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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PARA A MELHORIA
DO DESEMPENHO DO SERVIÇO PÚBLICO BRASILEIRO.
Por: Marciele Cristina da Silva
Orientador
Prof.Jorge Vieira
Rio de Janeiro
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PARA A MELHORIA
DO DESEMPENHO DO SERVIÇO PÚBLICO BRASILEIRO.
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do grau
de especialista em Gestão Pública.
Por: Marciele Cristina da Silva
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AGRADECIMENTOS
....Primeiramente a Deus, que nos dá a
vida e as oportunidades. À minha mãe
Rosângela, que me trouxe a este mundo e
me mostrou que o melhor caminho era o
estudo. Ao meu irmão Gabriel, que virou a
razão do meu viver desde que veio alegrar
nossa família. Ao meu esposo Isaac, que
me incentivou a prosperar neste trabalho e
às amigas que me incentivaram e torceram
por mim. Obrigada.
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DEDICATÓRIA
.....Isaac, dedico este trabalho à você que
tanto insistiu para que eu persistisse a
alcançar mais este degrau.
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RESUMO
Este trabalho visa situar o leitor de como a Ciência Administração com
suas ferramentas têm um importante papel na Melhoria do Desempenho do Serviço
Público Brasileiro.
A explicação para que o Serviço Público Brasileiro seja tão ineficiente e
com baixo desempenho pode ser explicada por seu histórico administrativo e
advém da herança de uma gestão pública patrimonialista (representada por elites
que se alternavam no poder, e por características como o nepotismo e a não
separação dos patrimônios público e privado), seguida de uma herança de uma
gestão pública burocrática (centrada no exagero a normas e regulamentos) que
levam à ineficiência das organizações. As características das duas gestões
tornaram-se parte da cultura do brasileiro e influenciam hoje no modo de administrar
os recursos e as instituições públicas.
Informar o que é o programa Gespública, sua importância e mostrar
como as ferramentas da Ciência da Administração foram importantes para se
chegar a este programa, e como a utilização delas melhorou o desempenho das
atividades e do atendimento ao cidadão.
.
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METODOLOGIA
Estudo desenvolvido com consultas a sites do governo que tratam do tema
discorrido como o site do GesPública e do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão.
Consultas a artigos publicados anteriormente sobre o assunto, legislações
específicas que são citadas nos anexos deste trabalho e livros de Administração
Geral e Pública.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I
Histórico e Importância da Administração 10
CAPÍTULO II
Evolução e Transformação da Administração Pública Brasileira 22
CAPÍTULO III
Ineficiência no Serviço Público 27
CAPÍTULO IV
A Nova Gestão Pública 30
CONCLUSÃO 43
ANEXOS 45
BIBLIOGRAFIA 60
ÍNDICE 63
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INTRODUÇÃO
O Brasil será o país do futuro. Há anos espera-se por isso. Mas como ser
o país do futuro com enormes déficits e diversos problemas sociais tais como:
violência, população miserável, analfabetos, população com baixo nível escolar,
hospitais ineficientes, baixo índice de Desenvolvimento Humano e demais
problemas que assolam a população brasileira?
Para se tornar finalmente o País de futuro, o Brasil precisa se planejar.
Com a criação de planos e metas que precisam ser trabalhados e cumpridos.
Cuidar dos projetos de forma criteriosa, planejada e responsável será fundamental
para a construção de um País forte no longo prazo.
De Acordo com o Instituto Avante Brasil estamos em décimo terceiro
lugar no ranking mundial de violência (2014) e na 85ª posição do IDH.
Uma população tão marginalizada e que ainda precisa enfrentar serviços
públicos tão ruins. Pois, embora as organizações públicas tenham o dever de
prestar um bom atendimento, infelizmente, não é isto que acontece. Ineficiência,
descaso, mau atendimento, demora, falta de funcionários são apenas a ponta do
iceberg da ineficiência do serviço público brasileiro. Há também os chamados
“servidores públicos”, que deveriam realmente servir à população que precisa, que
paga seus impostos e tem o direito de ser bem atendida, mas infelizmente isto não
acontece.
. De acordo com Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação o
trabalhador brasileiro trabalha cinco meses no ano só para pagar impostos. Isso
significa 41,80% do seu rendimento bruto em 2016. Esta população deveria ter uma
educação e hospitais dignos com agilidade no atendimento de suas necessidades,
mas o governo devolve, apesar dos altos tributos pagos, saúde e educação
precárias, entre os demais serviços ofertados pelo Estado.
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Funcionários insatisfeitos, corruptos, morosos, com a estabilidade do
emprego garantida pela lei, trazem a baixa produtividade e o reduzido grau de
responsabilidade destes. Leis que garantem além da estabilidade no emprego, que
as promoções sejam baseadas no tempo de serviço e não no bom desempenho de
suas funções e de sua produtividade, também contribuem para que esse cenário
não mude.
Acrescente-se a isso a cultura de uma administração burocrática, de
apadrinhados, feitas por indicações políticas que se pratica no país desde o seu
descobrimento. Com isso não se exige eficiência das organizações públicas e nem
existem punições caso os seus resultados sejam baixos.
Este trabalho visa mostrar a importância da utilização das ferramentas da
ciência Administração para o bom funcionamento do serviço público. Os serviços
têm que ser profissionais, com planejamento, organização, direção e controle.
Pretende-se mostrar que o uso das técnicas produtivas na administração particular
podem e devem ser usadas no setor público e, assim, trazer a melhoria do
desempenho do serviço público brasileiro.
O Brasil implantou um programa que começou a reverter esse quadro
catastrófico, o GesPública. Este programa é muito importante e deve ser
comentado, mostrado, deve se tornar o mais conhecido possível. As ferramentas da
ciência Administração foram importantes para a chegada a este programa. A
utilização dessas ferramentas melhora o desempenho das atividades e do
atendimento ao cidadão e sua importância deve ser citada e relacionada com as
políticas utilizadas no país.
Espero aqui informar o que é o programa GesPública e mostrar que o
planejamento é importante para a melhoria do desempenho.
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CAPÍTULO I
HISTÓRICO E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO
“Ao longo da história da humanidade, a Administração se desenvolveu com uma lentidão impressionante. Somente a partir do século XX é que ela surgiu e apresentou um desenvolvimento de notável pujança e inovação. Nos tempos atuais, a sociedade típica dos países desenvolvidos é uma sociedade pluralista de organizações, na qual a maior parte das obrigações sociais (como a produção de bens ou serviços em geral) é confiada a organizações (como indústrias, universidades e escolas, hospitais, comércio, comunicações, serviços públicos etc.) que são administradas por dirigentes para se tornar mais eficientes e eficazes.” ( CHIAVENATO, p.17,2000)
Chiavenato explica o histórico da Administração e mostra a preocupação
com a Administração desde a Antiguidade até o início do século XX. “No final do
século XIX, contudo, a sociedade era completamente diferente. As organizações
eram poucas e pequenas e predominavam as pequenas oficinas, artesãos
independentes, pequenas escolas, profissionais autônomos etc.” (Chiavenato,
p.17,2000). “O século XIX assistiu a um monumental desfile de inovações e
mudanças no cenário empresarial. O mundo estava mudando e as empresas
também. As condições para o aparecimento da teoria Administrativa estavam se
consolidando gradativamente.”
Segundo Chiavenato, antes de 1850, poucas empresas tinham uma
estrutura administrativa definida. Poucas empresas exigiam serviços de um
Administrador, pois eram muito pequenas. Em geral, eram negócios da família, em
que dois ou três parentes cuidavam das atividades principais. As empresas da
época faziam parte de um contexto predominantemente rural, que não conhecia a
Administração.
“Com a invenção da máquina a vapor por James Watt (1736-1819) e a sua aplicação à produção, surgiu uma nova concepção de trabalho que modificou completamente a estrutura social e comercial da época, provocando profundas e rápidas mudanças de ordem econômica, política e social que, num lapso de um
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século, foram maiores do que as mudanças havidas em todo o milênio anterior. É a chamada Revolução Industrial.” ( Chiavenato, p.20,2000)
Chiavenato discorre que a Revolução Industrial causou profundas
modificações na estrutura empresarial e econômica da época. A organização e a
empresa moderna nasceram com a Revolução Industrial e foi causada devido a
fatores como: o rompimento das estruturas corporativas da Idade Média, o avanço
tecnológico, descoberta de novas formas de energia e a grande ampliação dos
mercados e pela substituição do tipo artesanal para o tipo industrial de produção.
Na virada do século XX, estavam criadas as condições para o
aparecimento de grandes organizadores da empresa moderna. Os pioneiros e
empreendedores cederam lugar aos organizadores. Fatores iriam completar as
condições propícias para a busca de bases científicas para a melhoria da prática
empresarial e para o surgimento da teoria administrativa.
Fatores de melhoria da prática empresarial
1. Desenvolvimento tecnológico e disseminação do conhecimento
que permitiu que um crescente número de empresas e nações
concorressem nos mercados mundiais.
2. O livre comércio.
3. A mudança dos mercados vendedores para mercados
compradores.
4. O aumento da capacidade de investimentos de capital e elevação
dos níveis de ponto de equilíbrio.
5. A rapidez do ritmo de mudança tecnológica, que torna obsoleto um
produto ou reduz drasticamente seus custos de produção.
6. O crescimento dos negócios e das empresas.
FONTE: Chiavenato, p.23, 2000
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1.1. Importância da Administração
“A Administração é um fenômeno universal no mundo moderno. Cada organização e cada empresa requer a tomada de decisões, a coordenação de múltiplas atividades, a condução de pessoas, a avaliação do desempenho dirigido a objetivos previamente determinados, a obtenção e alocação de recursos e etc. Numerosas atividades administrativas desempenhadas por vários administradores, orientadas para áreas e problemas específicos, precisam ser realizadas e coordenadas em cada organização ou empresa. Por essa razão, profissionais- como engenheiros, economistas, advogados quando promovidos em suas empresas ao nível se supervisão, gerência ou direção, precisam se transformar em administradores. A partir daí, precisam aprender a administrar e adquirir novos conhecimentos e posturas que suas especialidades não lhes ensinaram. Daí o caráter universal da Administração: cada empresa necessita não de um administrador apenas, mas de uma equipe de administradores em vários níveis e nas várias áreas e funções para conduzirem as diversas especialidades dentro de um conjunto integrado e harmonioso de esforços em direção aos objetivos da empresa.” (Chiavenato, p.8,2000)
Com esta síntese, Chiavenato discorre sobre a importância da
Administração e do administrador para o funcionamento das organizações.
Complementa ainda, que os profissionais “quando promovidos do nível
operacional no qual executam suas especialidades para o nível intermediário,
deixam de ser engenheiros, economistas, contabilistas, advogados ou médicos
para se tornarem administradores. O mesmo ocorre com os políticos que ocupam
posições administrativas no cenário público.” ( Chiavenato, p.8,2000)
Discorre ainda que o administrador é um profissional cuja formação tem
que ser ampla e variada e que necessita conhecer disciplinas heterogêneas, lidar
com pessoas que lhe estão subordinadas ou que estão no mesmo nível ou acima
dele; estar atento aos eventos passados e presentes, bem como às previsões
futuras, pois o seu horizonte deve ser mais amplo, já que ele é o responsável pela
direção de pessoas que seguem suas ordens e orientação; precisa lidar com
eventos internos ( localizados dentro da empresa) e externos ( localizados no
ambiente externo da empresa); precisa ver mais longe que os outros, pois deve
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estar ligados aos objetivos futuros que a empresa pretende alcançar por meio da
atividade conjunto de todos.
