dissertação ministério público - versão final
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS SOCIAIS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA E ANTROPOLOGIA
MINISTÉRIO PÚBLICO, MEIO AMBIENTE E SOCIEDADE
José Luiz de Oliveira Soares
Rio de Janeiro 2007
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MINISTÉRIO PÚBLICO, MEIO AMBIENTE E SOCIEDADE
José Luiz de Oliveira Soares Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Antropologia, do Instituto de Filosofia e Ciências Sociais, Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Sociologia (com concentração em Antropologia).
Orientadora: Profª. Drª. Elina Gonçalves da Fonte Pessanha
Rio de Janeiro Novembro de 2007
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MINISTÉRIO PÚBLICO, MEIO AMBIENTE E SOCIEDADE
José Luiz de Oliveira Soares
Orientadora: Elina Gonçalves da Fonte Pessanha
Dissertação de Mestrado submetida ao Programa de Pós-graduação em Sociologia e Antropologia, Instituto de Filosofia e Ciências Sociais, da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Sociologia (com concentração em Antropologia). Aprovada por: Titulares: _____________________________________________________ Profª. Drª. Elina Gonçalves da Fonte Pessanha (PPGSA / IFCS / UFRJ) _____________________________________________________ Prof. Dr. André Pereira Botelho (PPGSA / IFCS / UFRJ) _____________________________________________________ Profª. Drª. Alzira Alves de Abreu (CPDOC / FGV) Suplentes: _____________________________________________________ Profª. Drª. Regina Lúcia de Moraes Morel (PPGSA / IFCS / UFRJ) _________________________________________________ Profª. Drª. Angela Maria de Castro Gomes (CPDOC / FGV e UFF)
Rio de Janeiro Novembro de 2007
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Soares, José Luiz de Oliveira Ministério Público, Meio Ambiente e Sociedade / José Luiz de Oliveira Soares. Rio de Janeiro: UFRJ/IFCS, 2007. xi, 162 f.: il.; 31 cm. Orientadora: Elina Gonçalves da Fonte Pessanha. Dissertação (Mestrado) UFRJ/IFCS/ Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Antropologia, 2007. Referências Bibliográficas: f. 157-162. 1. Ministério Público. 2. Meio Ambiente. 3. Direitos Metaindividuais. 4. Ação Civil Pública. 5. Termo de Ajustamento de Conduta. I. Pessanha, Elina (Orient.). II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Filosofia e Ciências Sociais . III. Título.
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Dedico essa dissertação à memória de meu pai, José Soares.
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RESUMO
MINISTÉRIO PÚBLICO, MEIO AMBIENTE E SOCIEDADE
José Luiz de Oliveira Soares
Orientadora: Elina Gonçalves da Fonte Pessanha Resumo da Dissertação de Mestrado submetida ao Programa de Pós-graduação em Sociologia e Antropologia, Instituto de Filosofia e Ciências Sociais, da Universidade Federal do Rio de Janeiro –UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Sociologia (com concentração em Antropologia).
A presente dissertação tem por objetivo compreender como se caracteriza a atuação
do Ministério Público Federal na área ambiental no município do Rio de Janeiro. A
pesquisa foi realizada a partir da análise de fontes documentais internas à instituição, de
entrevistas com procuradores da República atuantes na tutela do meio ambiente e de fontes
bibliográficas. Tomamos como questão de pesquisa: 1) Em que medida a atuação do
Ministério Público conforma uma dinâmica de permeabilidade e/ou impermeabilidade em
relação aos interesses e expectativas presentes no ambiente social mais amplo?; 2) Como se
configuram as relações de cooperação e conflito com os agentes externos à instituição?; 3)
Quais fatores limitam a atuação dos procuradores no que concerne aos conflitos
ambientais?; 4) Quais são as concepções que os procuradores possuem a respeito do meio
ambiente, da sociedade e do poder público e de que forma elas estão presentes em suas
práticas?; e 5) Como se desenvolve o fluxo de medidas institucionais, desde a instauração
dos procedimentos investigativos até seu arquivamento?
Palavras-chave: Ministério Público, Conflitos Ambientais, Direitos Metaindividuais, Termo de Ajustamento de Conduta, Ação Civil Pública
Rio de Janeiro Novembro de 2007
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ABSTRACT
PUBLIC PROSECUTION SERVICE, ENVIRONMENT AND SOCIETY
José Luiz de Oliveira Soares
Orientadora: Elina Gonçalves da Fonte Pessanha Abstract da Dissertação de Mestrado submetida ao Programa de Pós-graduação em Sociologia e Antropologia, Instituto de Filosofia e Ciências Sociais, da Universidade Federal do Rio de Janeiro –UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Sociologia (com concentração em Antropologia).
The present dissertation has for objective to understand how the Federal Public
Prosecution Service works concerning the environmental area in the city of Rio de Janeiro.
The research was carried through from the analysis of internal documentary sources of the
institution, from interviews with operating solicitors in the guardianship of the environment
and of bibliographical sources. We take as research question: 1) In wich measure the
practice of Public Prosecution Service presents a dynamic of permeability and/or
impermeability in relation to the interests and expectations existents in ampler social
environment?; 2) How the relations of cooperation and conflict with the external agents to
the institution happen?; 3) Which factors limit the work of the solicitors in what concerns to
the environmental conflicts?; 4) Which are the concepts that the solicitors have regarding
the environment, the society and the public power, and in wich means they are present in
their work?; and 5) How the flow of institucional measures develop since the instauration
of the investigative procedures until its filling?
Key-words: Public Prosecution Service, Environmental Conflicts, Collective Rights, Term of Adjustment of Behavior, Public Civil Action
Rio de Janeiro Novembro de 2007
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AGRADECIMENTOS
Muitas pessoas e instituições foram importantes em todo o período de elaboração da
presente dissertação. Como não podia deixar de ser, agradeço primeiramente à minha
família, por todo alicerce que me proporcionou, pelo estímulo, carinho, dedicação, silêncio
e paciência. Além disso, tenho desculpas a pedir pelo tempo que lhes furtei.
No ambiente acadêmico, agradeço com especial apreço à minha orientadora, Elina
Pessanha, pela interlocução profícua e pelo estímulo que recebo desde os tempos da
graduação. Agradeço também aos professores do PPGSA pelo que aprendi durante o
mestrado. Nesse caso, a minha dívida maior é com os professores André Botelho e Michel
Misse. A Henri Acselrad devo não apenas a oportunidade de participar de uma proveitosa
pesquisa, que esteve na origem da produção do presente trabalho, mas também um auxílio
intelectual que não sei se estou à altura de responder. A Ângela de Castro Gomes (e a
André Botelho, mais uma vez) agradeço pelas sugestões dadas por ocasião de meu exame
de qualificação. A Débora Alves Maciel agradeço pela solicitude ao me enviar, via Internet,
a sua tese de doutorado, que me foi muito inspiradora.
Aos meus amigos de mestrado agradeço o ambiente favorável, as trocas de
conhecimentos e os momentos de alegria em meio às dificuldades da vida acadêmica. Cabe
aqui citar em especial o nome de Rodrigo Viégas, por toda amizade e horas de conversas
que me foram muito mais caras do que ele imagina.
Agradeço às funcionárias do PPGSA, Cláudia e Denise, pela presteza com que
atenderam às minhas solicitações.
À CAPES agradeço pelo auxílio financeiro com a bolsa de mestrado.
No Ministério Público Federal, agradeço aos procuradores da República atuantes no
Ofício do Meio Ambiente e Patrimônio Cultural pela confiança depositada em um
pesquisador estranho à instituição e pela paciência em conceder entrevistas. Devo me
mostrar igualmente grato aos servidores públicos Sebastião Salazar e Albert Jacobson pela
solicitude com que responderam às minhas perguntas e ao clima de trabalho agradável que
proporcionaram.
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Por fim, alguns amigos me foram fundamentais na trajetória de produção da
dissertação, seja por terem me estimulado a seguir adiante nos momentos fáceis e difíceis,
seja por terem me proporcionado uma “higienização mental” sem qual nada seria possível.
Cito: Cássia Cardoso de Miranda, Fabio Araújo, Fagner França, Fernando Cardoso Neto,
Frederico de Barros, o casal Gustavo Durán e Cristiani Resende, Heloisa Helena de
Oliveira, Julia Leal, Mariane Moraes, a família Nepomuceno de Sá (tudo seria diferente
sem o Otto, meu afilhado), Paulo Roberto Sabino, Richard Diniz, aos irmãos Rodrigo e
Roberto da Paixão e o casal Vinicius Perenha e Rachel Williams. Um último e especial
agradecimento devo à Talita de Castro, por todo carinho, paciência e compreensão, além
dos momentos de alegria que me proporcionou.
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SUMÁRIO INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 12
CAPÍTULO 1: A Configuração de um Novo Perfil Institucional ...................................... 20
1.1) Rumo à Condição de “Defensor da Sociedade” .............................................. 23
1.2) Interpretando a Mudança Institucional ............................................................ 29
1.3) O Atual Modelo Institucional do Ministério Público ...................................... 35
CAPÍTULO 2: A Atuação Institucional Sob a Ótica das Ciências Sociais ........................ 46
2.1) Atuação Institucional: Entre a Permeabilidade e a Impermeabilidade ............ 46
2.2) Permeabilidade e Sistema de Justiça: Três Interpretações .............................. 53
2.2.1) Arantes: “Voluntarismo Político” e a Tese do “Substitucionismo” . 54
2.2.2) Vianna e Burgos: Procedimentalização do Direito e Democracia
Ampliada ..................................................................................................... 62
2.2.3) Maciel: Cooperação e Conflito Entre o Ambiente Institucional e o
Externo ....................................................................................................... 69
CAPÍTULO 3: A Inserção nos Conflitos Ambientais: Permeabilidade, Conflitos e
Cooperações Interinstitucionais .......................................................................................... 79
3.1) Aferindo a Permeabilidade às Demandas Externas ......................................... 79
3.2) Cooperação e Conflito Entre os Agentes Sociais ............................................ 86
3.3) Mapeamento dos Conflitos Ambientais .......................................................... 94
3.4) A Relação entre o Ministério Público Federal e a Mídia nos Conflitos
Ambientais ............................................................................................................ 103
CAPÍTULO 4: Concepções e Práticas dos Procuradores: O Tratamento Interno das
Demandas .......................................................................................................................... 106
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4.1) Notas Sobre a Experiência de “Ser” Procurador na Área Ambiental: “Dom
Quixotes” e “Semeadores do Futuro” ................................................................... 106
4.2) Meio Ambiente, Sociedade e Poder Público Sob a Ótica dos Procuradores da
República .............................................................................................................. 119
4.3) O Tratamento Interno das Demandas ............................................................ 131
4.3.1) A Definição de Prioridades de Atuação ......................................... 132
4.3.2) Formas de Atuar: Distinções e Similitudes .................................... 134
4.3.3) O Desenvolvimento de Ações Estratégicas .................................... 144
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................... 149
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................. 156
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INTRODUÇÃO
O cenário jurídico-político brasileiro experimentou nas últimas décadas uma
progressiva expansão do campo do direito sobre o da política. As instituições do sistema de
justiça, seus agentes e seus procedimentos fizeram-se mais presentes, seguindo as diretrizes
de um processo histórico mundial que mudou não apenas as relações entre Estado e
sociedade civil, mas também o padrão de sociabilidade nas democracias modernas. De um
lado, com os “novos” meios de procedimentalização do direito, ampliaram-se as
possibilidades de participação, influência e intervenção dos cidadãos sobre as arenas
públicas; de outro, transformações nas atribuições de instituições do sistema de justiça e o
surgimento de mecanismos que possibilitaram uma atuação mais “ativa” dos “agentes da
lei” – como intérpretes da constitucionalidade das leis, como reclamantes do respeito à
Constituição por parte do poder público etc – alteraram os padrões de interação entre os
órgãos estatais. Como seria de esperar, as transformações nesses padrões de interação
repercutiram sobre as práticas de cidadania.
A perplexidade frente ao referido fenômeno está na origem de vasta produção
acadêmica e de um acirrado debate a respeito das relações entre o sistema político e o de
justiça, bem como das vantagens e desvantagens da expansão do direito.1 No olho do
1 Talvez seja Habermas o autor de maior destaque dentre aqueles que, na teoria social, versam sobre o tema. A sociedade é descrita em sua teoria segundo um modelo que a divide entre o “mundo da vida” (onde se verificam as relações sociais cotidianas entre os indivíduos) e o dos sistemas sociais (a economia, a política, o direito etc). O autor também divide em duas as racionalidades que orientam as ações sociais: uma é a “racionalidade comunicativa”, caracterizada pela busca por entendimento recíproco e cooperação, que tem lugar principalmente no “mundo da vida”; outra é a “racionalidade instrumental”, que busca adequar os meios para que se obtenha êxito em alcançar determinados fins. Estas últimas são entendidas como fundamentais para o funcionamento dos sistemas sociais. Importante aqui é que, para Habermas, as sociedades modernas vivenciam sistemas sociais cada vez mais autonomizados entre si e responsáveis por uma “colonização” do “mundo da vida”, já que a economia, a política e o direito seriam cada vez mais determinantes para o cotidiano das pessoas (como se pode perceber pelo aumento da “juridificação” das relações sociais). A “racionalidade comunicativa” experimentaria assim um encolhimento em favor da “racionalidade instrumental”, o que poria a sociedade moderna em xeque: a integração social que deriva da racionalidade comunicativa do “mundo da vida” estaria sendo substituída por uma integração funcional promovida pela racionalidade instrumental dos sistemas sociais, onde a regulação das relações sociais se dá por meio do mercado, do Estado e do instrumental processual do direito. Em trabalhos mais recentes, Habermas alterou o papel desempenhado pelo sistema jurídico. Ao direito atribuiu-se a função de promover a integração social entre o “mundo da vida” e os sistemas sociais, na medida em que permitiria aos cidadãos tanto o uso da racionalidade comunicativa quanto o da estratégica.
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furacão encontra-se em disputa o sentido (ou mesmo a validade2) da expressão
“judicialização da política”, que assumiu a forma de uma categoria conceitual e,
simultaneamente, de descrição de um fenômeno histórico. A difusão do conceito na
academia desenvolveu-se a partir da definição dada por Tate e Vallinder (1995: 13), os
quais atribuíram a ele um duplo processo, a saber: 1) a expansão da atuação das instituições
do sistema de justiça às expensas do sistema político, uma vez que os “agentes da lei”
assumiram a prerrogativa de tomar decisões sobre assuntos políticos; e 2) a difusão dos
métodos judiciais de decisão para fora do sistema de justiça.
Os críticos à expansão do sistema judicial, em geral, advertem que um “excesso de
direito” pode fazer ruir a democracia. O descomedimento nas possibilidades de defesa
levaria a uma paralisia dos procedimentos políticos de tomada de decisão e – não havendo
um controle do ímpeto regulatório das instituições do sistema de justiça sobre o campo da
política – a discricionariedade das instituições representativas seriam lesadas em favor do
arbítrio de agentes estatais não eleitos, como seria o caso, no Brasil, dos juízes, dos
promotores de justiça e dos procuradores da República, cujos cargos são preenchidos
através de concursos, seguindo critérios meritocráticos. De acordo com esse tipo de
concepção, a ampliação do ativismo entre os “agentes da lei” poderia resultar até mesmo
em desmobilização da sociedade civil organizada, uma vez que ocuparia espaços de
participação política dos cidadãos.
Já os defensores chamam atenção para as possibilidades, via sistema de justiça, de
garantia da efetividade dos direitos para a sociedade frente às ações lesivas do Estado e do
poder econômico. Nesse caso, é bem vista a possibilidade de atuação das instituições do
sistema de justiça como mecanismos estatais de checks and balances (freios e contrapesos),
cujo escopo seria garantir que os poderes políticos cumpram suas atribuições
constitucionais. De outra parte, a institucionalização do direito na vida social possibilitaria
formas ampliadas e complexas de soberania e cidadania, somando as formas “políticas” de
representação à “funcional” e as dimensões da “cidadania política” à “social”. Ademais,
acredita-se também que a existência de uma complexa estrutura jurídico-política favorável
à procedimentalização do direito em prol da sociedade pode resultar em uma sociabilidade
2 Maciel e Koerner (2002) demonstram que o conceito “judicialização da política” não é unívoco e que as interpretações podem estar excessivamente comprometidas com dimensões normativas. Carvalho (2004), por sua vez, questiona a validade do conceito para a interpretação do sistema jurídico brasileiro.
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que “naturaliza” a idéia de que os cargos estatais são exercidos em nome do povo. Note-se
que esse tipo de concepção interpreta a expansão do direito sobre o campo da política como
favorável à democracia e à cidadania, não apenas por fornecer caminhos alternativos às vias
político-representativas de exercício da cidadania, mas também por despertar nos cidadãos
sua vocação de soberano na medida em que são reconhecidos como portadores de direitos.
A expansão do sistema jurídico coincidiu com a introdução de “novos” tipos de
direitos, distintos do paradigma liberal individualista: os direitos metaindividuais. Seguindo
a dogmática liberal, as relações jurídicas sempre se pautaram basicamente pela defesa da
liberdade negativa em meio a uma rígida distinção entre Estado e sociedade civil e pelo
esquema de conflitos entre duas partes individuais ou individualizáveis. O surgimento do
Direito do Trabalho em fins do século XIX e começo do XX marcou um primeiro
rompimento com esse padrão, tão logo tenha concedido um caráter público a relações e
conflitos antes atribuídos à esfera privada – por exemplo, aqueles relativos à compra e
venda da força de trabalho – e tenha reconhecido a legitimidade dos sindicatos como entes
autorizados a responder por trabalhadores considerados coletivamente. Em meados do
século XX, os direitos metaindividuais despontaram divergindo do paradigma liberal, ao
contemplarem não apenas os interesses de indivíduos considerados isoladamente, mas os de
grupos e grandes contingentes populacionais, em matérias como patrimônio público, meio
ambiente, consumo, improbidade administrativa etc. Ao ultrapassarem o esquema de
conflitos entre duas partes individuais ou individualizáveis, os litígios ganharam em
complexidade e em relevância social.
No Brasil, a introdução dos direitos metaindividuais ocorreu em 1981, por ocasião
da promulgação da Lei Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6938). Pela primeira vez
formalizava-se a existência de um direito de cunho difuso: o direito ao usufruto de um meio
ambiente sadio e equilibrado.
Nesse contexto, o Ministério Público brasileiro foi alvo de mudanças institucionais
e assumiu “novas” atribuições que transformaram-no de um órgão atrelado funcionalmente
ao Poder Executivo e responsável pela defesa de seus interesses em uma instituição pública
especializada na defesa dos interesses e direitos metaindividuais, o que muitas vezes o leva
a se opor ao próprio poder público. Tornou-se lugar comum referir-se ao Ministério Público
como uma espécie de instituição “defensora da sociedade”. Para tanto, seus membros
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contam com um instrumental judicial e extrajudicial, fruto de inovações jurídicas
desenvolvidas a partir do início da década de 1980, que o permite desenvolver acordos,
propor ações judiciais e, dessa forma, mediar soluções para conflitos de dimensões sociais.
Há quem enxergue nele o principal agente da “judicialização da política” no Brasil,
no sentido de que sua atuação se daria em “substituição” às atividades dos órgãos políticos
e da sociedade civil (Arantes, 2002). Outros consideram-no uma via de democracia
progressiva ou de revolução democrática permanente (Vianna & Burgos, 2002). O que há
de objetivo nesse debate é que, em um contexto de judicialização dos conflitos e de
politização da justiça, o Ministério Público tornou-se um ator jurídico-político singular,
situado na esfera jurídica, mas com atribuições políticas de defesa de interesses e direitos
de cunho social. De toda forma, é interessante perceber que o seu perfil de atuação atual é
algo previsto pela própria Constituição de 1988.
No que pese as questões ambientais, as atividades do Ministério Público
desempenham um papel importante na morfologia social no qual se inserem os conflitos em
torno do meio ambiente em todo o estado do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006;
Soares, 2006). É notável o fluxo de demandas “ambientais” que tramitam na instituição,
cuja origem muitas vezes remete a denunciações da sociedade civil e de órgãos públicos.
A presente dissertação tem por objetivo justamente caracterizar a atuação do
Ministério Público, em seu plano federal, nos conflitos ambientais.
Cabe aqui um parêntesis de ordem metodológica. Entendemos por conflito
ambiental aquele que irrompe quando agentes sociais consideram indesejáveis os impactos
ou o possível resultado de alguma atividade e são capazes de defini-los como propriamente
“ambientais” através de estratégias argumentativas que evocam a existência ou a ameaça de
danos ao mundo natural e/ou ao ambiente artificial, afetando, a partir daí, a coexistência
entre os homens. Nesse caso, arenas públicas como o Ministério Público, os órgãos
executivos ambientais e o Poder Judiciário constituem um locus privilegiado para a
“construção” social dos conflitos ambientais e para as possibilidades de aquisição de
legitimidade dos incômodos reputados como “ambientais” pelos agentes sociais.
A pesquisa procurou aferir o grau de permeabilidade do Ministério Público Federal
em relação às demandas da sociedade e o tratamento interno que assumem os conflitos
institucionalizados, desde a instauração dos procedimentos investigativos até seu
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arquivamento. Além disso, tomamos como questões de pesquisa: 1) Como se caracteriza a
inserção do Ministério Público no cenário mais amplo no qual se desenvolvem os conflitos
ambientais?; 2) Quais concepções possuem os procuradores da República a respeito do
meio ambiente, do poder público e do papel desempenhado pelo Ministério Público?; 3)
Como é possível relacioná-las às suas ações práticas?; 4) Que sentido dão aos instrumentos
judiciais e extrajudiciais que são legitimados a usar?; 5) Existem diferentes métodos de
trabalhos e formas de atuar?; 6) Como se caracterizam as relações de poder entre os
procuradores da República atuantes na primeira instância e seus superiores na hierarquia do
Ministério Público?; 7) Como se conformam as relações de cooperação e conflito
desenvolvidas com entes externos, como os órgãos executivos ambientais, o Poder
Judiciário e as organizações civis?; 8) Existe um ethos profissional capaz de integrar os
procuradores em um “esprit de corps” ou predomina um padrão de atuação “atomizado”?;
9) Como se efetua a socialização dos novos contingentes de procuradores?
O primeiro capítulo trata das transformações sofridas pelo Ministério Público nas
últimas décadas e de seu atual perfil institucional. No segundo capítulo encontra-se uma
análise crítica3 de diferentes enfoques presentes nas ciências sociais sobre a atuação do
Ministério Público, tomando como critério as dinâmicas institucionais de permeabilidade e
autonomia, cooperação e conflito na relação com entes externos. No terceiro capítulo
procuro demonstrar como a instituição se insere nos conflitos ambientais, enfatizando as
relações desenvolvidas com entes externos e os indícios de “permeabilidade” às demandas,
valores e interesses presentes no entorno político e cultural. Além disso, apresento um
mapeamento do universo de conflitos institucionalizados como ambientais. Com o quarto e
último capítulo buscou-se caracterizar o tratamento interno dado pelos procuradores às
demandas “ambientais” que lhes são encaminhadas, as relações existentes entre seus
valores e práticas, bem como os indícios de um ethos profissional próprio àqueles.
Faz-se necessário apresentar aqui uma série de notas a propósito da pesquisa
empírica sobre a qual se baseia a dissertação, o que permitirá uma melhor avaliação de seus
limites e possibilidades. A pesquisa teve como principais fontes empíricas a análise de
3 A ousadia de realizar tal análise crítica não deve ser compreendida como uma tentativa de eliminar as demais interpretações, principalmente as que apresentam evidentes afinidades com as diretrizes aqui seguidas. Se por ventura o presente trabalho tiver algum efeito sobre aqueles, que seja o de ressaltar suas virtudes heurísticas.
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Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis Públicos, Ações Civis Públicas e Ofícios
de Promoção de Arquivamento referentes a conflitos que tramitam ou tramitaram no Ofício
do Meio Ambiente e Patrimônio Cultural do Ministério Público Federal, além de
entrevistas por mim realizadas com procuradores da República atuantes na área ambiental,
a partir de um roteiro semi-estruturado. As fontes documentais forneceram diversos tipos
de informações, tais como: o desenvolvimento que teve o conflito em termos de ações,
recursos mobilizados e resultados obtidos pelos entes envolvidos no litígio; o conflito de
interesses em questão; as representações que os diferentes agentes sociais possuem sobre o
meio ambiente; juízos morais e de ordens de justificação evocados pelas partes frente às
suas práticas; situações de cooperação e conflito entre as instituições públicas etc. Já com
as entrevistas foi possível obter dados complementares às fontes documentais, por exemplo:
o sentido que os agentes dão a suas práticas institucionais, o diferencial entre a “lógica
formal” e a “lógica-em-uso” presente em seus procedimentos, além de informações que por
algum motivo não constam nos documentos.
Ao longo de cinco meses, foram analisadas fontes documentais disponíveis nas
estantes da Secretaria de Ofícios da Tutela Coletiva (SOTC) do Ministério Público Federal
referentes a conflitos institucionalizados como “ambientais”. Foram escolhidos e colhidos
de forma aleatória 84 casos, todos referentes a situações-problema ocorridas no município
do Rio de Janeiro no período compreendido entre 1991 e 2006.4 A distribuição dos casos
por ano pode ser conferida na tabela 1.
Quanto às entrevistas, deve-se esclarecer que no período em que os trabalhos de
campo foram realizados, o Ofício do Meio Ambiente e Patrimônio Cultural do Ministério
Público Federal era composto por cinco procuradores. Todavia, como um dos membros do
grupo manteve-se licenciado, apenas foi possível realizar entrevista com quatro deles.5 Esse
material foi complementado por outras quatro entrevistas realizadas com procuradores e
4 O Ministério Público Federal não possui dados estatísticos confiáveis e de caráter oficial que favoreçam uma análise fidedigna ou mesmo o cruzamento de informações. Não obstante, dados não oficiais colhidos na Secretaria de Ofícios da Tutela Coletiva (SOTC), órgão interno à Procuradoria da República do Rio de Janeiro, nos fornecem uma idéia da quantidade de casos que tramitam atualmente na instituição: no momento da pesquisa havia algo em torno de 1483 casos ativos no Ofício do Meio Ambiente e Patrimônio Cultural, distribuídos por cinco procuradores. 5 As entrevistas com os procuradores do Ofício do Meio Ambiente e Patrimônio Cultural do Ministério Público Federal foram realizadas entre setembro e novembro de 2006.
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promotores atuantes na área ambiental6 e pela análise de fontes documentais relativas ao
Ministério Público colhidas para a pesquisa “Mapa dos Conflitos Ambientais no Estado do
Rio de Janeiro” (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006), do qual participei como pesquisador, e que,
pode-se dizer, constituiu o início dos trabalhos do qual essa dissertação é o resultado.
TABELA 1
Casos de conflitos ambientais no município do Rio de Janeiro institucionalizados no Ministério Público Federal distribuídos por ano
Ano da Instauração do
Procedimento Número de Casos
Analisados 1991 04 1992 01 1993 02 1994 03 1995 01 1997 03 1998 02 1999 12 2000 03 2001 03 2002 09 2003 10 2004 14 2005 08 2006 09
Total 84
Fonte: Ministério Público Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis, Ações Civis Públicas e Ofícios Expedidos/Promoção de Arquivamento
A investigação se focou nas ações e nos valores dos procuradores da República,
avaliados através das entrevistas e das fontes documentais. A escolha justifica-se pelo fato
de que a atuação do Ministério Público Federal na primeira instância desenvolve-se
basicamente a partir dos processos decisórios dos procuradores da República. Todavia, tal
escolha impõe restrições quanto às possibilidades de compreensão das ações e valores dos
integrantes do Ministério Público Federal que ocupam os cargos superiores, da atuação da 6 As quatro entrevistas foram realizadas entre abril e novembro de 2004 no âmbito da pesquisa “Mapa dos Conflitos Ambientais no Estado do Rio de Janeiro”. Os entrevistados foram: uma promotora de justiça da Promotoria de Meio Ambiente do município do Rio de Janeiro (Ministério Público Estadual) e três procuradores da República, atuantes nas Procuradorias da República no município do Rio de Janeiro, de Angra dos Reis e de Resende.
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instituição na segunda instância (recurso) e das disputas internas pelo controle dos rumos
institucionais. Em contrapartida, os esforços convergiram no sentido de obter uma análise
mais detalhada da atuação do Ministério Público nos conflitos ambientais.
Outra limitação diz respeito à análise das ações judiciais. Após denunciar uma
notícia-crime ao Poder Judiciário, dando início a uma Ação Civil Pública, as fontes
documentais relativas aos procedimentos investigativos (Procedimentos Administrativos ou
Inquéritos Civis Públicos) são em parte encaminhadas para a Justiça Federal. No Ministério
Público Federal ficam alguns documentos incluídos em um procedimento de
acompanhamento da Ação Civil Pública. Nele é possível verificar as ordens de justificação
da defesa e da acusação, mas há limitações quanto às possibilidades de análise da
tramitação do processo e de seu desenlace processual. Somente uma pesquisa realizada
diretamente na Justiça Federal possibilitaria o acesso a todas as informações quanto à
tramitação das Ações Civis Públicas e quanto às sentenças que as decidem.
É preciso alertar, por fim, que os dados apresentados e as conclusões neles baseadas
dizem respeito apenas à atuação do Ministério Público em seu segmento federal e, dentro
deste, à área ambiental. As possibilidades de tecer generalizações devem ser tratadas com
cautela. Por certo, as atividades dos procuradores na área criminal suscitariam
considerações específicas, bem como, por exemplo, as ações dos promotores de justiça na
Promotoria de Meio Ambiente do Ministério Público Estadual.7 Ademais, acredito que o
desenlace dos conflitos ambientais no município do Rio de Janeiro – e, logo, da atuação do
Ministério Público nesses casos – guarda especificidades. Observou-se que as condições
sociais, geográficas, econômicas e políticas da localidade onde se desenvolvem os conflitos
são determinantes para a definição da espécie de demanda que chega ao Ministério Público
(isto é, dos tipos de situações consideradas agressão ao meio ambiente), da forma como os
diversos entes envolvidos se relacionam (órgãos executivos ambientais, Poder Judiciário,
Ministério Público, sociedade civil organizada, empresas etc) e dos métodos de trabalho
empregados pelos procuradores para a resolução dos litígios.8
7 O acúmulo de experiência de campo dentro dos segmentos federal e estadual do Ministério Público me permite afirmar que, a despeito dessas possíveis diferenças, há atividades que são desenvolvidas de forma semelhante pelos procuradores da República e pelos promotores de justiça. Nesse caso, não me furto, ao longo do trabalho, de comparar os trabalhos desenvolvidos por ambos. 8 Sobre o assunto, ver, por exemplo, as considerações tecidas por Silva (2001) sobre as diferenças na atuação do Ministério Público na capital e no interior de São Paulo.
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CAPÍTULO I A CONFIGURAÇÃO DE UM NOVO PERFIL
INSTITUCIONAL
O Ministério Público brasileiro experimentou nas últimas décadas um processo de
profundas mudanças em sua estrutura, funções e privilégios. Antes atrelado estrutural e
funcionalmente ao Poder Executivo e imbuído de funções atreladas à defesa judicial dos
interesses patrimoniais da União (e, por extensão, também dos estados), sucessivas
modificações na legislação desde a década de 1970, transformaram-no em uma instituição
pública independente dos três Poderes e responsável pela “defesa” da sociedade e da
efetividade da lei.9
O perfil de atuação adquirido, de uma instituição “defensora da sociedade”,
desenvolveu-se vis-à-vis com a tutela dos chamados direitos metaindividuais, isto é,
direitos que afetam não apenas a indivíduos considerados isoladamente, mas a grupos e
grandes contingentes populacionais, em matérias como patrimônio público, consumo, meio
ambiente, improbidade administrativa etc.10
A evolução no campo do direito que culminou na regulamentação dos direitos
metaindividuais (e na legitimação da atuação do Ministério Público na defesa dos mesmos)
está diretamente relacionada com uma avaliação negativa em relação ao sistema de justiça
brasileiro. Já no início da década de 1970, parte da intelligentsia jurídica apontava a
tradição liberal-individualista de nosso direito como incapaz de assimilar as demandas por
justiça – especialmente as dos extratos mais pobres da sociedade – ou mediar soluções para
novos tipos de conflitos, que freqüentemente assumiam caráter supra-individual. Sua
natureza excessivamente lógico-formal foi associada a formas de controle social, à
fragmentação de interesses, à “despolitização” e à incoerência com problemas concretos
(Faria, 1997). Legislação obsoleta, lentidão na produção de sentenças, baixa efetividade da
9 O percurso histórico de mudanças institucionais a que nos referimos se deu fundamentalmente fora das atribuições tradicionais desenvolvidas na área criminal. De acordo com Macedo Jr. (1999), a única mudança substantiva nas atividades da área criminal foi a ampliação do grau de independência do procurador-geral de justiça para processar criminalmente autoridades estatais como prefeitos, governadores e magistrados. 10 Para um resumo da evolução das mudanças institucionais pelo qual passou o Ministério Público brasileiro em toda sua história, ver Macedo Jr., 1995.
21
via judicial, acesso à justiça restrito e carência de procedimentos eficientes para a
representação dos interesses de cunho coletivo, tudo isso foi associado ao que se
convencionou chamar “crise da justiça”.
A Sociologia do Direito e a Ciência Política têm examinado essas alterações na
avaliação do direito de inspiração liberal como um reflexo de conflitos presentes em
sistemas de justiça de vários países. A partir do avanço do Welfare State, do surgimento de
novos movimentos sociais e com o processo de expansão dos direitos, os conflitos sociais
assumiram cada vez mais um caráter jurídico. Em um contexto de crescente politização da
justiça e de oposição à tradição do direito liberal-individualista, a ampliação da
institucionalização do direito na vida social deu lugar ao desenvolvimento de uma
jurisprudência de cunho difuso e coletivo (Bobbio, 1992). Reconheciam-se assim as
dificuldades enfrentadas para a organização e a ação coletiva em situações de conflitos de
interesses que opunham determinados grupos, mais ou menos definidos, a agentes (estatais
ou privados) com maior poder político e econômico e maior capacidade de fazer valer suas
vontades nas arenas jurídico-políticas. Nesse contexto, diversos países empreenderam
inovações nos sistemas de justiça e o Judiciário passou a servir como uma alternativa de
resolução de conflitos, distinta dos partidos e das instituições políticas republicanas,
avaliados por algumas correntes teóricas como incapazes de representar os interesses dos
grupos mais desfavorecidos.11
Tais transformações, ocorridas inicialmente na Europa e nos Estados Unidos,
repercutiram no direito brasileiro, resultando em inovações e na regulamentação dos
interesses metaindividuais. No Brasil, coube ao Ministério Público assumir o papel de
defensor especializado dos interesses e direitos metaindividuais, abrangendo os direitos
coletivos, difusos e individuais homogêneos.12 Ao longo da década de 1980, sucessivas
11 Há quem entenda que as transformações no campo do direito tiveram repercussão na construção da sociabilidade e tornaram-se, de certa forma, responsáveis pelo fortalecimento de identidades de grupo e de núcleos de organização social, aos quais foram proporcionadas novas formas de se exercer cidadania, distintas da representação partidária por seu caráter de ação direta, sem mediações (ver Vianna et al, 1999). 12 Os direitos coletivos são aqueles comuns a uma coletividade mais ou menos bem definida, tais como os moradores de uma determinada localidade. Diferenciam-se dos direitos difusos, os quais se referem a grupos menos resolutos de pessoas, não necessariamente interligadas por um vínculo de direito ou de fato preciso, como é o caso dos litígios envolvendo consumidores que se consideram lesados. Os direitos individuais homogêneos, por sua vez, podem ser definidos como direitos individuais que, em função da inserção do indivíduo em determinado contexto social, criam um núcleo comum de questões de direito ou de fato entre os sujeitos, como, por exemplo, a garantia de acesso à educação para cada criança. Ver Mancuso, 1997.
22
inovações no campo legislativo e jurídico redefiniram seu papel perante a sociedade e o
sistema de justiça, transformando-o em uma nova arena de resolução de conflitos. Como
em outros países, no Brasil, a introdução dos interesses metaindividuais demandou a
criação de novos instrumentos de atuação, sejam eles de cunho judicial, como é o caso da
Ação Civil Pública13, ou extrajudicial, como o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).14
Esses instrumentos apresentam a vantagem de propiciar a proteção de direitos cujo caráter
coletivo beneficia de uma só vez a grandes contingentes populacionais, os quais não
precisam necessariamente fazer parte do litígio – o que quer dizer que não há o aumento de
litígios proporcionalmente ao número de beneficiários – e ainda podem contar com a
atuação especializada e independente de um órgão estatal, o Ministério Público. É razoável
que se conclua daí ter havido uma ampliação das possibilidades de acesso à justiça.
O presente capítulo tem por pretensão apresentar em linhas gerais o processo de
mudança institucional a que se submeteu o Ministério Público brasileiro nas últimas
décadas, assim como caracterizar a morfologia institucional que resultou do mesmo. Não
temos a intenção de apresentar um painel histórico completo acerca dessa trajetória
institucional ou das inovações jurídicas desenvolvidas nesse período, mas apenas realçar
aspectos que ajudem a compreender como se configura a atuação do Parquet15 na área
ambiental. Numa primeira seção realizar-se-á uma breve descrição de teor histórico sobre
as transformações em questão, a qual se segue uma apreciação crítica sobre como pensar
sociologicamente as mudanças institucionais sofridas pelo Ministério Público. Por fim, far-
se-á uma análise descritiva sobre o modelo institucional atual do Parquet brasileiro através
dos dispositivos jurídicos que o regulam e dos preceitos gerais envolvidos no cumprimento
de suas atribuições.
13 A Ação Civil Pública foi regulamentada pela Lei nº 7347 de 1985. Entretanto, sua antecessora, a Ação de Responsabilidade Civil e Criminal, foi aplicada desde 1981, a partir da Lei nº 6938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente. 14 O Termo de Ajustamento de Conduta – também chamado de Compromisso de Ajustamento de Conduta (CAC) – foi previsto no Art. 113 do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8078/90) e em seguida introduzido na Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7347/85, Art. 5º, § 6º). 15 O apelido Parquet tem origem na tradição francesa do Minister Public, graças ao fato de os procuradores se situarem nos assoalhos das salas de audiência – juntamente com os advogados e as partes envolvidas no processo –, ao contrário dos juízes, que se localizavam nos estrados, ou seja, na parte superior das mesmas. Para informações sobre as origens históricas do Ministério Público, ver Macedo Jr., 1995; e Mazzilli, 1997.
23
1.1) Rumo à Condição de “Defensor da Sociedade”
Alguns autores apontam o Código de Processo Civil de 1973 como o “ponto de
inflexão” das transformações que levaram o Ministério Público à condição de “defensor da
sociedade” e da efetividade da lei (ver Arantes, 2002; Maciel, 2002).16 Isso se deve ao fato
desse código legal ter estabelecido a defesa do interesse público de maneira genérica como
função do Ministério Público na esfera cível.17 Após o Código de Processo Civil de 1973, o
desenvolvimento de ações judiciais e extrajudiciais por parte de promotores e procuradores
atuantes enquanto “defensores de interesses públicos” resultou em um acúmulo de
experiências que os credenciaram a pleitear, já no início da década de 1980, a função de
defensores dos interesses difusos e coletivos.
Cumpre dizer que o artigo do Código de Processo Civil que habilitou o Ministério
Público a defender o interesse público comportou um significativo grau de indeterminação,
uma vez que não definiu quais tipos de questões concretas poderiam ser consideradas de
natureza “pública”. De acordo com Arantes (2002: 34), os representantes do Ministério
Público aproveitaram essa margem de indefinição na lei para ampliar ao máximo possível
as suas possibilidades de atuação, na medida em que conseguissem classificar as diversas
causas (desapropriação, acidentes de trabalho etc) como de “interesse público”.
Já que o Processo Civil, em coerência com a doutrina liberal, se baseia nos preceitos
de autonomia individual, disponibilidade dos direitos e garantia das liberdades individuais,
o Estado, quando não provocado, somente deve intervir para a defesa do direito alheio em
casos excepcionais, isto é, naqueles que envolvem “interesse público”, a defesa de direitos
“indisponíveis”18 ou de indivíduos considerados “incapazes”19. Sendo assim, as
16 Outros autores oferecem um recorte diferente em relação ao processo de transformação. Por exemplo, no trabalho de Bonelli (2002) sobre o profissionalismo em carreiras do direito, o marco temporal a partir do qual começa a ganhar corpo a profissionalização do Ministério Público Paulista é estabelecido no início da década de 1930. 17 Segundo o Art. 82, inciso III do Código de Processo Civil, é função do Ministério Público intervir “em todas as demais causas em que há interesse público, evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte”. A lei sofreu alteração em 23 de dezembro de 1996 (Lei nº 9.415) e atualmente possui a seguinte redação: “nas ações que envolvam litígios coletivos pela posse da terra rural e nas demais causas em que há interesse público evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte”. 18 Nesse período do ordenamento jurídico brasileiro, os direitos “indisponíveis” diziam respeito basicamente a regras referentes à família, sucessões e heranças. 19 O Código Civil brasileiro vigente na época disciplinava e tipificava, em seus Artigos 5 e 6, os “incapazes” de exercer os atos da vida civil por contra própria. São eles os menores de dezesseis anos (ou, para certos atos,
24
possibilidades de ampliação de atuação do Ministério Público na área cível dependiam (e
dependem ainda) do alargamento da noção de “interesse público” ou da ampliação do leque
de direitos considerados “indisponíveis” ou que remetam a titulares “incapazes”. E foi
justamente isso o que ocorreu: primeiro estendeu-se ao máximo a definição de “interesse
público” e, depois, gradativamente, com a introdução dos direitos metaindividuais no
ordenamento jurídico brasileiro, ampliou-se o leque de direitos considerados
“indisponíveis” e que remetem a titulares “incapazes”20 (Arantes, idem: 26-30).
Com isso, o perfil de atuação do Ministério Público foi gradativamente se
modificando, distanciando-se do zelo pelos interesses do Poder Executivo – já que, muitas
vezes, o resguardo do interesse público se dá contra a atuação deste último – e
aproximando-se da “defesa da sociedade”. Graças ao fato de a atuação do Parquet na área
cível poder desenvolver-se em oposição aos interesses da administração pública, ganharam
força, ainda nos anos de 1970, as disposições e os discursos em favor da independência do
Ministério Público, cuja origem remonta à gênese da instituição no Brasil.21
Os grupos de juristas que nesse momento defendiam a independência funcional do
Parquet associaram-na a um processo maior de transformação institucional. Na época,
seguindo tendência internacional, o sistema jurídico brasileiro estava na iminência de
regulamentar uma jurisprudência de cunho difuso e coletivo e havia uma correspondência
entre as reivindicações por assumir a titularidade da proteção dos direitos metaindividuais e
os anseios por independência do Ministério Público em relação ao Poder Executivo. Aliás,
as reivindicações por independência institucional e pela defesa dos direitos metaindividuais
se reforçaram mutuamente. Nesse caso, percebe-se um encadeamento lógico relativamente
simples. Como os novos direitos possuem um caráter supra-individual e, por isso, não
deviam ser enquadrados no princípio da disponibilidade, demandavam então que alguma
instituição pública fosse responsável por sua defesa. A experiência acumulada pelo
Ministério Público na tutela do “interesse público”, de direitos “indisponíveis” e de os menores entre dezesseis e vinte e um anos), os loucos, os surdos-mudos, os ausentes (quando declarados em juízo), os pródigos e os silvícolas. Para maiores detalhes, ver Código Civil de 1916. 20 Nesse caso, em oposição ao princípio individualista da disponibilidade dos direitos, considerou-se que, quando a titularidade do direito pertence a sujeitos coletivos e indeterminados, este direito não deve ser compreendido como “disponível”. Por outro lado, considerou-se a sociedade brasileira como “frágil” para defender seus interesses e direitos autonomamente, abrindo margem, assim, para classificá-la como “incapaz” em diversos textos legais. 21 Em relação ao debate sobre a independência do Ministério Público frente às demais instituições públicas, ver Lopes, 2000: cap. 3.
25
“incapazes” credenciaram-no a assumir essa nova função. Contudo, já que a defesa do
interesse público e dos direitos metaindividuais requeriam atitudes contra a administração
pública, ao Ministério Público urgia dela se afastar. Caso contrário, a tutela dos novos
direitos estaria comprometida (Arantes, 2002: 36-37).
Diversas mudanças legislativas sucederam-se seguindo as diretrizes apontadas
acima, dando lugar a novas funções e a um novo perfil de atuação para o Ministério
Público. Em 1981, foi aprovada a primeira Lei Orgânica Nacional do Ministério Público
brasileiro (a Lei Complementar nº 40), comportando as primeiras iniciativas no sentido da
construção da unidade nacional da instituição, ao uniformizar sua estrutura organizacional e
suas competências. Além disso, a lei concretizou antigas reivindicações dos membros do
Ministério Público: garantias de que os cargos de chefia seriam ocupados por membros da
instituição, o princípio da indivisibilidade, benefícios relacionados à saúde, vantagens
remuneratórias e orçamentárias (Arantes, 2002: 45-47).
Ainda no ano de 1981, a Lei nº 6938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio
Ambiente, deu os primeiros passos no sentido da regulamentação dos direitos
metaindividuais no Brasil. A Política Nacional do Meio Ambiente foi o primeiro marco
legal a legitimar a atuação do Ministério Público na defesa de interesses metaindividuais –
no caso, a defesa de direitos condizentes com um meio ambiente saudável – e, para tanto,
criou um instrumento processual, a Ação de Responsabilidade Civil e Criminal. É
interessante perceber que os “novos” direitos e o instrumental jurídico correspondente
ampliaram as perspectivas de poder e de atuação do Ministério Público.
Anos depois, em 1985, a Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7347/85) estendeu as
inovações introduzidas pela Política Nacional do Meio Ambiente para outros tipos de
interesses difusos e coletivos. Embora a referida lei tenha legitimado outros entes do Estado
e da sociedade civil a fazerem uso da Ação Civil Pública, o Ministério Público saiu
significativamente fortalecido perante as demais organizações. Isso ocorreu principalmente
devido à introdução do Inquérito Civil Público no ordenamento jurídico sob seu monopólio.
