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Prerrogativasesujeiesda
administrao pblica.
Cretella Jnior
Catedrtico de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo.
1. Posio singular da Administrao. 2. A potestade
pblica. 3. Definio de "prerrogativas pblicas", 4. A
auto-executoriedade. 5. A desapropriao. 6. A requisio.
7.A auto-tutela. 8. A imunidade tributria. 9. As sujeies
da Administrao. 10. Regime jurdico das prerrogativas
e sujeies da Administrao.
1. Posio singular
da
Administrao
Apessoa pblicaoupessoa jurdica pblicaope-se, na
doutrinadodireito,pessoa privadaoupessoa
jurdica
pri
vada.
N o seconfundem.
Diversos traos geraiseespeciais assinalamatipologia
das primeiras, salientando-se, entre outros, algunsqu e so
enumerados pelos autores:acriao, quedependede ato
do Estado, jamais
de
iniciativa gentica
de
direito privado;
a
inexistnciade
liberdade
de
adeso,ouseja, todo parti
cularq uepreenche determinados requisitosdefato,passa
a integrar
a
pessoa jurdica,
por
meio
da
adeso, co mo
no
casoe mque, fixando-se domiclio n u m a circunscrio terri
torial,
municpio, comuna, Estado-membro, passa-se auto
maticamenteapertencerpessoa jurdica pblica. A per-
tencialidadescircunscries territoriais decorredasres
pectivas fixaes domiciliares;
a
finalidade,
que
nunca
de
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ordem privada, m as de ordem pblica, ou
seja,
a satisfao
de interesses pblicos dever estar sempre na base de
qual
quer ato ou providncia do
Estado,
por meio da interveno
da pessoa pblica que e m seu nome age; acapacidadeque,
por mais variada que seja, ultrapassa de muito a paralela
do direito privado, porque a pessoa jurdica pblica dispe
deprerrogativasou
privilgios,
decorrentes de seu poder de
imperium,que lhe assegura posio singular no m u n d o
jurdico
(BIVEROJean,
Droit
administratif
4.
a
ed.,
1970,
pgs.
46-47; V E D E L ,Georges, Droit administratif, 4.
a
ed., 1968,
pg.559).
A doutrina francesa tem dedicado excelentes pginas ao
tema,empregando os vocbulospuissanceepouvoir opri
meiro devendo ser traduzido pelo nossopotestade,que
eqi
vale ao italianopoteste ao espanholpotestad o segundo
pouvoir , representado e m nosso vocabulrio co m u m e
tcnico-jurdico pelo termopoder.
Potestade vocbulo clssico, e m lngua portuguesa, que
precisa ser ressuscitado, para traduzir com preciso a idia
contida e m
puissance.
Cames,
por exemplo, usa a todo instante do termo
potestade,como ocorre na conhecida passagem do gigan
te Adamastor: "Oh potestade, disse, sublimada" (Lusa
das,V, 38. Cf. aindaIII,15; IX, 20; X, 98).
Tratando dapuissance
publique,
que a nossa
potesta
de pblica,escreve
RIVERO: " A S
relaes entre particulares
so baseadas na igualdade jurdica. Nen hum a vontade
pri
vada , por natureza, superior a outra, a tal ponto que se
imponha a esta contra suavontade,o que ocorre porque o
ato que caracteriza as relaes privadas o
contrato,
ou
seja,o acordo de vontades. A Administrao, entretanto,
que deve satisfazer ao interesse geral, no poderia atingir
tal objetivo se estivesse no m e s m o p de igualdade com os
particulares.
As vontades dos
particulares,
impulsionadas por mveis
puramentepessoais,entrariam em choque com a vontade da
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Administrao, toda vez que esta lhes impusesse coaes e
sacrifcios exigidos pelo interesse geral. A Administrao
recebeu, ento, o poder de vencer tais resistncias. Suas de
cises obrigam, sem que ela tenha de obter a aquiescncia
dos interessados. Alm disso, a Administrao tem o direi
to,
no obstante a recalcitrncia dos particulares, de perse
gui-los pela execuo. Sob o n ome, muito mal escolhido,
m a s tradicional, depuissance publique, preciso entender
o conjunto deprerrogativasde que detentora a Adminis
trao para efetivar o interesse geral"(Droitadministratif,
4.
a
ed.,
1970,
pg. 11).
E m virtude dopoder de imprio, imperium ou condio
depotestade pblica,inerente pessoa jurdica,esta,na sua
qualidade depoder pblicono se nivela pessoa jurdica
privada.
Parte do Estado ou, o prprio Estado , a pessoa
jurdica pblica ocupa na relao juridico-administrativa
u m lugar todo especial e privilegiado, detentora que de
prerrogativas
e de
privilgios
de
potestade pblica,
inexis
tentes nas conotaes que defluem da personalidade jurdi
ca de direito privado,
2.A potestade pblica.
Em fins do sculo passado e incios deste, o direito ad
ministrativo tem sido considerado como disciplina alicer
ada na idia matriz de
potestade pblica,
empenhando-se
a doutrina e m construir a teoria dosatos de imprioe dos
atos de gesto,que tanta polmica despertou entre os pu
blicistas.
A atividade depotestade pblicaera paralela deato
de imprio de "i mp er ium " , tpica das operaes do
direito administrativo, quando intervinha o Estado, condi
cionado por u m regime especial, derrogatrio do direito
c o m u m , bastante diferente da atividade de direito privado,
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caracterizada
poratos
degesto,regulados
por u m
regime
de direito privado.
"A atividadedepotestadepblica ,argumentava-se,
aquela
em que os
rgos
do
Estado procedem
por
meio
de
ordens,
interdies, regulamentaes unilaterais, manifestan
do,
emsuma,umavontade
imperante.
OsrgosdoEstado
executam, assim,
atos
de
potestade
pblica
(LAUBADREAn-
dr,Trait
de
droitadministratif 3
a
ed.,1963, vol.I,pg.
38).
"Os atos praticados pela Administrao,
em
virtude
de seu
poderdemando,acolocam foradodireitocomum, porque
no existem atos semelhantes, praticados
por
particulares"
( B E R T H L E M Y
Henri,Traitdedroit
administratif
9
a
ed.,
1920,
pg.
