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FINANÇAS PÚBLICAFINANÇAS PÚBLICA
ADMINISTRAÇAO PÚBLICA
Prof. CARLOS EDUARDO MARINHO
DINIZ
FINANÇAS PÚBLICA – FINANÇAS PÚBLICA – CONCEITOS FUNDAMENTAISCONCEITOS FUNDAMENTAIS
Teoria de Finanças PúblicasTeoria de Finanças Públicas
• A alocação de recursos determinada pelo mercado livre é desejável?
• Existe espaço para que a intervenção do estado melhore a vida das pessoas?
Para que Políticas Públicas?Para que Políticas Públicas?
• “Do nascimento à morte, nossas vidas são afetadas de inúmeras maneiras pelas atividades do governo. Nascemos em hospitais subsidiados, quando não públicos... Muitos de nós recebemos uma educação pública... Virtualmente todos nós, em algum momento de nossas vidas, recebemos dinheiro do governo, como crianças – por exemplo, através de bolsas de estudo –; como adultos, se estamos desempregados ou incapacitados; ou como aposentados; e todos nós nos beneficiamos do serviço público”
• Joseph Stiglitz
Medida de Bem-EstarMedida de Bem-Estar
• Excedente do Consumidor = Valor para o comprador – Quantia paga pelo comprador.
• Excedente do Produtor = Quantia recebida pelo vendedor – Custo de produção.
• Excedente Total = Excedente do Consumidor + Excedente do Produtor
• Excedente Total = Valor para compradores – Custo de produção.
“ A reforma e modernização do estado, com redefinição de suas relações com a
sociedade, é um processo eminentemente político”.
Uma nova gestão para a América Latina ( Clad, 1998)
Msc. Maria Aparecida Canale Balduino
Para que Políticas Públicas?Para que Políticas Públicas?
• “Do nascimento à morte, nossas vidas são afetadas de inúmeras maneiras pelas atividades do governo. Nascemos em hospitais subsidiados, quando não públicos... Muitos de nós recebemos uma educação pública... Virtualmente todos nós, em algum momento de nossas vidas, recebemos dinheiro do governo, como crianças – por exemplo, através de bolsas de estudo –; como adultos, se estamos desempregados ou incapacitados; ou como aposentados; e todos nós nos beneficiamos do serviço público”
• Joseph Stiglitz
Ineficiência de MercadoIneficiência de Mercado
• Os mercados competitivos apresentam desvio e ineficiência devido a cinco razões básicas: – Poder de mercado;– Informação incompleta; – Externalidades; – Bens públicos; e – Recursos comuns
Poder de MercadoPoder de Mercado
• Na existência de poder de mercado o produtor determina a quantidade produzida para qual a receita marginal seja igual ao custo marginal e venderá uma quantidade menor e por um preço mais elevado do que em um mercado competitivo.
Poder de MercadoPoder de Mercado
• No Brasil, com a privatização dos serviços de utilidade pública – Telecomunicações e Energia Elétrica – o governo criou a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), com o intuito de regular as atividades destes setores, por natureza pouco competitivos e que prestam um serviço essencial à população.
Informação AssimétricaInformação Assimétrica
• É comum que alguma parte envolvida em uma transação, geralmente o consumidor, não possua informação completa sobre o produto que está negociando. Nestes casos o governo deve agir obrigando que toda informação relevante a respeito de um determinado produto seja conhecida por todos os participantes do mercado.
ExternalidadesExternalidades
• Uma externalidade ocorre quando alguma atividade de produção ou consumo possui efeitos indiretos sobre outras atividades de produção ou de consumo que não estejam diretamente refletidas nos preços de mercado.
ExternalidadesExternalidades
• O termo “externalidade” é empregado porque os efeitos sobre os outros itens (custos ou benefícios) são externos ao mercado. Por exemplo, uma usina que despeje seus poluentes num rio, tornando sua água inadequada para consumo, pesca ou natação das comunidades próximas, estará produzindo externalidades negativas (custos) para elas.
ExternalidadesExternalidades
• Na presença de uma externalidade negativa da produção o custo social é maior que o custo privado, de forma que a “oferta social” fica a esquerda da oferta privada. O resultado é que a produção do mercado é maior do que a socialmente desejável.
ExternalidadesExternalidades
• Na presença de uma externalidade positiva da produção o custo privado é maior que o custo social, de forma que a “oferta social” fica a direita da oferta privada. O resultado é que a produção do mercado é menor do que a socialmente desejável.
Problema do Carona (Free-Problema do Carona (Free-Rider)Rider)
• Uma pessoa que se utiliza de um bem mas se recusa a pagar por ele. Um exemplo é alguém que se recuse a pagar uma taxa para a queima de fogos no final do ano mas sempre assiste ao espetáculo.
• Devido ao problema do carona o setor privado não consegue ofertar bens públicos em uma quantidade socialmente desejável.
• O governo pode resolver o problema da provisão de bens públicos produzindo estes bens e financiando os custos por meio de tributação.
Recursos ComunsRecursos Comuns
• Tragédia dos comuns:– Uma parábola que ilustra porque os recursos
comuns são mais utilizados do que seria desejável do ponto de vista social.
• A solução para o problema de uso excessivo de recursos comuns é descer direito de propriedade. Caso não seja possível o governo pode criar impostos que diminuam o uso do recurso.
ResumoResumo
• Em geral as alocações determinadas pelo mercado são eficientes;
• Entretanto existem casos onde o mercado falha em determinar a alocação socialmente ótima;
• Nestes casos o governo deve agir ou regulando o mercado ou ofertando diretamente alguns bens.
