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DIREITO CONSTITUCIONAL

DESCOMPLICADO

VICENTE PAULO MARCELO ALEXANDRINO

3a Edio, Revista e Atualizada

E D I T O R A M T O D O

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[email protected]

Capa: Marcelo S. Brando

Foto da Capa: Ali Taylor (www.alitaylorphotography.co.uk)

CIP-BRASIL. CATALOGAO NA FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.

Paulo, Vicente, 1968-Direito Constitucional descomplcado / Vicente Paulo, Marcelo Alexandrino. - 3. ed., rev.

e atualizada. - Rio de Janeiro : Forense ; So Paulo : MTODO : 2008.

ISBN 978-85-309-2794-3

Bibliografia 1. Direito constitucional - Brasil. 2. Direito constitucional. I. Alexandrino, Marcelo. II.

Ttulo.

08-3519. CDU: 342(81)

ISBN 978-85-309-2794-3

A Editora Mtodo se responsabiliza pelos vcios do produto no que concerne sua edio (impresso e apresentao a fim de possibilitar ao consumidor bem manuse-lo e l-lo). Os vcios relacionados atualizao da obra, aos conceitos doutrinrios, s concepes ideolgicas e referncias indevidas so de responsabilidade do autor e/ou atualizador.

Todos os direitos reservados. Nos termos da Lei que resguarda os direitos autorais, proibida a reproduo total ou parcial de qualquer forma ou por qualquer meio, eletrnico ou mecnico, inclusive atravs de processos xerogrficos, fotocpia e gravao, sem permisso por escrito do autor e do editor.

Impresso no Brasil Printed in Brazil

2008

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Ao MARCELO ALEXANDRINO, pela imensa satisfao que tem sido a nossa parceria como co-autores de obras jurdicas. Na dedicatria do nosso primeiro

livro, agradeci a Deus pelo privilgio de ter conhecido esse meu amigo-irmo. Agora, quase dez anos

depois, percebi o quanto as palavras so pequenas para retratar a nossa amizade, o bem mais valioso

que construmos ao longo desse perodo.

Vicente Paulo

Dedico a meu irmo VICENTE PAULO esta obra. Para mim, representa ela o rematado coroamento de nossa amizade e de todos os esforos que, h muito,

juntos envidamos.

Marcelo Alexandrino

NOTA DOS AUTORES

O adjetivo "descomplicado" no sinnimo de "superficial" ou "bsico", como demonstra este livro. O emprego, no ttulo, daquele qualificativo tem por intuito, apenas, realar o detalhamento e a didtica com que apresentado o seu abrangente contedo. Com efeito - importante frisar -, tem nas mos o leitor uma obra completa, na qual foram minudentemente tratados, com adequado grau de aprofundamento, todos os assuntos relevantes do Direito Constitucional, tanto os relacionados com a sua teoria geral quanto aqueles positivados pela Constituio de 1988.

Prova da preocupao que tiveram os autores com a completude de seu trabalho e a exposio pormenorizada dos diversos assuntos so o nmero de tpicos e a extenso de alguns dos captulos. Nestes, proporciona-se ampla anlise da matria terica, reforada pela referncia sistemtica jurispru-dncia de nossa Corte Constitucional, muitas vezes acompanhada do exame de situaes hipotticas e de esquemas e quadros sinticos, sempre visando a tornar a exposio o mais didtica possvel. Como exemplos desse cuidado com a abrangncia do contedo, e em tornar fcil sua assimilao pelo leitor, citam-se os captulos destinados ao estudo dos "Direitos Fundamentais" e do "Controle de Constitucionalidade", com mais de 150 pginas, cada qual.

Enfim, trata-se de obra apta a atender, sobejamente, as necessidades dos estudantes de Direito, inclusive os que estejam prestando o Exame da Ordem, dos candidatos aos mais diversos concursos pblicos, bem como dos profissionais do Direito em geral, que laborem na rea do Direito Pblico.

APRESENTAO

Com a misso de disponibilizar o melhor contedo cientfico e com a viso de ser o maior, mais eficiente e mais completo grupo provedor de contedo educacional do pas, nasce o GEN | Grupo Editorial Nacional. Um grupo formado por editoras do segmento CTP - Cientfico, Tcnico e Profissional -, atuante nas reas de Sade, Tcnica e Direito. Surge como a maior organizao brasileira no segmento.

Compondo a rea jurdica do GEN temos a tradicional Editora Forense - que conta com os mais brilhantes juristas brasileiros dentre seus autores - e a jovem Editora Mtodo - com forte atuao em publicaes para concursos pblicos e Exame de Ordem, da OAB.

A Editora Mtodo, como uma unidade do GEN, hoje lder do mercado em publicaes preparatrias para o Exame de Ordem e se posiciona, defini-tivamente, para ser a Nmero 1 em publicaes para concursos pblicos.

Nessa direo, acabamos de dar um grande passo.

A famlia GEN passa a ter como parceiros os dois maiores nomes da literatura jurdica voltada aos concursos pblicos: Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, representados pela marca Vicente & Marcelo.

Atentos ao mercado editorial voltado para concursos, temos acompanhado o crescimento e a evoluo do trabalho de Vicente e Marcelo. Professores excepcionais, o sucesso da dupla pode ser constatado pelas inmeras manifes-taes de seus alunos e pela grande aceitao de suas obras. Quem conhece, sabe do que falamos; quem no conhece, ter oportunidade de conferir.

Um grande diferencial dos jovens escritores a capacidade singular de transportar para a escrita a mesma didtica das salas de aulas, pela qual con-seguem tratar de temas altamente complexos, de forma objetiva e cristalina, em linguagem descomplicada, totalmente acessvel. A maestria na comunica-o (seja na oratria, seja na escrita), a clareza na abordagem dos temas, a empatia com seu pblico e a preparao podem explicar parte do sucesso.

Aliado a tudo isso, dentre os grandes mritos dos Autores merecem destaque o envolvimento, dedicao, seriedade, disposio, transpirao, com

X DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

que a dupla se volta ao seu mister. Nesse pequeno perodo em que estamos trabalhando (Autores e Editor) j foi possvel constatar essa realidade.

A obra Direito Constitucional Descomplicado o reflexo das caracte-rsticas apontadas acima, e apresenta uma abordagem completa do tema, contemplando o contedo de editais dos principais concursos pblicos, como tambm os programas das universidades do Pas, tudo com o rigor cientfico que exige a matria.

Dessa forma a presente publicao foge do padro das obras tradicio-nais (com textos rebuscados, na maioria das vezes de difcil compreenso). Sua redao direta e objetiva, capaz de atender leitores que desejam obter rendimento mximo no menor prazo possvel (estudo racionalizado).

Assim, acreditamos que o termo Descomplicado traduz com exatido o "esprito", o conceito, da obra: Descomplicado = racionalidade (estudo racionalizado), funcionalidade, praticidade, simplicidade, objetividade, di-namismo...

Bons estudos!!

Vauledir Ribeiro Santos Editor Jurdico

SUMRIO

CAPTULO 1

DIREITO CONSTITUCIONAL E CONSTITUIO 1 1. Origem e contedo do Direito Constitucional 1

1.1. Objeto do Direito Constitucional quanto ao foco de investi-gao 3

2. Constituio: noes iniciais, objeto e evoluo 4 2.1. Constituio em sentido sociolgico, poltico e jurdico 5 2.2. Constituio em sentido material e formal 9

3. Classificao das Constituies 11 3.1. Quanto origem 11 3.2. Quanto forma 12 3.3. Quanto ao modo de elaborao 12 3.4. Quanto ao contedo 13 3.5. Quanto estabilidade 17 3.6. Quanto correspondncia com a realidade 20 3.7. Quanto extenso 21 3.8. Quanto finalidade 21 3.9. Outras classificaes 22

4. Breve resumo das Constituies do Brasil 24 4.1. A Constituio do Imprio (1824) 24 4.2. A primeira Constituio Republicana (1891) 25 4.3. A Constituio de 1934 26 4.4. A Constituio do Estado Novo (1937) 27 4.5. A Constituio de 1946 28 4.6. A Constituio de 1967 29 4.7. A Constituio de 1969 (Emenda n. 1 Constituio de

1967) 29 4.8. A Constituio de 1988 30

5. Classificao e estrutura da CF/88 32 5.1. Prembulo 32 5.2. Parte dogmtica da Constituio de 1988 34 5.3. Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) .. 34 5.4. "Elementos da Constituio" 35

XII DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

6. Entrada em vigor de uma nova Constituio 36 6.1. Vacado Constitutionis 37 6.2. Retroatividade mnima 37 6.3. Entrada em vigor da nova Constituio e a Constituio

pretrita 40 6.3.1. Desconstitucionalizao 40

6.4. Direito ordinrio pr-constitucional 41 6.4.1. Direito ordinrio pr-constitucional incompatvel 42

6.4.1.1. Inconstitucionalidade superveniente 43 6.4.2. Direito ordinrio pr-constitucional compatvel 44 6.4.3. Direito ordinrio pr-constitucional no vigente 52 6.4.4. Direito ordinrio em perodo de vacado legis 53

6.5. Controle de constitucionalidade do direito pr-constitucio-nal 54

7. Classificao das normas constitucionais quanto ao grau de eficcia e aplicabilidade 57 7.1. Classificao de Jos Afonso da Silva 58

7.1.1. Normas de eficcia plena 58 7.1.2. Normas de eficcia contida 58 7.1.3. Normas de eficcia limitada 61 7.1.4. Eficcia das normas programticas 63

7.2. Classificao de Maria Helena Diniz 64

8. Interpretao da Constituio 65

8.1. Mtodos de interpretao 66 8.1.1. O mtodo jurdico (mtodo hermenutico clssico) .... 67 8.1.2. O mtodo tpico-problemtico 67 8.1.3. O mtodo hermenutico-concretizador 68 8.1.4. O mtodo cientfico-espiritual 69 8.1.5. O metdo normativo-estruturante 69 8.1.6. A interpretao comparativa 69

8.2. Princpios de interpretao 70 8.2.1. Princpio da unidade da Constituio 70 8.2.2. Princpio do efeito integrador 70 8.2.3. Princpio da mxima efetividade 71 8.2.4. Princpio da justeza 71 8.2.5. Princpio da harmonizao 71 8.2.6. Princpio da fora normativa da Constituio 72 8.2.7. Interpretao conforme a Constituio 72

8.3. Teoria dos poderes implcitos 73

SUMRIO XIII

CAPTULO 2

PODER CONSTITUINTE ... 75

1. Conceito 75

2. Titularidade e exerccio 76

3. Espcies 78

CAPTULO 3

PRINCPIOS, DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS 83

1. Princpios fundamentais 83

2. Direitos e garantias fundamentais - teoria geral e regime jurdico . 89 2.1. Origem 89 2.2. Os quatro status de Jellinek 90 2.3. Distino entre direitos e garantias 91 2.4. Caractersticas 92 2.5. Classificao 93 2.6. Destinatrios 95 2.7. Relaes privadas 96 2.8. Natureza relativa 97 2.9. Restries legais 98 2.10. Conflito (ou coliso) 99 2.11. Renncia 100

3. Os direitos fundamentais na CF/88 - aspectos gerais 101 3.1. Aplicabilidade imediata 101 3.2. Enumerao aberta e interpretao 102 3.3. Tratados e convenes internacionais sobre direitos huma-

nos 104 3.4. Tribunal Penal Internacional 104

4. Direitos e deveres individuais e coletivos previstos na CF/88 (art. 5.) 107 4.1. Direito vida 107 4.2. Direito liberdade 108 4.3. Princpio da igualdade (art. 5., caput, e inciso I) 108 4.4. Princpio da legalidade (art. 5., II) 110 4.5. Liberdade de expresso (art. 5., IV, V, IX, XIV) 115 4.6. Liberdade de crena religiosa e convico poltica e filosfica

(art. 5., VI, VII, VIII) 118 4.7. Inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e

da imagem das pessoas (art. 5., X) 120

XIV DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

4.8. Inviolabilidade domiciliar (art. 5., XI) 122 4.9. Inviolabilidade das correspondncias e comunicaes (art. 5.,

XII) 122 4.10. Liberdade de atividade profissional (art. 5., XIII) 126 4.11. Liberdade de reunio (art. 5., XVI) 126 4.12. Liberdade de associao (art. 5., XVII a XIX) 128 4.13. Representao processual versus substituio processual (art.