1008).
Objeesdetoda sorte, feitasporDuguit,noTratado
( D U G U I T
Lon,
Trait
de
droit
constitutionnel,vol.
II,pg.
263),epelo Comissrio Teissier,naclssicaemetafsica
dis
tino entre
os
atosjusimperii
e os
atosjus gestionis,
no conseguiram abalaranoodepuissancepublique,nem
invalidar
a
srie
de
prerrogativas
que
dela decorrem.
3.Definio de prerrogativas pblicas .
Empregada com acepo quase impossvel de apreender-
-se,aexpressopotestade pblica( puissancepublique"),
na
realidade,
noo concreta
eprecisa,
porque designa
a
si
tuao toda especial
que
cerca
a
Administrao, dotando-a
de atributos necessrios
e
suficientes para conferir-lhe
um a
sriedeprerrogativas etambmderestriesou desujei
es ,exorbitantesdodireito comum, inexistentesnas
pes
soas jurdicas
de
direito privado.
A Administrao pode
e o
particular
no
pode tomar
u m a srie
demedidas,
quando sujeitos
de uma
relao
jur
dica;aAdministrao, entretanto,quedesfrutadeposio
privilegiada
na
relao jurdica, est sujeita
a
inmeras
res
triesouimposies, ausentesnasrelaes jurdicasdo di-
reito privado.
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O vocbulo prerrogativa vem do latim
prae=
antes,
anterior, e m primeiro lugar e
rogativa,
de
rogare-rogar
questionar, votar, decidir. Privilgio vem do latim
privus=particular, isolado, especial e
lex,
legis=lei, n orma
jurdica.
Prerrogativaouprivilgio o direito, poder de regalia
que pessoa ou corporao usufrui mais do que outras, ou
que as distinguem de outras que no os possuem (CALDAS
Aulete,Dicionrio
contemporneo,
"sub voc"prerrogativa)
.
Prerrogativa pblicaouprerrogativadepotestadepbli
ca a posio especial e m que fica a Administrao, na re
lao jurdico-administrativa, derrogando o direito co mum ,
ou,
e m outras
palavras,
afaculdadeespecialconferida Ad
ministrao, quando se decide a agir contra o particular.
Pela condio favorvel que a prerrogativa lhe confere,
a Administrao fica desnivelada ao particular, assumindo
u m a posio vertical, b e m diversa da posio horizontal
e m que fica o particular diante do particular.
O quadro completo de prerrogativas e privilgios e m
que se localiza a Administrao quando, na prtica, con
cretiza medidas para realizar o interesse pblico, delinea
apotestadepblica.
D a
potestade pblica
ou
potestas imperii
advm a si
tuao privilegiada da Administrao, desnivelando-a dian
te do particular e tornando-a idnea para impor, e m condi
o bastante vantajosa, sua vontade, e m nome do interesse
pblico.
As
prerrogativas pblicas
so as circunstncias favor
veis oupropcias,que os sistemas jurdicos atribuem s
pes
soas jurdicas a fim deque,do melhor mo d o e com a maior
economia possvel, possam concretizar o interesse pblico,
mediante limitaes impostas ao interesse do particular.
N e m sempre, entretanto, a Administrao usa processos
impositivos para a efetivao do interesse
pblico.
Quando,
n u m processo expropriatrio, fundado na necessidade pbli
ca,
utilidade pblica ou interessesocial,a vontade do Estado
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coincide com a do particular desapropriado, basta a figura
do
contrato,
consubstanciada nas normas de u m
acordo,
para
a soluo da vontade estatal. N o cabendo a utilizao
do
acordo,
repelido pelo expropriado, recorre a Administra
o ao instrumento adequado a deciso unilateral expro-
priatria, traduzida, na prtica, por u m a srie de medidas,
inclusive
manu
militari.
O fundamento do regime jurdico dasprerrogativas
p
blicasevidente.Nas relaes jurdicas de particular a par
ticular, impera a igualdade jurdica das partes. Situam-se
no me sm o
plano.
Paralelizam-se. Ficam lado a
lado.
A von
tade de u m a das partes no supera, e m momento algum,
a vontade da outra. Porisso,a figura jurdica do contrato
suficiente para reger as vontades contrapostas dos contra
tantes,
consubstanciando normas jurdicas de igual intensi
dade,
sem favorecimentos.
A o contrrio, o objetivo da Administrao o de satis
fazer os interesses coletivose,para a consecuodestes,
mui
tas vezes se exige o sacrifcio do
particular,
mediante u m as
rie de limitaes aos seus direitos.
A Administrao ficaria inerte, paralisada, se cada vez
que pretendesse movimentar-se, efetivando os atosadmi
nistrativos editados, precisasse consultar os interesses
pri
vados atingidos. Por isso, o Estado dotou os rgosadmi
nistrativos de u m
poder
ou
potestade
para vencer a injus
tificada resistncia do particular recalcitrante. As decises
administrativas, tomadas com vistas ao interesse pblico,
impem-se sem prvia consulta ao administrado e, muitas
vezes,sem o ttulo hbil expedido pelo Judicirio, como
ocorre no mbito do processo civil c om um .
Pode a Administrao, diante da resistncia privada,
fazer prevalecer, inclusive pelo emprego da fora, sua de
ciso,recorrendo a meios coativos e sufocando os esforos
do particular impeditivos consecuo dos fins de interes
se pblico.
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Mediante atos unilaterais auto-executveis, sem o cor
respondente ttulo do Judicirio, a Administrao interfere
no cenrio jurdico-administrativo, restringindo a esfera de
direitos e interesses do cidado, sempre que o interesse co
letivo esteja afetado.
A
potestade pblica,
o
poder de imprio,
revela-se no
m u n d o jurdico de m o d o
eficaz,
visto cercar-se de
prerroga
tivas
pblicas,
benefcios evidentes que reforam sua atuao
coativa no choque c om o particular.
Na relao jurdico-administrativa,
pois,
a Administra
o
beneficiada
com uma
srie
de prerrogativas, que a co
locam numa posio nitidamente favorvel, quando com
parada com a do
particular
que
figura
na mesma relao.
