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DIAGNÓSTICO DA DESCENTRALIZAÇÃO
FISCAL EM ANGOLA
Maria Cristina Mac Dowell (Coordenadora)
Érika Amorim Araújo
Alexandre Sobreira Cialdini
Nicoletta Ferruglio
Luanda, agosto de 2006
1. INTRODUÇÃO
O Governo de Angola tem ressaltado como uma de suas prioridades a criação de
autarquias locais, com seus representantes eleitos directamente. Esse processo deve
ocorrer tentativamente até o ano 2010, conforme tem sido referenciado por autoridades
governamentais. Na compreensão dessas autoridades, as actuais administrações
municipais constituir-se-ão nos futuros governos autónomos formados pelos poderes
executivo e legislativo.
A criação de autarquias locais, entretanto, não se encerra na realização de eleições. É
fundamental que essas autarquias, uma vez instituídas, gozem de um mínimo de
autonomia na gestão dos recursos públicos, que deve ser baseada na busca da eficiência
e eficácia dos gastos públicos, com vista à maximização dos resultados.
O problema é que, mesmo levando em consideração o processo de desconcentração em
curso no país, poucas funções são actualmente atribuídas às administrações municipais,
restritas principalmente à manutenção de algumas actividades governamentais já
existentes, mediante recursos limitados, que são definidos e geridos pelos governos
provinciais.
Sendo assim, as administrações municipais não exercem nenhuma função relativa à
elaboração e execução de um plano de desenvolvimento económico e social para sua
localidade, por exemplo, nem tampouco têm experiência na gestão dos recursos fiscais.
Percebe-se, então, que as administrações municipais, na sua grande maioria, não estão
aptas a exercer as funções que lhes serão atribuídas quando se tornarem governos
autónomos.
Aqueles que são resistentes à conversão das administrações municipais em governos
autónomos ou até mesmo à descentralização fiscal argumentam que a falta de
capacitação dos administradores locais em relação à gestão pública dificulta ou até
mesmo pode impedir a transferencia de recursos para as administrações locais. Segundo
os defensores desse argumento é necessário ter capacidade para se transferir
responsabilidades e, por sua vez, recursos. Dessa forma, como as administrações locais
não têm capacidade de gestão então não se lhes pode atribuir funções e recursos.
É necessário então quebrar esse ciclo vicioso capacitando as administrações locais na
gestão dos recursos fiscais por meio da transferencia de um mínimo de recursos que
permita aos gestores locais aprenderem a gerir com responsabilidade os recursos
públicos. Para tanto, são também transferidas às administrações locais responsabilidades
também mínimas, vinculadas principalmente ao desenvolvimento social, de tal modo
que ao mesmo tempo em que esse mecanismo permite a capacitação na gestão dos
recursos públicos também auxilia na redução da pobreza.
Nesse sentido, o Ministério da Administração Territorial – MAT, em conjunto com o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, propõe a criação do
Fundo de Desenvolvimento Municipal – FDM que tem como objectivo transferir
recursos não afectados do governo central para as administrações municipais. A
proposta do FDM é exactamente de prover as administrações municipais desses
recursos mínimos que permitam a capacitação das futuras autarquias locais tanto para a
gestão do ciclo fiscal quanto para a promoção do desenvolvimento social permitindo,
por conseqüência, a redução da pobreza.
Inicialmente, o FDM será implantado nas quatro Administrações municipais que são
objecto do Projecto de Descentralização Fiscal e Boa Governação do MAT e do PNUD.
Ao longo dos próximos anos até a realização das eleições locais, o MAT tem como meta
replicar a mesma experiência em mais 37 administrações municipais, entre as quais as
18 sedes das províncias. O objectivo é capacitar pelo menos um total de 41
administrações municipais de tal forma que as mesmas estejam preparadas para assumir
a sua gestão fiscal e ao mesmo tempo permitir a implementação de acções que
colaborem com o desenvolvimento social de suas localidades com vista à redução da
pobreza. O projecto prevê a implementação do FDM antes do advento das eleições
locais, com vista a preparar as administrações municipais – futuras autarquias locais –
para as novas funções que vão assumir com o advento das eleições.