AS FALHAS DE MERCADO
A existência de bens públicos;
A existência de monopólios naturais;
As externalidades;
Os mercados incompletos;
As falhas de informação;
A ocorrência de desemprego e inflação;
Superposição das falhas de mercado.
RAZÕES PARA A EXISTÊNCIA DO GOVERNO
““O Governo surge como um fato natural da O Governo surge como um fato natural da evolução as sociedades humanas.”evolução as sociedades humanas.”
““A existência do Governo é necessária para A existência do Governo é necessária para guiar, corrigir e complementar o sistema de guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado que, sozinho, não é capaz de mercado que, sozinho, não é capaz de desempenhar todas as funções econômicasdesempenhar todas as funções econômicas.”.”
FUNÇÕES BÁSICAS DA POLÍTICA FISCAL DO GOVERNO
FUNÇÃO ALOCATIVAFUNÇÃO ALOCATIVA – referente ao fornecimento de bens públicos;
FUNÇÃO DISTRIBUTIVAFUNÇÃO DISTRIBUTIVA – referente à distribuição de renda;
FUNÇÃO ESTABILIZADORAFUNÇÃO ESTABILIZADORA – objetiva um alto nível de emprego, estabilidade dos preços e o crescimento econômico apropriado.
DEFINIÇÃO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO
CONCEITOS DE EQÜIDADE E PROGRESSIVIDADE CONCEITOS DE EQÜIDADE E PROGRESSIVIDADE
•Princípio do Benefício
•Princípio da Capacidade de Pagamento
CONCEITO DA NEUTRALIDADECONCEITO DA NEUTRALIDADE
CONCEITO DA SIMPLICIDADECONCEITO DA SIMPLICIDADE
TIPOS DE IMPOSTOS
IMPOSTO DE RENDAIMPOSTO DE RENDA – incide sobre as remunerações, ou seja, salários, lucros, juros, etc.
Ex: IRPF e IRPJ
IMPOSTO SOBRE O PATRIMÔNIOIMPOSTO SOBRE O PATRIMÔNIO – incide quando da posse de ativos;
Ex: IPTU e IPVA.
IMPOSTO SOBRE AS VENDASIMPOSTO SOBRE AS VENDAS – impostos indiretos e conhecidos também como impostos sobre consumo.
IVA – IMPOSTO SOBRE O VALOR ADICIONADO
Imposto neutro;
Não afeta a competitividade;
Dificuldade de evasão;
Caráter auto-fiscalizador;
Bens de produção podem ser fácil e totalmente isentos.
O GASTO PÚBLICOHá algumas funções que são típicas do Governo. Dentre Há algumas funções que são típicas do Governo. Dentre elas as mais importantes são:elas as mais importantes são:
Saúde
Educação
Defesa Nacional
Policiamento
Regulação
Justiça
Assistencialismo
TENDÊNCIAS DA EVOLUÇÃO DO GASTO PÚBLICO
O gasto público aumentou pronunciadamente ao longo do século XX.
• Esforço de guerra
• Fatores demográficos
• Urbanização
• Crescimento do PIB per capita
• Aumento do preço dos serviços
Tipos de TributosTipos de Tributos
• O Código Tributário Nacional define tributo em seu Art. 3 da seguinte forma:– Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo
valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
• Os tributos podem tomar a forma de impostos, taxas contribuições de melhorias e contribuições sociais.
• Apesar de não aparecer como tributo nem na Constituição Federal nem no Código Tributário Brasileiro as contribuições sociais são consideradas como tributos por vários autores. Isto decorre da importância crescente que estas contribuições passaram a ter no Brasil.
TributosTributos
• Para poder funcionar regulando atividades do mercado e ofertando bens públicos o estado precisa de receitas. Estas receitas são obtidas por meio de tributos.
• A implementação de um tributo deve considerar dois aspectos fundamentais: a neutralidade e a equidade.
Quem Paga um Imposto sobre as Quem Paga um Imposto sobre as Vendas?Vendas?
• A quantidade de imposto paga pelo consumidor será tanto maior quanto menor for a elasticidade preço da demanda e maior for a elasticidade preço da oferta. Nos casos-limite, o ônus será totalmente transferido para o consumidor quando a demanda for perfeitamente inelástica e totalmente suportado pelo produtor quando a oferta for totalmente inelástica.
Elasticidade-Preço da DemandaElasticidade-Preço da Demanda
• A elasticidade-preço da demanda mede a intensidade com que a quantidade demandada responde a variações no preço do bem.
Elasticidade-preço da demanda
Variação percentual da qtde. demandada
Variação percentual do preço=
Tributos e Distribuição de Tributos e Distribuição de RendaRenda
• Distribuição Funcional: Quanto da renda do setor privado assumirá a forma de lucros e quanto de salários;
• Distribuição Pessoal: Que percentual da renda ficará com cada percentil da população;
• Distribuição Regional: Como se distribuem os recursos entre as diversas unidades federativas.
Quem Paga um Imposto sobre as Quem Paga um Imposto sobre as Vendas?Vendas?
Preço
5
10
Quantidade
100
6
80
Peso Morto
Demanda
Oferta
Oferta com imposto
4,5
Transferência ao consumidor
LICITAÇÃOLICITAÇÃO
LicitaçãoLicitação
• A licitação é um instituto extremamente formal, de rigor excessivo. É através dele que a Administração Pública efetuará concessões, permissões, obras e aquisições. É um ato estritamente vinculado à Lei 8666/93.