Entre asprerrogativas
pblicas,
que do relevo todo
especial ao regime jurdico da Administrao, podemos ci
tar a auto-executoriedade, a desapropriao, a requisio,
a ocupao temporria, a auto-tutela, o poder impositivo.
Por outro lado, paradoxalmente, ao me s m o tempo
que a Administrao se caracteriza por ser detentora de
"prerrogativas exorbitantes do direito c omum ", derroga
es que po demos denominar de positivas ou favorveis,
caracterizada por ser atingida por u m a srie derestriesou
sujeies,
desvios que se apresentam como negativos oudes
favorveis,
desconhecidos pelo particular, quando e m con
flito com outro particular.
Desse modo, ao passo que o particular, pessoa fsica ou
jurdica, pode tomar resolues por motivos de natureza
pessoal,
afetiva (simpatia, antipatia, generosidade, capri
cho),desde que no contrariem princpios lcitos ou ticos,
escolhendo seu pessoal ou fornecedores, sem nen hum crit
rio,a no ser o da vontade, a Administrao presa ao in
teresse
pblico,
sendo sujeita a procedimentos
especiais,
quer
na escolha dos funcionrios (concurso), quer na seleo
dos fornecedores de gneros ou servios (concorrncia p
blica).
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A
potestade pblica
o regime jurdico que se distin
gue,
ao me s m o tempo, por
prerrogativas
e por
sujeies,
por mximos e mnimos, exorbitantes e derrogatrios do
direito c omum, reconhecidos e impostos a todos os queope
ram e m nome e no exerccio da soberania nacional (VEDEL
Georges,Droitadministratif 4
a
ed., 1968, pg. 19).
Pelasprerrogativasoumaximizaes,quederrogamo
direito comum, a Administrao beneficia-se com prazos
maiores,
com amplitude de iniciativas, com providncias
que limitam a liberdade do particular.
Pelassujeies ou minimizaes, o administrador
obrigado a agir como rgo impessoal do poder pblico,
impedindo que pretenses pessoais ou motivos de ordem
privada interfiram na concretizao dos direitos e deveres
decorrentes da relao jurdico-administrativa.
Asprerrogativas pblicaspem e m evidncia o trao
de imprio da Administrao, desvinculada de qualquer
idia de pessoa h umana
e,
pois,agindo de maneira impes
soal,tendo e m vista o b e m pblico, a ordem pblica, o in
teresse
pblico.
As
sujeies
procuram impedir que o
admi
nistrador, ao
agir,
leve para a vida pblica seus traos de
afetividade e
caprichos,
suas inclinaes pessoais.
O fundamento ltimo dasprerrogativas pblicase das
sujeies administrativas u m s o da salvaguarda do in
teresse pblico, objetivo precpuo do Estado. Salus reipu-
blicaesupremalexesto.
Se o administrador no se ativesse s
sujeies
admi
nistrativas,deixaria de agir co mo rgo doEstado,prevale
ceriam suas condieshumanas.Os atos administrativos co
lunariam outros
fins,
que no os pblicos. Estaria carac
terizada a figura jurdica do desvio de poder.
4. A auto-executoriedade.
As decises da Administrao, decorrentes de sua
po-
testas
imperii,
so auto-executveis. A posio privilegia-
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da da Administrao, diante do administrado, confere-lhe
a faculdade excepcional de pr e m execuo, co m os
pr
prios meios de que dispe, os atos administrativos editados,
sem a necessidade prvia de submeter tais pronunciamen
tos apreciao da autoridade judiciria. nisso que
consiste a denominada
auto-executoriedade
do ato admi
nistrativo, tambm conhecida pelos nomes deprivilgio
de
ao de ofcio,
privilgio da execuo prvia, privilgio do
prvio ou privilgio do preliminar ("privilgedu prala-
ble"ou "privilge d'xecution
d'office").
Os atos administrativos so auto-executveis. Ato exe-
cutrio o ato administrativo que passa a ter
eficcia,
ime
diatamente,
que obriga por si, independentemente de sen
tena judicial. A esta
prerrogativa
ouprivilgio,que a
executoriedade, deve a Administrao a faculdade de co
locar-se e m situao de vantagem diante do particular na
prossecuo do interesse pblico. Pela auto-executoriedade
o ato administrativo adquire fora especial que o impe,
diante do particular, independentemente de nova definio
de direitos C A E T A N O Marcelo,
Manual de
direito
adminis
trativo,
ed. brasileira de1970,vol. I, pg. 409).
As decises administrativas, que expressam a vontade
do poder
pblico,
traduzida e m
atos administrativos,
entram
e m ao, produzem efeitos imediatos, unilateralmente, sem
a consulta ao particular ou o ttulo expedido pelo magistra
do judicirio.
A faculdade de exigir coativamente a observncia dos
prprios atos deriva do conceito de potestade pblica, sen-
do-lhe inerente. S e m tal prerrogativa, o interesse pblico
ficaria equiparado e, porvezes,preterido me s m o diante do
interesse
privado,
ao m e s m o tempo que a vontade do Estado
seria inoperante e incua.
O carter pblico de
potestas
administrativa matiza o
atoexecutrio,dando-lhe a fora necessria para atuar, rea
lizando a aspirao de parte considervel da coletividade,
da qual o Estado intrprete e guardio.
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"A necessidade de manter a ordem pblica exige, s
vezes,medidas materiais de execuo rpida, que no se
compadecem com a morosidade do processo judicirio,
como,
por exemplo, a remoo imediata de veculo que im
pea o trnsito na via pblica"
( D U E Z
Paul e
D E B E Y R E
Guy,
Traitdedroitadministratif 1952,pg.526).
A doutrina universal, principalmente a francesa e a
italiana, tem dedicado excelentes pginas ao estudo do
pri
vilgio
do
preliminar acompanhando o direito brasileiro,
na doutrina e na jurisprudncia, as grandes linhas traa
das pelos vrios sistemas jurdicos.