“Não que o administrador seja um herói que pretendamos consagrar, mas é ele um agente – não só de condução ou de manutenção do status quo, como também de mudança e de transformação das empresas, levando-as a novos rumos, novos processos, novos objetivos, novas estratégias, novas tecnologias e novos patamares; é ele um agente educador já que, com sua direção e orientação, modifica comportamentos e atitudes das pessoas; é ele um agente cultural na medida em que, com o seu estilo de Administração, modifica a cultura organizacional existente nas empresas. Mais do que isso, o administrador deixa marcas profundas na vida das pessoas à medida que lida com elas e com seus destinos dentro das empresas e também à medida que sua atuação na empresa influi no comportamento dos consumidores, fornecedores, concorrentes e demais organizações humanas.” ( Chiavenato, p.8 ,2000)
Desta forma, Chiavenato conclui que a Administração tornou-se
importante na condução da sociedade moderna. Afirma que ela não é um fim em si
mesma, mas um meio de fazer com que as coisas sejam realizadas da melhor
forma, com o menor custo e com a maior eficiência e eficácia.
Na mesma esteira de pensamento, Bateman cita que “A Administração é
o processo de planejar, organizar, dirigir e controlar o uso de recursos a fim de
alcançar objetivos.” (p. 27, 1998), e continua:
Administração é o processo de trabalhar com pessoas e recursos para realizar objetivos organizacionais. Bons administradores fazem essas coisas eficaz e eficientemente. Ser eficaz é atingir os objetivos organizacionais. Ser eficiente é atingir os objetivos com o mínimo de perda de recursos, isto é, fazer o melhor uso possível do dinheiro, do tempo, materiais e pessoas. (Bateman, p. 27, 1998)
Os melhores administradores mantêm uma focalização clara em ambos.
Bateman questiona o que os administradores podem fazer para serem eficazes e
eficientes? Afirma ainda, que o processo de Administração adequadamente
executado envolve ampla variedade de atividades que incluem planejar, organizar,
liderar e controlar. (Bateman, p. 27, 1998). Essas atividades são as tradicionais
funções de administração:
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Planejar é especificar os objetivos a serem atingidos e decidir antecipadamente as ações apropriadas que devem ser executadas para atingir esses objetivos. As atividades de planejamento incluem a análise da situação atual, a antecipação do futuro, a determinação de objetivos, a decisão sobre em que tipos de atividades a organização deverá se engajar, a escolha de estratégias corporativas e de negócios, e a determinação dos recursos necessários para atingir as metas da organização. (Bateman, p. 28, 1998)
Deste modo, Bateman demonstra que os planos devem ser
desenvolvidos para as organizações com um todo, para unidades de trabalho
específicas e para os indivíduos. E que esses planos podem cobrir longos ou curtos
períodos de tempo e também podem ser bastante genéricos ou específicos. “Em
cada caso, entretanto, os administradores são responsáveis pela coleta e análise
de informações em que os planos são baseados, pelo estabelecimento dos
objetivos a serem atingidos e pela decisão sobre o que precisa ser feito”.
.(Bateman, p. 28, 1998)
Organizar é reunir e coordenar os recursos humanos, financeiros, físicos, de informação e outros necessários ao atingimento dos objetivos. As atividades incluem atrair pessoas para a organização, especificar responsabilidades por tarefas, agrupar tarefas em unidade de trabalho, ordenar e alocar recursos e criar condições tais que as pessoas e as coisas trabalhem juntas para alcançar o máximo sucesso. (Bateman, p. 28, 1998)
Liderar é estimular as pessoas a serem grandes executores. É dirigir, motivar e comunicar-se com os funcionários, individualmente e em grupos. Liderar envolve o contato diário e próximo com as pessoas, ajudando a guiá-las e a inspirá-las em direção ao atingimento dos objetivos de equipes e organizacionais. Liderar ocorre em equipes, departamentos, divisões e no topo da totalidade das organizações. (Bateman, p. 28, 1998)
Controlar faz com que se monitore o progresso e implemente as
mudanças necessárias. Conforme Bateman, p.29, acrescenta ainda que a função
de controlar assegura que os objetivos sejam atingidos, fazendo ajustes quando
necessário.
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1.2. A importância do Planejamento para a melhoria do
desempenho
Serra (2002), citado por Angeloni, Mussi e Dutra (2008) declara que o
planejamento é o processo pelo qual se antecipa os acontecimentos futuros, para
que se implementem ações que atinjam objetivos organizacionais. E se bem
executado, ajudará o empreendimento a corrigir rumos e a encontrar oportunidades.
Considerado como o processo para a determinação dos objetivos, adoção de
ações e alocação de recursos para alcançá-los.
Planejar é especificar os objetivos a serem atingidos e decidir antecipadamente as ações apropriadas que devem ser executadas para atingir esses objetivos. As atividades de planejamento incluem a análise da situação atual, a antecipação do futuro, a determinação de objetivos, a decisão sobre em que tipos de atividades a organização deverá se enganjar, a escolha de estratégias corporativas e de negócios, e a determinação dos recursos necessários para atingir as metas da organização. (Bateman, p. 28, 1998)
De acordo com Moore (2000), citado por Wilson e Jarzabkowski , 2004,
a estratégia é importante para todas as organizações, independentemente do seu
setor de atuação. Pois, ela é o elo entre o mundo interno das organizações com o
ambiente exterior no qual tudo o mais se operacionaliza
As estratégias empreendidas pelas organizações, na intenção de antecipar-se às mudanças ou a elas responderem, assumem caráter central à sobrevivência e ao sucesso de sua administração, uma vez que possuem a responsabilidade de orientar os negócios, promovendo adequada articulação das atividades organizacionais com seu ambiente de atuação. (Angeloni, Mussi e Dutra ,2008, p.26).
Nesse contexto, afirmam Angeloni, Mussi e Dutra, 2008, a
implementação de estratégias configura-se como um fator essencial à
sobrevivência e ao crescimento das organizações que pretendem se manter
íntegras e produzindo os benefícios sociais e econômicos para seus clientes,
investidores, funcionários e a sociedade como um todo.
Os planos são desenvolvidos para as organizações como um todo, para unidades de trabalho específicas e para os indivíduos.
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Esses Planos podem cobrir longos períodos de tempo (cinco anos ou mais) ou um pequeno horizonte temporal (dias ou semanas). Podem ser bastante genéricos (por exemplo, aumentar os lucros por meio do desenvolvimento de um novo produto) ou bastante específicos (por exemplo, reduzir os defeitos nos produtos em 10% no próximo mês por meio de um sistema de incentivos). Em cada caso, entretanto, os administradores são responsáveis pela coleta e análise de informações em que os planos são baseados, pelo estabelecimento dos objetivos a serem atingidos e pela decisão sobre o que precisa ser feito. (Bateman, p. 28, 1998)
Em resumo, o planejamento orienta o caminhar da organização. Ele dá
as diretrizes a serem seguidas, tenta se antecipar aos problemas, adequar-se às
mudanças e assim cumprir seus objetivos. Ferramenta de profunda importância,
pois permite a organização mudar de direção caso algo saia do planejamento,
permite a melhor alocação de recursos e pessoas e assim melhora o seu
desempenho.
1.3. Teoria da Burocracia
Maximiano, p. 68, cita Max Weber (1864-1920). Como um dos principais
cientistas que estudaram as organizações
Max Weber, sociólogo, advogado e historiador social alemão mostrou como a administração em si mesma poderia ser mais eficiente e consistente em seu livro The theory of social and economic organizations . O modelo ideal para a administração, de acordo com Weber, era a abordagem burocrática. (Bateman, p. 54, 1998)
De acordo com Ribeiro, p. 96, “Weber considerava a burocracia um
sistema ou modelo em que a estrutura é organizada por normas escritas visando a
racionalidade e igualdade de tratamento de todos os casos e situações”. Para ele
Max Weber é considerado o pai da teoria da burocracia, que possui como sentido
não aquele que a sociedade atribuiu de uma forma pejorativa, mas o de atribuir à
organização formal padrões de racionalidade e eficiência.
Para Chiavenato, p.201, “segundo o conceito popular, a burocracia é
entendida como uma empresa ou organização onde o papelório se multiplica e se
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avoluma, impedindo soluções rápidas ou eficientes.”. Enxerga-se aqui a visão
pejorativa da teoria. O termo burocracia também foi relacionado ao apego dos
funcionários aos regulamentos e rotinas, o que causa ineficiência à organização. E
complementa: “O conceito de burocracia para Max Weber é exatamente o
contrário. A burocracia é a organização eficiente por excelência. Para conseguir
eficiência, a burocracia detalha nos mínimos detalhes como as coisas deverão ser
feitas.” O leigo passou a chamar os defeitos do sistema de burocracia (que são
chamadas disfunções) e não ao sistema em si, que visa a melhoria do desempenho
e não o contrário. Chiavenato afirma em seguida, p. 208, “Para Weber, a burocracia
é uma organização cujas consequências desejadas se resumem na
previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a maior eficiência da
organização.”
Weber acreditava que as estruturas burocráticas pudessem eliminar a variabilidade de resultados numa organização em que os administradores possuíssem diferentes habilidades, experiências e objetivos. Weber recomendava que os cargos fossem padronizados de modo que mudanças de pessoal não desintegrassem a organização. . (Bateman, p. 54, 1998)
A burocracia visa atingir certas consequências desejadas, dentre elas a previsibilidade do comportamento das pessoas dentro da organização, ou seja, uma certa padronização do desempenho humano, buscando alcançar a máxima eficiência da organização. (Ribeiro, p.97, 2010)
Para Ribeiro, p.97, a burocracia é uma forma de organização racional,
que visa atingir metas com a maior eficiência possível, e que adequa os meios aos
objetivos estabelecidos.
Bateman, p.54, alega que as regras e regulamentos padronizariam o
comportamento e que a autoridade residiria nas posições dentro da organização e
não nos indivíduos.
De acordo com Weber, as burocracias são especialmente importantes porque permitem que grandes organizações desempenhem as muitas atividades rotineiras necessárias a sua sobrevivência. As posições burocráticas promovem também
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habilidades especializadas, eliminando muitos julgamentos subjetivos por parte dos administradores. (Bateman, p. 55, 1998)
A Burocracia Ideal de Weber
1. Divisão de trabalho. Os trabalhos são divididos em tarefas simples,
rotineiras e bem definidas.
2. Hierarquia de autoridade. Os cargos ou postos são organizados em
uma hierarquia, sendo cada um dos postos inferiores controlado e
supervisionado por um mais elevado.
3. Seleção formal. Todos os membros da organização serão selecionados
com base em qualificações técnicas demonstradas por treinamento,
educação ou exame formal.
4. Regras e regulamentos formais. Para garantir uniformidade e
regulamentar as ações dos funcionários, os gerentes devem recorrer
constantemente à regras organizacionais formais.
5. Impessoalidade. Regras e controles são uniformemente aplicados,
evitando-se envolvimento com as personalidades e preferências pessoais
dos funcionários.
6. Orientação de carreira. Os gerentes são funcionários profissionais e não
proprietários das unidades que administram. Trabalham em troca de
salários fixos e seguem suas carreiras dentro da organização.