5., XXI e LXX; art. 8., III) 129 4.14. Direito de propriedade (art. 5., XXII a XXXI) 131 4.15. Desapropriao (art. 5., XXIV) 136 4.16. Requisio administrativa (art. 5., XXV) 139 4.17. Defesa do consumidor (art. 5., XXXII) 140 4.18. Direito de informao (art. 5., XXXIII) 140 4.19. Direito de petio (art. 5., XXXIV, "a") 141 4.20. Direito de certido (art. 5., XXXIV, "b") 142 4.21. Princpio da inafastabilidade de jurisdio (art. 5.,

XXXV) 143 4.22. Proteo ao direito adquirido, coisa julgada e ao ato ju-

rdico perfeito (art. 5., XXXVI) 146

4.23. Juzo natural (art. 5., XXXVII e LIII) 149 4.24. Jri popular (art. 5., XXXVIII) 149

4.25. Princpio da legalidade penal e da retroatividade da lei penal mais favorvel (art. 5., XXXIX e XL) 151

4.26. Vedao ao racismo (art. 5., XLII) 153 4.27. Tortura, trfico de entorpecentes, terrorismo, crimes hedion-

dos e ao de grupos armados contra a ordem constitucuional (art. 5., XLIII e XLIV) 154

4.28. Pessoalidade da pena (art. 5., XLV) 156 4.29. Princpio da individualizao da pena; penas admitidas e

penas vedadas (art. 5., XLVI e XLVII) 156 4.30. Extradio (art. 5., LI e LII) 158 4.31. Devido processo legal (art. 5., LIV) 161

4.31.1. Princpio da razoabilidade ou proporcionalidade .... 162 4.32. Contraditrio e ampla defesa (art. 5., LV) 164

4.32.1. Ampla defesa e duplo grau de jurisdio 168 4.33. Vedao prova ilcita (art. 5., LVI) 169 4.34. Princpio da presuno da inocncia (art. 5., LVII) 173 4.35. Identificao criminal do civilmente identificado (art. 5.,

LVIII) 174 4.36. Ao privada subsidiria da pblica (art. 5., LIX) 175

SUMRIO XV

4.37. Hipteses constitucionais em que possvel a priso (art. 5., LXI, LXVI) 177

4.38. Direito no auto-incriminao e outros direitos do preso (art. 5., LXII, LXIII, LXIV e LXV) 178

4.39. Priso civil por dvida (art. 5., LXVII) 180 4.40. Assistncia jurdica gratuita (art. 5., LXXIV) 182 4.41. Indenizao por erro judicirio e excesso na priso (art. 5.,

LXXV) 184 4.42. Gratuidade do Registro Civil de Nascimento e da Certido

de bito (art. 5., LXXVI) 185 4.43. Celeridade processual (art. 5., LXXVIII) 186 4.44. Habeas corpus (art. 5., LXVIII) 187

4.44.1. Ofensa indireta ao direito de locomoo 189 4.44.2. Descabimento 190

4.45. Mandado de segurana (art. 5., LXIX) 192 4.45.1. Liminar 196 4.45.2. Duplo grau 197 4.45.3. Mandado de segurana coletivo 198

4.46. Mandado de injuno 199 4.46.1. Mandado de injuno versus ADI por omisso 200 4.46.2. Cabimento 201 4.46.3. Descabimento 204 4.46.4. Legitimao 204 4.46.5. Eficcia da deciso 205

4.47. Habeas data 208 4.48. Ao popular 210

4.48.1. Objeto 212 4.48.2. Competncia 214

5. Direitos Sociais 215 5.1. Noes 215 5.2. Enumerao constitucional dos direitos sociais individuais

dos trabalhadores (art. 7.) 217 5.3. Direitos sociais coletivos dos trabalhadores (arts. 8. a 11) 221 5.4. Direitos sociais e o princpio da proibio de retrocesso

social 222 5.5. Concretizao dos direitos sociais e a "reserva do financei-

ramente possvel" 223

6. Nacionalidade 227 6.1. Noes 227 6.2. Espcies de nacionalidade 229

XVI DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

6.3. Critrios de atribuio de nacionalidade 229 6.4. Brasileiros natos (aquisio originria) 229 6.5. Brasileiros naturalizados (aquisio secundria) 232 6.6. Portugueses residentes no Brasil 234 6.7. Tratamento diferenciado entre brasileiro nato e naturaliza-

do 234 6.8. Perda da nacionalidade 235 6.9. Dupla nacionalidade 235

7. Direitos polticos 236 7.1. Noes 236 7.2. Direito ao sufrgio 237 7.3. Capacidade eleitoral ativa 237 7.4. Plebiscito e referendo 239 7.5. Capacidade eleitoral passiva 240 7.6. Inelegibilidades 241

7.6.1. Inelegibilidade absoluta 242 7.6.2. Inelegibilidade relativa 242

7.6.2.1. Motivos funcionais 242 7.6.2.2. Motivos de casamento, parentesco ou afini-

dade 245 7.6.2.3. Condio de militar 247 7.6.2.4. Previses em lei complementar 248

7.7. Privao dos direitos polticos 248 7.8. Princpio da anterioridade eleitoral 250

CAPTULO 4

ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA 253

1. Introduo 253

2. Formas de Estado 253

3. Formas de governo 256

4. Sistemas de governo 257

5. Regimes de governo 260

6. A Federao na Constituio de 1988 261

6.1. Unio 266 6.2. Estados-membros 268

6.2.1. Auto-organizao e autolegislao 268 6.2.2. Autogoverno 269 6.2.3. Auto-administrao 272

SUMRIO XVII

6.2.4. Vedaes ao poder constituinte decorrente 272 6.3. Municpios : 280 6.4. Distrito Federal 283 6.5. Territrios Federais 286 6.6. Formao dos estados 287 6.7. Formao dos municpios 290 6.8. Formao dos Territrios Federais 291 6.9. Vedaes constitucionais aos entes federados 292

7. Interveno federal 293 7.1. Interveno federal espontnea 295 7.2. Interveno federal provocada 295 7.3. Decreto interventivo 300 7.4. Controle poltico 301 7.5. Controle jurisdicional 303

8. Interveno nos municpios 303

CAPTULO 5

REPARTIO DE COMPETNCIAS 305

1. Noes 305 1.1. Modelos de repartio 306 1.2. Espcies de competncias 307 1.3. Tcnica adotada pela CF/88 308

2. Competncias da Unio 311

3. Competncia comum 317

4. Competncia legislativa concorrente 318

5. Competncias dos estados 323

6. Competncias do Distrito Federal 324

7. Competncias dos municpios 325

CAPTULO 6

ADMINISTRAO PBLICA 329

1. Noes introdutrias 329

2. Princpios administrativos 332

3. Normas constitucionais sobre organizao da administrao p-blica 339

4. Normas constitucionais sobre ingresso no servio pblico 342

XVIII DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

5. Normas constitucionais sobre o regime jurdico dos agentes p-blicos 348 5.1. Noes gerais 348 5.2. Direito de associao sindical dos servidores pblicos 351 5.3. Direito de greve dos servidores pblicos 351 5.4. Regras constitucionais pertinentes remunerao dos agentes

pblicos 352 5.4.1. Fixao da remunerao e reviso geral anual 353 5.4.2. Limites de remunerao dos servidores pblicos 354 5.4.3. Irredutibilidade dos vencimentos e subsdios 358

5.5. Vedao acumulao de cargos, empregos e funes pbli-cos 359

5.6. Disposies constitucionais relativas aos servidores em exer-ccio de mandatos eletivos 361

5.7. Estabilidade 362 5.8. Direitos trabalhistas atribudos pela Constituio aos servidores

pblicos 365 5.9. Regime de previdncia dos servidores pblicos 366

6. Administrao tributria 376

7. Obrigatoriedade de licitar 376

8. Responsabilidade civil da administrao pblica 379

CAPTULO 7

PODER LEGISLATIVO 383

1. Tripartio de Podcres 383

2. Funes 388

3. Composio 389 3.1. Congresso Nacional 389 3.2. Cmara dos Deputados 391

3.2.1. Sistema proporcional 393 3.2.2 Fidelidade partidria 397

3.3. Senado Federal 398

4. rgos 399 4.1. Mesas diretoras 399 4.2. Comisses 400

4.2.1. Comisses parlamentares de inqurito 404 4.2.1.1. Criao 405 4.2.1.2. Poderes de investigao 407 4.2.1.3. Direitos dos depoentes 409

SUMARIO XIX

4.2.1.4. Competncia 411 4.2.1.5. Incompetncia 414 4.2.1.6. Controle judicial 416 4.2.1.7. Publicidade 417

4.3. Plenrio 418 5. Reunies 419 6. Atribuies 421

6.1. Atribuies do Congresso Nacional 421 6.2. Atribuies da Cmara dos Deputados 424 6.3. Atribuies do Senado Federal 427 6.4. Convocao e pedidos de informao a Ministro de Esta-

do 430 7. Estatuto dos congressistas 431

7.1. Imunidades 432 7.1.1. Imunidade material 432 7.1.2. Imunidade formal 435

7.2. Foro especial em razo da funo 441 7.3. Afastamento do Poder Legislativo 443 7.4. Desobrigao de testemunhar 445 7.5. Incorporao s Foras Armadas 445 7.6. Subsistncia das imunidades 445 7.7. Incompatibilidades 446 7.8. Perda do mandato 447 7.9. Renncia ao mandato 450 7.10. Manuteno do mandato 452 7.11. Deputados estaduais, distritais e vereadores 452

8. Tribunais de contas 454 8.1. Tribunal de Contas da Unio 454 8.2. Tribunais de contas estaduais, distrital e municipais 460

CAPTULO 8

PROCESSO LEGISLATIVO 463 1. Conceito 463 2. Classificao 464 3. Processo legislativo ordinrio 465

3.1. Fase introdutria 465 3.1.1. Espcies de iniciativa 466 3.1.2. Iniciativa e Casa iniciadora 468

XX DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

3.1.3. Iniciativa popular 468 3.1.4. Iniciativa privativa do Chefe do Executivo 469 3.1.5. Iniciativa dos tribunais do Poder Judicirio 470 3.1.6. Iniciativa em matria tributria 471 3.1.7. Iniciativa da lei de organizao do Ministrio P-

blico 472 3.1.8. Prazo para exerccio de iniciativa reservada 473 3.1.9. Iniciativa privativa e emenda parlamentar 474 3.1.10. Vcio de iniciativa e sano 475