O Inquérito Civil constitui um poderoso instrumento extrajudicial de investigação na
medida em que, em seu âmbito, quaisquer informações solicitadas a autoridades, órgãos
públicos ou privados, ou ainda a pessoas físicas devem ser respondidas sob pena de
26
reclusão e multa. Nesse caso, o Inquérito Civil constitui uma indiscutível vantagem do
Ministério Público sobre os outros entes legitimados a fazer uso da Ação Civil Pública.
O marco histórico seguinte acerca das mudanças institucionais sofridas pelo
Ministério Público foi a Constituição de 1988. Ela representou para o Parquet a conquista
da independência funcional em relação aos demais poderes, permitindo enfim uma maior
autonomia para o desempenho da função de defensor dos interesses da sociedade. A
independência funcional se deu não apenas através da aquisição de mecanismos capazes de
garantir a autogestão da instituição em relação a outros poderes estatais (incluindo aí as
garantias de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos, além da
participação na escolha dos cargos de chefia da instituição), mas também por causa das
vedações aos integrantes do Ministério Público para exercerem funções que não sejam
vinculadas à carreira (atividades político-partidárias, em sociedades comerciais, de
advocacia ou outras funções públicas) ou obterem benefícios financeiros para além
daqueles referentes à profissão (recebimento de honorários, percentagens ou custas
processuais).22 Ademais, a Carta Magna manteve ou reforçou as mudanças legislativas
desenvolvidas nos anos anteriores que envolviam o Parquet. Exemplo disso foi o
reconhecimento da atuação do Ministério Público na defesa dos direitos difusos e coletivos.
O Artigo 129 da Constituição, ao tratar das funções institucionais do Ministério Público,
não apenas acaba “constitucionalizando” tais direitos, como amplia as possibilidades de
atuação do Parquet em sua defesa, na medida em que o qualifica para atuar em casos não
previstos por legislação específica.23
Frente ao exposto acima, ao contrário do lugar comum que atribui à Constituição a
responsabilidade por um novo perfil institucional do Ministério Público, é razoável
sustentar – acompanhando Arantes (2002) – que suas novas feições já vinham sendo
22 A vedação constitucional ao exercício de funções não vinculadas à carreira abrangeu apenas os membros do Ministério Público que ingressaram após a Constituição de 1988. 23 Diz o Art. 129 da Constituição Federal: “São funções institucionais do Ministério Público: (...) III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”. Referimo-nos acima ao trecho final do inciso III do Art. 129, haja vista que o registro de teor genérico “outros interesses difusos e coletivos” autoriza a atuação em nome de interesses ainda não regulamentados.
27
moldadas desde o início da década de 1970. A Constituição de 1988 estabeleceu mais
continuidades do que rupturas.24
Nos anos que se seguiram à Constituição, todas as leis criadas que dizem respeito
aos direitos metaindividuais reconheceram e reservaram funções ao Ministério Público. A
Lei dos Atos de Improbidade Administrativa (Lei nº 8429/92), por exemplo, lhe reservou
funções importantes de tutela jurisdicional sob questões de probidade e moralidade
administrativa. Também as Leis Orgânicas do Ministério Público, instituídas a partir do
início da década de 1990, foram responsáveis pelo desenvolvimento de princípios
constitucionais e pelo preenchimento de certas lacunas deixadas pela Constituição de 1988,
fatores que, com efeito, favoreceram a ampliação das possibilidades de atuação do Parquet
(Arantes, idem: 104 et seq.).25
Especialmente interessante a respeito do movimento de expansão das competências
do Ministério Público vis-à-vis à instituição dos direitos metaindividuais no Brasil foi a
introdução dos direitos individuais homogêneos. Estes últimos dizem respeito a interesses
que, embora de forma apriorística sejam de cunho individual, devido a um núcleo comum
de questões de direito ou de fato entre sujeitos pertencentes a um determinado contexto
social, podem ser considerados como de caráter supra-individual.26 A Lei nº 7853, de 1989,
foi responsável pelos primeiros passos ao definir as pessoas portadoras de deficiência como
incapazes juridicamente e ao atribuir uma dimensão supra-individual aos interesses
relativos a essa classe de titulares. Posteriormente, em 1990, os direitos individuais
homogêneos foram formalizados por ocasião da sanção do Código de Defesa do
Consumidor (Lei nº 8078/90), que autorizou o Ministério Público a agir em defesa dos
24 O principal aspecto de ruptura que a Constituição marcou para o Ministério Público foi a conformação de uma morfologia institucional original, se comparada com as versões anteriores da instituição no Brasil ou mesmo com o Parquet de outros países (Lopes, 2000). O atual Ministério Público é o único no tempo e no espaço que possui independência funcional em relação aos três Poderes de Estado; que possui iniciativa legislativa tanto em relação à sua dotação orçamentária quanto à capacidade de produzir novos cargos e estruturar autonomamente as relações funcionais internas à instituição; e, por fim, que admite a participação dos membros da carreira da corporação na escolha da cúpula dirigente. 25 Outros exemplos de leis posteriores à Constituição de 1988 que destinaram funções ao Ministério Público: Lei nº 7853/89 (Lei de Proteção aos Deficientes Físicos), Lei nº 7913/89 (Lei de Proteção aos Investidores do Mercado Imobiliário), Lei nº 8069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente), Lei nº 8080/90 (Lei Orgânica da Saúde), Lei nº 8625/93 (Lei de Defesa do Patrimônio Público), Lei Complementar nº 75/93 (que oferece defesa aos interesses e direitos coletivos relacionados às comunidades indígenas, à família, à criança, ao adolescente, ao idoso, às minorias étnicas e ao consumidor), Lei nº 8884/94 (Lei de Defesa da Ordem Econômica), Lei Federal nº 9433/97 (Lei das Águas) e a Lei nº 10257/01 (Estatuto da Cidade). 26 Constituem exemplos de interesses transformados em individuais homogêneos: o direito de cada criança à escola, diversas situações envolvendo os consumidores ou portadores de deficiência etc.
28
mesmos em litígios relativos à alimentação, esporte, saúde, educação etc. Nos anos
seguintes, outras leis seguiram essa mesma lógica, transformando uma série de direitos
individuais em individuais homogêneos e justificando a ação tutelar do Ministério Público
pela relevância social e/ou indisponibilidade dos interesses em questão.
Todavia, a formalização dos interesses individuais homogêneos instituída pelo
Código de Defesa do Consumidor não se deu sem gerar polêmica. Os operadores do direito
contrários à atuação do Ministério Público nesse tipo de litígio sustentaram que, como se
tratam de direitos divisíveis, a instituição não tem legitimidade para atuar, por coerência
com o preceito histórico da jurisprudência liberal de que a atuação ministerial na área cível
deve se pautar por matérias de caráter público ou indisponível, ou ainda por demandas
envolvendo sujeitos “incapazes”. Além do mais, muito se discutiu sobre o fato de a defesa
dos interesses individuais homogêneos pelo Ministério Público não ter sido prevista
constitucionalmente. Já os que defenderam a possibilidade da tutela desse tipo de direito
por parte do Ministério Público o fizeram sob a justificativa de que há demandas
individuais que repercutem coletivamente (pela natureza da lide ou pelo número de titulares
de determinados direitos) e, por isso mesmo, apresentam relevância social. Houve também
quem tenha sustentado que o artigo 129 da Constituição – relativo às funções institucionais
do Ministério Público – legitima a atuação do Parquet na tutela dos interesses individuais
homogêneos na medida em que abre a possibilidade para que a instituição possa “exercer
outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade”.27
De qualquer forma, ainda hoje a defesa dos interesses e direitos individuais
homogêneos pelo Ministério Público é uma questão polêmica, principalmente no que diz
respeito à falta de aceitação por parte do Judiciário.28
Tendo posto esse painel histórico e descritivo sobre a evolução das transformações
institucionais por que passou o Ministério Público nas últimas décadas, cabe perguntar:
Como a literatura acadêmica no âmbito das ciências sociais interpreta tais mudanças? Quais
tipos de agentes sociais foram responsáveis por conduzi-las? É sobre esse tema que
pretendemos discorrer a seguir.
27 A respeito da polêmica sobre a formalização dos interesses individuais homogêneos, ver Nery Jr., 2001. 28 A despeito da baixa aceitação do Poder Judiciário em relação aos interesses e direitos metaindividuais, Vianna e Burgos (2002) apresentam indícios de ampliação no reconhecimento dos mesmos nos últimos anos.
29
1.2) Interpretando a Mudança Institucional
Como explicar o processo social no qual as instituições surgem ou se modificam?
Quais são os elementos fundamentais nessas circunstâncias? As análises sociológicas têm
fornecido diversas respostas a essas questões. Assim, por exemplo, de acordo com Lima Jr.
(1980: 93), seguindo diretrizes traçadas por Anthony Downs, o surgimento de burocracias
deriva de três elementos básicos, a saber: “identificação de uma função ou necessidade
social a ser preenchida, obtenção de apoio na comunidade e criação de uma estrutura
burocratizada que, ou é totalmente nova, ou incorpora elementos de uma burocracia pré-
existente”. Já quanto às condições gerais que implicam em modificações, crescimento e
perpetuação das burocracias, o autor destaca a importância de: 1) o valor que a função da
instituição assume no ambiente social externo; 2) o apoio de grupos externos que tenham
influência sobre o processo de alocação de recursos; e 3) o estabelecimento de relações
rotinizadas entre a organização e sua clientela, o que favorece a adoção de inovações com
vistas a se obter eficiência na consecução dos objetivos organizacionais e como forma de
adaptar-se às exigências do meio externo (idem: 93-94). Salinas (1980), por sua vez,
ressalta que a explicação mais comum sobre o processo de inovação organizacional29 – que
se detêm apenas sobre os esforços das organizações no sentido de adaptarem-se às
exigências do ambiente externo – não é suficiente para a compressão desse tipo de
fenômeno. Faz-se necessário, segundo ele, considerar os determinantes internos que
propiciam o impulso inovador, como os processos competitivos por poder entre indivíduos
ou grupos e as mudanças nos valores intra-organizacionais (Salinas, 1980: 178).
É possível reduzir os diferentes enfoques teóricos acerca dos processos de
transformação institucional a dois tipos de fatores explicativos: os endógenos às
instituições, que se desenvolvem a partir dos atores, dos arranjos estruturais e dos processos
dinâmicos que compõem o sistema organizacional; e os exógenos, referentes aos atores e
processos sociais presentes no ambiente social mais amplo. A teoria das instituições vem
29 Seguindo o enfoque proposto por Salinas, entende-se aqui por inovação organizacional a introdução de “conhecimentos ou procedimentos que resultam em transformações na realidade organizacional” (Salinas, 1980: 171). Sob essa ótica, a inovação organizacional trata-se de um processo que se desenvolve a partir da geração de idéias inovadoras, que perpassam pelo estágio de adoção e se concluem com sua implementação. Ademais, a inovação seria suscitada tanto pela ação de integrantes das organizações quanto por processos estruturais, internos e externos.
30
imprimindo esforços de síntese entre esses dois tipos de fatores explicativos como forma de
superar deficiências de análise (Hall e Taylor, 2003; Théret, 2003). É possível perceber a
existência de uma complementaridade entre os mesmos. As transformações nas instituições
e as provocadas pelas instituições seguem lado a lado, conformando processos
interconectados e concorrentes. Se, de um lado, podemos identificar as mudanças
institucionais como resultados de processos internos que retroagem sobre o ambiente
externo, influenciando as condutas dos indivíduos, as convenções sociais e os
procedimentos jurídicos-políticos, de outro, as mudanças externas produzidas na sociedade
e no Estado retroagem sobre os integrantes das instituições e sobre sua estrutura
organizacional, alterando o ambiente interno onde se desenvolvem ações e as características
destes integrantes (suas motivações, formas de organização, ideologias etc).
Não pretendemos apresentar aqui a totalidade dos aspectos que permeiam os
processos sociais de mudança institucional, nem associá-los a matrizes teóricas. Os pontos
acima foram ressaltados apenas com o intuito de ilustrar as interpretações a respeito do
processo de reconstrução institucional experimentado pelo Ministério Público brasileiro nas
últimas décadas.
Dentre os diversos trabalhos no campo das ciências sociais que possuem o
Ministério Público como tema, alguns apresentam escopo de análise que, em maior ou
menor grau, abarca as transformações históricas pelo qual passou a instituição.
Descreveremos a seguir alguns deles.
A interpretação fornecida por Arantes (2002) é de cunho basicamente endógeno. As
mudanças institucionais são pensadas por ele como um processo que decorre –
praticamente de forma exclusiva – do sucesso que tiveram as ações estratégicas por parte
dos representantes do Ministério Público no sentido de ampliar suas atribuições e margem
de poder dentro do sistema de justiça.
As ações de promotores e procuradores na tentativa de reconstruir
institucionalmente o Ministério Público e, logo, o próprio processo de mudanças em si,
teriam sido orientados por uma combinação de elementos ideológicos que se encontram
sintetizados sob o conceito de “voluntarismo político”, cunhado pelo autor. Tal conceito
refere-se a três concepções distintas: 1) a sociedade civil no Brasil seria desorganizada e
hipossuficiente na capacidade de efetivar seus direitos autonomamente; 2) a atuação das
31
instituições político-representativas no que tange o cumprimento das leis e a garantia dos
direitos seria insatisfatória; e, 3) diante de tais condições estruturais, somente o Ministério
Público estaria apto a assumir o papel de defensor dessa sociedade civil “incapaz” e a
garantir a efetivação dos direitos inscritos nas leis (idem: 119). Imbuídos dessas convicções
ideológicas, os promotores e procuradores teriam realizado e justificado diversas ações
estratégicas, desenvolvidas principalmente na esfera legislativa, com vistas a alterar as
atribuições e o perfil institucional do Ministério Público.
Arantes fornece um rico painel histórico de sucessivas alterações nas atribuições do
Ministério Público, tomando-as por “conquistas” dos membros desta instituição. Tais
“conquistas” são explicadas como resultados da eficiência de lobbies realizados por
promotores e procuradores junto ao Legislativo e ao Executivo em momentos cruciais de
redefinição do ordenamento jurídico no Brasil (idem: cap. 1). A força do lobby dos
membros do Ministério Público teria derivado do fato destes atuarem em contato direto
com o Poder Executivo e Legislativo numa época em que o Parquet ainda não havia
conquistado sua independência funcional e não havia restrições constitucionais para
promotores e procuradores desenvolverem atividades político-partidárias. Arantes
demonstra que foi recorrente a estratégia de afastamento dos membros do Ministério
Público com o intuito de ocupar cargos junto aos Poderes Executivo e Legislativo e, assim,
facilitar a aquisição de garantias e vantagens para a instituição.30
A despeito da bem conduzida tentativa de reconstrução histórica do processo de
mudança institucional e da relevância dos dados empíricos apresentados por Arantes, sua
linha interpretativa parte de premissas metodológicas que consideramos problemáticas.
Primeiramente, por restringir sua explicação das mudanças institucionais do Ministério
Público a dimensões endógenas. Apesar de eventualmente chamar a atenção para a
interferência de dimensões exógenas, estas despontam como completamente subsumidas
nas endógenas (ver Arantes, 2002: 21).31 Como ressaltamos acima, as mudanças
30 Também para Macedo Jr. (1999) o processo de mudanças pelo qual passou o Ministério Público decorreu do lobby direto dos membros da instituição junto ao Poder Executivo como uma estratégia de obtenção de poder político para a implementação de um novo modelo institucional. Um indício disso foi que “durante a Assembléia Nacional Constituinte de 1988 havia oito promotores-constituintes, dentre os quais o Presidente da Câmara dos Deputados (Ibsen Pinheiro) e o relator do cap. Da Constituição sobre o Ministério Público (Plínio de Arruda Sampaio)” (Macedo Jr., 1999: 111). 31 Ainda que tente, de maneira bastante engenhosa, convencer o leitor de que é possível explicar o processo de transformação institucional pelo qual passou o Ministério Público a partir de fatores endógenos, cabendo às
32
institucionais devem ser pensadas como processos sociais que resultam tanto de fatores
endógenos quanto exógenos, num complexo de interações entre diversos agentes, internos e
externos.32 É igualmente questionável o fato de sua argumentação estar amplamente
baseada na intencionalidade dos agentes sociais.33 A teoria sociológica oferece inúmeros
exemplos de processos sociais e históricos nos quais as conseqüências “não intencionais”
constituem fatores explicativos fundamentais ao lado da intencionalidade dos agentes.34
Nesse sentido, deve ser mantida sob controle a explicação baseada no êxito obtido por
agentes isolados ao adequarem suas estratégias a determinados fins. Traçar analiticamente o
caminho que vai das conseqüências às origens é sempre algo arriscado.
De qualquer forma, outros autores defendem posição bastante distinta à de Arantes.
Vianna e Burgos (2002: 386-387, 390), por exemplo, destacam a importância dos fatores
exógenos para a explicação das transformações institucionais pelo qual passou o Ministério
Público. Estes autores compreendem as alterações no campo do direito no Brasil como
oriundas das atividades do Poder Legislativo, enquanto manifestação da “vontade geral” e
reflexo dos anseios presentes na sociedade civil, sobretudo no que diz respeito ao período
da Assembléia Nacional Constituinte.
Silva (2001), por sua vez, procura inter-relacionar os fatores explicativos endógenos
e exógenos de forma mais incisiva. Nesse caso, reconhece-se a importância da mobilização
dos membros do Ministério Público – através de articulações políticas, de lobbies, da
realização de seminários, de grupos de estudos, de debates internos para a organização da
dimensões exógenas no máximo um papel secundário, nem sempre Arantes faz-se convincente. Vide, por exemplo, o peso dado pelo autor ao “ambiente ideológico favorável” aos projetos do Ministério Público no processo Constituinte (Arantes, 2002: 86). 32 A produção de um quadro explicativo mais completo a respeito dos fatores endógenos que resultaram na transformação do Ministério Público requereria também que se trabalhasse a idéia, típica das análises organizacionais, de que as instituições não constituem um todo homogêneo, mas antes uma pluralidade de grupos (portadores de diferentes projetos, interesses e formas de atuar) que disputam entre si o controle e orientação dos rumos institucionais (ver Oliveira & Silva, 2005). Nesse sentido, seria interessante que se demonstrasse a existência das diferentes correntes internas, além de “como” e “em que medida” seus projetos influenciaram na orientação da mudança institucional do Parquet brasileiro. Embora, autores como Silva (2001) tenham demonstrado a diversidade das representações e das formas de atuar dos profissionais do “novo” Ministério Público, ainda não se evidenciou suficientemente como essa diversidade se manifestou no período de transformação institucional entre o Código do Processo Civil de 1973 e a Constituição de 1988. 33 O caráter problemático dessas opções metodológicas também foi apontado por Maciel & Koerner (2002: 121). 34 O próprio autor reconhece o problema da explicação ex post facto (Arantes, 2002: 23, nota 6), o que não resolve a questão. A respeito do problema da explicação baseada na intencionalidade dos agentes sociais, ver Giddens, 1989: cap. 6. Ou, para citar o autor que Arantes toma como base para suas considerações de ordem metodológica, ver Elster, 1994: cap. X.
33
instituição e da carreira profissional daqueles, além da atuação das associações de classe –
para a formulação e aprovação de leis que resultaram no conjunto de transformações em
questão sem que, com isso, se negligencie o peso dos elementos externos à instituição. Para
ela,
“(...) a defesa dos interesses metaindividuais e a fiscalização do poder público vinham de encontro
às aspirações de muitos atores sociais. Por um lado, discordâncias em torno de projetos de lei e do
papel do Ministério Público como ‘advogado da sociedade’ ajudam a entender que a consolidação
do novo perfil constitucional não se fez sem disputa e reação a propostas de outros grupos. Por
outro lado, algumas mudanças legais também foram resultado de pressões e mobilizações realizadas
por organizações e segmentos sociais, que encontraram no Ministério Público um aliado para a
ampliação de direitos há muito reivindicados” (idem: 63).
Por fim, em Maciel (2002), de forma similar a Silva, as ações estratégicas dos
membros do Ministério Público são consideradas fatores importantes, mas não os únicos na
explicação das mudanças pelo qual passou a instituição. Em seu trabalho encontram-se
relevantes dados empíricos sobre esse processo de mudança institucional. Em relação aos
fatores endógenos das transformações, a autora, à maneira de Arantes, concentra as
explicações sobre as ações dos promotores e procuradores impulsionadas pelo Código de
Processo Civil de 1973, na medida em que ampliou as possibilidades de atuação desses
profissionais para os conflitos coletivos. Na mesma época, em São Paulo, teriam sido
formados Grupos de Estudos, apoiados pela Associação Paulista do Ministério Público
(APMP), que constituíram verdadeiros fóruns de aglutinação política e profissional,
voltados para o aprimoramento das práticas e para a renovação do Ministério Público.35 As
teses defendidas pelos Grupos de Estudos envolviam assuntos como novos projetos de lei,
orientações ideológicas para a atuação institucional, arranjos institucionais e
administrativos e interpretações jurídicas sobre o aparato legal. No geral, elas se
estruturavam em torno dos anseios por ampliação das funções institucionais no campo dos
interesses sociais e por independência em relação ao Poder Executivo. De qualquer forma,
as ações desses grupos teriam influenciado decisivamente o processo de mudanças
experimentado pela instituição (Maciel, idem: 37 et seq.).
35 É importante frisar que as ações e diretrizes traçadas pelo Ministério Público de São Paulo repercutiram por todo o país.
34
Entretanto, de acordo com Maciel, as movimentações internas ao Ministério Público
desenvolveram-se em um processo de diálogo e permeabilidade em relação às demandas
sociais. A autora sugere que, de 1974 em diante, com o início da abertura política e com a
crescente politização das demandas sociais, teria havido uma interpenetração entre os
interesses e os valores dos movimentos sociais e os dos integrantes do Ministério Público
(idem: 46 et seq.). De um lado, os movimentos internos em prol da renovação e afirmação
institucional do Ministério Público buscaram se alinhar com interesses e valores da
sociedade civil organizada e de determinados setores da estrutura estatal (por exemplo, as
entidades científicas e os órgãos ambientais) como forma de obter legitimidade para suas
ações. De outro, a abertura para as demandas externas lhes conferiu visibilidade pública e
uma imagem de aliado junto a movimentos sociais36, o que contribuiu para as
possibilidades de atuação do Parquet em casos de grande repercussão política e social. Já
no final da década de 1970, entes da sociedade organizados em torno da questão da defesa
do meio ambiente reivindicaram, junto ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo,
modificações nas funções do Ministério Público no sentido de favorecer sua atuação na
tutela do meio ambiente (idem: 50-51). Por ocasião da Assembléia Constituinte, a
instituição recebeu diversas manifestações de apoio, tanto da parte dos movimentos sociais
quanto de representantes do Poder Público, para que se constitucionalizassem e/ou
ampliassem as conquistas alcançadas ao longo da década de 1980 (idem: 62).
Em suma, a formulação de leis (como a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente
e a Lei da Ação Civil Pública), a regulamentação de direitos e o desenvolvimento de
políticas públicas em relação aos interesses metaindividuais teriam sido marcados pela
cooperação entre atores diversos, internos e externos ao Ministério Público, através de troca
de informações, de proposições de ações judiciais e extrajudiciais em conjunto etc.37 Ainda
que a tese central defendida por Arantes38 (de que a atuação de agentes internos ao
36 Como a análise de Maciel diz respeito mais especificamente à atuação do Ministério Público na área ambiental, os movimentos sociais a que se refere são apenas os ambientalistas. 37 No início da década de 1980, a comunidade acadêmica ofereceu aos membros do Ministério Público cursos sobre ecologia, serviços de assessoria e peritagem, além de informações técnicas, os quais desempenharam importante papel no amadurecimento da atuação ministerial em defesa do meio ambiente. O Ministério Público, por sua vez, realizou encontros e palestras com pesquisadores e representantes das agências públicas, além de cursos de Direito abertos à sociedade (Maciel, 2002: 53-54). 38 Antes mesmo de Arantes, o sociólogo, mestre em filosofia e promotor de justiça Ronaldo Porto Macedo Júnior (1999) defendia a tese de que o processo de reconstrução institucional do Ministério Público teve um caráter preponderantemente endógeno, fruto da organização e da vontade política de seus membros.
35
Ministério Público foi a principal responsável pelas mudanças institucionais que tiveram
lugar nas últimas décadas) nos pareça razoável, feitas as devidas ressalvas39, acreditamos
que o tipo de enfoque mais adequado para a explicação dos fenômenos relacionados à
mudança institucional do Ministério Público requer a consideração tanto de fatores
endógenos quanto exógenos.
1.3) O Atual Modelo Institucional do Ministério Público
De acordo com a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 127, o Ministério
Público é uma “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais
e individuais indisponíveis”.40 Em termos gerais, sua missão institucional é a fiscalização
da efetividade das leis e a promoção das medidas necessárias para garantir o cumprimento
da Constituição, cobrando, para tanto, providências dos poderes públicos. Embora tais
atividades estatais digam respeito a quaisquer dos três Poderes do Estado (Executivo,
Legislativo e Judiciário), somente no caso do Ministério Público correspondem a funções
típicas, especializadas e definidoras da instituição. É por conta dessa missão institucional,
de auxiliar na busca por efetivação do interesse público, que os operadores do direito
comumente se referem ao Ministério Público como um “defensor da sociedade”.
De mais a mais, o artigo 129 da Constituição de 1988 estabeleceu como funções
competentes ao Ministério Público:
“I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II - zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública
aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua
garantia;
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio
Público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
39 Para além das ressalvas apontadas acima, no capítulo 2 encontra-se uma crítica ao conceito de “voluntarismo político” formulado por Arantes. 40 A qualificação “instituição permanente” diz respeito à consideração de que indivíduos e coletividades tendem a depender do Ministério Público para a efetivação de direitos tidos como irrenunciáveis.
36
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção
da União e dos Estados, nos casos previstos na Constituição;
V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência,
requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar
respectiva;
VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar
mencionada no artigo anterior;
VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicando
os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;
IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua
finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades
públicas.”
Em virtude do federalismo brasileiro, sua configuração institucional abrange o
Ministério Público da União (que compreende o Ministério Público Federal, o do Trabalho,
o Militar e o do Distrito Federal e Territórios) e o dos Estados.41 Na estrutura do Ministério
Público da União (MPU) atuam, no 1º Grau de Julgamento (1ª Instância), os procuradores
da República, cujas funções são desempenhadas perante os juízes federais (Justiça Federal);
e, no 2º Grau ou Grau de Recurso (2ª Instância), caso a matéria a ser julgada seja federal, os
procuradores regionais da República, sendo o processo encaminhado ao Tribunal Regional
Federal (TRF). Já no Ministério Público Estadual (MPE) atuam, em 1ª Instância, os
promotores de justiça, perante os juízes de Direito. Já em 2ª Instância, são os procuradores
de justiça que, caso a matéria a ser julgada seja estadual, exercem função junto aos
Tribunais de Justiça Estaduais (TJEs) e nas Câmaras Cíveis e Criminais, onde estão os
Desembargadores.
Para o cumprimento de suas atribuições, o Ministério Público goza de relativa
autonomia funcional, estrutural e diretiva. Percebe-se o caráter excepcional de seu
posicionamento funcional na estrutura do Estado brasileiro já em sua localização no interior
da Constituição Federal, onde aparece no capítulo “Das Funções Essenciais à Justiça” não
41 Ver na Constituição Federal os Arts. 109 (sobre a competência dos juízes federais), 125 (sobre a competência dos juízes dos estados) e 128, incisos I e II (sobre a configuração institucional do Ministério Público).
37
subordinado ou vinculado a quaisquer dos três Poderes. Essa característica é essencial para
a “defesa da sociedade”, considerando-se que tal tarefa pode significar – e o que de fato
ocorre em muitas circunstâncias – se opor a ações dos Poderes Executivo, Legislativo ou
Judiciário.
A autonomia funcional manifesta-se também no fato de que os membros do
Ministério Público gozam de garantias constitucionais de vitaliciedade, inamovibilidade e
irredutibilidade de vencimentos. A vitaliciedade garante aos mesmos que a perda do cargo
somente pode ocorrer após sentença judicial transitada em julgado. Já em virtude da
inamovibilidade, os promotores e procuradores não podem ser removidos de seu cargo ou
função, salvo em caso de comprovado interesse público, sendo-lhes assegurada ampla
defesa. Por fim, a irredutibilidade de vencimentos impossibilita reduções salariais, exceto
por meio de alterações constitucionais.42
Assim sendo, frente às referidas garantias constitucionais (complementadas pelas
leis orgânicas do Ministério Público), é possível afirmar que, a rigor, inexistem relações de
subordinação entre os membros do Parquet, resumindo-se os vínculos hierárquicos a
questões meramente administrativas.43 Nesse caso, a atuação dos promotores e
procuradores é autônoma mesmo perante os órgãos da própria instituição, estando
efetivamente limitada apenas pelo cumprimento da Constituição e do conjunto das leis
(Mazzilli, 1996).
Em contrapartida à autonomia funcional, os membros do Ministério Público têm
determinadas vedações, tais como: recebimento de honorários, percentagens ou custas
processuais; exercício da advocacia; participação em sociedade comercial; e restrições para
o exercício de outras funções públicas (salvo uma de magistério) ou de atividades político-
partidárias.44
É interessante perceber que a autonomia funcional estabelecida na Constituição
Federal – tanto em seu aspecto institucional, marcando a autonomia em relação aos demais
Poderes de Estado, quanto em relação ao exercício interno das atribuições ministeriais, que
42 Ver Art. 128, § 5º, inciso I da Constituição Federal. 43 Isso não quer dizer que as instâncias superiores do Ministério Público não possuam formas de disciplinar e de orientar as práticas desenvolvidas pelos profissionais da instituição, como, por exemplo, através da emissão de resoluções. 44 Ver Art. 128, § 5º, inciso II da Constituição Federal. Como dissemos, as vedações foram facultativas para os membros do Ministério Público que ingressaram na instituição num período anterior à Constituição de 1988.
38
marca a independência dos promotores e procuradores em relação à hierarquia superior do
Ministério Público – relaciona-se com o que se convencionou chamar “Princípio do
Promotor Natural”. O “Princípio do Promotor Natural” constitui-se de regras que estipulam
qual promotor (ou procurador, no caso do Ministério Público Federal) atuará em qual
hipótese. Tais regras, pré-estabelecidas em lei, compreendem não apenas as atribuições do
Ministério Público como também a forma como os procedimentos institucionalizados no
Parquet devem ser distribuídos para um órgão interno específico e, dentro deste, para
algum promotor / procurador. Busca-se, com isso, garantir uma atuação institucional livre
de interferências políticas, isto é, que nenhuma autoridade poderá escolher um promotor ou
procurador específico para conduzir um processo ou procedimento investigatório a cargo
do Ministério Público (Carneiro, 1989).45
Com vistas a conciliar o “Princípio do Promotor Natural” com os princípios da
unidade e indivisibilidade do Ministério Público (art. 127, § 1º) ou, em outras palavras, para
mitigar o problema do isolamento e individualismo na atuação dos promotores e
procuradores, procurou-se amalgamar as atividades dos mesmos através da construção de
órgãos específicos. A origem desses órgãos remonta ao discurso reformista da década de
1970, o qual vinculava as aspirações por novas atribuições à necessidade de independência
institucional do Ministério Público e de um modelo organizacional de coordenação e
planejamento, cuja meta seria favorecer a produção de resultados na defesa dos interesses
sociais (Maciel, 2002: 107 et seq.). No Ministério Público Federal, as Câmaras de
Coordenação e Revisão46 procuram desempenhar esse papel, assessorando as
45 Dessa forma, o “promotor natural” contribuiu para extinguir do sistema jurídico brasileiro a figura do “promotor de exceção”. O artigo 5º da Constituição, em seus incisos XXXVII e LIII, estabelece, respectivamente, que “não haverá juízo ou tribunal de exceção” e “ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente”. 46 O Art. 2º da Resolução nº 40 do Conselho Superior do Ministério Público Federal estabelece que “as Câmaras de Coordenação e Revisão são organizadas por matéria e distribuídas pelos seguintes setores: Ordem Jurídica 1ª Câmara - matéria constitucional e infraconstitucional; 2ª Câmara - matéria criminal e controle externo da atividade policial; Bens e Pessoas 3ª Câmara - consumidor e ordem econômica; 4ª Câmara - meio ambiente e patrimônio cultural; 5ª Câmara - patrimônio público e social; 6ª Câmara - comunidades indígenas e minorias.”
39
Subprocuradorias-Gerais da República, as Procuradorias Regionais da República47 e as
Procuradorias da República presentes em todos Estados.48 Dentre elas, a 4a Câmara de
Coordenação e Revisão possui o papel de coordenar, integrar e revisar as ações
institucionais em defesa do meio ambiente e do patrimônio cultural e, para tanto, dispõe de
uma equipe constituída de analistas periciais, especializados em diversas áreas
(Antropologia, Arqueologia, Arquitetura, Biblioteconomia, Biologia, Direito, Engenharia
Florestal, Engenharia Sanitária e Geologia), que atuam na realização de perícias, de exames
necessários às atividades institucionais e na avaliação dos procedimentos dos procuradores
da República.49
Já a autonomia estrutural do Ministério Público diz respeito às possibilidades de
iniciativa legislativa em matérias orçamentárias e administrativas. A iniciativa legislativa
orçamental consiste na capacidade da instituição em elaborar suas propostas relativas a
orçamento, devendo apenas se manter dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias. A iniciativa legislativa administrativa, por outro lado, refere-se às
possibilidades autônomas de organização. Para tanto, a Constituição de 1988 dotou os
procuradores-gerais, da União e dos Estados – cargos superiores da instituição – da
faculdade de propor ao Poder Legislativo projetos que estabeleçam a organização, os
cargos e serviços auxiliares, as atribuições, as políticas remuneratórias, os planos de
carreira e o estatuto dos Ministérios Públicos.50 Sendo assim, para além de deter um quadro
administrativo próprio, o atual Ministério Público brasileiro detém a prerrogativa de
produzi-lo e modificá-lo.
47 Assim como as Câmaras de Coordenação e Revisão, órgãos como as Sub-Procuradorias-Gerais (em Brasília) e as Procuradorias Regionais da República (que possuem sede em Brasília, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e São Paulo) também têm a função de favorecer ação coordenada entre as Procuradorias da República e entre os procuradores da República. 48 Da mesma forma, o Ministério Público Estadual possui órgãos com a função de promover auxílio técnico e ações coordenadas entre os promotores de justiça. Exemplo disso são os Centros de Apoio Operacional (CAOP), que se dividem por cada uma das especialidades de atuação dos promotores; os Centros Regionais de Apoio Administrativo e Institucional; e o Grupo de Apoio Técnico Especializado (GATE), que possui um quadro técnico capaz de realizar análises periciais. 49 A 4ª Câmara é responsável por atividades como homologar Termos de Ajustamento de Conduta, avaliar pedidos de arquivamento dos Inquéritos Civis, realizar análises periciais, avaliar análises periciais feitas por outros órgãos, avaliar Estudos de Impacto Ambiental etc. Além disso, seus representantes promovem Grupos de Trabalhos (com temas como transgênicos, licenciamento de grandes empreendimentos, fauna, flora, águas, ordenamento urbano), seminários e uma revista eletrônica. 50 Ver Art. 127, § 2° e § 3º; Art. 128, § 5º da Constituição Federal.
40
Por último, mas não menos importante, o aspecto diretivo da autonomia do
Ministério Público reside na forma como é escolhida a direção da instituição. No caso do
Ministério Público da União, o procurador-geral da República é nomeado pelo Presidente
da República após aprovação de um dos integrantes da carreira pela maioria absoluta dos
membros do Senado Federal. Assim, a chefia é escolhida a partir de mecanismos que
envolvem os Poderes Executivo e Legislativo, além de refletir a lógica do plano de carreira
dentro do próprio Parquet. Já no Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal, o
procurador-geral de justiça é nomeado pelo Governador a partir de uma lista tríplice
formulada pelos membros da instituição. Nesse caso, a participação da instituição na
escolha de sua cúpula dirigente é “passiva” no que diz respeito ao plano federal, uma vez
que são os Poderes Executivo e Legislativo que decidem quem deve ocupar o cargo,
devendo apenas respeitar a necessidade de eleger um dos membros da instituição; e “ativa”
no plano estadual, uma vez que a corporação compartilha da escolha com o Governador
através da formulação de uma lista tríplice. De qualquer forma, as possibilidades de
subserviência a algum dos Poderes de Estado são em alguma medida limitadas pelo fato de
não caber a apenas um deles isoladamente a escolha de quem deve ocupar os cargos de
chefia dentro do Ministério Público.51
Em suma, a junção da autonomia estrutural, com a diretiva e, principalmente, com a
funcional tem por resultado uma situação inédita de independência em relação aos Poderes
do Estado se comparada com os formatos apresentados pela instituição em outros países ou
na história constitucional brasileira (Lopes, 2000). Ademais, constitui ponto fundamental
para pensarmos a especificidade da atuação do atual Ministério Público brasileiro.
Ainda hoje há divergências entre os teóricos do direito acerca do posicionamento do
Ministério Público na estrutura do Estado após assumir esse “novo” perfil. A tendência de
configurá-lo como “Quarto Poder” tem sido abandonada em favor de concepções que o
definem como instituição estatal independente e autônoma, com carreira, administração e
orçamento próprios.52 Por outro lado, promotores e procuradores vêm ressaltando a
51 A destituição dos cargos de chefia depende, no plano federal, de iniciativa do Presidente da República, devendo ser precedida de autorização do Senado Federal, e, no estadual, da constituição de maioria absoluta no Poder Legislativo correspondente. Ver Art. 128, § 1°, § 2º, § 3º e § 4º da Constituição Federal. 52 As proposições – de dentro e fora da corporação – no sentido de tornar o Ministério Público um Quarto Poder de Estado jamais foram majoritárias, embora, ao longo do século XX, tenham estado presentes junto a argumentos, de cunho liberal, em defesa da independência funcional do Parquet brasileiro. A opção
41
identidade ambígua do Ministério Público e o fato de que a instituição é uma organização
mais próxima à sociedade civil do que do Estado propriamente dito, na medida em que está
livre de compromissos governamentais e que possui o papel de fiscalizador dos Poderes
estatais e de defensor de interesses coletivos, constituindo assim um elo entre “a voz da
sociedade” e o Poder Judiciário. Nas palavras de um procurador da República entrevistado
no decorrer da pesquisa: “Eu acho que o MP tem uma crise de identidade. O MP não sabe
ainda se ele é Estado ou se ele é militante”.
Enquanto “defensor da sociedade”, a legitimidade de atuação do Ministério Público
resume-se ao resguardo de direitos e interesses de grupos e/ou coletividades, sejam eles
determináveis ou não. O que significa que a viabilidade de sua atuação nos litígios depende
do envolvimento dos direitos e interesses metaindividuais, sendo-lhe vedada, a rigor, a
possibilidade de representação em defesa de causas individuais. Ante a ausência de
legitimidade para a atuação do Ministério Público, resta ao cidadão litigar ação judicial por
conta própria. Todavia, como dissemos acima, após a aprovação do Código de Defesa do
Consumidor (Lei nº 8.078), em 1990, as atribuições da instituição estenderam-se para a
defesa dos direitos individuais homogêneos nas situações – e somente nelas – em que se
caracterize “relevância social”53 e mereçam a proteção pública, como nos casos daqueles
que são classificados juridicamente como “incapazes” (crianças, adolescentes, deficientes,
populações indígenas e quilombolas etc.).
As atividades do Ministério Público podem ser judiciais e extrajudiciais,
desenvolvendo-se nas áreas da tutela coletiva, criminal e custos legis (fiscal da lei). À área
da tutela coletiva cabe a proteção do meio ambiente e patrimônio cultural; do patrimônio
público e social; da ordem econômica e consumidores; das crianças, adolescentes, idosos e
portadores de deficiência; das comunidades indígenas e de outros interesses difusos e
coletivos.54 A atuação na área criminal é responsável, dentre outras coisas, pela promoção
dominante se deu no sentido de configurar o Ministério Público apenas como um órgão de Estado independente dos demais Poderes, considerando-se que um Quarto Poder implicaria em exercício direto da fiscalização (independentemente de provocações externas) e promoção imediata de medidas de adequação à lei (ao invés de realizá-las por intermédio dos Poderes competes). Ver Lopes, 2000: cap. 3. 53 São considerados de “relevância social” tanto os interesses que assumem caráter difuso ou coletivo, quanto os interesses individuais cuja indisponibilidade tende a pôr em risco toda a sociedade, como aqueles relativos à integridade corporal e à preservação da vida. 54 Para tanto, na Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro (do Ministério Público Federal), a área da tutela coletiva está dividida em diferentes ofícios, de acordo com a natureza dos direitos e interesses
42
da Ação Penal Pública e pelo exercício do controle externo da atividade policial. Já as
atividades na área de custos legis referem-se à intervenção obrigatória do Ministério
Público como “fiscal da lei” em ações judiciais. Nesse sentido, o Ministério Público deve
ser ouvido nos processos mesmo que não esteja envolvido nos mesmos.
Daqui em diante destinaremos algumas linhas para tratar de especificidades a
respeito do Ministério Público Federal e de sua atuação na tutela do meio ambiente.
O Ministério Público Federal tem unidades sediadas nas capitais de todos os estados
do país e, em alguns destes, há ainda unidades em outros municípios. Seguindo essa lógica,
a Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro está sediada na cidade do Rio de
Janeiro, mas há ainda as Procuradorias da República nos municípios de Angra dos Reis,
Campos dos Goytacazes, Itaperuna, Niterói, Nova Friburgo, Petrópolis, Resende, São João
do Meriti, São Pedro d’Aldeia e Volta Redonda.
Em termos gerais, a atuação do Ministério Público Federal difere da atuação do
Ministério Público Estadual pelo fato de o primeiro concentrar-se na defesa dos
patrimônios, serviços e interesses da União e dos interesses metaindividuais e individuais
indisponíveis em face da atuação da mesma, enquanto que o último tem competências
correlatas na esfera estadual e municipal.
Diante de uma notícia de descumprimento da legislação ambiental, cabe ao
Ministério Público conduzir um processo investigativo, fiscalizar a atuação dos órgãos
públicos e propor aos infratores medidas de adequação à lei. O exercício de suas funções
pode ter origem ou em uma provocação, através do encaminhamento de uma
“representação” por parte de agentes externos, ou em iniciativa própria dos procuradores da
República, a qual denomina-se “agir de ofício”. A “representação” constitui uma espécie de
denunciação, um pedido formalmente direcionado ao Ministério Público com o intuito de
que se realize uma investigação e, possivelmente, que seja promovida a responsabilização
criminal. Os operadores do direito a diferenciam da “denúncia”, que consiste uma peça de
acusação formal encaminhada ao Poder Judiciário, inaugurando uma ação judicial.55 As
metaindividuais lesados: Meio Ambiente e Patrimônio Cultural, Patrimônio Público e Social, Ordem Econômica, Saúde, Minorias, Consumidor e Previdência Social. 55 Para evitar confusão entre a idéia de “representação”, enquanto uma espécie de denunciação, e a idéia de “representação social”, enquanto conteúdo concreto apreendido pelos sentidos, expressão amplamente utilizada no campo da filosofia e das ciências humanas, optar-se-á, daqui em diante, pelo emprego do termo “denunciação”, em distinção à “denúncia”, que ocorre na relação com o Poder Judiciário.
43
representações encaminhadas ao Ministério Público podem ser realizadas via Internet, por
telefone ou pessoalmente, através de ofício, sendo facultado ao reclamante o direito de se
manter em anonimato.
Após a institucionalização da denunciação, há uma espécie de triagem para definir
para qual órgão dentro do Parquet Federal ela deve ser encaminhada, de acordo com a
natureza do direito ou interesse lesado. Se por ventura a denunciação for encaminhada para
o ofício do meio ambiente, é realizado um sorteio que definirá quem, dentre os
procuradores que atuam na área, será o titular do procedimento. Essas regras são implícitas
ao “Princípio do Promotor Natural” e têm por finalidade evitar qualquer tipo de
manipulação ilegítima na condução dos casos.
Após uma denunciação (ou mesmo após uma iniciativa “de ofício” dos procuradores
da República) tem início o processo investigativo com a instauração de um Inquérito Civil
Público ou de um Procedimento Administrativo.56 Com o processo investigativo procura-se
recolher e sistematizar informações, realizar exames periciais e obter documentos que
caracterizem uma base probatória (o objeto da denúncia, os possíveis danos causados e os
responsáveis pelos mesmos) acerca de um descumprimento (ou probabilidade de
descumprimento) da legislação ambiental, a fim de mediar soluções para os conflitos, por
vias judiciais ou extrajudiciais. Para adquirir informações e elementos capazes de formar o
seu convencimento e uma base probatória, os procuradores promovem inspeções, colhem
depoimentos e oficiam57 a todos que possam ter algum tipo de envolvimento no caso ou
elucidar algo: autoridades de órgãos e entidades públicas e privadas, pesquisadores ou
peritos de universidades, indivíduos comuns etc.
Os investigados como causadores do dano ou da ameaça de dano podem assumir
diversos perfis: pessoa física ou jurídica, pública ou privada, ou ainda órgãos do poder
público, seja por decorrência das suas ações, seja por omissão. Cabe esclarecer que a
promoção das atribuições de investigação por parte do Ministério Público não depende do
56 O Inquérito Civil Público constitui um procedimento de natureza investigativa de titularidade do Ministério Público, podendo ser sigiloso (caso o Parquet justifique por que o acesso do investigado ao mesmo poderia causar prejuízos às investigações), ocasião em que é facultada a consulta pública aos autos. O Inquérito Civil distingue-se do Inquérito Policial e por vezes os dois desenvolvem-se concomitantemente. 57 As requisições por ofício dos procuradores atuantes na área ambiental podem envolver: a realização de vistorias, de laudos técnicos e de análises laboratoriais; esclarecimentos gerais sobre o assunto do procedimento; a documentação pertinente ao licenciamento de empreendimentos; cópias de Relatórios de Impacto Ambiental ou de mapas de Unidades de Conservação etc.
44
princípio de oportunidade. Isto é, o exercício dessa função não pode depender de
considerações de conveniência e oportunidade. O ofício da investigação é de natureza
obrigatória diante de toda representação encaminhada à instituição. São, portanto, vedadas
quaisquer escolhas ou interferências de cunho político, sejam elas internas ou externas ao
Ministério Público.