FONTE: Robbins, citado por Ribeiro, (Ribeiro, p.96, 2010)
Porém, como o comportamento humano nem sempre obedecia à previsibilidade esperada por Weber, insuficiência e imperfeições foram se somando, dando origem às disfunções da burocracia. (Ribeiro, p.97, 2010)
De acordo com Ribeiro, no lugar da máxima eficiência, a teoria
apresenta algumas disfunções motivadas pela inflexibilidade operacional, como:
exagero a normas e regulamentos, formalismo, resistência a mudanças,
despersonalização dos relacionamentos e exibição de autoridade, que levam à
ineficiência da organização.
É uma forma de administração sujeita ao exagero de regulamentos e
controles, que pode, tornar o sistema ineficiente em relação aos objetivos a
alcançar, tornando-se, então, um risco para a empresa.
Segundo Merton, o homem quando participa da burocracia, faz com que toda a previsibilidade do comportamento, que deveria ser a maior consequência da organização, escape ao modelo preestabelecido. Verifica-se então, o que Merton chamou de disfunções da burocracia, isto é, anomalias e imperfeições no
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funcionamento da burocracia. Cada disfunção é o resultado de algum desvio ou exagero em cada uma das características do modelo burocrático explicado por Weber. Cada disfunção é uma consequência não-prevista pelo modelo weberiano.(Chiavenato, p. 208 e 209,2000)
Segundo Maximiano e Ribeiro, Robert K. Merton, foi um dos críticos do
sistema Weberiano, que em sua opinião, negligencia o peso do fator humano.
Segundo ele, as organizações não são racionais como Weber as retratou e
apresentam disfunções ou anomalias. Merton passou a diagnosticá-las e
caracterizá-las e notou que, em lugar da máxima eficiência pretendida, tais
disfunções levavam à ineficiência da organização. Para Merton, as principais
disfunções são as seguintes:
Principais Disfunções segundo Merton
Valorização excessiva dos regulamentos
Excesso de formalidade e de papelada
Resistência a mudanças
Despersonalização das relações humanas
Exibição de sinais de autoridade
Dificuldades no atendimento a clientes e conflitos com o público
Fonte: (Maximiano, p.78, 2007) e (Ribeiro, p.100, 2010)
Ribeiro esclarece que no conceito popular, as pessoas passaram a
chamar de burocracia não o sistema, mas os seus defeitos. Burocracia virou
sinônimo de ineficiência, excesso de regras e exigências que emperram soluções
que poderiam ser obtidas prontamente. (Ribeiro, p.101)
Algumas Vantagens e desvantagens da burocracia
VANTAGENS DESVANTAGENS
Maior eficiência Ineficiência
Atendimento padronizado Excesso de formalismo
Divisão do trabalho Excesso de documentos
(papéis/arquivos)
Impessoalidade no relacionamento Despersonalização do relacionamento
Hierarquização da autoridade Decisões muito padronizadas
Regra no procedimento Inchamento do quadro profissional
Mérito Alto grau de conformismo
Especialização na administração Atendimento ao público precário
Previsibilidade do funcionamento
Fonte: (Ribeiro, Quadro 7.2,p.101, 2010)
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Como cita Ribeiro, 2010, há algumas consequências das disfunções dos
ambientes burocráticos, como:
O sistema se fecha, voltando-se para si mesmo e gerando regras para
beneficiar o próprio grupo.
Os funcionários limitam-se a cumprir normas e regras, sem nenhum
esforço particular.
O exterior é visto como ameaça e a organização age em defesa
própria.
Verifica-se o distanciamento dos objetivos básicos e conflitos de
atendimento, gerando insatisfação popular.
Favero conclui que mesmo com todas as disfunções elencadas, a
administração burocrática weberiana foi o primeiro modelo estruturado de
administração e gestão pública adotado no país, de modo que representou um
grande avanço para a Administração Pública Brasileira, pois muitos de seus
preceitos são utilizados e considerados imprescindíveis até hoje. (Favero, p.20,
2010)
1.4. COMO DESBUROCRATIZAR
As medidas para desburocratizar estão sempre na pauta de prioridades, para que a empresa se veja aliviada de excessos. A melhor forma de desburocratizar é delegar poder decisório aos subordinados. (Ribeiro, p.101, 2010)
1.4.1. O problema da Fila
A fila, conforme Ribeiro, 2010, é a situação em que ocorre espera e afeta
a produtividade. E ela como um subproduto da burocracia,é facilmente encontrável
em praticamente todas as situações da rotina humana: condução, hospitais,
cartórios e etc.
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Geralmente, o tempo perdido se agiganta comparado ao tempo de espera. Quanto maior a responsabilidade e urgência que o serviço requeira, maior se afigura a agonia de esperar; a isso vem se somar o acúmulo de compromissos e a constatação de que o tempo é exíguo, o que gera grande pressão e desconforto para as pessoas. (Ribeiro, p.102, 2010)
Filas não apenas afetam as pessoas em suas emoções como também em seus bolsos. Somas consideráveis se perdem diariamente se considerarmos o tempo gasto no trânsito congestionado, ou o tempo de profissionais pagos a peso de ouro que veem sua produtividade comprometida por uma máquina administrativa emperrada e perdulária, apenas para citar alguns exemplos. (Ribeiro, p.102, 2010)
Os maiores obstáculos à eliminação das filas são:
-custo dos investimentos para melhorar a operação;
- falta de espaço;
-indolência de profissionais; e
- Mentalidade burocrática. (Ribeiro, p.102, 2010)
O problema da fila como cita o autor, gera grande perda de tempo na
espera e quanto maior a importância e a urgência que o serviço requeira, maior o
desconforto causado. Acarreta também grandes perdas econômicas pela falta de
planejamento e organização, consequências de uma má administração. Os usuários
dos serviços públicos são os que sofrem estas consequências causadas pelo
problema das filas. Melhorar o planejamento, rever e organizar processos e eliminar
as disfunções da burocracia (tida como mentalidade burocrática) são essenciais
para a melhoria do desempenho e diminuição ou futura resolução da questão.
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CAPÍTULO II
EVOLUÇÃO E TRANSFORMAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA BRASILEIRA
No Brasil, historicamente, são consideradas três reformas
administrativas: a Administração Pública Patrimonialista, a Administração Pública
Burocrática e a Administração Pública Gerencial.
2.1. Administração Pública Patrimonial
A Administração Patrimonialista teve o seu auge no período das Monarquias Absolutistas, originadas na Europa logo após o fim da Idade Média, e constituíam uma forma de governo na qual o seu representante, o Monarca, detinha o poder absoluto sobre os demais poderes existentes (BRESSER-PEREIRA, 1996). (Alencar,p.23, 2014).
Segundo Favero, p.16, 2010, a Administração Pública Patrimonialista,
vigorou no Brasil até a década de 1930 e era constituída por elites que se
alternavam no poder, e tinha como características principais o nepotismo e a não
separação dos patrimônios público e privado. Ressalta-se o fato de o patrimônio
público se misturar com o privado, pois o Estado era considerado como
propriedade do Monarca, uma das particularidades das monarquias absolutistas.
O Brasil, então, era representado por um governo onde prevaleciam
apenas os interesses das elites. Para esta sociedade, onde os Estados se
formaram pela união de feudos, a figura de um Monarca com poderes absolutos era
plenamente aceitável.
Favero, p.17, 2010, citando Bresser Pereira, diz que administração
patrimonial adotada até então “mostrava-se incompatível com o capitalismo
industrial e com os regimes parlamentares político-liberais que surgiram no século
XIX” e iniciou-se a reforma burocrática do serviço público, empreendida a partir da
década de 1930.
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Este novo modelo de Administração Pública era baseado na
desvinculação do público e do privado e fora adotado como alternativa à
Administração Patrimonialista do Estado.
2.2. Administração Pública Burocrática
Para Bresser Pereira (2009), a reforma do serviço público e o aparecimento da Administração Pública burocrática representaram um nível mais elevado de racionalidade. Essa forma de administração era baseada na centralização, em linhas hierárquicas claras e rotinas rígidas, em controle passo a passo de procedimentos administrativos e em métodos impessoais de recrutamento de pessoal e sigilo. Ainda para o autor, com a reforma, os assuntos do Estado passaram a ser conduzidos por servidores públicos profissionais, especialmente recrutados e treinados com carreiras definidas, dotados de um “ethos burocrático” compatível com o interesse público. Para ele, Weber percebeu claramente que a Administração Pública burocrática fora adotada na época porque era a única maneira possível de coordenar efetivamente o trabalho em uma organização ampla e complexa como o Estado. (Favero, p.17, 2010)
A administração pública burocrática foi adotada em substituição da
administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o
patrimônio público e o privado eram confundidos, conforme Bresser Pereira (1996,
p. 4). O autor ressalta que nesse tipo de administração o Estado era entendido
como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo eram a norma. Esse tipo
de administração então se revelou incompatível com o capitalismo industrial e as
democracias parlamentares, que surgiram no século XIX. Como a essência do
capitalismo era a clara separação entre o Estado e o mercado, tornou-se
necessário o desenvolvimento de uma administração que fizesse a distinção entre o
público e o privado e a separação entre o político e o administrador público. Surgiu
assim a administração burocrática moderna, racional-legal.
A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os
24
serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos. .Bresser Pereira (1996, p.5).
Tabela resumo dos conceitos-chaves, as contribuições e as limitações da
burocracia
Conceitos-chaves
Rede formal e estruturada de relacionamentos entre posições especializadas
numa organização.
Regras e regulamentações padronizam o comportamento.
Cargos são assessorados por especialistas treinados que seguem as regras.
Hierarquia define o relacionamento entre os cargos.
Contribuições
Promove desempenho eficiente das atividades organizacionais rotineiras.
Elimina o julgamento subjetivo de empregados e da administração.
Enfatiza mais a posição do que a pessoa.
Limitações
Flexibilidade organizacional limitada e processo de tomada de decisão lento.
Ignora a importância das pessoas e dos relacionamentos interpessoais.
Acúmulo de poder pode levar a uma administração autoritária.
As regras podem tornar-se fins em si mesmas.
Difícil de desmantelar, uma vez estabelecida.
Tabela 2.6,Brurocracia, (Bateman, p. 55, 1998)
Favero discorre que apesar das disfunções elencadas, discorridas no
item 1.3 deste trabalho, a administração burocrática weberiana foi o primeiro
modelo estruturado de administração e gestão pública adotado no país, de modo
que representou um grande avanço para a Administração Pública Brasileira.
(Favero, p.20, 2010)
25
2.3. Administração Pública Gerencial
Na segunda metade do século XX a Administração Pública começou a sofrer a influência da Administração praticada nas empresas privadas, que motivada pela sobrevivência à competição, emprega uma administração menos burocrática, mais descentralizada e flexível. O novo modelo de Administração Pública gerado por meio de tais influências foi denominado Administração Pública Gerencial. A Administração Pública Gerencial apesar de ter utilizado os avanços teóricos da Administração de Empresas do século XX, possui como peculiaridade a não orientação para o lucro favorecendo, assim, o atendimento ao interesse da sociedade. (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 29). (Alencar,p.24, 2014).
Para Bresser-Pereira, citado por Alencar, p.25, 2014, devido a
globalização, ocorreu a redução da capacidade dos Estados em proteger as suas
respectivas economias da competição internacional. O Estado obrigou-se, portanto,
a assumir um novo papel na economia: o de facilitador da competição internacional.
Desta forma, surgiu a necessidade de um novo modelo de administração do Estado
que permitisse atuar de forma mais efetiva em benefício de toda a sociedade.