3.2. Fase constitutiva 475 3.2.1. Abolio da aprovao por decurso de prazo 476 3.2.2. Atuao prvia das comisses 476 3.2.3. Deliberao plenria 477 3.2.4. Aprovao definitiva pelas comisses 480 3.2.5. Sano 481 3.2.6. Veto 482

3.3. Fase complementar 488 3.3.1. Promulgao 488 3.3.2. Publicao 489

4. Procedimento legislativo sumrio 491

5. Lei ordinria 492

6. Lei complementar 493

7. Processos legislativos especiais 495 7.1. Emendas Constituio 495 7.2. Medidas provisrias 496

7.2.1. Desnecessidade de convocao extraordinria 497 7.2.2. Limitaes materiais 497 7.2.3. Procedimento legislativo 499 7.2.4. Prazo de eficcia 501 7.2.5. Trancamento de pauta 501 7.2.6. Trancamento subseqente de pauta 502 7.2.7. Perda de eficcia 503 7.2.8. Apreciao plenria 508 7.2.9. Converso parcial 508 7.2.10. Reedio 510 7.2.11. Medida provisria e impostos 511 7.2.12. Art. 246 da CF 512 7.2.13. Medidas provisrias anteriores EC n. 32/2001 513 7.2.14. Retirada 514

SUMRIO XXI

7.2.15. Revogao 514 7.2.16. Apreciao judicial dos pressupostos constitucio-

nais 516 7.2.17. Medida provisria versus lei delegada 518 7.2.18. Medida provisria nos estados-membros 519

7.3. Leis delegadas 520 7.4. Decretos legislativos 523 7.5. Resolues 525

8. Processo legislativo nos estados-membros e municpios 526

9. Relao hierrquica entre as espcies normativas 527 9.1. Tratados internacionais e suas relaes com as demais espcies

normativas 535

10. Controle judicial do processo legislativo 539

CAPTULO 9

MODIFICAO DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 543

1. Introduo 543

2. Mutao, reviso e reforma 544 2.1. Reviso constitucional 546 2.2. Reforma Constituio 549

3. Limitaes ao poder de reforma 551 3.1. Limitaes temporais 551 3.2. Limitaes circunstanciais 552 3.3. Limitaes processuais ou formais 553

3.3.1. Limitaes processuais ligadas apresentao da proposta de emenda Constituio 554 3.3.1.1. Ausncia de participao dos municpios .... 554 3.3.1.2. Ausncia de iniciativa popular 555 3.3.1.3. Ausncia de iniciativa reservada 555

3.3.2. Limitaes processuais ligadas deliberao sobre a proposta de emenda Constituio 556 3.3.2.1. Ausncia de "Casa revisora" 556 3.3.2.2. Alterao substancial 558 3.3.2.3. Promulgao fracionada 559

3.3.3. Limitaes processuais ligadas promulgao da emenda 560 3.3.3.1. Ausncia de sano ou veto 561

3.3.4. Limitaes processuais ligadas vedao de reaprecia-o de proposta rejeitada ou havida por prejudicada .. 561

XXII DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

3.3.4.1. Substitutivo da proposta 562 3.3.4.2. Sesso legislativa extraordinria 563

3.4. Limitaes materiais 564 3.4.1. A expresso "no ser objeto de deliberao" 566 3.4.2. A expresso "tendente a abolir" 566 3.4.3. Clusula ptrea e "os direitos e garantias indivi-

duais" 568

3.4.4. Vedao "dupla reviso" 569

4. Controle judicial do processo legislativo de emenda 570

5. Controle judicial de emenda promulgada 573 6. Aplicabilidade imediata das emendas constitucionais (retroatividade

mnima) 574 6.1. Emenda constitucional e direito adquirido 575

7. Reforma da Constituio estadual 575

CAPTULO 10

PODER EXECUTIVO 577 1. Noo de presidencialismo 577

2. Funes 579

3. Investidura 579

4. Impedimentos e vacncia 582

5. Atribuies 584

5.1. Poder regulamentar 587

5.2. Decretos autnomos 590

6. Vice-Presidente da Repblica 591

7. Ministros de Estado 592

8. rgos consultivos 596

9. Responsabilizao 598 9.1. Crimes de responsabilidade 598

9.2. Crimes comuns 603 9.2.1. Imunidades 603 9.2.2. Prerrogativa de foro 605

10. Governadores de estado 607

CAPTULO 11

PODER JUDICIRIO 609

1. Introduo 609

SUMRIO XXIII

2. rgos do Poder Judicirio 612

3. Funes tpicas e atpica^ 614

4. Garantias do Poder Judicirio 615

5. Organizao da carreira 617

6. Garantias aos magistrados 622

7. Vedaes 623

8. Subsdios dos membros do Poder Judicirio 624

9. Conselho Nacional de Justia 624

10. Criao de rgo de controle administrativo pelos estados-mem-bros 630

11. Supremo Tribunal Federal 630 11.1. Competncias 632

12. Superior Tribunal de Justia 637

12.1. Competncias 638

13. Justia Federal 641

14. Justia do Trabalho 644

15. Justia Eleitoral 648

16. Justia Militar 649

17. Justia Estadual 650

18. Justia do Distrito federal 651

19. Justia dos Territrios 651

20. "Quinto constitucional" 651

21. Julgamento de autoridades 652

22. Precatrios judiciais 654

CAPTULO 12

FUNES ESSENCIAIS JUSTIA 659

1. Introduo 659

2. Ministrio Pblico 660 2.1. Composio 661 2.2. Posio constitucional 661 2.3. Princpios do Ministrio Pblico 662

2.3.1. Princpio da unidade 662 2.3.2. Princpio da indivisibilidade 662 2.3.3. Princpio da independncia funcional 663 2.3.4. Autonomia administrativa e financeira 663 2.3.5. Princpio do promotor natural 664

XXIV DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

2.4. Funes do Ministrio Pblico 665 2.5. Ingresso na carreira 667 2.6. Nomeao dos Procuradores-Gerais 668 2.7. Garantias dos membros 669 2.8. Vedaes constitucionais 670 2.9. Conselho Nacional do Ministrio Pblico 671 2.10. Ministrio Pblico junto aos tribunais de contas 673 2.11. Prerrogativa de foro 674 2.12. Ao civil pblica 675

2.12.1. Introduo 675 2.12.2. Objeto da ao civil pblica 676 2.12.3. Restries ao uso da ao civil pblica 676 2.12.4. Partes na ao civil pblica 678 2.12.5. Atuao do Ministrio Pblico na ao civil pblica 678 2.12.6. Responsabilidade do ru 679 2.12.7. Sentena 680 2.12.8. Inqurito civil e ao civil pblica 680 2.12.9. Ao civil pblica e ao popular 681

3. Advocacia pblica 682

4. Advocacia 683

5. Defensoria Pblica 685

CAPTULO 13

CONTROLE DECONSTITUCIONALIDADE 687

1. Introduo 687

2. Presuno de constitucionalidade das leis 690

3. Conceito e espcies de inconstitucionalidades 691 3.1. Inconstitucionalidade por ao e por omisso 693 3.2. Inconstitucionalidade material e formal 695 3.3. Inconstitucionalidade total e parcial 696

3.3.1. Declarao parcial de nulidade sem reduo de texto e interpretao conforme a Constituio 698

3.4. Inconstitucionalidade direta e indireta 701 3.5. Inconstitucionalidade originria e superveniente 702

4. Sistemas de controle 703

5. Modelos de controle 704

6. Vias de ao 705

7. Momento do controle 706

SUMRIO XXV

8. Histrico do controle de constitucionalidade no Brasil 707 8.1. A Constituio de 1824 708 8.2. A Constituio de 1891 708 8.3. A Constituio de 1934 709 8.4. A Constituio de 1937 709 8.5. A Constituio de 1946 710 8.6. A Emenda Constitucional n. 16, de 1965 711 8.7. A Constituio de 1967/1969 711 8.8. A Constituio de 1988 711

9. Jurisdio constitucional 715

10. Fiscalizao no-jurisdicional 717 10.1. Poder Legislativo 718 10.2. Poder Executivo 722 10.3. Tribunais de contas 724

11. Controle difuso 724 11.1. Introduo 724 11.2. Legitimao ativa 726 11.3. Espcies de aes judiciais 726 11.4. Competncia 728

11.4.1. Declarao da inconstitucionalidade pelos tribunais - a reserva de plenrio 728

11.5. Recurso extraordinrio 732 11.6. Efeitos da deciso 735 11.7. Atuao do Senado Federal 737 11.8. Smula vinculante 741

11.8.1. Iniciativa 743 11.8.2. Atuao do Procurador-Geral da Repblica 744 11.8.3. Manifestao de terceiros 745 11.8.4. Requisitos 745 11.8.5. Deliberao 746 11.8.6. Incio da eficcia 746 11.8.7. Descumprimento 747 11.8.8. Smulas anteriores EC n 45/2004 748

12. Controle abstrato 749 12.1. Introduo 749 12.2. Ao direta de inconstitucionalidade 751

12.2.1. Conceito 751 12.2.2. Legitimao ativa 752 12.2.3. Objeto 756

XXVI DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

12.2.4. Norma constitucional parmetro 763 12.2.5. Causa de pedir aberta 765 12.2.6. Petio inicial 767 12.2.7. Imprescritibilidade 767 12.2.8. Impossibilidade de desistncia 768 12.2.9. Pedido de informaes 768 12.2.10. Impossibilidade de interveno de terceiros 769 12.2.11. Admissibilidade de amicus curiae 770 12.2.12. Atuao do Advogado-Geral da Unio 772 12.2.13. Atuao do Procurador-Geral da Repblica 774 12.2.14. Atuao do relator na instruo do processo 776 12.2.15. Medida cautelar em ADI 777 12.2.16. Deciso de mrito 782

12.2.16.1. Deliberao 782 12.2.16.2. Natureza dplice ou ambivalente 784 12.2.16.3. Efeitos da deciso 785 12.2.16.4. Modulao dos efeitos temporais 790 12.2.16.5. Definitividade da deciso de mrito 794 12.2.16.6. Limites da eficcia retroativa 794 12.2.16.7. Transcendncia dos motivos determinantes 796 12.2.16.8. Inconstitucionalidade "por arrastamento" ... 800 12.2.16.9. Momento da produo de efeitos 802

12.3. Ao direta de inconstitucionalidade por omisso 802 12.3.1. Introduo 802 12.3.2. Legitimao ativa 804 12.3.3. Legitimao passiva 804 12.3.4. Objeto 805 12.3.5. No-atuao do Advogado-Geral da Unio 806 12.3.6. Inexistncia de medida cautelar 807 12.3.7. Efeitos da deciso de mrito 807 12.3.8. ADI por omisso versus mandado de injuno 808