• O parágrafo único do art. 1.º da Lei 8666/93 estabelece que são obrigados a lançar mão desse instituto os órgãos da administração direta, os fundos especiais, as Autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios
Princípios da LicitaçãoPrincípios da Licitação
• Igualdade– veda o estabelecimento de condições que impliquem preferência em
favor de determinados licitantes, em detrimento dos demais. Garante, assim, a igualdade aos participantes do processo na seleção da proposta mais vantajosa.
• Legalidade– a licitação deverá ser processada e julgada em estrita observância à
lei. Assim, o licitante que se sinta lesado pela inobservância da norma pode impugnar judicialmente o processo.
• Impessoalidade– o processo de licitação deve ter julgamento impessoal, sem
favorecimentos. Deve a Administração, em suas decisões, pautar-se por critérios objetivos, sem levar em consideração as condições pessoais do licitante ou as vantagens por ele oferecidas, salvo as expressamente previstas na lei ou no instrumento convocatório.
• Moralidade– para processar e julgar as propostas, a administração deve possuir um
comportamento não apenas lícito, mas também consoante com a moral, os bons costumes e os princípios de justiça e eqüidade.
Princípios da LicitaçãoPrincípios da Licitação
• Publicidade– deve haver divulgação do processo para o conhecimento de todos os
interessados. Além disso, os atos da administração praticados nas várias fases do processo, devem ser abertas aos interessados, para assegurar a todos a possibilidade de fiscalizar sua legalidade.
• Probidade Administrativa– trata-se de um dever do agente. Deve-se processar e julgar a licitação
de maneira honesta, de acordo com os interesses da Administração Pública, possuindo um comportamento consoante com as regras de boa administração e com a idéia comum de honestidade no seu modo de proceder.
• Vinculação ao Instrumento Convocatório– o edital constitui a regra da licitação. A Administração Pública, no
processamento e julgamento da licitação, deve estar estritamente vinculada ao edital, não podendo descumprir suas normas e condições, sob pena de nulidade do processo.
• Julgamento Objetivo– a licitação deve ser julgada nos termos do edital, sem qualquer
discricionariedade por parte do agente. O julgamento das propostas deverá ser objetivo, de acordo com os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e conforme os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle
Fases da LicitaçãoFases da Licitação
• Edital– primeira fase da licitação, onde são estabelecidas as regras.
Cumpridas todas as exigências da fase externa do edital, os interessados vão se habilitar a fornecer o que a Administração Pública pretende, entregando a ela suas propostas. O art. 27, da Lei 8666/93 estabelece as exigências para a habilitação, dispondo sobre a documentação necessária para a participação no certame.
• Julgamento– apresentados os documentos e obedecidas as exigências, haverá o
julgamento das propostas, de acordo com o aspecto subjetivo (análise dos documentos) e objetivo (qualificação técnica do produto e capacidade do participante de fornecê-lo). Nos casos de exclusão de participantes, eles tem direito à apresentação de recursos, conforme dispõe o art. 109, da Lei 8666/93.
• Homologação– verificado o vencedor da licitação, a Administração Pública homologará
o resultado.• Adjudiação
– a Administração Pública assume o compromisso de adquirir o produto
Modalidades de LicitaçãoModalidades de Licitação
• Concorrência– É a modalidade de licitação utilizada para aquisições de
grande porte e que se realiza com ampla publicidade para assegurar a participação de quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos no edital (art. 22, parágrafo 1.º).
– A publicidade, nos termos do art. 21, Lei 8666/93, é assegurada pela publicação do aviso do edital, no mínimo uma vez.
– A universalidade significa a possibilidade de participação de quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto (art. 22, parágrafo 1.º, Lei 8666/93).
Modalidades de LicitaçãoModalidades de Licitação
• Tomada de Preços– É a modalidade de licitação utilizada para
aquisições de médio porte e que se realiza entre interessados previamente cadastrados ou que preencham os requisitos para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação (art. 22, parágrafo 2.º, Lei 8666/93).
• Concurso– É a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmio ou remuneração aos vencedores (art. 22, parágrafo 4.º, Lei 8666/93).
Modalidades de LicitaçãoModalidades de Licitação
• Convite– É a modalidade de licitação utilizada para aquisições de pequeno
porte e que se realiza entre, no mínimo, três interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados pela unidade administrativa, e da qual podem participar também aqueles que, não sendo convidados, estiverem cadastrados na correspondente especialidade e manifestarem seu interesse com antecedência de 24 horas da apresentação das propostas (art. 22, parágrafo 3.º, Lei 8666/93). É a única modalidade de licitação em que a lei não exige publicação de edital, já que a convocação se faz por antecedência, por meio da chamada carta-convite.
• Leilão– É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a
venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem possa oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliação (art. 22, parágrafo 5.º, Lei 8666/93).
Dispensa e InexigibilidadeDispensa e Inexigibilidade
• A dispensa pode ocorrer, por exemplo, em casos de extrema urgência, para o atendimento de situações de calamidade pública, ou grave perturbação da ordem.
• A inexigibilidade pode ocorrer, por exemplo, nos casos de contratação de pessoa conhecida do meio artístico, ou ainda nos casos em que a aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros só possam ser fornecidos por um produtor, dada a exclusividade do produto.
