direito de greve e de livre associaÇÃo sindical do ... · greve e de sindicalização se...
TRANSCRIPT
DIREITO DE GREVE E DE LIVRE ASSOCIAÇÃO SINDICAL DO SERVIDOR
PÚBLICO CIVIL
Wilson Nakamura1
Resumo O presente artigo se propõe a abordar os principais aspectos relacionados ao direito de
greve e de livre associação sindical do servidor público civil, previsto no artigo 37,
inciso VI e VII, da Constituição Federal como direito e garantia no âmbito do serviço
público. Com base nas definições constitucionais e doutrinárias, bem como pelos
entendimentos firmados pelo Supremo Tribunal Federal, analisar como o direito de
greve e de sindicalização se concretiza diante do regime jurídico administrativo.
Palavras-chave: Direito de Greve. Direito de Livre Associação Sindical. Servidor
Público. Direito Administrativo.
Resumen
Este artículo tiene como objetivo abordar los principales problemas del derecho de
huelga y la libertad de formar sindicatos de los funcionarios públicos mencionados en el
artículo 37, fracción VI y VII de la Constitución como un derecho y garantía en el
servicio público. Sobre la base de las definiciones e interpretaciones constitucionales y
doctrinales firmados por el Tribunal Supremo, para analizar cómo el derecho de huelga
y sindicación se realiza en el sistema jurídico administrativa.
Palabras clave: Derecho de Huelga. Derecho de Libre Asociación Sindical. Empleado
Estatal. Derecho Administrativo.
1 INTRODUÇÃO
O instituto da greve é um importante poder a disposição dos trabalhadores, pois
constitui um meio legítimo de manifestação para reivindicar melhores condições de
trabalho e de vida. Sendo assim, a Constituição Federal de 1988 elevou o direito de
greve à categoria de direito social, reconhecendo expressamente como instrumento
1 NAKAMURA, Wilson. Aluno do 9° Período do curso de Direito da Faculdade Eduvale de
Avaré. [email protected]
pacífico e democrático em busca de melhores condições sociais, desde que tal
prerrogativa constitucional seja exercida dentro dos limites legais.
Encontra-se assegurado no artigo 37, inciso VII, da Constituição Federal, o
direito de greve do servidor público civil, desde que, conforme reza o referido
dispositivo constitucional, seja exercido dentro dos limites previstos em lei. Entretanto,
não existe lei específica regulamentando o exercício de referida prerrogativa
constitucional no âmbito do serviço público, gerando inúmeras controvérsias sobre a
aplicabilidade do direito de greve no âmbito da Administração Pública
Assim, distingue o direito de greve dos trabalhadores do setor privado,
assegurado no artigo 9º da Constituição Federal e regulamentado pela Lei nº 7.783/89,
do direito de greve dos servidores públicos civis, reconhecido expressamente no artigo
37, inciso VII da Carta Maior, que, embora garantido, referido dispositivo é dotado de
eficácia limitada, tendo em vista que exige a edição de ato legislativo a fim de
concretizar o comando constitucional.
Por seu turno, a Constituição Federal, em seu artigo 37, inciso VI,
expressamente reconhece o direito de livre associação sindical do servidor público civil,
cuja norma, ao contrário do direito de greve, é dotada de eficácia plena, garantindo aos
servidores o direito à liberdade de associação. No entanto, aos sindicatos dos servidores
públicos não são conferidas algumas funções próprias dos sindicatos dos trabalhadores
da iniciativa privada.
Vale mencionar que no tocante aos militares, por força do artigo 142, § 3º,
inciso IV, da Constituição Federal é vedado tanto o direito de greve quanto o de
sindicalização. Ou seja, os membros das Forças Armadas, das Polícias Militares e
Corpos de Bombeiros dos Estados e do Distrito Federal, diferentemente do servidor
público civil, por expressa proibição constitucional, não podem aderir a movimentos
grevistas, tampouco se sindicalizar.
Diante dos inúmeros movimentos grevistas dos servidores públicos civis,
convém uma análise acerca do tema, levando-se em conta os princípios e regras próprias
da Administração Pública e os principais entendimentos do Supremo Tribunal Federal
sobre o direito de greve do servidor público.
2 DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL À LUZ DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
O artigo 37, inciso VII, da Carta Maior, garante ao servidor público o direito de
greve, que “será exercido os termos e nos limites definidos em lei específica”. Assim,
para o exercício do direito de greve do servidor público civil é necessário lei específica
que lhe defina os limites a serem respeitados, ou seja, trata-se de norma constitucional
de eficácia limitada, na medida que exige uma lei integrativa infraconstitucional para
que produza todos os seus efeitos.