Em suma, uma vez estando o conflito social institucionalizado, após a instauração
de um Inquérito Civil ou de um Procedimento Administrativo, as principais iniciativas dos
promotores e dos procuradores são:
1) Mediar soluções para os conflitos através do uso de meios extrajudiciais. Dentre
os meios extrajudiciais destacam-se o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), acordo
onde se especifica que os responsáveis pelo delito devem cumprir uma série de medidas de
adequação à lei definidas em um cronograma58; e a Recomendação Legal, espécie de
advertência ou conselho enviado em ofício ao responsável por um delito (seja ele real ou
possível no futuro) para que cumpra a lei.
2) Mediar soluções para os conflitos através de ações judiciais como a Ação Penal
Pública e a Ação Civil Pública, instrumentos que visam punir responsáveis, exigir soluções
que afastem o perigo de dano a direitos garantidos ou mitigar problemas a partir de
obrigações judiciais de “fazer” ou “não fazer” e da condenação em dinheiro.59 Tendo em
vista a demora na produção de sentenças judiciais, muitas vezes é solicitado ao juiz que
conceda uma Medida Liminar, cujo pedido tem por fim afastar imediatamente o perigo de
dano – ou cessá-lo, quando já iniciado – enquanto não se define a sentença da ação
judicial.60
3) Arquivar o Inquérito Civil Público ou o Procedimento Administrativo, graças à
irrelevância da matéria, à ausência de provas, à conclusão de que não houve dano (ou
58 O TAC configura-se como um título executivo extrajudicial, o que significa que caso as metas do compromisso não sejam cumpridas, o acordo está sujeito a rescisão e o compromissário ao pagamento de multa previamente estipulada no termo de compromisso. 59 Essas não são as únicas opções de ação coletiva aptas a serem aplicadas em casos de lesão ao meio ambiente. A Ação Popular, o Mandado de Segurança Coletivo e o Mandado de Injunção constituem outros exemplos, embora o Ministério Público não seja legitimado a fazer uso dos mesmos. 60 O Ministério Público não é o único legitimado a fazer uso da Ação Civil Pública e do Termo de Ajustamento de Conduta. A Ação Civil Pública pode ser igualmente empregada pelas Unidades Federativas (União, estados, Distrito Federal ou municípios), autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações e associações civis com existência superior a um ano e cuja finalidade inclua a defesa de bens coletivos. Em que pesem os Termos de Ajustamento de Conduta, também são legitimados a firmá-los os mesmos órgãos públicos estatais aptos a fazerem uso da Ação Civil Pública.
45
ameaça de dano) a direitos metaindividuais ou ainda por conta do cumprimento de uma
sentença judicial ou dos compromissos firmados em um Termo de Ajustamento de
Conduta. Para que se efetive o arquivamento é preciso que antes os autos sejam remetidos
ao Conselho Superior do Ministério Público, podendo ser julgado procedente e
homologando o arquivamento, ou improcedente, caso em que as investigações reiniciam.
Até aqui procuramos apresentar um painel acerca das mudanças por que passou o
Ministério Público, de seu atual modelo institucional e dos procedimentos básicos que
configuram sua forma de atuar. No próximo capítulo veremos como as ciências sociais vêm
oferecendo diferentes enfoques a respeito de sua atuação.
46
CAPÍTULO 2 A ATUAÇÃO INSTITUCIONAL SOB A ÓTICA DAS
CIÊNCIAS SOCIAIS
2.1) Atuação Institucional: Entre a Permeabilidade e a Impermeabilidade
A eficácia das instituições na consecução de seus objetivos e o papel político e
cultural desempenhado por elas no ambiente social é um fenômeno complexo. A teoria
social oferece uma ampla gama de perspectivas sobre a realidade desses tipos de
fenômenos.61 No que diz respeito à relação entre as instituições e o restante da sociedade,
grosso modo, as concepções variam desde aquelas em que as mesmas são tidas como
relativamente autônomas na formulação e processamento de seus objetivos (ver, por
exemplo, Skocpol, 1979, 1992), até as que a atuação institucional é compreendida como um
reflexo do ambiente social que a circunscreve (como em Paulson, 1974). No primeiro caso,
as explicações são reduzidas a fatores endógenos e os agentes que representam as
instituições figuram como entes de direito próprio, capacitados para enfrentar
autonomamente os dilemas organizacionais.62 No segundo, as instituições são entendidas
como resultado exclusivo da influência de forças exógenas, sejam elas estruturas sócio-
econômicas, interesses ou preferências culturais difusas em sociedade, restando pouco peso
ao papel desempenhado pelos elementos endógenos.
Procuraremos aqui compreender o Ministério Público a partir de uma concepção
“mediana”, que não resulte em clivagens entre fatores explicativos endógenos e exógenos,
61 Restrinjo-me aqui às “instituições formais”, isto é, aquelas “não incorporadas” ou que são “exteriorizadas” em leis, regulamentos, normas, convenções, esquemas cognitivos, procedimentos e protocolos inerentes à estrutura organizacional da sociedade. Distinguem-se das “instituições informais”, ou seja, as disposições “incorporadas”, interiorizadas na “psiqué”, sedimentadas nos costumes, modos rotinizados, tradições, códigos, normas e valores. A distinção entre instituições “formais” e “informais” encontra-se de maneira implícita ou explícita em diversas vertentes no universo das ciências sociais. Assim, por exemplo, no projeto sociológico de Durkheim (1985) e Mauss (Mauss & Fauconnet, 2001), para os quais a sociologia deveria ser entendida como a ciência das instituições, a concepção de “instituição” assume maior amplitude, considerando a ordem social em todos os seus aspectos, “incorporados” ou “exteriorizados”. 62 A redução a fatores explicativos endógenos seria uma verdade, mesmo considerando que, como adverte Skocpol (1992: 41-42), “(...) os servidores eleitos e os nomeados são sensíveis de várias maneiras às preferências sociais e normalmente querem promover a riqueza econômica”.
47
seguindo as diretrizes apresentadas por diversos autores (Hall & Taylor, 2003; Paixão,
1997; Perrow, 1976; Théret, 2003). Acreditamos ser este o enfoque mais adequado ao
tratamento da realidade institucional em sua interação com atores e grupos sociais.
Nesse caso, entende-se haver um estreito vínculo de reciprocidade entre as
dinâmicas “externas” e “internas”. A distinção entre ambas só pode ser perfeitamente
definida de forma analítica. Entendemos-nas, pois, como uma questão de ênfases. Por um
lado, a perspectiva “mediana” lança luz sobre a “permeabilidade” das instituições às
demandas, valores e interesses presentes no entorno político e cultural, os quais, na medida
em que são reconhecidos, influenciam na configuração da estrutura, das finalidades e das
práticas institucionais. Por outro, evidencia como os interesses e valores compartilhados
pelos membros das instituições de forma relativamente autônoma em relação ao ambiente
externo, não apenas são fundamentais para o enfrentamento dos dilemas práticos presentes
nas situações de consecução das finalidades institucionais, como demonstram serem
capazes de afetar as condutas dos indivíduos no ambiente externo, as convenções sociais e
os procedimentos inerentes à comunidade política. Aliás, é essa autonomia relativa das
instituições em seus processos decisórios, bem como a correspondente influência dos
interesses e valores internos sobre o ambiente social, que aqui exprimimos sob o epíteto
“impermeabilidade”.
Em suma, as instituições surgem, se estruturam e atuam como parte integrante de
um ambiente social mais amplo, inclusive repleto de outras instituições. Todavia, são elas
próprias capazes de influenciar e modificar esse mesmo ambiente. Conformam-se ao
ambiente externo, ao passo que desempenham um papel “ativo” na configuração do
comportamento de indivíduos e da organização das relações políticas e econômicas.
Essa perspectiva de interpenetração e de influência mútua entre dinâmicas
endógenas e exógenas às instituições pode ser entendida como parte do problema clássico
nas ciências sociais das relações entre estrutura e agência. Toda a questão reside em saber
como as instituições, enquanto espaços sociais estruturados e diligentes, possuem a
capacidade de estruturar as ações humanas e produzir modelos cognitivos e normatizados
de comportamento, na medida em que sua existência depende, ela mesma, da presença
48
desses modelos, que capacitam os atores sociais a comportarem-se de uma maneira
constitutiva da institucionalização.63
Hall e Taylor (2003: 194), em seu artigo seminal, procuraram enfrentar o problema
da análise institucional focando-se em duas questões fundamentais: “como explicar o
processo pelo qual as instituições surgem ou se modificam?” e “como construir a relação
entre instituição e comportamento?”. Discorremos sobre a primeira dessas questões no
capítulo 1. Adiante, nos deteremos principalmente sobre a segunda. Assim como sugerem
os autores, três perguntas são básicas na tentativa de se compreender a relação entre
instituições e comportamento: “como os atores se comportam, que fazem as instituições,
por que as instituições se mantêm?” (idem: 197).
De uma maneira geral, a teoria das instituições64 possui duas formas de responder à
primeira dessas perguntas. Tomando de empréstimo as denominações de Hall e Taylor
(idem: 197-198), os atores se comportam sob uma “perspectiva calculadora” ou sob uma
“perspectiva cultural”. A “perspectiva calculadora” enfatiza os comportamentos racionais
orientados por seus fins, no sentido de um cálculo estratégico que procura obter um
benefício máximo dentre as escolhas possíveis. Já com a “perspectiva cultural” a ênfase
recai sobre como os atores, com vistas a atingir seus objetivos, recorrem a modelos morais,
a protocolos estabelecidos em uma rede de rotinas e a recursos cognitivos, “dados”
socialmente. Nesse caso, mais do que de comportamentos estratégicos, o desenvolvimento
da ação depende das possibilidades de interpretação da situação ou contexto no qual esta
ocorre.65
Perspectivas analíticas mais sintéticas são capazes de congregar os dois modelos
acima, explicando os comportamentos tanto a partir da intencionalidade das ações, sob a
forma de cálculos estratégicos orientados para o futuro, quanto de modelos de
63 Não pretendemos aqui entrar no mérito do debate a respeito das relações entre estrutura e agência. Deteremos-nos apenas nas perspectivas da teoria das instituições e da análise organizacional que incidem sobre esse debate na medida em que elas podem contribuir para a elucidação da atuação institucional do Ministério Público. 64 Limitaremos-nos aqui a realçar as diferentes formas de análise e perspectivas, eximindo-nos de associá-las às correntes institucionalistas ou neo-institucionalistas nas quais têm lugar. Para maiores informações a respeito das diferentes vertentes da teoria das instituições, ver o ótimo artigo de Théret (2003) e o já clássico de Hall e Taylor (2003). 65 A recorrência à “perspectiva calculadora” é bastante comum entre os teóricos da escolha racional. Um bom exemplo da “perspectiva cultural” se encontra nos trabalhos sobre os limites cognitivos da racionalidade de March e Simon (1981), introdutores da ciência cognitiva na teoria da organização.
49
comportamento, morais e cognitivos, baseados no passado (Hall & Taylor, 2003; Théret,
2003). Os comportamentos são influenciados a um só tempo pela interação estratégica entre
atores guiados por objetivos e pela referência a modelos morais e cognitivos, sendo estes
últimos responsáveis por limitar as concepções acerca do que é adequado fazer e como.
Logo, tal qual as disposições rotineiras e os modelos morais e cognitivos, os fins pelos
quais se orientam os agentes sociais que realizam um cálculo estratégico e as preferências
materializadas em ações (que constituem os meios) são ambos elementos desenvolvidos
socialmente e circunscritos por sentimentos culturalmente apropriados.66
Outros elementos podem ser acrescentados para ampliar as possibilidades de
interpretação da relação entre a atuação institucional e o comportamento dos atores sociais.
Citaremos alguns.
Certas vertentes e autores ressaltam a importância de se conceber as instituições
como locos de poder (Perrow, 1976; Sarmento, 1980; Skocpol, 1992). O desenvolvimento e
o funcionamento interno das instituições são associados a assimetrias de poder.
Determinados grupos, interesses e valores são mais favorecidos em detrimento de outros
nos processos de tomada de decisões e de condução dos rumos institucionais. Nesse caso,
os fluxos de informação podem desempenhar importante papel para a conformação das
relações de poder (Hall & Taylor, 2003). De outra parte, a se depender do quantum de
poder que possuem, as instituições tornam-se capazes de moldar o ambiente social aos
interesses dominantes entre seus membros.67
Mais um elemento a se destacar é o processo de rotinização. Em meio à análise
organizacional, é comum encontrar a idéia de que a rotina constitui um traço altamente
relevante em toda organização. De acordo com March e Simon (1981), é por meio delas
que se desenvolve o sistema de controle organizacional. Além do mais, ao constituírem
elementos de coordenação da organização, as rotinas assumem a função de contribuir para
reduzir as incertezas presentes na busca pela consecução dos objetivos organizacionais. Já
Perrow (1976) ressalta que as rotinas contribuem para reduzir as incertezas advindas de
66 A importância dessa ressalva reside no fato de os enfoques teóricos que se restringem à “perspectiva calculadora” constantemente tomarem os fins e os meios dos atores sociais como dados, ou ainda por os definirem de maneira exógena à análise institucional. Ver Hall e Taylor, 2003. 67 Como demonstra Sarmento (1980: 113-114), os recursos de poder à disposição das burocracias são o resultado do agrupamento de recursos de origem tanto interna quanto externa. De qualquer forma, segundo a autora, as burocracias possuem uma autonomia relativa para a tomada de decisões e este fator não deve ser negligenciado nos estudos dos recursos de poder à disposição das organizações.
50
mudanças e processos externos, tais como o desenvolvimento de novas tecnologias e
produtos, ou ainda, processos de transformações sociais que repercutem em modificação do
estado de uma organização – a exemplo das mudanças experimentadas pelo Ministério
Público nas últimas décadas.
Registre-se também que as alternativas de escolhas presentes nos processos
decisórios podem ser influenciadas tanto por decisões anteriores – a partir da avaliação dos
resultados obtidos no passado –, quanto pelas perspectivas projetadas para o futuro
(Skocpol, 1992). Nesse mesmo sentido, March e Simon (1981) defendem que os processos
decisórios de uma organização são definidos através de programas de ação rotinizados, isto
é, reações complexas e ordenadas baseadas em modelos de ação inspirados no passado, que
funcionam como respostas mais ou menos fixas a grande número de estímulos do ambiente.
Indivíduos e organizações teriam um amplo repertório de programas de ação, adequados a
diferentes situações. Tão logo uma situação seja classificada de uma determinada maneira,
um tipo de programa de ação é aplicado.
Citamos ainda um último elemento: em determinadas análises, as relações entre
instituições e ações individuais são explicadas em função da incorporação de “papéis”
sociais ou da cognitividade dos agentes. No primeiro caso, as instituições influenciam os
comportamentos na medida em que os agentes sociais internalizam “papéis” aos quais se
vinculam “normas” prescritas pelas próprias instituições. No segundo, concentra-se em
como a racionalidade dos agentes sociais enfrenta certos limites cognitivos. Reside aqui
uma concepção distinta acerca da convergência entre as instituições e o comportamento: ao
invés de se deter em normas internalizadas, discorre-se sobre como as instituições fornecem
recursos cognitivos, símbolos e categorias que são tão indispensáveis quanto limitadoras
das interpretações sobre o mundo e das atividades práticas (Hall & Taylor, 2003; March &
Simon, 1981; Paixão, 1997; Théret, 2003).
Com isso entramos na segunda das perguntas básicas: que fazem as instituições, de
maneira genérica, ao atuarem no sentido de cumprir a função social para a qual foram
criadas? Um primeiro argumento possível seria que elas afetam o comportamento dos
indivíduos por oferecerem expectativas mais ou menos seguras sobre o presente e o futuro
das relações sociais. Esse argumento aproxima-se da “perspectiva calculadora”, ao pensar o
papel das instituições em termos de uma interação estratégica: a forma como atuam e as
51
conseqüências práticas dessa atuação fornecem uma previsibilidade sobre as ações e
interações sociais, e é a partir delas que os agentes sociais realizam cálculos estratégicos a
fim de atingir determinados objetivos. Em um segundo tipo de argumento, as instituições
fornecem modelos morais e cognitivos que conformam um quadro de referência, o qual os
indivíduos se fazem valer no desenvolvimento da ação social e das representações sobre o
mundo. Logicamente, esse tipo de resposta à questão é próprio à “perspectiva cultural”
(Hall & Taylor, 2003). Denota-se, em ambos os casos, uma inter-relação entre “que fazem
as instituições” e “como os atores se comportam”.
E por que as instituições se mantêm no tempo e no espaço? Quais são as condições
que garantem a sua sobrevivência? Novamente, há diversas maneiras de se responder à
questão. Pode-se dizer que as instituições sobrevivem na medida em que obtêm êxito em
suas ações e cumprem satisfatoriamente suas funções institucionais. Quanto mais
proporcionam benefícios para os indivíduos ou quanto mais contribuem para a resolução de
dilemas relativos à ação coletiva, mais robusta se tornam (Hall & Taylor, 2003). Evidencia-
se assim a relação com o ambiente externo e com a legitimidade social. Como bem diz
Lima Jr., seguindo diretrizes traçadas por Anthony Downs a respeito do desempenho das
organizações:
“nenhuma organização possui condições de sobrevivência se seus serviços não forem necessários
para um grupo que possua influência suficiente sobre o processo de alocação de recursos, que
permita manter viva a organização. Conseqüentemente, a geração de apoio externo torna-se
elemento indispensável de êxito, o que significa, na prática, o estabelecimento de relações
rotinizadas entre a burocracia e sua clientela” (1980: 93).
A passagem possui ao menos dois elementos relevantes para os nossos propósitos.
Um é o realce que dá ao papel exercido pelas relações de poder no processo de manutenção
das organizações: a sobrevivência depende da influência sobre o processo de alocação de
recursos. O outro é o estabelecimento de relações rotinizadas entre a organização e aqueles
que usufruem ou são afetados pelo desempenho de sua função. Ambos os elementos têm
sua razão de ser na busca por maximização do desempenho organizacional. A manutenção
(ou o crescimento) de uma instituição e a eficácia na consecução de seus objetivos
dependem da maior ou menor importância que o desempenho de sua função adquire no
52
ambiente externo, bem como das dinâmicas de cooperação e conflito entre instituições
(Lima Jr., 1980: 94).
Convém acrescentar mais um fator a essa equação: somo-se à importância que o
desempenho organizacional assume no ambiente externo à capacidade que possuem os
agentes internos às organizações de influenciar no arranjo político e econômico da
sociedade. Por certo, os processos sociais de surgimento, mudança ou manutenção
organizacional são, em parte, determinados pelo poder que possuem as lideranças das
organizações de influenciar as tomadas de decisões – em assuntos, por exemplo, como a
alocação de recursos ou a definição das atribuições da organização – num contexto político
e econômico mais amplo (Sarmento, 1980).68
Uma outra maneira de se responder à questão “por que as instituições se mantêm?”
não se detém tanto nas possibilidades de êxito no desempenho das funções institucionais ou
nos benefícios que proporcionam. Antes constroem a argumentação a partir da idéia de que
as instituições influenciam os comportamentos ao fornecerem modelos morais e cognitivos.
Assim, as mesmas tendem a se manter na medida em que as eventuais decisões
concernentes a reformas dependem dos quadros de referência moral e cognitivo
estruturados por elas próprias no ambiente institucional (Hall & Taylor, 2003).
Em suma, ainda que alguns dos elementos citados possam, num primeiro momento,
parecer excessivamente díspares, ressaltamos que convergências e intercâmbios entre
diferentes perspectivas vêm tendo lugar na teoria das instituições e na análise
organizacional (Hall & Taylor, 2003; Théret, 2003). Busca-se com isso superar explicações
parciais sobre as relações entre as instituições e o comportamento humano. Não
pretendemos entrar no mérito de tentar resolver os dilemas existentes. As diferentes
perspectivas e elementos foram evocados apenas para mobilizar o quanto a análise de uma
instituição como o Ministério Público requer que se considere o exame do estreito vínculo
de reciprocidade entre fatores “internos” e “externos”, em um processo de interação entre
instituições formais e os atores e grupos sociais.
O objetivo do presente capítulo é apresentar um painel e uma análise crítica sobre
como a atuação institucional do Ministério Público vem sendo pensada no campo das
68 Como vimos, no caso das mudanças institucionais sofridas pelo Ministério Público, as lideranças da instituição desempenharam papel fundamental.
53
ciências sociais. Realizaremos nossa análise a partir de considerações sobre as dimensões
de permeabilidade e impermeabilidade em relação ao ambiente externo da instituição,
incluindo aí as facetas de cooperação e conflito entre os diversos agentes sociais que
protagonizam os conflitos ambientais. Nossas análises empíricas sobre o assunto serão
desenvolvidas nos capítulos posteriores.
2.2) Permeabilidade e Sistema de Justiça: Três Interpretações
Os estudos no âmbito das ciências sociais que possuem como tema a estrutura, a
atuação, os instrumentos de atuação e as novas atribuições do Ministério Público brasileiro
são representativos da variedade de perspectivas existentes sobre a análise institucional.
Diagnósticos opostos sobre o papel desempenhado pelo Ministério Público no sistema de
justiça e sobre a relação entre a instituição e o ambiente social que a circunscreve disputam
espaço nas análises acadêmicas.
Em Maciel (2002) e em Maciel e Koerner (2002) encontram-se interessantes
contribuições tanto no que diz respeito ao exame da referida clivagem em trabalhos
empíricos importantes sobre o Ministério Público, quanto pelo fato desses autores se
empenharem em superá-la desenvolvendo uma perspectiva de análise mais ampla, num
certo sentido, sobre a complexidade multidimensional do fenômeno institucional, haja vista
procurarem aferir a dinâmica entre fatores explicativos “endógenos” e “exógenos”. Somos
tributários desses trabalhos na medida em que buscamos na presente seção um
empreendimento semelhante. Realizaremos nossa própria análise crítica e exposição de
divergências em relação às duas perspectivas já examinadas por Maciel e Koerner e
faremos o mesmo em relação à perspectiva desenvolvida por eles.69 Concentrar-nos-emos,
da mesma forma, sobre como as diferentes interpretações respondem ao papel
desempenhado pelo “novo” Ministério Público no sistema de justiça brasileiro e às
possibilidades de se aferir daí uma dinâmica de permeabilidade e impermeabilidade. Após a
análise das três interpretações, apresentaremos nossas próprias considerações a respeito do
tema.
69 Nesse ponto, dar-se-á ênfase ao exame do trabalho original de Maciel (2002).
54
2.2.1) Arantes: “Voluntarismo Político” e a Tese do “Substitucionismo”
A primeira perspectiva a respeito do perfil de atuação do Ministério Público a ser
interpretada encontra-se no trabalho desenvolvido por Rogério Arantes no ínterim de
projetos do IDESP (Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e Políticos de São Paulo)
sobre as instituições e os agentes do sistema de justiça no Brasil. Esses trabalhos discorrem
sobre o Ministério Público como uma instituição relativamente autônoma, cuja atuação é
engendrada a partir de valores e interesses quase exclusivamente endógenos, pouco
permeáveis aos correlatos oriundos da sociedade (Arantes, 2002).
O ponto nevrálgico a esse respeito encontra-se no conceito de “voluntarismo
político”, cunhado pelo autor. O conceito alude a determinadas concepções ideológicas da
parte de promotores e procuradores, as quais, por sua vez, se revertem em um perfil
específico de atuação. Assim, de acordo com Arantes, a ideologia dos membros do
Ministério Público se manifesta em diagnósticos sobre a sociedade brasileira como
hipossuficiente em suas possibilidades de ação política e sobre a atuação das instituições
político-representativas como insatisfatórias no que tange à formulação de políticas
públicas, seja por suas omissões, seja por atos de improbidade. Frente às concepções
ideológicas de uma sociedade civil frágil e desorganizada e de poderes públicos
ineficientes, residiria uma última concepção subjacente ao “voluntarismo político”: caberia
ao Ministério Público desenvolver uma atuação afirmativa para a proteção dessa sociedade
incapaz. Essa “missão” institucional possui uma faceta instrumental, uma vez que deve se
desenvolver apenas enquanto a sociedade não adquire capacidade de defender seus
interesses autonomamente.
As ações afirmativas e instrumentais do Ministério Público, resultado do
“voluntarismo político” dos promotores e procuradores, manifestar-se-iam em um perfil de
atuação específico, o qual Arantes classifica como tutorial e paternalista (idem: 128). Note-
se que a explicação centrada em fatores quase exclusivamente endógenos está presente não
apenas na interpretação do processo de mudança institucional, como vimos no capítulo 170,
mas também em como o autor compreende a atuação do “atual” Ministério Público: uma
70 Vimos no capítulo 1 que Arantes explica a mudança institucional a que se submeteu o Ministério Público nas últimas décadas como resultado quase exclusivo dos interesses e da ação política dos promotores e procuradores.
55
instituição impositiva de demandas e pouco permeável aos interesses e valores externos,
graças ao ativismo voluntarista de seus integrantes.
Ademais, Arantes considera o “voluntarismo político” dos integrantes do Ministério
Público uma ameaça à ordem democrática, por dois motivos que se inter-relacionam.
Primeiro porque o mesmo teria origem em e dialogaria com uma corrente autoritária do
pensamento político brasileiro. Nesse ponto, destaca-se, em particular, o nome de Oliveira
Vianna e suas concepções verticalizadas de organização da sociedade (idem: 130). Depois,
porque o tradicional descontentamento com as instituições político-representativas e com a
hipossuficiência da sociedade civil estaria relacionado a práticas institucionais que
marcariam uma “judicialização da política”, fenômeno que Arantes, seguindo as diretrizes
de Tate e Vallinder (1995), entende como um movimento de substituição do sistema
político pelo judicial como local privilegiado para o encaminhamento e resolução de
conflitos sociais. Manifestar-se-ia, assim, um avanço do direito, suas instituições e
procedimentos sobre a política, desestimulando o associativismo na sociedade civil e as
práticas de representação política. A efetivação de interesses e direitos pela via judicial se
daria, nesse caso, em franca oposição ao modelo liberal clássico, segundo o qual o sistema
político-representativo constitui o locus ideal para o qual devem ser encaminhadas as
demandas da sociedade e no qual são mediadas soluções para os conflitos, cabendo às
instituições do sistema de justiça um papel meramente reativo na validação dos direitos
forjados em sociedade (idem: 124-125).
É possível perceber, aqui e acolá, por vezes nas entrelinhas, os motivos que levaram
Arantes a temer pelo que considera “judicialização da política”71: esta poderia resultar em
lesões à discricionariedade das instituições representativas; em aumento de incerteza quanto
às decisões políticas72; em bloqueios quanto ao processo de tomada de decisões judiciais;
em crises oriundas de ambigüidade quanto à identidade das instituições judiciais
(considerando que estas se politizaram, embora se mantenham pretensamente “neutras”
71 Vide, por exemplo, suas análises a respeito de como a atuação do Ministério Público implica em conflitos quanto à discricionariedade do poder político (Arantes, 2002: 134-136); a existência de um certo substitucionismo da sociedade civil pelo Ministério Público no uso das Ações Civis Públicas (idem: 75); sobre a baixa efetividade processual oriunda da morosidade por parte do Judiciário em produzir sentenças (idem: 144); o uso que faz da teoria do Antoine Garapon de “O Guardador de Promessas” (idem: 139, nota 19); e os dilemas enfrentados pela natureza híbrida do Ministério Público, uma instituição judicial que se tornou, de acordo com suas próprias palavras, uma espécie de “agente político da lei” (idem: 223). 72 A esse respeito, ver também Arantes & Kerche, 1999.
56
enquanto partes integrantes do sistema judicial); e em um processo jurídico-político de
tirania das minorias. Some-se a isso que a atuação do Ministério Público apresentaria
desvantagens tradicionais de uma instituição tutorial e paternalista. Isto é, segundo Arantes,
as atividades do Parquet desenvolver-se-iam, de certa forma, em substituição ao exercício
de uma cidadania mais “ativa” por parte da sociedade civil na busca por reconhecimento de
seus direitos (idem: 75). É sabido que, embora as associações civis, Unidades Federativas
(União, estados, Distrito Federal ou municípios), autarquias, empresas públicas, sociedades
de economia mista e fundações também sejam legitimadas a fazer uso das Ações Civis
Públicas73, a maioria delas são de autoria do Ministério Público.74
Insatisfeito com a explicação dada por promotores e procuradores de que essa
tendência justifica-se pela hipossuficiência da sociedade civil em assumir a titularidade de
processos políticos e judiciais em defesa de seus interesses, Arantes sugere que a
prevalência do uso do instrumento jurídico por parte do Ministério Público é resultado das
disputas políticas no campo do direito em torno da promulgação da Lei da Ação Civil
Pública, no decorrer da década de 1980. A disputa entre juristas que defendiam o
fortalecimento do uso do instrumento por entidades privadas e os que buscavam construir o
monopólio do Ministério Público nas ações coletivas teria resultado em uma vitória relativa
dos últimos. Para Arantes, ainda que não tenha sido estabelecido o monopólio, a legislação
consolidou um projeto com pontos desfavoráveis à atuação independente por parte da
sociedade civil e com instrumentos que fortaleceram a posição do Ministério Público, a se
destacar o Inquérito Civil. A legislação consagrou como legitimadas para o uso da Ação
Civil Pública apenas as associações civis constituídas há mais de um ano e cuja finalidade
inclua a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre
concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Sendo
assim, para o autor, como a legislação só legitimou para a atuação judicial as entidades
civis previamente organizadas, às demais restou recorrer ao Ministério Público como meio
mais eficiente de efetivação de seus interesses (idem: 70). Já o Inquérito Civil constitui um
73 A Ação Civil Pública trata-se de um instrumento judicial concebido para a defesa dos direitos metaindividuais. Para maiores detalhes, ver capítulo 1. 74 Diversas pesquisas confirmam essa tendência. De acordo com o procurador de justiça Antonio de Camargo Ferraz (1995), mais de 90% do total das Ações Civis Públicas são propostas pelo Ministério Público. Lopes (2000), por sua vez, demonstra que cerca de 72% do universo das ações ajuizadas na Justiça Federal do Rio de Janeiro entre 1989 e 1997 foram de autoria do Ministério Público.
57
poderoso instrumento de investigação, uma vez que todos que são oficiados para prestar
informações durante a instrução desse procedimento são obrigados a responder, sob pena
de serem responsabilizados criminalmente. Para Arantes, o Inquérito Civil, com tamanho
poder, teria desequilibrado as possibilidades de atuação em favor do Ministério Público e
em detrimento da sociedade civil (idem: 72-73). Sugere-se assim que a evolução da
legislação correspondente aos direitos metaindividuais no Brasil teria fortalecido um tipo
de relação tutelar entre a instituição e a sociedade.
Em suma, o lugar ocupado pelo Ministério Público no sistema de justiça no Brasil é
caracterizado por esse autor como o de uma instituição tutorial, pouco permeável às
demandas externas e responsável pela substituição da sociedade civil enquanto protagonista
na defesa de seus direitos e interesses. Ademais, a “judicialização da política” que tem
lugar com a atuação do Ministério Público é descrita como um intervencionismo indesejado
por parte de uma instituição do sistema judicial, não representativa da “vontade geral”,
sobre instituições da esfera política, representativas e legitimadas pelo voto.
Sem dúvida os trabalhos de Arantes são de grande qualidade e constituem um
importante marco nos estudos sobre as instituições do sistema de justiça no Brasil. Todavia,
passados alguns anos de sua publicação – o que não apenas nos permitiu criar um certo
“distanciamento”, mas também deu lugar a que o próprio objeto de estudo desenvolvesse
seu “novo” perfil de atuação – e tendo por base nosso material empírico, ficou patente a
necessidade de realizar uma análise crítica e de divergir sobre determinados pontos.
Uma primeira divergência tem lugar na redução do perfil de atuação do Ministério
Público aos fatores explicativos endógenos.75 Nesse caso, Arantes negligencia dimensões
importantes na realidade institucional. Como vimos acima, a atuação das instituições é um
fenômeno complexo, cuja configuração requer atenção tanto a fatores exógenos quanto
endógenos. A redução a dimensões internas desconsidera como o perfil de atuação
institucional pode se conformar a fatores sociais e culturais. Desenvolveremos mais essa
questão adiante. Por hora, basta-nos endossar a sugestão feita por Maciel de que a linha
interpretativa de Arantes sobre o processo de mudança institucional e o perfil de atuação do
Ministério Público, ao se pautar por uma defesa fortemente normativa – de cunho liberal –
75 Sobre como Arantes se concentra sobre os fatores endógenos para explicar o processo de mudanças institucionais pelo qual passou o Ministério Público, bem como para explicar a forma de atuar levada a cabo por seus membros, ver o capítulo 1.
58
pode tê-lo feito deixar de lado a compreensão de tais fenômenos “em função de dilemas
organizacionais surgidos da expansão e racionalização de novos direitos e identidades
coletivas” e “da dinâmica de permeabilidade e impermeabilidade, e de cooperação e de
conflito estabelecidas com o ambiente externo” (Maciel, 2002: 10).
Em oposição a aspectos tão fortemente normativos, acreditamos que a compreensão
das relações entre as instituições do sistema de justiça e as do sistema político nas
democracias contemporâneas, bem como a avaliação de seus problemas, vantagens e
desvantagens, constituem tarefas empíricas. Com efeito, diversos trabalhos acadêmicos
baseados em pesquisas empíricas têm identificado avanços no campo do direito, de suas
instituições e de seus procedimentos no sentido de favorecer o exercício da cidadania
(Casagrande, 2007; Maciel, 2002; Vianna et al, 1999; Vianna & Burgos, 2002). Nesse caso,
as instituições do sistema de justiça assumem o perfil de novas vias para se pleitear a
aquisição de direitos, sem que isso implique em depreciação da vida associativa e das
instituições da democracia representativa. Ao contrário, as sociedades contemporâneas
estariam conhecendo, com isso, formas complexas de exercício da cidadania e uma
ampliação dos níveis de representação, acrescentando-se à representatividade advinda das
vias eleitorais, uma outra, “funcional”, não submetida ao controle dos eleitores, mas
desenvolvida através da procedimentalização do direito e da posição jurídica de
representatione dos princípios constitucionais (Vianna & Burgos, 2002: Introdução).
Sem dúvida, esse processo de ampliação do direito traz consigo não apenas um
novo cenário para o desenvolvimento da ação coletiva, para o reconhecimento de direitos e
das identidades grupais, mas igualmente novos dilemas, imanentes à tensão entre a lógica
formal e a prática da procedimentalização do direito, os quais propomos que sejam
avaliados – à maneira de Maciel – a partir de considerações a respeito das dinâmicas de
permeabilidade e impermeabilidade (ou autonomia interna) e de cooperação e conflito entre
as instituições e seu ambiente externo.
Daí, depreendermos do conceito de “voluntarismo político”, mais do que uma
ferramenta analítica capaz de permitir a compreensão de como ideologias estiveram e estão
a serviço de determinadas práticas políticas, ser ele mesmo uma expressão excessivamente
comprometida com uma dimensão ideológica. A análise das entrevistas realizadas no
âmbito de nossa pesquisa nos leva a divergir da tese de que o “voluntarismo político” dos
59
promotores e procuradores fica caracterizado em suas concepções de que a sociedade
brasileira seria hipossuficiente e de que as instituições político-representativas teriam um
desempenho insatisfatório.76 Essas concepções são amplamente difundidas no mundo social
e no pensamento político brasileiro e, ao contrário do que Arantes sustenta, podem não
estar relacionadas a uma idealização instrumental da atuação do Ministério Público por
parte de promotores e procuradores.77
Em suma, a tese do “substitucionismo” da esfera política pela judicial como locus
para o encaminhamento de conflitos sociais, bem como o “substitucionismo” da sociedade
civil pelo Ministério Público como protagonista na defesa dos direitos metaindividuais, não
resistiu a diversas análises empíricas.78 Acompanhamos essa tendência. Primeiro porque
Arantes desconsidera como o perfil de atuação da instituição se conforma às denunciações
encaminhadas por agentes externos (entes da sociedade civil, instituições do Executivo e do
Legislativo). De acordo com dados colhidos em nossa pesquisa, cerca de 76% dos conflitos
ambientais institucionalizados no Ministério Público Federal, no período de 1991 a 2006,
tiveram origem em representações encaminhadas por agentes externos.79 É preciso
considerar ainda que as denunciações encaminhadas por agentes externos podem ser
entendidas como legitimadoras da atuação institucional (Maciel, 2002; Maciel & Koerner
2002). Este fator é de fundamental importância, considerando-se que, enquanto instituição
não submetida a processos eletivos, o Ministério Público extrai sua legitimidade da ação e
dos procedimentos relativos ao campo do direito. Além do mais, não raro, a configuração
dos conflitos institucionalizados no Ministério Público é complexa. O caminho que vai do
encaminhamento de denunciações até o uso de meios judiciais e extrajudiciais por parte de
promotores e procuradores, com o intuito de mediar soluções para os conflitos, pode
envolver a colaboração ou conflito e a convergência ou divergência de interesses entre
76 Ver capítulo 4. 77 Maciel e Koerner (2002: 121) sugerem a existência de um erro interpretativo por parte de Arantes ao atribuir às concepções dos integrantes do Ministério Público a noção de “voluntarismo político”: “Os conceitos de hipossuficiência, assim como o de tutela, têm dimensão jurídica – é provável que os integrantes do MP os tenham interpretado nesse sentido em suas respostas – e, por isso, parece-nos no mínimo apressado dar-lhes um conteúdo político-ideológico imediato. O mesmo ocorre com as concepções de promotores e procuradores do seu papel pedagógico e ativo na promoção dos direitos coletivos. Tais afirmações constituem não matéria de opinião mas remetem ao próprio desenho institucional do MP e à função profissional dos seus membros”. 78 Ver, por exemplo, Casagrande, 2007; Maciel, 2002; Vianna & Burgos, 2002. 79 Resultados semelhantes foram apontados por Maciel (2002: 86), Soares (2006) e por Vianna e Burgos (2002: 447).
60
agentes que ocupam diferentes posições no espaço social: membros do Legislativo, técnicos
de órgãos executivos, juízes, associações civis, universidades etc. De todo caso, ao
contrário da tendência apontada por Arantes de uma instituição que atua de forma tutelar, o
Ministério Público aparentemente vem se consolidando como uma espécie de mediador
jurídico-político para os conflitos sociais e como um canal de interlocução entre a
sociedade e o restante do Estado.
Também cumpre ressaltar as múltiplas expectativas e motivações dos agentes
externos que encaminham denunciações ao Ministério Público em função das dificuldades
que enfrentam tanto em termos de desenvolvimento da ação coletiva (no caso dos entes da
sociedade civil), quanto de ingerências sofridas por técnicos das agências públicas na
relação com superiores na hierarquia intra-institucional, tendo por conseqüência bloqueios
nas tomadas de decisões políticas ou de medidas técnicas. Nessas situações, as ações do
Ministério Público desempenham um papel de grande relevância, enquanto uma espécie de
“guardião da Constituição” e como uma via a que se pode recorrer para enfrentar tais
dificuldades.
Aliás, as dificuldades de organização para a ação coletiva são intrínsecas aos
conflitos que envolvem direitos difusos, haja vista envolverem altos custos de agregação
entre indivíduos que não partilham relações prévias ao conflito (Olson, 1994). No Brasil, o
padrão elevado desses custos são agravados por conta dos grandes dispêndios que
acarretam uma ação judicial num contexto institucional em que os litígios coletivos
tramitam no Judiciário durante anos, por vezes contra interesses fortemente constituídos e
com melhores condições de enfrentar os ritos judiciais. Some-se às dificuldades de
organização e de desenvolvimento da ação coletiva por parte da sociedade civil no Brasil –
largamente reconhecidas pela literatura acadêmica, vale lembrar –, a imagem pública
relativamente positiva que possui o Ministério Público, principalmente se a compararmos
com a imagem que possuem as demais instituições estatais.80 Esses fatores81 podem estar
80 Em relação à opinião pública sobre o Ministério Público e à confiança nas instituições político-representativas, nos políticos, no Poder Judiciário e nos advogados, ver IBOPE Opinião, 2004, 2005. 81 Cumpre ressaltar que, ao considerarmos as dificuldades para o exercício da ação coletiva no ambiente institucional brasileiro (principalmente em conflitos que envolvam direitos metaindividuais) e como o Ministério Público pode intervir positivamente nesses casos, não necessariamente pressupomos que esta instituição deve assumir um perfil de atuação instrumental, isto é, em substituição das ações da sociedade civil enquanto ela não se torna capaz de defender seus interesses autonomamente. Como veremos ao longo do presente trabalho, a linha interpretativa aqui desenvolvida considera as possibilidades de uma representação
61
contribuindo para que parte da sociedade civil dê preferência para o encaminhamento de
demandas ao Ministério Público.82 Mesmo porque, muitas das vezes, o agente
responsabilizado pelo descumprimento da lei é o próprio poder público.
Por fim, cabe aqui uma última ressalva em relação às teses defendidas por Arantes:
é questionável se os elementos por ele apontados na Lei da Ação Civil Pública (e reiterados
pela Carta de 1988) de fato impõem sérios limites à atuação das entidades civis,
favorecendo, ao mesmo tempo, à do Ministério Público – a saber, a exigência do prazo
mínimo de um ano de existência legal para as associações civis que pretenderem propor
Ação Civil Pública e as vantagens proporcionadas pela introdução do Inquérito Civil
Público, à disposição apenas do Parquet. A exigência de um prazo mínimo teve por
intenção evitar que organizações se constituíssem de forma oportunista apenas para propor
medidas judiciais de caráter, por assim dizer, “pouco nobres”. Justificou-se essa “cláusula
de segurança” sob o argumento de que a sobrevivência a esse “período de carência” seria
uma prova da disposição da organização civil para desenvolver ações judiciais consistentes.
O Código de Defesa do Consumidor (de 1990) modificou em parte essa exigência ao
introduzir um ponto doutrinário (Art. 82, § 1) que permite que o juiz dispense a exigência
da pré-constituição nos casos em que se caracterize o envolvimento de interesse social que
necessite ser protegido juridicamente. De todo modo, a despeito de possíveis “limitações”,
dados recentes apontam para uma tendência progressiva do número de Ações Civis
Públicas e Ações Populares ajuizadas por organizações da sociedade civil (ver Vianna &
Burgos, 2002: 432-435). Já quanto ao Inquérito Civil, ainda que se considere a força que
possui enquanto instrumento de investigação e de pressão a ser manipulado pelo Ministério
Público, cabe indagar, pragmaticamente falando e tendo em vista o perfil de atuação das
agências públicas, se estas teriam capacidade de responder a tempo e com competência
técnica às demandas dos entes da sociedade civil, fator de fundamental importância para a
ampliação de oportunidades de êxito em possíveis ações judiciais.
funcional por parte das instituições do sistema de Justiça e de uma cidadania complexa, segundo a qual o Ministério Público atua como uma espécie de mediador jurídico-político capaz de servir como um canal de interlocução entre o Estado e a sociedade. 82 Encontra-se um bom exemplo disso no universo de expectativas e motivações aferidas por Viégas (2007) no discurso de entes da sociedade civil atuantes em conflitos ambientais no município de Itaguaí, Rio de Janeiro.
62
2.2.2) Vianna e Burgos: Procedimentalização do Direito e Democracia Ampliada
O segundo tipo de interpretação encontra-se em trabalhos recentes produzidos no
âmbito de convênios realizados entre a Associação de Magistrados Brasileiros (AMB) e o
Instituto de Pesquisa Universitário (IUPERJ), em colaborações a oito mãos, de Luiz
Werneck Vianna, Manuel Palacios Cunha Melo, Marcelo Baumann Burgos e Maria Alice
Rezende de Carvalho (Vianna et al, 1997, 1999; Vianna & Burgos, 2002).83 Como
dissemos, essa perspectiva interpretativa apresenta diagnósticos opostos à anterior –
defendida por Rogério Arantes – no que diz respeito ao papel desempenhado pelo
Ministério Público no sistema de justiça e à relação entre a instituição e o ambiente social.
Ao invés de um suposto “voluntarismo político” e de um “substitucionismo” em relação à
sociedade civil, aqui, o papel do Ministério Público é pensado como uma via de
representação funcional que favorece a democracia na medida em que se revela permeável
a demandas do ambiente social.
Os autores oferecem uma ampla e bem fundamentada interpretação sobre o
significado das transformações contemporâneas do direito, em clara adesão à teoria de
Habermas. A institucionalização do direito no mundo contemporâneo teria “naturalizado”
princípios de liberdade e de igualdade da filosofia política moderna, gradativamente
incorporados ao sistema jurídico a partir do século XIX, através da atuação de movimentos
políticos e sociais. O ponto crítico residiria no fato de que os princípios da filosofia,
“naturalizados” e positivados no sistema jurídico, teriam se transformado em formas de
ação à disposição do “homem comum” para participar da aplicação e da criação do direito
estatal, tanto pela via do sistema de justiça, quanto pela via político-representativa (Vianna
& Burgos, 2002: 359).
A crescente institucionalização do direito na vida social teria ampliado as
possibilidades de formas expressivas de soberania, dando lugar a uma “soberania
complexa”, que abrange, de um lado, as formas “políticas” de representação e das
dimensões da cidadania, compreendidas por processos eleitorais e por procedimentos
83 Apesar do artigo “Revolução Processual do Direito e Democracia Progressiva” (Vianna & Burgos, 2002) ter sido assinado apenas por Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos, os outros dois pesquisadores integrantes do grupo estiveram envolvidos na definição de hipóteses, nos procedimentos de pesquisa e revisão final do texto. Desse modo, é possível considerar que, de certa forma, o conjunto de trabalhos é de responsabilidade do grupo de pesquisa.
63
democráticos vinculados ao sistema político-representativo; e, de outro, a representação
funcional e as dimensões da cidadania social, que envolvem a comunidade de intérpretes do
direito e os diversos entes legitimados pela lei84 para exercer funções de regulação dos
poderes delegados (ou político-representativos), garantindo, em tese, a soberania do povo
sobre os cargos estatais que são exercidos em seu nome (idem: 370 et seq.). Se a cidadania
política permitiria a participação nos procedimentos democráticos que resultam na
produção da lei, com a cidadania social teria lugar a procedimentalização do direito na
aplicação da lei, através da participação na vida pública via sistema de justiça, seja
impetrando uma ação judicial, seja encaminhando requerimentos para as instituições
jurídico-políticas com o intuito de que estas façam cumprir a Constituição.85 Assim, ao
combinar e harmonizar os dois tipos de representação e de cidadania – resultando em
formas complexas de soberania –, expandiriam-se as possibilidades de participação e
influência da sociedade civil sobre a definição da agenda pública.