Favero, p.23, 2010, citando Bresser Pereira, complementa essa
necessidade. Afirma que o Estado precisava com urgência montar uma
Administração não apenas profissional, mas que também fosse eficiente e
orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.
Dessa forma, o Plano Diretor tentou introduzir alguns atributos necessários a uma gestão de maior qualidade: definir objetivos com clareza, recrutar os melhores elementos por meio de concursos e processos seletivos públicos, treinar permanentemente os funcionários, além do desenvolvimento de sistemas de motivação não apenas de caráter material, mas também de caráter psicossocial. Foram introduzidas pelo Plano técnicas inovadoras para a Administração Pública como maior autonomia pelos executores, medição de processos e avaliação de resultados, em uma tentativa de aumentar a qualidade dos serviços públicos. (Favero, p.23, 2010)
Favero, p.23, 2010, diz que foi nesse contexto que ocorreu a
implementação do projeto de aumento da qualidade no serviço público, que
buscava uma melhoria incremental e contínua da gestão nas organizações públicas
por meio de uma gestão de resultados.
26
O pressuposto desenvolvido era que, em um Estado democrático como o Brasil, a possibilidade de efetivamente mudar a imagem da Administração Pública a fim de tornar-se eficaz na produção de bens e serviços à sociedade estava diretamente ligada na capacidade de transformar e aprimorar suas estruturas e processos de modo contínuo. Então, o modelo escolhido na época e utilizado por muitos países assim como o Brasil, para a melhora da qualidade no setor público foi o processo de transposição de conceitos da administração de negócios privados para a Administração Pública, isto é, a Nova Gestão Pública ou new public management. . (Favero, p.23, 2010)
A reforma Gerencial do Estado de 1995, conforme Alencar, p.27, 2014,
foi o ponto de partida para um novo modelo de gestão pública baseado em
qualidade e profissionalismo. O Estado Brasileiro então, pautou a sua
Administração em ferramentas de gestão direcionadas para a qualidade e para o
alcance de resultados, utilizando para isso a ferramenta de avaliação de
desempenho.
27
CAPÍTULO III
INEFICIÊNCIA NO SERVIÇO PÚBLICO
A baixa produtividade e o reduzido grau de responsabilidade por parte dos burocratas públicos podem ser explicados pela existência de um conjunto de leis que determinam que o pagamento e a promoção sejam baseados no tempo de serviço e não na produtividade, que os salários sejam estabelecidos de forma global e que amplas garantias de emprego abranjam todos os servidores. Adicionalmente, não é exigida eficiência das organizações públicas e nem existem punições caso os seus resultados sejam baixos. Embora as organizações públicas tenham o dever de prestar atendimento, tal princípio não é universalmente aplicado, ou por descompromisso público, descaso com a clientela ou mesmo por tudo isso somado à falta de recursos (Ribeiro Barbosa, 1996).( Nassuno, Marianne, 1998,p.7)
A ineficiência no serviço público brasileiro pode ser explicada por seu
histórico administrativo.
Primeiro: herança cultural da gestão pública patrimonialista. Conforme
Favero, p. 16, 2010, até a década de 1930, a gestão pública no Brasil
caracterizava-se essencialmente pela chamada Administração Pública
patrimonialista, representada por elites que se alternavam no poder, e por
características como o nepotismo e a não separação dos patrimônios público e
privado.
Segundo: herança cultural da gestão pública burocrática. O exagero a
normas e regulamentos, formalismo, resistência a mudanças, despersonalização
dos relacionamentos e exibição de autoridade, que levam à ineficiência da
organização.
As características das duas gestões tornaram-se parte da cultura do
brasileiro e influencia hoje no modo de administrar os recursos e as instituições
públicas. É uma forma de administração sujeita ao exagero de regulamentos e
controles, que torna o sistema ineficiente em relação aos objetivos a alcançar, e que
ainda carrega características como o nepotismo e a não separação dos patrimônios
público e privado.
28
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Toda a ênfase foi dada à descentralização mediante a autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da maior eficiência da administração descentralizada. Bresser Pereira (1996, p.7).
O Decreto-Lei 200 teve, entretanto, duas consequências inesperadas e indesejáveis. De um lado, ao permitir a contratação de empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas patrimonialistas e fisiológicas. De outro lado, ao não se preocupar com mudanças no âmbito da administração direta ou central, que foi vista pejorativamente como “burocrática” ou rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. Bresser Pereira (1996, p.7).
Bresser Pereira, 1996, p.9, complementa que a Constituição de 1988
ignorou completamente as novas orientações da administração pública. Os
constituintes e a sociedade brasileira não perceberam que as formas mais
descentralizadas e flexíveis de administração, que o Decreto-Lei 200 havia
consagrado, eram uma resposta à necessidade de o Estado administrar com
eficiência as empresas e os serviços sociais. E decidiram completar a revolução
burocrática antes de pensar nos princípios da moderna administração pública.
Por outro lado, e contraditoriamente com seu espírito burocrático racional-legal, a Constituição de 1988 permitiu que uma série de privilégios fossem consolidados ou criados. Privilégios que foram ao mesmo tempo um tributo pago ao patrimonialismo ainda presente na sociedade brasileira, e uma consequência do corporativismo que recrudesceu com a abertura democrática, levando todos os atores sociais a defender seus interesses particulares como se fossem interesses gerais. Bresser Pereira (1996, p.9).
O autor acrescenta que o corporativismo- ou seja, a defesa de interesses
de grupos como se fossem os interesses da nação - não é um fenômeno específico
dos funcionários, mas um mal que caracteriza todos os segmentos da sociedade
brasileira.
Na medida que a Constituição de 1988 representou um retrocesso burocrático, revelou-se irrealista. Em um momento em que o país necessitava urgentemente reformar a sua administração pública, de forma a torná-la mais eficiente e de melhor qualidade, aproximando-a do mercado privado de trabalho, o inverso foi
29
realizado. O serviço público tornou-se mais ineficiente e mais caro, e o mercado de trabalho público separou-se completamente do mercado de trabalho privado. A separação foi proporcionada não apenas pelo sistema privilegiado de aposentadorias do setor público, mas também pela exigência de um regime jurídico único, que levou à eliminação dos funcionários celetistas, e pela afirmação constitucional de um sistema de estabilidade rígido, que tornou inviável a cobrança de trabalho dos servidores. Bresser Pereira (1996, p.13).
O grande mérito da Constituição de 1988 foi ter tornado obrigatório o concurso público para a admissão de todo e qualquer funcionário. Este foi sem dúvida um grande avanço, na medida que dificultou o empreguismo público. Também aí, entretanto, no Brasil a extensão da estabilidade a todos os servidores públicos, ao invés de limitá-la apenas às carreiras onde se exerce o poder de Estado, e o entendimento dessa estabilidade de uma forma tal que a ineficiência, a desmotivação, a falta de disposição para o trabalho não pudessem ser punidos com a demissão, implicaram em um forte aumento da ineficiência do serviço público. verificaram-se exageros. Bresser Pereira (1996, p.14).
Assim, Bresser, 1996, p.17, explica a ineficiência e a baixa qualidade do
serviço público federal. Ao mesmo tempo, entretanto, revela a falta de uma política
clara para o serviço público. Enquanto se repetem mitos burocráticos, o serviço
público brasileiro não logra se tornar um sistema plenamente burocrático, já que
esse é um sistema superado, que está sendo hoje abandonado em todo o mundo,
em favor de uma administração pública gerencial. E por esse mesmo motivo não
consegue fazer a sua passagem para uma administração pública moderna,
eficiente, controlada por resultados, voltada para o atendimento do cidadão-cliente.
Ao invés disso, fica acariciando um ideal superado e irrealista de implantar no final
do século XX um tipo de administração pública que se justificava na Europa, na
época do Estado liberal, como um antídoto ao patrimonialismo, mas que hoje não
mais se justifica.
30
CAPÍTULO IV
A NOVA GESTÃO PÚBLICA
Desde o final da década de 80 o Brasil buscou, com a abertura de mercado, mecanismos e métodos que preparassem e atualizassem as empresas e o serviço público com relação à qualidade e produtividade. Foi criado em 1990 o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade – PBQP, que gerou o Subcomitê da Administração Pública, o embrião dos Programas de Qualidade no Serviço Público. Em 1995, com a Reforma do Estado, foi criado o Programa Qualidade e Participação na Administração Pública - QPAP, ainda com foco nas ferramentas e o início de um discurso voltado para a qualidade como instrumento de modernização do aparelho do Estado. Em 1999, no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, foi criado o Programa da Qualidade no Serviço Público - PQSP, agregando toda a experiência dos programas anteriores e o foco no atendimento ao cidadão, com pesquisa de satisfação dos usuários dos serviços públicos, o lançamento de Padrões de Atendimento ao Cidadão e a implementação de unidades de atendimento integrado, os SACs – Serviços de Atendimento ao Cidadão. Em 2005 o Governo Federal lançou, por Decreto (No. 5378, de 23/02/2005), o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GESPÚBLICA, unificando o Programa da Qualidade com o Programa Nacional de Desburocratização. (Ferreira, 2009)
4.1. Reforma Gerencial
Bresser Pereira, 1999, discorre que a Reforma Gerencial de 1995 está
substituindo a atual administração pública burocrática, que mistura práticas
patrimonialistas por uma administração pública gerencial, que adota os princípios
da "nova gestão pública". A Reforma Gerencial, completa o autor, flexibiliza os
processos e os regulamentos burocráticos, confere um grau mais elevado de
autonomia e de accountability às agências governamentais e aos seus gerentes.
Ganhou força à medida que a percepção das razões pela atual crise fiscal do
Estado era a ineficiência estrutural da administração pública burocrática.
Para Bresser-Pereira, 1999, a Reforma Gerencial de 1995, após
constatada a ineficiência do serviço público existente no Brasil, foi definida
inicialmente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado . Este documento
31
foi inspirado nas reformas gerenciais que estavam sendo implementadas desde a
década de 80 em certos países, particularmente na Grã-Bretanha.
Matias-Pereira, p.60,2012, ressalta que a adoção da administração
pública burocrática foi desenvolvida como forma de combater a corrupção e o
nepotismo patrimonialista, buscando maximizar os controles administrativos. Teve
como ponto de partida a desconfiança generalizada nos administradores públicos e
nos cidadãos que lhe dirigiam demandas e assim desenhou controles rígidos dos
processos e o funcionário passou a ter como tarefa principal, o exercício do
controle. Com isso, o Estado tendeu a volta-se para si mesmo, e os funcionários
foram perdendo a noção de sua principal missão: estar a serviço dos cidadãos.
O autor complementa que a nova administração pública busca identificar
o cidadão, prestar-lhe contas, ajustar-se às suas reais necessidades. Nesse
sentido, a referência para a nova administração publica é estimular nos servidores
públicos um compromisso para o atendimento a crescentes demandas da
sociedade.
O modelo de administração pública gerencial tem como pressupostos: descentralização das decisões e funções do Estado, autonomia no que diz respeito à gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público. ( Matias-Pereira, p.61,2012)
A Reforma Gerencial da Administração Pública Brasileira lançada em
1995, citada por Bresser Pereira, 1999, avançou nas três dimensões previstas pelo
Plano Diretor: a institucional, a cultural e a gerencial. Novas instituições foram
criadas, surgiu uma nova visão da administração pública, e novas práticas
gerenciais começaram a ser adotadas.