• A diferença básica entre os dois casos está no fato de que, na dispensa, há possibilidade de competição que justifique a licitação; de modo que a lei faculta a dispensa, que fica inserida na competência discricionária da administração. Nos casos de inexigibilidade, não há possibilidade de competição, porque só existe um objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da Administração Pública; a licitação é, portanto, inviável.
PenalidadesPenalidades
• A não observância dos dispositivos da Lei 8666/93 acarretas penas que vão desde Sanções Administrativas a pena de Detenção.
• Uma listagem completa destas punições encontra-se no Cap. 4 da Lei 8666/93. As penas são descritas nos artigos 89 a 99.
Exercício de SalaExercício de Sala
• Liste e explique três justificativas econômicas para a existência de um governo.
• O que são externalidades? Por que a existência de externalidades negativas na produção faz com que a quantidade de mercado seja maior que a socialmente ótima? Como o governo pode agir para corrigir este problema?
• Defina excedente do produtor, excedente do consumidor e excedente total. Com o auxílio de um gráfico mostre como a implementação de um imposto afeta o excedente total.
• Explique os conceitos de equidade e neutralidade na aplicação de um tributo. Por que o imposto de renda é dito atender o critério de equidade mas não o de neutralidade?
• Represente graficamente a cunha fiscal sobre os salários. Por que mudanças na legislação trabalhista podem reduzir (ou aumentar) a cunha fiscal?
• De tempos em tempos empresários da FIESP pedem a redução da cunha fiscal sobre a taxa de juros. Explique o que eles desejam.
• Explique os conceitos de equidade e neutralidade na aplicação de um tributo. Por que o imposto de renda é dito atender o critério de equidade mas não o de neutralidade?
GASTO PÚBLICOGASTO PÚBLICO
Gasto PúblicoGasto Público
• Tipos de Classificação do Gasto Público– Pela finalidade do gasto.– Pela natureza do dispêndio.– Pelo agente encarregado da execução do
gasto.• Quanto à finalidade, os gastos são normalmente
classificados em funções, programas e subprogramas, dependendo do grau de agregação adotado. A classificação das despesas por funções é necessária para efetiva implantação da técnica do orçamento-programa, que objetiva aumentar a eficiência e a eficácia na programação dos dispêndios governamentais.
Gasto PúblicoGasto Público
• Função: maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público.
• Subfunção: Partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. Pode ser combinada com funções diferentes daquelas a que esteja vinculada na forma do Anexo da Portaria nº 42/99 do MOG.
• Programa: Instrumento de organização da ação governamental que visa à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual.
Gasto PúblicoGasto Público
• A classificação quanto a natureza do gasto é feita a partir de quatro categorias:– Custeio;– Investimento;– Transferências;– Inversões Financeiras;
• A classificação das despesas por categoria econômica inspira-se no esquema estabelecido na Contabilidade Nacional e objetiva dimensionar a participação do dispêndio governamental nos principais agregados da análise macroeconômica.
Classificação da Despesa por Classificação da Despesa por Categoria EconômicaCategoria Econômica
• Despesas Correntes– Pessoal e Encargos Sociais– Juros e Encargos da Dívida– Outras Despesas Correntes
• Transferências a Estados, DF e Municípios• Benefícios Previdenciários• Outras
• Despesas de Capital– Investimentos– Inversões Financeiras– Amortização da Dívida– Outras Despesas de Capital
Gasto PúblicoGasto Público
• Em termos agregados, a distribuição por categoria de gasto depende da distribuição da despesa por finalidade. Em princípio , quanto maior a parcela das despesas públicas destinadas a produção de bens públicos (ou semelhantes), maior a despesa com pessoal no total do orçamento. Uma participação mais elevada do investimento costuma estar associada a uma ênfase em programas de melhoria e expansão da infraestrutura econômica.
Despesa Não-Financeira do Governo Despesa Não-Financeira do Governo Federal (% do PIB)Federal (% do PIB)
1969 média 90/94 média 95/98Bens Públicos 13,18 17,97 18,06Seguridade Social 40,33 43,08 53,03Saúde e Educação 14,22 21,72 17,31Infra-estrutura Econômica 27,32 2,50 2,33
Política FiscalPolítica Fiscal
• A arrecadação e o gasto do governo, além de viabilizar projetos importantes e corrigir externalidades, afetam a produção de uma determinada economia. Este é o aspecto macroeconômico das finanças públicas. O uso da tributação e do gasto para afetar a economia como um todo é chamado de política fiscal.
Déficit NominalDéficit Nominal
• O déficit nominal corresponde ao total de gastos do governo menos o total arrecadado. O déficit nominal pode ser calculado pelo método “acima da linha” ou “abaixo da linha”, quando é calculado pelo último método costuma ser chamado de Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP).
Cálculo do Déficit NominalCálculo do Déficit Nominal
• Método “acima da linha”: Consiste no cálculo do déficit por meio dos fluxos de receitas e despesas.
• Método “abaixo da linha”: Consiste no cálculo do déficit por meio da variação na dívida pública.
Déficit PrimárioDéficit Primário
• O déficit primário é obtido a partir do déficit nominal. Seu cálculo exclui as despesas e receitas financeiras. Como o governo brasileiro paga mais juros do que recebe o déficit nominal é maior que o primário.
• Nos últimos anos as contas brasileiras apresentam superávit primário e déficit nominal.