Oprivilgedu pralable,acolhido em nosso direito, fun
damentou importante deciso do Tribunal de So Paulo,
quandosefirmou a tese de que a exigibilidade constitui qua
lidade inerente aos atos jurdico-administrativos, ou seja,
a qualidade de produzir efeitos, de conformidade com o
nele constante, e nos termos previstos e m lei.
N o vasto e importante campo dopoder de polcia,ex
plicitado nos diversos ramos e m que se desdobra a
polcia
administrativa,
aauto-executoriedadeaparece com toda sua
fora,legitimando as providncias rpidas do PoderExe
cutivo,quando edita atos administrativos e imediatamente
os faz atuar, no m u nd o jurdico.
Corolrio do princpio setorial dasprerrogativaspbli
cas,pois.o princpio do
privilgio
do
preliminar
ou da
auto-executoriedadedo ato administrativo,mediante o qual
o ato administrativo, assim que editado pela
autoridade
competente,
entra
em execuo, sem a
necessidade
de ttu
lohbil,expedido pelo
Poder Judicirio.
5. A desapropriao.
O particular no pode desapropriar. Jamais, em qual
quer sistema legislativo, entidade privada pode decretar
desapropriaes. Seria a subverso da ordem jurdica,vis
to que abriria a possibilidade de u m particular atentar con-
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tra a propriedade privada. Por outro
lado,
possvel apro
moo da desapropriao, que no se confunde c om ade
cretao.
C o m base e m texto legal autorizatrio, por exem
plo,u m a concessionria pode providenciar as medidas que
promovam a desapropriao.
A
desapropriao
u m a prerrogativa
pblica.
u m
pri
vilgio de que gozam as pessoas jurdicas pblicas polticas.
Aprerrogativa pblicaexpropriatria,traduzida no
di
reito de
expropriar
justifica a interveno do Estado na
ordem econmica, interferindo no direito de propriedade.
E m inmeroscasos,sintetizados e m expresses que re
fletemanecessidadepblica,autilidade pblicaou oin
teressesocial,
a Administrao desnivelada para me
lhor do particular e beneficiada com u m a posio de re
levo,na relao jurdico-administrativa.
Pelaprerrogativa expropriatriaa Administrao tem
a faculdade de apossar-se dobem privado,transmudando-o
e m bem
pblico,
e m u m a das trs classes, a dosde uso
comum,
a dos de
uso
especial
ou a dos
dominicais.
O
jus
expropriandi aprerrogativa pblicaque possi
bilita Administrao imitir-se no be m privado, mvel ou
imvel,sempre que ointeresse pblicoo justifique.
O
direito
de
expropriar
decorre do trao de
imprio
que
caracteriza a pessoa jurdica pblica, detentora dapotesta
de pblica,da "puissance publique", ausente da pessoa
fsi
ca ou jurdica, de direito privado.
verdade, como acentuamos acima, que certos siste
mas jurdicos admitem a possibilidade da interveno das
concessionrias de servios
pblicos,
n u m a determinada fa
se do processo expropriatrio. Entre
ns,
entretanto, b e m
clara a impossibilidade,sponte sua,de desapropriar, por
parte das pessoas de direito privado.
No dispondo daprerrogativa pblica
expropriatria,
que tpica das pessoas jurdicas pblicas maiores, as
em
presasconcessionrias,pessoas jurdicas de direito privado,
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tm a faculdade de
promover, o
privilgio
da promoo
expropriatria,no a prerrogativa de
desapropriar.
Ora,
promoverno desapropriar promoono de
sapropriao.
Promoo
efetivao,
concretizao,
operao com
plementar e auxiliar, be m distinta, inconfundvel com o ato
solene,volitivo e originrio do Estado, consubstanciado na
declarao. A declarao expropriatria ato administra
tivo,regra geral originrio do Poder Executivo, mas no
h impedimento algum que tenha iniciativa no Poder Le
gislativo.
Prerrogativado poder pblico, adeclaraoexpropria
tria
ato
administrativo
veiculadopor
lei
oupor decreto,
fazendo sua entrada no m u nd o jurdico, ao corporificar a
vontade soberana do Estado.
As pessoas jurdicas pblicas
maiores,
entre suasprerro
gativaspblicas,privilgios que lhes so inerentes e que de
correm de sua condio de entidades dotadas de
potestade
pblica, incluem aprerrogativa expropriatria, faculdade
coativa que lhes permite separar o proprietrio de sua
pro
priedade, transferida esta para o patrimnio do poder pbli
co expropriante ou colocada a servio da coletividade.
Adesapropriao,que "a operao de direito pbli
co por meio da qual oEstado,necessitando de u m b em par
ticular para fins de interesse pblico, obriga o proprietrio
a transferir-lhe a propriedade desse bem, mediante prvia
e justa indenizao, e m dinheiro", s se justifica, no cam
po do direito, como instituto, diante do princpio daprer
rogativa pblicaexpropriatria, proposio setorial do di
reito administrativo, que fundamenta a medida extrema to
m a d a pela Administrao.
Corolrio do princpio setorial das
prerrogativaspbli
cas,pois,a
prerrogativa expropriatria
o
direito
que a Ad
ministrao tem deinterferirnapropriedadeprivada, a-
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propriando-se
de bens particulares, mediante o preenchi
mento de
certos
requisitos,
prescritos
em
lei,
desde que o
interesse pblico
fundamente a
deciso
tomada.
6. A requisio.
Ao lado daprerrogativa pblica expropriatriadelineia-
-se aprerrogativa pblicarequisitaria,que configura o
ins
tituto darequisio.
Pelarequisio,a Administrao, n u m a operao unila
teral de gesto pblica, exige de u m a pessoa a prestao de
servios,
o fornecimento de objetos
mveis,
o abandono tem
porrio do gozo de imveis ou de empresas para utiliz-los
conforme o interesse geral, n u m fim determinado (DUEZ
Paul e D E B E Y R E G U Y ,Trait dedroitadministratif 1952,
pg.
859).