12.4. Ao declaratria de constitucionalidade 809 12.4.1. Introduo 809 12.4.2. Principais aspectos comuns 810 12.4.3. Objeto 812 12.4.4. Relevante controvrsia judicial 812 12.4.5. Pedido de informaes aos rgos elaboradores da

norma 814 12.4.6. Medida cautelar 814

SUMRIO XXVII

12.4.7. No-atuao do Advogado-Geral da Unio 816 12.5. Argio de descamprimento de preceito fundamental 816

12.5.1. Introduo 816 12.5.2. A argio autnoma e a argio incidental 818 12.5.3. Objeto da ADPF e contedo do pedido 820 12.5.4. Preceito fundamental 824 12.5.5. Subsidiariedade da ADPF 826 12.5.6. Competncia e legitimao 829 12.5.7. Petio inicial e procedimento 830 12.5.8. Medida liminar 832 12.5.9. Deciso 832

12.6. Representao interventiva 838 12.7. Controle abstrato nos estados 842

12.7.1. Introduo 842 12.7.2. Competncia 842 12.7.3. Legitimao 843 12.7.4. Parmetro de controle 844 12.7.5. Simultaneidade de aes diretas 845 12.7.6. Recurso extraordinrio contra deciso de ADI esta-

dual 849 12.7.7. Distrito Federal 851 12.7.8. Representao interventiva 852

CAPTULO 14

DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIES DEMOCRTICAS 853

1. Introduo 853

2. Estado de defesa 854 2.1. Pressupostos 855 2.2. Prazo 856 2.3. Abrangncia 856 2.4. Medidas coercitivas 856 2.5. Controle 857

3. Estado de stio 858 3.1. Pressupostos 859 3.2. Durao 860 3.3. Abrangncia 860 3.4. Medidas coercitivas 861 3.5. Controle 862

XXVIII DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

4. Foras armadas 863

5. Segurana pblica 866

CAPTULO 15

SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL 869

1. Introduo 869

2. Competncia tributria 871 2.1. Competncia para legislar sobre Direito Tributrio 872

3. Conceito de tributo e espcies tributrias integrantes do Sistema Tributrio Nacional 876 3.1. Conceito de tributo 876 3.2. Impostos 877 3.3. Taxas 881 3.4. Contribuies de melhoria 886 3.5. Emprstimos compulsrios 887 3.6. Contribuies 888

4. Princpios tributrios constitucionais e limitaes ao poder de tributar 892 4.1. Princpio da legalidade tributria 893 4.2. Princpio da igualdade tributria 894 4.3. Princpio da irretroatividade tributria 896 4.4. Princpio da anterioridade do exerccio financeiro 897 4.5. Princpio da anterioridade nonagesimal (noventena) 898 4.6. Princpio do no-confisco e princpio da capacidade contri-

butiva 900 4.7. Princpio da liberdade de trfego 903 4.8. Princpio da uniformidade geogrfica e princpio da no-dis-

criminao tributria 904 4.9. Imunidades tributrias 906

4.9.1. Imunidades previstas no art. 150 da Constituio .... 907 4.9.2. Outras imunidades 913

5. Repartio das receitas tributrias 915

CAPTULO 16

ORDEM ECONMICA E FINANCEIRA 919

1. Introduo 919

2. Meios de atuao do Estado na rea econmica 922

SUMRIO XXIX

3. A ordem econmica e financeira na Constituio de 1988 923 3.1. Fundamentos e princpios gerais da atividade econmica 923

3.1.1. Fundamentos: livre iniciativa e valorizao do trabalho humano 923

3.1.2. Princpios bsicos da ordem econmica 924 3.1.2.1. Soberania nacional 925 3.1.2.2. Propriedade privada e sua funo social 926 3.1.2.3. Livre concorrncia 926 3.1.2.4. Defesa do consumidor 928 3.1.2.5. Defesa do meio ambiente 929 3.1.2.6. Reduo das desigualdades regionais e sociais

e busca do pleno emprego 931 3.1.3. Liberdade de exerccio de atividades econmicas .... 932

3.2. Atuao do Estado como agente econmico em sentido es-trito 933

3.3. Atuao do Estado como prestador de servios pblicos 938 3.4. Atuao do Estado como agente econmico, em regime de

monoplio 941 3.5. Atuao do Estado como agente regulador 943 3.6. Explorao de recursos minerais e potenciais de energia

hidrulica 946 3.7. Poltica urbana 947 3.8. Poltica agrcola e fundiria, e reforma agrria 949 3.9. Sistema Financeiro Nacional 952

CAPTULO 17

ORDEM SOCIAL 955 1. Seguridade social 955

1.1. Sade (arts. 196 a 200) 958 1.2. Previdncia social (arts. 201 e 202) 960

1.2.1. Regras para aposentadoria 962 1.2.2. Regra de transio de aposentadoria voluntria inte-

gral 962 1.2.3. Regra de transio de aposentadoria voluntria pro-

porcional 963 1.2.4. Regra de transio para professor 963 1.2.5. Regime de previdncia privada complementar 964

1.3. Assistncia social (arts. 203 e 204) 965 2. Educao (arts. 205 a 214) 966

XXX DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

2.1. Princpios constitucionais do ensino 966 2.2. Autonomia das universidades 966 2.3. Deveres do Estado em relao ao ensino 967 2.4. Participao da iniciativa privada 967 2.5. Fixao de contedo 968 2.6. Organizao dos sistemas de ensino 968 2.7. Aplicao de recursos na educao 968 2.8. Plano nacional de educao 970

3. Cultura (arts. 215 e 216) 970 4. Desporto (art. 217) 971 5. Cincia e tecnologia (arts. 218 e 219) 972 6. Comunicao social (arts. 220 a 224) 973

6.1. Comunicao social e liberdade de informao 973 6.2. Regras acerca dos meios de comunicao e programao ... 974 6.3. Participao do capital estrangeiro 975 6.4. Controle do Legislativo e delegao 975

7. Meio ambiente (art. 225) 976 8. Proteo famlia, criana, ao adolescente e ao idoso 977 9. ndios 981

BIBLIOGRAFIA 983

Captulo 1

DIREITO CONSTITUCIONAL E CONSTITUIO

1. ORIGEM E CONTEDO DO DIREITO CONSTITUCIONAL

Podemos conceituar Estado, de forma genrica e simplificada, como a organizao de um povo sobre um territrio determinado, dotada de sobe-rania. Nessa definio esto os elementos tradicionalmente descritos como necessrios existncia de um Estado: a soberania, o povo e o territrio. Os estudiosos da Teoria do Estado acrescentaram, ulteriormente, a finalidade como elemento integrante da noo de Estado, ou seja, a organizao sobe-rana de um povo em um territrio deve ser orientada ao atingimento de um conjunto de finalidades.

Todo Estado, conforme acima conceituado, tem uma Constituio, em um sentido amplo. Nessa acepo ampla, ou sociolgica, a Constituio sim-plesmente a forma de organizao do Estado. Trata-se de um conceito ftico de Constituio, que independe da existncia de um texto escrito, ou mesmo de normas, escritas ou no, referentes a essa organizao; usualmente em-pregada, para descrev-lo, a expresso "Constituio material do Estado".

Conquanto, no sentido abordado no pargrafo anterior, todos os Estados tenham Constituio, o estudo sistemtico e racional do fenmeno constitucio-nal somente se desenvolve a partir do surgimento das primeiras Constituies escritas, elaboradas para desempenhar o papel de lei fundamental do Estado. Denomina-se constitucionalismo o movimento poltico, jurdico e ideolgico que concebeu ou aperfeioou a idia de estruturao racional do Estado e de limitao do exerccio de seu poder, concretizada pela elaborao de um documento escrito destinado a representar sua lei fundamental e suprema.

2 DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

Para efeito de estudo, identifica-se a origem do constitucionalismo com a Constituio dos Estados Unidos, de 1787, e a Constituio da Frana, de 1791. Ambas so Constituies escritas e rgidas, inspiradas nos ideais de racionalidade do Iluminismo do sculo XVIII e, sobretudo, na valorizao da liberdade formal {laissez faire) e do individualismo, marcas nucleares do Liberalismo, corrente de pensamento hegemnica nos campos poltico, jurdico e econmico dos sculos XVIII, XIX, e primeiro quartel do sculo XX.

O contedo dessas primeiras Constituies escritas e rgidas, de orien-tao liberal, resumia-se ao estabelecimento de regras acerca da organizao do Estado, do exerccio e transmisso do poder e limitao do poder do Estado, assegurada pela enumerao de direitos e garantias fundamentais do indivduo.

A expresso Direito Constitucional - explicitando que a organizao estatal , sobretudo, uma ordem jurdica - nasce com o constitucionalismo. Em sua origem, o Direito Constitucional refere-se, to-somente, ordem jurdica fundamental do Estado liberal. Portanto, o Direito Constitucional nasceu impregnado dos valores do pensamento liberal.

Com o seu desenvolvimento, em um perodo seguinte, o Direito Cons-titucional, aos poucos, foi se desvinculando dos ideais puramente liberais. A Constituio assume uma nova feio, de norma jurdica e formal, protetora dos direitos humanos.

Em decorrncia dessa evoluo de pensamento, a Constituio deixou de retratar exclusivamente uma certa forma de organizao poltica - a do Estado liberal, com sua ideologia - e passou a representar o espelho de toda e qualquer forma de organizao poltica. O contedo do Direito Constitucional desatou-se de consideraes doutrinrias ou ideolgicas, passando a tratar das "regras fundamentais de estruturao, funcionamento e organizao do poder, no importa o regime poltico nem a forma de distribuio da competncia aos poderes estabelecidos" (Paulo Bonavides).

Modernamente, as presses, as exigncias e os conflitos sociais tm forado o constitucionalismo puramente jurdico a ceder lugar ao constitucio-nalismo poltico, democrtico e social. Assim, o Direito Constitucional atual, a par de assegurar as conquistas liberais, apresenta marcada feio poltica e forte contedo democrtico e social.

Importante destacar que, em todas as fases de sua evoluo, o constitucio-nalismo no perdeu o seu trao marcante, que a limitao, pelo Direito, da ingerncia do Estado (Governo) na esfera privada. Essa sempre foi - em to-das as suas fases - a caracterstica essencial do movimento constitucionalista.

O Direito Constitucional um ramo do direito pblico, fundamental organizao, ao funcionamento e configurao poltica do Estado. Nesse papel, de direito pblico fundamental - feliz expresso de Jos Afonso da

Cap. 1 DIREITO CONSTITUCIONAL E CONSTITUIO 3

Silva -, o Direito Constitucional estabelece a estrutura do Estado, a organiza-o de suas instituies e rgos, o modo de aquisio e exerccio do poder, bem como a limitao desse poder, por meio, especialmente, da previso dos direitos e garantias fundamentais.

Afirma-se que o Direito Constitucional muito mais do que apenas um ramo do direito pblico. Ele consubstancia a matriz de toda a ordem jurdica de um especfico Estado. Figurativamente, o Direito Constitucional repre-sentado como o tronco do qual derivam todos os demais ramos da grande rvore que a ordem jurdica de determinado Estado (essa imagem tem o mrito de representar a unidade do Direito - por definio, indivisvel -, consubstanciada na rvore, e esclarecer que a aluso a "ramos" tem funo puramente didtica).

1.1. Objeto do Direito Constitucional quanto ao foco de investigao

O Direito Constitucional, em sentido amplo, subdivide-se, conforme o foco principal de suas investigaes e os mtodos de que se vale para lev-las a cabo, em Direito Constitucional especial, Direito Constitucional comparado e Direito Constitucional geral.