Resultado do Setor Público no BrasilResultado do Setor Público no Brasil
-10
-5
0
5
10
15
20
25
Déficit Nominal
Déficit Primário
Déficit OperacionalDéficit Operacional
• O déficit operacional é igual ao déficit primário acrescido do pagamento de juros reais. Este conceito foi muito usado no Brasil nos períodos de inflação elevada.
Gasto Público e Demanda AgregadaGasto Público e Demanda Agregada
• Quando o governa aumenta seus gastos ocorre um aumento da despesa total que causa um deslocamento para direita da demanda agregada.
• De acordo com os economistas keynesianos o deslocamento da demanda agregada causa um aumento da produção, pelo menos no curto prazo. Economistas das escolas clássica e novo-clássica acreditam que o deslocamento da demanda agregada apenas aumenta o nível geral de preços.
• Na perspectiva keynesiana um ajuste fiscal tende a reduzir o PIB, pelo menos no curto prazo. Na perspectiva clássica um ajuste fiscal tende a liberar mais recursos para o setor privado e pode aumentar o PIB.
Determinação do Produto e do PreçoDeterminação do Produto e do Preço
DA’
P
Q
OA
DA
Q
OA
DA’
DA
P
Caso Clássico Caso Keynesiano
Caso Keynesiano Extremo
Q
OA
DA’
DA
P
Déficit Público e Taxa de JurosDéficit Público e Taxa de Juros
• Quando o governo gasta mais do que arrecada, o déficit orçamentário resultante reduz a poupança nacional.
• Isto reduz a oferta de fundos emprestáveis a disposição das firmas e das famílias.
Déficit Público e Taxa de JurosDéficit Público e Taxa de Juros
Taxa de juros
Fundos emprestáveis
Oferta
Demanda
Nova oferta
Inflação e Déficit PúblicoInflação e Déficit Público
• Para financiar seus gastos sem aumentar os impostos nem vender títulos no mercado o governo pode imprimir moeda.
• A “receita” obtida com a impressão de moeda é chamada senhoriagem.
• Imprimir moeda para financiar gastos causa inflação. A inflação pode ser vista como um imposto sobre as pessoas que guardam dinheiro.
Curva de Laffer para o Imposto Curva de Laffer para o Imposto InflacionárioInflacionário
Arrecadação
Inflação
Máximo de arrecadação do Imposto Inflacionário
Inflação e Déficit PúblicoInflação e Déficit Público
• Efeito Oliveira-Tanzi– O aumento da inflação reduz o valor real da
arrecadação de outros impostos devido a existência de uma defasagem entre o fato gerador do imposto e a sua coleta.
• Efeito Patinkin– Taxas de inflação altas ajudam a reduzir o
déficit público devido a queda do valor real dos gastos públicos.
Leis Orçamentárias (C.F. art. Leis Orçamentárias (C.F. art. 165)165)
• Plano Plurianual (PPA): Estabelece o planejamento de médio prazo (quatro anos).
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): Faz a ligação entre o plano e o orçamento do ano.
• Lei Orçamentária Anual (LOA): Trata-se do orçamento propriamente dito, com a previsão de toas as receitas e despesas do ano.
Leis OrçamentáriasLeis Orçamentárias
• Até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato presidencial, o Poder Executivo envia o projeto do PPA ao Congresso Nacional, que vigorará de seu segundo ano de mandato até o fim do primeiro ano de mandato do próximo Presidente da República.
• O projeto da LDO é encaminhado ao Congresso até 15 de abril de cada ano. Entre outras atribuições, essa lei estabelece metas e prioridades para a elaboração do orçamento, limita as despesas de capital e estabelece as políticas de aplicações das agências financeiras oficiais para o ano seguinte.
• O Poder Executivo envia o projeto de LOA ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano, acompanhado de mensagem em que se analisam a macroeconomia e a situação fiscal do país. Esse projeto de lei engloba o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento de empresas que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto.
Unidades Orçamentária
s
Órgãos Setoriais
SOFPresidente da
República
Congresso Nacional
Processo OrçamentárioProcesso Orçamentário
Classificação dos Processos Classificação dos Processos OrçamentáriosOrçamentários
• Processo Hierárquico: O ministro das finanças possui poder sobre os demais ministros e os parlamentares não podem alterar o total de gastos, apenas sua distribuição.
• Processo Colegiais: Existe igualdade entre os ministros setoriais e o ministro das finanças. No Legislativo, os parlamentares poderiam aumentar o total dos gastos e o déficit público.
Os gastos públicos podem ser classificados sob três ópticas principais:
Da finalidade do gasto;
Da natureza do dispêndio; (Custeio, Investimento, Transferências e Inversões.
Do agente encarregado da execução do gasto.
CLASSIFICAÇÃO DOS GASTOS PÚBLICOS
IVA – IMPOSTO SOBRE O VALOR ADICIONADO
Imposto neutro;
Não afeta a competitividade;
Dificuldade de evasão;
Caráter auto-fiscalizador;
Bens de produção podem ser fácil e totalmente isentos.
O GASTO PÚBLICOHá algumas funções que são típicas do Governo. Dentre elas Há algumas funções que são típicas do Governo. Dentre elas
as mais importantes são:as mais importantes são:
Saúde
Educação
Defesa Nacional
Policiamento
Regulação
Justiça
Assistencialismo
ESTRUTURA FUNCIONAL DAS DESPESAS FEDERAIS
A distribuição por funções e programas dos gastos públicos
mudou significativamente durante os últimos 30 anos.
Ver gráfico.