A partir daí, os autores dessa vertente concluem que a procedimentalização do
direito seria uma via para a democracia progressiva, considerando-se o curso de um
processo de internalização da filosofia política pelo “homem comum” e, com ela, dos
modos de expressar uma vontade constituinte e de geração da vida estatal, capazes de
modelar a ordem social “de baixo para cima” (idem: 341-342, 359).86 De outra parte, com a
sedimentação, ao longo do tempo, de direitos produzidos a partir “de baixo”, verificar-se-ia
84 Entre estes se encontram membros do Executivo, do Legislativo, do Ministério Público, das autarquias, dos partidos políticos e das demais associações civis, legitimados para exercer o controle da constitucionalidade das leis e dos atos da administração pública através do uso, direto ou indireto (haja vista a possibilidade dos agentes sociais recorrer tanto a instituições de representação política quanto funcional), de instrumentos como a Ação Civil Pública, o Mandado de Segurança Coletivo e a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN). Ressalte-se também a importância da Ação Popular, instrumento judicial que somente pode ser ajuizado por sujeitos considerados individualmente. 85 Pressupõe-se aqui que a criação e a reivindicação da efetivação do direito a partir de ações ético-morais repercutem sobre e reiteram o todo social. Isto é, a revolução procedimental e a representação generalizada, enquanto forças presentes no ambiente social, não implicariam necessariamente em fragmentação da vontade geral, em extinção da integridade do direito ou na conformação de um “direito alternativo” – isto é, uma parte que se opõe ao todo do sistema jurídico –, uma vez que são preservados princípios capazes de estruturar o direito como instituição (Vianna & Burgos, 2002: 374-379). 86 As perspectivas interpretativas de Vianna e Burgos de uma democracia progressiva via procedimentalização do direito são tributárias do conceito de “americanismo” em Gramsci, que também admite a possibilidade de processos de internalização dos modos de expressar uma vontade constituinte capazes de modelar a ordem social “de baixo para cima”. Tratou-se apenas de deslocar as expectativas gramscianas de transformação social da eticidade nascida na fábrica moderna para a produção e aplicação do direito. Boa parte das linhas que compõem o fundamento teórico do referido artigo destina-se a essa operação (Vianna & Burgos, 2002: 342, 379-380).
64
um processo de “desestatalização do direito”, haja vista a faculdade do povo de reiterar
direitos já constituídos e de criar novos tipos por meio da “representação generalizada”
(política e funcional). Nesse cenário, as ações, valores e interesses dos sujeitos de direitos
encontrariam possibilidades de serem reconhecidas nas instituições não eleitas, com
destaque para o Judiciário, que deixou de ser entendido exclusivamente como Poder neutro
(idem: 375).
Mais do que uma mera aplicação do modelo analítico de Tate e Vallinder (como
encontramos em Rogério Arantes), a concepção de “judicialização da política” ganha aqui
novos contornos. Ao invés de um processo de expansão do sistema de justiça em
detrimento do sistema político, a judicialização é pensada nos termos de uma revolução
procedimental do direito, capaz de ampliar os espaços para a democracia nas raias de uma
“representação generalizada” e de uma “cidadania complexa” (Vianna et al, 1999; Vianna
& Burgos, 2002).
De forma coerente com a macro-interpretação da institucionalização do direito no
mundo contemporâneo, no contexto do Brasil, a Constituição de 1988 teria introduzido
mudanças significativas quanto à representação funcional e ampliado os espaços para a
participação na vida pública. Mais uma vez, a complementaridade entre instituições
político-representativas e instituições com caráter de representação funcional conformaria
um painel favorável à democracia. Encontrar-se-iam exemplos empíricos dessa tendência
entre as provocações do Judiciário para o controle da constitucionalidade das leis (Vianna
et al., 1999), nos casos de parcerias entre instituições dos dois tipos de representação para a
administração de conflitos e no uso, por parte dos cidadãos, de instrumentos processuais
como forma de defesa diante do Estado e do poder econômico (Vianna & Burgos, 2002:
381 et seq.).
O Ministério Público brasileiro é concebido pelos autores como mais um desses
espaços no sistema de justiça propício à institucionalização de conflitos, capaz de ampliar o
acesso à justiça e proporcionar meios de participação na vida pública típicos da
representação funcional e da cidadania social (idem: 385). As relações de cooperação da
instituição com entes do Poder Público e da sociedade civil constituiriam um indicador
disso, na medida em que conformam “redes institucionais” para a administração dos
conflitos (idem: 444). Note-se que constitui uma concepção teórico-empírica bastante
65
distinta da anterior, na qual o Ministério Público desponta como um órgão que resolve os
conflitos de forma tutelar e despolitizada, “acima” e “em substituição” à sociedade civil e
ao poder público.
São igualmente distintas as considerações acerca do uso da Ação Civil Pública.
Outra vez o Ministério Público apareceu como o autor mais constante dentre os entes
legitimados, em 42,7% do universo de ações pesquisadas, ajuizadas entre 1996 e 2001 na
Justiça Estadual do Rio de Janeiro. Em segundo lugar, despontaram as organizações da
sociedade civil87, como autoras de 37,7% das ações; seguidas do Poder Executivo
(municipal, estadual e federal), com autoria em 17,8% das ocasiões (idem: 433). São
números muito mais modestos do que os encontrados em Lopes (2002), onde o Ministério
Público é autor de cerca de 72%, e em Ferraz (1995), com mais de 90%. De todo modo,
aqui, a preponderância do Ministério Público na proposição de ações judiciais não é
concebida como um indício de “substituição” das possibilidades de exercício “ativo” da
cidadania por parte da sociedade civil. De acordo com os autores dessa vertente, o
diagnóstico de que o Ministério Público atua em “substituição” à sociedade civil tem por
pressuposto a idéia de que os procedimentos e as instituições do direito teriam o propósito
estratégico e instrumental de favorecer a vida associativa na sociedade civil (idem: 388-
389). Donde se conclui que dispositivos jurídicos como a Ação Civil Pública e instituições
como o Ministério Público deveriam estimular a participação popular. Se os dados
empíricos apontam este último como o titular da maioria das ações, logo, se configura não
apenas um baixo índice de participação, mas também uma “substituição”. Já para a vertente
de análise em questão, o uso de instrumentos judiciais como a Ação Civil Pública, ao invés
de dever funcionar como meios reanimadores da vida associativa, é pensado em termos de
uma procedimentalização do direito aberta a demandas coletivas e à disposição do “homem
comum”, capaz de se fazer presente na produção do direito tanto a partir da interlocução
com instituições estatais, como o Ministério Público, quanto através da promoção direta de
ações judiciais (idem: 445). Dito de outro modo, a Ação Civil Pública constitui uma
possibilidade de controle dos representantes pelos representados distinta daquelas
87 Ressalve-se que a maior parte das ações propostas pela sociedade civil organizada e analisadas na pesquisa ocorreu na defesa de direitos do consumidor, correspondendo a 64,3% do total desse montante (Vianna & Burgos, 2002: 432).
66
oferecidas pela democracia representativa, independentemente de ser ajuizada pelo
Ministério Público ou por entes da sociedade civil.
Aferir a abertura do Ministério Público às demandas da sociedade assume, destarte,
um papel essencial para se conceber a efetividade dessa “representação generalizada” e
dessa “cidadania complexa”, capazes de ampliar as formas de controle dos representantes
pelos representados. E, com efeito, os autores demonstram como parte substancial das
denúncias foram encaminhadas ao Ministério Público por cidadãos considerados
individualmente, por associações civis e pelos Poderes Executivo e Legislativo,
caracterizando assim a permeabilidade às demandas sociais (idem: 447). Em suma, o
Ministério Público desponta nesse tipo de interpretação como um espaço de interlocução
entre a sociedade e o restante do Estado e uma espécie de mediador de conflitos entre
diversos tipos de agentes sociais. Através de suas ações judiciais e extrajudiciais, segue
sendo o agente mais importante na proteção dos direitos difusos e coletivos.
Mas os referidos autores vão além: destacam que vem crescendo o número de Ações
Civis Públicas (e também das Ações Populares) propostas por entes da sociedade civil nos
últimos anos. Esse seria um indício de ampliação da consciência social quanto às
possibilidades de atuação política e de construção de condições democráticas para o país. O
crescimento do número de ações de autoria da sociedade civil com objetivos de provocar a
adoção de políticas públicas por parte das autoridades governamentais seria, para eles,
revelador de uma crescente influência dos cidadãos na definição das agendas públicas
(idem: 434 et seq.).
Cumpre ressaltar como essa vertente pensa as atividades do Ministério Público não
apenas na esfera judicial – por exemplo através do uso da Ação Civil Pública –, mas
também na extrajudicial. Diversos trabalhos empíricos sobre o Ministério Público vêm
chamando a atenção para a preferência de seus membros pelo uso dos métodos de
administração de conflitos extrajudiciais em relação aos métodos judiciais (Arantes, 2002;
Maciel, 2002; Sadek, 2000). Essa preponderância foi reiterada no artigo de Vianna e
Burgos, mas, a despeito das interpretações que enxergaram aí os riscos de mais um tipo de
atuação “substitutiva” do Ministério Público, dessa vez em relação ao Poder Judiciário –
considerando o “esvaziamento” do uso da Ação Civil Pública em favor de acordos
extrajudiciais no âmbito do Inquérito Civil, como o Termo de Ajustamento de Conduta –,
67
os autores em pauta afirmam não haver razões suficientes para temer essa possibilidade,
haja vista que: 1) a estrutura social tende a impor resistências através de uma ação
comunicativa da qual participam o poder público, a mídia, a opinião pública e a sociedade
civil; e 2) a atuação do Ministério Público tem se concentrado e sido fiel a suas atribuições
constitucionais (Vianna & Burgos, 2002: 443-444). Ao invés de substituição, prevaleceria o
compartilhamento de responsabilidades na resolução de conflitos sociais muitas vezes
complexos, que estariam demandando a cooperação e a construção de “redes institucionais”
entre Ministério Público, outras instâncias estatais e entes da sociedade civil. Nesse caso, a
instituição estaria funcionando “como uma instância que agrega esforços, visando
construir uma base institucional para o cumprimento do direito” (idem: 444). Em geral, o
Judiciário seria provocado nas ocasiões em que o dano já estaria consumado e os direitos
violados; já o Parquet teria como vocação a atuação preventiva, logo complementar e não
concorrente (idem: ibidem).88
A interpretação de Vianna, Melo, Burgos e Carvalho recoloca em novos termos a
atuação das instituições do sistema de justiça e a relação entre estas e o ambiente social,
distintos do arquétipo liberal que evoca uma imagem disjuntiva entre Estado e sociedade
civil. Por isso mesmo revela-se como uma leitura instigante e de fundamental importância
para a compreensão da atuação das instituições do sistema de justiça e das possibilidades de
aperfeiçoamento da democracia no Brasil. Não obstante, seguimos Maciel e Koerner
quando sugerem que os referidos autores não consideram suficientemente, para além das
sinergias (aqui bem representadas), também as dissonâncias de expectativas em relação ao
papel das ações judiciais e de interpretação sobre os princípios fundamentais no campo do
direito, seja entre os representantes do Estado, seja entre estes e o “homem comum”. “De
que maneira a procedimentalização – no sentido restrito das ações coletivas – estaria
sendo reinterpretada segundo as práticas da cultura jurídica dominante, marcada pelo
positivismo privatista, e pelos interesses particulares dos profissionais das instituições
judiciais?” (2002: 128). Vamos além: essas dissonâncias precisam ganhar maior relevo
também no que diz respeito ao âmbito das práticas extrajudiciais e das relações entre os
88 De acordo com os autores, nos conflitos referentes à área ambiental, o Ministério Público tem optado por acionar o Judiciário em boa parte dos casos, diversamente do que tem ocorrido, por exemplo, em conflitos relacionados a políticas públicas ou a direitos de minorias (Vianna & Burgos, 2002: 460).
68
diversos entes do Estado.89 Por não considerar o conjunto das “dissonâncias” em torno das
possibilidades de procedimentalização do direito, a compreensão da dinâmica institucional
do sistema de justiça e da democracia fica parcialmente comprometida.
Alguns estudos empíricos podem ser citados nessa direção. O survey realizado por
Sadek (1997) entre os integrantes do Ministério Público demonstra que existem diferentes
concepções a respeito do funcionamento do sistema de justiça. Revela também que grande
parte dos promotores e procuradores considera que há “interferências indevidas” do Poder
Executivo sobre o Poder Judiciário e sobre o próprio Ministério Público, além de
resistências dos juízes aos interesses metaindividuais. Ferreira (1999) demonstra as
dissonâncias de percepções entre os operadores do direito e as classes baixas. Por fim,
nossa própria pesquisa revela, como veremos mais adiante, que as estratégias de ação do
Ministério Público na tutela do meio ambiente são em grande parte definidas a partir de
interações conflituosas com os Poderes Executivo e Judiciário que comprometem os
resultados obtidos.
De mais a mais, para os propósitos dos autores em questão de traçar um painel sobre
a relação entre a eticidade do “homem comum”, o sistema de justiça e a possível ampliação
da efetividade de direitos na democracia brasileira, seria de fundamental importância
considerar mais profundamente o valor heurístico do enfoque sobre os fatores endógenos às
instituições de justiça, a saber: os dilemas práticos enfrentados internamente na busca por
eficiência e produtividade e as tensões entre grupos com diferentes interesses e projetos de
poder, a disputar o controle das mesmas.90 Só assim poder-se-ia apreender de forma mais
completa o peso de diferentes concepções e expectativas em choque quanto ao
funcionamento das burocracias (em especial a burocracia ministerial), fator mais que
relevante para se aferir as potencialidades de um regime democrático.
Nesse caso, talvez haja um excesso de otimismo91 no painel prospectivo traçado por
essa vertente em relação a uma possível “revolução passiva”, desenvolvida a partir das
relações entre a eticidade do “homem comum” e o sistema de justiça. Talvez seja preciso
mais cautela para aferir as potencialidades da eticidade do “homem comum” e da auto-
89 Esse ponto é desenvolvido em Maciel, 2002. 90 Essa idéia também se encontra presente em Maciel e Koerner (2002: 128-129). 91 Para se obter exemplos do que chamamos “excesso de otimismo”, ver em Vianna e Burgos, 2002: 372, 375, 379-380 e Vianna, 2003.
69
instituição do social pelas vias institucionais à sua disposição. Em que medida a
“naturalização” da filosofia moderna estaria presente na sociabilidade de grande parcela da
população brasileira que cotidianamente tem seus direitos de cidadania sujeitos a
desrespeitos e fortes tensões? O quanto esse direito seria mesmo, como dizem Vianna e
Burgos (2002: 379), “responsivo à mobilização do homem comum na defesa dos seus
interesses e de suas expectativas por aquisição de direitos e reconhecimento”? O direito e
seus procedimentos conformariam mesmo uma linguagem de uso cada vez mais comum a
serviço da tradução de questões presentes no “mundo da vida” em pontos da agenda
pública? A nosso ver, essas seriam perguntas ainda a serem respondidas, e a partir de
estudos empíricos.92 Seguindo as duras diretrizes desenvolvidas por Bendix (1996: 357) ao
tratar da validade dos conceitos de “tradição” e “modernidade”, consideramos não haver
garantias suficientes de que processos de “modernização” – ou, de forma mais coerente
com nosso tema, processos de incorporação de “homens comuns” ao mundo dos direitos –
venham a resultar em uma condição futura para as sociedades que seja efetivamente
diferente do presente.
2.2.3) Maciel: Cooperação e Conflito Entre o Ambiente Institucional e o Externo
Encontramos em Maciel (2002) uma terceira perspectiva a respeito do perfil de
atuação do Ministério Público. O trabalho em questão constituiu a sua tese de doutorado em
Sociologia, na USP. Sua originalidade e proficiência residem em boa parte do fato de a
autora analisar os padrões de relação entre o Ministério Público e a sociedade, bem como o
papel desempenhado pela instituição no sistema de justiça, a partir de dinâmicas de
permeabilidade e impermeabilidade e de cooperação e conflito. Nesse caso, o perfil da
atuação, o conteúdo da agenda e a legitimação da ação institucional são considerados a
partir da interação entre fatores exógenos (interesses e valores oriundos da sociedade, num
contexto de expansão de novos tipos de direitos) e endógenos (tensões entre diferentes
projetos de ação institucional e mecanismos organizacionais com vistas à eficiência e à
92 Aliás, os próprios autores admitem que, como a pesquisa pautou-se pela análise de processos em curso, os dados quantitativos relativos aos resultados das decisões judiciais não permitiram mais do que hipóteses provisórias acerca das respostas dadas às demandas sociais pelo sistema de justiça (Vianna e Burgos, 2002: 408-409, 429).
70
produtividade), ao passo que se dá destaque tanto às sinergias quanto às dissonâncias entre
os agentes envolvidos nos conflitos sociais.
Em Maciel, o papel desempenhado pelo Ministério Público brasileiro no sistema de
justiça é avaliado tanto a partir da existência de uma relativa autonomia de seus integrantes,
quanto da permeabilidade da instituição, em relação às crenças e interesses coletivamente
partilhados em relação ao seu valor e finalidade (Maciel, 2002: cap. 1). A avaliação do peso
das dimensões de autonomia e de permeabilidade do Ministério Público constitui, para ela,
uma tarefa empírica.
Os dados de sua pesquisa – desenvolvida em Promotorias de Meio Ambiente do
Ministério Público Estadual, na capital e no interior de São Paulo – apontam para um perfil
de atuação institucional mais reagente do que agente, em franca oposição à tese do
“ativismo voluntarista” defendida por Arantes. Maciel demonstra como e o quanto a
construção da agenda de atuação do Ministério Público molda-se a demandas que, em sua
maior parte, têm origem em denunciações encaminhadas por agentes externos, estatais e da
sociedade civil (idem: 82 et seq.).93 Não obstante, ressalva que existe uma capacidade
diferenciada entre os diversos atores sociais de conduzirem seus interesses jurídica e
politicamente e de tê-los institucionalizados no sistema de justiça. Haveria assim uma
tendência de as demandas ambientais oriundas dos estratos sociais mais pobres da
sociedade ingressarem menos nas arenas públicas, dentre elas no Ministério Público (idem:
117).
Em que pese o tratamento interno das demandas ambientais, a autora demonstra que
a atuação dos promotores na resolução de conflitos pauta-se pela preponderância do uso de
métodos extrajudiciais em detrimento dos judiciais. Os promotores buscam, dessa forma,
uma participação direta na resolução dos conflitos, pressionando os agentes
responsabilizados a se adequarem, sem ter que recorrer ao Poder Judiciário (idem: 102-
103). Esse perfil de atuação levou Maciel a questionar a validade da aplicação do conceito
de “judicialização da política” – ao menos da maneira como ele é pensado por Tate e
Vallinder – para a realidade do Ministério Público, pois:
93 A proporção de denunciações encontradas por Maciel na Comarca da capital de São Paulo, institucionalizadas no período de 1990 a 2001, foi de 77,5% de iniciativas de agentes externos (indivíduos, associações civis, partidos políticos, empresas, administração pública) para 22,5% da parte do Ministério Público. A autora não encontrou dados semelhantes que a permitissem aferir a proporção dos denunciantes nas Comarcas do interior.
71
“Ainda que o seu poder de pressão advenha da ameaça potencial de submissão das disputas aos
métodos típicos da decisão judicial, há também uma face ‘desjudicializadora’, marcada pela
negociação e barganha, típica da esfera política, presente nas relações de cooperação estabelecidas
com as arenas ambientais” (idem: 104-105).94
Ainda quanto ao processamento interno das demandas ambientais, Maciel menciona
dois tipos de recursos intra-institucionais mobilizados com vistas a se obter eficiência e
produtividade e que constituem meios de racionalizar as atividades dos membros do
Ministério Público. O primeiro tipo de recurso é de natureza estratégica e diz respeito a
políticas institucionais de orientação e coordenação das ações individuais dos promotores,
como é o caso das Promotorias especializadas, dos Centros de Apoio Operacional e dos
Planos e Programas de Atuação. O segundo tipo refere-se a mecanismos de natureza prática
e cotidiana, os quais funcionam como formas de reduzir ou controlar as incertezas advindas
das novas atribuições a partir da “rotinização” das ações e da “organização da atenção”
sobre determinados temas e problemas (idem: 78).
Cumpre dizer que, para a autora, as políticas institucionais estratégicas foram
subsumidas pelo caráter “rotinizado” das práticas profissionais dos membros do Ministério
Público. Por exemplo, o conjunto de regras formais que garantem a autonomia e
independência dos promotores (o que é conhecido como “Princípio do Promotor Natural”),
ao assumirem um caráter “rotinizado” e rígido, resultaram em um padrão excessivamente
individualizado de atuação (idem: 120 et seq.).95 As Promotorias especializadas, cujo
propósito seria o de construir um perfil de atuação mais agente e preventivo, teriam se
tornado, na prática, antes um “agregado de indivíduos” do que um modelo coordenado da
ação individual. Segundo Maciel, isso acarretaria em dificuldades estruturais para atuar nos
casos mais complexos, os quais carecem tanto de estratégias coordenadas no âmbito intra-
institucional quanto de esforços de cooperação com agentes externos (idem: 115-116).
De outra parte, Maciel chama a atenção para o fato de que os mecanismos de
“rotinização” se confundem com a permanência de elementos tradicionais na cultura e nas
94 A idéia de que o conceito de “judicialização da política” é pouco adequado para a compreensão do processo de expansão do sistema judicial no Brasil foi mais bem desenvolvida em Maciel e Koerner, 2002. 95 Além da rotinização das regras relativas ao “Princípio do Promotor Natural”, Maciel fornece outra explicação para a baixa eficiência das políticas institucionais de orientação e coordenação das ações individuais: os conflitos e clivagens intra-institucionais decorrentes da politização dos critérios de promoção na carreira destes profissionais (Maciel, 2002: 123).
72
práticas dos membros do Ministério Público. Esses “elementos tradicionais” se referem
principalmente a uma espécie de mimetismo dos promotores perante o papel desempenhado
pelos juízes no sistema de justiça. Assim, os promotores teriam perfil de atuação
excessivamente passivo, não combativo, pouco agente, da mesma forma que os juízes são
“inertes” em sua função e só agem quando provocados. Outro sinal do mimetismo em
relação à magistratura que se sedimentou em rotinas foi o dever que os promotores têm de
atuar em todas as demandas encaminhadas para o Ministério Público, independentemente
de quaisquer considerações sobre a conveniência ou a oportunidade de investigá-los, assim
como os juízes jamais podem deixar de emitir uma sentença (idem: 115). Essa
obrigatoriedade reforçaria a tendência à inércia dos promotores, uma vez que estes
ocupariam parte significativa do tempo de trabalho dentro de seu gabinete, dando
andamento aos procedimentos, o que dificultaria o desenvolvimento de ações estratégicas
para o enfrentamento dos casos de maior relevância. Em outras palavras, como a
capacidade de ação disponível aos promotores é “escassa” diante do amplo número de
conflitos institucionalizados, a necessidade de responder a todas as demandas tem por
conseqüência o reforço de padrões individualizados de atuação e a “organização da
atenção” sobre determinados temas e problemas, tratados a partir de padrões limitados de
ação e decisão (Maciel, 2002: 119-120).
Nesse ponto, a autora levanta um problema fundamental. Como os estratos sociais
mais pobres não têm encaminhado suas demandas ao Ministério Público, o caráter
“rotinizado” das práticas dos promotores – ou seja, a atuação em todos os casos que lhes
são encaminhados e a atitude “passiva” diante dos problemas sociais – tem por resultado
uma “instituição de defesa da sociedade” que pouco representa efetivamente os interesses
dessa parcela da população, contrariando as expectativas conferidas ao Parquet na
Constituição de 1988 (idem: 117).96
Maciel acrescenta que os mecanismos de rotina e a “organização da atenção” sobre
um padrão limitado de temas e problemas seriam resultados não apenas da adesão
ideológica a padrões tradicionais de ação e decisão, mas também de deliberações internas à
96 Interessante notar que, ao atribuir um sentido negativo para o que considera ser uma atuação “passiva” (ou “pouco ativa”) por parte dos promotores, o diagnóstico de Maciel assume sentido quase oposto ao de Arantes, para quem o “ativismo voluntarista” dos membros do Ministério Público é entendido como um problema para a ordem democrática.
73
estrutura hierárquica do Ministério Público. Para a autora, as instâncias superiores da
instituição fazem-se valer do poder de avaliação de desempenhos e do controle sobre as
ações individuais para disciplinar a atuação dos integrantes da instituição, freando as
iniciativas inovadoras de acordo com cálculos de custo e benefício que elas podem
acarretar (idem: 119).97
Os órgãos superiores do Ministério Público também se empenhariam para
disciplinar a heterogeneidade de percepções entre seus membros integrantes quanto a
noções de justiça, a expectativas em relação à aplicação da lei e ao sentido que deve ser
atribuído à atuação institucional (por exemplo, se deve ser mantida ou não a regra de atuar
em todos os casos), dando uma orientação relativamente homogênea às práticas da
instituição (idem: 118).
Em suma, as ações dos membros do Ministério Público basear-se-iam mais sobre
uma “seqüência de regras” reiteradas rotineiramente do que sobre um cálculo estratégico,
com vistas a adequar meios e fins (idem: 123-124). Nesse caso, as ações preventivas são
relegadas a segundo plano, em favor do combate aos efeitos (idem: 2). Dispersão de
recursos, padrão individualizado de atuação e carência de ações coordenadas e estratégicas
se somam, conformando um perfil de atuação falho em dar tratamento adequado aos
conflitos ambientais. Por conseqüência, a produtividade do Ministério Público na área
ambiental se restringiria aos casos considerados pelos promotores como menos relevantes.
Enquanto que os demais, em geral, destinam-se à insolubilidade (idem: 116-117).
Dando prosseguimento ao raciocínio, a autora une os fatores endógenos e exógenos
levantados acima – de um lado, a “rotinização” e a “organização da atenção”, e, de outro, a
menor capacidade dos mais pobres em fazer valer seus interesses nas arenas públicas – para
concluir que a atuação do Ministério Público na área ambiental paira sobre uma
significativa margem de “não-decisão” (idem: 123-124), conceito tomado de empréstimo de
Bachrach e Baratz. De acordo com esses autores, as relações de poder possuem duas faces:
uma diz respeito a elementos ativos que capacitam o detentor de poder a fazer valer suas
vontades sobre outros indivíduos; enquanto que a outra se refere às tomadas de “não-
97 A interpretação da autora sobre esse assunto fica bem esclarecida na seguinte passagem: “A ação profissional tende a responder às expectativas dominantes, internas e externas, de eficiência e de produtividade, rotinizando, no seu interior, objetivos e estratégias de ação. Essa característica das organizações refere-se à sua capacidade de resistência com vistas à redução das incertezas na produção de resultados” (Maciel, 2002: 15-16).
74
decisões”, ou seja, à possibilidade de limitar o alcance das tomadas de decisões,
restringindo-as apenas a opções “seguras” ou “desejáveis” por quem detém o poder
(Bachrach & Baratz, 1979). Em relação ao Ministério Público, Maciel entende que a “não-
decisão” se manifesta na mobilização de vieses em favor de determinados tipos de conflitos
e formas de tratá-los em detrimento de outros. Ou melhor, as tomadas de decisões dos
promotores estariam restritas apenas a assuntos relativamente “não-controvertidos” ou
“não-relevantes”.
É importante perceber que, embora a margem de “não-decisão” dos promotores (ou
as decisões restritas apenas a assuntos relativamente “não-relevantes”) seja explicada a
partir de fatores exógenos e endógenos, Maciel dá maior peso a esses últimos, ou seja, à
forma como as demandas ambientais são processadas internamente. A autora sugere que a
“rotinização” das práticas e das tomadas de decisões internas ao Ministério Público,
sobretudo no que diz respeito à ausência de seletividade entre casos “relevantes” e
“irrelevantes”, não apenas é responsável pela ampla margem de “não-decisões”
(especialmente quando o que está em jogo são as condições de vida das camadas urbanas
de menor poder aquisitivo), como reitera as dificuldades de acesso à justiça dos que
possuem menos recursos (Maciel, 2002: 116-117, 123-124).
Um último ponto a se destacar em seu trabalho diz respeito às relações de
cooperação e conflito do Ministério Público com as demais instituições estatais e com a
sociedade civil. A esse respeito, ao menos três questões saltam à vista: os riscos derivados
do trânsito concomitante da instituição no campo político-partidário e no judicial; os
conflitos com as demais instituições estatais por ocasião da implementação de políticas
públicas; e as concepções dos promotores sobre as perspectivas de cooperação com a
sociedade civil. No tocante à primeira questão, Maciel ressalta os riscos para o Ministério
Público derivados do exercício, por parte de promotores e procuradores, de atividades
políticas externas (mandados políticos98 ou representação do Ministério Público em órgãos
colegiados da administração pública), são eles: 1) a perda de legitimidade da instituição
ante o desgaste natural daqueles que assumem funções ou cargos políticos; e 2) a
98 Como vimos no capítulo 1, a Constituição apresenta vedações aos integrantes do Ministério Público que ingressaram após 1988 para exercerem funções não vinculadas à carreira, inclusive funções político-partidárias. Nesse contexto, Maciel (2002: 64-65) refere-se ao fato de que “antigos” membros do Ministério Público exerceram diversos cargos políticos no início da década de 1990, a ponto de a gestão do Governador Fleury (1991-1994) receber a alcunha “República dos promotores”.
75
possibilidade de “ingerência externa”, ou melhor, de perda de autonomia graças à atuação
ambígua enquanto atores políticos e operadores da lei, a um só tempo parciais e
pretensamente “neutros” (idem: 64-68).
Quanto à segunda questão, são enumerados diversos temas de conflitos que
emergem das situações de parceria com instituições estatais na implementação de políticas
públicas, a saber: a carência de recursos materiais e humanos por parte das agências
públicas e a falta de conhecimento dos integrantes das instituições sobre como as demais
atuam, resultam em problemas estruturais na troca de informações técnicas; o atendimento
das requisições feitas pelo Ministério Público é comprometido pelo fato de os servidores
das agências públicas as interpretarem como uma sobrecarga indesejada de trabalho; a
diferenciação das agendas e das formas de atuar entre as instituições se revertem em
divergências quanto a como desenvolver ações corretivas nos problemas ambientais (idem:
69-72).
Por fim, em relação às possibilidades de cooperação entre o Ministério Público e a
sociedade civil, Maciel afirma que os promotores compreendem-nas como “eventuais” e
“distantes”. Criticam a sociedade civil no Brasil por ela ser pouco “ativa” e até reclamam
que essa característica resulta em sobrecarga para o Parquet.99 Por outro lado, as ações e
omissões do Ministério Público na tutela do meio ambiente estariam servindo aos
movimentos sociais (e também às agências ambientais) como parâmetro para orientar
estrategicamente as suas ações nos conflitos ambientais (idem: 73-74).
A guinada interpretativa proposta por Maciel, ao se erigir sobre as relações de
permeabilidade e impermeabilidade e de sinergias e dissonâncias entre as instituições e a
sociedade, resulta na compreensão da atuação do Ministério Público como um foco de
novos dilemas para a questão da cidadania. Distancia-se, assim, de interpretações
excessivamente otimistas quanto ao papel das instituições do sistema de justiça para a
cidadania, como verificamos na vertente anterior. Aqui, a interação do Ministério Público
com as agências públicas e com a sociedade, pelas razões apontadas acima, tem surtido
efeitos limitados em termos de equilibrar a capacidade assimétrica dos grupos sociais em
99 Note-se que a crítica à sociedade civil por parte dos promotores entrevistados por Maciel não se reverte em anseios pelo desenvolvimento de um ativismo voluntarista, como em Rogério Arantes.
76
impor a sua versão do conflito, participar dos processos políticos, mobilizar recursos
institucionais, obterem reconhecimento do Estado e benefícios com a aplicação da lei.
De mais a mais, embora consideremos profícuos os esforços de compreensão
empreendidos pela autora, devemos marcar divergências, pari passu ao que ocorreu com as
vertentes anteriores. As divergências se concentram fundamentalmente sobre como é
interpretada a relação entre a permeabilidade aos influxos sociais e os dilemas intra-
institucionais enfrentados pelo Ministério Público.
Em primeiro lugar, embora tenha sido original e certeira ao analisar as dinâmicas
entre fatores endógenos e exógenos, bem como as situações de cooperação e conflito na
configuração do perfil de atuação do Ministério Público, nem sempre Maciel é tão bem
sucedida na consideração e articulação entre esses elementos. É assim que, por exemplo, o
diagnóstico quanto à baixa produtividade da instituição na superação de conflitos
ambientais concentra-se em explicações endógenas – quais sejam o mimetismo em relação
à magistratura, práticas rotinizadas etc –, mesmo que, deve-se reconhecer, estas sempre
sejam pensadas pela autora a partir de um processo de interação com o ambiente externo.
Apesar de os resultados de nossa pesquisa empírica reforçarem a idéia de que a atuação dos
profissionais do Ministério Público é pouco coordenada e de que há baixa eficácia em suas
ações, acreditamos ser fundamental dar maior peso aos fatores exógenos na compreensão
da produtividade da instituição nos conflitos ambientais: a natureza da cooperação entre
Ministério Público e os agentes externos, principalmente os órgãos ambientais, que
possuem poder de polícia e capacidade para realizar análises técnicas; a dificuldade de
produzir “provas” em alguns casos (como naqueles que ocorrem em áreas já degradadas ou
nos que requerem exame epidemiológico); a recepção dos casos pelo Poder Judiciário pode
ser mais ou menos conservadora em relação aos direitos metaindividuais; a demora do
Judiciário para produzir sentenças; o poder econômico mobilizado pelos agentes
responsabilizados pelo problema ambiental, na medida em que é capaz de influenciar os
processos decisórios dentro dos Poderes Executivo e Judiciário (por motivos de
improbidade, ou graças a considerações acerca dos benefícios trazidos pelo fluxo de capital,
como empregos e vantagens tributárias para o Estado); a pressão da opinião pública etc.
Além disso, avaliamos ser necessário dar tratamento distinto às demandas e aos
dilemas enfrentados endogenamente. Mesmo considerando que as possibilidades de ação
77
coordenada entre os membros do Ministério Público esbarram em um modelo burocrático
mimetizado da Magistratura, principalmente no que diz respeito a um padrão
individualizado de atuação dos promotores e procuradores, não encontramos uma oposição
tão radical entre a obrigatoriedade de investigar a todas as denunciações encaminhadas ao
Parquet e a realização de um trabalho de caráter estratégico. Ao interpretar as iniciativas
dos promotores como baseadas fundamentalmente sob uma “seqüência de regras”, Maciel
não considera suficientemente a existência de cálculos estratégicos a permearem os
processos decisórios dos integrantes do Ministério Público. A rigor, a conduta estratégica se
faz presente em sua análise apenas nos processos de mudança institucional e nos
mecanismos criados para a coordenação das ações individuais dos promotores. Já as
atividades práticas e as tomadas de decisões são pensadas apenas sob a ótica da rotinização
e da submissão da ação a uma “seqüência de regras”. Todavia, como em toda organização,
no Ministério Público existem práticas e mecanismos que são rotinizados com o intuito de
se atingir a eficiência e a produtividade, mas os procedimentos não são tão rigidamente
padronizados a ponto de não haver espaço para a conduta estratégica. Ao contrário, em
nossa pesquisa encontramos indícios de que a interação estratégica é parte importante nas
possibilidades de resolução dos conflitos institucionalizados no Ministério Público.
Faz-se necessário também relativizar a idéia de que os conflitos tidos pelos
promotores como “relevantes”, no geral, destinam-se à insolubilidade.100 A análise dos
litígios ambientais em nossa pesquisa demonstra que a baixa capacidade de administrar os
conflitos ambientais não se restringe aos casos considerados por eles como “relevantes”.
Por outro lado, as ocasiões onde se chega a um desfecho tido como satisfatório não se
resumem aos casos “não-relevantes”.
100 O problema aqui começa já na operacionalização do conceito de “não-decisão”: como objetivar critérios e distinguir questões políticas “relevantes” das “pouco relevantes”, para depois definir se os processos decisórios conformam “decisões” ou “não-decisões”? Bachrach e Baratz (1979) advertem que o critério mobilizado não pode ser inteiramente objetivo. Antes, faz-se necessário levantar quais são os valores dominantes, os mitos e os rituais, juntamente com as instituições políticas que favorecem os interesses de uns grupos frente aos de outros. Nesse sentido, Maciel não chega a definir satisfatoriamente o que seria “um problema ambiental relevante”. A autora limita-se a dizer que “as fronteiras problemáticas entre os temas ‘relevantes’ e ‘irrelevantes’ são desenhadas pela complexidade estrutural dos mecanismos deletérios, o quadro de estratificação social e a dinâmica sociocultural de acesso de disputas às arenas judiciais” (Maciel, 2002: 116). Mas isso apenas recoloca a pergunta: Como se configura a “complexidade estrutural dos mecanismos deletérios” nos casos de relevância? Essas condições estruturais não estariam igualmente presentes nos casos tidos como pouco relevantes? E como a estratificação social e o diferencial de acesso às arenas judiciais se relacionam com a classificação de problemas ambientais considerados relevantes ou irrelevantes?
78
Por fim, quanto à ponderação normativa de que o Ministério Público deveria atuar
de forma mais “ativa” e preventiva, caberia acrescentar que tal mudança na forma de atuar
requereria uma ampliação significativa dos recursos internos ao Ministério Público, tanto
em termos humanos quanto materiais, o que vai para além de mudanças na estrutura
institucional de coordenação entre as ações individuais. Atualmente, cada procurador
atuante na área ambiental é responsável por cerca de 300 procedimentos, em média. Uma
postura mais “ativa” e preventiva, por certo, resultaria em uma ampliação da carga de
trabalho e, para gerir os conflitos institucionalizados a contento, seria preciso uma
ampliação dos recursos internos. Caso contrário, o Ministério Público correria o risco de
aproximar-se, ao menos em parte, do perfil traçado nos trabalhos de Arantes, a saber: o de
uma instituição impositiva de demandas, assistencialista e tutorial, trazendo consigo todos
os problemas que a teoria política reserva para esse tipo de perfil institucional.
Concluímos assim nossa apreciação crítica sobre as diferentes perspectivas de
análise a respeito da atuação do Ministério Público e de seu papel no sistema de Justiça
brasileiro. Nos próximos capítulos apresentaremos os resultados da pesquisa no que se
refere às dinâmicas de permeabilidade e impermeabilidade e de cooperação e conflito na
atuação do Ministério Público Federal do Rio de Janeiro na tutela do meio ambiente.
79
CAPÍTULO 3 A INSERÇÃO NOS CONFLITOS AMBIENTAIS:
Permeabilidade, Conflitos e Cooperações Interinstitucionais
No capítulo anterior trabalhamos a idéia de que a sociologia das instituições e a
teoria das organizações são profícuas em demonstrar como a atuação das instituições pode
se conformar tanto a fatores endógenos quanto exógenos. Em consonância, o presente
capítulo tem por pretensão demonstrar como se dá a inserção do Ministério Público nos
conflitos ambientais, enfatizando as relações desenvolvidas com os entes externos e a
“permeabilidade” às demandas, valores e interesses presentes no entorno político e cultural,
bem como apresentando um mapeamento do universo de conflitos institucionalizados como
ambientais.
O referido mapeamento consiste na análise de um conjunto de dados que dizem
respeito aos Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis e Ações Civis Públicas
ambientais analisados na pesquisa, cobrindo o período de 1991 até 2006. A partir desses
dados, buscou-se traçar um perfil dos conflitos ambientais no Rio de Janeiro, tendo como
mote a inserção do Ministério Público nos mesmos.
Como a atuação do Ministério Público se efetiva em um ambiente institucional mais
amplo, partimos do princípio de que é de fundamental importância considerar a influência
que exercem os demais agentes que protagonizam os problemas ambientais. Tendo isso
posto, trabalharemos a idéia de que as relações de cooperação e conflito com atores sociais
exógenos e o reconhecimento de suas demandas e interesses são determinantes para
pensarmos as características e a efetividade das práticas do Ministério Público.
3.1) Aferindo a Permeabilidade às Demandas Externas
Compreender o grau de autonomia ou de permeabilidade real das instituições é
sempre uma tarefa empírica. O caso do Ministério Público não é das tarefas mais fáceis. A
forma mais direta de se aferir a margem de permeabilidade às demandas e interesses
80
exógenos talvez consista no enfoque sobre o processo de construção de sua agenda de
atuação. Tendo por base a amostra de casos colhidos na pesquisa, o gráfico 3.1 reproduz a
proporção de denunciações (ou “representações”) encaminhadas por agentes externos – as
quais resultaram em ações extrajudiciais e/ou judiciais da parte do Ministério Público
Federal – em comparação às situações em que os promotores e procuradores “agiram de
ofício”.101 Dentre os casos em que foi identificado qual agente encaminhou a denunciação,
75,6% disseram respeito a agentes externos e 24,4% a iniciativas do Ministério Público.
Configurou-se então um perfil de atuação do Parquet na área ambiental mais “reativo” do
que “ativo”.102
GRÁFICO 3.1
Proporção de tipos de demandantes no encaminhamento de denunciações de questões ambientais para o Ministério Público Federal no período de 1991 a 2006
Ministério
Público
24,4%
Agentes
Externos
75,6%
Fonte: Ministério Público Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis, Ações Civis Públicas e Ofícios Expedidos/Promoção de Arquivamento
101 Os membros do Ministério Público designam “agir de ofício” às ocasiões no qual os promotores e procuradores instauram Procedimentos Administrativos ou Inquéritos Civis por iniciativa própria, sem que algum agente externo tenha encaminhado denunciação à instituição. 102 Seria interessante aferir se o número de denunciações encaminhas ao Ministério Público por agentes externos aumentou ou diminuiu desde a promulgação da Constituição de 1988, a medida em que a instituição foi ganhando em visibilidade pública. Para tanto, seria preciso a manipulação de um número maior de procedimentos internos do que a que tivemos oportunidade de por em prática no decorrer de nossa pesquisa.
81
Resultados semelhantes foram apontados por Maciel (2002: 86), segundo a qual a
proporção de casos institucionalizados no Ministério Público Estadual de São Paulo na área
ambiental foi de 77,5% por iniciativa de agentes externos e de 22,5% por iniciativa de
integrantes da instituição; e por Vianna e Burgos (2002: 447), cujo resultado foi igual a,
respectivamente, 71,6% contra 28,4%, na Promotoria de Meio Ambiente, e a 72,1% contra
27,9%, se considerados os dados agregados das Promotorias de Meio Ambiente, de
Cidadania e do Consumidor do Ministério Público Estadual do Rio de Janeiro.
Vem a propósito lembrar que, de certa forma, a constatação de que a agenda de
atuação do Ministério Público é moldada preponderantemente a partir de demandas
externas vai de encontro às concepções de que as ações de seus membros pautar-se-iam por
um “voluntarismo político” e exprimiriam um “substitucionismo” da atuação da sociedade
civil e das instituições político-representativas.103 Longe disso, a constância de
denunciações encaminhadas por agentes externos presentes nas estatísticas acima pode ser
entendida como representativa de situações de cooperação entre o Ministério Público e os
agentes externos e da legitimidade e reconhecimento que a instituição adquiriu enquanto
arena pública capaz de administrar os conflitos ambientais. A configuração dos conflitos
institucionalizados no Ministério Público é complexa, podendo envolver uma densa rede de
colaboração e conflito entre entes que ocupam distintas posições no espaço social: órgãos
executivos ambientais, membros do Legislativo, juízes, associações civis, universidades
etc.
A permeabilidade aos interesses exógenos também se verifica no decorrer dos
procedimentos investigativos, em ocasiões nas quais novas denunciações sobre o mesmo
assunto são encaminhadas e ações comunicativas são desenvolvidas com diversos agentes
sociais, o que determina o rumo das ações práticas dos procuradores.104
A tabela 3.1 apresenta dados desagregados sobre o contingente de demandantes
responsável pela conformação da agenda de atuação no Ofício do Meio Ambiente e 103 A respeito das concepções de substituição das instituições políticas pelas judiciais como locus privilegiado de resolução de conflitos, bem como da atuação da sociedade civil pela do Ministério Público, ambas orientadas pela ideologia do “voluntarismo político”, ver Arantes, 2002. 104 Segundo Mather e Yngvesson (1980-1981), os conflitos institucionalizados podem ter sua abrangência “estreitada” ou “alargada”. De forma coerente com as proposições destes autores, verificamos que, ao serem institucionalizados e tornarem-se temas de políticas públicas, os fenômenos e conflitos definidos em sociedade como ambientais não apenas ganham em visibilidade social, mas também podem se desenvolver no sentido de redefinir as disputas em torno do meio ambiente, ampliando ou estreitando a abrangência das disputas em tela.
82
Patrimônio Cultural da Procuradoria do Rio de Janeiro do Ministério Público Federal. A
diversidade de agentes na origem das demandas encaminhadas para o Ministério Público
reforça a idéia de que este tem atuado como uma espécie de mediador jurídico-político e
que seus procedimentos vêm sendo legitimados e reconhecidos por entes do Estado e da
sociedade civil.
TABELA 3.1105
Participação dos demandantes no encaminhamento de denunciações para o Ministério Público Federal no período de 1991 a 2006
Demandantes Nº de casos coletados
%
Poder Executivo 29 34,5
Ministério Público 19 22,6
Indivíduos / Associações de Moradores 14 16,7
ONGs 5 5,9
Poder Legislativo 5 5,9
Outros 4 4,8
Poder Judiciário 3 3,6
NC 3 3,6
Empresas 2 2,4
Total 84 100
Fonte: Ministério Público Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis, Ações Civis Públicas e Ofícios Expedidos/Promoção de Arquivamento
Um claro exemplo disso são os Procedimentos Administrativos “de
acompanhamento” que tramitam atualmente na instituição. Esses tipos de procedimentos
105 Desagregando os dados da tabela 3.1, encontram-se como demandantes: o IBAMA, com 21,4% das denunciações; o Ministério Público Federal, com 17,9%; os indivíduos residentes próximo ao foco poluidor e as associações de moradores, com 16,7%; a Polícia Federal, com 7,1%; as ONGs, com 5,9%; o Ministério Público Estadual, com 4,8%; a Comissão de Meio Ambiente da ALERJ, com 3,6%; o IPHAN, as empresas e as denunciações anônimas, com 2,4% cada; e a Capitania dos Portos, o Tribunal de Contas da União, a Advocacia Geral da União, a Prefeitura, a Câmara de Deputados, um sindicato e um diretor de hospital, cada qual com 1,2%. Para efeito das presentes estatísticas, os casos de denunciação anônima em que foi possível identificar a proveniência de indivíduos residentes na circunvizinhança do foco de agressão ambiental foram considerados como denúncias de “moradores”.