Requisio o instituto jurdico especial, mediante o
qual a Administrao, pelo pagamento do equivalente, e m
dinheiro, usufrui, de mo d o definitivo ou transitrio, o gozo
e uso da propriedade de bens mveis de que necessite ou
que,por graves e urgentes necessidadespblicas,no possa
ou no queira adquirir, nas transaes comuns, por meio
das formas normais do contrato
(ALESSIO
Francesco,D'
Isti-
tuzioni
di
diritto
amministrativo,
4.
a
ed., 1949, vol. II,
pg.30).
Apoiando-se no sacrifcio do particular, e m prol do in
teresse pblico, apresenta-se a requisio, na prtica, como
o processo unilateral da Administrao, que objetiva aexi
gir do administrado a prestao de servios ou a entrega de
bens para a consecuo de fins de interesse pblico, me
dianteposteriore justa indenizao, e m dinheiro.
Prerrogativa da Administrao, a
requisio
medida
extrema do poder pblico, providncia de que o Estado
lana m o e m casos de calamidade pblica, e m momentos
anmalos da vida nacional.
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Editadooato requisitrio, entra
le,
imediatamente, e m
execuo, por causa dos altos motivos que lhe deram
origem.
Ora,
o Estado detentor desseprivilgioou
prerrogati
va,e m razo de sua potestade pblica, que lhe faculta des-
nivelar-se do particular, alar-se, assumir a posio sobera
na e incontrastvel de mando, interferindo na propriedade
privada por motivos relevantes.
Corolrio do princpio setorial das
prerrogativas
pbli
cas,
pois,
a prerrogativa requisitaria, que oferece muitos
pontos de analogia com a
prerrogativaexpropriatria,
o
direito que a Administrao tem de interferir na proprieda
de privada, apropriando-se de bens mveis
(ou exigindo a
prestao de
servios),mediante
posterior
e justa indeniza
o, em dinheiro, sempre que o interesse pblico o exija.
7.
A auto tutela.
A
prerrogativa pblica auto-tutetar,
concretizada na
fi
gura jrisdenominada auto-tutela,vai refletir-se e m todo
o setor dapolcia dos bens pblicos.
Auto-tutelar a prerrogativa pblica que permite Ad
ministrao agir de m o d o
direto,
por si m e s m a , sem necessi
dade de recorrer via judicial, a fim de efetuar a defesa do
b e m
pblico,
amea ado ou
violado,
e m sua integridade (tur-
bao ou esbulho).
Pelo instituto de
auto-tutela
a Administrao, dispen
sando a existncia de texto de lei especial autorizativo, ou
de ttulo hbil, emitido pelo magistrado, age de m o d o
ime
diato,valendo-se dos meios habituais, utilizados para a de
fesa da propriedade privada, agora dirigidos para a
pro
teo da coisa pblica.
Tal faculdade, concedida Administrao, constitui
u m a prerrogativa pblica, u m privilgio especialssimo,
verdadeira exceo no m u n d o do direito.
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
15/25
189
Para a ocorrncia daauto-tutela preciso, antes de
tudo,que seja incontestvel a natureza pblica do bem tu
telado,repelidos,
pois,
quaisquer outros direitos de quem
provoque o nascimento da atividade administrativa tutelar;
e m segundo lugar, preciso que os bens tutelados sejam
dominiais e nunca do domnio privado do Estado, caso e m
queseconfiguraria odesviode poder( M A R I E N H O F FMiguel,S.,
Tratado dei domnio publico, 1960, pg. 275 e Bozzi Aldo,
Istituzionididiritto
pubblico,
2
a
ed.,
1966,
pg. 366).
Pelaauto-tutelaprotege-se, no s ares,em suacons
tituio fsica, impedindo-se-lhe a degradao, o desgaste,
a deteriorao, como tambm se preserva o
bem,
contra o
exerccio de atos negativos de terceiros que pretendam da
nific-lo. Por fim, aauto-tutelaconfere Administrao
a faculdade de reaver, com os prprios meios, a coisa p
blica,
retirando-a de quem a detenha ilegalmente. O
ins
tituto daauto-tutela abrange as coisas imveis e mveis,
ambas integrantes do domnio pblico
(CRETELLA JNIOR
Jos,
Dos benspblicos nodireito
brasileiro,
1969,pgs.
65-66).
Objetos preciosos dos museus, bem como livros e ma
nuscritos das bibliotecas pblicas devem ser auto-tutela-
dos pela Administrao e, quando passam s m os de ter
ceiros,
de m o do ilcito, ausente a vontade do Estado,
exi
gem imediata recuperao.
"A peculiaridade do regime consiste no fato deque,en
quanto os sujeitos privados tutelam a propriedade privada
apenas por meio da ao judiciria, o Estado, ao contrrio,
tutela a propriedade dominial de maneira direta, mediante
a atividade administrativa, pelapolcia,ou melhor, pelapo
lcia
dos bens dominiais
(ALESSIRenato,
Sistema istituzio-
nale dei dirittoamministrativo,1953,
pg.
405 e
T E S A U R O
Al-
fonso,Istituzioni
di
diritto
pubblico,
vol. II Diritto
ammi
nistrativo),
1951, pg. 448,
B O N N A R D
Roger,
Prcis
de
droit
administratif 1935,pg. 440).
13 R.F.D.
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
16/25
190
No necessita a Administrao de recorrer saespos-
sessrias,porque pode recuperar a posse perdida nopr
prio ano de sua perda, por si mesma, administrativamente
(LVAREZ-GENDINSabino,
Tratado
general
de derecho admi
nistrativo,
1958, vol.I,pg.
46 e Bozzi
Aldo,Istituzioni
di
di
ritto
pubblico,
2
a
ed.,
1966,
pg,366),j que a propriedade
dominial defendida diretamente por meio de medidas de
polciae,indiretamente, por atos declaratrios da dominia-
lidade( R O M A N O
Santi,
Corso didiritto
amministrativo,
1937.
pg.
191).
A Administrao conserva sua integridade diante dos
particulares c om os recursos de que dispe o poder pbli
co.