Com relação à norma constitucional de eficácia limitada,
entende Lenza (2013):
“São aquelas normas que, de imediato, no momento em que a Constituição é
promulgada, ou entra em vigor (ou diante da introdução de novos preceitos
por emenda à Constituição, ou na hipótese do art. 5º, § 3º), não tem o condão
de produzir todos os seus efeitos, precisando de uma lei integrativa
infraconstitucional, ou até mesmo de integração por meio de emenda
constitucional, como se observou nos termos do artigo 4º da EC 47/2005.
São, portanto, de aplicabilidade mediata ou reduzida, ou, segundo alguns
autores, aplicabilidade diferida”
Entretanto, não há lei específica até o presente momento disciplinando o direito
de greve. Vale ressaltar que a finalidade de a Carta Magna exigir norma específica
disciplinando o direito de greve do servidor público tem como principal fundamento a
criação de lei que leve em conta as principais peculiaridades do regime jurídico que
regulamenta o serviço público e seus servidores.
3 MANDANDO DE INJUNÇÃO E O POSICIONAMENTO DO SUPREMO
TRIBUNAL SOBRE O DIREITO DE GREVE
O Mandando de Injunção previsto no artigo 5º, inciso LXXI, da Carta Magna,
constitui o remédio constitucional adequado para atacar a inércia do legislador na
criação de normas regulamentadora que torne viável o exercício dos direitos e
liberdades constitucionais.
Dada à mora legislativa em disciplinar o direito de greve do servidor público,
através de vários mandados de injunção, a questão foi posta à análise do Supremo
Tribunal Federal.
Num primeiro momento, através do Mandado de Injunção nº 20, de relatoria do
Ministro Celso de Mello, o Supremo Tribunal Federal se limitou tão somente a declarar
a mora legislativa na elaboração de norma específica infraconstitucional sobre o direito
de greve, significando, na prática, a impossibilidade do exercício do direito de greve do
servidor público declarada no artigo 37, inciso VII, da Constituição Federal, conforme
se infere da ementa:
MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - DIREITO DE GREVE DO
SERVIDOR PÚBLICO CIVIL - EVOLUÇÃO DESSE DIREITO NO
CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO - MODELOS NORMATIVOS
NO DIREITO COMPARADO - PRERROGATIVA JURÍDICA
ASSEGURADA PELA CONSTITUIÇÃO (ART. 37, VII) -
IMPOSSIBILIDADE DE SEU EXERCÍCIO ANTES DA EDIÇÃO DE LEI
COMPLEMENTAR - OMISSÃO LEGISLATIVA - HIPÓTESE DE SUA
CONFIGURAÇÃO - RECONHECIMENTO DO ESTADO DE MORA DO
CONGRESSO NACIONAL - IMPETRAÇÃO POR ENTIDADE DE
CLASSE - ADMISSIBILIDADE - WRIT CONCEDIDO. DIREITO DE
GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO
O preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor
público civil constitui norma de eficácia meramente limitada, desprovida, em
conseqüência, de auto-aplicabilidade, razão pela qual, para atuar plenamente,
depende da edição da lei complementar exigida pelo próprio texto da
Constituição. A mera outorga constitucional do direito de greve ao servidor
público civil não basta - ante a ausência de auto- aplicabilidade da norma
constante do art. 37, VII, da Constituição - para justificar o seu imediato
exercício. O exercício do direito público subjetivo de greve outorgado aos
servidores civis só se revelará possível depois da edição da lei complementar
reclamada pela Carta Política. A lei complementar referida - que vai definir
os termos e os limites do exercício do direito de greve no serviço público -
constitui requisito de aplicabilidade e de operatividade da norma inscrita no
art. 37, VII, do texto constitucional. Essa situação de lacuna técnica,
precisamente por inviabilizar o exercício do direito de greve, justifica a
utilização e o deferimento do mandado de injunção. A inércia estatal
configura-se, objetivamente, quando o excessivo e irrazoável retardamento na
efetivação da prestação legislativa - não obstante a ausência, na Constituição,
de prazo pré-fixado para a edição da necessária norma regulamentadora -
vem a comprometer e a nulificar a situação subjetiva de vantagem criada pelo
texto constitucional em favor dos seus beneficiários.
(...)