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são instaurados por solicitação dos próprios responsáveis por empreendimentos
potencialmente ofensivos ao meio ambiente já na ocasião de sua implantação, com o
objetivo de que o Ministério Público participe e supervisione o processo de licenciamento.
Como disse uma procuradora:
“Hoje em dia, até os grandes empreendimentos, as empresas, já mandam o projeto pra cá, antes que
a gente peça. A gente instaura o Procedimento mesmo sem qualquer notícia de que aquilo vá
acarretar um dano ambiental. Eu recebo direto: Rio Orla, empreendimento de quiosques, teve o
projeto da Linha 4 do Metrô... Nós recebemos antecipadamente. (...) Mandam o EIA-RIMA pra cá.
Mandam pro IBAMA e mandam já pra cá. E isso é bom porque a gente, de qualquer jeito, vai
acabar chegando lá. E a gente já começa, desde o início, a ter um contato.” 106
Como se pode observar, o Poder Executivo desponta como o mais comum dentre os
demandantes, com 34,5% das denunciações, seguido do Ministério Público, com 22,6%, e
da população residente na circunvizinhança do foco de agressão ao meio ambiente
(considerando-se os sujeitos individualmente ou através de associações de moradores), com
16,7%. Juntos, esses três entes estão na origem de 73,8% dos conflitos institucionalizados
no Ministério Público Federal.
A maior parte das denunciações oriundas do Poder Executivo encaminhadas para o
Ministério Público Federal é de autoria do IBAMA, representando 21,4% do total dos
casos. Em parte isso se explica, primeiro, pelo fato de o IBAMA e as agências ambientais
estaduais (a FEEMA, seria a principal delas no caso do Rio de Janeiro) serem os órgãos que
possuem as atribuições mais amplas em matéria ambiental no Brasil, e, depois, porque as
diretrizes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA)107 favorecem a atuação do
primeiro nos casos cuja competência é federal, ao passo que são as últimas que devem
preferencialmente atuar quando houver ofensa à legislação ambiental de âmbito estadual ou
municipal.
106 Além dos casos citados em entrevista, encontramos na pesquisa mais um Procedimento Administrativo “de acompanhamento”. O PA 1.30.012.000011/2006-60 teve início quando a empresa CITTO (Companhia Internacional de Transporte de Turismo e Operações), tendo em mãos o projeto de construção do empreendimento “Teleférico Lagoa”, solicitou uma reunião conjunta com o Ministério Público Federal e com o Estadual para informar as diretrizes do negócio. 107 O Sistema Nacional do Meio Ambiente foi instituído pela Lei 6.938 de 1981 e regulamentado em 1990 pelo Decreto 99.274. É constituído por órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, além das fundações instituídas pelo poder público responsáveis pela defesa da qualidade ambiental.
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A expressiva participação do Ministério Público diz respeito à “atuação de ofício”
dos procuradores ao tomarem conhecimento de uma lesão ao meio ambiente. Cumpre
ressaltar que os membros do Ministério Público possuem o poder-dever de dar início a um
procedimento investigativo por conta própria. Este tipo de iniciativa constitui uma
faculdade importante para o desempenho de suas funções previstas na Constituição, não
devendo se confundir com as idéias de “ativismo judicial” ou de “voluntarismo político”.
Os casos em que os procuradores instauraram Procedimentos Administrativos (ou
Inquéritos Civis) por iniciativa própria ocorreram após notícias veiculadas na imprensa a
respeito de algum tipo de problema ambiental e não chegam a caracterizar o Ministério
Público como uma instituição impositiva de demandas. Prova disso é o fato da construção
de sua agenda de atuação ser realizada preponderantemente a partir de denunciações
encaminhadas por agentes externos. Ao contrário, a “atuação de ofício” constitui tão
somente um dever legal de reagir frente a notícias de desrespeito à legislação ambiental.
Ademais, o sentido dado pelos procuradores a suas ações em relação aos procedimentos
investigatórios é algo distinto da construção imagética associada à noção de “voluntarismo
político”, a saber: uma ideologia que preconiza, ante a ineficiência dos poderes públicos e a
hipossuficiência da sociedade civil, que o Ministério Público deve agir instrumentalmente
em socorro da sociedade até que ela possa defender seus direitos por conta própria. No
próximo capítulo voltaremos a esse ponto e demonstraremos o que pensam os procuradores
atuantes na área ambiental a respeito de suas práticas e de seu papel profissional no sistema
de justiça.
Quanto ao restante da tabela, ainda faz jus a um comentário a participação de
indivíduos que residem próximo à circunvizinhança do foco de agressão ao meio ambiente,
considerados isoladamente ou através de associações de moradores. A significativa
participação – em cerca de 17% do total denunciações encaminhadas – pode ser entendida
como legitimadora da atuação ministerial. Mais do que isso, pode estar indicando que o
Ministério Público vem se consolidando como um espaço de interlocução entre o Estado e a
sociedade. A análise de Procedimentos Administrativos e Inquéritos Civis indica que, por
vezes, a sociedade civil mais prefere encaminhar demandas ao Ministério Público do que às
agências ambientais. A análise de Viégas (2007) sobre conflitos ambientais no município
de Itaguaí (RJ) aponta para a mesma tendência. Esse fato se explicaria tanto pela imagem
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pública positiva de que desfruta o Ministério Público, quanto pela baixa confiança da
sociedade em relação aos órgãos do Poder Executivo.108 Nas palavras de Viégas (idem: 94):
“Nesse processo de procura pela via judicial, os atores contestadores, já bastante descrentes da
atuação dos órgãos ambientais, têm visto o Ministério Público (Estadual e Federal) como uma
instituição fundamental no sistema de justiça brasileiro”.109
Ainda em relação às denunciações de indivíduos e associações de moradores, muito
se tem especulado sobre o fato de as demandas dos mais pobres não estarem chegando ao
Ministério Público (Fuks, 2001; Maciel, 2002; Vianna & Burgos, 2002). Com efeito, nos
casos examinados pela pesquisa, a maioria das denunciações encaminhadas pela sociedade
civil ao Ministério Público do Rio de Janeiro em matérias ambientais decorreu de
moradores residentes em áreas nobres do município, ao que parece representantes das
classes média e alta. De qualquer forma, a significativa parcela da população de baixa renda
e residente em favelas não despontou como agente capaz de influenciar na construção da
agenda de atuação do Ministério Público e, além disso, freqüentemente figurou como
agente responsabilizado por infrações ambientais nos Procedimentos Administrativos da
instituição ou no pólo passivo de ações judiciais. O fenômeno pode ser explicado através do
diferencial de recursos simbólicos e organizacionais que se revertem na menor capacidade
dos mais pobres de fazer valer seus interesses, valores e direitos nas arenas públicas (Fuks,
2001).
Não obstante, essa não nos parece ser uma realidade inexorável. Ao menos se faz
necessário relativizar a concepção, presente, por exemplo, em Maciel, de que a natureza da
permeabilidade da agenda de atuação do Ministério Público tem interposto obstáculos ao
tratamento dos problemas ambientais enfrentados pelos estratos urbanos mais pobres,
principalmente devido à “passividade” (ou pouca “agência”) dos promotores e procuradores
108 Pesquisa recente do IBOPE (2004) revela que 43% da população do Sudeste possui uma imagem negativa em relação ao Poder Executivo, contra 34% de imagem positiva. Já o Ministério Público possui imagem positiva para 51% da mesma população, contra 22% de imagem negativa. 109 Nesse sentido, o depoimento de um pescador e membro da Associação dos Barqueiros de Itacuruçá (ABIT) é bastante significativo: “A Secretaria de Meio Ambiente do município até agora não disse para que veio. Ela fica de fora assistindo de camarote. É omissa. A FEEMA, já se viu que lá a maioria é bandido. A Polícia Federal prendeu esse ano 20 e poucos bandidos. Foi colocado no jornal a quadrilha que agia dentro da FEEMA. Quando você pega um órgão daquele, empestado de bandido, você vai achar o quê? O único que eu, como cidadão da sociedade, que estou deixando com credibilidade é ainda o Ministério Público. O único que ainda está segurando essa corrupção é o Ministério Público” (Viégas, 2007: 95).
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em se deter sobre esse tipo de demanda (Maciel, 2002: 123-124).110 Cabe ressaltar que no
Ministério Público se encontram problemas ambientais institucionalizados que corroboram
a existência, em algum grau, de permeabilidade aos interesses e direitos dos mais pobres.111
Por outro lado, se o Ministério Público deve investigar, obrigatoriamente, todas as
denunciações que lhe são encaminhadas – caso deixemos de lado, por hora, a questão
normativa de a instituição dever ou não desenvolver atuação mais ou menos “ativa” –, nos
resta procurar em fatores “externos” à instituição a explicação para o baixo número de
casos que tratem diretamente dos interesses dos mais pobres: na cultura de direitos
difundida na sociedade brasileira; no repertório de recursos jurídico-políticos à disposição
dos diferentes grupos sociais; no não-atendimento dos órgãos executivos ambientais às
demandas dessa parcela da população etc. Por fim, em se tratando de conflitos
ambientais, os quais podem atingir a grandes contingentes populacionais, não seria exagero
tentar entrever as demandas dos mais pobres em casos de grande repercussão em que o
Ministério Público atua, independentemente da efetividade que possa vir a ter essa atuação.
Logo, também por esse aspecto, configura-se uma permeabilidade.
3.2) Cooperação e Conflito Entre os Agentes Sociais
Uma vez que os dados apresentados na tabela 3.1 se referem à participação dos
demandantes no encaminhamento de denunciações para o Ministério Público Federal,
refletem em algum grau situações de cooperação entre a instituição e os diversos agentes
externos, sejam eles órgãos dos três Poderes, empresas, sindicatos, associações civis ou
indivíduos. É preciso ressaltar que, não raro, esse “esforço cooperativo” se reduz ao
encaminhamento da denunciação. Consideramos que, nessas ocasiões, a cooperação de jure
não se transforma em esforços cooperativos de facto, cuja natureza requereria o
desenvolvimento de troca de informações e ações de dimensões jurídicas e políticas que
viessem a favorecer os procedimentos das partes envolvidas.
110 Ver o capítulo 2. 111 O mesmo resultado pode ser encontrado no projeto “Mapa dos Conflitos Ambientais no Estado do Rio de Janeiro” (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006). Ver também os artigos presentes no livro Conflito Social e Meio Ambiente no Estado do Rio de Janeiro (Acselrad, 2004a).
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As situações de cooperação entre os órgãos do Poder Executivo e o Ministério
Público podem se dar de diversas formas para além do encaminhamento de denúncias. No
ínterim de Inquéritos Civis ou de Procedimentos Administrativos, os procuradores oficiam
os órgãos solicitando informações técnicas, documentos (licença ambiental de
empreendimentos, Relatórios de Impacto Ambiental, mapas de Unidades de Conservação) e
a realização de vistorias, de perícias ou de análises laboratoriais, com o intuito de compor
sua convicção e uma base probatória que venha a favorecer um acordo extrajudicial ou a
proposição de uma ação judicial. Há episódios em que os procuradores cobram dos órgãos
executivos que se tomem determinadas providências, como requisitar Estudos de Impacto
Ambiental, lavrar multas ou interditar a atividade ou o local foco da degradação ambiental.
Em outras circunstâncias travam contato com as agências ambientais no intuito de traçar
estratégias de ação que agilizem o desenvolvimento dos processos investigatórios:
apresentação de intenções, métodos de trabalho, prioridades de atuação e negociação de
prazos para a resposta de ofícios. Vistorias in loco podem ser realizadas em conjunto por
membros do Ministério Público e técnicos das agências ambientais.112 Nas palavras de uma
procuradora:
“A gente liga, faz reunião, elege pontos. ‘Olha, isso aqui tá dando problema. Vamos olhar isso aqui
com carinho. Vamos fazer vistoria. Vamos chamar o MP Estadual para participar também. Vamos
chamar a Polícia Federal...’ (...) Nós fizemos, recentemente, uma reunião com o MPF, MPE, Polícia
Federal e IBAMA. Cada um trouxe... ‘Olha, eu tenho esses três casos que são os mais graves’.
‘Olha, esse aqui é parecido com esse’. A gente fez uma lista e: ‘O que cabe à Polícia Federal fazer?’
Aí o delegado falou: ‘Eu vou fazer isso e isso. Eu vou fazer uma vistoria, uma fiscalização.’ ‘Você
pega alguém em flagrante. Vamos apreender máquina e tal.’ Aí o IBAMA falou: ‘Então tá. Então eu
vou junto e já lavro o auto de infração, já imponho uma multa’.” 113
112 Em pesquisa anterior (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006), cujo escopo de análise foi mais amplo, compreendendo conflitos institucionalizados nas agências ambientais e no Ministério Público, Estadual e Federal, em todo o estado do Rio de Janeiro, identificamos ainda um outro padrão de cooperação com o Poder Executivo. Um procurador afirmou em entrevista que um técnico do IBAMA procurava apoio no Ministério Público como forma de enfrentar intervenções e empecilhos impostos sobre seu trabalho por superiores na hierarquia do órgão. 113 Cumpre dizer que a autora desse depoimento nunca atuou na Procuradoria no município do Rio de Janeiro e sim no município de Angra dos Reis. A entrevista foi realizada por mim em abril de 2004 como parte do projeto “Mapa dos Conflitos Ambientais no Estado do Rio de Janeiro”. Não obstante, sua fala serve como parâmetro para se pensar as possibilidades de cooperação entre o Ministério Público e as agências ambientais ou outros órgãos do Poder Executivo.
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Por outro lado, as situações ou possibilidades de cooperação nem sempre se
efetivam em resultados considerados bons pelas partes que interagem. Assim, por exemplo,
é comum que ofícios do Ministério Público fiquem meses sem resposta, período em que os
pedidos são seguidamente reiterados sem sucesso.114 Por conta disso, ou mesmo por
questões de improbidade administrativa, não raro os procuradores dão origem a Inquéritos
Policiais ou instauram Ações Penais contra membros do IBAMA e da FEEMA.
“Essa é a regra: a desídia. A falta de lealdade, transparência e eficiência dos órgãos ambientais
é notória. O instrumento que o MP tem para lutar contra isto é a instauração de Inquérito
Policial (...). Eu já instaurei vários contra o próprio gerente atual do IBAMA. Contra a
presidente da FEEMA também.”
Ante o quadro humano e material insuficiente dos órgãos públicos, não apenas as
requisições de informações são atendidas de forma precária, mas também as solicitações de
vistoria, de análise pericial e de avaliação de estudos de impacto ambiental. Tendo isso
posto, os procuradores se confrontam com dificuldades estruturais na aquisição de
subsídios fundamentais para a instrução de seus processos investigatórios e para a
proposição de ações corretivas. Por certo, tais problemas nas trocas de informações e
provas contribuem para o retardo tanto dos procedimentos investigativos quanto das ações
judiciais.
As dissonâncias nas tentativas de cooperação dizem respeito também à qualidade
das respostas às requisições feitas pelo Ministério Público aos órgãos do Poder Executivo,
em especial ao IBAMA e à FEEMA. De acordo com os procuradores, os órgãos executivos
oferecem análises técnicas de baixa qualidade para a instrução dos procedimentos jurídicos,
nos quais a produção de provas pode ser complexa e altamente especializada, além de, por
vezes, se desenvolver contra réus ou investigados bem assessorados técnica e
juridicamente. Como se pode perceber na fala dos procuradores, os relatórios técnicos
114 Um exemplo radical disso, encontra-se no Procedimento Administrativo 08120.000393/97-01. Instaurado no início de 1997, o mesmo tem como assunto um suposto desmatamento para implantação de um campo de futebol e de uma estrada de terra, além da expansão de ocupações tidas como irregulares, em local tombado, próximo ao Morro Dois Irmãos. Oficiado pelo Ministério Público, o IBAMA demorou anos para dar alguma resposta diferente da solicitação de prorrogação de prazo. A primeira solicitação, feita em outubro de 1997, só foi atendida em agosto de 2002 (com pedidos de prorrogação em novembro de 1997 e em outubro de 1998), ainda sim, sem que as perguntas iniciais tivessem respostas a contento.
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produzidos pelos órgãos executivos negligenciam até mesmo informações básicas para a
instrução dos feitos:
“Por que eu vou perguntar se o cara já pagou ou não? Porque diminui a pena dele numa ação
penal. Outra coisa importante que eu mando pros caras [os técnicos dos órgãos executivos]: ‘O fogo
foi feito no final de semana? Era dia, era noite?’ Isso é instrumento de ação penal. Porque fogo
noturno agrava pena; fogo no final de semana agrava a pena. Então, eu tenho que oficiar o cara
que lavrou o auto para me informar o que ele não me informou. (...) Se ele sabe que está me dando
uma notícia crime, por que ele não formaliza: noite, sábado, domingo? Aí vão dizer: ‘Ah, porque ele
não tem treinamento’. É verdade. Aí você chama a procuradoria do IBAMA e fala: ‘Dá treinamento
para ele’. O cara vai falar: ‘Ih, isso é complicado demais’.”
De outra parte, estratégias de ação definidas em reuniões não se desenvolvem a
contento. Os procuradores reclamam que os órgãos executivos ambientais não incorporam
em suas práticas sugestões feitas com o intuito de melhorar a qualidade das respostas dadas
por estes últimos às suas requisições.
“Eles mandam a notícia pra gente e não têm rapidez na máquina para instruir o feito deles.
Então, eu já sugeri a ela [à presidente da FEEMA]: ‘Doutora, manda o ofício depois de
instruído o feito. Faz o teu processo todo, depois você me manda. E o que a senhora achar
extremamente relevante, me mande imediatamente’. (...) Mas eles não têm a menor força
administrativa para mudar.”
Nas análises de Maciel sobre os conflitos ambientais em São Paulo encontra-se a
possibilidade do contraponto desse problema: um técnico da CETESB (órgão ambiental
estadual de São Paulo) reclama que os membros do Ministério Público não compreendem
como funcionam as agências ambientais e que as reuniões com o intuito de sanar o
problema não surtiram efeito (Maciel, 2002: 71).
Além da carência de recursos humanos e materiais há dificuldades de ordem prática
e política para o bom andamento da cooperação interinstitucional. Primeiramente, é notória
a existência de um certo desconhecimento mútuo quanto ao funcionamento de cada tipo de
arena pública. Se aos membros dos órgãos executivos falta o conhecimento das técnicas
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jurídicas e das propriedades típicas da esfera judicial115, aos integrantes do Ministério
Público escapa, por exemplo, quais são as competências de cada agência pública. Há casos
em que os procuradores oficiam um órgão executivo requerendo informações e ações que
competem a outro.116
A diferenciação das formas de atuar entre as arenas públicas se reverte em
divergências quanto a como desenvolver o processo investigativo e as ações corretivas nos
conflitos ambientais. As regras internas ao Ministério Público determinam que os
procuradores devem investigar obrigatoriamente a todas as denunciações que lhes são
encaminhadas, independentemente do princípio de oportunidade. Diante disso as agências
ambientais reclamam que o Ministério Público não elege prioridades, o que resultaria em
prejuízo ao atendimento das demandas, haja vista o número de requisições ser maior do que
a capacidade de resposta. Os procuradores, por outro lado, interpretam a demora na
resposta das requisições como resultado tanto do insuficiente quadro humano e material dos
órgãos executivos, quanto de opções políticas nocivas ao meio ambiente, tomadas
deliberadamente em favor de interesses políticos e econômicos solidamente constituídos,
sejam eles privados ou estatais. De todo modo, independentemente do sentido macro-
político ou macro-econômico que possam assumir as decisões dos administradores dos
órgãos executivos, verifica-se, em diversas ocasiões, a existência de uma frágil e instável
adesão ao dever legal de responder às requisições feitas pelo Ministério Público. Como
disse uma procuradora:
“É um circulo vicioso. [O órgão executivo ambiental] já sebe que a gente vai reiterar mesmo e às
vezes espera. Eu já vi o superintendente do IBAMA virar pra mim e falar assim: ‘Não, eu já dei uma
115 Verificou-se na pesquisa um outro padrão de desconhecimento por parte dos órgãos executivos ambientais, dessa vez em relação à divisão de competências entre o Ministério Público Federal e o Estadual. Como dissemos acima, o SISNAMA favorece a atuação do IBAMA nas matérias definidas como federais e da FEEMA nas estaduais. Todavia, o IBAMA pode atuar supletivamente à FEEMA em circunstâncias no qual esteja havendo desrespeito a matérias legais tipificadas como de atribuição estadual e municipal, bem como a FEEMA pode atuar em feitos tipificados como de âmbito federal. O problema residiria no fato de ser comum, em ocasiões de atuação supletiva, que o IBAMA, mesmo atuando em matérias estaduais, encaminhem as notícias-crime para o Parquet Federal, enquanto a FEEMA, comete o mesmo equívoco enviando-as ao Parquet Estadual. Ver, por exemplo, os Procedimentos Administrativos 1.30.012.000257/2004-70 e 1.30.012.000373/2003-16. 116 Ver, por exemplo, o Procedimento Administrativo 1.30.012.000524/2003-28.
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orientação lá, que, depois de sua 2ª reiteração, tem que...’ Quer dizer, já contam com as
reiterações.” 117
Ademais, como veremos mais à frente, o Poder Executivo constitui o agente
responsabilizado em grande parte dos conflitos ambientais. Pode-se conjeturar daí a
existência de problemas oriundos do fato de a esfera estatal responsável por fornecer
subsídios para os processos investigatórios conduzidos pelo Ministério Público ser ela
mesma o agente responsabilizado na investigação.
Outra dificuldade de ordem prática se dá por ocasião da definição dos critérios para
a “objetivação” do problema ambiental. As representações sobre o meio ambiente, as
práticas consideradas poluição e crime ambiental e a avaliação sobre o grau de gravidade
dos danos correspondentes são todas elas construções culturais, condicionadas pelos
diferentes contextos sociais onde ocorrem.118 Em contrapartida, a extensão do dano
ambiental, a recomposição ambiental ou, na impossibilidade dessa, o valor a ser cobrado
em uma possível compensação são questões difíceis de objetivar e podem mesmo ser objeto
de conflitos entre o Ministério Público e os demais agentes, inclusive os do Poder
Executivo.119 A seguir, os relatos dos procuradores dão dimensão desse tipo de conflito na
relação entre o Ministério Público e os órgãos executivos:
“(...) geralmente, quando o MPF faz um ofício, diz assim: ‘Especifique o IBAMA, os danos
causados de forma precisa’. Porque nós não temos método pra indagar quais são os bens
ofendidos. Nós não temos método e nem temos que ter. Quem tem que ter isso é o IBAMA e a
FEEMA. ‘IBAMA, cadê o dano quantificado e liquidado? FEEMA, cadê o dano quantificado e
liquidado?’ IBAMA e FEEMA deveriam fazer a metodologia, me trazer mastigada a metodologia
que eles utilizaram para que eu tivesse ferramentas para ajuizar a Ação Civil Pública. Eles não
fazem isso porque eles não têm.”
117 Outro bom exemplo disso foi a ordem dada por um Secretário Estadual de Meio Ambiente de São Paulo a servidores públicos subordinados para “não se preocuparem com o Ministério Público e atendê-lo nas solicitações o mínimo necessário” (Maciel, 2002: 72). Maciel sugere que o atendimento das requisições feitas pelo Ministério Público é comprometido pelo fato de os servidores das agências públicas as interpretarem como uma sobrecarga indesejada de trabalho (Maciel, 2002: 69). Conforme pude perceber pessoalmente em trabalhos de campo realizados em órgãos executivos ambientais, esse mesmo padrão de decisões políticas ocorre no Rio de Janeiro. 118 Há uma vasta literatura a respeito da poluição ou do meio ambiente como uma construção cultural. Ver, por exemplo, Beck, 1992; Douglas, 1976; Fuks, 2001; Mello, 1997. 119 O mesmo pode se dizer em relação aos juízes, por ocasião da produção de sentenças, aos entes responsabilizados pelo dano, em circunstâncias de busca por solução negociada para o problema ambiental etc.
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“O IBAMA tem que me dizer o seguinte: ‘Olha, esse caso é grave por causa disso, disso e disso’.
A FEEMA tem que dizer: ‘Esse caso é grave por causa daquilo, daquilo e daquilo’. Mas como
nenhum órgão faz isso, o Ministério Público vai na tentativa e erro. (...) Então é no
‘olhódromo’. Tanto que se você perguntar pro IBAMA quais foram os critérios que ele utilizou
para aquilatar sessenta mil reais em um quilo e meio de sardinha, ele não te responde. Ele não tem
critério objetivo. Isso é gravíssimo! Isso é ‘olho’. Eu já tive caso aqui em que o IBAMA multou o
Carrefour em vinte mil Reais. Aí multou a padaria da esquina em setenta, com o mesmo fato. Há
alguma coisa errada, né?”
Registre-se também que a existência de dissonâncias em relação a diferentes
expectativas de aplicação da lei não se restringe aos conflitos entre agentes estatais – como
demonstramos acima, nas interações do Ministério Público com os órgãos executivos
ambientais. Outra possibilidade encontrada na pesquisa foram as dissonâncias nas
interações entre representantes do Estado e o “homem comum” quanto a expectativas sobre
a aplicação da lei através das ações judiciais e extrajudiciais. Um primeiro exemplo disso
diz respeito às expectativas que o “homem comum” possui em relação à função
institucional do Ministério Público. Grande parcela da população brasileira ainda
desconhece quais são suas atribuições, o que faz e como atua.120 É comum que indivíduos
procurem a instituição para solicitar ou cobrar ações que cabem à Defensoria Pública, ao
Poder Legislativo ou ao Executivo. De acordo com os procuradores:
“As pessoas confundem um pouco a atuação do Ministério Público. O Ministério Público não é
órgão licenciador. O TAC não serve pra licenciar. Lei nenhuma me dá poder pra licenciar.”
“(...) tinha lá uma líder de uma ONG que achava que o MP tem que entrar na lei e dizer o que vai
ser feito e, na verdade, não é. A gente está aqui para fazer cumprir a lei. Então, ela achava que tudo
de errado a gente podia.”121
120 De acordo com dados do IBOPE, apenas 6% da população brasileira diz conhecer bem o Ministério Público, enquanto que 14% diz não conhecer, 43% conhece só de ouvir falar e 37% conhece mais ou menos (IBOPE, 2004). 121 Os procuradores dão palestras e participam de eventos cujo propósito é reverter essa situação de desconhecimento. Autoras como Cavalcanti (1999) e Sadek (2000) demonstram que parte da atuação dos membros do Ministério Público diz respeito a atividades voluntárias desenvolvidas fora do gabinete e distintas daquelas previstas em lei. Nesses casos, exercem uma função de “agentes da cidadania”. A experiência do programa “O Ministério Público e a Comunidade” ilustra esse fato. No âmbito do projeto, promotores de justiça vão até bairros periféricos, distribuem panfletos explicativos sobre o funcionamento do Ministério Público e buscam, na medida do possível, atender a diversas solicitações da população, ao passo que encaminham as demais para órgãos responsáveis.
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Outro exemplo de dissonância verifica-se nas ocasiões em que o Ministério Público
e a população divergem sobre a legalidade de certas atividades, empreendimentos ou
instalações. Esse tipo de divergência na aplicação do direito pode resultar de motivações
diversas. Os procuradores relatam situações em que a divergência tem sua razão de ser em
fatores econômicos.
“Teve um caso famosíssimo, que saiu muito no jornal. (...) Foi até daquela ponte que o Conde
queria fazer e que ia separar Ipanema do Leblon. E aí teve gente, teve presidente de associação
vindo aqui defender o projeto, embora o EIA-RIMA tivesse várias falhas e tal. E foram até
bastante enfáticos contra o MP porque questionou o projeto.”
Temos por hipótese que o interesse em geração de empregos, em impostos, na
valorização ou desvalorização de imóveis ou em vantagens e desvantagens econômicas de
outra ordem pode influenciar na avaliação da população em relação à lei.122 Todavia, nem
sempre as dissonâncias ente esses entes parecem ter lugar a partir de motivações
econômicas. Há ocasiões em que se verificam discordâncias quanto ao tipo de interesse em
questão ou quanto à existência ou não de lesões a direitos difusos e coletivos. Dito de outro
modo: sob a ótica dos procuradores nem sempre é um “interesse ambiental” que motiva
uma denunciação: contendas particularistas podem ser traduzidas como “problemas
ambientais”. Vejamos nos exemplos a seguir:
“A gente percebe que quando uma pessoa ou quando uma ONG quer ir contra um
empreendimento, sempre acaba indo para a questão ambiental. Às vezes não há uma questão
ambiental e procura apontar uma questão ambiental para que o Ministério Público possa intervir,
ou, de repente, embargar uma obra. Nisso a gente tem que ter um certo cuidado de verificar o que
realmente agride o meio ambiente. Um exemplo que eu dou para isso é o seguinte: logo que eu
cheguei aqui tinha um procedimento em que existia uma escola particular que ia ser inaugurada, ia
ser ainda construída, na Rua Jardim Botânico. Essa escola tinha todas as licenças de construção, de
operação, tudo, todas as licenças. Só que uma associação de moradores mandou um e-mail pra cá
122 Existem evidências empíricas de outros tipos de dissonâncias de fundo econômico na aplicação do direito. Em Itaguaí, no caso da Companhia Ingá Mercantil, responsável pela contaminação da Baía de Sepetiba através de lançamento de resíduos industriais tóxicos, a sensibilização da população com a contribuição que a empresa representava em termos de impostos e empregos levou-a a negar, em algumas ocasiões, a realidade de práticas poluidoras (Soares & Tolentino, 2004: 205). O abrandamento das críticas também se verificou por ocasião de a mídia ter noticiado que o pescado da região estava contaminado por metais pesados. Com isso, os pescadores locais procuravam se defender da ameaça de quedas nas vendas.
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dizendo que essa escola aumentaria muito o fluxo de carros na Rua Jardim Botânico e isso
aumentaria a emissão de gás carbônico e atingiria o Jardim Botânico, que é competência Federal.
Nesse caso, eu tive que arquivar. Era muito indireto o dano. Percebe-se ali que há um interesse de
que a escola não seja construída. Até porque os moradores não queriam mais um motivo para
engarrafamento ali e eles usaram a questão ambiental para tentar impedir a obra.”
“O problema de receber o cidadão é que você não sabe o interesse que está por trás da vinda
dele. Às vezes ele brigou com o vizinho e vem aqui falar que a casa do vizinho está num costão
rochoso. Mas a dele também está. Mas ele vem denunciar a do vizinho e ele acha que, se a gente
se voltar contra o vizinho, não vamos olhar para a casa dele. Tem muito isso. Briga entre eles e eles
colocam o MP no meio. Tentam induzir para trazer alguém pro lado deles da briga.”
3.3) Mapeamento dos Conflitos Ambientais
Remetemo-nos agora aos tipos de questões ambientais que são institucionalizados
no Ministério Público. A tabela 3.2 dá uma dimensão dos influxos externos e das iniciativas
internas que estão implícitos na configuração da agenda de atuação do Ministério Público
Federal. É notável a existência de uma ampla gama de tipos de conflitos ambientais que
tem suscitado denunciações e, logo, sido objeto de investigação pelo Parquet Federal.
Os tipos de conflitos apontados se relacionam com a questão da divisão de
competências entre as esferas federal e estadual da instituição. De modo que a proporção
dos conflitos ambientais institucionalizados na regional do Rio de Janeiro do Ministério
Público Estadual assume configuração distinta.123 As competências são definidas de acordo
com o bem tutelado. Assim, a tutela dos bens e patrimônios tipificados na Constituição
como pertencentes à União (nos Arts. 20 e 109) é competência da Justiça e do Parquet
federais; já a tutela dos demais, compete à Justiça e ao Parquet estaduais.
Na prática, a área federal é “menor” que a estadual, isto é, incita menos tipos de
conflitos. Todavia, devido à complexidade dos problemas ambientais, muitas vezes as
ações deletérias podem atingir, ao mesmo tempo, bens das duas esferas, ensejando atuação
tanto do Ministério Público Federal quanto do Estadual.
123 Ver em Vianna e Bugos (2002: 459) os tipos de conflitos ambientais institucionalizados na Promotoria de Meio Ambiente do Ministério Público Estadual do Rio de Janeiro.
95
TABELA 3.2124
Tipos de danos ou de conflitos ambientais institucionalizados no Ministério Público Federal no período de 1991 a 2006
Tipos de Danos ou de Conflitos Ambientais Nº de
ocorrências %
Danos Oriundos de Ocupação Irregular 29 34,5
Desmatamento 17 20,2
Poluição de Corpo Hídrico 11 13,1
Ausência de Saneamento 11 13,1
Atividades Desenvolvidas sem Licenciamento 9 10,7
Comprometimento da Pesca 7 8,3
Futuros Empreendimentos 7 8,3
Danos ao Patrimônio Histórico Cultural 7 8,3
Processamento de Produtos Proibidos 4 4,8
Incêndio 3 3,6
Degradação da Fauna 3 3,6
Poluição Sonora 3 3,6
Poluição Atmosférica 2 2,4
Danos Oriundos de Extração Mineral 2 2,4
Danos Oriundos de Estações Rádio Base 2 2,4
Poluição Visual 1 1,2
Total 118 100
Fonte: Ministério Público Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis, Ações Civis Públicas e Ofícios Expedidos/Promoção de Arquivamento
Como se pode perceber, o tipo de conflito ambiental que mais tem motivado
denunciações, fazendo-se presente em cerca de 35% dos casos, é aquele tipificado como
“ocupação irregular”. Esse tipo de denunciação reporta-se a: 1) processos de surgimento ou
de ampliação de “favelas” (todos na zona sul da cidade), uma vez que as mesmas
supostamente proporcionaram – ou proporcionarão – desmatamento, queimadas, problemas
de saneamento (esgoto e coleta de lixo) e/ou lesão a patrimônios históricos, constantemente
associados a um explícito temor pela segurança pública; 2) construções de
empreendimentos pela indústria imobiliária, por não possuírem licença ambiental, por
estarem em desacordo com o Plano Diretor ou por terem sido erguidas em áreas non
aedificandi, como manguezais, faixas de praia ou de lagoa; e 3) construção de edificações
destinadas a atividades comerciais ou de ensino privado, considerando-se que estas
124 A tipificação e a nomenclatura classificatória a respeito dos “problemas ambientais” foram criadas pelo autor, uma vez que o padrão de classificação posto em prática pelos membros do Ministério Público Federal não possui uma sistematicidade satisfatória quando contraposto aos casos concretos.
96
supostamente acarretariam em desmatamento, em problemas de saneamento e em um
aumento no volume de trânsito que poderia se reverter em significativa poluição sonora e
do ar.
Segundo Fuks (2001), os problemas relacionados ao uso do solo urbano,
principalmente aqueles associados à questão da habitação, constituem o principal dentre os
tipos de conflitos ambientais no Rio de Janeiro. A pesquisa pôde verificar a importância
tanto qualitativa quanto quantitativa que assumiu esse tipo de conflito. Como se pode
perceber na fala de um Procurador da República, após ser indagado sobre quais tipos de
problemas ambientais no Rio de Janeiro considera ser prioritária a atuação ministerial:
“Construção civil. Eu acho que a construção civil é uma vilã em matéria de tutela ambiental no Rio
de Janeiro. Porque a sanha desenvolvimentista faz com que os fins justifiquem os meios. Eu dou um
exemplo: Barra da Tijuca. A Barra da Tijuca tem espigões que são um atentado à tutela ambiental.
(...) E a ‘desconstrução’ civil também, que é o problema da ‘favelização’. A ‘favelização’ tem a ver
com a construção civil. Na medida em que eu não faço uma política urbana correta, ou, pelo menos,
mais ou menos séria, eu viabilizo a ‘favelização’. E isso ofende o meio ambiente, porque as favelas
são feitas em cima da Mata Atlântica. (...) Aquilo é bem Federal. E os poderes cooptam com isso na
medida em que são omissos. E, por outro lado, cooptam com as construções civis de espigões”.
As denunciações referentes a “ocupação irregular” constituem formas de reação a
modos de ocupação considerados indesejáveis por indivíduos que habitam sua
circunvizinhança e têm lugar após a realização de uma operação de “tradução” de algum
incômodo como um “problema ambiental”. Seguindo as diretrizes sugeridas por Fuks
(1996 apud Maciel, 2002) e Maciel (2002), acreditamos que, com essa “tradução”,
apresenta-se uma concepção de dano e/ou de risco, identificam-se sujeitos de direitos
afetados e, em nome desses últimos, procura-se institucionalizar as demandas como um
“problema ambiental”.125 Temos por hipótese que o processo de mobilização em torno da
questão ambiental consistiria uma estratégia consciente de apropriação do juízo moral
positivo em relação à preservação do meio ambiente para que suas demandas se tornem
125 No que tange à atuação do Ministério Público nos conflitos ambientais que envolvem “ocupação irregular”, constitui fator relevante se as construções estão localizadas em áreas de preservação ambiental. A relevância desse dado reside no fato de que essas zonas protegidas constituem áreas non aedificandi, o que, em tese, inviabiliza a realização de acordos extrajudiciais.
97
mais “audíveis” nas arenas públicas.126 A mesma estratégia pode ser utilizada em outros
tipos de conflitos ambientais, mas em nenhum deles seu uso ficou tão patente quanto
naqueles relacionados a “ocupação irregular”.
O segundo tipo de dano ou conflito mais comum é o referente a “desmatamento”,
apresentando-se em 20% dos casos. Os conflitos associados a “desmatamento” são, em sua
maioria, interligados aos de “ocupação irregular”. Nesses casos, constituem um
desflorestamento que precede à construção de edificações. As demais ocasiões tratam-se de
uma investigação a respeito da supressão de vegetação ter ocorrido ou não em área de
preservação, ou ter envolvido espécimes julgados como relevantes à preservação do
ambiente, situações que requereriam licença ambiental. Nos casos de “desmatamento”
pode-se encontrar todo um embate entre juízos de valor e entre perícias e contra-perícias de
autoria de diversas instituições (do Poder Executivo, do Ministério Público, de
universidades) em torno da definição do local desmatado como incluso ou não em área de
preservação e/ou da qualidade “normal” ou “ilustre” dos espécimes cortados.127
Em terceiro lugar dentre os tipos de conflitos que mais se fazem presentes no
Ministério Público Federal aparecem empatados os associados a “poluição de corpo
hídrico” e a “ausência de saneamento”, ambos figurando em 13% dos casos. As situações
aqui tipificadas como de “poluição de corpo hídrico” referem-se a lançamento de
substâncias ou de resíduos industriais na Baía de Guanabara, na Baía de Sepetiba, em auto-
mar, em rio ou em lagoa. Quanto à “ausência de saneamento”, refere-se à falta ou
deficiência de esgotamento sanitário e aos problemas relativos a recolhimento e destinação
de lixo urbano.
Em quinto lugar, despontam as ocorrências concernentes a “atividades
desenvolvidas sem licenciamento”, presentes em quase 11% dos casos. Tratam-se não
apenas de atividades e empreendimentos realizados sem possuírem licença dos órgãos
executivos ambientais, mas também de circunstâncias em que se verifica o desacordo da
licença expedida e as atividades de fato desenvolvidas.
126 Fuks (1996: 19 apud Maciel, 2002: 28) fornece um bom exemplo dessa estratégia prática e argumentativa a partir da fala de uma representante de associação de bairro que encaminhou denunciação ao Ministério Público a respeito da expansão de uma “favela”: “(...) como a ordem do dia é ‘preservar o meio ambiente’, qualquer ação que nós fizermos não soaria tão mal, como [por exemplo] ‘invasão’, ‘construções ilegais’. Parecia menos como briga de classes usando o meio ambiente como gancho (...) é mais simpático. Todo mundo, mesmo o morador da favela sabe que a preservação do meio ambiente é importante (...).” 127 Ver PA 1.30.012.000370/2004-55, ACP 2000.51.01.000571-5 – 16ª VF e ACP 91.0011370-0 – 14ª VF.
98
A tabela 3.3 cruza os resultados dos demandantes com os tipos de danos ou de
conflitos ambientais, o que nos fornece pistas a respeito das motivações dos diferentes
agentes responsáveis pelo encaminhamento de denunciações.
TABELA 3.3
Demandantes por tipos de danos ou conflitos ambientais institucionalizados no Ministério Público Federal no período de 1991 a 2006
Demandantes
Tipos de Danos ou de Conflitos Ambientais
Empresas
Ministério
Público
Indivíduos /
Associações
de Morad
ores
ONG
Outros
NC
Pod
er
Executivo
Pod
er
Judiciário
Pod
er
Legislativo
Atividades Desenvolvidas sem Licenciamento
0 1 0 0 1 0 6 0 1
Ausência de Saneamento 0 5 0 0 0 0 5 0 1
Comprometimento da Pesca 0 0 0 1 0 0 6 0 0
Danos ao Patrimônio Histórico Cultural 0 2 3 0 1 0 1 0 0
Danos Oriundos de Ocupação Irregular 1 8 11 1 1 0 6 0 1
Danos Oriundos de Estações Rádio Base 0 2 0 0 0 0 0 0 0
Danos Oriundos de Extração Mineral 0 1 0 0 0 0 1 0 0
Degradação da Fauna 0 0 1 0 0 0 1 0 1
Desmatamento 0 4 7 0 1 0 5 0 0
Futuros Empreendimentos 1 4 0 0 0 0 1 0 1
Incêndio 0 1 1 1 0 0 0 0 0
Poluição Atmosférica 0 0 1 0 0 1 0 0 0
Poluição de Corpo Hídrico 0 2 0 2 2 3 2 0 0
Poluição Sonora 0 0 1 0 2 0 0 0 0
Poluição Visual 0 0 0 0 1 0 0 0 0
Processamento de Produtos Proibidos 0 0 0 0 0 0 0 3 1
Fonte: Ministério Público Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis, Ações Civis Públicas e Ofícios Expedidos/Promoção de Arquivamento
As denunciações oriundas das instituições do Poder Executivo concentram-se em
três tipos de conflitos: “atividades desenvolvidas sem licenciamento”, “comprometimento
99
da pesca” e “danos oriundos de ocupação irregular”.128 Aparentemente, os órgãos
executivos ambientais têm se favorecido do poder institucional do Ministério Público como
forma de desenvolver o controle sobre tais tipos de irregularidades ambientais. Contudo, os
membros do Ministério Público atuantes na área ambiental dão outro sentido a algumas
dessas demandas, em especial aquelas referentes ao “comprometimento da pesca” e às
“atividades desenvolvidas sem licenciamento”. Os procuradores avaliam que esses dois
últimos tipos de demandas deveriam ser geridos internamente pelos órgãos ambientais, ao
passo que o auxílio do Ministério Público dever-se-ia restringir a casos considerados “mais
relevantes”. Ainda nesse sentido, consideram que os órgãos ambientais atuam em casos
mais complexos e “graves” (em termos de extensão do dano) sem que lhes seja solicitado
auxílio ou participação no conflito, o que indicaria falta de vontade política por parte das
instituições governamentais de que o Ministério Público atue em ocasiões de “gravidade” e
de que seja efetivada a tutela ambiental. Como disse um procurador:
“A coisa que o IBAMA mais me manda aqui são casos de sardinha brasileira pescada no defeso,
fora do tamanho de dezessete centímetros. Eu tenho que atuar. (...) Por que o IBAMA não faz a
mesma ingerência em relação a empreendimentos muito mais graves? É aí que tem que entrar o
MPF. Ele olha a sardinha e fala ‘sacanagem’, e olha o licenciamento do favela-bairro... Por que
isso não vem para o meu gabinete via auto de infração do IBAMA?”
Quanto aos casos em que os membros do Ministério Público “agiram de ofício”, é
preciso lembrar que refletem, de alguma forma, os tipos de denunciações referentes à área
ambiental veiculados pela mídia. Talvez, por isso mesmo, seja o canal mais diversificado
de institucionalização dos conflitos ambientais no Ministério Público. De qualquer forma,
verifica-se uma certa concentração nos casos de “ocupação irregular” e de “ausência de
saneamento”. Adiante falaremos mais a respeito das relações entre o Ministério Público e a
mídia.
128 De acordo com os dados da tabela, as denunciações provindas do Poder Executivo também se referiram, em um número significativo de vezes, a conflitos relacionados a “ausência de saneamento” e a “desmatamento”. No primeiro caso, deveu-se principalmente à atuação, aparentemente circunstancial, da Polícia Federal que, no mesmo período, encaminhou diversas demandas referentes ao lançamento irregular de esgoto em galerias de águas pluviais por parte de imóveis localizados na zona sul do Rio de Janeiro. No segundo, na maioria das vezes, tratou-se de desmatamentos relacionados às situações definidas como “ocupação irregular”.
100
Já em relação às demandas encaminhadas pela população, seja por indivíduos
residentes próximo ao foco do problema ambiental, seja através de associações de
moradores, os tipos de conflitos que mais motivaram denunciações foram os relacionados a
“ocupação irregular” e a “desmatamento”, por vezes, presentes no mesmo caso.
A tabela 3.4 reúne os agentes responsabilizados nas denunciações. Percebe-se a
existência de uma grande concentração em três deles: juntos, empresas, indivíduos e Poder
Executivo figuram em quase 95% dos casos.