O Direito Constitucional especial (particular, positivo ou interno) tem por objetivo o estudo de uma Constituio especfica vigente em um Estado determinado. Sua orientao, portanto, tipicamente dogmtica: ocupa-se do direito positivo, procedendo anlise, interpretao, sistematizao e crtica das regras e princpios integrantes ou defluentes de uma certa Constituio, nacional ou estrangeira (estudo do vigente Direito Constitucional brasileiro; ou do vigente Direito Constitucional italiano; ou do vigente Direito Consti-tucional argentino etc).

O Direito Constitucional comparado tem por fim o estudo comparativo de uma pluralidade de Constituies, destacando os contrastes e as semelhanas entre elas. Trata-se de um mtodo descritivo, baseado no cotejo de diferentes textos constitucionais (a rigor, no propriamente uma cincia).

No confronto dos textos constitucionais, o Direito Constitucional com-parado pode adotar: (a) o critrio temporal; (b) o critrio espacial; e (c) o critrio da mesma forma de Estado.

Pelo critrio temporal, ou comparao vertical, confrontam-se no tem-po as Constituies de um mesmo Estado, observando-se as semelhanas e diferenas entre as instituies que o direito positivo haja conhecido em pocas distintas da evoluo constitucional daquele Estado. Trata-se, assim, do estudo das normas jurdicas positivadas nos textos das Constituies de um mesmo Estado em diferentes momentos histrico-temporais. Seria o caso,

4 DIREITO CONSTITUCIONAL OESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

por exemplo, do estudo comparativo das diferentes Constituies brasileiras, da Constituio do Imprio Constituio Federal de 1988.

Pelo critrio espacial, ou comparao horizontal, comparam-se, no es-pao, diferentes Constituies vigentes, isto , confrontam-se Constituies de diferentes Estados, preferencialmente, de reas geogrficas contguas. Seria o caso, por exemplo, do confronto da Constituio do Brasil com as Constituies dos demais pases integrantes da Amrica Latina; ou do estudo comparativo dos textos constitucionais dos pases que integram o Mercado Comum do Sul - MERCOSUL; ou do estudo comparativo das Constituies dos pases que integram a Unio Europia etc. Dentre os trs critrios, esse o mais utilizado.

Pelo critrio da mesma forma de Estado, confrontam-se Constituies de pases que adotam a mesma forma de Estado, as mesmas regras de orga-nizao. Seria o caso, por exemplo, do estudo comparativo das Constituies de alguns pases que adotam a forma Federativa de Estado.

O Direito Constitucional geral (ou comum) tem por fim delinear, siste-matizar e dar unidade aos princpios, conceitos e instituies que se acham presentes em vrios ordenamentos constitucionais. Sua funo , portanto, a elaborao de uma teoria geral de carter cientfico (cincia terica, no meramente dogmtica ou descritiva).

Cabe ao Direito Constitucional geral ou comum definir as bases da deno-minada teoria geral do Direito Constitucional, tais como: conceito de Direito Constitucional; fontes do Direito Constitucional; conceito de Constituio; classificao das Constituies; conceito de poder constituinte; mtodos de interpretao da Constituio etc.

importante destacar que o Direito Constitucional especial, o Direito Constitucional comparado e o Direito Constitucional geral esto em constante convvio, em permanente interconexo. Assim, o Direito Constitucional com-parado, ao realizar o confronto de diferentes textos constitucionais, contribui para o aperfeioamento do Direito Constitucional especial de determinado pas, bem assim para o enriquecimento terico do Direito Constitucional ge-ral. O Direito Constitucional geral, partindo do estudo comparativo realizado pelo Direito Constitucional comparado, contribui para a formao do Direito Constitucional especial de cada pas, e assim por diante.

2. CONSTITUIO: NOES INICIAIS, OBJETO E EVOLUO

A Constituio, objeto de estudo do Direito Constitucional, deve ser entendida como a lei fundamental e suprema de um Estado, que rege a sua organizao poltico-jurdica.


As normas de uma Constituio devem dispor acerca da forma do Estado, dos rgos que integram a sua estrutura, das competncias desses rgos, da aquisio do poder e de seu exerccio. Alm disso, devem estabelecer as limitaes ao poder do Estado, especialmente mediante a separao dos poderes (sistema de freios e contrapesos) e a enumerao de direitos e ga-rantias fundamentais.

O constitucionalista J. J. Gomes Canotilho, com base nos pontos es-senciais da concepo poltico-liberal de Constituio, cunhou a expresso "Constituio ideal", reiteradamente citada pelos autores ptrios. Os elementos caracterizadores desse conceito de "Constituio ideal", de inspirao liberal, so os seguintes:

a) a Constituio deve ser escrita;

b) deve conter uma enumerao de direitos fundamentais individuais (direitos de liberdade);

c) deve adotar um sistema democrtico formal (participao do "povo" na elaborao dos atos legislativos, pelos parlamentos);

d) deve assegurar a limitao do poder do Estado mediante o princpio da diviso de poderes.

O alargamento do mbito de ao do Estado - o Estado atual possui atribuies jamais cogitadas pelo Liberalismo clssico - tem levado a um considervel aumento da importncia do Direito Constitucional nos estudos jurdicos, bem como tendncia de ampliao de seu contedo material.

Conforme antes referido, as normas de uma Constituio, no Estado liberal, deviam restringir-se a determinar a estrutura do Estado, o modo de exerccio e transmisso do poder e a reconhecer direitos fundamentais de liberdade aos indivduos.

No Estado moderno, de cunho marcadamente social, a doutrina constitu-cionalista aponta o fenmeno da expanso do objeto das Constituies, que tm passado a tratar de temas cada vez mais amplos, estabelecendo, por exemplo, finalidades para a ao estatal. Isso explica a tendncia contempornea de ela-borao de Constituies de contedo extenso (Constituies analticas ou pro-lixas) e preocupadas com os fins estatais, com o estabelecimento de programas e linhas de direo para o futuro (Constituies dirigentes ou programticas).

2.1. Constituio em sentido sociolgico, poltico e jurdico

O Direito Constitucional no se desenvolve isolado de outras cincias de base social, tais como a Poltica, a Sociologia, a Filosofia.


Em maior ou menor grau, essas cincias possuem laos de intercone-xo, o que permite sejam construdas diferentes concepes para o termo Constituio, como norma bsica de um Estado, a saber: Constituio em sentido sociolgico, Constituio em sentido poltico e Constituio em sentido jurdico.

Na viso sociolgica, a Constituio concebida como fato social, e no propriamente como norma. O texto positivo da Constituio seria resultado da realidade social do Pas, das foras sociais que imperam na sociedade, em determinada conjuntura histrica. Caberia Constituio escrita, to-somente, reunir e sistematizar esses valores sociais num documento formal, documento este que s teria eficcia se correspondesse aos valores presentes na sociedade.

Representante tpico da viso sociolgica de Constituio foi Ferdinand Lassalle, segundo o qual a Constituio de um pas , em essncia, a soma dos fatores reais de poder que nele atuam, vale dizer, as foras reais que mandam no pas. Para Lassalle, constituem os fatores reais do poder as foras que atuam, poltica e legitimamente, para conservar as instituies jurdicas vigentes. Dentre essas foras, ele destacava a monarquia, a aristocracia, a grande burguesia, os banqueiros e, com especficas conotaes, a pequena burguesia e a classe operria.

Segundo Lassalle, convivem em um pas, paralelamente, duas Consti-tuies: uma Constituio real, efetiva, que corresponde soma dos fatores reais de poder que regem esse Pas, e uma Constituio escrita, por ele de-nominada "folha de papel". Esta, a Constituio escrita ("folha de papel"), s teria validade se correspondesse Constituio real, isto , se tivesse suas razes nos fatores reais de poder. Em caso de conflito entre a Constituio real (soma dos fatores reais de poder) e a Constituio escrita ("folha de papel"), esta sempre sucumbiria quela.

Para explicar sua viso sociolgica, Lassalle expunha, entre outras, a seguinte passagem:

Podem os meus ouvintes plantar no seu quintal uma macieira e segurar no seu tronco um papel que diga: 'Esta rvore uma figueira'. Bastar esse papel para transformar em figueira o que macieira? No, naturalmente. E embora conseguissem que seus criados, vizinhos e conhecidos, por uma razo de solida-riedade, confirmassem a inscrio existente na rvore, a planta continuaria sendo o que realmente era e, quando desse frutos, estes destruiriam a fbula, produzindo mas, e no figos. O mesmo ocorre com as Constituies. De nada servir o que se escrever numa folha de papel, se no se justificar pelos fatores reais e efetivos do poder.


tambm sociolgica a concepo marxista de Constituio, para a qual a Constituio no passaria de um produto das relaes de produo e visaria a assegurar os interesses da classe dominante. Para Karl Marx, a Constituio, norma fundamental da organizao estatal, seria um mero instrumento nas mos da classe dominante, com o fim de assegurar a manuteno de seus interesses, dentro de um dado tipo de relaes de produo.

A concepo poltica de Constituio foi desenvolvida por Carl Schmitt, para o qual a Constituio uma deciso poltica fundamental.

Para Schmitt, a validade de uma Constituio no se apoia na justia de suas normas, mas na deciso poltica que lhe d existncia. O poder constituinte eqivale, assim, vontade poltica, cuja fora ou autoridade capaz de adotar a concreta deciso de conjunto sobre modo e forma da pr-pria existncia poltica, determinando assim a existncia da unidade poltica como um todo.

A Constituio surge, portanto, a partir de um ato constituinte, fruto de uma vontade poltica fundamental de produzir uma deciso eficaz sobre modo e forma de existncia poltica de um Estado.

Nessa concepo poltica, Schmitt estabeleceu uma distino entre Cons-tituio e leis constitucionais: a Constituio disporia somente sobre as ma-trias de grande relevncia jurdica, sobre as decises polticas fundamentais (organizao do Estado, princpio democrtico e direitos fundamentais, entre outras); as demais normas integrantes do texto da Constituio seriam, to-somente, leis constitucionais.

Em sentido jurdico, a Constituio compreendida de uma perspectiva estritamente formal, apresentando-se como pura norma jurdica, como norma fundamental do Estado e da vida jurdica de um pas, paradigma de validade de todo o ordenamento jurdico e instituidora da estrutura primacial desse Estado. A Constituio consiste, pois, num sistema de normas jurdicas.

O pensador mais associado viso jurdica de Constituio o austraco Hans Kelsen, que desenvolveu a denominada Teoria Pura do Direito.

Para Kelsen, a Constituio considerada como norma, e norma pura, como puro dever-ser, sem qualquer considerao de cunho sociolgico, poltico ou filosfico. Embora reconhea a relevncia dos fatores sociais numa dada sociedade, Kelsen sempre defendeu que seu estudo no compete ao jurista como tal, mas ao socilogo e ao filsofo.

Segundo a viso de Hans Kelsen, a validade de uma norma jurdica positivada completamente independente de sua aceitao pelo sistema de valores sociais vigentes em uma comunidade, tampouco guarda relao com a ordem moral, pelo que no existiria a obrigatoriedade de o Direito coa-dunar-se aos ditames desta (moral). A cincia do Direito no tem a funo


de promover a legitimao do ordenamento jurdico com base nos valores sociais existentes, devendo unicamente conhec-lo e descrev-lo de forma genrica, hipottica e abstrata.