Participação das funções nos gastos federais não financeiros
0
10
20
30
40
50
60B
ens
Púb
lico
s
Se
gur
ida
de
So
cia
l
Sa
úde
eE
duc
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o
Infr
a-
est
rutu
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a
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o t
ota
l
1969
média 90/94
média 95/98
Principais mudanças:
Expansão significativa da função seguridade social;
Perda de participação dos investimentos em infra-estrutura
econômica;
Moderado aumento na participação dos gastos em saúde e educação;
Aumento da participação dos gastos com bens públicos.
DESPESA SEGUNDO A CATEGORIA ECONÔMICA
Outra forma de analisar as despesas públicas (período de 1970 a 1975)
A evolução da despesa corrente do governo aponta para um crescente aumento;
O crescimento das despesas com os juros da dívida pública, explica pelo aumento do déficit público (endividamento);
Os dispêndios com transferências apresentaram um crescimento acentuado na década de 90;
Aumento dos gastos com inativos e pensionistas a partir dos anos 90;
Os gastos com investimentos são mais voláteis.
COMPOSIÇÃO DOS GASTOS POR NÍVEL DE GOVERNO
GOVERNO FEDERALGOVERNO FEDERAL
• Gastos com consumo, transferências correntes, investimentos, pagamento de juros e amortização da dívida correspondem em média a 91,5% do total dos gastos;
ESTADOSESTADOS
• Gastos bem diferentes do Governo Federal
• Gastos com consumo representam em média 42,5% do orçamento estadual;
MUNICÍPIOSMUNICÍPIOS
• Os Município despenderam em média 2/3 de seus gastos com consumo, superando a proporção dos Estados.
Países com elevado nível de renda despenderam em média 46% de
seu orçamento com consumo;
Países com renda baixa, a proporção foi menor, mas os gastos com
salários representaram a maior fatia (5,6% do PIB ou 20,3 do
orçamento total);
PADRÕES INTERNACIONAIS
Nos 3 grupos de países as transferências ocuparam parcelas
importantes do orçamento (aumento da expectativa de vida X
envelhecimento da população);
Os países com elevado nível de renda despenderam maiores recursos
nas áreas de saúde e educação (10% do PIB ou 25,6% dos gastos totais)
em relação aos demais países (4,1% do PIB ou 17,2% dos dispêndios
totais).
PADRÕES INTERNACIONAIS
ORÇAMENTO PÚBLICOORÇAMENTO PÚBLICO
História do Planejamento no Setor História do Planejamento no Setor Público BrasileiroPúblico Brasileiro
• Plano SALTE: Adotado em 1947 no governo do presidente Eurico Dutra. Foi o pioneiro do planejamento público no Brasil. Priorizava as áreas de Saúde, Alimentação, Transporte e Energia (esta a razão do nome). Previa financiamento dos gastos com recursos da Receita Federal e com empréstimos externos.
• Plano de Metas: Implementado no governo do presidente Juscelino Kubitschek. Avançava na idéia de submeter o desenvolvimento do país a ação do estado. Tinha como alvos os setores de energia e transporte, a indústria intermediária, as indústrias produtoras de equipamentos e a construção de Brasília.
História do Planejamento no Setor História do Planejamento no Setor Público BrasileiroPúblico Brasileiro
• I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND): Implementado no início dos anos 70 pelo governo Médici marcou o período conhecido como Milagre Brasileiro. Caracterizava-se pelos grandes projetos de integração nacional e pela expansão das fronteiras de desenvolvimento.
• II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND): Elaborado no governo Geisel tinha como foco a indústria de base e a busca de autonomia em insumos básicos. Mostrava clara preocupação com a questão energética, estimulando a pesquisa em energias alternativas (e.g. energia nuclear e programa do álcool) e realizando a construção de novas hidrelétricas. A crise do petróleo que ocorreu no final dos anos setenta inicia um longo período de estagnação na economia brasileira e marca o fim dos grandes programas de planejamento do desenvolvimento.
A Constituição de 1988 e o PPAA Constituição de 1988 e o PPA
• A Constituição de 1988, em seu artigo 165, estabelece que, por iniciativa do Poder Executivo, deve ser elaborado o Plano Plurianual (PPA).
• O PPA deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para despesas de capital e outras delas decorrentes e para as despesas relativas a programas de duração continuada.
• A vigência do PPA inicia-se no segundo ano do mandato presidencial e termina no primeiro ano do mandato seguinte.
A Constituição de 1988 e o PPAA Constituição de 1988 e o PPA
• PPA 1991 – 1995: Elaborado apenas como forma de obedecer a Constituição, não apresentou características marcantes quanto ao planejamento público.
• PPA 1996 – 1999: Introduziu novos conceitos no planejamento federal, entre eles os eixos de integração e desenvolvimento (referência espacial das políticas de desenvolvimento) e o conceito de projetos estruturantes.
• PPA 2000 – 2003: Sua marca registrada é o conceito de gestão por resultados. Adotou o programa como unidade de gestão, integrou plano, orçamento e gestão, e estabeleceu critérios para gerenciamento e avaliação de desempenho nos programas federais.
• PPA 2004 – 2007: Este PPA ainda encontra-se em execução e, portanto, não pode ser avaliado. Para detalhes a respeito deste PPA clique aqui.
• Conheça os PPAs a partir de 1996
Orçamento ProgramaOrçamento Programa
• Na primeira fase do planejamento público (1940 – 1980) o foco estava em grandes programas de desenvolvimento. Na segunda fase (1988 até hoje) a questão central é a gestão dos recursos públicos.