TABELA 3.4
Agentes responsabilizados registrados nos conflitos ambientais institucionalizados no Ministério Público Federal no período de 1991 a 2006
Agentes Responsabilizados Nº de
ocorrências %
Empresas (públicas ou privadas) 37 40,7
Indivíduos 30 33
Poder Executivo 19 20,9
Não Identificado 3 3,3
Associações Civis 2 2,2
Total 91 100
Fonte: Ministério Público Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis, Ações Civis Públicas e Ofícios Expedidos/Promoção de Arquivamento
Presentes em mais de 40% das ocasiões, as denunciações contra as empresas
reportam-se a diversos tipos de conflitos, mas concentram-se sobretudo em situações de
“poluição de corpo hídrico”, de “atividades desenvolvidas sem licenciamento” e de
“ocupação irregular”, como se pode aferir na tabela 3.5. Por sua vez, as denunciações
contra indivíduos, presentes em 33% dos conflitos, referem-se principalmente a danos de
“ocupação irregular”, embora também seja significativo o número de casos de
“desmatamento”, de “comprometimento da pesca” e de “ausência de saneamento”. Já nos
21% dos casos em que as denunciações tiveram o Poder Executivo como agente
responsabilizado, os conflitos dizem respeito principalmente a “ocupação irregular”, mais
101
uma vez, a “desmatamento”, a “ausência de saneamento” e a “danos ao patrimônio
histórico cultural”.
Em suma, entre demandantes e tipos de conflitos institucionalizados, as
circunstâncias de denunciações que parecem ser as mais comuns no Ministério Público
Federal do Rio de Janeiro são aquelas que associam “danos oriundos de ocupação
irregular” contra indivíduos e “poluição de corpo hídrico” contra empresas.
TABELA 3.5
Agentes responsabilizados por tipos de danos ou conflitos ambientais institucionalizados no Ministério Público Federal no período de 1991 a 2006
Agentes Responsabilizados
Tipos de Danos ou de Conflitos Ambientais A
ssociações
Civis
Empresas
Indivídu
os
Não
Identificado
Pod
er
Executivo
Atividades Desenvolvidas sem Licenciamento 0 7 2 0 1
Ausência de Saneamento 1 1 5 0 4
Comprometimento da Pesca 0 0 6 0 1
Danos ao Patrimônio Histórico Cultural 0 3 0 0 4
Danos Oriundos de Ocupação Irregular 2 7 13 0 7
Danos Oriundos de Estações Rádio Base 0 2 0 0 0
Danos Oriundos de Extração Mineral 0 1 2 0 0
Degradação da Fauna 0 0 2 0 2
Desmatamento 1 3 7 2 4
Futuros Empreendimentos 0 3 1 0 3
Incêndio 0 0 1 2 0
Poluição Atmosférica 0 2 0 0 0
Poluição de Corpo Hídrico 0 10 0 0 1
Poluição Sonora 0 1 1 0 1
Poluição Visual 0 1 0 0 0
Processamento de Produtos Proibidos 0 4 0 0 0
Fonte: Ministério Público Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis, Ações Civis Públicas e Ofícios Expedidos/Promoção de Arquivamento
A tabela 3.6 relaciona os demandantes aos agentes responsabilizados nas
denunciações. Verifica-se, nesse caso, a existência de certas tendências. As demandas
contra as empresas tendem a provir de iniciativas do Poder Executivo e do Ministério
Público “atuando de ofício”. Em relação às demandas contra os indivíduos, a propensão é
102
que elas procedam do Poder Executivo. Por fim, as ações contra o Poder Executivo tendem
a iniciar-se a partir de iniciativas do próprio Ministério Público.
Percebe-se que as “atuações de ofício” por parte do Ministério Público têm se
dirigido fundamentalmente contra o Poder Executivo e contra empresas. Esses números
indicam que a atuação do Ministério Público na área ambiental vem, em alguma medida,
corroborando o papel que foi imaginado pelos idealizadores de seu atual modelo
institucional e pela Constituinte de 1988, isto é, de uma instituição em “defesa da
sociedade” contra os abusos do poder econômico e do poder público.
TABELA 3.6
Demandantes por agentes responsabilizados em conflitos ambientais institucionalizados no Ministério Público Federal no período de 1991 a 2006
Agentes Responsabilizados
Demandantes Associações
Civis
Empresas
Indivíduos
Não
Iden
tificado
Pod
er
Execu
tivo
Empresas 0 1 0 0 1
Ministério Público 0 8 5 1 10
Indivíduos / Associações de Moradores 1 4 4 1 5
NC 0 3 0 0 0
ONG 0 2 2 0 1
Outros 0 3 1 0 1
Poder Executivo 1 10 17 1 0
Poder Judiciário 0 3 0 0 0
Poder Legislativo 0 3 1 0 3
Fonte: Ministério Público Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis, Ações Civis Públicas e Ofícios Expedidos/Promoção de Arquivamento
Os dados acima dão uma dimensão de como o Ministério Público é permeável a
demandas e interesses oriundos da sociedade. Ao mesmo tempo, ilustram as situações de
cooperação e conflito com entes externos, as quais são constitutivas – junto com os demais
elementos apresentados como um mapeamento dos problemas em torno meio ambiente – da
103
forma como o Ministério Público se insere no universo dos conflitos ambientais no Rio de
Janeiro.
3.4) A Relação entre o Ministério Público Federal e a Mídia nos Conflitos
Ambientais
Existe atualmente todo um campo de investigação que se detém em analisar as
relações entre a mídia e as instituições do sistema de justiça. Uma das questões de pesquisa
em pauta diz respeito a se tais relações são favoráveis ou não à democracia. Foge ao escopo
do presente trabalho emitir juízos mais elaborados e conclusivos em relação a esse tema.
Contudo, cumpre mostrar que os indícios encontrados no decorrer da pesquisa apontam
para a tendência de que, em relação aos conflitos ambientais no Rio de Janeiro, a
importância das atividades da grande mídia em relação à atuação do Ministério Público se
reduz à visibilidade pública dada às ações da instituição em alguns poucos casos e à
veiculação de notícias-crime que podem vir a originar um processo investigatório, caso
algum procurador, por livre convencimento, instaure um Procedimento Administrativo (ou
um Inquérito Civil).
Donde se segue que não se verificou, com as entrevistas ou na análise dos
procedimentos internos, a existência de uma pressão midiática129 no sentido de cobrar a
efetividade da atuação do Parquet. Nos problemas ambientais já institucionalizadas, o
contato dos procuradores com a mídia tende a se tratar mais de uma questão de “furo de
reportagem”, como se pode perceber a seguir, na fala de uma procuradora da República:
“Olha, pressão pro processo andar, eu nunca tive não. Mas já tive muito assédio. Eles querem
saber o que vai ser feito. Esse que é o problema. Porque você fazer uma coisa e mandar cópia
porque eles estão interessados, isso é uma coisa. Outra coisa é eles quererem que você diga 129 Diversos Procedimentos Administrativos e Ações Civis Públicas presentes no Ministério Público possuem anexadas em seu interior reportagens midiáticas relacionadas à investigação ou ao litígio em questão. Na maioria dos casos, a única reportagem que se faz presente é aquela que deu origem ao processo de investigação. Logicamente, há a possibilidade de a cobertura midiática do problema ambiental ter sido desenvolvida em meios de comunicação como o rádio e a TV, o que impossibilita a anexação da reportagem ao procedimento. Ou ainda, o procurador pode simplesmente ter optado por não anexá-la. De qualquer forma, quando indagados sobre a relação com a mídia, os procuradores dizem em uníssono que nunca se sentiram “pressionados” por quaisquer instâncias midiáticas para que dessem bom andamento a seus trabalhos.
104
antes o que você vai fazer. Isso muitas vezes até atrapalha. (...) Tem algumas coisas que
chamam mais atenção. Mas de ficar a mídia em cima pra eu fazer alguma coisa, eu nunca tive.”
Não se repete, nas questões ambientais, a mesma relação de troca entre Ministério
Público e mídia que Arantes (2002: 206-224) verificou nos casos de combate à corrupção
política. De acordo com esse autor, verificar-se-ia nesses casos uma complementaridade e
um reforço mútuo entre os dois tipos de instituições na medida em que os membros do
Ministério Público, ao verterem as iniciativas investigativas da mídia em legalidade,
ganham em troca visibilidade perante a opinião pública e legitimidade para ações futuras;
ao passo que os veículos de comunicação se beneficiam com a sustentação, nas redações,
de pautas rentáveis no mercado de venda de notícias. Outra vantagem decorrente dessa
relação de troca decorreria do fato de que a veiculação de notícias de prisão em flagrante
criaria um impulso capaz de incentivar a sociedade a realizar novas denúncias, motivadas
pela sensação de efetividade que esse tipo de ação acarretaria.
Essas supostas vantagens não se repetem com o mesmo vigor nas questões
ambientais. Na prática, não se verifica a existência de um jornalismo investigativo com a
mesma força voltado para esse tipo de assunto. Assim como não se efetuam prisões em
flagrante ou são realizadas reportagens que passem uma sensação de efetividade capaz de,
por si só, atrair denunciações futuras.
No que tange às reportagens sobre o funcionamento do sistema de justiça no Brasil,
Navarro (2002: 60, apud Lemos 2005: 4) sugere que “o mais comum da mídia brasileira é
dar destaque ao delito, e pouca cobertura à sentença”. Lemos (2002), por outro lado,
chama atenção para o fato de que, de acordo com os profissionais de comunicação, os
jornalistas no Brasil não estão preparados para dar cobertura às especificidades e
complexidades da justiça com a mesma sofisticação que tratam as matérias sobre política
ou esportes.
Ainda sobre a relação com a mídia, Lemos (2002) demonstra que as instituições do
sistema de Justiça no Brasil têm investido cada vez mais em estruturas de comunicação
próprias (programas na TV, em especial na TV Justiça; jornais; websites) como forma de
divulgar as suas ações e responder a questionamentos sobre sua efetividade. Essas
iniciativas constituiriam indícios de adequação a exigências de midiatização provindas do
espaço público. Exemplo disso é a Secretaria de Comunicação do Ministério Público
105
Federal (Secom), que tem como missão desenvolver estratégias e atividades de
comunicação para a instituição. As atividades da Secom são passíveis de serem
compreendidas como um indício de esforço por transparência nas ações desenvolvidas pelo
Ministério Público Federal e de permeabilidade aos interesses e valores presentes no
ambiente social mais amplo, em um processo de busca permanente por legitimidade –
embora nesse caso uma permeabilidade “de fato” dependa ainda do desenvolvimento de
esforços internos por ampliação da transparência e do reconhecimento de demandas por
direitos difusos em sociedade.
No capítulo seguinte discorreremos sobre o tratamento interno das demandas.
Consideramos que as instituições, incluído aí o Ministério Público, possuem uma relativa
autonomia para definir e redefinir seus objetivos institucionais, fator que repercute
decisivamente sobre os rumos que as demandas que tramitam na instituição podem vir a
tomar.
106
CAPÍTULO 4 CONCEPÇÕES E PRÁTICAS DOS PROCURADORES:
o tratamento interno das demandas
Esse capítulo se insere entre os tipos de análise que procuram relacionar os valores e
as práticas dos integrantes das instituições do sistema de justiça. De início, buscaremos
caracterizar a experiência de “ser” procurador da República na área ambiental.
Apresentaremos indícios de como são transmitidos os conhecimentos técnicos de ordem
prática e como se adquire todo um ethos e formas de conduta capazes de integrar os novos
contingentes de procuradores à “corporação”. Acreditamos que, assim, contribui-se para o
entendimento de suas práticas profissionais.
Em seguida exporemos as concepções que os procuradores possuem a respeito do
meio ambiente, da sociedade civil, do Poder Público e do papel desempenhado pelo
Ministério Público no sistema de justiça e as relacionaremos com o tratamento interno dado
pelos mesmos às demandas encaminhadas para a instituição. Para tanto, procuraremos
reconstruir o fluxo institucional de medidas e estratégias desenvolvidas pelos procuradores
desde o início dos procedimentos investigativos até o seu arquivamento. Contribui-se, desse
modo, para o entendimento dos dilemas práticos enfrentados internamente na busca por
eficiência e produtividade.
4.1) Notas Sobre a Experiência de “Ser” Procurador na Área Ambiental:
“Dom Quixotes” e “Semeadores do Futuro”
Análises sociológicas têm fornecido contribuições para a compreensão da
identidade profissional entre os integrantes do Ministério Público. Em Silva (2001), por
exemplo, o saber jurídico adquirido, o concurso de ingresso e a trajetória na carreira, os
cursos e debates e as avaliações internas à instituição contribuem para a constituição de um
ethos profissional que se manifesta na linguagem e nas ações práticas dos promotores e
procuradores. “Da formação jurídica e da organização da carreira, brotam os jargões,
107
exemplos e argumentos usados com regularidade quando se trata de apresentar a carreira
para os leigos” (Silva, 2001: 71). A organização da carreira marca, segunda ela, um lugar
comum desses profissionais em relação aos demais operadores do direito.
Silva correlaciona a questão da constituição de um ethos profissional entre
promotores e procuradores com as mudanças nas atribuições do Ministério Público que
resultaram na incorporação da defesa dos interesses e direitos metaindividuais.130 Suas
formas de atuar e as interpretações que possuem a respeito do papel ministerial dentro do
sistema de justiça seriam marcadas pela trajetória de carreira em defesa dos interesses e
direitos metaindividuais e pela importância atribuída pelos mesmos a esse papel. As
estratégias desenvolvidas pelos setores organizados do Ministério Público nas últimas
décadas deram origem a um discurso que se faz presente nas falas dos promotores e
procuradores. Donde se segue que, enquanto membros de uma instituição cuja função é a
defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais, os promotores e procuradores identificam-
se como os entes do Estado mais próximos dos problemas enfrentados pela população e,
uma vez que tais cargos não são preenchidos através de eleições, acreditam que a
legitimidade do Ministério Público deriva do atendimento às demandas sociais.
Maciel (2002) oferece interpretação semelhante sobre o assunto. Esta também
correlaciona a constituição de um ethos profissional entre os membros do Ministério
Público com a incorporação da defesa dos interesses e direitos metaindividuais e, do
mesmo modo, afere daí as possibilidades de legitimidade institucional.
Em análise pautada no Ministério Público de São Paulo – cuja influência, é
importante dizer, se estendeu por todo o país –, a autora localiza o início do processo de
construção da identidade profissional e institucional ministerial nas ações dos Grupos de
Estudos e da Associação Paulista do Ministério Público (APMP), desenvolvidas desde
meados da década de 1960. Os Grupos de Estudos e a APMP teriam se constituído em
espaços de aglutinação política e profissional e fizeram parte da condução do processo
histórico de transformações nas funções do Ministério Público. A mobilização levada a
cabo por estes efetuou-se, segundo a autora, a partir de cursos, palestras e circulação de
materiais impressos que versavam sobre a profissão e o papel da instituição no sistema de
justiça. Num momento anterior, o Ministério Público carecia de organicidade, de modo que
130 Descrevemos o processo de mudanças institucionais do Ministério Público no capítulo 1.
108
suas funções institucionais eram desempenhadas de forma excessivamente individualizada
e desarticulada. Aliado a isso, os promotores e procuradores ingressavam nos quadros da
instituição com interesses que iam para além da carreira. O cargo era utilizado como
“trampolim” para se atingir outros postos públicos. As disposições internas e as
reivindicações para a carreira se assentavam em uma identidade ainda pouco constituída e
que tomava a magistratura como parâmetro e horizonte. Os interesses, as aspirações e o
estilo eram copiados dos juízes. Em suas próprias palavras:
“Fruto da iniciativa independente de promotores, os grupos ganharam rapidamente o objetivo
institucional de ‘discutir e aprofundar temas fundamentais para renovar, revigorar e aprimorar a
instituição’, transformando-se em fórum de formulação de diretrizes jurídicas e institucionais.
Vistos como a ‘primeira manifestação histórica de afirmação institucional (...) e dos anseios de
unidade orgânica e modernização do Ministério Público’, a eles foi conferida a tarefa de serem o
‘plasma’, a ‘energia’ da instituição (enquanto à APMP caberia o papel de ‘bússola’ e ‘guia’),
capazes de reverter o isolamento e o individualismo, característico da atuação dos promotores de
Justiça, e de construir uma comunidade de interesses comuns e diferenciada da Magistratura”
(Maciel, 2002: 42).
Por outro lado, ainda segundo Maciel, a constituição do ethos profissional entre os
membros do Ministério Público desenvolveu-se paralelamente à construção de um modelo
organizacional de coordenação e planejamento (cuja meta era favorecer a produção de
resultados na defesa dos interesses sociais) e aos esforços por aquisição de autonomia
funcional em relação aos três Poderes, avaliada como fundamental para o desempenho das
novas funções. Dito de outro modo, Maciel associa o profissionalismo, a racionalização da
organização, a autonomia institucional e as mudanças nas atribuições do Ministério Público
como um conjunto de fatores concorrentes para o mesmo processo histórico.
Outra contribuição relevante sobre o assunto se encontra na análise feita por Bonelli
(2002) sobre o profissionalismo entre os operadores do direito. Para ela, o profissionalismo
é, típico-idealmente falando, uma das formas de organização do trabalho, cuja
especificidade gira em torno da maneira como a profissão é exercida e das relações
estabelecidas entre o mundo do trabalho e as estruturas estatais.131 Importante aqui é que a
131 Para Bonelli, existem outras formas típicas de organização do trabalho além do profissionalismo, representadas pelo modelo burocrático e pelo modelo de mercado. Os três modelos organizacionais típicos
109
consolidação do profissionalismo depende de um certo insulamento da profissão em relação
às influências externas, em especial às advindas das estruturas estatais e do mundo da
política. A “política das profissões” apenas se estabelece em oposição à “política
convencional”.
Dessa forma, a constituição do ethos profissional entre os membros do Ministério
Público teria dependido de um insulamento da carreira frente às influências externas. Esse
insulamento teria sido favorecido pelos valores dominantes entre os promotores e
procuradores que conduziram o processo de mudanças na instituição. Os grupos
dominantes se apoiaram em valores profissionais (como o mérito, a autonomia, o controle
das atividades por seus pares, o domínio de um conhecimento especializado, o ideal de um
serviço específico prestado à sociedade) e fizeram avançar o profissionalismo sobre o
campo da política, pari passu às disputas por novas atribuições institucionais para o
Parquet.
Visto por outro ângulo, o argumento central da autora gira em torno da idéia de que
as mudanças institucionais pelo qual passou o Ministério Público implicaram em uma
redefinição sobre o que é “profissional” e o que é “político”. As disputas a respeito de onde
posicionar a fronteira entre os campos da profissão e da política teriam gerado conflitos e
clivagens internas onde antes não havia e rompido as redes de sociabilidade e de
confraternização entre os integrantes da instituição. As clivagens dizem respeito à definição
de qual tipo de “politização” seria condenável e qual seria plausível para o Ministério
Público: um grupo criticava que as novas atribuições implicavam em tomadas de decisão
excessivamente politizadas para uma instituição do sistema de justiça, enquanto que o outro
censurava o envolvimento de integrantes do Parquet nas atividades político-partidárias132
disputariam espaço entre si na estruturação das profissões. O profissionalismo “valoriza o conhecimento abstrato, a formação nos cursos superiores, o controle do mercado pelos pares, a autonomia para realizar diagnósticos, a prestação de serviços especializados com qualidade e independente dos interesses dos clientes, do Estado e do mercado. A síntese da ideologia do profissionalismo é a expertise para servir com independência” (Bonelli, 2002: 16-17). Diferentemente, o modelo burocrático valoriza a busca pela eficiência em meio ao aspecto administrativo racional-legal, a trajetória de carreira vertical dentro da mesma organização e o tempo médio de permanência em uma ocupação. Já o modelo do mercado pauta-se pela livre-concorrência, pelo consumismo, pelo saber prático e pelas trajetórias de carreira irregulares (idem: 17-18). Sua análise se propõe a analisar o desenvolvimento do profissionalismo entre os membros do Ministério Público Paulista como um conflito particular entre estes três tipos-ideais. 132 As vedações constitucionais para o exercício de atividades político-partidárias ou de outras funções públicas foram facultativas para os membros do Ministério Público que ingressaram na instituição antes de 1988.
110
desenvolvidas fora da carreira (idem: cap. 3). Em meio às disputas a respeito das fronteiras
entre os campos da profissão e da política, teria sido a relação de parte da cúpula do
Ministério Público com o mundo da política “convencional” que deu origem a conflitos e a
clivagens internas.133
“Os elos que ligavam um corpo profissional pequeno em grupos de estudos, e que permitiam às
lideranças reconhecer o conjunto de seus colegas identificando-os pelo nome foram desfeitos. O
profissionalismo e a expansão do número de membros deram um caráter mais impessoal às questões
de carreira do MPP, aumentaram a autonomia profissional, intensificaram o controle dos pares
sobre a corporação e ampliaram a competitividade eleitoral, com mais pluralidade nas disputas
internas” (idem: 162).
Na década de 1990, o ingresso de novos membros no Ministério Público, para os
quais as atividades político-partidárias foram vedadas pela Constituição de 1988, deu lugar,
segundo Bonelli, ao desenvolvimento de um ethos profissional, cujos valores se
estruturaram em oposição à política convencional. Com a aposentadoria daqueles que
ingressaram antes da Constituição de 1988 e tiveram garantidos seus direitos de assumir
cargos externos ao Ministério Público, a ideologia do profissionalismo e o insulamento da
instituição tendem a se tornar cada vez mais predominantes e, por conseqüência, as
clivagens internas, nos termos descritos acima, tendem a arrefecer (idem: 178-179).
Note-se a distinção entre a contribuição de Bonelli para a questão do ethos
profissional e a que se encontra em Silva e em Maciel. Uma baseia-se nas relações entre
profissão e política, a outra, no paralelismo entre a questão da identidade profissional e as
mudanças nas atribuições dos integrantes do Ministério Público ao incorporarem a defesa
dos interesses e direitos metaindividuais.
Acreditamos que ambos os enfoques proporcionam contribuições importantes para a
compreensão do ethos profissional dos membros do Ministério Público. Não temos por
pretensão definir qual tipo de argumentação é mais relevante para a explicação da
conformação da identidade profissional dos mesmos. Não obstante, cumpre ressaltar que as 133 Para além das clivagens internas, o aumento do contingente de profissionais ingressos no Parquet também seria um fator a ser considerado na explicação das alterações no padrão de sociabilidade intra-institucional. Dados apresentados por Bonelli (2002: 197) apontam para o fato de que, a partir do início da década de 1980, houve um aumento significativo do número de promotores atuantes no Ministério Público de São Paulo. No período entre 1950 e 1967 teriam ingressado na instituição cerca de 27 novos integrantes e, entre 1968 a 1981, outros 37. Já entre 1982 e 1990 foram admitidos 213 e, entre 1991 e 1999, mais 143.
111
distintas formas de se abordar o problema são conciliáveis diante do fato de que a
incorporação de novas atribuições institucionais e os conflitos advindos da delimitação das
fronteiras entre profissão e política – isto é, os respectivos pontos de partida das abordagens
acima – constituem duas faces da mesma trajetória de transformação do Parquet brasileiro.
As “novas” atribuições foram se consolidando num contexto de politização do sistema de
justiça que, num dado momento, resultou em um movimento interno por definição do lugar
que a política deveria ocupar nas atividades dos integrantes do Ministério Público.
Os registros que apresentaremos adiante sobre a questão do ethos profissional não
possuem um caráter histórico, como se pôde perceber nas análises acima (quando enfocam
as transformações institucionais e a evolução da profissionalização dos membros do
Ministério Público). Ademais, limitações nos trabalhos de campo impediram que a pesquisa
oferecesse dados estatísticos comumente apresentados em análises sociológicas sobre
profissões, tais como a composição social dos procuradores, sua distribuição por gênero,
idade, naturalidade, origens familiares, escolaridade, tempo de carreira etc.134 Por isso
mesmo não pretendemos apresentar um painel conclusivo sobre o ethos profissional dos
integrantes do Ministério Público. Tendo isso posto, procuraremos nos deter sobre as
percepções dos procuradores do Ministério Público Federal atuantes no Ofício do Meio
Ambiente e Patrimônio Cultural do Rio de Janeiro em relação a dimensões internas da
carreira, à forma como adquiriram os conhecimentos técnicos necessários ao desempenho
da profissão, além de como se desenvolve a socialização interna daqueles que nela
ingressam, enfatizando-se as questões concernentes à área ambiental.
Começando pela questão da socialização dos novos contingentes de procuradores,
aparentemente, o saber jurídico adquirido na graduação em direito, os cursos e as
experiências profissionais na área do direito realizados antes de ocupar o cargo de
procurador da República135 possuem alguma importância para o desenvolvimento do ethos
profissional. É a partir daí que adquirem uma linguagem e uma postura, os jargões,
exemplos e argumentos que delimitam as fronteiras entre o especialista do campo do direito
134 A respeito da composição social do corpo profissional do Ministério Público de São Paulo, ver Bonelli, 2002: 171 et seq. 135 Os procuradores da República entrevistados citaram diversos exemplos de experiências profissionais anteriores: atuaram como advogado; como servidor público em cargo ao nível de segundo grau ou como analista processual (cargo de nível superior) dentro do próprio Ministério Público; como Oficial de Justiça no Tribunal Regional Federal; e até mesmo como promotor de justiça no Ministério Público Estadual.
112
e o leigo (Bourdieu, 2002: 225 et seq.; Silva, 2001: 71-72). Todavia, cumpre indagar:
Como se dá a inserção nessa carreira específica entre os profissionais do direito que é a de
procurador da República? E como os procuradores adquiriram o conhecimento teórico e
prático necessário para a atuação na área ambiental?
O concurso de ingresso na carreira representa, logicamente, uma primeira pista,
considerando-se que o programa do concurso exige dos candidatos alguma familiaridade
em relação ao funcionamento, aos meios e fins e ao universo da carreira, bem como
conhecimentos específicos de direito ambiental.136
Após o ingresso no Ministério Público, a Escola Superior do Ministério Público da
União (ESMPU) desempenha importante função. Criada em 1998 (Lei nº 9628), a ESMPU
constitui um órgão autônomo dentro da instituição e entre os seus principais objetivos está
a iniciação dos novos integrantes no desempenho de suas funções.137 Mas o processo de
iniciação profissional dos novos quadros de procuradores ocorre, de fato, quando já estão
em atividade.138 Nas entrevistas os procuradores apontaram diversos fatores importantes
para a socialização inicial e para a aquisição de conhecimentos próprios ao cargo: a
consulta aos companheiros de profissão139, a consulta a Procedimentos Administrativos (ou
a Inquéritos Civis) e a Ações Civis Públicas anteriores, os estudos jurisprudenciais feitos
por conta própria e a recorrência ao auxílio técnico prestado pela 4ª Câmara de
Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal.140 Contudo, a despeito das
136 Vem a propósito ressaltar que a matéria “direito ambiental”, no geral, constitui uma disciplina optativa e ainda pouco freqüentada nas faculdades de direito. A maioria dos procuradores entrevistados mencionou o fato de não ter tido contato com a disciplina na graduação. 137 Ver http://www3.esmpu.gov.br. 138 Segundo Pessanha e Morel (2006), o mesmo processo de formação “na prática” (“on the job”) ocorre entre os jovens juízes do trabalho. 139 Consulta que pode se efetivar pessoalmente no ambiente de trabalho, em seminários, ou mesmo via Internet. Como disse um procurador: “É muito importante consultar os colegas. (...) nós temos uma rede nacional, e essa rede nacional é passada. Muita gente coloca dúvidas na rede. Eu acho muito importante você trocar a sua experiência com a experiência do outro. Muitas vezes a sua experiência é errada; ou, mesmo não estando errada, ela não está alcançando o objetivo com a eficiência que deveria. Acho que, no trabalho, nós temos que procurar sempre a eficiência.” 140 A 4a Câmara de Coordenação e Revisão exerce o papel de coordenar, integrar e revisar as ações institucionais do Ministério Público Federal em defesa do meio ambiente e do patrimônio cultural, assessorando as Subprocuradorias-Gerais da República, as Procuradorias Regionais da República e as Procuradorias da República. Os procuradores da República atribuem um valor positivo à atuação da 4ª Câmara enquanto órgão técnico. Entretanto, como ela se localiza em Brasília e presta auxílio às Procuradorias de todo o país, os mesmos dizem carecer de um órgão técnico mais próximo e mais presente, nos moldes do Grupo de Auxílio Técnico (GATE) do Ministério Público Estadual. Dizem ainda que, como a 4ª Câmara recebe um excessivo número de requisições e demandas oriundas de todo o país, procuram encaminhar para ela apenas os casos “de maior abrangência” e os “mais impactantes”.
113
possibilidades acima, alguns procuradores disseram que grande parte do aprendizado de
suas atividades profissionais, especialmente no que diz respeito às atividades na área
ambiental, se deu na prática, na tentativa e erro:
“Nós temos um curso lá em Brasília, mas o curso é muito teórico. Não dá realmente uma noção. (...)
Não há o que eu acho que deveria ter, algo do tipo monitores mesmo. Chega um procurador novo,
vir um outro, sentar com ele e falar: ‘olha esse processo aí...’ Não, não há isso! Eu acho que em
nenhuma área, em nenhuma profissão jurídica. Você chega, vai lendo o processo e vai indo no
acerto e erro. E fui aprendendo lendo procedimentos de outros procuradores. Muito com a ajuda de
servidores, de analistas que tinham conhecimento muito grande em meio ambiente. Então foi mais
assim. É bem na base da experiência mesmo.”
“Eu posso dizer que as minhas qualidades de membro de meio ambiente se dão exclusivamente na
tentativa e erro. O método é a tentativa e erro.”
“É aquele negócio. Foi com um pouco de tato. Muitas vezes, como tudo o que você inicia na vida,
você depois faz uma reavaliação do que fez no passado. Sempre vai sendo modificado. Isso é do ser
humano. Você não pode estar estático. E um pouco vai tendo também as orientações, as
experiências que os colegas vão passando.”
É comum que os novos procuradores desempenhem suas funções em comarcas141 do
interior. Tais ocasiões constituem ricas experiências de aprendizado “na prática”, já que as
Procuradorias no interior podem não possuir ofícios especializados, o que quer dizer que
nelas os procuradores recebem todos os tipos de demandas, nas áreas da tutela coletiva
(meio ambiente, saúde, previdência social, consumidor etc), penal e de custos legis. Com o
decorrer da carreira, é facultada a mudança para Procuradorias de outras comarcas.
De outra parte, as ações dos órgãos internos ao Ministério Público (ESMPU, 4ª
Câmara de Coordenação e Revisão etc) desempenham um importante papel para a
conformação do ethos da profissão. Primeiramente porque esses órgãos promovem cursos
de aperfeiçoamento e especialização, atividades de pesquisa, Grupos de Estudo142,
141 As comarcas são regiões que constituem circunscrição judiciária sob a jurisdição de um ou mais juízes de direito. 142 No momento da pesquisa a 4a Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal possuía dez Grupos de Estudo: Acompanhamento Legislativo, Águas, Fauna, Força-Tarefa, Flora, Licenciamento de Grandes Empreendimentos, Ordenamento Urbano, Patrimônio Cultural, Poluição por Resíduos Sólidos e Esgotos e Transgênicos.
114
publicações (manual de atuação, revista eletrônica, boletim científico e outras) e seminários
onde se sucedem debates sobre a interpretação de textos legais, trocas de informações e de
experiências práticas e se discute a aplicação de instrumentos judiciais e extrajudiciais nos
litígios ambientais.
Além disso, os órgãos internos também possuem a função de promover a
coordenação e a racionalização dos esforços individuais dos procuradores da República,
com o intuito de mitigar o problema do isolamento e individualismo na atuação dos
mesmos. Suas ações de coordenação e cooperação no âmbito intra-institucional deparam-se
com os limites impostos pelo “Princípio do Promotor Natural”.143 Este “princípio”
representa um fator importante para a compreensão da experiência de “ser” procurador,
tendo em vista que, ao impor limites à interferência por parte das instâncias superiores do
Ministério Público sobre a atuação desses profissionais, concorre para uma atuação
individualizada (Maciel, 2002). Adiante voltaremos a essa questão.
Uma última função dos órgãos internos ao Ministério Público Federal que repercute
na conformação do ethos da profissão reside nos meios de avaliar e disciplinar as ações e
condutas dos procuradores. Os primeiros dois anos de exercício do cargo de procurador da
República constituem um período de “estágio probatório”.144 O direito de vitaliciedade do
cargo é condicionado à aprovação nessa fase pela Corregedoria e pelo Conselho Superior.
A avaliação se detém sobre o cumprimento das obrigações gerais inerentes ao cargo, além
de aspectos como idoneidade moral, assiduidade, eficiência e conduta profissional. Para
tanto, durante o “estágio probatório” os procuradores devem, bimensalmente, enviar o
relatório de suas atividades ao Corregedor-Geral. Sanções disciplinares podem ser
aplicadas a qualquer tempo durante o estágio.
O disciplinamento das condutas dos procuradores também ocorre através da
emissão de resoluções. As resoluções estabelecem regras e critérios para ações e atividades
institucionais e regulamentam as condições de uso dos instrumentos judiciais e
extrajudiciais. Assim, por exemplo, uma resolução da 4ª Câmara de Coordenação e Revisão
estabelece que o procurador não pode firmar Termo de Ajustamento de Conduta ou outro
143 O “Princípio do Promotor Natural” estabelece regras para a escolha de qual membro do Ministério Público ficará responsável por qual litígio. Impede com isso que o processo investigatório ou a ação judicial sejam conduzidos por um promotor ou procurador escolhido por alguma autoridade. Ver capítulo 1. 144 Resolução nº 05/93 do Conselho Superior do Ministério Público Federal.
115
acordo com relação a empreendimentos desenvolvidos em Área de Preservação Permanente
(APP). Já a resolução nº 87 do Conselho Superior do Ministério Público Federal estabelece
regras para a instauração e condução dos Inquéritos Civis Públicos e Procedimentos
Administrativos. Considerando-se a prática comumente empregada pelos procuradores da
República de desenvolverem procedimentos investigativos através da instauração de
Procedimentos Administrativos em detrimento da instauração de Inquéritos Civis145, um
dos intuitos desta resolução foi favorecer a prática destes últimos, haja vista possuírem
formalidades maiores do que os primeiros.
Outras formas de avaliação e disciplinamento das ações se dão através da
obrigatoriedade de homologação dos Termos de Ajustamento de Conduta e pela avaliação
da promoção de arquivamento dos procedimentos investigativos (Inquéritos Civis e
Procedimentos Administrativos) pela 4ª Câmara. Em ocasiões como essas se verificam
discordâncias entre os procuradores da República e os membros das instâncias superiores
do Ministério Público Federal quanto à aplicação do direito ao caso concreto. Por exemplo,
o procurador responsável pelo Procedimento Administrativo 08120.003356/99-45, que diz
respeito a vários casos de contrabando de animais, o encaminhou para arquivamento após a
responsabilização na esfera penal de indivíduo que transportava curiós e macacos-prego
ilegalmente. A 4ª Câmara recusou o arquivamento sob a justificativa de que “não há nos
autos notícia de que haja sido promovida a responsabilização na esfera cível”.
E como os procuradores se sentem por atuarem na tutela do meio ambiente?
Cumpre dizer que a trajetória institucional desses procuradores foi marcada pela
ideologia de defesa dos direitos metaindividuais146 e, com isso, de setores da sociedade
tidos como menos capazes de fazer valer seus interesses frente às ações do Estado e do
poder econômico. Vide, por exemplo, a importância e a significação que os procuradores da
República entrevistados dão às questões ambientais – o que se poderá verificar na próxima
seção. Assim, os procuradores sentem-se como “guardiões da Constituição e dos direitos”,
fiscalizadores da “vontade política” do poder público em efetivar as matérias de interesse
coletivo.
145 No universo de 84 casos colhidos no decorrer da pesquisa, apenas em dois deles foram instaurados Inquéritos Civis. 146 No decorrer do processo de mudança institucional do Ministério Público brasileiro, as atividades desenvolvidas em defesa dos direitos metaindividuais assumiram maior visibilidade pública e maior valor simbólico do que as ações institucionais na área penal (Arantes, 2002: 118-119; Bonelli, 2002: 140).
116
Confirmando tendência presente em outras análises sociológicas sobre o Ministério
Público (Bonelli, 2002; Silva, 2001), na presente pesquisa, os procuradores atuantes na área
ambiental também deram significativo destaque ao conhecimento e à prática jurídica que
detêm.147 Mais uma vez essa disposição de espírito se manifestou no tom professoral no
qual as entrevistas se desenvolveram, sobretudo no que tange às explicações acerca do
papel ocupado pelos mesmos dentro do sistema de justiça. Todavia, ao contrário do que
ocorreu em outras ocasiões, aqui os procuradores não se colocaram sistematicamente em
uma posição de comparação em relação à magistratura. Talvez isso se deva ao fato de todos
os entrevistados terem ingressado na instituição anos após a consolidação do novo perfil
institucional do Ministério Público com a Constituição de 1988, permitindo-lhes desfrutar
desde o início da respeitabilidade e das garantias semelhantes às da magistratura, pelas
quais antigos membros lutaram por décadas. Hoje, com a consolidação do status e das
vantagens da profissão e com o amadurecimento das ações institucionais em defesa dos
direitos metaindividuais, o mimetismo em relação à magistratura pode ser, para alguns
membros da instituição, até mesmo uma tendência a ser combatida.148 As situações de
comparação entre procuradores e juízes, quando ocorreram, serviram apenas como forma
de ressaltar uma suposta “falta de sensibilidade” ou de cultura jurídica por parte do Poder
Judiciário para julgar pleitos que envolvam direitos supra-individuais.
Se por um lado os procuradores da República atuantes na tutela do meio ambiente
no Rio de Janeiro demonstraram serem orgulhosos de seu conhecimento jurídico, por outro,
nem sempre o são das conseqüências de sua aplicação prática. Ainda está por se realizar um
estudo mais conclusivo sobre a efetividade do Ministério Público nas diversas áreas de
atuação e suas causas. De qualquer forma, os indícios que possuímos até o momento
apontam para uma baixa efetividade. Arantes (2002: 144) demonstra que somente três das
147 Como sugere Silva (2001: 24), o prestígio entre os membros do Ministério Público associa-se a diversos fatores, tais como a posição alcançada na carreira, títulos, publicações e atividades acadêmicas. 148 Essa tendência também pode ser percebida em depoimentos colhidos por Maciel. Por exemplo: “Hoje existe no Ministério Público uma não política de atuação. A gente não age, a gente reage, só... e isso é novamente um mimetismo em relação ao juiz. O juiz só age provocado e jamais pode deixar de dar uma sentença, ele pode ter uma dúvida cruel, não saber quem tem razão, mas é obrigado a dar uma sentença para um dos lados. Ele não pode dizer: ‘Eu não sei o que dizer aqui’. Com o promotor está acontecendo a mesma coisa: ele tem que atuar necessariamente quanto provocado formalmente. E como ele tem que atuar em 100% dos casos, simplesmente está respondendo às demandas pontuais que são levadas a ele. Ele pode abrir um jornal e ler um escândalo e não fazer nada, porque não foi provocado. O promotor tem que parar de se espelhar no juiz e mais nos advogados, pois esse é o perfil combativo de quem tem que ganhar uma causa” (Maciel, 2002: 115).
117
157 Ações Civis Públicas iniciadas pela Promotoria da Cidadania do Ministério Público
Estadual de São Paulo no período entre 1992 e 1998 tinham se encerrado até a conclusão de
seus trabalhos de campo, em 1998. Em nossa pesquisa verificamos que as Ações Civis
Públicas ambientais seguem um padrão similar. Existem ações ambientais que tramitam no
Judiciário há mais de quinze anos. Donde se conclui, com efeito, que as ocasiões nas quais
os procuradores conseguem mediar solução para os conflitos ambientais se dão
preponderantemente por vias extrajudiciais.
Em meio a esse cenário, percebemos dois padrões de como os profissionais do
Ministério Público que exercem suas atividades na tutela do meio ambiente enxergam a sua
atuação profissional e a da própria instituição. No primeiro, como se pode perceber na fala
a seguir, é a frustração com os resultados da atuação que dá o tom:
“Quantas Ações Civis Públicas [ajuizadas por mim] tiveram julgamento de mérito até hoje?
Nenhuma. Nenhuma Ação Civil Pública teve julgamento de mérito até hoje. Então como é que você
acha que eu me sinto enquanto procurador do meio ambiente? Feliz ou frustrado? (...)
Absolutamente frustrado. Eu me sinto uma ‘folha em branco’. Eu me sinto como não tendo
trabalhado nada para o meio ambiente. Eu não vi as coisas acontecerem no sentido efetivo dentro
do Poder Judiciário. O máximo que eu consegui fazer enquanto procurador da República foi uma ou
outra Liminar e viabilizar alguns ajustamentos de conduta. A minha realização como membro
aqui é frustrante. (...) Eu me sinto um Dom Quixote. Sem falsa modéstia. A minha função é lutar
contra moinhos de vento.”
De acordo com essa perspectiva há dificuldades estruturais para se alcançar um
desempenho satisfatório na tutela do meio ambiente e não se vislumbra melhoras num
futuro próximo. Tais “dificuldades” dizem respeito a diversos fatores: limitações nas
possibilidades de ação do Ministério Público decorrentes do que consideram um
desempenho insatisfatório dos Poderes Executivo e Judiciário; uma sociedade civil
supostamente pouco organizada, não consciente de seus direitos e deveres e hipossuficiente
em suas possibilidades de ação política; e, finalmente, problemas nos métodos de trabalho
levados a cabo pelo próprio Ministério Público. Sobre as duas primeiras dessas concepções
falaremos mais adiante. Quanto às críticas aos métodos de trabalho desenvolvidos dentro
do Ministério Público, referem-se, de um lado, ao fato de os procuradores terem que atuar
em todas demandas encaminhadas para a instituição, sendo-lhes vetada a possibilidade de
118
definir prioridades, o que resultaria em “perda de tempo” com procedimentos que
consideram pouco relevantes; e, de outro, à dificuldade de desenvolverem ações
coordenadas que superem o padrão isolado e individualizado de atuação. Nas palavras de
um procurador:
“(...) O grupo [de procuradores atuantes na tutela do meio ambiente] não se comunica, o grupo não
tem metas comuns, não tem prioridades comuns e não tem procedimentos comuns. Então, cada um
vive no seu ostracismo. Cada um vive na sua ilha. Isso inviabiliza os trabalhos. (...) Então o grupo
funciona muito mal.”
A outra perspectiva também aponta dificuldades estruturais para a efetividade na
tutela do meio ambiente. Repetem-se aqui as críticas em relação aos Poderes Executivo e
Judiciário e à sociedade civil. Já os problemas internos ao Ministério Público não ganham
tanto destaque. Porém, o que de fato diferenciam as duas perspectivas é que, enquanto na
primeira há pessimismo quanto a mudanças significativas na morfologia social que dá
origem a uma atuação pouco eficiente, a última mostra-se mais positiva em sua avaliação
sobre o futuro. As ações do Ministério Público na tutela do meio ambiente não apenas são
positivamente avaliadas como estariam em um processo de amadurecimento. Os
procuradores da República que defendem tal perspectiva enxergam a si próprios como
“semeadores” de um futuro um pouco melhor. Em paralelo a isso, dão significativo peso à
crença de que as novas gerações de juízes estariam cada vez mais sensíveis às questões
ambientais e metaindividuais como um todo, o que contribuiria para melhores resultados
nas ações judiciais.
“Eu acho que é uma atuação que... Pelo menos nós temos boa vontade de tentar chegar a algo. O
que realmente nos dificulta é não ter, por exemplo, aqui no Rio de Janeiro, no Ministério Público
Federal, a gente gostaria de ter um órgão técnico, ter analistas ambientais que pudessem nos
ajudar. Na verdade, a gente fica um pouco na dependência do IBAMA, da FEEMA, enfim. Mas é
uma atuação... Nós somos bem atuantes, tentamos estar presentes em todos os projetos, em todas as
questões federais e tudo. E a sociedade acaba nos ajudando, trazendo as informações. Então, eu
acho que a gente está indo num aperfeiçoamento. Acho que daqui a uns cinco anos, dez anos, nós
vamos estar ótimos. Mas, realmente, isso é uma coisa que vai... Nós vamos melhorando né?! (...) Eu
acho que hoje em dia a gente tem mais a percepção do que realmente nós podemos fazer pelo meio
119
ambiente. E existe uma forma de agir que faz com que a gente consiga alcançar resultados maiores
hoje em dia, por causa de estudos e de práticas mesmo.”
“Hoje em dia eu acho que está tendo um aumento de consciência. Inclusive, o Ministério Público
como um todo está ganhando uma visibilidade maior. Eu acho que hoje em dia as pessoas já pensam
no Ministério Público. E eu acho que a população vem se interessando cada vez mais pela matéria
ambiental e vem atuando cada vez mais. Vem entendendo que cada um é afetado por uma questão
ambiental.”
“Eu acho que, na verdade, a gente está numa crescente de melhora. Eu acho que os juízes estão
começando a dar boas surpresas ao atuar em Ações Civis Públicas.”
4.2) Meio Ambiente, Sociedade e Poder Público Sob a Ótica dos
Procuradores da República
Procuramos mostrar em capítulos anteriores que as atividades do Ministério Público
na área ambiental configuram mais uma situação de permeabilidade aos interesses sociais
(cerca de 76% dos procedimentos internos têm origem em denunciações encaminhadas por
agentes externos, inclusive do poder público) do que uma imposição de demandas ou um
desempenho tutorial e assistencialista. Além disso, dissemos não ter se verificado, como em
outros trabalhos, a atuação “substitutiva”, nem em relação à sociedade civil, uma vez que o
Ministério Público proporciona meios de participação na vida pública via sistema de
justiça, nem em relação às instituições político-representativas, já que os conflitos
ambientais que tramitam no Parquet também atingem o sistema político.
Na presente seção pretendemos nos deter mais especificamente sobre as concepções
que possuem os procuradores atuantes na tutela do meio ambiente: o papel que atribuem ao
Ministério Público no sistema de justiça e como ele se relaciona com a percepção que
possuem a respeito do meio ambiente, da sociedade e do poder público. A demonstração
das concepções dos procuradores sobre tais assuntos justifica-se por representarem indícios
de como se configura a atuação do Ministério Público na área ambiental.