Diferenças entre Administração Pública Burocrática e a Gerencial
Administração Pública Burocrática Administração Pública Gerencial
1. Apoia-se na noção geral de
interesse público
1. Procura obter resultados valorizados
pelos cidadãos
2. Garante cumprimento de
responsabilidade 2. Gera accountability
3. Obedece às regras e aos
procedimentos
3. Compreende e aplica normas
Identifica e resolve problemas
32
Melhora continuamente os processos
4. Opera sistemas administrativos 4. Separa serviços e controle
Cria apoio para normas
Amplia a escolha do usuário
Encoraja ação coletiva
Cria incentivos
Define, mede e analisa resultados
5. Concentra-se no processo 5. Orienta-se para resultados
6. É autorreferente 6. Foca o cidadão
7. Define procedimentos para
contratação de pessoal, compra
de bens e serviços
7. Luta contra o nepotismo e a corrupção
8. Satisfaz às demandas dos
cidadaos
8. Evita adotar procedimentos rígidos
9. Controla procedimentos 9. Define indicadores de desempenho –
utiliza contratos de gestão
10. Define cargos rígida e
fragmentadamente
Tem alta especialização
10. É multifuncional
Flexibiliza as relações de trabalho
Fonte: (Matias-Pereira,p. 62,2012)
4.2. GesPública
A gestão pública para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral,
pública e eficiente, conforme o Instrumento Para Avaliação da Gestão Pública –
Ciclo 2008-2009 (Brasil, 2009):
Legalidade: estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser
considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à
revelia da lei.
Impessoalidade: não fazer acepção de pessoas. O tratamento
diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez
no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um serviço público d
qualidade e devem ser agregados a todos os usuários indistintamente. Em se
tratando de organização pública, todos os seus usuários são preferenciais, são
pessoas muito importantes.
33
Moralidade: pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata
de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios
morais de aceitação pública.
Publicidade: ser transparente, dar publicidade aos fatos e dados. Essa
é uma forma eficaz de indução do controle social.
Eficiência: fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao
menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas
de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto.
Segundo o Portal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão, o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização –
GESPÚBLICA é um programa do Governo Federal, instituído pelo Decreto nº 5.378,
de 23 de fevereiro de 2005, que tem por objetivo estimular e apoiar os órgãos e
entidades públicos a implementarem medidas de fortalecimento em sua gestão
interna, a fim de oferecerem serviços de melhor qualidade aos cidadãos.
A compreensão de que um dos maiores desafios do setor público
brasileiro é de natureza gerencial fez com que o Programa Nacional de Gestão
Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA, instituído pelo Decreto 5.378, de 23
de fevereiro de 2005, buscasse um modelo de excelência em gestão focado em
resultados e orientado para o cidadão. Esse modelo auxilia as organizações
públicas que estão em busca de transformação gerencial rumo à excelência da
gestão. Ao mesmo tempo, permite avaliações comparativas de desempenho entre
organizações públicas brasileiras e estrangeiras e com empresas e demais
organizações do setor privado.
O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da
premissa segundo a qual é preciso ser excelente sem deixar de ser público.
Esse Modelo, portanto, deve estar alicerçado em fundamentos próprios
da gestão de excelência contemporânea e condicionado aos princípios
34
constitucionais próprios da natureza pública das organizações. Esses fundamentos
e princípios constitucionais, juntos, definem o que se entende hoje por excelência
em gestão pública.
Orientados por esses princípios constitucionais, integram a base de
sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública os fundamentos
apresentados abaixo:
1 - Pensamento sistêmico: Entendimento das relações de
interdependência entre os diversos componentes de uma organização, bem como
entre a organização e o ambiente externo, com foco na sociedade.
2 - Aprendizado organizacional: O aprendizado organizacional implica
na busca contínua de novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por
meio da percepção, reflexão, avaliação e compartilhamento de informações e
experiências.
3 - Cultura da Inovação: Promoção de um ambiente favorável à
criatividade, experimentação e implementação de novas ideias que possam gerar
um diferencial para a atuação da organização.
4 - Liderança e constância de propósitos: A liderança é o elemento
promotor da gestão, responsável pela orientação, estímulo e comprometimento para
o alcance e melhoria dos resultados institucionais e deve atuar de forma aberta,
democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, visando ao desenvolvimento
da cultura da excelência, à promoção de relações de qualidade e à proteção do
interesse público. É exercida pela alta administração, entendida como o mais alto
nível gerencial e assessoria daquela organização.
5 - Gestão baseada em processos e informações: Compreensão e
segmentação do conjunto das atividades e processos da organização que
agreguem valor para as partes interessadas, sendo que a tomada de decisões e
35
execução de ações devem ter como base a medição e análise do desempenho,
levando-se em consideração as informações disponíveis.
6 - Visão de Futuro: A Visão de Futuro indica o rumo de uma
organização e a constância de propósitos a mantém nesse rumo. Ela está
diretamente relacionada à capacidade de estabelecer um estado futuro desejado
que dê coerência ao processo decisório e que permita à organização antecipar-se
às necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade. Inclui, também, a
compreensão dos fatores externos com o objetivo de gerenciar seu impacto na
sociedade.
7 - Geração de Valor: Alcance de resultados consistentes, assegurando
o aumento de valor tangível e intangível de forma sustentada para todas as partes
interessadas.
8 - Comprometimento das pessoas: Estabelecer relações com as
pessoas, criando condições de melhoria da qualidade nas relações de trabalho,
para que se realizem profissional e humanamente, maximizando seu desempenho
por meio do comprometimento, oportunidade para desenvolver competências e
empreender, com incentivo e reconhecimento.
9 – Foco no cidadão e na sociedade: Direcionamento das ações
públicas para atender as necessidades dos cidadãos e da sociedade, na condição
de sujeitos de direitos e como beneficiários dos serviços públicos e destinatários da
ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas.
10 - Desenvolvimento de parcerias: Desenvolvimento de atividades
conjuntamente com outras organizações com objetivos específicos comuns,
buscando o pleno uso das suas competências complementares, para desenvolver
sinergias.
11 - Responsabilidade social: Atuação voltada para assegurar às
pessoas a condição de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços
36
essenciais, ancorando no princípio da igualdade de direitos e da dignidade humana,
de tal maneira que a sociedade possa preencher suas necessidades e expressar o
seu maior potencial no presente e ao mesmo tempo tendo também como um dos
princípios gerenciais a preservação da biodiversidade e dos ecossistemas naturais,
potencializando a capacidade das gerações futuras de atender suas próprias
necessidades.
12 - Controle Social: Atuação que se define pela participação das
partes interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades
da Administração Pública e na execução das políticas e programas públicos.
13 – Gestão participativa: Este estilo de gestão determina uma atitude
gerencial de liderança que busque o máximo de cooperação das pessoas,
reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando
os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de
trabalho.
Fonte: Instrumento para Avaliação da Gestão Pública Ciclo 2008/2009, Brasil
(2009)
Este modelo de excelência em gestão, de padrão internacional, que
expressa o entendimento vigente sobre o “estado da arte” da gestão
contemporânea, é a representação de um sistema de gestão que visa aumentar a
eficiência, a eficácia e a efetividade das ações executadas. É constituído por
elementos integrados, que orientam a adoção de práticas de excelência em gestão
com a finalidade de levar as organizações públicas brasileiras a padrões elevados
de desempunho e de qualidade em gestão.
Segundo o Portal do GESPÚBLICA, o uso do Modelo de Excelência em
Gestão Pública - MEGP e das tecnologias de gestão desenvolvidas pelo Programa.
permite que órgãos e entidades públicos possam identificar e atuar na
implementação de ciclos contínuos de avaliação de seus sistemas de gestão,
oportunizando o conhecimento das práticas, dos resultados atuais e seu
37
alinhamento aos requisitos do MEGP, o que permite agregar valor às
Oportunidades de Melhoria identificadas, incrementar e inovar nos Pontos Fortes. A
manutenção cíclica do processo de avaliação assegura que os resultados da gestão
se mantenham ao longo do tempo e se tornem efetivos.
4.2.1. Prêmio Nacional da Gestão Pública –PQGF
O Prêmio Nacional da Gestão Pública –PQGF foi instituído em 3 de
março de 1998, faz parte de uma das ações estratégicas do Programa Nacional de
Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA, segundo o Portal do
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Sua finalidade é
reconhecer e premiar as organizações públicas que comprovem alta qualidade do
seu sistema de gestão, com elevado desempenho institucional. O propósito do
prêmio é contribuir para a transformação da gestão pública estimulando, pelo
reconhecimento, as organizações públicas a buscarem a excelência em gestão,
com alto desempenho, assumindo o compromisso de evolução contínua. O prêmio
atua, ainda, com a identificação e disseminação de boas práticas de gestão. Para
tanto, são realizados ciclos anuais, quando as organizações públicas se candidatam
e se habilitam a concorrer à premiação. Podem participar do Prêmio todas as
organizações públicas brasileiras, dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
das esferas federal, estadual e municipal.
O processo de avaliação da qualidade do sistema de gestão de cada
candidata tem por base o Modelo de Excelência em Gestão Pública. Reconhecer
por meio do Prêmio Nacional de Gestão Pública significa destacar, dentre as
organizações participantes de um ciclo de premiação, aquelas que evidenciam alto
desempenho gerencial na direção da inovação, da otimização do uso dos recursos,
da qualidade dos resultados produzidos e da satisfação do cidadão. O prêmio visa
reconhecer as organizações públicas de classe mundial. É importante registrar que
o Prêmio é resultado de um trabalho conjunto e integrado de diversos agentes -
organizações públicas e privadas, servidores públicos e demais cidadãos -
38
voluntários, em sua maioria, que, visualizando a oportunidade de ganhos coletivos
para o setor público e para a sociedade, dão ao projeto sustentação e legitimidade.
4.2.2. Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo
Federal – SIORG
O Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo Federal –
SIORG, instituído pelo Decreto nº 6.944, de 21 de agosto de 2009, organizou sob a
forma de sistema as atividades de desenvolvimento organizacional dos órgãos e
entidades da administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo
Federal, com as seguintes finalidades: uniformizar e integrar ações; constituir rede
colaborativa voltada à melhoria da gestão pública; desenvolver padrões de
qualidade e de racionalidade; proporcionar meios para melhorar o desempenho
institucional e otimizar a utilização dos recursos disponíveis; e reduzir custos
operacionais e assegurar a continuidade dos processos de organização e inovação
institucional.
São integrantes do SIORG todas as unidades administrativas incumbidas
de atividades de organização e inovação institucional da Administração direta,
autárquica e fundacional do Poder Executivo federal, observada a seguinte
estrutura:
1) órgão central: o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por
intermédio da Secretaria de Gestão Pública – SEGEP;
2) órgãos setoriais: as Secretarias - Executivas ou equivalentes,
assessoradas pelas unidades administrativas responsáveis pela área de
organização e inovação institucional dos Ministérios e órgãos integrantes da
Presidência da República; e
3) órgãos seccionais: diretorias administrativas ou equivalentes, que
atuam na área de organização e inovação institucional, nas autarquias e fundações.