• A necessidade de garantir que os gastos públicos tenham a maior eficiência possível exige o uso de novos métodos de decisão orçamentária. Tais métodos, conhecidos como “orçamento-programa” juntamente com o uso de métodos privados de gerenciamento contribuem para um melhor uso dos recursos públicos.
• A principal característica do orçamento-programa, que o distingue dos chamados métodos tradicionais, é a ênfase no objetivo do gasto, em vez de preocupação com a categoria do dispêndio.
Orçamento ProgramaOrçamento Programa
• A necessidade de garantir que os gastos públicos tenham a maior eficiência possível exige o uso de novos métodos de decisão orçamentária. Tais métodos, conhecidos como “orçamento-programa” juntamente com o uso de métodos privados de gerenciamento contribuem para um melhor uso dos recursos públicos.
• A principal característica do orçamento-programa, que o distingue dos chamados métodos tradicionais, é a ênfase no objetivo do gasto, em vez de simples preocupação com a categoria do dispêndio.
Exigências para Implementação do Exigências para Implementação do Orçamento ProgramaOrçamento Programa
• Avaliação e comparação dos diferentes programas desenvolvidos pelo governo em termos de sua contribuição para os objetivos nacionais;
• Determinação de como os objetivos preestabelecidos podem ser atingidos com um mínimo de dispêndio de recursos;
• Projeção das ações governamentais para um horizonte de tempo superior ao período usual de um ano; e
• Revisão dos objetivos, programas e orçamentos à luz da experiência passada e de modificações na conjuntura.
Razão Custo BenefícioRazão Custo Benefício
• O critério da razão custo/benefício consiste na comparação do valor presente dos benefícios com o valor presente dos custos.
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Razão Custo BenefícioRazão Custo Benefício
• Em geral projetos que apresentam uma razão custo-benefício maior do que um são considerados como justificáveis.
Problemas com Análise Custo-Problemas com Análise Custo-BenefícioBenefício
• Como identificar e medir custos e benefícios?• Qual a taxa apropriada para descontar estimativas
futuras de custos e benefícios no cálculo dos respectivos valores atuais?
• Como estabelecer o período em que se fazem notar os custos e os benefícios dos projetos?
• Como agregar custos e benefícios de vários projetos complementares, tendo em vista estender a análise no nível de programas executados pelo governo?
Orçamento Programa e PPAOrçamento Programa e PPA
• Ao implementar o orçamento-programa tornou-se essencial avaliar com mais cuidado as características dos programas contidos no PPA.
• Desta forma os programas são divididos em ações, que por sua vez, dividem-se em projetos e atividades.
• As Orientações para Elaboração do PPA 2004/2007 do Governo do Piauí exemplificam bem a lógica de funcionamento do PPA.
PPA, LDO e LOAPPA, LDO e LOA
• A LDO é o elo entre o PPA e a LOA. Uma das principais funções da LDO será a de selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subseqüente.
• A elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) deverá ser realizada pelo Poder Executivo e submetida à apreciação e aprovação do Poder Legislativo.
• No caso de municípios, o prazo de encaminhamento e aprovação da LDO deve contar na Lei Orgânica do Municipal (LOM). Caso não esteja previsto nenhum prazo na LOM, o Executivo poderá encaminhá-la a qualquer tempo, desde que se garanta um prazo razoável para sua apreciação e aprovação e não se comprometa a elaboração orçamentária.
Lei de Diretrizes OrçamentáriasLei de Diretrizes Orçamentárias
• A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (Constituição Federal, Art. 165)
• Além de dispor sobre estes tópicos, a LDO deverá conter dois Anexos, o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. O Art. 63 da Lei de Responsabilidade Fiscal faculta aos Municípios com menos de 50 mil habitantes elaborar os referidos anexos apenas a partir de 2005.
• Exemplos da LDO para o Município do Rio de Janeiro, inclusive os anexos, podem ser encontrados aqui.
Lei Orçamentária AnualLei Orçamentária Anual
• O Orçamento Anual (estabelecido pela LOA) visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO.
• A proposta de LOA compreende os três tipos distintos de orçamento da União, a saber:
– Orçamento Fiscal: compreende os poderes da União, os Fundos, os Órgãos, Autarquias, inclusive as especiais e Fundações instituídas e mantidas pela União; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de financiamento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da CF e refinanciamento da dívida externa.
– Orçamento de Seguridade Social: compreende todos os órgãos e entidades a quem compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, os demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do Programa de Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF
– Orçamento de Investimento de Empresas Estatais: previsto no inciso II, parágrafo 5º do art. 165 da CF, abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Exemplo de LOAExemplo de LOA
– LOA do Município do Rio de Janeiro;• Texto do Projeto de Lei• Metas Fiscais
– LOA do Município de Foz do Iguaçu;– LOA do Estado de São Paulo;– LOA da União
• Página do Senado Federal• Página da Câmara dos Deputados
– Um guia para elaboração da LOA pode ser encontrado aqui.
– Diretrizes para Elaboração da Lei Orçamentária de 2004.
Plano Diretor do MunicípioPlano Diretor do Município
• O Política de Desenvolvimento Urbano, executada pelo poder público municipal, é implementada no Capítulo II do Título VII da Constituição Federal (Art. 182 e Art. 183).
• Seu objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais das cidades e garantir o bem-estar de seus habitantes.
• O instrumento para a Política de Desenvolvimento Urbano é o Plano Diretor dos Município.