A análise das entrevistas demonstra que o papel idealizado por estes para o Parquet
é o de uma instituição jurídico-política que atua em cooperação com as instituições
político-representativas, contando ainda com uma sociedade civil “ativa”, organizada e
120
capaz de lhes fornecer informações que ajudem a instruir os litígios. Essa “construção
imagética” idealizada se distancia da tese de que o Ministério Público interfere na relação
entre Estado e sociedade em “substituição” à atuação da sociedade civil e também dos
poderes políticos-representativos, no sentido de desempenharem no sistema de justiça
funções que estes últimos não cumprem a contento na esfera política, a saber, garantir os
direitos formais da sociedade (ver Arantes, 2002). Menos do que pretenderem para si a
função de uma espécie de “instância de substituição” da sociedade civil e dos poderes
político-representativos, os procuradores asseveram que, para haver uma atuação mais
eficiente do Ministério Público na área ambiental, faz-se necessário melhorar os termos da
cooperação com esses dois tipos de entes “externos”.
Em relação à sociedade civil, os procuradores reclamam uma maior participação,
pressionando o poder público, nutrindo-o de informações, denunciando irregularidades ou
atuando de forma “mais direta”, através do uso de instrumentos jurídicos como a Ação
Popular e a Ação Civil Pública. Nesse caso, a conformação de um baixo nível de
organização e participação da sociedade civil no Brasil seria, para eles, um elemento
fundamental em uma morfologia social que concorre tanto para a baixa efetividade do
Ministério Público na tutela do meio ambiente quanto para a conformação dos problemas
ambientais. Além de reclamarem do baixo grau de organização para o desenvolvimento de
ações coletivas e da hipossuficiência na persecução de seus direitos frente ao poder público
e ao poder econômico, os procuradores se queixam da difusão de uma suposta cultura
política pautada pelo paternalismo:
“É um problema mesmo de cultura paternalista do brasileiro. ‘Olha isso é problema lá do MP, não
é meu não’. ‘Olha tem um órgão que faz isso. Eu não quero nem saber, já dei a notícia, dane-se. Por
que eu vou deflagrar ACP? Por que eu vou me organizar?’”
Essas concepções correspondem a uma atuação do Ministério Público que em muito
difere de uma instituição do sistema de justiça cujas atividades implicam em formas de
controle das reivindicações populares ou da vida associativa, com vistas a evitar as
mobilizações e os conflitos políticos. Ao contrário, a representação funcional que tem lugar
com o “atual” Ministério Público pode induzir o conflito e proporcionar formas de
resolução dos litígios através do uso de mecanismos judiciais e extrajudiciais. Na próxima
121
seção falaremos mais das atividades práticas dos procuradores da República como forma de
gerir as demandas ambientais.
Quanto aos órgãos executivos ambientais, os procuradores os consideram
ineficientes no desempenho de suas competências, seja na esfera municipal, na estadual ou
na federal. Enfatizam que tal ineficiência é fruto de interesses políticos e econômicos
particularistas que relegam a segundo plano o fator “preservação do meio ambiente” e
outros interesses sociais. Os interesses dominantes nos órgãos executivos ambientais
manifestar-se-iam em processos de licenciamento ambiental fraudulentos, em ausência de
fiscalização e na falta de empenho em responder as requisições do Ministério Público.
Essas concepções são evocadas pelos procuradores como justificativa para a frágil adesão
psicológica que possuem quanto às possibilidades de cooperação e de atuação em conjunto
entre Ministério Público e os órgãos ambientais.
“Uma leitura que eu faço, pelo menos no estado do Rio de Janeiro é a seguinte: há omissão do
poder público na área ambiental por quê? Porque os órgãos públicos ambientais no estado do Rio
de Janeiro estão fracassados. É um monte de cangalha que você carrega aí. Não são eficientes. Por
que não são eficientes? Aí você vai ter ‘n’ fatores, mas um deles é porque é uma ‘máquina política’.
Não é uma máquina de serviço público, mas uma ‘máquina política’.”
“A melhor maneira seria ter instituições públicas sentando na mesa e com o possível provocador do
dano. Só que aqui no Rio de Janeiro você tem a FEEMA que demora seis meses pra te dar uma
resposta de um ofício, tem o IBAMA que demora outros seis meses. Você vai esperar o que de um
órgão desses?”
Como se pôde perceber, sob a ótica dos procuradores, as relações entre Ministério
Público e órgãos ambientais são preponderantemente conflituosas: um estaria mobilizando-
se em defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais; o outro, em nome de interesses
particularistas, corrompidos e danosos ao meio ambiente. A idéia mais ampla e
incisivamente defendida por eles é a de que as ações ou omissões dos órgãos ambientais
constituem o principal fator a limitar a atuação do Ministério Público na tutela do meio
ambiente. Vale ressaltar mais uma vez que a insatisfação manifesta não se converte em
pretensões de fazer do Ministério Público uma “instância de substituição” dos poderes
políticos, ocupando a partir da esfera judicial os “espaços vazios” deixados pelos mesmos
122
entre o Estado e a sociedade. Os procuradores crêem que a efetividade de suas ações
depende em grande parte do suporte técnico dado pelos órgãos executivos, através da
prestação de informações especializadas, da realização de vistorias e de análises periciais:
“O MP é um chicote que nunca vai sanar a inércia do órgão ambiental, porque ele não tem
preparação para isso. O máximo que o MP vai fazer é dar publicidade à desídia. Mas ele não é a
solução para o problema. A solução para o problema é o comprometimento técnico e moral do
órgão ambiental com a sociedade. Então, a questão ambiental é uma questão de cidadania.”
“Na minha opinião, a grande trava do MP é a falta de resguarda dos órgãos ambientais, que deviam
resguardar mais. Órgãos para os quais nós oficiamos e não dão resposta. Esse é o grande problema,
a grande trava. Você pede um vistoria e o cara fala: ‘Vou fazer sine diem. Não tem prazo. Vai entrar
em pauta pra ver quando é que a gente vai poder fazer’. Vê se isso é resposta? Aí fica o processo
parado.”
“Depende muito do órgão técnico. No momento em que nós tivéssemos um órgão técnico forte, o
Ministério Público seria forte. E o certo seria as pessoas irem primeiro, digamos, reclamar no
IBAMA, o IBAMA fazer a sua vistoria e o relatório de vistoria ser encaminhado uma cópia para o
Ministério Público e, com a outra cópia, tomariam lá as decisões administrativas deles.”
“Eu acho que a atuação do Ministério Público é um elo dessa corrente. (...) Os elos da corrente
estão muito mal montados. Se todos os elos da corrente fossem tão fortes, você teria força na defesa
do meio ambiente. Agora, a quem não interessa uma corrente forte? Essa é a pergunta que se faz.
Tem uma frase de Churchill que é: ‘O comboio se move na velocidade do navio mais lento’. Então, a
força de uma corrente você estabelece não pelo elo mais forte, mas pelo elo mais fraco. (...) Eu
acredito que o Ministério Público seja o elo mais atuante. Isso é bom para o Ministério Público, mas
não é bom pra sociedade. (...) Você não tem órgãos dos Executivos, estadual e federal, atuantes e
eficazes. Você vai ter então o Ministério Público sobrepujando as atuações que seriam do IBAMA e
da FEEMA. O bom seria o IBAMA trabalhando juntinho aqui com a gente. Eu ter um canal direto
com o IBAMA. Telefonar pra fiscalização do IBAMA: ‘Olha, está acontecendo...’ E ele me telefonar:
‘Olha, está acontecendo isso, isso e isso. Isso aqui seria bom para o Ministério Público’. ‘Olha, tô
firmando um TAC e tô te passando a proposta do TAC pra ciência. Vê se tem algo que impediria e
que o Ministério Público poderia dar uma posição.’”
De outra parte, vem a propósito dizer que, ao contrário do que Arantes defendeu em
seus trabalhos, o sentido dado pelos procuradores à sua atuação (e à do Ministério Público
123
como um todo) não parece assumir exatamente a forma instrumental de defesa dos direitos
da sociedade enquanto ela não demonstra ser capaz de fazê-lo autonomamente. Para os
procuradores entrevistados na pesquisa, o papel do Ministério Público seria algo condizente
com as teses que, segundo Lopes (2000: 74-75, 104), desde o início do século XX, vêm
motivando juristas a defender a independência funcional da instituição frente aos demais
poderes, isto é, o papel de um “componente relevante do sistema de checks and balances
(freios e contrapesos) de prevenção ou reparação dos abusos das autoridades” e de um
órgão especializado “para a defesa de interesses socialmente relevantes e cujos titulares,
inclusive por sua condição intrinsecamente coletiva, tenham dificuldade ou mesmo
impossibilidade de fazê-lo por si mesmos”.149 Tais funções seriam intrínsecas às
democracias modernas e não necessariamente remédios para a cura do “elo perdido”150 de
uma sociedade com déficit de cidadania.
Outro fator freqüentemente apontado pelos procuradores como limitador de suas
ações na área ambiental – além das relações de cooperação e conflito com o Poder
Executivo e a com a sociedade civil – diz respeito ao desempenho do Poder Judiciário. Em
geral, os entrevistados reclamaram de dois pontos: do que chamam de “falta de
sensibilidade” dos juízes para as questões ambientais e da demora do Judiciário para a
produção de sentenças. O primeiro diz respeito ao fato de que os procuradores acreditam
haver uma resistência por parte dos juízes aos direitos metaindividuais, dentre os quais ao
direito ambiental. Esse seria um problema advindo da formação dos magistrados, cuja
influência da tradição liberal-individualista do direito define os litígios como disputas entre
149 Segundo Lopes (2000: 73-74), os argumentos em favor da independência funcional do Ministério Público podem ser divididos em liberais e democráticos de acordo com as idéias de institucionalização da ordem que os sustentaram: de um lado figuravam as demandas por limitação das autoridades e promoção da liberdade (argumento liberal) e, de outro, as demandas por participação nas agendas públicas e promoção da igualdade (argumento democrático). Caso se aceite que essas matrizes de pensamento estejam presentes ainda hoje no universo ideológico dos membros do Ministério Público, cumpre determinar limites à proposição de Arantes (2002: 130) de que o “voluntarismo político” dos promotores e procuradores é condizente a uma orientação ideológica autoritária – nesse sentido, o autor chega a citar o nome de Oliveira Vianna – que preconiza a busca pela efetividade dos direitos em detrimento da esfera política e uma ação instrumental das instituições do sistema de justiça em defesa da sociedade civil enquanto ela se caracterizar como hipossuficiente. 150 A expressão é tomada de empréstimo de Oliveira (2003), que apontou, em meados da década de 1980, a existência de um “elo perdido” que bloqueou a transformação das classes “no papel” – ou da “situação de classe” objetivamente circunscrita às relações sociais no capitalismo – em classes “em ação” – ou em grupo mobilizado para a defesa de interesses próprios –, tendo como contexto o processo histórico de industrialização no estado da Bahia.
124
duas partes definidas e individualizáveis.151 Seria também uma questão de geração,
considerando-se que os novos contingentes de juízes possuiriam formação mais ampla, que
abrange os direitos metaindividuais e seus aspectos processuais.152 Desse modo, os
procuradores consideram que suas ações ficam comprometidas frente à cultura jurídica da
magistratura.153 Isso seria uma verdade principalmente em relação às sentenças produzidas
na segunda instância, onde, por vias de regra, encontram-se os juízes mais antigos, cuja
formação é mais condizente com o direito liberal. É comum que citem com pesar o
enfrentamento de situações de ganhos de causa na primeira instância que foram revertidos
na instância de recurso. Tais concepções sobre o Poder Judiciário podem ser percebidas nas
falas dos procuradores a seguir:
“(...) o Judiciário não foi feito para compor esse tipo de conflito. Ele não sabe fazer isso. O
conflito social que está se tornando um conflito judicial está encontrando uma barreira grande,
porque você está pedindo ao Judiciário que promova determinadas decisões que ele nunca se
deparou. (...) O Judiciário não tem esse preparo, falta técnica, falta depuração.”
“(...) a cultura judicial brasileira é uma cultura de individualizar o dano, dando a cada um o que é
seu. Então, se você leva o dano moral coletivo para o Judiciário, provavelmente o juiz que lá está
não vai julgar não. ‘O quê? Dano moral coletivo? Nunca ouvi falar. Individualiza isso aí. Quem é?
É o Zé? É o João? É a Maria? Que entre um por um aqui para ganhar o dano’.”
“O primeiro grau é muito mais sensível à causa ambiental do que o segundo grau. O fato é que
qualquer Liminar caçada no segundo grau já prejudica todo o trabalho feito no primeiro. (...) Eu
acho que é um conflito de gerações. Eu diria que o primeiro grau conflita em geração com o
151 A título de curiosidade, vale lembrar o resultado da pesquisa do tipo survey coordenada por Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende de Carvalho, Marcelo Burgos e Manuel Palacios Cunha Melo, realizada entre magistrados ativos e inativos de todo o país. Quando perguntados sobre sua “atitude em face do papel do Poder Judiciário na consolidação da democracia no país”, 61,7% dos juízes disseram-se favoráveis ao “magistrado como um fiel intérprete da lei”; 26,6% manifestaram-se a favor do “Judiciário exercendo um papel ativo no sentido de reduzir as desigualdades sociais”; 7,7% consideraram “a magistratura como guardiã das liberdades”; enquanto que 4,1% disseram que pensam “o Judiciário como elite que exerce ação pedagógica para a elevação da cidadania” (Vianna et al, 1997: 260). 152 Pessanha e Morel (2006) chamam atenção para a tendência à juvenilização dos juízes do trabalho, considerando ainda que os quadros mais novos tiveram sua formação universitária nos cursos de Direito no contexto político da democratização. A pesquisa coordenada pelas mesmas sobre os magistrados do trabalho no Brasil tem como questão a ser analisada se é possível configurar distintos perfis geracionais entre os juízes do trabalho, bem como se aqueles que atingiram o bacharelado no período de democratização têm concepções distintas dos mais velhos quanto ao papel social a ser desempenhado por esta categoria profissional. 153 A mesma concepção de que o Poder Judiciário impõe limites a uma atuação mais ampla do Ministério Público foi encontra por Silva entre promotores de justiça de São Paulo (2001: 135).
125
segundo grau. Esse conflito de gerações se dá em razão da idade e se dá também em razão do peso
do segundo grau. O segundo grau tem muito peso nas decisões. Ele pode reverter todo o quadro do
primeiro grau. (...) A idéia de interesses metaindividuais é da década de 80. Então ela é datada. Ela
entrou no Brasil em 1985. Se você for parar para pensar ela só tem vinte anos. O magistrado que
está no segundo grau tem vinte anos de magistratura. Então ele sequer estudou o metaindividual.
Então ele não tem nem cultura para conhecer os metaindividuais. (...) Isso, na cabeça de um
magistrado, é novidade. Ele não tem facilidade para entender que a sentença dele vai gerar efeitos
para a coletividade porque ele foi preparado, historicamente, para compor conflitos
interindividuais. ‘A’ pagará a ‘B’; ‘B’ deverá a ‘A’. E ele não consegue imaginar que condenará um
sujeito ‘A’ a prestar serviços para um sem-número de pessoas. Ou, que condenará o ‘A’ a não fazer
determinada conduta que poderá a atingir a um sujeito indeterminado.”
Por vezes, as situações em que os procuradores falam em “falta de sensibilidade dos
juízes” possuem um estreito vínculo com o que identificam como uma priorização do
desenvolvimento econômico em detrimento do equilíbrio do meio ambiente.
“(...) o Poder Judiciário como um todo encara a figura do meio ambiente como um ato de
vadiagem. Essa é a sensação pessoal que eu tenho. Como se o tutor do meio ambiente fosse um
‘menino do Rio da década de 60’. Eles vêm o meio ambiente como um problema que obstaculiza o
desenvolvimento econômico. (...) Por exemplo, o Ministério Público Federal ajuíza uma ação e
consegue uma Liminar para paralisar determinados trabalhos da Petrobrás. Mas a Petrobrás, até
aonde eu conheço, em 100% dos casos, reverte a Liminar no TRF alegando obstáculo ao
desenvolvimento econômico. Então o meio ambiente sucumbe à ordem econômica. Não há tutela do
meio ambiente porque o meio ambiente é um obstáculo ao desenvolvimento econômico do país. Esse
argumento é comumente utilizado no TRF.”
Em diversas ocasiões os procuradores citaram a importância de se criar no Rio de
Janeiro Varas especializadas na matéria ambiental – o que já seria realidade em algumas
regiões do país – como uma forma de reverter esse quadro. Acredita-se que com isso os
juízes possuiriam um conhecimento maior154 – e mais “sensível” – sobre a legislação e
sobre as questões ambientais em geral (incluindo aí conhecimentos técnicos extrajurídicos)
e que o tratamento dos litígios na suposta Vara especializada seria mais ágil.
154 Mancuso (1997), em contrapartida, adverte que, frente a um conhecimento excessivamente especializado, há o risco de os litígios serem resolvidos tendo por base os pareceres de peritos e que isso poderia comprometer a imparcialidade das decisões.
126
O outro ponto em relação ao Poder Judiciário que, segundo os procuradores, resulta
em limitações na atuação do Ministério Público – a demora no desenvolvimento das ações
judiciais e na produção de sentenças – é foco de diversos conflitos interinstitucionais.155 Os
mesmos sugerem diversas hipóteses sobre os motivos que levam à demora da conclusão das
ações judiciais: o “inchaço” do Judiciário; a estrutura de organização desse Poder, na
medida em que concentra processos de diversas áreas jurídicas na mesma Vara; a cultura
jurídica “privatista” dos juízes, em descompasso com os direitos metaindividuais; as
dificuldades para a produção de provas, principalmente por decorrência de uma atuação
ineficiente de técnicos dos órgãos ambientais; a corrupção de juízes e de servidores dos
órgãos ambientais. De qualquer forma, diante da possibilidade de as ações judiciais se
estenderem durante anos, ocasião em que os danos ambientais podem se agravar (ou se
consumar, nas ocasiões em que os conflitos envolvem a possibilidade de dano), os
procuradores têm dado prioridade aos meios extrajudiciais de resolução de conflitos.
Afora o entendimento de que o poder público – na figura dos Poderes Executivo e
Judiciário – impõe limites à atuação do Ministério Público na tutela do meio ambiente, os
procuradores apontam problemas decorrentes da legislação ambiental. Se em certas
ocasiões qualificam-na como “muito avançada” em suas possibilidades de salvaguardar o
meio ambiente, em outras, reclamam da mesma ser confusa e dispersa em diversos códigos
legais infraconstitucionais: Lei de Crimes Ambientais, Leis Municipais, Resoluções
CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) etc. O caráter confuso e disperso das
leis ambientais dificultaria o processo de licenciamento ambiental e contribuiria para a
incriminação de indivíduos ou empresas que, por desconhecimento, incidem em práticas
tipificadas nos códigos legais como ilícitos ambientais.
Nessa altura cabe perguntar: Quais concepções possuem os procuradores a respeito
do meio ambiente? E como essas concepções alimentam suas interpretações sobre o papel
do Ministério Público no sistema de justiça?
155 Como se pode perceber na manifestação de um procurador nos autos da Ação Civil Pública 92.0130927-9 – 14ª VF: “(...) [O Ministério Público Federal, na figura de seu representante] deplora a insensibilidade deste Juízo para com o andamento da presente ação, de cunho eminentemente público, permitindo que um mero despacho concedendo vista dos autos ao Ministério Público Federal para que se manifeste sobre a contestação, somente ocorra DEZ MESES após a apresentação da resposta do Réu!!!”. Cumpre ressaltar que a referida Ação Civil Pública foi instaurada em fins de 1992 e tem como objeto uma construção feita por um indivíduo na Barra da Tijuca que foi considerada irregular por se localizar em área de manguezal. Até a conclusão da pesquisa a ação ainda tramitava no Judiciário, completando um total de quinze anos.
127
A análise das entrevistas revela um fluxo de valores e concepções a respeito do
meio ambiente que é próprio ao grupo, basilar e estruturador das percepções particulares.
Exemplo disso encontra-se no fato de todos os procuradores mostrarem-se bastante
preocupados em contestar ideologias que opõem as demandas ambientais ao
desenvolvimento econômico e à “questão social”. De acordo com um deles:
“[O Poder Judiciário] acha que as gerações trabalhistas são mais importantes do que a causa
ambiental. Então ele prefere sustar uma Liminar do que gerar desemprego. Isso é nobre. Se você
imaginar, isso é um argumento nobre, apesar de ser um argumento pobre. Ele prefere dar emprego
a tutelar o meio ambiente. Ele prefere o desenvolvimento econômico à tutela do meio ambiente. É
nobre porque você mora em um país pobre, então qualquer posto de trabalho ativo é muito
importante. Porém, viabilizar um posto de trabalho ativo em detrimento do meio ambiente é tomar
veneno. É, literalmente, se envenenar.”
Do mesmo modo, o grupo demonstra ser unânime no entendimento de que o meio
ambiente seria não apenas uma questão de sobrevivência primária, mas também um direito
fundamental, como se pode perceber:
“Eu acho que é uma questão de cultura. De dar, realmente, importância ao que é essencial, que é o
meio ambiente. Eu acho que as pessoas já estão começando a ter uma noção de o quanto é
importante essa parte de preservação do meio ambiente, o quanto é essencial. Ainda existe uma
coisa meio assim, como se fosse uma coisa supérflua. Uma coisa meio assim, como se fosse uma
brincadeira. ‘Ah, vai cuidar dos bichinhos!’ Mas não é questão dos bichinhos, é a questão da água,
é a questão do mar, é a questão do ar. Então, são questões relevantíssimas. Nós temos perspectivas
sombrias se continuarmos a nos comportar como nos comportamos.”
“(...) a questão ambiental é uma questão de sobrevivência primária. Não é um luxo não. Não é
defender orquídea não. Questão ambiental é você ter água, você ter oxigênio para respirar. (...) É
um problema de cidadania. Leia-se: problema de primeira grandeza para a sobrevivência digna.”
Por fim, as concepções “basilares” sobre o meio ambiente manifestam-se na
interpenetração entre natureza (abrangendo solo, água e ar) e espaço urbano.156 Distanciam-
156 A Constituição favorece uma concepção ampla sobre o meio ambiente, abarcando o ambiente natural, o artificial (espaço urbano), o cultural (patrimônio histórico, cultural, paisagístico, artístico e arqueológico) e o do trabalho (vinculando-o à questão da saúde, seja ela pública ou físico-mental do indivíduo).
128
se assim das perspectivas ecológicas mais radicais que pensam o homem, as relações
sociais e o ambiente cultural como opostos ao meio ambiente.157
“Tem meio ambiente natural, meio ambiente artificial, como as cidades, meio ambiente cultural...
Mas é meio ambiente. É tudo o que envolve a convivência, a vida. (...) Qualquer coisa que esteja
ligada à qualidade de vida se torna meio ambiente.”
“Eu consideraria uma questão ambiental – primordialmente, porque eu colocaria o paisagismo
junto com a questão ambiental – aquelas que afetam os cinco sentidos das pessoas. Tudo aquilo que
agrediria os cinco sentidos dos seres humanos. Eu estou colocando os seres humanos aí como
integrados ao meio ambiente. Porque uma vez uma palestra me alertou bem pra isso aí. ‘Olha, mas
nesse conceito seu aí não está o homem no meio’. Ela fez assim pra mim. Não sei se ela era
antropóloga. Às vezes é bom participar dessas mesas porque você vai burilando a sua atuação.
Então, é tudo aquilo que agride a algum dos cinco sentidos do homem. A agressão ao paisagismo,
visualmente, aquele monte de outdoors em cima do negócio, aquela ‘papagaiada’ toda que agride a
você, que torna instável. Tudo isso que provocaria alguma agressão a algum desses sentidos, (...)
pra mim está dentro do meio ambiente.”
“Eu entendo que a visão ambiental sucede a uma visão macro que é a visão cultural. Então, eu acho
que, toda vez que olho o meio ambiente, eu olho para o patrimônio cultural agregado ao meio
ambiente.”
É notável nas falas acima a existência de uma interpenetração entre a tutela na área
ambiental e a tutela do patrimônio cultural. Sugere-se que os danos ao patrimônio que
resultam em alguma espécie de agravo estético podem ser avaliados como uma questão
ambiental. Nesse caso, a possibilidade de interseção entre as duas áreas restringe-se a
objetos como edificações tombadas, monumentos, composições paisagísticas e bens
naturais, excluindo-se assim livros e documentos históricos. De acordo com um procurador:
“(...) muitas vezes um documento é histórico e não é ambiental. Mas são tratados juntos porque eles
[os casos ambientais e os patrimoniais] têm uma ‘zona cinzenta’ ali que interage de maneira muito
forte. Digamos assim, o Cristo Redentor, paisagisticamente, eu consideraria ele ambiental. Se você
157 Alguns autores consideram que a construção imagética do meio ambiente em aguda clivagem com relação aos homens, às relações sociais e à cidade fez-se presente já nas raízes históricas do movimento ambientalista. Para uma discussão conceitual sobre o tema e sobre a relação entre meio ambiente e espaço urbano, ver Torres, 1998. Ver também a apresentação feita por Acselrad (2004b) ao livro “Conflitos Ambientais no Brasil”.
129
passa no corredor cultural de várias casas que foram tombadas, ele é ambiental. Tem um
paisagismo estruturalmente ambiental. Tem uma história da cidade. As pessoas quando chegam
encaram aquilo, aquilo te faz bem, não agride, como seria, por exemplo, construir um prédio de
vinte andares, quarenta andares ali no meio. Isso agride, tem uma certa agressão. De repente a
pessoa vendo a sua história ‘caindo’... E tem alguns [casos de patrimônio cultural] que não são tão
ambientais, como, por exemplo, um documento, um livro. Mas, como o paisagismo está envolto
nesse ambiental, que seria o visual...”
De outra parte, a análise dos procedimentos internos e dos discursos dos
procuradores demonstra que os mesmos hierarquizam os diversos conflitos ambientais
encontradas no caso concreto como mais ou menos relevantes.158 Apresentamos abaixo três
fatores que podem contribuir para que os procuradores considerem um determinado
conflito institucionalizado no Ministério Público como uma demanda ambiental mais ou
menos relevante do que outras. Os fatores considerados não devem ser entendidos como
critérios absolutos, aplicáveis a todas as circunstâncias. Uma vez que aparecerem na
realidade combinados entre si e a outros elementos, a influência desses fatores sobre os
juízos de valor quanto à relevância dos conflitos pode variar de um caso para outro. Não
obstante, acreditamos que tais fatores ajudam a compreender como se dão as prioridades de
atuação estabelecidas pelos procuradores da República atuantes na área ambiental no Rio
de Janeiro.
Um primeiro fator alude ao fato de que a divisão de competências entre as diferentes
instituições estatais responsáveis pela tutela do meio ambiente (basicamente entre órgãos
executivos ambientais e Ministério Público) favorece, sob a ótica dos procuradores, uma
certa divisão dos trabalhos. Concluem daí que as competências e o poder de polícia dos
órgãos executivos ambientais os tornariam mais aptos a lidar com alguns tipos de demandas
e que estas deveriam ser processadas sem o auxílio do Ministério Público. Exemplos disso
são os casos referentes à ausência de licenciamento ambiental, já que tanto a produção de
158 O teor da valoração dos conflitos como mais ou menos relevantes pode ser percebido no seguinte depoimento de uma procuradora: “Porque eu não posso escolher ou teorizar nada. Na verdade eu tenho que fazer tudo que dá entrada aqui no gabinete. (...) Não tem aquilo: ‘Ah, esse procedimento aqui é mais importante do que outro’. Por quê? Porque não tem como valorar isso. Mas eu procuro, tendo em vista que sempre a demanda é maior do que a capacidade que a gente tem de responder... Então, não dá pra olhar todos os procedimentos todo mês e ficar com todos. Não dá.” O entrevistado diz não haver uma atribuição de importância às demandas ambientais em si. Não obstante, diante da desproporção entre as demandas e a capacidade de processá-las, alguns casos são tidos como prioritários em relação a outros.
130
licença ambiental quanto a fiscalização de seu cumprimento são atribuições diretas das
agências ambientais. Os casos que consideram, a priori, não haver necessidade de o
Ministério Público atuar são tidos como menos relevantes. O peso desse fator é maior
quando a denunciação do ilícito ambiental parte da própria agência ambiental. Todavia,
mesmo os conflitos relacionados a atividades desenvolvidas sem licenciamento podem ser
avaliados como de grande relevância, por exemplo, caso a empresa esteja manipulando
ilegalmente (ou de forma tecnicamente inadequada) produtos de alta periculosidade e de
potencial ofensivo para grande contingente populacional.
Outro fator diz respeito a danos de grande extensão. Os procuradores consideram
que, em determinados problemas ambientais, a extensão “real” do dano ou a extensão
“virtual” do potencial ofensivo do empreendimento é maior ou mais lesiva à coletividade
do que em outros. Essas situações são avaliadas como “emergenciais”, ou porque a
extensão do dano pode se tornar ainda maior, ou pelo fato de que este ainda não se efetivou.
De acordo com esse critério, são tidos como relevantes os casos em que a perícia ambiental
avalia serem de forte potencial ofensivo e/ou capazes de lesar a grandes contingentes
populacionais, como exemplificam os casos de “favelização”, de ausência de saneamento
(incluindo as questões relativas a esgotamento sanitário e a destinação de lixo urbano) ou os
grandes acidentes industriais que resultam em poluição de corpo hídrico. Seguindo a
mesma lógica, os procuradores creditam menos importância aos casos referentes à
apreensão de pequenas quantidades de pescado no período de defeso ou ao tráfico de
animais em número reduzido, os quais, acreditam eles, poderiam ser geridos apenas pelos
órgãos ambientais. Por outro lado, o mesmo tipo de demanda ganharia em relevância caso
se tratasse da apreensão de uma frota de pescadores que atuam ilegalmente ou de um
grande traficante de animais.
Um último fator alude à possibilidade de se realizar ações preventivas. Os
procuradores partem do princípio de que existem dificuldades estruturais para se reverter as
situações em que o dano ao meio ambiente já está consumado. Sendo assim, a possibilidade
de efetivar ações preventivas pode contribuir para que o caso seja incluído entre os
procedimentos prioritários. Nas palavras de uma procuradora:
“(...) eu procuro correr sempre pra prevenção. Porque, uma vez efetivados os danos ambientais, o
impacto, é muito difícil você conseguir o retorno ao estado anterior. Você vai, muitas vezes, partir
131
para a compensação. Então, se eu tenho um: ‘Ó, esse aqui aconteceu isso e você tem que buscar
uma compensação pra esse dano ambiental’; e outro: ‘Esse aqui vai acontecer isso’. Eu vou correr
nesse pra impedir. Eu vou deixar aquele pra depois. A prevenção tem um peso muito importante no
meu gabinete. Mas não porque eu ache que se ocorrer aquele dano, aquele dano é mais importante
do que o outro que já ocorreu. Mas pra evitar que o dano aconteça. Porque a gente sabe que no
papel é muito bonito, mas, na prática, não vai voltar a ser o que era antes, uma vez ocorrido o dano
ambiental.”
De mais a mais, cumpre dizer que o local onde se desenvolvem os conflitos
ambientais, a se depender das peculiaridades geográficas, políticas e sociais em questão,
também pode influenciar na valoração dada pelos procuradores159:
“Meio ambiente no Rio de Janeiro tem uma visão totalmente diferente de meio ambiente em São
Paulo. Coisas totalmente diferentes. Quando eu faço tutela de meio ambiente no Rio de Janeiro, eu
estou tutelando o patrimônio cultural e ambiental do Rio; e quando eu faço tutela ambiental em São
Paulo, eu estou tutelando o meio ambiente e saúde de São Paulo. Porque em São Paulo não tem
apelo visual, mas São Paulo tem apelo de saúde. Então meio ambiente de São Paulo significa
poluição atmosférica e meio ambiente no Rio significa patrimônio cultural do carioca no Rio de
Janeiro. O Rio de Janeiro entende o ambiente como valor agregado a seu turismo; São Paulo
entende o meio ambiente como valor agregado a sua saúde. Então não dá para criar uma definição
universal do que é tutela do meio ambiente. Tem que ser uma definição segmentada. (...) A
pluralidade é a palavra-chave. Falou em meio ambiente, falou em pluralidade. Pluralidade de bens
que trabalham dentro de um sistema. Em determinados lugares a fauna é mais importante, em outros
lugares a flora é mais importante e em outros lugares a cultura ambiental é mais importante. Em
outros, o ar, o oxigênio stricto sensu é o mais importante.”
4.3) O Tratamento Interno das Demandas
Nessa seção pretendemos apresentar o tratamento interno dado pelos procuradores
da República às demandas que são classificadas como ambientais dentro do Ministério
Público. Dito de outro modo, procuraremos mostrar como se desenvolve o fluxo de
159 Segundo Fuks (2001: 92), “Em geral, os conflitos ambientais estão inscritos na dinâmica histórico-social local, constituída a partir de um complexo jogo de valores, interesses e projetos convergentes e divergentes entre grupos distintos”.
132
medidas institucionais, desde a instauração dos procedimentos investigativos até seu
arquivamento, passando pelo uso dos instrumentos judiciais e extrajudiciais de resolução de
conflitos, em especial os Termos de Ajustamento de Conduta e as Ações Civis Públicas.
Como demonstramos no capítulo 1, o processo investigativo conduzido pelos
procuradores na área ambiental tem início após uma “atuação de ofício” de sua parte ou de
uma denunciação encaminhada ao Ministério Público por algum ente externo. Assim, tem
início um Procedimento Administrativo ou um Inquérito Civil, cuja instrução se dá
basicamente a partir da troca de ofícios com os diversos agentes sociais que possam
elucidar algo (agências ambientais, universidades etc) ou ter algum tipo de envolvimento
no caso (indivíduos, empresas ou órgãos públicos considerados responsáveis pelo foco
poluidor, órgãos públicos responsáveis pela fiscalização do tipo empreendimento envolvido
etc). Além de por meio da troca de ofícios, a convicção dos procuradores também pode ser
construída por intermédio de reuniões com os agentes sociais envolvidos ou através da
realização de vistorias in loco. Buscam com isso adquirir informações e elementos capazes
de formar uma base probatória. A partir daí, as possibilidades de mediar soluções para o
caso podem se dar através do uso de instrumentos extrajudiciais, como o Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) e a Recomendação Legal, ou judiciais, como a Ação Civil
Pública e a Ação Penal Pública.
O próprio Inquérito Civil Público constitui por si só um instrumento fundamental na
busca pela mediação de soluções para os conflitos.160 Além disso, com a posse de provas e
dados colhidos no âmbito desse procedimento investigativo e diante da possibilidade de vir
a ajuizar Ação Civil Pública, os procuradores promovem reuniões, oficiam e pressionam
para que uma pessoa física ou jurídica ou o Poder Público firme acordo extrajudicial para
se adequar à lei.161
4.3.1) A Definição de Prioridades de Atuação
160 No âmbito do Inquérito Civil, os procuradores também prestam atendimento ao público, informam, orientam, recebem reclamações e denúncias. 161 O poder de pressão que possui o Inquérito Civil pode ser avaliado através do seguinte depoimento de uma procuradora: “Na verdade a gente acaba resolvendo até através dos ofícios, porque existe um poder grande. Às vezes a pessoa recebe um ofício e já se propõe a resolver e liga e tudo. Então, essa parte informal é realmente muito utilizada: a gente liga pras pessoas, a gente tenta de todas as formas resolver”.
133
Uma das formas de se aferir a “autonomia” do Ministério Público em relação ao
ambiente externo é através da interpretação sobre a denunciação no que se refere ao
envolvimento dos direitos metaindividuais, fator que determina a legitimidade da
instituição para atuar162, e da natureza do bem a ser tutelado, elemento que decide para qual
Ofício da Tutela Coletiva (Meio Ambiente e Patrimônio Cultural, Consumidor e Ordem
Econômica, Previdência Social, Saúde, etc) a denunciação será encaminhada.163
A “autonomia” também se manifesta através da escolha de prioridades de atuação.
A despeito dos membros do Ministério Público serem obrigados a investigar todas as
denunciações que lhes são encaminhadas, alguns Inquéritos Civis e Procedimentos
Administrativos são considerados de maior relevância e, por isso, são mais “trabalhados”
ou se “desenvolvem” mais rapidamente do que outros.164 É o que se pode perceber, a
seguir, nas falas dos procuradores:
“Os casos mais emergenciais seriam casos prioritários. E casos de grandes vultos também seriam
prioritários. Esses casos que tem uma urgência maior, eu os colocaria como prioritários. Aliás,
como todo colega os colocaria também como prioritários. Quer dizer, na pauta do dia. Isso
realmente toma um tempo muito bom.”
“O processo que não é importante te toma atenção. Agora, claro, o processo que é mais importante
você tenta dar um, pelo menos assim, ‘um carinho mais especial’. Você sabe que aquilo ali vai
demandar um pouco mais de trabalho.”
“Eu coloco uma tarja nesses feitos; eu coloco uma etiqueta. E são feitos que eu trabalho
pessoalmente e trabalho carinhosamente neles. (...) Quase todo caso envolvendo construtora, é caso
que eu trabalho com carinho. Porque o dano ambiental causado é gigantesco e tem um apelo
162 Evidentemente, caso o assunto da denunciação seja interpretado como uma demanda de caráter “individual”, a atuação não é efetivada. 163 Atualmente, muitas das denunciações que são encaminhadas para o Ministério Público já contam com uma pré-classificação, feita pelo denunciante, de que o evento em pauta envolve problemas propriamente ambientais. Tendência distinta foi encontrada por Fuks (2001: 100) uma década atrás, ocasião em que apontou a emergência da questão ambiental no município do Rio de Janeiro como algo que desponta de uma definição urbanística dos conflitos, sendo posteriormente “traduzida” como “ambiental” dentro do Ministério Público. 164 Não é demais lembrar que analisamos acima as concepções que os procuradores possuem a respeito do meio ambiente e de quais elementos podem contribuir para que um determinado conflito institucionalizado no Ministério Público seja considerado como mais relevante do que outros. Três fatores foram apontados: a existência de danos de grande extensão, a possibilidade de serem realizadas ações preventivas e a consideração de que certos tipos de demandas devem ser geridos prioritariamente pelos órgãos executivos ambientais.
134
econômico milionário, o que leva a presumir que as autoridades públicas vão cooptar com toda
ilegalidade para aquele projeto andar.”
A avaliação de alguns tipos de demandas como mais ou menos relevantes é fonte de
conflitos dos procuradores com os órgãos superiores do Ministério Público, em especial
com a 4ª Câmara. Parte dos entrevistados defenderam a idéia de que, ao invés de atuar em
todas as demandas que lhes são enviadas, o Ministério Público deveria definir critérios para
estabelecer em quais casos a sua atuação é mais relevante e se concentrar apenas neles.165
“Eu acho que interessante seria uma priorização em relação aos bens tutelados. (...) O problema é
que, pra efeitos de controle, a minha seriedade com a sardinha vai ser a mesma com a Petrobrás e a
mesma com a termoelétrica, porque eu vou ser cobrado da mesma maneira.”
Outros motivos foram apontados pelos procuradores para explicar o
“desenvolvimento” mais ou menos rápido dos procedimentos: a demora dos entes externos
oficiados para enviar respostas a requisições que lhes forem feitas no âmbito do
procedimento investigativo (realização de análise pericial, apresentação de provas ou algum
tipo de esclarecimento etc) e a existência de falhas internas ao Ministério Público na
“movimentação” dos Procedimentos Administrativos e dos Inquéritos Civis:
“Uma resposta do IBAMA ou da FEEMA nunca vem com menos de sessenta dias. Os ofícios são
reiterados várias vezes, para ter resposta. Um laudo que é mandado pra 4ª Câmara... Bom, eu tenho
um que demorou dois anos para voltar. Então tá ali parado há dois anos, esperando, porque eu não
posso andar com ele. Fica dependendo de uma documentação. Tem muito de Patrimônio Cultural e
Ambiental que não tem dinheiro e tem que buscar verbas em programas de financiamento pra poder
restaurar.”
“É uma mistura de fatores. Um é um pouco de vacilo nosso. Um é um pouco [o tempo] de resposta.”
4.3.2) Formas de Atuar: Distinções e Similitudes
165 Maciel (2002: 115) encontrou concepções semelhantes entre os promotores de justiça objetos de sua pesquisa sobre o Ministério Público de São Paulo.
135
Em meio às diversas atribuições e competências estabelecidas nos textos legais, os
procuradores possuem espaço para definir prioridades de atuação e criar métodos de
trabalho. Nesse caso, vários elementos podem influenciar: as experiências advindas da
formação; as escolhas feitas durante a carreira; as concepções que possuem sobre o Poder
Público, sobre o meio ambiente e sobre os instrumentos de atuação que dispõem etc.
Silva (2001) oferece a análise acadêmica mais importante a respeito das distintas
formas de atuação encontradas entre os membros do Ministério Público. A autora sintetiza
os tipos de atuação e os métodos de trabalho encontrados em dois tipos-ideais166: o
“promotor de gabinete” e o “promotor de fatos”. O primeiro foi definido como aquele que
embora utilize procedimentos extrajudiciais no exercício de suas funções, dá maior
relevância e concentra sua atuação na proposição de medidas judiciais. O “promotor de
gabinete” demonstra um certo desconforto diante dos procedimentos extrajudiciais, que
pouco são usados por ele como meios de negociação, mobilização e articulação política
frente a órgãos governamentais e não-governamentais. Esse “tipo” de promotor enxerga a si
próprio como uma autoridade que deve prioritariamente zelar pelo cumprimento da lei
dentro da esfera jurídica, exercendo suas atribuições a partir dos processos legais e
pareceres técnicos referentes à sua área de atuação, relegando as tarefas de orientação à
população e as ações conjuntas com agências públicas a situações ocasionais e específicas.
Já o “promotor de fatos” seria aquele que põe em prática “novas” formas de atuar ao
utilizar-se dos instrumentos extrajudiciais e judiciais como uma espécie de articulador
político. Ainda que proponha medidas judiciais, esse tipo de promotor lança mão
sistematicamente e dá tanta ou maior importância ao uso de procedimentos extrajudiciais.
Por meio destes, ele promove articulações políticas através de parcerias com a população e
com instituições governamentais e não-governamentais, ocasiões em que organiza vistorias
e “blitz”, desenvolve “projetos”, requisita a presença de autoridades locais, promove
reuniões com as partes envolvidas nos processos, participa da elaboração de propostas etc.
166 Weber (1992) concebe os tipos-ideais como construções abstratas de tipos “puros” para servirem como recursos analíticos. Os mesmos são construídos por meio de ênfases em certas características e elementos encontrados no caso concreto. Dessa forma, embora constituam “exageros”, não existindo de fato na realidade, os tipos-ideais acentuam certas características e elementos empíricos, o que favorece o seu uso com fins analíticos, no sentido de fornecer um significado coerente ao que aparece de forma confusa e caótica na realidade.
136
O “promotor de fatos” corriqueiramente mobiliza recursos da sociedade civil, propõe ações
conjuntas com instituições públicas e com ONG’s e divulga a legislação (idem: 90 et seq.).
Embora a concepção de duas formas distintas de atuar presente entre os membros do
Ministério Público sirva como um parâmetro interessante para pensarmos as atividades dos
procuradores da República responsáveis pela tutela ambiental no Rio de Janeiro,
pretendemos aqui ressaltar que os resultados de nossa pesquisa apontam mais para uma
certa homogeneidade quanto a seus métodos de trabalho do que para distinções. Uma vez
que as duas formas de atuação encontradas por Silva constituem tipos-ideais, não há
necessariamente uma oposição entre suas propostas de análise e o que entendo ser uma
tendência à homogeneidade dos métodos de trabalho entre os procuradores por mim
pesquisados.167 Em maior ou menor grau, verificou-se na pesquisa que os procuradores
podem atuar tanto como “articuladores políticos” quanto como profissionais centrados nos
meios judiciais de resolução de conflito. Mas a mobilização de diferentes recursos e
estratégias, a variedade de interpretações sobre os textos legais e as distintas concepções
sobre as técnicas do direito que por ventura possam existir entre eles, aparentemente, não
chegam a configurar distintas formas de atuação.168 Encontramos ao menos três tipos de
ações semelhantes entre os procuradores.
A primeira seria o sentido dado por eles ao uso dos instrumentos judiciais e
extrajudiciais. A análise dos Inquéritos Civis e Procedimentos Administrativos e das
entrevistas evidencia a prioridade dada por todos os procuradores aos meios extrajudiciais
de resolução de conflitos.169 É comum que logo no primeiro ofício enviado pelo Ministério
Público ao agente responsabilizado pela degradação do meio ambiente haja um
167 A diferença entre a presente perspectiva – na qual a atuação dos procuradores supostamente apresenta mais homogeneidades do que heterogeneidades – e a da Silva – que aponta a existência de diferentes formas de atuar entre os promotores – talvez se justifique pelo fato desta autora ter desenvolvido sua pesquisa com membros do Ministério Público atuantes em diversas áreas e tanto em Promotorias do interior quanto da capital, ao contrário da presente pesquisa que se concentrou na área ambiental e no município do Rio de Janeiro. 168 Seria interessante explicar os motivos que levam a atuação dos procuradores a ser preponderantemente homogênea. Temos por hipótese que esse fato exprime, em algum grau, o sucesso das instâncias superiores em homogeneizar as ações dos membros da instituição atuantes na primeira instância. Outra hipótese plausível deriva do fato de os procuradores experimentarem limitações análogas em suas atividades, decorrentes da inserção dos conflitos na mesma morfologia social, as quais são enfrentadas com estratégias similares graças a vícios procedimentais. Como demonstra Skocpol (1992), os processos decisórios podem ser influenciados tanto por decisões anteriores – a partir da avaliação dos resultados obtidos no passado – quanto pelas perspectivas projetadas para o futuro. 169 A respeito da preponderância do uso de métodos extrajudiciais de resolução de conflitos em relação aos judiciais, ver Sadek, 2000.
137
questionamento quanto ao interesse em firmar um Termo de Ajustamento de Conduta para
promover a recomposição do dano.170 A Ação Civil Pública é ajuizada, em geral, apenas
em situações em que é vedado o emprego do Termo de Ajustamento de Conduta – como
nos casos de construção em Área de Preservação Permanente, haja vista este tipo de terreno
ser considerado por lei como área non edificandi – ou depois de esgotadas as possibilidades
extrajudiciais de negociação para a recomposição do dano. As falas dos procuradores
demonstram a existência de uma similitude quanto ao sentido dado à aplicabilidade dos
instrumentos judiciais e extrajudiciais. Quando questionados sobre qual seria o papel do
Termo de Ajustamento de Conduta para o equacionamento dos conflitos ambientais, eles
disseram:
“A verificação, no caso concreto, do que pode ser obtido através do TAC. Primeiro, se tem
possibilidade legal de legitimar aquela ocupação, aquela atividade poluidora, se tem como trazê-la
para a legalidade. Tenho, então vamos olhar se é conveniente, se o empreendedor está disposto a
tomar certas medidas compensatórias e mitigatórias que atendem ao interesse público. Se tudo isso
for possível, o TAC é a melhor solução. Mas muitas vezes o empreendedor não quer assinar o TAC,
acha que vale correr o risco financeiro de ser réu num processo durante cinco ou dez anos.