Esta era a essncia de sua teoria pura do direito: desvincular a cincia jurdica de valores morais, polticos, sociais ou filosficos.

Kelsen desenvolveu dois sentidos para a palavra Constituio: (a) sentido lgico-jurdico; (b) sentido jurdico-positivo.

Em sentido lgico-jurdico, Constituio significa a norma fundamental hipottica, cuja funo servir de fundamento lgico transcendental da va-lidade da Constituio em sentido jurdico-positivo.

Essa idia de uma norma fundamental hipottica, no positivada, pres-suposta, era necessria ao sistema propugnado por Kelsen, porque ele no admitia como fundamento da Constituio positiva algum elemento real, de ndole sociolgica, poltica ou filosfica. Assim, Kelsen viu-se forado a desenvolver um fundamento tambm meramente formal, normativo, para a Constituio positiva. Denominou esse fundamento "norma fundamental hipottica" (pensada, pressuposta), que existiria, segundo ele, apenas como pressuposto lgico de validade das normas constitucionais positivas. Essa norma fundamental hipottica, fundamento da Constituio positiva, no possui um enunciado explcito; o seu contedo pode traduzir-se, em linhas gerais, no seguinte comando, a todos dirigidos: "conduzam-se conforme de-terminado pelo autor da Constituio positiva"; ou, de forma mais simples, "obedeam Constituio positiva".

Para Kelsen, a norma jurdica no deriva da realidade social, poltica ou filosfica. O fundamento de validade das normas no est na realidade social do Estado, mas sim na relao de hierarquia existente entre elas. Uma norma inferior tem fundamento na norma superior, e esta tem fundamento na Constituio positiva. Esta, por sua vez, se apoia na norma fundamental hipottica, que no uma norma positiva (posta), mas uma norma imaginada, pressuposta, pensada.

Em sentido jurdico-positivo, Constituio corresponde norma positiva suprema, conjunto de normas que regulam a criao de outras normas, lei nacional no seu mais alto grau. Ou, ainda, corresponde a certo documento solene que contm um conjunto de normas jurdicas que somente podem ser alteradas observando-se certas prescries especiais.

Dessas concepes de Constituio, a relevante para o Direito moderno a jurdico-positiva, a partir da qual a Constituio vista como norma fundamental, criadora da estrutura bsica do Estado e parmetro de validade de todas as demais normas.


Sentido Sociolgico

A Constituio a soma dos fatores reais de poder que regem uma nao (poder econmico, militar, poltico, religioso etc), de forma que a Constituio escrita s ter eficcia, isto , s determina-r efetivamente as interrela-es sociais dentro de um Estado quando for construda em conformidade com tais fa-tores; do contrrio, ter efeito meramente retrico ("folha de papel").

Sentido Poltico

A Constituio uma de-ciso poltica fundamental sobre a definio do perfil pri-mordial do Estado, que teria por objeto, principalmente, a forma e o regime de governo, a forma de Estado e a ma-triz ideolgica da nao; as normas constantes do docu-mento constitucional que no derivem da deciso poltica fundamental no so "Cons-tituio", mas, to-somente, "leis constitucionais"

Sentido Jurdico

A Constituio compreendi-da de uma perspectiva estri-tamente formal, consistindo na norma fundamental de um Estado, paradigma de valida-de de todo o ordenamento jurdico e instituidora da es-trutura primacial do Estado; a Constituio considerada como norma pura, como puro dever-ser, sem qualquer con-siderao de cunho sociolgi-co, poltico ou filosfico.

2.2. Constituio em sentido material e formal

Na concepo poltica de Constituio, de Carl Schmitt, aparece o es-boo da idia de existncia, em um mesmo documento escrito, de normas de contedo propriamente constitucional - as normas postas em razo da "deciso poltica fundamental" - e outras normas de contedo diverso, no fundamentais, as quais foram chamadas meras "leis constitucionais".

A evoluo dessa noo d surgimento consagrada distino doutrinria entre Constituio em sentido material1 e em sentido formal.

Constituio em sentido material (ou substancial) o conjunto de nor-mas cujo contedo seja considerado propriamente constitucional, isto , essencial estruturao do Estado, regulao do exerccio do poder e ao reconhecimento de direitos fundamentais aos indivduos. Consoante ensina Paulo Bonavides, "do ponto de vista material, a Constituio o conjunto de normas pertinentes organizao do poder, distribuio da competncia, ao exerccio da autoridade, forma de governo, aos direitos da pessoa humana, tanto individuais como sociais".

Segundo esse conceito, h matrias que so constitucionais em razo de seu contedo, e as normas que delas tratam - no importa se escritas ou consuetudinrias, se integrantes de um nico documento escrito de forma unitria ou de textos esparsos surgidos em momentos diversos - ostentam a natureza de normas constitucionais (normas materialmente constitucionais).

No se est referindo, aqui, ao conceito ftico, sociolgico, de "Constituio material do Estado", entendido como o conjunto de fatores reais que integram e que determinam a organizao peculiar de uma determinada comunidade poltica. A expresso "Constituio em sentido material", neste tpico, refere-se a normas constitucionais, que podem ser escritas ou no, mas so normas, no elementos fticos.


O conceito formal de Constituio diz respeito existncia, em um de-terminado Estado, de um documento nico, escrito por um rgo soberano institudo com essa especfica finalidade, que contm, entre outras, as normas de organizao poltica da comunidade e, sobretudo, que s pode ser altera-do mediante um procedimento legislativo mais rduo, e com muito maiores restries, do que o necessrio aprovao das normas no constitucionais pelos rgos legislativos constitudos.

Nesse documento poder haver normas de qualquer contedo. evidente que as normas fundamentais concernentes estruturao e ao funcionamen-to dos poderes estatais, bem como aos direitos fundamentais dos cidados, devero constar dessa Constituio escrita. Entretanto, inmeras outras disposies, tratando virtualmente de qualquer matria que o constituinte entenda por bem alar ao status constitucional, podero figurar no texto da Constituio formal.

Essas disposies tero hierarquia idntica daquelas outras que, na mesma Constituio escrita, veiculam normas tidas como materialmente cons-titucionais. A hierarquia das normas constitucionais, em uma Constituio em sentido formal, determinada simplesmente pelo fato de as disposies que as veiculam constarem do texto da Constituio escrita do Estado; no existe absolutamente nenhuma distino formal entre as disposies constantes do texto constitucional, sejam quais forem os seus contedos.

De outra parte, em um Estado dotado de Constituio escrita e rgida (que exige um procedimento especialmente rduo para sua modificao), qualquer disposio que no esteja no texto da Constituio, ainda que veicule normas cujo contedo seja tido por materialmente constitucional, poder ser livremente alterada pelo legislador constitudo mediante os mesmos procedimentos necessrios edio e alterao de toda a legisla-o no constitucional. No existe, por exemplo, absolutamente nenhuma diferena formal entre as leis ordinrias no Brasil, seja qual for a matria de que tratem.

Como se pode notar, somente faz sentido falar em Constituio em sentido formal nos Estados dotados de Constituio escrita e rgida.

Finalizando este tpico, procuramos esboar, com escopo puramente did-tico, um conceito bsico de Constituio, reunindo elementos integrantes das acepes material e formal de Constituio. Podemos definir as Constituies atuais como: o conjunto de normas, reunidas ou no em um texto escrito, que estabelecem a estrutura bsica das instncias de poder do Estado, regulam o exerccio e a transmisso desse poder, enumeram os direitos fundamentais das pessoas e os fins da atuao estatal; no caso das Constituies escritas, a par das normas que expressam esses contedos fundamentais, pode haver outras - defluentes de disposies inseridas em seu corpo por convenincias


polticas do constituinte - tratando das mais diversas matrias, fato que no lhes retira o carter de normas constitucionais, nem as torna inferiores hie-rarquicamente a qualquer outra norma da Constituio.

3. CLASSIFICAO DAS CONSTITUIES

Algumas Constituies possuem texto extenso, dispondo sobre as mais diversas matrias. Outras apresentam texto reduzido, versando, to-somente, sobre matrias substancialmente constitucionais, relacionadas com a organi-zao bsica do Estado. Algumas permitem a modificao do seu texto por meio de processo legislativo simples, idntico ao de modificao das demais leis, enquanto outras s podem ser alteradas por processo legislativo mais dificultoso, solene. A depender dessas e de outras caractersticas, recebem da doutrina distintas classificaes, conforme exposto nos itens seguintes.

3.1. Quanto origem

Quanto origem, as Constituies podem ser outorgadas, populares ou cesaristas.

As Constituies outorgadas so impostas, isto , nascem sem participao popular. So resultado de um ato unilateral de vontade da pessoa ou do grupo detentor do poder poltico, que resolve estabelecer, por meio da outorga de um texto constitucional, certas limitaes ao seu prprio poder.

As Constituies democrticas (populares ou promulgadas) so produzidas com a participao popular, em regime de democracia direta (plebiscito ou referendo), ou de democracia representativa, neste caso, mediante a escolha, pelo povo, de representantes que integraro uma "assemblia constituinte" incumbida de elaborar a Constituio.

As Constituies cesaristas so outorgadas, mas dependem de ratificao popular por meio de referendo. Deve-se observar que, nesse caso, a partici-pao popular no democrtica, pois cabe ao povo somente referendar a vontade do agente revolucionrio, detentor do poder.

Na histria do constitucionalismo brasileiro, tivemos Constituies de-mocrticas (1891, 1934, 1946 e 1988) e Constituies outorgadas (1824, 1937, 1967 e 1969).

O Professor Paulo Bonavides refere-se, tambm, existncia das de-nominadas Constituies pactuadas (ou dualistas), que se originam de um compromisso firmado entre o rei e o Poder Legislativo, pelo qual se sujeita o monarca aos esquemas constitucionais (monarquia limitada). Nesse regi-

12 DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPUCADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

me de Constituio, o poder constituinte originrio est dividido entre dois titulares; por essa razo, o texto constitucional resulta de dois princpios: o monrquico e o democrtico.

3.2. Quanto forma

Quanto forma, as Constituies podem ser escritas ou no-escritas.

Constituio escrita o conjunto de normas codificado e sistematizado em um nico documento, para fixar a organizao fundamental do Estado (Alexandre de Moraes). A Constituio escrita elaborada num determinado momento, por um rgo que tenha recebido a incumbncia para essa tarefa, sendo formalizada em um documento escrito e nico. tambm denominada Constituio instrumental (J. J. Gomes Canotilho).

Nas Constituies no-escritas (costumeiras ou consuetudinrias), as normas constitucionais no so solenemente elaboradas, em um determinado e especfico momento, por um rgo especialmente encarregado dessa tarefa, tampouco esto codificadas em um documento nico. Tais normas encon-tram-se em leis esparsas, costumes, jurisprudncia e convenes. Exemplo a Constituio inglesa, pas em que parte das normas sobre organizao do Estado consuetudinria.