O conjunto desses meios cabe na idia geral da polcia
que,nesta aplicao particular, recebe o nome depolcia
da
coisa pblica ( M A Y E R
Otto,Derecho
administrativo
ale-
mn,traduo argentina, vol.III,pg.150). misso da
polcia combater as perturbaes que os particulares possam
causar. Se a perturbao adquire o aspecto de ataque, es
torvo,
dano ou obstculo
material,
que emana da existncia
individual, a polcia responde com a coao direta, fazendo
desaparecer a perturbao pelo uso dafora. nisso que
consiste a defesa administrativa
( M A Y E R
Otto,Derecho ad
ministrativo
alemn,
vol.
III,
pg.
144).
Esse emprego da fora considerado u m caso de coa
o policial direta, com a particularidade de que prescinde
de fundamento legislativo especfico que o autorize. Con
sidera-se natural e encontra razo de ser na prpria idia
de polcia. Enfim, para dar maior fora proteo referida,
aleiacrescenta sanes penais que castigam as infraes s
diferentes ordens ou reprimem diretamente os fatos prejudi
ciais s coisas pblicas
( M A Y E ROtto,
Derechoadministrativo
alemn,vol.III,pgs.150-151).
N a realidade, a polcia notrata,arigor,das
coisas,
no
sentido da conserv-las, mas concretiza-se e m regras a serem
observadas pelas pessoas a fim de prevenir-se a danifica-
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
17/25
191
o dos bens pblicos C A E T A N OMarcelo,
Manual de
direito
administrativo,7
a
ed., 1965, pg. 679).
Fica,desse m o d o, b e m caracterizado o instituto da
auto-tutela
ou tutela administrativa dos bens pblicos, cujo
fundamento o princpio setorial dasprerrogativas
pbli
cas. S e m tal alicerce, a auto-tutela no subsistiria, visto
erigir-se n u m a exceo, no cenrio da polcia da proprie
dade,
ou seja, n u m a iniciativa da Administrao, desprote
gida do respectivo ttulo pelo Judicirio.
A Administrao tem o direito e o dever de impedir que
as coisas pblicas peream, usando seus prprios meios para
a proteo policial do domnio pblico.
Corolrio do princpio setorial dasprerrogativas
pbli
cas,
pois,aprerrogativa autotutelar a
faculdade que tem
a Administrao de impedir a destruio e o uso da coisa
pblica, bem como a de reaver com os prprios meios
poli
ciaisde que dispe os bens do domnio pblico que tenham
passado,
ilegalmente,
para as mos do
particular.
8.A imunidade tributria
A
prerrogativa pblica tributria,
derivada da
potestas
imperii
do Estado, permite s pessoas jurdicas pblicas
competentes
a
exigncia de tributos das pessoas privadas,
fsicas ou jurdicas.
0 Estado,
lato
sensu,
tem a faculdade impositiva, o po
der de lanar impostos sobre os mais diversos setores do
campo do direito privado. Entre ns, as pessoas jurdicas
pblicas,detentoras da competncia impositiva, nas respec
tivas esferas de sua competncia, podem tributar.
Tais pessoas so o Estado, e m u m de seus mo me nt os, a
Administrao. F o r m a m u m conjunto de entes pblicos que
se situam e m posio antagnica dos particulares, que
constituem o bloco dos entes privados.
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
18/25
192
A s pessoas jurdicas pblicas estatais esto fora do
campo dos entes tributveis, protegidas aquelas pela
prer
rogativa da imunidade.
Imunidade a prerrogativa pblica que impossibilita,
originriamente, a incidncia, e m virtude de expressa ve
dao constitucional, configurando a impossibilidade do
exerccio do poder impositivo por parte da Administrao,
relativamente a certos e determinados fatos e pessoas.
A imunidade no se limita aos entes pblicosmaiores.
A o contrrio, ultrapassando-os, atinge os entes pblicos
menores, como as autarquias, protegidas da incidncia
tributria, e m virtude da prerrogativa pblica que as
alcana.
Compreende a imunidade tributria os impostos dire
tos e indiretos, caracterizando-se os entes dotados de
personalidade jurdica pblica pelo trao marcante daque
la prerrogativa pblica que os coloca, desde o nascimen
to, n u m plano elevado, privilegiado, inatingido pela
incidncia.
Por outro lado, no se confunde imunidade com
iseno,
consistindo esta na omisso expressa do exerccio
da competncia impositiva. O ente pblico, e m determina
das circunstncias, desiste do poder impositivo. As pessoas
privadas tributveis, deixam de s-lo "adquirindo" a
condio, transitria ou permanente, daiseno.A imuni
dade,ao contrrio, atributo que adere ao ente, desde o
nascimento. Nasce-se imune. A iseno adquire-se.
As pessoas jurdicas pblicas so imunes a tributos. A
prerrogativa da imunidade tributria trao caracterstico
das pessoas jurdicas pblicas maiores.
N o teria sentido que a Administrao, que o prprio
Estado,
necessitando de tributos para a consecuo de seus
fins,
fosse tributada, impondo-se a si mesma.
Alm das pessoas pblicas maiores, os entes pblicos
menores criados pelo Estado, como as autarquias, as fun-
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
19/25
193
daes pblicas e as corporaes pblicas, tambm se
revestem da prerrogativa da imunidade tributria.
Desse modo, os servios pblicos descentralizados, as
autarquias, e m suas duas formas clssicas afundao de
direito pblico e acorporao
de
direito
pblico,
sempre
com personalidade de direito pblico, explcita ou impli
citamente reconhecida porlei,esto equiparadas s pessoas
jurdicas pblicas maiores para efeitos da referida imuni
dade.
Corolrio do princpio setorial das prerrogativas pbli
cas,
pois,aprerrogativada imunidadetributria facul
dade ou
situao especial
de que usufruem as pessoas
jurdicaspblicas, maiores ou menores,polticasou admi
nistrativas, de serem imunes a tributos.
D e outras vantagens ainda se beneficia a Administra
o,alicerada no princpio das prerrogativas pblicas, tais
como,
por exemplo, a
prerrogativa
dos prazos,situao qu e
faculta ao Estado dispor de prazo e m dobro, quando
participa de processo judicial, b e m como de prazos espe
ciais para a prescrio das aes, quando a Administrao
parte; aprerrogativa
de
figurar
como
r,o que transfere
ao administrado, na posio de autor, a obrigao da
produo de provas( nusprobandi incumbitauctori");
a
prerrogativa
da presuno da verdade e da
legitimidade
dos atos administrativos..