Enquanto isso, ele está operando, está ‘tirando’ dinheiro.”
“Muitas vezes, realmente, a empresa, ela sabe muito bem o que ela quer e acaba em um impasse tal
que a gente é obrigado a ajuizar a ação. Mas agente sempre tenta a conciliação.”
“Se a gente pudesse ‘esvaziar’ toda ACP em TAC, a gente era mais feliz. Porque você evita uma
sentença, você não processa o sujeito.”
“Quando o conflito se instaura você tem formas de se resolver o conflito. Um dos meios mais
utilizados aqui no Brasil é o processo. Qual é a leitura que você faz disso? A leitura que eu faria é: o
meu fracasso de resolução de conflitos espelha-se no processo, o resultado é o processo. É a ação
[judicial], digamos assim. O TAC não. O TAC seria o resultado de que eu soube resolver o conflito
sem o Judiciário. Quando eu entro com a ação, a leitura que eu faço é de que eu tive um fracasso.
170 Ver, por exemplo, o Procedimento Administrativo 08120.001046/99-87. O caso trata de um conflito que teve início após um indivíduo cortar uma árvore e fazer um aterro em local no interior de uma unidade de conservação com o intuito de ampliar os domínios de sua residência. Perguntou-se no primeiro ofício enviado ao indivíduo responsabilizado se existia “interesse em promover a recomposição do dano espontaneamente, por meio de acordo expresso, sem a necessidade de ajuizamento de ação judicial e conseqüentes gastos com custas judiciais e honorários advocatícios”. Nessas ocasiões, a ação judicial serve apenas como uma espécie de ameaça para que o agente responsabilizado assine um acordo extrajudicial.
138
Eu fracassei naquele ponto ali e estou usando o último remédio que tenho. O remédio mais cruel, em
que eu estou tirando das minhas mãos um pouco da direção. Enquanto ele está no Inquérito Civil, no
Procedimento Administrativo, eu que dirijo. Digamos assim, eu que sou o coordenador. No momento
em que eu tiro e vou lá no Judiciário, eu estou entregando ao Poder Judiciário pra que ele resolva.
Ele vai presidir aquela intermediação. Então isso é um pouco o fracasso da minha negociação. Por
isso a negociação é muito importante. Muitas vezes você está num ponto em que sabe que não vai ter
negociação, que as partes estão irresolúveis, não transigem, não cedem. Aí só cabe uma forma: o
Judiciário. Como também com o tempo: ‘Ah, porque amanhã vai ter a venda de um determinado
patrimônio’. Então só há uma medida de urgência, via Judiciário.”
Note-se que a prioridade dada ao Termo de Ajustamento de Conduta resulta em um
certo “esvaziamento” do uso da Ação Civil Pública, ou, em outros termos, implica na opção
de concentrar em suas mãos ao máximo possível a faculdade de intermediar soluções para
os conflitos ambientais, como forma de evitar os problemas encontrados no Poder
Judiciário, a saber: a demora na produção de sentenças e a resistência aos direitos
metaindividuais.
Nesse caso, ao contrário do que sustentam Vianna e Burgos (2002: 443-444), a
estrutura social não impõe resistências suficientes a uma atuação do Ministério Público que,
em certa medida, seja substitutiva ao Judiciário.171 Também não se trata necessariamente de
um compartilhamento de responsabilidades em que o último seria acionado apenas em
ocasiões nas quais o dano já teria ocorrido. O “compartilhamento de responsabilidades”
entre as instituições pode ser a realidade de alguns casos, porém, em diversos outros, é a
atuação substitutiva que se faz presente. Mais do que isso, verifica-se que, com o intuito de
driblar as limitações impostas à sua atuação pelo Judiciário e viabilizar a tutela do meio
ambiente, os procuradores podem mesmo ir para além de suas atribuições constitucionais.
Voltaremos a esse ponto mais adiante.
171 De acordo com Vianna e Burgos (2002: 443-444), “ainda que eventualmente intente exercer papéis substitutivos, o Ministério Público tende a encontrar, lá onde a estrutura social é bastante complexa, como nas grandes cidades brasileiras, barreiras intransponíveis, formadas por uma estrutura comunicativa bastante pluralizada, da qual participam os Poderes do Estado, a mídia, a opinião pública, as entidades civis e os indivíduos”. Além disso, “mais do que substituir o Judiciário, o Ministério Público tem funcionado, muitas vezes, como uma instância que agrega esforços, visando construir uma base institucional para o cumprimento do direito. Nesse sentido, se o Judiciário é chamado, em geral, para resolver situações em que o dano já ocorreu, e nas quais os direitos já foram feridos, pode-se dizer que uma vocação importante do Ministério Público tem sido a de atuar preventivamente, o que lhe confere um papel complementar e não concorrente em relação ao do Judiciário”.
139
A coincidência entre os sentidos dados aos instrumentos de atuação também se
aplica ao uso das Medidas Liminares, como forma de enfrentar a demora na conclusão das
ações judiciais. É comum que os procuradores recorram ao próprio Poder Judiciário com
um pedido de Medida Liminar para suspender, ao menos temporariamente, as atividades de
um empreendimento poluidor e, a partir daí, utilizam-na como instrumento de pressão para
que o réu venha a firmar um acordo judicial ou extrajudicial. Nas palavras de um
procurador:
“Eu vou falar aqui: se eu ajuizar a Ação Civil Pública e não ganhar a Liminar, esquece que o feito
já está perdido. (...) Se eu ganho uma Liminar, eu consigo paralisar a obra ou eu consigo
inviabilizar a poluição. Se eu não ganho a Liminar, a obra continua e a poluição continua. E fica
sine diem pra a sentença. Não tem data para a sentença. (...) E a Liminar tem um efeito estratégico
enorme, que é me dar forças para viabilizar um acordo judicial. Com a Liminar, eu viro pro Réu e
falo assim: ‘Olha Réu poluidor, eu estou com a Liminar a meu favor. Vamos fazer um acordo e
liquidar o problema?’ Sem Liminar eu não tenho nada.”
“Ano passado eu consegui assinar um TAC muito interessante em relação à dragagem da Lagoa de
Jacarepaguá. Como é que eu fiz? Fui à Justiça, consegui uma Liminar, através de Medida Cautelar.
Com a Medida Liminar eu fui até a SERLA e falei: ‘Ó, vou dar trabalho pra vocês demais heim!
Vamos fazer um TAC?’ E os caras vieram pro TAC.”
Outra semelhança na atuação dos procuradores em atividade na área ambiental da
Procuradoria da República do Rio de Janeiro reside no fato de que a forma como utilizam
os instrumentos judiciais e extrajudiciais raramente configura uma situação de “articulação
política”, diferentemente do que Silva encontrou entre os promotores de São Paulo. A
mobilização da população e de organismos governamentais e não-governamentais, longe de
ser um recurso ao qual lançam mão sistematicamente, restringe-se a eventualidades. Os
procuradores podem realizar atendimento ao público, trocar informações com a sociedade a
respeito das práticas de determinado empreendimento (se ainda continuam as ações lesivas
ao meio ambiente, se está sendo cumprido o Termo de Ajustamento de Conduta etc) ou
consultar a população quanto a qual compensação ambiental seria mais adequada para a
comunidade local atingida. Todavia, não há continuidade, sistematicidade ou constância
nessas práticas. O mesmo pode-se dizer em relação ao trato com as organizações
governamentais e não-governamentais.
140
É possível que a escassez de situações de “articulação política” dentre as atividades
dos procuradores no Rio de Janeiro guarde alguma relação com a diferenciação da atuação
do Ministério Público na capital e em municípios do interior (ver Silva, 2001: 84 et seq.).172
De acordo com Silva, no interior, os membros do Ministério Público estão mais integrados
ao ambiente político e social e, nesse caso, se mantêm mais facilmente a par dos problemas
cotidianos, dos eventos locais e dos recursos disponíveis no conjunto da população e em
órgãos governamentais e não-governamentais. Mesmo o poder de pressionar as autoridades
locais parece ser maior. Esses fatores influenciam nas possibilidades dos promotores e
procuradores mediarem soluções para os conflitos usando o “poder de influência” inerente
ao cargo de forma decisiva. A probabilidade de se obter sucesso promovendo uma
“composição amigável” entre as partes em conflito – através de troca de ofícios, de uma
reunião com as partes, ou mesmo de um simples telefonema, posteriormente formalizados
por intermédio de um Termo de Ajustamento de Conduta ou de uma Recomendação Legal
– é maior no interior.
“A passagem do interior para a capital acabaria comprometendo o que eles identificam como
‘forma mais firme de atuação do Ministério Público’. O interior proporcionaria um tipo de trabalho
no qual o contato com o público e o impacto das medidas tomadas pelo promotor são maiores”
(Silva, 2001: 87).
Até mesmo as relações estabelecidas entre os procuradores e os demais servidores
públicos do Parquet do interior pode ser mais favorável ao desenvolvimento de métodos de
trabalho extragabinete, como se pode verificar na fala de um procurador:
“Na capital eu tenho uma certa dificuldade quanto a isso [o desenvolvimento de procedimentos
extragabinete]. Primeiro porque o movimento do gabinete é muito grande. (...) E aí é que tá, quando
a coisa é grande... Eu estive agora em Itaperuna. Lá a secretária fez um curso de perícia ambiental
e ela também faz perícia ambiental. O motorista se formou em Direito e faz também, instrui
processos. Lá é uma casa em que você chega e conversa com todo mundo. Aqui, para eu conversar
com o motorista, eu tenho que ir lá embaixo. Aqui, como é grande, todo mundo está interessado só
naquele miolo do trabalho dele.”
172 Em pesquisa anterior (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006), eu mesmo pude observar esse diferencial de atuação no interior e na capital, de forma similar ao que Silva encontrou em São Paulo.
141
Em compensação, em um município com a grandeza territorial e demográfica como
o do Rio de Janeiro, os trabalhos do Ministério Público tornam-se não apenas mais
especializados, como também mais “formais”. Os procuradores não mobilizam recursos da
sociedade e dos órgãos públicos com o mesmo vigor. Verifica-se um certo
“distanciamento” entre a instituição que representam, a população e os órgãos ambientais.
Por isso, os procuradores nem conhecem tão bem os problemas locais, nem possuem um
poder de coerção tão significativo em relação às autoridades do lugar. Até mesmo a
visibilidade pública da instituição pode ser menor e os fatos e notícias demorarem mais a
chegar aos seus gabinetes.
A face “formalizada” dos trabalhos na capital do Rio de Janeiro também se
manifesta no fato de que nenhum órgão do Ministério Público e nenhuma das estratégias
institucionais são capazes de reverter o padrão individualizado de atuação de seus
membros. São escassas as situações em que ocorrem debates, discussões de problemas
internos à instituição, trocas de informações a respeito das questões ambientais ou
articulações de estratégias de ação, sejam entre os procuradores atuantes na área ambiental
que respondem pelo Ministério Público Federal, sejam entre estes e os que atuam no
Ministério Público Estadual. Não existem fóruns de debates ou meios formais para se
desenvolver trabalhos coordenados entre o Parquet estadual e o federal. Nesse caso, os dois
raramente desenvolvem trabalhos em conjunto. Por vezes, procedimentos investigativos
com o mesmo objeto tramitam nos dois órgãos.173 Também não existe uma forma
padronizada de cadastro dos procedimentos ou outro meio de cruzar informações entre os
dois órgãos para que se possa verificar facilmente a “duplicidade de atuação”.
O terceiro e último tipo de ação semelhante entre os procuradores encontrado na
pesquisa se refere à escassez de ações coordenadas, articuladas ou estratégicas
desenvolvidas pelos mesmos. Os procuradores ofereceram dois tipos de justificativas para
esta ocorrência. Primeiro, avaliam que existe um excesso de demandas ambientais
encaminhadas ao Ministério Público em relação ao número de procuradores atuantes no
Ofício do Meio Ambiente e Patrimônio Cultural, o que resultaria em ocupação de quase
todo o tempo de trabalho com as atividades de dentro do gabinete.174 Assim, as ações fora
173 Ver IPPUR/UFRJ/FASE, 2006. 174 De acordo com dados não oficiais colhidos na Secretaria de Ofícios da Tutela Coletiva (SOTC), órgão interno à Procuradoria da República do Rio de Janeiro, havia no momento da pesquisa cerca de 1483 casos
142
do gabinete – como a realização de vistorias in loco, blitz, palestras etc – assumem um
caráter extraordinário. Como disse um procurador:
“O procurador, ele pode atuar de uma forma mais presente. O que às vezes impede é o volume de
trabalho. Às vezes, você vai passar aquele dia fora e isso vai te impedir de ficar aqui dentro
despachando. Mas, na medida do possível, uma vistoria ou outra, a gente se aventura.”
A outra justificativa refere-se ao fato de entenderem ser potencialmente pouco
produtivo o estabelecimento de ações coordenadas e de articulações políticas com uma
população que consideram pouco organizada e mais preocupada em defender interesses
“imediatistas” do que o meio ambiente e com representantes de um poder público que
avaliam como ineficientes no desempenho de suas competências e mobilizados em prol de
interesses particularistas e danosos ao meio ambiente.
Em sua pesquisa Maciel (2002: 115 et seq.) se deparou com as dificuldades dos
órgãos do Ministério Público responsáveis por promover a coordenação dos esforços
individuais dos promotores. A autora atribuiu a causa dessas dificuldades a outros dois
fatores.175 Um seria o padrão individualizado de resposta aos conflitos ambientais
institucionalizados decorrente do caráter rígido e “rotinizado” das regras formais que
constituem o “Princípio do Promotor Natural”. Maciel acredita que, ao prezar pela
independência dos promotores – e o mesmo se aplica aos procuradores – atuantes na
primeira instância contra intervenções de quaisquer autoridades, tais regras acabam por
dificultar as ações estratégicas e a coordenação entre os esforços individuais. Antes dela,
Arantes (2002: 195-197) já havia chamado a atenção para o fato de que as tentativas de
desenvolvimento de ações coordenadas entre os membros do Ministério Público atuantes na
primeira instância dependeu do aumento da discricionariedade da cúpula da instituição
sobre os mesmos, pondo em risco a independência funcional e o cumprimento do
ativos no Ofício do Meio Ambiente e Patrimônio Cultural, distribuídos por cinco procuradores, o que daria uma média de aproximadamente 300 para cada. A proporção de casos por procuradores era a seguinte: procurador 1: 284 casos; procurador 2: 353 casos; procurador 3: 498 casos; procurador 4: 146 casos; e procurador 5: 202 casos. Os últimos são titulares de um conjunto menor de casos por terem se licenciado durante um longo período de tempo. 175 Existem outros elementos no trabalho de Maciel que contribuem para a sua análise sobre a baixa eficiência das políticas institucionais de coordenação das ações individuais, como os conflitos e clivagens intra-institucionais decorrentes da politização dos critérios de promoção na carreira dos promotores e o controle das instâncias superiores do Ministério Público, capaz de disciplinar a heterogeneidade de percepções e de atuações dos integrantes da instituição, freando iniciativas inovadoras.
143
“Princípio do Promotor Natural”. Já para Kerche (1999: 12 apud Arantes, 2002: 194)
haveria mesmo uma contradição entre a autonomia individual decorrente da prerrogativa de
independência funcional do Ministério Público e do “Princípio do Promotor Natural” e o
estabelecimento de políticas estratégicas entre os integrantes da instituição. Ou seja, a
autonomia experimentada pelos promotores por si só dificultaria ou impossibilitaria o
desenvolvimento de ações coordenadas.
O segundo fator apontado por Maciel alude à permanência de elementos tradicionais
na cultura e nas práticas dos promotores, principalmente no que diz respeito a um
mimetismo em relação ao papel desempenhado pela magistratura no sistema de justiça.
Dessa forma, para a autora, os membros do Ministério Público são, assim como os juízes,
excessivamente passivos, não combativos, pouco agentes e, além do mais, devem atuar em
todas as demandas que lhes são encaminhadas, independentemente de considerações sobre
conveniência e oportunidade, assim como aqueles devem emitir sentenças em todos os
litígios. O problema residiria no fato de que, como a capacidade de ação dos promotores é
“escassa” diante do amplo número de conflitos institucionalizados, a necessidade de atuar
em todos os casos, sem eleger prioridades, e o perfil “passivo” resultariam em uma grande
concentração de esforços direcionados apenas para as respostas das demandas
encaminhadas ao Ministério Público por agentes externos. Sobraria pouco espaço para o
desempenho de um papel mais “ativo” e as demandas “externas” acabariam sendo tratadas
a partir de padrões limitados e individualizados de ação e decisão.
Com efeito, a estrutura de organização e funcionamento do Ministério Público, bem
como a cultura jurídica dominante entre seus membros contribui para a manutenção da
tradição de atuação “parecerista”, herança de um modelo institucional anterior às
transformações históricas que apresentamos no capítulo 1. A atuação dos procuradores na
área ambiental se desenvolve preponderantemente em seus gabinetes, expedindo
documentos que requerem ações e informações de outras instituições. Raras são as
iniciativas externas e as ações coordenadas com entes internos ou externos à instituição. De
qualquer forma, para o desenvolvimento de uma atuação mais “ativa” e preventiva talvez
fosse preciso ampliar significativamente os recursos internos ao Ministério Público, tanto
em termos humanos quanto materiais, haja vista que isso resultaria em uma ampliação da
carga de trabalho. Note-se que no momento em que foram realizados os trabalhos de campo
144
cada procurador atuante na área ambiental do Ministério Público Federal do Rio de Janeiro
já era responsável, em média, por cerca de 300 procedimentos. Some-se a isso o fato de que
os procuradores se ressentem de um banco de dados que favoreça uma atuação
extragabinete e de um número maior de peritos capazes de suprir suas necessidades de
vistorias técnicas e análises laboratoriais.176
4.3.3) O Desenvolvimento de Ações Estratégicas
Ao contrário de Maciel, acreditamos não haver uma oposição tão radical entre a
obrigatoriedade de investigar a todas as denunciações encaminhadas ao Ministério Público
e a realização de um trabalho de caráter estratégico. Na análise dessa autora, as
possibilidades de conduta estratégica se fazem presentes nos mecanismos institucionais
criados para a coordenação das ações individuais dos promotores. Mas há pouco espaço
para a conduta estratégica – no sentido de um cálculo racional de conseqüências – nas
escolhas e ações individuais dos membros do Ministério Público. Ao seguir a análise
organizacional de March e Simon (1981), os comportamentos cotidianos e as tomadas de
decisões são pensados preponderantemente sob a ótica da “rotinização” e da submissão da
ação a uma “seqüência de regras”. Em contrapartida, encontramos na pesquisa ocasiões em
que as possibilidades de resolução dos conflitos ambientais via Ministério Público
decorrem de ações estratégicas e formas “criativas” de se enfrentar situações consideradas
problemáticas pelos procuradores, o que vai de encontro à idéia de uma simples submissão
da ação a uma “seqüência de regras”.
Assim, os procuradores podem firmar acordos informais com órgãos externos,
como universidades e autarquias, com o intuito de que estes forneçam elementos para
instruir os procedimentos investigatórios. Essa seria uma estratégia para escapar da demora
dos órgãos executivos ambientais em cumprir suas requisições. Um bom exemplo desse
tipo de situação desponta a seguir, na fala de um procurador:
176 Como dissemos, o órgão do Ministério Público Federal capaz de dar suporte técnico aos procuradores localiza-se em Brasília e atende a demandas das procuradorias de todo o país. O Ministério Público Estadual, por sua vez, possui um órgão técnico “local” – o GATE - Grupo de Apoio Técnico Especializado –, mas sua capacidade de gerir as demandas dos promotores atuantes na área ambiental está longe de ser satisfatória.
145
“Nesse [caso] aqui eu não vou conseguir uma fiscalização do IBAMA porque não tem fiscalização.
Eu vi que quem assina todos os termos técnicos da empresa é um engenheiro químico. O que eu fiz?
Liguei pro CREA. O CREA já me disponibilizou isso: ‘Ah, toda vez que você quiser algo do meio
ambiente pode vir falar com a gente e tal’. Engenheiro químico está ligado ao CREA. Eu vou pedir
ao CREA que fiscalize a atuação desse engenheiro químico dentro da empresa. Vai fiscalizar só a
atuação profissional dele, de forma colateral. Sendo que vai conseguir provas, pra saber se
realmente a empresa está funcionando daquela maneira ali.”
A insatisfação com o padrão de respostas dos órgãos ambientais também pode ser
enfrentada através da realização de vistorias in loco. Ao proporcionar um contato direto –
sem a mediação de peritos dos órgãos ambientais – com o foco da suposta degradação
ambiental presente na denunciação, as vistorias realizadas pelos próprios procuradores
também podem possuir um efeito estratégico por facilitarem seu convencimento e a
instrução do litígio. A respeito desse tema, um procurador disse que:
“O que faz diferença é fazer vistoria in loco. A atuação do procurador muda quando ele vai ao local
do feito. E muda porque o convencimento dele é outro. Então tenho feito muita vistoria in loco.
Tenho procurado viabilizar a vistoria in loco. Exemplo: um Auto de Infração na Barra da Tijuca e o
procedimento ‘pede’ para eu fazer a fiscalização. Eu vou de carro até a Barra da Tijuca pra ver o
empreendimento. Isso tem mudado bastante, no meu modo de ver, a realidade do problema. Porque
às vezes você acha que o problema é grave e é pequeno; e, às vezes, você acha que é pequeno e ele é
grave.”
Os procuradores podem lançar mão de soluções criativas em ocasiões nas quais há
dificuldades de comprovar se o agente responsabilizado cumpriu ou não as cláusulas de um
Termo de Ajustamento de Conduta ou de uma Ação Civil Pública graças à demora dos
órgãos ambientais em realizar vistoria, como se pode perceber:
“Eu tive um caso aqui de TAC: ‘Ó, o seu TAC é tirar a tua construção da Pedra Redonda. Como é
que o sr vai comprovar? Por foto.’ Não precisa ter vistoria no local. Até teve, mas não precisava. O
cara vem com a foto aqui e mostra a pedra limpa. Comprovou, tchau, rua!”
Em outras ocasiões, buscam mediar soluções para os conflitos ambientais a partir da
promoção de métodos extrajudiciais – como a Recomendação Legal – em conjunto com um
promotor de justiça responsável pela área ambiental no Ministério Público Estadual. Nesse
146
caso, acredita-se que a atuação conjunta resulta em maior pressão sobre o agente
responsabilizado para se adequar à lei. Assim proferiu uma procuradora:
“(...) várias vezes eu tive ótimos resultados atuando em conjunto com a [promotora de justiça]. Eu
ligo: ‘Ó, tá acontecendo isso. Vamos mandar uma Recomendação?’. As duas assinam. Uma
Recomendação do MP Federal e do MP Estadual, você vai olhar e falar: ‘Peraí, deixa eu ver isso
daqui’. A gente sempre consegue bons resultados.”
Mas a ocasião mais relevante de desenvolvimento de condutas estratégicas ocorre
em meio às proposições de Termos de Ajustamento de Conduta. Como dissemos acima, os
procuradores vêm dando preferência a mediar soluções para os conflitos ambientais através
de procedimentos extrajudiciais, com destaque para o Termo de Ajustamento de Conduta.
Essa seria uma forma de evitar os problemas que acreditam existir no Poder Judiciário. É
comum que os procuradores tratem do uso desse instrumento como uma relação estratégica
entre “conveniência” e “oportunidade”. De um lado, procuram adequar as atividades do
agente responsabilizado pela degradação ambiental, evitando com isso os custos da Ação
Civil Pública; e, de outro, o agente responsabilizado “calcula” se lhe é ou não conveniente
assinar o acordo extrajudicial. Do ponto de vista do procurador responsável pelo acordo, a
“conveniência” diz respeito à possibilidade de obter resultados efetivos, uma vez que a
tendência na esfera judicial é o litígio se estender por anos, enquanto que a “oportunidade”
refere-se à viabilidade legal de resolver o problema extrajudicialmente e a que custo.
O problema da preferência pelo Termo de Ajustamento de Conduta começa no fato
de que a assinatura deste não significa necessariamente a sua realização e, para a
fiscalização do cumprimento dos termos acordados, o Ministério Público conta com a
estrutura material e humana insuficiente das agências públicas ambientais. Além disso,
verifica-se que, na prática, os agentes responsabilizados pela degradação ambiental podem
utilizar a assinatura do acordo como uma estratégia vantajosa: afastam as punições judiciais
ao passo que, ou descumprem (parcial ou totalmente) o que estava especificado no acordo,
ou só o assinam mediante cláusulas que não são muito onerosas, o que significa, por
exemplo, que não serão incluídas disposições para ressarcir às populações atingidas
(Soares, 2006). Nas ocasiões em que o suposto infrator mantém a estratégia de não ressarcir
às populações atingidas, por vezes, os procuradores optam por perseguir apenas a reversão
147
dos danos ao ambiente “natural” ou ao “artificial”, enquanto que à população atingida resta
a possibilidade de pleitear individualmente uma compensação na justiça. Os procuradores
avaliam que a tentativa de inclusão da compensação dos prejuízos físicos, morais e à saúde
dos atingidos no Termo de Ajustamento de Conduta levaria o agente responsabilizado a
preferir a disputa judicial. O impasse e o cálculo estratégico que se encontram implícitos
nessas tentativas de mediar soluções para os conflitos ambientais podem ser percebidos nas
falas de procuradores:
“Como é que você vai conduzir teu TAC e até onde você vai levar a negociação para assinar o TAC
ou para ir para a ACP? Isso aí é um juízo dificílimo, porque você fica entre a cruz e a espada nesse
ponto. Você tá com o cara querendo assinar para sanar o problema de uma vez por todas. Por outro
lado, você tem o problema de prejuízo causado à população. Você também quer compensar. Aí você
fica assim: as duas coisas eu não vou levar para o TAC. Não cabe. O cara não vai assinar e eu não
vou transigir. Então o que eu faço? Me sobra a opção da ACP. Aí é o juízo de ‘conveniência’ e
‘oportunidade’ e cada um vai ter que fazer o seu cálculo.”
“Porque o sujeito que está assinando TAC tá calculando. Ele é um negociador e vai calcular: vai me
custar ‘x’ assinar um TAC porque eu vou ter que me enquadrar, mas pode me custar ‘10 x’ ir para
uma sentença. Ele joga esse jogo e eu também. Se eu assinar um TAC com esse cara e abrir mão de
determinadas peculiaridades, eu não levo ele para a sentença, eu resolvo aqui com ele. Não é o
ideal, mas é muito bom porque eu posso perder tudo na sentença. (...) Se eu enquadrar direito o
sujeito que está fazendo o TAC, mesmo que eu não consiga morder tudo o que eu queria, já é muito
mais jogo do que esperar a sentença. Porque uma sentença vai demorar de quatro a cinco anos para
sair no primeiro grau. Há casos em que o sujeito nem quer TAC. Ele fala: ‘me leva para a justiça,
me executa, quero ver você ganhar’. Não há opção. Mas quando as partes querem negociar, na
minha opinião, é muito mais jogo você levar para um TAC e resolver sem a interferência do
Judiciário.”
“Mas o cálculo é: se eu levar isso para uma sentença, o juiz também não vai me dar o dano moral
coletivo. Porque a cultura judicial não é uma cultura norte-americana de: ‘toma aí uma sentença
didática (...) para nunca mais fazer’. Não, a cultura judicial brasileira é uma cultura de
individualizar o dano, dando a cada um o que é seu. Então, se você leva o dano moral coletivo para
o Judiciário, provavelmente, o juiz que lá está não vai julgar. ‘O quê? Dano moral coletivo? Nunca
ouvi falar, individualiza isso aí. Quem é? É o Zé? O João? A Maria? Que entre um por um aqui
para ganhar o dano.’ Então, quando os TACs são realizados e abrem mão da compensação
148
ambiental de dano moral coletivo, também leva-se em conta o fato de que, mesmo que se ajuíze a
ACP para efeito de dano moral coletivo, há um grande risco de se perder tudo.”
Note-se que, nessas ocasiões, a assinatura de Termos de Ajustamento de Conduta
que não incluem o ressarcimento da população afetada pelo dano ambiental transgride os
limites das atribuições do Ministério Público.
Por fim, cumpre ressaltar que existem indícios de outra possibilidade de
transposição dos limites das atribuições do Ministério Público por ocasião da assinatura de
Termos de Ajustamento de Conduta: o acordo extrajudicial pode estabelecer uma
compensação econômica frente a um dano ao meio ambiente consumado e sem
possibilidade de reversão, portanto sem possibilidade de “ajustamento de conduta”. Nessas
ocasiões, a compensação econômica desponta como uma alternativa tida como mais rápida
e mais eficiente do que impetrar ações judiciais para responsabilizar civil e criminalmente
os agentes envolvidos na infração. Exemplo disso encontra-se no Procedimento
Administrativo 08120.002256/99-65, que trata de um derramamento de óleo combustível
em terminal da Petrobras localizado na Ilha D’água. Foi proposto um Termo de
Ajustamento de Conduta frente a esse crime ambiental em que a empresa se
comprometeria:
“(...) a fornecer à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal do Rio de Janeiro
equipamentos a serem escolhidos e utilizados, exclusivamente, pelo Núcleo de Prevenção e
Repressão a Crimes Ambientais da Polícia Federal, no valor de R$ 5000,00 (cinco mil reais) a título
de compensação pelos danos ambientais causados à Baia de Guanabara.”
Os representantes da empresa não aceitaram assinar o Termo de Ajustamento de
Conduta. Mas a proposta do acordo denota a intenção de uma procuradora de firmá-lo em
uma ocasião na qual, a rigor, o acordo não poderia ser realizado. Em suma, verificou-se que
os membros do Ministério Público podem não apenas desenvolver suas atividades em
“substituição” ao Poder Judiciário como ultrapassar os limites de suas atribuições
constitucionais. Nesses casos, menos do que um instrumento de viabilização do
cumprimento da legislação, o Termo de Ajustamento de Conduta desponta como um meio
de contornar as limitações impostas à atuação do Ministério Público.
149
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A atuação do Ministério Público tem suscitado diversos debates quanto a riscos e/ou
benefícios que possivelmente proporcionaria à democracia e à cidadania. Suas atividades
caracterizar-se-iam como impositivas de demandas, desestimuladoras do associativismo e
lesivas à discricionariedade dos poderes políticos, pondo em risco a vida associativa e todo
um arcabouço institucional favorável à democracia representativa? Ou seria o Ministério
Público uma via para a ampliação da democracia, posto que amplia as possibilidades de
exercício da cidadania e desperta nos cidadãos a vocação de soberanos? Afinal, estaria a
instituição servindo como instância de “substituição” das ações da sociedade civil, do Poder
Executivo e do Poder Judiciário ou estaria contribuindo para a implementação da
Constituição?
Ao longo do presente trabalho procuramos alimentar esses debates apresentando
elementos pertinentes à atuação do Ministério Público Federal na área ambiental no
município do Rio de Janeiro. A partir de um enfoque institucionalista e organizacional,
empenhou-se para investigar a influência tanto de elementos externos quanto internos sobre
as ações do Ministério Público, bem como as situações de cooperação e conflito internas à
instituição e entre esta e os diversos tipos agentes que protagonizam os conflitos
ambientais.
A pesquisa constatou que, longe de constituir uma instituição impositiva de
demandas, a maior parte dos conflitos ambientais geridos pelo Ministério Público tem
origem em denunciações encaminhadas por agentes externos (em cerca de 76% da amostra
colhida). O perfil mais reativo do que ativo demonstrado pela proporção das denunciações
constitui indício da permeabilidade aos interesses e valores presentes no ambiente social
mais amplo. Some-se a isso o fato de que a regra interna que obriga os procuradores a
investigar todas as demandas encaminhadas contribui para tornar a instituição permeável.
Ademais, verificou-se que a forma como são conduzidos os procedimentos
investigativos e mediadas soluções para os conflitos distancia-se de um perfil de atuação
que se desenvolve em substituição ao Poder Público e à sociedade civil. Primeiramente, é
comum que os conflitos institucionalizados no sistema judicial também cheguem ao
150
sistema político. A pesquisa demonstra a existência de uma densa rede de colaboração e
conflito contando com a participação de diversos agentes e instituições (os Poderes
Executivo, do Legislativo e do Judiciário, o Ministério Público, as autarquias, as
universidades, as associações civis e indivíduos isoladamente) para a administração das
questões ambientais. Em diversos casos, a população encaminha suas demandas para os
órgãos ambientais ou para o Ministério Público e, posteriormente, estes se comunicam e
atuam em conjunto (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006).
A despeito do temor de que as atividades ministeriais resultem em desmobilização
política, há indícios de que vem crescendo o número de Ações Populares e Ações Civis
Públicas propostas por associações civis (Vianna & Burgos, 2002) e de que a população
vem recorrendo ao Ministério Público como forma de ter os seus direitos garantidos. A
existência de parcelas da população que parecem estar preferindo dirigir as denunciações
para o Ministério Público ao invés de para os órgãos executivos ambientais denota a
legitimidade que possuem as ações da instituição na área ambiental.
Nesse sentido, a representação funcional que tem lugar com o atual Ministério
Público não encontra paralelo na história política brasileira. Não é a mesma que despontou
em meio à modernização autoritária do capitalismo conduzida por Getúlio Vargas.177 Hoje,
a representação funcional não é exercida às expensas da representação política, nem
implica em formas de controle do associativismo ou das reivindicações da sociedade. O
reconhecimento de direitos não está condicionado ao pertencimento a determinadas
categorias de trabalhadores, nem as demandas da sociedade civil são incorporadas como
formas de se evitar o conflito e a mobilização política. Ao contrário, a atuação do “novo”
Ministério Público pressupõe o conflito.
Aliás, ao fornecer caminhos alternativos às vias político-representativas de exercício
da cidadania, o Ministério Público pode mesmo – como defendem Vianna e Burgos (2002)
– estar contribuindo para despertar nos indivíduos sua vocação de soberano, desde que os
reconheça como portadores de direitos e atue nesse sentido. As formas como indivíduos e
grupos sociais se inserem nas sociedades democráticas se relacionam com a atuação das
instituições estatais e com os resultados da aplicação do direito. Se, de um lado, as
instituições conformam-se às exigências da sociedade, de outro, o associativismo e o
177 A respeito das formas de representação política e funcional na Era Vargas, ver Santos, 1979.
151
desenvolvimento de ações políticas por parte desta última dependem do reconhecimento de
seus interesses e direitos pelo Estado. Como demonstra Honneth (2003), a formação da
identidade pode ser compreendida como um processo intersubjetivo de “luta por
reconhecimento” em relação aos parceiros de interação, dentre eles o próprio Estado. As
experiências de “respeito” e “desrespeito”, “reconhecimento” e “não-reconhecimento” de
direitos influenciam, segundo o autor, na constituição de uma estima fundamental para as
possibilidades de desenvolvimento de identidades coletivas e de ações organizadas.
Moraes Filho (1978) foi pioneiro ao reconhecer a capacidade da sociedade civil no
Brasil de se associar para atender a interesses de grupos, distanciando-se de interpretações
comuns a sua época de que a mesma seria “incompleta”, “pré-moderna”, “faltosa” ou
“patológica”. Mas a durabilidade e a eficácia desse associativismo depende, em parte, do
reconhecimento de direitos pelas autoridades nas relações entre Estado e sociedade. Em
trabalhos mais recentes, Santos (2006) sugere que um interposto fundamental para a
superação do “cardápio” de desigualdades sociais no Brasil contemporâneo reside nas
condições desfavoráveis proporcionadas pelo arcabouço institucional do país para o
desenvolvimento de formas de organização e de ação coletiva. O cenário de desrespeito a
direitos básicos torna altos os riscos e custos de um possível fracasso em ações sociais de
cunho político. Isso se reverteria em indiferença para com as instituições públicas, o que
nada tem a ver com inclinação ao imobilismo ou à alienação política, mas sim com um
cálculo em relação às possibilidades de obter algum ganho ou respeito ao que consideram
serem seus direitos.
Os resultados da pesquisa reforçaram as constatações presentes em diversos
trabalhos sobre o Parquet brasileiro de que os promotores e procuradores consideram a
população hipossuficiente em suas possibilidades de fazer valer seus interesses e o poder
público insatisfatório no desempenho de suas funções. Todavia, as concepções e os valores
dos procuradores não foram entendidos aqui como indícios de uma ideologia autoritária,
frente à qual a atuação do Ministério Público assumiria uma função instrumental de socorro
à sociedade enquanto ela não demonstra ser capaz de fazer valer seus interesses
autonomamente. A análise das entrevistas demonstrou que os procuradores acreditam ser de
fundamental importância para o êxito de suas ações a existência de uma cooperação
profícua com os órgãos executivos ambientais e a colaboração de uma sociedade civil
152
organizada e “ativa”. Note-se que os mesmos não atribuem ao Ministério Público nem a
função, nem forças suficientes para democratizar a sociedade (ou o restante do Estado) de
cima para baixo. O papel pensado para a instituição aproximar-se-ia de um componente do
sistema de checks and balances (freios e contrapesos) de prevenção ou reparação dos
abusos das autoridades e de um órgão especializado para a defesa de interesses socialmente
relevantes, cujos titulares, por sua condição intrinsecamente difusa ou coletiva, tenham
dificuldades de fazê-lo por conta própria.
A participação do Ministério Público nos conflitos ambientais demonstrou ser
coerente com essa função. Em cerca de 62% da amostra de casos colhida, os agentes
responsabilizados ou que figuraram no pólo passivo das ações foram ou empresas (40,7%),
ou órgãos do Poder Executivo (20,9%). Como dissemos, grande parte dos casos teve início
após denunciações encaminhadas pela sociedade civil ou por seus representantes em
instituições políticas. A legitimidade que a população confere às ações do Ministério
Público parece indicar que este vem se consolidando como um espaço de interlocução entre
Estado e sociedade civil.
Outra realidade é a efetividade dessa atuação. Análises acadêmicas (ver, por
exemplo, Arantes, 2002) e os próprios integrantes do Ministério Público apontam para a
existência de uma baixa efetividade das ações da instituição. Encontramos diversos
possíveis motivos para explicar essa realidade no que diz respeito à área ambiental. Um
deles é a existência de problemas estruturais na interlocução entre o Ministério Público e os
órgãos executivos com atribuições de proteção ao meio ambiente: os ofícios enviados e as
requisições feitas pelos procuradores demoram meses (e até anos) para serem atendidos,
retardando assim a condução dos procedimentos investigativos; os procuradores
consideram baixa a qualidade das respostas dadas a suas requisições pelos órgãos
ambientais; as instituições divergem quanto à eleição de prioridades e à forma como
constroem suas agendas de atuação; os representantes dos órgãos ambientais reclamam de
os procuradores conhecerem pouco a forma como atuam, e vice-versa; são poucos os
esforços depreendidos por ambas as partes para atuarem de forma estratégica e coordenada.
Mais um fator a influenciar a efetividade da atuação do Ministério Público desponta
em meio às relações com o Poder Judiciário. Primeiramente porque os litígios tramitam
durante anos até que haja um desfeche. Depois porque, de acordo com os procuradores, a
153
magistratura apresenta resistências em relação aos direitos metaindividuais e os ganhos de
causa na primeira instância são muitas vezes revertidos pelos juízes atuantes na segunda
instância, sob a justificativa de que o pedido da ação representa impedimento ao
crescimento econômico do país.
Outros problemas encontrados referem-se ao tratamento interno das demandas
ambientais pelo Ministério Público: falhas internas contribuem para o atraso na condução
dos procedimentos investigativos e o padrão individualizado e “parecerista” de atuação
presente entre procuradores resulta em dificuldades para o desenvolvimento de ações
coordenadas e estratégicas, seja entre os membros do Parquet federal, seja entre estes e os
do Parquet estadual. Resultam daí dificuldades para atuar nos casos mais complexos, os
quais carecem tanto de estratégias coordenadas no âmbito intra-institucional quanto de
esforços de cooperação com agentes externos.
A participação da população e dos veículos midiáticos também deve ser
considerada, não apenas como condutores de informações e de demandas ambientais até o
Ministério Público, mas como “fiscalizadores” das ações dos órgãos públicos – inclusive do
próprio Parquet – e do cumprimento das decisões judiciais e dos acordos extrajudiciais
firmados por eles. Não obstante, verificamos na pesquisa ser reduzida a participação de
ambos nos conflitos ambientais, resumindo-se, respectivamente, ao encaminhamento de
denunciações e à publicação de “furos de reportagens”.
Além do mais, é possível perceber que a própria morfologia social no qual se
inserem os conflitos ambientais pode estar favorecendo uma atuação excessivamente
“formal” por parte dos procuradores, no sentido de ser pouco “ativa” e de prender-se em
demasia aos compromissos de gabinete. Dadas as dimensões geográficas, demográficas e
econômicas do município do Rio de Janeiro, faz-se necessário grande dispêndio de esforços
para que os procuradores estejam a par do conjunto de atividades locais, dos problemas
cotidianos e dos recursos disponíveis no conjunto da população e em órgãos
governamentais e não-governamentais. A especialização oriunda da divisão social do
trabalho e o “distanciamento” relativamente grande entre o Ministério Público e os órgãos
públicos, ou mesmo em relação à população, dificultam as ações dos procuradores em prol
da mobilização de recursos externos e diminuem seu poder de pressão sobre as autoridades
locais. Com isso, as possibilidades de se obter sucesso promovendo uma “composição
154
amigável” entre as partes em conflito também diminuem. Acrescente-se ainda que uma
atuação mais “ativa” dos membros do Ministério Público é dificultada pelo grande número
de demandas que a instituição recebe de entes externos em proporção ao número de
procuradores em atividade. Aqueles que compõem o Ofício do Meio Ambiente e
Patrimônio Cultural na Procuradoria da República no município do Rio de Janeiro possuem
a sua disposição, em média, 300 casos ativos. Considerando-se que, de acordo com normas
internas, devem atuar em todos eles, é de se esperar que gastem grande parte de seu tempo
de trabalho com as atividades dentro do gabinete, em detrimento de estratégias de atuação
como a realização de vistorias in loco e de diligências com órgãos ambientais e a
mobilização de recursos junto à sociedade, diferentemente do que se pode encontrar em
municípios do interior (ver Silva, 2001).
Maciel (2002), por sua vez, fornece outra explicação possível para o caráter pouco
“ativo” dos membros do Ministério Público. De acordo com essa autora, isso se deve a uma
cultura jurídica que segue um padrão mimetizado dos magistrados, tornando “passivas” as
atividades dos procuradores (assim como os juízes só agem quando provocados) e
obrigando-os a atuar em todas as demandas que lhes são encaminhadas (assim como os
juízes jamais podem deixar de emitir uma sentença), o que ocuparia parte significativa do
tempo de trabalho e dificultaria o desenvolvimento de ações coordenadas e estratégicas
para o enfrentamento dos casos de maior relevância. Não obstante, mesmo que tenha fim a
referida obrigatoriedade de atuar, é temeroso que o alargamento do ativismo por parte dos
procuradores esbarre no grande número de casos sob a responsabilidade de cada um deles.
Seja como for, com maior ou menor constância, os procuradores desenvolvem
diversas estratégias de atuação como forma de tentar fugir dos fatores que resultam em
limitações para suas atividades, em especial aqueles que decorrem da atuação dos Poderes
Executivo e Judiciário. A estratégia de atuação que possui maior relevância consiste em
uma interação estratégica de negociação com o agente responsabilizado por um crime
ambiental para que este aceite assinar um Termo de Ajustamento de Conduta. Esses casos
denotam a preferência dos procuradores por resolver os conflitos extrajudicialmente, como
forma de fugir dos problemas que acreditam existir na atuação do Poder Judiciário frente a
ações ambientais. Entretanto, essas escolhas podem implicar em revezes, haja vista que
aqueles que são responsabilizados pelas infrações ambientais tendem a não assinar o acordo
155
extrajudicial caso seja incluída alguma cláusula que especifique o ressarcimento da
população atingida. Nessas situações, as ações dos procuradores ultrapassam as atribuições
que lhes foram conferidas pela Constituição de 1988.
Em suma, a presente dissertação sugere que os avanços na capacidade de se dar
tratamento democrático aos conflitos ambientais no município do Rio de Janeiro depende
da aproximação e do trabalho harmônico entre Ministério Público e os demais poderes
públicos; do desenvolvimento de ações coordenadas e estratégicas entre os membros da
instituição como forma de enfrentar os problemas mais complexos; do amadurecimento do
uso dos instrumentos de atuação à disposição dos mesmos – em especial da Ação Civil
Pública e do Termo de Ajustamento de Conduta –; e do aumento da participação da
população no controle público do respeito à legislação ambiental.178 A visibilidade pública
de uma burocracia, aliás, constitui fator fundamental para as possibilidades de aumentar a
sua eficiência e conduzir a bom termo a função social que lhe cabe (Lima Jr, 1980). Por
“visibilidade” entende-se a disseminação sistemática de informações sobre o
funcionamento e o desempenho burocrático: “sobre que burocracia se fala, seu
dimensionamento, gastos, critérios de decisão, fontes de recursos, desempenho, resultados
obtidos e tantas outras informações quanto sejam necessárias para que o público, de fato,
venha a saber o que é a burocracia que, de resto, popularmente se tornou sinônimo de um
grande monstro submerso, cujos malefícios são suas únicas artes aparentes” (Lima Jr,
idem: 97).
178 Macedo Jr (1999: 112) – ele próprio um membro do Ministério Público –, propõe que a instituição deveria “insistir num relacionamento mais positivo e institucionalizado tanto com os poderes políticos constituídos tradicionais (Executivo, Legislativo e Judiciário), encaminhando projetos de lei de interesse, participando de comissões, debates legislativos etc., como também estreitando uma linha de relacionamento e diálogo diretos com as entidades governamentais e não governamentais que tratam de assuntos ligados a suas áreas de atuação, como os movimentos de defesa do consumidor, dos direitos da criança e do adolescente, dos direitos humanos, da saúde, moradia, Igreja etc.”
156
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