39
Ao órgão central do SIORG compete: definir, padronizar, sistematizar e
estabelecer os procedimentos atinentes às atividades de organização e inovação
institucional; estabelecer fluxos de informação entre as unidades integrantes do
Sistema e os demais sistemas de atividades auxiliares, visando subsidiar os
processos de decisão e a coordenação das atividades governamentais; gerar e
disseminar tecnologias e instrumental metodológicos destinados ao planejamento,
execução e controle das atividades de organização e inovação institucional; orientar
e conduzir o processo de organização e de inovação institucional; promover estudos
e propor a criação, fusão, reorganização, transferência e extinção de órgãos e
entidades; e administrar o cadastro de órgãos e entidades do Poder Executivo
Federal.
4.2.3. Carta de Serviços ao cidadão
A Carta de Serviços informa ao público quais são os serviços prestados
ao cidadão por uma determinada organização pública, especificando padrões de
qualidade como tempo de espera para o atendimento, prazos para o provimento
dos serviços, orientações quanto aos mecanismos de comunicação com os
usuários, procedimentos para acolhimento de sugestões e para o recebimento,
atendimento e gestão de reclamações. Já existem Cartas disponíveis em meio
físico, com a oferta de cartilhas nos balcões de atendimento, e virtualmente, nas
diversas mídias de internet.
Além de ser um poderoso instrumento de cidadania – quanto mais
informações disponíveis, mais facilmente o cidadão consegue reivindicar direitos –
a Carta de Serviços desencadeia inevitáveis mudanças dentro das organizações
públicas, que passam a trabalhar sob a perspectiva de melhoria contínua. Para
oferecer serviços de qualidade e sem complicação, muitas vezes essas
organizações precisam rever seus processos de trabalho, eliminando etapas
desnecessárias e otimizando aquelas de que não se pode prescindir.
A Carta de Serviços é, portanto, poderoso instrumento de indução da
melhoria de gestão das organizações. De acordo com o Decreto 6.932, de 11 de
40
agosto de 2009, a Carta de Serviços ao Cidadão tem por objetivo informar o
cidadão dos serviços prestados pelo órgão ou entidade, das formas de acesso a
esses serviços e dos respectivos compromissos e padrões de qualidade de
atendimento ao público, devendo trazer informações claras e precisas em relação a
cada um dos serviços prestados, em especial as relacionadas com: o serviço
oferecido; os requisitos, documentos e informações necessários para acessar o
serviço; as principais etapas para processamento do serviço; o prazo máximo para
a prestação do serviço; a forma de prestação do serviço; a forma de comunicação
com o solicitante do serviço; e os locais e formas de acessar o serviço.
A Carta de Serviços ao Cidadão deverá ainda detalhar os padrões de
qualidade do atendimento relativos aos seguintes aspectos: prioridades de
atendimento; tempo de espera para atendimento; prazos para a realização dos
serviços; mecanismos de comunicação com os usuários; procedimentos para
receber, atender, gerir e responder às sugestões e reclamações; fornecimento de
informações acerca das etapas, presentes e futuras, esperadas para a realização
dos serviços, inclusive estimativas de prazos; mecanismos de consulta, por parte
dos usuários, acerca das etapas, cumpridas e pendentes, para a realização do
serviço solicitado; tratamento a ser dispensado aos usuários quando do
atendimento; requisitos básicos para o sistema de sinalização visual das unidades
de atendimento; condições mínimas a serem observadas pelas unidades de
atendimento, em especial no que se refere a acessibilidade, limpeza e conforto;
procedimentos alternativos para atendimento quando o sistema informatizado se
encontrar indisponível; e outras informações julgadas de interesse dos usuários.
Cabe à Controladoria-Geral da União e aos órgãos integrantes do
sistema de controle interno do Poder Executivo Federal zelar pelo cumprimento do
disposto no Decreto 6.932, de 11 de agosto de 2009, que instituiu a Carta de
Serviços ao Cidadão.
41
4.3. Elaborando um programa voltado ao cidadão
Matias Pereira, p. 279 e 280 (2012), cita Coutinho (2000) que indica
alguns aspectos relevantes que servem de orientação para processos de mudança.
O autor mostra 15 passos na implantação de um programa de Administração
Pública voltado ao cidadão:
1- Incentivar a formação de uma cultura administrativa centrada no
cidadão.
2- Promover mais liberdade de escolha aos cidadãos, aumentando as
opções de serviços.
3- Buscar apoio e sustentação política no Congresso, na Presidência,
nos Ministérios ou nas Secretarias.
4- Dispor de lideranças, formais ou informais, em todos os níveis, tanto
nas altas gerências administrativas quanto dentro das organizações.
5- Planejar cautelosamente o novo programa de serviço, no curto, médio
e longo prazo, e realizar um projeto piloto para experiência e eventuais ajustes.
6- Consultar stakeholders, isto é, indivíduos ou grupos que tenham
interesse no desempenho do sistema ou organização.
7- Investir no treinamento de pessoal e no capital tecnológico e logístico
da organização.
8- Criar parcerias baseadas na unificação de objetivos, igualdade de
influência sobre as decisões, divisão equânime do reconhecimento pelo trabalho
desenvolvido e nivelamento das políticas de recursos humanos.
9- Compartilhar informações sobre requerimentos tecnológicos e
equipamentos de comunicação entre parceiros.
42
10- Divulgar e explicar as inovações planejadas, esclarecendo
exaustivamente como os cidadãos podem utilizar o novo serviço e contribuir para o
seu aperfeiçoamento.
11- Segmentar a base de cidadãos-usuários em grupos para
identificar suas expectativas quanto a tempo e modelos de atendimento. Em alguns
casos, ao invés disso, o engajamento dos cidadãos deve ser concebido em termos
da comunidade como um todo.
12- Estabelecer padrões de qualidade no atendimento com base
nas expectativas dos cidadãos, e compará-los com a eficiência e eficácia dos
serviços já oferecidos.
13- Medir a satisfação e percepções dos cidadãos, promovendo
feedbacks por meio de maior variedade de instrumentos de consulta, e tendo
alguém formalmente responsável e treinado em metodologia de pesquisa.
14- Monitorar constantemente a implementação do projeto, fazendo
os ajustes necessários.
15- Comunicar os resultados obtidos à sociedade, às organizações
e a outros departamentos do governo.
Estes passos contribuem para a implantação de um programa de
Administração Pública voltado ao cidadão: aonde ocorre a desburocratização e o
aumento da eficiência no serviço público brasileiro, para que o cidadão possa
efetivamente ser beneficiário de serviços de qualidade e veja o retorno do
pagamento dos seus impostos.
43
CONCLUSÃO
Este trabalho procura analisar as consequências da falta de
planejamento e da utilização de ferramentas da Administração como ciência para o
Serviço Público Brasileiro. A Administração não é um fim em si mesma, mas um
meio de fazer com que os processos sejam realizadas da melhor forma, com o
menor custo e com a maior eficiência e eficácia.
O planejamento orienta o caminhar da organização. Ele dá as diretrizes a
serem seguidas, tenta se antecipar aos problemas, adequar-se às mudanças e
assim cumprir seus objetivos. Ferramenta de profunda importância, pois permite a
organização mudar de direção caso algo saia do planejamento, permite a melhor
alocação de recursos e pessoas e assim melhora o seu desempenho.
Discorre sobre os porquês de o Serviço Público Brasileiro ser tão
ineficiente, um dos fatores ser o seu histórico administrativo com uma herança de
uma gestão pública patrimonialista e burocrática que levam à ineficiência das
organizações públicas brasileiras.
Mostra que a Reforma Gerencial de 1995 está substituindo a atual
administração pública burocrática, que mistura práticas patrimonialistas por uma
administração pública gerencial, que adota os princípios da nova gestão pública.
A nova administração pública busca identificar o cidadão, prestar-lhe
contas, ajustar-se às suas reais necessidades. Nesse sentido, a nova administração
pública estimula os servidores públicos a um compromisso para o atendimento a
crescentes demandas da sociedade.
Informa o que é o programa Programa Nacional de Gestão Pública e
Desburocratização – GesPública –, programa do Governo Federal implementado
desde 2005, decorrente da evolução de iniciativas voltadas à missão de contribuir
44
para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão e ao
aumento da competitividade do País.
Cita a Carta de Serviços que é instrumento de cidadania – quanto mais
informações disponíveis, mais facilmente o cidadão consegue reivindicar direitos. A
Carta de Serviços desencadeia inevitáveis mudanças dentro das organizações
públicas, que passam a trabalhar sob a perspectiva de melhoria contínua. Para
oferecer serviços de qualidade e sem complicação, muitas vezes essas
organizações precisam rever seus processos de trabalho, eliminando etapas
desnecessárias e otimizando aquelas essenciais.
Assim, este trabalho tem o intuito de contribuir para o fomento da ideia
de desburocratização e eficiência no serviço público brasileiro, para que o cidadão
possa efetivamente ser o beneficiário de serviços de qualidade e também possa
participar da construção dessa melhoria , modificando a atual realidade brasileira.
45
ANEXOS
Índice de anexos
Anexo 1 >> Decreto Nº 5.378, de 23 de fevereiro de 2005.
Institui o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização- GesPública e
o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, e
dá outras providências.
Anexo 2 >> Decreto Nº 6.932, de 11de agosto de 2009.
Dispõe sobre a simplificação do atendimento público prestado ao cidadão, ratifica
a dispensa do reconhecimento de firma em documentos produzidos no Brasil,
institui a “Carta de Serviços ao Cidadão” e dá outras providências.
Anexo 3 >> Instrução normativa nº 1, de 6 de janeiro de 2010.
Dispõe sobre a elaboração e a publicação de Carta de Serviços ao Cidadão e a
aplicação de pesquisas de satisfação do usuário.
46
ANEXO 1
DECRETO Nº 5.378, DE 23 DE FEVEREIRO DE 2005.
Institui o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização- GesPública e
o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, e
dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84,
inciso VI, alínea “a”, da Constituição,
DECRETA:
Art. 1º Fica instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização -
GesPública, com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos
serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do
País.
Art. 2º O GesPública deverá contemplar a formulação e implementação de medidas
integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à promoção dos
resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da administração
pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de instrumentos e
abordagens gerenciais, que objetivem:
I - eliminar o déficit institucional, visando ao integral atendimento das competências
constitucionais do Poder Executivo Federal;
II - promover a governança, aumentando a capacidade de formulação,
implementação e avaliação das políticas públicas;
III - promover a eficiência, por meio de melhor aproveitamento dos recursos,
relativamente aos resultados da ação pública;
IV - assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, promovendo a
adequação entre meios, ações, impactos e resultados; e
V - promover a gestão democrática, participativa, transparente e ética.
Art. 3º Para consecução do disposto nos arts. 1º e 2º, o GesPública, por meio do
Comitê Gestor de que trata o art. 7º, deverá:
I - mobilizar os órgãos e entidades da administração pública para a melhoria da
gestão e para a desburocratização;
47
II - apoiar tecnicamente os órgãos e entidades da administração pública na melhoria
do atendimento ao cidadão e na simplificação de procedimentos e normas;
III - orientar e capacitar os órgãos e entidades da administração publica para a
implantação de ciclos contínuos de avaliação e de melhoria da gestão; e
IV - desenvolver modelo de excelência em gestão pública, fixando parâmetros e
critérios para a avaliação e melhoria da qualidade da gestão pública, da
capacidade de atendimento ao cidadão e da eficiência e eficácia dos atos da
administração pública federal.
Art. 4º Os critérios para avaliação da gestão de que trata este Decreto serão
estabelecidos em consonância com o modelo de excelência em gestão pública.