• Veja aqui o Plano Diretor do Município de Maceió
Problemas com a Elaboração do Problemas com a Elaboração do Plano DiretorPlano Diretor
• Segundo o Prof. Roberto Braga da UNESP os Planos Diretores tem apresentado problemas em decorrência de dois pontos básicos:– A lei, ao obrigar as prefeituras a realizar um
plano diretor, não conscientizou os agentes públicos da importância do planejamento.
– Os planos são elaborados por pessoas estranhas à administração pública local.
• A divisão clássica do direito entre direito público e direito privado sugere duas formas de propriedade:
FORMAS DE PROPRIEDADEFORMAS DE PROPRIEDADE
PROPRIEDADE
PÚBLICA
PRIVADA
• No capitalismo contemporâneo, com o aparecimento das atividades não-exclusivas de Estado, as formas de propriedade são três:
FORMAS DE PROPRIEDADEFORMAS DE PROPRIEDADECONCEPÇÃO MODERNACONCEPÇÃO MODERNA
PÚBLICA NÃO ESTATAL
• Pertence a pessoas ou grupos
• Realiza lucro
PÚBLICA ESTATAL
• Envolve o uso do poder de Estado
PROPRIEDADE
PRIVADA
• É de interesse público
• Não realiza lucro
• Permite parceria ou co- gestão entre o Estado e a sociedade civil
• Abre-se ao controle social
• Rege-se pelo direito privado
REDESENHO DO
APARELHO DO ESTADO
ATIVIDADES
EXCLUSIVAS DO ESTADO
ATIVIDADES NÃO-
EXCLUSIVAS
PRESSUPÕEM O EXERCÍCIO DE PODER DO ESTADO DE REGULAMENTAR, FISCALIZAR E FOMENTAR
Arrecadação Tributária Segurança Pública Controle Ambiental, etc
SÃO DE INTERESSE PÚBLICO, MAS PODEM SER DELEGADAS OU PRODUZIDAS POR TERCEIROS COM O APOIO E SUPERVISÃO DO ESTADO
EducaçãoSaúde
Meio AmbienteDesenvolvimento em C & T,
etc
APARELHO DO ESTADOAPARELHO DO ESTADOConcepção ModernaConcepção Moderna
Agências Executivas
Organizações Sociais
Agências Reguladora
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Mandato de Diretores e Independência do Governo
Contrato de Gestão
FORMA DE PROPRIEDADE
FORMA DEADMINISTRAÇÃO
Estatal PúblicaNão-Estatal
Privada BurocráticaGerencial
Privatização
Publicização
ATIVIDADESDE
ESTADO
EXCLUSIVAS
NÃO-EXCLUSIVAS
PRODUÇÃO PARAO MERCADO
PARTE 8 PARTE 8
A LRFA LRF
O QUE É A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ?O QUE É A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ?
Basicamente, é um conjunto de normas para que a União, os Estados e os Municípios administrem com prudência suas receitas e despesas, e evitem desequilíbrios orçamentários e o endividamento excessivo.
OS “PILARES” DA OS “PILARES” DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ?LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ?
• Cinco “pilares”: Sistema de planejamento e execução
orçamentária; Controle dos três grandes agregados de
despesas: pessoal, seguridade (saúde, assistência social e previdências) e juros;
Controle e restrições ao endividamento; Transparência; Sanções de caráter pessoal.
O QUE DEVERÁ SER FEITO EM TERMOS DE O QUE DEVERÁ SER FEITO EM TERMOS DE PLANEJAMENTO ?PLANEJAMENTO ?
Plano Plurianual (art. 3º)
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Lei de Orçamento Anual
TRANSPARÊNCIATRANSPARÊNCIA
• Relatórios periódicos.• Divulgação de planos, orçamentos,
prestações de contas e relatórios na internet (linguagem clara, objetiva).
• Audiências públicas e incentivo à participação popular na elaboração e discussão dos planos, LDO e orçamentos.
O QUE OS ESTADOS DEVERÃO FAZERO QUE OS ESTADOS DEVERÃO FAZER
• Preparar sua Administração (modernização e informatização) para:
controlar melhor suas receitas e despesas e a execução do orçamento;
Procurar fontes alternativas para financiamento de seus projetos (parcerias);
Não contar mais com a possibilidade de refinanciamento de suas dívidas pela União ou Estados.
O QUE OS GOVERNANTES DEVERÃO FAZERO QUE OS GOVERNANTES DEVERÃO FAZER
Preparar-se para elaborar e cumprir um orçamento (previsões criteriosas, limitação de empenho. Orçamento real, não fictício);
Preparar-se para fazer uma administração mais transparente e prestar contas, periodicamente, à população e ao Poder Legislativo (deverá ser incentivada a participação popular e dada ampla divulgação ao PPA, LDO, orçamentos, relatórios e prestações de contas - art. 48);
O QUE OS GOVERNANTES DEVERÃO FAZERO QUE OS GOVERNANTES DEVERÃO FAZER
Preparar-se política e administrativamente para as dificuldades de realizar obras no final do mandato;
Não contar com a prática de inscrição em restos a pagar como forma de rolar dívidas com fornecedores (limitação de empenho);
Preparar-se para estabelecer e cumprir metas de arrecadação, despesas e resultado primário.
COMENTÁRIOS FINAISCOMENTÁRIOS FINAIS
• A ênfase da LRF em controlar a dívida, proteger o patrimônio e planejar a administração dos entes públicos tem por objetivo maior melhorar a vida da população.