"O particular, devendo fazer cumprir, coativamente,
u m ato jurdico, deve demonstrar sua legitimidade. Para
isso,precisa de u m ato preventivo do juiz,que ateste e
declare a legitimidade de sua pretenso. O ato administra
tivo,
ao contrrio, se presume legtimo
e,pois,
tal ao de-
clarativa dispensada. Tratando-se de presuno relativa,
admite-se prova e m contrrio, mas a formao de tal prova
no pode retardar a execuo do ato e influi apenas sobre
os efeitos de tal execuo e sobre a obrigao da Adminis
trao de indenizar o dano e de reparar, sepossvel,a ile-
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
20/25
194
gitimidade"
(ZANOBINIGuido,Corso di diritto amministrativo
6.
a
ed.,
1950, vol.
I pg. 236).
"Diz-se,
comumente, que os atos administrativos so
assistidos por u m a presuno de legitimidade, isto , de
validade
(ALESSIO FR AN CES COD',
Istituzioni di dirittoammi
nistrativo
italiano,4.
a
ed.,1949,vol.II,
pg.
216).
Os atos administrativos, emanados de qualquer dos
rgos do Estado, so assistidos por u m apresuno de
le
gitimidade.
Por isso, costuma dizer-se que os atos
admi
nistrativos determinam u m a situao aparente de direito
em favor de terceiros de boa f que tenham fundado
sobre tal presuno os seus direitos
" ( R A N E L L E T T I
Oreste,
Teoria degli atti amministrativispeciali,7.
a
ed., 1945, pg.
127).
A prerrogativa especial da Administrao, de merecer
toda credibilidade, de editaratos,que se presumem legti
mos,at que no intervenham outros atos administrativos
que os declarem ilegtimos
(LANDI
Guido e
P O T E N Z A
Giusep-
pe,Manuale didiritto
amministrativo,
2
a
.ed.,1963,pg. 52
e Bozzi Aldo,Istituzioni
di
diritto
pubblico,
2.
a
ed., 1966,
pg.320),a coloca n u m plano de privilgio, e m decorrncia
de sua caracterstica de potestade pblica.
C o m o conseqncia dessa prerrogativa, todos os atos da
Administrao, jurdicos ou no, todos os fatos administra
tivos,
operaes administrativas, providncias, atos adminis
trativos,
fazem f pblica, so tidos como legtimos e
verdadeiros, at prova e m contrrio.
A Administrao no mente, no informa erronea
mente, no induz ao erro. Os atestados e certificados
fornecidos pelos agentes do poder pblico merecemf,so
bons,gozam da presuno da veracidade e da legitimidade,
at que no se demonstre o inverso.
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
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195
9. As sujeies da Administrao
Ao lado dasprerrogativas pblicas,que derivam da
posio vertical que a Administrao ocupa, e m relao ao
administrado, cumpre mencionar as
sujeies,
restries ou
limitaes, traos negativos, verdadeirascapitis
deminutio-
nes,
que atenuam o dinamismo da ao administrativa.
Sujeies administrativas so derrogaes ou cargas
peculiares ao regime jurdico pblico, mediante as quais
a Administrao limitada e m suas atividades, quando
faz parte da relao jurdico-administrativa.
As pessoas privadas agem impelidas por interesses
particulares. Ofimcolimado pessoal,ntimoe,desde que
no seja
ilcito,
n e m imoral, extravasa o campo da tutela
jurdica.
"No direito privado, e m geral,no se levam e m conta
os motivos pelos quais o
agente(ou,
nos negcios bilaterais,
as
partes)
se decide a fazer a declarao e concretizar o
negcio, porque, sejam quais forem os motivos individuais,
fundados ou no, sejam ou no satisfatrios, existe sempre
u m a vontade que se encarnou no negcio jurdico, indepen
dentemente daqueles motivos. Os motivos no so elemen
tos constitutivos do negcio jurdico. o que impe a
tutela da boa f das outras partes do negcio e na seguran
a das relaes jurdicas. Assim, ao passo que o erro na
causa
torna o negcio invlido, porque lhe falta u m
elemento essencial, o erro dos
motivos
, por princpio,
juridicamente, irrelevante. Se o agente quer que os
motivos determinantes do negcio tenham relevncia, deve
transport-los para a declarao da vontade e apont-los
comocondiesou
modos
do prprio negcio "(RANELLETTI
Oreste,
Teoria degli
atti amministrativi
speciali, 7.
a
ed.,
1945,pg. 71).
As pessoas jurdicas de direito pblico, que agem por
intermdio de pessoasfsicas,esto presas ao
fim
que no
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
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196
pode deixar de serfim pblico.A o agir, o administrador
tem de pr de lado os interesses particulares, que ficam
dominados pelo interesse pblico, nica bssola que o
orientar na edio do ato administrativo ou na concreti
zao das operaes materiais da Administrao.
As sujeies, exorbitantes ou derrogatrias do direito
c o m u m , presentes na relao jurdico-administrativa,
cons
tituem o regime jurdico de direito pblico, caracterizado,
precisamente, por aqueles pontos negativos, que se colocam
ao lado dos pontos positivos, constitudos pelasprerroga
tivas.
A vinculao ao fim; a obrigatoriedade de concurso
para certos cargos; o regulamento geral e impessoal para
o preenchimento de vagas, no funcionalismo; a obrigato
riedade da abertura de concorrncia pblica para servios,
obras e fornecimentos; o princpio da igualdade dos
usurios so, e m seu conjunto,sujeiesoulimitaes
que tolhem a atividade do administrador, e m prol dos
administrados.
Prerrogativas de potestade pblicaesujeies de po
testade pblica constituem os pontos salientes para o
delineamento do regime jurdico de direito pblico,que
informa as atividades e providncias das pessoas jurdicas
pblicas.
Vinculao ao fim fim de interesse pblico o
primeiro trao que caracteriza o regime jurdico das
sujeies da Administrao.