Art. 5º A participação dos órgãos e entidades da administração pública no
GesPública dar-se-á mediante adesão ou convocação.
§ 1º Considera-se adesão para os efeitos deste Decreto o engajamento voluntário
do órgão ou entidade da administração pública no alcance da finalidade do
GesPública, que, por meio da autoavaliação contínua, obtenha validação dos
resultados da sua gestão.
§ 2º Considera-se convocação a assinatura por órgão ou entidade da administração
pública direta, autárquica ou fundacional, em decorrência da legislação aplicável, de
contrato de gestão ou desempenho, ou o engajamento no GesPública, por
solicitação do Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, em
decorrência do exercício de competências vinculadas a programas prioritários,
definidos pelo Presidente da República.
Art. 6º Poderão participar, voluntariamente, das ações do GesPública pessoas e
organizações, públicas ou privadas.
Parágrafo único. A atuação voluntária das pessoas é considerada serviço público
relevante, não remunerado.
Art. 7º Fica instituído o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e
Desburocratização, no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
com o objetivo de formular o planejamento das ações do GESPÚBLICA, bem como
coordenar e avaliar a execução dessas ações.
Art. 8º O Comitê Gestor terá a seguinte composição:
I - um representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que o
coordenará; e
II - um representante da Casa Civil da Presidência da República.
§ 1o O Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão indicará quinze
órgãos ou entidades da administração pública, com notório engajamento em ações
48
ligadas à qualidade da gestão e à desburocratização, cujos representantes
integrarão o Comitê Gestor.
§ 2o Os membros a que se referem o caput e o § 1
o, titulares e suplentes, serão
indicados pelos dirigentes dos órgãos ou entidades representados e designados
pelo Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão.
§ 3o O mandato dos membros do Comitê Gestor será de dois anos, permitida a
recondução.
III – representantes de órgãos e entidades da administração pública, assim como de
entidades privadas com notório engajamento em ações ligadas à qualidade da
gestão e à desburocratização, conforme estabelecido pelo Ministro de Estado do
Planejamento, Orçamento e Gestão. (Incluído pelo Decreto nº 6.944, de 2009).
§ 1º Os membros a que se referem o caput, titulares e suplentes, serão indicados
pelos dirigentes dos órgãos ou entidades representados e designados pelo Ministro
de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão. (Redação dada pelo Decreto nº
6.944, de 2009).
§ 2º O mandato dos membros do Comitê Gestor será de dois anos, permitida a
recondução. (Redação dada pelo Decreto nº 6.944, de 2009).
Art.9º Ao Comitê Gestor compete:
I - propor ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão o
planejamento estratégico do GESPÚBLICA;
II - articular-se para a identificação de mecanismos que possibilitem a obtenção de
recursos e demais meios para a execução das ações do GESPÚBLICA;
III - constituir comissões setoriais e regionais, com a finalidade de descentralizar a
gestão do GESPÚBLICA;
IV - monitorar, avaliar e divulgar os resultados do GESPÚBLICA;
V - certificar a validação dos resultados da auto-avaliação dos órgãos e entidades
participantes do GESPÚBLICA; e
VI - reconhecer e premiar os órgãos e entidades da administração pública,
participantes do GESPÚBLICA, que demonstrem qualidade em gestão, medida
pelos resultados institucionais obtidos.
Art. 10º Ao Coordenador do Comitê Gestor compete:
I - cumprir e fazer cumprir este Decreto e as decisões do Colegiado;
II - constituir grupos de trabalho temáticos temporários;
49
III - convocar e coordenar as reuniões do Comitê; e
IV - exercer o voto de qualidade no caso de empate nas deliberações.
Art.11º A participação nas atividades do Comitê Gestor, das comissões e dos
grupos de trabalho será considerada serviço público relevante, não remunerado.
Art.12º A Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
exercerá as funções de Secretaria-Executiva do Comitê Gestor.
Art.13º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Art.14º Ficam revogados os Decretos nos
83.740, de 18 de julho de 1979, e 3.335,
de 11 de janeiro de 2000.
Brasília, 23 de fevereiro de 2005; 184o da Independência e 117
o da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Nelson Machado
José Dirceu de Oliveira e Silva
50
ANEXO 2
DECRETO Nº 6.932, DE 11 DE AGOSTO DE 2009
Dispõe sobre a simplificação do atendimento público prestado ao cidadão, ratifica
a dispensa do reconhecimento de firma em documentos produzidos no Brasil,
institui a “Carta de Serviços ao Cidadão” e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art.
84, inciso VI, alínea “a”, da Constituição,
DECRETA:
Art. 1o Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal observarão as
seguintes diretrizes nas relações entre si e com o cidadão:
I - presunção de boa-fé;
II - compartilhamento de informações, nos termos da lei;
III - atuação integrada e sistêmica na expedição de atestados, certidões e
documentos comprobatórios de regularidade;
IV - racionalização de métodos e procedimentos de controle;
V - eliminação de formalidades e exigências cujo custo econômico ou social
seja superior ao risco envolvido;
VI - aplicação de soluções tecnológicas que visem a simplificar processos e
procedimentos de atendimento ao cidadão e a propiciar melhores condições para o
compartilhamento das informações;
VII - utilização de linguagem simples e compreensível, evitando o uso de siglas,
jargões e estrangeirismos; e
VIII - articulação com Estados, Distrito Federal, Municípios e outros poderes
para a integração, racionalização, disponibilização e simplificação de serviços
públicos prestados ao cidadão.
Art. 2o
Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que necessitarem
de documentos comprobatórios de regularidade de situação do cidadão, atestados,
certidões ou outros documentos comprobatórios que constem em base de dados
oficial da administração pública federal deverão obtê-los diretamente do respectivo
órgão ou entidade.
Parágrafo único. Exclui-se da aplicação do disposto no caput:
51
I - comprovação de antecedentes criminais;
II - informações sobre pessoa jurídica; e
III - situações expressamente previstas em lei.
Art. 3o Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal não poderão exigir
do cidadão a apresentação de certidões ou outros documentos expedidos por outro
órgão ou entidade do Poder Executivo Federal, ressalvado o disposto no parágrafo
único do art. 2o. (Vigência)
§ 1o O órgão ou entidade deverá, quando necessário, juntar aos autos do
respectivo processo administrativo versão impressa da certidão ou documento
obtido por meio eletrônico.
§ 2o As certidões ou outros documentos que contenham informações sigilosas
do cidadão somente poderão ser obtidas por meio de sua autorização expressa.
§ 3o Quando não for possível a obtenção de atestados, certidões e
documentos comprobatórios de regularidade de situação diretamente do órgão ou
entidade expedidora, os fatos poderão ser comprovados mediante declaração
escrita e assinada pelo cidadão, que, em caso de declaração falsa, ficará sujeito às
sanções administrativas, civis e penais aplicáveis.
Art. 4o No âmbito da administração pública federal, os órgãos e entidades
gestores de base de dados oficial colocarão à disposição dos órgãos e entidades
públicos interessados as orientações para acesso às informações constantes
dessas bases de dados, observadas as disposições legais aplicáveis e as
diretrizes, orientações e procedimentos estabelecidos pelo Comitê Executivo do
Governo Eletrônico, criado pelo Decreto de 18 de outubro de 2000.
Art. 4º No âmbito da administração pública federal, os órgãos e as entidades
gestores de base de dados oficial colocarão à disposição dos órgãos e entidades
públicos interessados as orientações para acesso às informações constantes
dessas bases de dados, observadas as disposições legais
aplicáveis. (Redação dada pelo Decreto nº 8.638, de 2016)
Art. 5o No atendimento aos requerimentos do cidadão, os órgãos e entidades
do Poder Executivo Federal observarão as seguintes práticas:
I - gratuidade dos atos necessários ao exercício da cidadania, nos termos
da Lei no 9.265, de 12 de fevereiro de 1996;
II - padronização de procedimentos referentes à utilização de formulários,
guias e outros documentos; e
III - vedação de recusa de recebimento de requerimentos pelos serviços de
protocolo, salvo quando o órgão ou entidade for manifestamente incompetente.
52
§ 1o Na ocorrência da hipótese referida no inciso III, os serviços de protocolo
deverão prover as informações e orientações necessárias para que o cidadão
possa dar andamento ao requerimento.
§ 2o Após a protocolização do requerimento, caso o agente público verifique
que o órgão ou entidade é incompetente para o exame ou decisão da matéria, este
deverá providenciar a remessa imediata do requerimento ao órgão ou entidade
competente.
§ 3o Quando a remessa referida no § 2
o não for possível, o interessado deverá
ser comunicado imediatamente do fato para adoção das providências a seu cargo.
Art. 6o As exigências necessárias para o requerimento serão feitas desde
logo e de uma só vez ao interessado, justificando-se exigência posterior apenas em
caso de dúvida superveniente.
Art. 7o Não será exigida prova de fato já comprovado pela apresentação de
outro documento válido.
Art. 8o Para complementar informações ou solicitar esclarecimentos, a
comunicação entre o órgão ou entidade e o interessado poderá ser feita por
qualquer meio, inclusive comunicação verbal, direta ou telefônica, correspondência,
telegrama, fax ou correio eletrônico, registrando-se a circunstância no processo,
caso necessário.
Art. 9o Salvo na existência de dúvida fundada quanto à autenticidade e no
caso de imposição legal, fica dispensado o reconhecimento de firma em qualquer
documento produzido no Brasil destinado a fazer prova junto a órgãos e entidades
da administração pública federal, quando assinado perante o servidor público a
quem deva ser apresentado.
Art. 9º Salvo na existência de dúvida fundada quanto à autenticidade e no
caso de imposição legal, fica dispensado o reconhecimento de firma em qualquer
documento produzido no Brasil destinado a fazer prova junto a órgãos e entidades
da administração pública federal. (Redação dada pelo Decreto nº 8.936, de 2016)
Art. 10. A juntada de documento, quando decorrente de disposição legal,
poderá ser feita por cópia autenticada, dispensada nova conferência com o
documento original.
§ 1o A autenticação poderá ser feita, mediante cotejo da cópia com o original,
pelo próprio servidor a quem o documento deva ser apresentado.
§ 2o Verificada, a qualquer tempo, falsificação de assinatura ou de
autenticação de documento público ou particular, o órgão ou entidade considerará
não satisfeita a exigência documental respectiva e, dentro do prazo máximo de
cinco dias, dará conhecimento do fato à autoridade competente para adoção das
providências administrativas, civis e penais cabíveis.
53
Art. 11. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que prestam
serviços diretamente ao cidadão deverão elaborar e divulgar “Carta de Serviços ao
Cidadão”, no âmbito de sua esfera de competência.
Art. 11. Os órgãos e as entidades do Poder Executivo Federal que prestam
serviços à sociedade, direta ou indiretamente, deverão elaborar e divulgar Carta de
Serviços ao Cidadão, no âmbito de sua esfera de competência. (Redação dada
pelo Decreto nº 8.936, de 2016)
§ 1o A Carta de Serviços ao Cidadão tem por objetivo informar o cidadão dos
serviços prestados pelo órgão ou entidade, das formas de acesso a esses serviços
e dos respectivos compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao
público.
§ 2o A Carta de Serviços ao Cidadão deverá trazer informações claras e
precisas em relação a cada um dos serviços prestados, em especial as
relacionadas com:
I - o serviço oferecido;
II - os requisitos, documentos e informações necessários para acessar o
serviço;
III - as principais etapas para processamento do serviço;
IV - o prazo máximo para a prestação do serviço;
V - a forma de prestação do serviço;
VI - a forma de comunicação com o solicitante do serviço; e
VII - os locais e formas de acessar o serviço.