(MI 20/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 20.05.1194, DJ 22.11.1996)
Entretanto, diante das inúmeras celeumas sobre a aplicabilidade ou não do
direito de greve no âmbito da Administração Púbica, em virtude da ausência de lei
específica regulamentando o dispositivo constitucional, a questão voltou a ser objeto de
questionamento perante a Suprema Corte. Esta, embasada por uma jurisprudência mais
abrangente sobre a finalidade do mandado de injunção, adotou a teoria concretista geral
e passou a legislar no caso concreto, cuja decisão produz efeitos erga omnes até que
sobrevenha norma integrativa do Poder Legislativo.
Assim, na ocasião do julgamento dos Mandados de Injunção nºs 670/ES,
708/DF e 712/PA, ajuizados, nessa ordem, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis
do Estado do Espírito Santo (Sindpol), pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação
do Município de João Pessoa (Sintem) e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder
Judiciário do Estado do Pará (Sinjep), ficou assegurado que, enquanto não sobrevier lei
regulamentadora do direito de greve previsto no artigo 37, inciso VII, da Carta Magna,
em caráter provisório, aplica-se a Lei e 7.783/89, a fim de possibilitar o exercício do
direito de greve pelos servidores públicos, conforme se infere da ementa trazida à
colação:
MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART.
5º, INCISO LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS
CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA
JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF).
DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA
CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA JUSTIÇA
FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA
LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37,
VII, DA CF. EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA SEGURANÇA
JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA
INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO
DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO
PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO
NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE
INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO DAS
LEIS nºs 7.701/1988 e 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUÇÃO DA
GARANTIA FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA
JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF).
(...)
1.2. Apesar dos avanços proporcionados por essa construção jurisprudencial
inicial, o STF flexibilizou a interpretação constitucional primeiramente
fixada para conferir uma compreensão mais abrangente à garantia
fundamental do mandado de injunção. A partir de uma série de precedentes, o
Tribunal passou a admitir soluções “normativas” para a decisão judicial como
alternativa legítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF, art. 5º, XXXV).
(...)
6.1. Aplicabilidade aos servidores públicos civis da Lei 7.783/89, sem
prejuízo de que, diante do caso concreto e mediante solicitação de entidade
ou órgão legítimo, seja facultado ao juízo competente a fixação de regime de
greve mais severo, em razão de tratarem de “serviços ou atividades
essenciais” (Lei 7.783/89, arts. 9º a 11).
(...)
6.7. Mandado de injunção conhecido e, no mérito, deferido para, nos termos
acima especificados, determinar a aplicação das Leis nos 7.701/1988 e
7.783/1989 aos conflitos e às ações judiciais que envolvam a interpretação do
direito de greve dos servidores públicos civis
(MI nº 708/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de
31/10/08).
Desse modo, o Supremo Tribunal Federal, declarou a omissão legislativa e
assegurou as mínimas condições para o exercício do direito de greve pelos servidores
públicos civis, condicionado ao atendimento dos requisitos elencados na Lei nº
7.783/89.
3.1 DOS PARÂMETROS DEFINIDOS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Por não ser um direito absoluto, o direito de greve do servidor público deve ser
analisado em conjunto com outras normas constitucionais e infraconstitucionais de
direito público, levando em conta as particularidades inerentes ao regime jurídico
administrativo. Assim, a Lei nº 7.783/89, que rege o direito de greve dos trabalhadores
da iniciativa privada, é aplicada com ressalvas e apenas quando compatíveis com as
normas que regem a Administração Pública.
Isso porque, dentre outros, vigora na Administração Pública o princípio da
continuidade do serviço público, segundo o qual assegura a garantia dos serviços
públicos não serem interrompidos, prejudicados ou paralisados.
Assim, buscando equalizar o direito de greve do servidor público e assegurar o
atendimento das necessidades sociais e a continuidade do serviço público, a Corte
Suprema traçou algumas balizas para o seu exercício. Conforme se infere do Recurso
Extraordinário n. 693.456/RJ, de relatoria do Ministro Dias Tofolli, são requisitos
mínimos para deflagração de greve no serviço público, dentre outros:
(...)
i) tentativa de negociação prévia, direta e pacífica; ii) frustração ou
impossibilidade de negociação ou de se estabelecer uma agenda comum; iii)
deflagração após decisão assemblear; iv) comunicação aos interessados, no
caso, ao ente da Administração Pública a que a categoria se encontre
vinculada e à população, com antecedência mínima de 72 horas (uma vez que
todo serviço público é atividade essencial); v) adesão ao movimento por
meios pacíficos; e vi) a garantia de prestação dos serviços indispensáveis ao
atendimento das necessidades dos administrados - usuários ou destinatários
dos serviços - e à sociedade”.
(...)