O fim, elemento integrante do ato administrativo,
reside no resultado que o objeto do ato deve atingir. Por
isso,
o ato no pode ser viciado ou defeituoso, o que traria,
como efeito, odesvio de poder,que ocorre quando a auto
ridade usa o poder que o Estado lhe outorga para atingir
fins diversos daqueles assinalados pela leis e pelos regula
mentos.
Ultrapassada a apreciao de seu campo, ou persegui
do outro fim, estranho ao seu desiderato, no h dvida,
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
23/25
197
ento,
de que h defeito na subtncia do ato
(FORSTHOFF
Ernst,
Lehrbuch des Verwaltungsrechts,
I,AllgemeinerTeil,
1958,pg.
86 e
H U B E R
Ernst
Rudolf,
Wirtschaftsverwaltungs-
recht, 2.
a
. ed., 1958, vol. II, pg. 657 Diegerichtliche
Prfung der
Ermessensfehler).
Provado o desvio de poder,o que extremamente
difcil,
e m razo, primeiro, da presuno de legitimidade
que reveste os atos administrativos,
depois,
porque a
Admi
nistrao ocupa u m a posio privilegiada nas relaes com
o administrado, o ato nulo, e m virtude do defeito
capi
tal que o inquina.
E m todos os pases, aprerrogativa da sujeio do
administrador ao fim pblico do ato protegida, culminan
do,quando desrespeitada, com a nulidade da medida, be m
como,
e m inmeros casos, com a responsabilizao, penal
e patrimonial, da autoridade editora do ato.
A seleo do funcionalismo revela outro aspecto da
sujeiodo Estado que no pode escolher o pessoal
admi
nistrativo por impulsos pessoais, mas atravs de meios
objetivos,cientficos, como, por exemplo, o concurso.
Observa-se tambm outro aspecto da sujeio da
Admi
nistrao, no caso das concorrncias pblicas para a cele
brao de acordo com particulares. Comprando, vendendo,
dispondo de seusbens,ajustando normas para a execuo
de obras pblicas ou de serviospblicos,o Estado recor
re ao procedimento da concorrncia pblica, momento
preliminar do contrato administrativo.
A concorrncia pblica, a que se sujeita a Administra
o,permite que se atenda ao princpio da moralidade
pblica, impedindo os favoritismos.
A igualdade dos usurios diante dos servios pblicos,
oferecidos peloEstado, outra sujeio a que se vincula a
Administrao.
N e n h u m usurio receber tratamento especial diante
dos serviospblicos,fornecidos pelo Estado. Se a tarifa
x, todos recebero o fornecimento, mediante o pagamento
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
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198
do me sm oquantum.N e n h u m a iseno, nenhum abatimen
to,
nenhum tratamentodiverso,melhor ou pior, enfim, e m
situaes
iguais,
os usurios podem exigir que a Adminis
trao lhes dispense igualdade de tratamento.
10.Regime jurdico das prerrogativas e sujeies da Ad-
ministrao
A doutrina clssica aceitava como ponto pacfico que
a ao administrativa se caracterizava pela desigualdade
manifesta entre a Administrao e os administrados, pela
existncia, e m favor daquela, de podres que estes ltimos
no tinham.
Tais proposies so hoje tomadas com reservas:
ponto assenteque,e m nossosdias,os meios exorbitantes ou
derrogatrios do direito c o m u m consistem, como acentua
mos,no somente em
prerrogativas,
mas tambm em
su
jeies
( W E I L
Prosper,
Droit
administratif
1964, pg. 44).
As prerrogativas de potestade pblica esto presentes
nos vrios setores e m que se desdobra o direito administra
tivo.
Pelas prerrogativas revela-se a presena do poder na
ao administrativa, b e m como por esses privilgios que
o direito administrativo se articula com os demais ramos
do direito pblicoe,e mespecial,com o direito constitucio
nal,
visto que as prerrogativas so a expresso da parte da
soberania do Estado atribuda ao poder governamental
( W E I L Prosper,Droitadministratif 1964,pgs.44-45 e
VEDEI,,
Georges,Droit
administratif
4.
a
ed.,
1968,
pg. 19).
Traar o regime jurdico das prerrogativas e sujeies
da Administrao apontar u m a u m os pontos mx imo s e
mnimos,
os atributos positivos e negativos, delinear o
lugar geomtrico que a Administrao ocupa, sempre que
toma iniciativas, na sua condio vertical, no m u n d o
administrativo.
-
7/24/2019 Direito adm - princpios da adm
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199
O Estadoe,e m geral, toda pessoa jurdica pblica, da
qual
a Administrao
constitui
um
particular
momento,
t om am iniciativas no mundo, iniciativas que se concretizam
assim que se efetiva a relao jurdico-administrativa.
Nesses momentos, a Administrao ora dominus,ora
servus,
ora se projeta com u m a amplitude m xima de
movimentos, ora restringida ou limitada, ficando o ar
btrio ou vontade do administrador, sob o impacto de
normas rgidas, que lhe circunscrevem a movimentao.
A o lado dapotestas publicaoudominicapotestash a
servitus
publica:
potestade pblica e servido pblica.
Asprerrogativasesujeies,que regem a atividade da
Administrao, formam u m quadro singular, com ndices
tpicos e inconfundveis o regime jurdico pblico, exor
bitante e derrogatrio do direito comum, que se coloca na
base das pessoas jurdicas pblicas.
Esse regime jurdico pblico, que regula os diferentes
momentos da ao administrativa ,pois,constitudo de
altos e baixos, de majoraes e minoraes, de maximiza-
es e minimizaes, de senhorio e servido, de potestade e
sujeies,
informando cada ato administrativo ou cada
ope
rao da Administrao, a tal ponto que o administrador
caminha por u mitere desenvolve u m programa, que no
o seu, ma s o do interesse pblico, alicerando-se e m cada
pronunciamento, no pedestal privilegiado que lhe d sua
condio de potestade pblica, mas ao me s m o tempo, fican
do circunscrito a u m a srie de ligamentos ou sujeies que
lhe policiam a vontade, lembrando-lhe a cada instante o
princpio da indisponibilidade dos interesses pblicos.