§ 3o Além das informações descritas no § 2
o, a Carta de Serviços ao Cidadão
deverá detalhar os padrões de qualidade do atendimento relativos aos seguintes
aspectos:
I - prioridades de atendimento;
II - tempo de espera para atendimento;
III - prazos para a realização dos serviços;
IV - mecanismos de comunicação com os usuários;
V - procedimentos para receber, atender, gerir e responder às sugestões e
reclamações;
54
VI - fornecimento de informações acerca das etapas, presentes e futuras,
esperadas para a realização dos serviços, inclusive estimativas de prazos;
VII - mecanismos de consulta, por parte dos usuários, acerca das etapas,
cumpridas e pendentes, para a realização do serviço solicitado;
VIII - tratamento a ser dispensado aos usuários quando do atendimento;
IX - requisitos básicos para o sistema de sinalização visual das unidades de
atendimento;
X - condições mínimas a serem observadas pelas unidades de atendimento,
em especial no que se refere a acessibilidade, limpeza e conforto;
XI - procedimentos alternativos para atendimento quando o sistema
informatizado se encontrar indisponível; e
XII - outras informações julgadas de interesse dos usuários.
§ 4o A Carta de Serviços ao Cidadão será objeto de permanente divulgação
por meio de afixação em local de fácil acesso ao público, nos respectivos locais de
atendimento, e mediante publicação em sítio eletrônico do órgão ou entidade na
rede mundial de computadores.
§ 4º A Carta de Serviços ao Cidadão será objeto de permanente
divulgação: (Redação dada pelo Decreto nº 8.936, de 2016)
I - em locais de fácil acesso ao público; (Incluído pelo Decreto nº 8.936, de
2016)
II - nos locais de atendimento; e (Incluído pelo Decreto nº 8.936, de 2016)
III - no Portal de Serviços do Governo Federal, disponível em
www.servicos.gov.br, por meio de publicação no referido sítio
eletrônico. (Incluído pelo Decreto nº 8.936, de 2016)
Art. 12. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal deverão aplicar
periodicamente pesquisa de satisfação junto aos usuários de seus serviços e utilizar
os resultados como subsídio relevante para reorientar e ajustar os serviços
prestados, em especial no que se refere ao cumprimento dos compromissos e dos
padrões de qualidade de atendimento divulgados na Carta de Serviços ao
Cidadão.
Art. 12. Os órgãos e as entidades do Poder Executivo Federal deverão utilizar
ferramenta de pesquisa de satisfação dos usuários dos seus serviços, disponível no
Portal de Serviços do Governo Federal, e utilizar os resultados como subsídio
relevante para reorientar e ajustar os serviços prestados. (Redação dada pelo
Decreto nº 8.936, de 2016)
55
§ 1o A pesquisa de satisfação objetiva assegurar a efetiva participação do
cidadão na avaliação dos serviços prestados, possibilitar a identificação de lacunas
e deficiências na prestação dos serviços e identificar o nível de satisfação dos
usuários com relação aos serviços prestados.
§ 2o Os órgãos e as entidades do Poder Executivo Federal deverão divulgar,
anualmente, preferencialmente na rede mundial de computadores, os resultados da
avaliação de seu desempenho na prestação de serviços ao cidadão, especialmente
em relação aos padrões de qualidade do atendimento fixados na Carta de Serviços
ao Cidadão.
§ 2º Os órgãos e as entidades do Poder Executivo Federal deverão divulgar
no Portal de Serviços do Governo Federal os resultados da pesquisa de satisfação
dos usuários dos seus serviços. (Redação dada pelo Decreto nº 8.936, de 2016)
Art. 13. O Programa Nacional da Gestão Pública e Desburocratização -
GESPÚBLICA, instituído pelo Decreto no 5.378, de 23 de fevereiro de
2005, colocará à disposição dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal
interessados, gratuitamente, metodologia para elaboração da Carta de Serviço ao
Cidadão e instrumento padrão de pesquisa de satisfação.
Art. 14. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que prestam
serviços diretamente aos cidadãos deverão envidar esforços para manter esses
serviços disponíveis às Centrais de Atendimento ao Cidadão estaduais, municipais
e do Distrito Federal.
Art. 15. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão poderá dispor
sobre a implementação do disposto neste Decreto, inclusive sobre mecanismos de
acompanhamento, avaliação e incentivo.
Art. 16. O servidor civil ou militar que descumprir as normas contidas neste
Decreto estará sujeito às penalidades previstas, respectivamente, na Lei no 8.112,
de 11 de dezembro de 1990, e na Lei no 6.880, de 9 de dezembro de 1980.
Parágrafo único. O cidadão que tiver os direitos garantidos neste Decreto
desrespeitados poderá fazer representação junto à Controladoria-Geral da União.
Art. 17. Cabe à Controladoria-Geral da União e aos órgãos integrantes do
sistema de controle interno do Poder Executivo Federal zelar pelo cumprimento do
disposto neste Decreto, bem como adotar as providências para a
responsabilização dos dirigentes e dos servidores que praticarem atos em
desacordo com as disposições aqui estabelecidas.
Art. 18. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal terão prazo de
cento e oitenta dias, após a publicação deste Decreto, para cumprir o disposto no
art. 4o.
Art. 19. Este Decreto entra em vigor:
56
I - trezentos e sessenta dias após a data de sua publicação, em relação ao art.
3o; e
II - na data de sua publicação, em relação aos demais dispositivos.
Art. 20. Ficam revogados os Decretos nos
63.166, de 26 de agosto de
1968, 64.024-A, de 27 de janeiro de 1969, e 3.507, de 13 de junho de 2000.
Brasília, 11 de agosto de 2009; 188o da Independência e 121
o da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Paulo Bernardo Silva
57
ANEXO 3
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO
SECRETARIA DE GESTÃO
INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 1, DE 6 DE JANEIRO DE 2010
Dispõe sobre a elaboração e a publicação de Carta de Serviços ao
Cidadão e a aplicação de pesquisas de satisfação do usuário.
O SECRETÁRIO DE GESTÃO DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO,
ORÇAMENTO E GESTÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os artigos 21 e
22 do Decreto no 6.944, de 21 de agosto de 2009, e considerando o disposto no
Decreto No 6.932, de 11 de agosto de 2009, resolve:
Art. 1º Orientar os órgãos setoriais e seccionais do Sistema de Organização
e Inovação Institucional do Governo Federal SIORG quanto à elaboração de Carta
de Serviços ao Cidadão e à aplicação de pesquisas de satisfação junto aos
usuários de seus serviços.
Art. 2º A elaboração e a publicação da Carta de Serviços são obrigatórias
para todos os órgãos e entidades da administração federal que prestem
atendimento direto ao cidadão.
Art. 3º Na Carta de Serviços deverá constar de maneira objetiva e clara todas
as informações pertinentes aos serviços oferecidos, as formas de acesso a estes
serviços e os respectivos compromissos e padrões de qualidade estabelecidos em
relação ao atendimento.
Art. 4º A Carta de Serviços deverá dar conhecimento das competências
institucionais da organização e detalhar as seguintes informações:
a) os serviços oferecidos;
b) forma de atendimento para a prestação dos serviços (presencial, virtual,
telefônico e outros);
c) locais e contatos para acessar os serviços;
d) dias e horários de funcionamento dos setores de atendimento;
e) prioridades no atendimento;
58
f) os requisitos, documentos e informações necessários para a obtenção dos
serviços;
g) tempo de espera previsto para o atendimento;
h) prazos máximos para cumprimento dos serviços e respectivas etapas
presentes e futuras ;
i) mecanismos de consulta acerca das etapas, cumpridas e pendentes;
j) mecanismos de comunicação com os usuários solicitantes;
k) procedimentos para atender às reclamações e sugestões;
l) sinalização e condições para o acesso e circulação de pessoas,
principalmente daquelas com dificuldade de locomoção;
m) procedimentos alternativos para atendimento quando o sistema
informatizado se encontrar indisponível; e
n) outras informações julgadas de interesse dos usuários.
Art. 5º A elaboração das Cartas de Serviços ao Cidadão ocorrerá em
articulação com o planejamento estratégico do órgão ou entidade, com mobilização,
sensibilização e capacitação dos servidores para sua adequada implementação e
desenvolvimento das ferramentas logísticas e de tecnologia da informação.
Art. 6º Os compromissos com o atendimento são referenciais das
organizações que deverão ser comunicados aos cidadãos e aos servidores e
constituem os padrões de qualidade a serem observados pelos órgãos e entidades
públicos no processo de elaboração da Carta de Serviços.
Parágrafo único. Para divulgar os compromissos com o atendimento e seus
respectivos padrões de qualidade, os órgãos e entidades deverão utilizar uma
linguagem simples e de fácil entendimento para o cidadão, evitando termos técnicos
e siglas.
Art. 7º Será estabelecido um sistema de monitoramento e avaliação no
órgão ou entidade com relação aos compromissos e padrões de atendimento
estabelecidos.
§ 1º Os órgãos e entidades avaliarão o grau de satisfação dos seus usuários
com o atendimento e divulgarão anualmente os resultados da avaliação de seu
desempenho em relação aos padrões de qualidade do atendimento fixados.
§ 2º O monitoramento e avaliação sistemática por meio de aplicação de
pesquisa de satisfação junto aos usuários subsidiarão o aperfeiçoamento contínuo
dos compromissos de atendimento estabelecidos na Carta de Serviços.
59
Art. 8º As metodologias para a elaboração e disseminação da Carta de
Serviços ao Cidadão e para aplicação de pesquisa de satisfação por meio do uso
do Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação do Usuário - IPPS são
disponibilizadas pelo Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização -
GesPública por meio de manuais específicos que podem ser obtidos no Portal da
Gestão Pública: www.gespublica.gov.br.
Art.9º Esta Instrução Normativa entra em vigência na data de sua publicação.
MARCELO VIANA ESTEVÃO DE MORAES
60
BIBLIOGRAFIA
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Acesso em 14/02/17
63
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 02
AGRADECIMENTOS 03
DEDICATÓRIA 04
RESUMO 05
METODOLOGIA 06
SUMÁRIO 07
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I
Histórico e Importância da Administração 10
1.1 - Importância da Administração 12
1.2 – A importância do Planejamento para a melhoria do desempenho 15
1.3 – Teoria da Burocracia 16
1.4 – Como desburocratizar 20
1.4.1 – O problema da Fila 20
CAPÍTULO II
Evolução e Transformação da Administração Pública Brasileira 22
2.1 - Administração Pública Patrimonialista 22
2.2 – Administração Pública Burocrática 23
2.3 – Administração Pública Gerencial 25
CAPÍTULO III
Ineficiência no Serviço Público 27
CAPÍTULO IV
A Nova Gestão Pública 30
4.1 – Reforma Gerencial 30
4.2 Gespública 32
4.2.1 – Prêmio Nacional da Gestão Pública –PQGF 37
4.2.2 – Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo Federal –
SIORG 38
4.2.3 – Carta de Serviços ao cidadão 39
4.3 Elaborando um programa voltado ao cidadão 41
CONCLUSÃO 43
ANEXOS 45
64
– Anexo 1 46
– Anexo 2 50
– Anexo 3 57
BIBLIOGRAFIA 60
ÍNDICE 63