(RE Nº 693.456/RJ, Pleno, Relator Ministro Dias Tofolli, DJe 07/11/2016)
Dentre outras balizas, vale mencionar que na ocasião do julgamento do RE
693.456/RJ acima citado, o Supremo Tribunal Federal também assentou que, não sendo
conduta ilícita do Poder Público, os dias de paralisação decorrentes do exercício do
direito de greve pelos servidores públicos podem ser descontados, sendo permitida a
compensação dos dias e horas paradas caso exista acordo expresso nesse sentido.
4 DO DIREITO DE LIVRE ASSOCIAÇÃO SINDICAL E O PAPEL DO
SINDICATO
O artigo 37, inciso VI, da Constituição Federal, assegura o direito de
sindicalização dos servidores públicos, sendo a referida norma constitucional dotada de
eficácia plena, ou seja, é auto-aplicável, pois não depende de lei regulamentando
referido direito.Tem- se, portanto, que os servidores públicos podem livremente se filiar
ao sindicato da categoria a fim de que este atue em nome de seus representados.
Entretanto, no tocante às atribuições dos sindicatos dos servidores, constata-se
que se diferenciam das funções atribuídas aos sindicatos do setor privado.
Isso porque vigora no regime jurídico administrativo o princípio da legalidade,
ou seja, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permitir, assim, não pode
conceder direitos de qualquer espécie ou criar obrigações caso não exista expressa
previsão legal.
Nesse contexto, a atuação dos sindicatos se encontra estritamente limitada,
posto que, na maioria das vezes, não poderá ser objeto de negociações coletivas as
reivindicações pleiteadas pelos sindicatos que não tenha expressa previsão em lei. Em
outras palavras, o direito do sindicato transigir com a Administração Pública em nome
de seus representados esbarra diretamente na análise legal do assunto reivindicado,
tendo que vista que deve se ajustar à lei.
Sob esse ângulo, portanto, o papel do sindicato deve consistir, basicamente, na
elaboração de um Protocolo de Intenções junto com a Administração Pública, na qual
esta última se compromete a tomar todas as medidas legais para dirimir o conflito.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com base nas considerações acima expendidas, embora o Supremo Tribunal
Federal tenha garantido o direito constitucional do exercício de greve pelo servidor
público, mesmo não existindo lei infraconstitucional integrativa específica para
regulamentar o tema, aplicando por analogia a Lei 7.783/89, a qual regulamenta a greve
dos trabalhadores da iniciativa privada, a questão deve se revestir de todas as cautelas.
Isso porque a paralisação do serviço público, diversamente do que ocorre no
setor privado, atinge toda a sociedade, prejudicando a prestação de serviços públicos
essenciais, como saúde, educação, segurança etc. Sob esse ângulo, contata-se que a
greve constitui um risco eminente de violação aos direitos fundamentais dos cidadãos
consagrados na Carta Maior.
Igualmente, verifica-se que são colidentes o direito de greve dos servidores
públicos civil e o princípio da continuidade do serviço público, tendo em vista que
qualquer paralisação, ainda que parcial, sempre acarretará em prejuízo na qualidade do
serviço prestado à população.
Ademais, quando se trata de servidor público, qualquer alteração em sua
estrutura sujeita-se a edição de lei, que, para sua elaboração, leva em conta uma
injunção de princípios e regras constitucionais e infraconstitucionais que podem
inviabilizar o direito reivindicado, como por exemplo, limite de gasto com o servidor
público, os parâmetros definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e as Leis
Orçamentárias.
No mais, tem-se que o sindicato deve sempre atuar de maneira conciliatória,
buscando, dentro das estritas possibilidades administrativas, uma rápida solução para
questão levantada, visando equilibrar o interesse geral da Administração Pública com os
interesses dos servidores, de modo a não comprometer o serviço público.
Inobstante o Supremo Tribunal Federal ter apreciado e estabelecido condições
mínima para o exercício direito de greve do servidor público, ainda constata que há uma
linha muito tênue entre a legalidade e ilegalidade quando se trata de servidor público
civil. Aguarda-se, portanto, que o Poder Legislativo atue para suprir essa omissão,
definindo com clareza não só o direito de greve, mas também o papel das entidades
sindicais.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Brasília: Diário Oficial da República
Federativa do Brasil, 1988.
BRASIL. Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1989. Dispõe sobre o exercício do direito
de greve. Brasília: Diário Oficial da República Federativa do Brasil, 1989.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais: 2014.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 17ª ed. São Paulo: Editora
Saraiva, 2013.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39. ed. São Paulo:
Editora Malheiros, 2013.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28 ed. São
Paulo: Editora Malheiros: 2011.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Editora
Atlas, 2007.