Anote-se que, tanto nos Estados que adotam Constituio escrita quanto nos Estados que adotam Constituio no-escrita existem documentos es-critos que contm normas constitucionais. Na Inglaterra, parte das normas constitucionais est em documentos escritos: leis esparsas, convenes e jurisprudncia. A distino essencial que, nos pases de Constituio es-crita, as normas constitucionais so elaboradas em um dado momento, por um rgo especificamente encarregado desse mister, que as codifica em um documento nico. Diversamente, nos Estados de Constituio no-escrita, as normas constitucionais, quando escritas, esto cristalizadas em leis e outras espcies normativas esparsas, que surgiram ao longo do tempo e, dada a sua dignidade, adquiriram status constitucional.

3.3. Quanto ao modo de elaborao

Quanto ao modo de elaborao, as Constituies podem ser dogmticas ou histricas.

As Constituies dogmticas, sempre escritas, so elaboradas em um dado momento, por um rgo constituinte, segundo os dogmas ou idias fundamentais da teoria poltica e do Direito ento imperantes. Podero ser ortodoxas ou simples (fundadas em uma s ideologia) ou eclticas ou com-


promissrias (formadas pela sntese de diferentes ideologias, que se conciliam no texto constitucional).

As Constituies histricas (ou costumeiras), no-escritas, resultam da lenta formao histrica, do lento evoluir das tradies, dos fatos scio-polticos, representando uma sntese histrica dos valores consolidados pela prpria sociedade, como o caso da Constituio inglesa.

A Constituio brasileira de 1988 tipicamente dogmtica, porquanto foi elaborada por um rgo constituinte em um instante determinado, segundo as idias ento reinantes. Ademais, uma Constituio ecltica. O fato de ter sido elaborada em um perodo em que o Estado brasileiro deixava a triste realidade de um regime de exceo, de aniquilamento dos direitos individuais, fez com que, entre outros aspectos, resultasse ela em um documento extenso, analtico, muitas vezes prolixo.

As Constituies dogmticas so necessariamente escritas, elaboradas por um rgo constituinte, ao passo que as histricas so do tipo no-escritas.

As Constituies dogmticas tendem a ser menos estveis, porque espe-lham as idias em voga em um momento especfico. Dessarte, com o passar do tempo e com a conseqente evoluo do pensamento da sociedade, surge a necessidade de constantes atualizaes, por meio da alterao do seu tex-to. As Constituies histricas tendem a apresentar maior estabilidade, pois resultam do lento amadurecimento e da consolidao de valores da prpria sociedade.

3.4. Quanto ao contedo

Quanto ao contedo, temos Constituio material (ou substancial) e Constituio formal.

Na concepo material de Constituio, consideram-se constitucionais somente as normas que cuidam de assuntos essenciais organizao e ao funcionamento do Estado e estabelecem os direitos fundamentais (matrias substancialmente constitucionais). Leva-se em conta, para a identificao de uma norma constitucional, o seu contedo. No importa o processo de ela-borao ou a natureza do documento que a contm; ela pode, ou no, estar vazada em uma Constituio escrita.

Nessa viso, a Constituio o conjunto de normas pertinentes organi-zao do poder, distribuio das competncias, ao exerccio da autoridade, forma de governo, aos direitos da pessoa humana, tanto individuais como sociais; tudo quanto for, enfim, contedo essencial referente estruturao e ao funcionamento da ordem poltico-jurdica exprime o aspecto material (ou substancial) de uma Constituio.


Na concepo formal de Constituio, so constitucionais todas as normas que integram uma Constituio escrita, elaborada por um processo especial (rgida), independentemente do seu contedo. Nessa viso, leva-se em conta, exclusivamente, o processo de elaborao da norma: todas as normas integrantes de uma Constituio escrita, solenemente elaborada, sero constitucionais. No importa, em absoluto, o contedo da norma.

Dessa forma, em uma Constituio escrita e rgida possvel encontrar-mos dois tipos de normas: (i) normas formal e materialmente constitucionais e (ii) normas apenas formalmente constitucionais.

As normas formal e materialmente constitucionais so aquelas que, alm de integrarem o texto da Constituio escrita, possuem contedo substan-cialmente constitucional. o caso, por exemplo, do art. 5. da Constituio Federal de 1988: as normas nele contidas so formalmente constitucionais porque esto inseridas no texto da Constituio escrita e rgida; tambm so normas materialmente constitucionais, porque tratam de direitos fundamentais, assunto essencial no que concerne atuao do Estado.

As normas apenas formalmente constitucionais so aquelas que integram o texto da Constituio escrita, mas tratam de matrias sem relevncia para o estabelecimento da organizao bsica do Estado. o caso, por exemplo, do art. 242, 2., da Constituio Federal, que estabelece que o Colgio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro, ser mantido na rbita federal.

A Constituio Federal de 1988 do tipo formal, porque foi solenemente elaborada, por um rgo especialmente incumbido desse mister, e somente pode ser modificada por um processo especial, distinto daquele exigido para a elaborao ou alterao das demais leis (rgida). No correto afirmar que a Constituio Federal de 1988 seja parte formal e parte material. A Constituio, no seu todo, do tipo formal. Entretanto, nem todas as normas que a compem so materialmente constitucionais; conforme j explicado, algumas so, apenas, formalmente constitucionais.

Observe-se que uma mesma norma pode ser enxergada sob as duas ticas, formal e material. Assim, sob a tica formal, o 2. do art. 242 da Constituio, acima mencionado, norma indiscutivelmente constitucional, j que inserida numa Constituio do tipo rgida. J para a concepo material, esse dispositivo, embora integrante do texto de uma Constituio escrita e rgida, no seria constitucional, porque trata de matria que nada tem a ver com organizao do Estado. O mesmo se d com as leis eleitorais (ordin-rias) do nosso Pas. Sob a tica formal, no so elas normas constitucionais, porque no integram o texto da Constituio escrita e rgida. Ao contrrio, para a concepo material de Constituio, so normas substancialmente constitucionais, uma vez que tratam de matria relativa a elemento essencial de organizao do Estado (forma de aquisio do Poder).


Segundo a concepo material, todos os Estados possuem Constituio. De fato, para se falar em Estado, necessrio pressupor uma organizao poltica bsica no respectivo territrio, a existncia de instituies relacionadas ao exer-ccio do poder, rudimentares que sejam. Essa organizao bsica, formalizada ou no em um documento escrito, na concepo material, ser a Constituio do Estado. Nem sempre, porm, haver uma Constituio em sentido formal. Isso porque nem todos os Estados possuem uma Constituio solenemente elaborada, dizer, um conjunto de regras constitucionais elaborado por um processo especial, distinto daquele de elaborao das demais leis do ordena-mento. Ento, quando se indaga se todo Estado possui Constituio, podere-mos responder positivamente, se levarmos em conta a concepo material (ou substancial) de Constituio. Se, ao contrrio, nos referirmos Constituio em sentido formal, a resposta mesma pergunta dever ser negativa.

Tambm, pela concepo material, podem existir normas constitucio-nais fora do texto de uma Constituio escrita. Se a norma trata de matria substancialmente constitucional, isto , se o seu contedo diz respeito or-ganizao essencial do Estado, ela ser constitucional, independentemente do processo de sua elaborao, esteja ou no ela inserida em uma Constituio escrita. Ao contrrio, sob o ponto de vista formal, s so normas constitu-cionais aquelas que integram o documento denominado Constituio escrita, solenemente elaborado, seja qual for o seu contedo.

No Brasil, que adota Constituio do tipo rgida, o conceito formal o importante, porquanto tudo que consta da Constituio formal recebe o mesmo tratamento jurdico, consistente na sua supremacia sobre todo o or-denamento jurdico. Com efeito, essa distino entre norma formalmente e materialmente constitucional, em um regime de Constituio escrita e rgida, no possui maior relevncia jurdica. Nesse tipo de Constituio, todas as normas que integram o seu texto tm o mesmo valor, pouco importando sua dignidade, isto , se so normas materialmente constitucionais ou, apenas, formalmente constitucionais. Todas as normas integrantes de uma Constituio formal, rgida, tm o mesmo valor, tm status constitucional e devero ser respeitadas, independentemente da natureza do seu contedo.

Isso porque em um sistema de Constituio rgida, como o nosso, todo o processo de fiscalizao da validade das leis leva em conta, to-somente, a supremacia formal da Constituio. O controle de constitucionalidade das leis realizado sob o enfoque estritamente formal. Se a norma integra o texto da Constituio rgida, seja qual for o seu contedo, ser dotada de supremacia formal e, portanto, no poder ser desobedecida pelo legislador infraconstitucional, sob pena de inconstitucionalidade.

Por outro lado, num regime de Constituio do tipo no-escrita, flex-vel, torna-se relevante a noo de norma materialmente (substancialmente)


constitucional. Nessa espcie de Constituio todas as leis (constitucionais e ordinrias) so elaboradas segundo o mesmo procedimento, pelo mesmo processo legislativo. Logo, se ambas so elaboradas pelo mesmo processo legislativo, no possvel fazer a distino entre elas levando-se em con-ta esse processo de elaborao, que idntico. A distino entre umas e outras - leis constitucionais e leis ordinrias - s possvel a partir da identificao do seu contedo (noo material de Constituio): sero cons-titucionais as leis que tiverem contedo substancialmente constitucional; as demais sero leis ordinrias.

Essa dualidade de viso - formal e material - traz luz os conceitos de supremacia material e supremacia formal das normas constitucionais.

A supremacia formal decorre da rigidez constitucional, isto , da existncia de um processo legislativo distinto, mais laborioso, para elaborao da norma constitucional. Uma norma constitucional dotada de supremacia formal pelo fato de ter sido elaborada mediante um processo legislativo especial, mais rgido, que a diferencia das demais leis do ordenamento.

A supremacia material decorre do contedo da norma constitucional. Uma norma constitucional dotada de supremacia material em virtude da natureza do seu contedo, isto , por tratar de matria substancialmente constitucional, que diga respeito aos elementos estruturantes da organizao do Estado.

Numa Constituio escrita e rgida, todas as normas constitucionais so dotadas de supremacia formal, visto que foram elaboradas segundo um procedimento mais solene do que aquele de elaborao das demais leis. Assim, em um sistema de Constituio formal, podemos afirmar que todas as normas constitucionais se eqivalem em termos de hierarquia e, tambm, que todas elas so dotadas de supremacia formal em relao s demais leis do ordenamento.

Ao contrrio, no caso de uma Constituio no-escrita, flexvel, no se pode cogitar de supremacia formal, porque no h distino entre os pro-cessos legislativos de elaborao das normas que integram o ordenamento jurdico. Em um sistema de Constituio no-escrita, flexvel, as normas constitucionais so dotadas, to-somente, de supremacia material (devido dignidade de seu contedo).

Finalmente, vale ressaltar que no h um rol taxativo de normas consi-deradas materialmente constitucionais (cuja presena no texto da Constituio seria obrigatria), e, menos ainda, de normas que devessem ser tidas por apenas formalmente constitucionais (cuja presena no texto da Constituio seria desnecessria). No h unanimidade doutrinria a respeito dessa sepa-rao. H, verdade, um mnimo de matrias que todos esto de acordo em reconhecer como substancialmente constitucionais, de que so exemplo as que regulam o exerccio do poder, impondo limitaes atividade estatal


e reconhecendo direitos fundamentais s pessoas. No mais, tudo variar segundo o local, a poca e a ideologia de quem se disponha a elaborar a listagem. Trata-se de conceitos abertos, dinmicos, que aceitam - e acom-panham - a evoluo social do Estado, no tempo e no espao. Assim, uma norma hoje considerada apenas formalmente constitucional poder, amanh, ser tida por substancialmente constitucional (variao no tempo); da mesma forma, uma norma constitucional considerada materialmente constitucional no Brasil poder ser classificada como apenas formalmente constitucional na Itlia, em razo dos valores e do tipo de organizao poltica daquele Estado (variao no espao).

O fato que levar para o texto da Constituio demasiadas normas ape-nas formalmente constitucionais, que nada tm a ver com a estruturao do Estado, e que certamente melhor ficariam na legislao ordinria, prejudica a estabilidade da Constituio, pois as oscilaes freqentes nessas matrias irrelevantes terminam por forar, continuadamente, a aprovao de reformas do texto constitucional.

3.5. Quanto estabilidade

A classificao das Constituies quanto ao grau de estabilidade (ou alte-rabilidade) leva em conta a maior ou a menor facilidade para a modificao do seu texto, dividindo-as em imutveis, rgidas, flexveis ou semi-rgidas.

A Constituio imutvel aquela que no admite modificao do seu texto. Essa espcie de Constituio est em pleno desuso, em razo da impossibi-lidade de sua atualizao diante da evoluo poltica e social do Estado.

A Constituio rgida quando exige um processo legislativo especial para modificao do seu texto, mais difcil do que o processo legislativo de elabo-rao das demais leis do ordenamento. A Constituio Federal de 1988 do tipo rgida, pois exige um procedimento especial (votao em dois turnos, nas duas Casas do Congresso Nacional) e um quorum qualificado para aprovao de sua modificao (aprovao de, pelo menos, trs quintos dos integrantes das Casas Legislativas), nos termos do art. 60, 2., da Carta Poltica.

A Constituio flexvel aquela que permite sua modificao pelo mesmo processo legislativo de elaborao e alterao das demais leis do ordenamen-to, como ocorre na Inglaterra, em que as partes escritas de sua Constituio podem ser juridicamente alteradas pelo Parlamento com a mesma facilidade com que se altera a lei ordinria.

A Constituio semi-rgida a que exige um processo legislativo mais difcil para alterao de parte de seus dispositivos e permite a mudana de outros dispositivos por um procedimento simples, semelhante quele de ela-borao das demais leis do ordenamento.

18 DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPUCADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino

Na histria do Constitucionalismo brasileiro, unicamente a Constituio do Imprio (1824) foi semi-rgida, pois exigia, no seu art. 178,2 um processo especial para modificao de parte do seu texto (por ela considerado substan-cial), mas, ao mesmo tempo, permitia a modificao de outra parte mediante processo legislativo simples, igual ao de elaborao das demais leis. Todas as demais Constituies do Brasil foram do tipo rgida, inclusive a atual.

Cabe observar que nem toda Constituio escrita ser, necessariamente, rgida, conquanto atualmente seja essa a regra. Conforme aponta a doutrina, j houve, na Itlia, Constituio escrita e do tipo flexvel, isto , Constituio for-malmente elaborada, num determinado momento, por um rgo especial (escri-ta), mas que permitia a modificao do seu texto pelo mesmo processo legislativo de elaborao das demais leis do ordenamento (flexvel). Contudo, registre-se, a tendncia moderna de elaborao de Constituies do tipo escrita e rgida.

A rigidez no impede mudanas na Constituio. No se admite, no Constitucionalismo moderno, a idia da existncia de Constituio absolu-tamente imutvel, que no admita alteraes no seu texto. A rigidez visa, to-somente, a assegurar uma maior estabilidade ao texto constitucional, por meio da imposio de um processo mais rduo para sua modificao.

importante esclarecer que no correta a idia de que quanto maior a rigidez assegurada Constituio, maior ser a sua estabilidade e perma-nncia. O grau de rigidez deve ser suficiente para assegurar uma relativa estabilidade Constituio, por meio da exigncia de processo mais dificultoso para a modificao do seu texto, mas sem prejuzo da necessria atualiza-o e adaptao das normas constitucionais s exigncias da evoluo e do bem-estar social. A rigidez deve, portanto, assegurar essas duas necessidades da Constituio: certa estabilidade e possibilidade de atualizao. Apenas para ilustrar, suponhamos que a Constituio Federal de 1988 s pudesse ser emendada por meio da aprovao, em dois turnos de votao, de todos os membros das Casas do Congresso Nacional (isto , por unanimidade dos congressistas). Ora, esse excessivo grau de rigidez provavelmente frustraria qualquer tentativa de modificao da nossa Constituio, impedindo a sua necessria atualizao. Com isso, com o passar do tempo, a tendncia seria sua transformao em uma Constituio meramente nominativa, sem corres-pondncia com a realidade. Enfim, se verdade que a rigidez importante para a estabilidade de uma Constituio, tambm certo que determinado grau de flexibilidade indispensvel para sua permanncia, ao permitir a atualizao do texto constitucional.

Estabelecia o citado art. 178: " s constitucional o que diz respeito aos limites e atribuies respectivos dos poderes polticos, e aos direitos polticos e individuais dos cidados; tudo o que no constitucional pode ser alterado, sem as formalidades referidas (nos arts. 173 a 177), pelas legislaturas ordinrias."


A rigidez tem como decorrncia imediata o denominado princpio da supremacia formal da constituio. Consoante acima visto, a rigidez situa todas as normas constantes do texto da Constituio formal em uma posio de superioridade em relao s demais leis, posicionando a Constituio no pice do ordenamento jurdico do Estado.

Assim, rigidez o pressuposto para o surgimento e a efetivao do denominado controle de constitucionalidade das leis. Se a Constituio do tipo rgida, ocupa o vrtice do ordenamento jurdico e, ento, h que se verificar quais leis desse ordenamento esto de acordo com as suas prescri-es (e, portanto, so constitucionais) e quais leis esto em desacordo com os seus comandos (e, so, dessarte, inconstitucionais, devendo ser retiradas do ordenamento jurdico).

Diversamente, em um sistema de Constituio flexvel - o da Inglaterra, por exemplo -, descabe cogitar de impugnao de inconstitucionalidade de uma norma frente a outra, pois o mesmo Parlamento elabora, segundo o mes-mo processo legislativo, as leis constitucionais (assim consideradas em razo de seu contedo) e as demais leis. As decises do Parlamento no podero, portanto, ser impugnadas perante os tribunais do Poder Judicirio. Por isso, em um regime de Constituio flexvel no se pode falar, propriamente, em controle de constitucionalidade das leis.

Empiricamente, constata-se que a rigidez no assegura, necessariamente, estabilidade Constituio, nem a flexibilidade implica, necessariamente, instabilidade do ordenamento constitucional. A Constituio Federal de 1988 do tipo rgida, mas pouco estvel, haja vista a quantidade de alteraes que, em pouco tempo, j sofreu, mediante algumas dezenas de emendas aprovadas pelo Congresso Nacional. Por outro lado, a Constituio inglesa, que do tipo flexvel, no-escrita, conserva intactos os mesmos princpios h sculos. Em verdade, a estabilidade da Constituio tem mais a ver com o amadurecimento da sociedade e das instituies do Estado do que propria-mente com o processo legislativo de modificao do seu texto.

Por fim, deve-se ressaltar que a rigidez constitucional no decorre dire-tamente da existncia de clusulas ptreas, isto , da presena de um ncleo insuscetvel de abolio na Constituio.

Sabe-se que as clusulas ptreas so determinadas matrias constitucio-nais que, por opo do legislador constituinte originrio, so insuscetveis de abolio por meio de modificao da Constituio, pela aprovao de futuras emendas constitucionais. A Constituio Federal de 1988 as estabelece no seu art. 60, 4..

Conforme vimos, a rigidez (ou a flexibilidade) da Constituio decorre to-somente do processo exigido para a modificao do seu texto. Uma Constituio poder ser rgida e no possuir clusulas ptreas (todos os seus


dispositivos podero ser abolidos, desde que haja obedincia ao procedimento especial, mais dificultoso, por ela estabelecido). Pode-se, diversamente, ter uma Constituio flexvel que possua clusulas ptreas (admite alterao de seus dispositivos por meio de processo legislativo simples, mas h um ncleo insuscetvel de abolio).

Apesar de a existncia de clusulas ptreas no ter relao necessria com o conceito de rigidez constitucional, vale registrar que a presena desse ncleo no suprimvel leva o Professor Alexandre de Moraes a classificar a Consti-tuio Federal de 1988 como super-rgida, uma vez que "em regra poder ser alterada por um processo legislativo diferenciado, mas, excepcionalmente, em alguns pontos imutvel (CF, art. 60, 4. - clusulas ptreas)".

3.6. Quanto correspondncia com a realidade

O constitucionalista alemo Karl Loewenstein desenvolveu uma classi-ficao para as Constituies, levando em conta a correspondncia existente entre o texto constitucional e a realidade poltica do respectivo Estado.

Para ele, as Constituies de alguns Estados conseguem, verdadeiramente, regular o processo poltico no Estado. Outras Constituies, apesar de elabo-radas com esse mesmo intuito, no logram, de fato, normatizar a realidade poltica do Estado. H, ainda, Constituies que sequer tm esse intuito, pois visam, to-somente, manuteno da vigente estrutura de poder.

A partir dessa constatao, podem as Constituies ser classificadas em trs grupos: Constituies normativas, Constituies nominativas e Consti-tuies semnticas.

As Constituies normativas so as que efetivamente conseguem, por estarem em plena consonncia com a realidade social, regular a vida poltica do Estado. Em um regime de Constituio normativa, os agentes do poder e as relaes polticas obedecem ao contedo, s diretrizes e s limitaes impostos pelo texto constitucional.

As Constituies nominativas so aquelas que, embora tenham sido elaboradas com o intuito de regular a vida poltica do Estado, no conse-guem efetivamente cumprir esse papel, por estarem em descompasso com a realidade social. As disposies constitucionais no conseguem efetivamente normatizar o processo real de poder no Estado.

As Constituies semnticas, desde sua elaborao, no tm o fim de regular a vida poltica do Estado, de orientar e limitar o exerccio do poder. Objetivam, to-somente, formalizar e manter o poder poltico vigente, con-ferir legitimidade formal ao grupo detentor do poder. Nas palavras de Karl Loewenstein, seria "uma constituio que no mais que uma formalizao da situao existente do poder poltico, em benefcio nico de seus detentores".


3.7. Quanto extenso

No tocante extenso, as Constituies so classificadas em analticas e sintticas.

Constituio analtica (larga, prolixa, extensa ou ampla) aquela de con-tedo extenso, que versa sobre matrias outras que no a organizao bsica do Estado. Em regra, contm normas substancialmente constitucionais, normas apenas formalmente constitucionais e normas programticas, que estabelecem fins, diretrizes e programas sociais para a atuao futura dos rgos estatais.

Exemplo de Constituio analtica a Constituio Federal de 1988, que, nos seus mais de trezentos artigos (entre disposies permanentes e transitrias), exagera no regramento detalhado de determinadas matrias, no substancialmen-te constitucionais, que nada tm a ver com a organizao poltica do Estado.

Constituio sinttica (concisa, breve, sumria ou sucinta) aquela que possui contedo abreviado, e que versa, to-somente, sobre a organizao bsica do Estado e o estabelecimento de direitos fundamen

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