Com vistas a obter uma visão geral do estado das artes das relações intergovernamentais
em Angola bem como dos obstáculos a serem superados para a implementação do
FDM, foi proposta a realização de um diagnóstico acerca do estágio em que se encontra
a descentralização fiscal no país. Este é justamente o objectivo deste relatório.
Na construção desse diagnóstico, buscamos inicialmente apresentar uma síntese das
características sócio-econômicas do país conforme apresentada na secção dois. Nas
cinco secções seguintes fornecemos uma avaliação dos pilares das relações fiscais
intergovernamental. Assim, na secção três apresentamos o contexto político e
institucional da descentralização fiscal e Angola, quando destacamos a estrutura do
sector governamental e as legislações pertinentes. A atribuição das responsabilidades e
das receitas entre o governo central e os governos locais bem como uma análise dos
indicadores fiscais estão descritas nas secções quatro e cinco, respectivamente. Na
secção seis, ressaltamos a inexistência de um sistema formal de transferências
intergovernamentais em Angola e descrevemos o mecanismo de transferencia de
recursos do governo central aos governos provinciais. A secção sete busca apresentar e
analisar os princípios e o ciclo orçamental em Angola. Por fim, na secção oito são
apresentados alguns desafios para a descentralização fiscal em Angola.
O último pilar das relações fiscais intergovernamentais, que são os empréstimos
subnacionais, ainda não foi desenvolvido em Angola. Os governos locais não são
autónomos e, portanto, não possuem autorização legal para contraírem dívidas.
Portanto, não tratamos deste tema neste relatório.
Este relatório foi elaborado com base nas entrevistas realizadas com autoridades
governamentais durante missão técnica à Angola durante o mês de Agosto deste 2006.
Além disso, foram analisadas as legislações relativas à descentralização e os relatórios
já existentes.
2 – CARACTERÍSTICAS GERAIS DE ANGOLA
2.1 – Aspectos Sócio-Econômicos1
Angola é um país da costa ocidental de África, limitado a norte e a leste pela República
Democrática do Congo, a leste pela Zâmbia, a sul pela Namíbia e a oeste pelo Oceano
Atlântico. Angola inclui também o turbulento enclave de Cabinda, através do qual faz
fronteira com a República do Congo, a norte. O território é divido em 18 províncias e
163 administrações municipais. A capital do país é a cidade de Luanda localizada na
província de mesmo nome.
Seu território de aproximadamente 1,2 milhões de Km2 coloca Angola na posição de
22° maior país do mundo.
Segundo informações obtidas junto ao Ministério das Finanças, a população angolana
totalizou 17,7 milhões de habitantes em 2005. Este número pode variar tanto para mais
ou para menos uma vez que o último Censo Demográfico realizado pelo Governo de
Angola foi em 1974. De acordo com os relatos obtidos nas entrevistas que precederam a
elaboração deste relatório, a população do país pode variar entre 10 e 20 milhões.
Mais da metade da população de Angola tem idade menor ou igual a 20 anos e a
expectativa de vida média é estimada em 42 anos. Cerca de 63% da população vive
abaixo da linha da pobreza e 80% das pessoas estão desempregadas. Mais da metade da
população, cerca de 58%, é analfabeta e a taxa de matrícula no ensino primário atinge
apenas 74% das crianças em idade escolar2.
O acesso da população aos serviços básicos é muito precário: 59% das pessoas não têm
acesso à água potável, 60% ao saneamento e 76% aos cuidados médicos. A parcela da
população que necessita de algum grau de auxílio alimentar corresponde a mais de 22%
do total e 13% das pessoas sofrem de desnutrição.
De acordo com os dados oficiais do UNHCR as pessoas deslocadas internas (IDPs) são
estimadas em 3,5 milhões e mais de 350.000 angolanos estão refugiados nos países
estrangeiros vizinhos, na maior parte na República Democrática de Congo e na Zâmbia
(UNHCR, 2003).
Considerando que os 17,7 milhões seja uma boa estimativa da populacional, a densidade
populacional do país é de 14,2 habitantes por Km2. A Província de Luanda, cuja
extensão territorial é de apenas 2.257 Km2, reúne mais de ¼ da população do país, o que
resulta em uma imensa densidade populacional – cerca de 2.069 habitantes por Km2.
Luanda é também a Província de Angola mais industrializada e com o maior
crescimento económico, que se deveu ao facto de praticamente não ter sofrido
directamente os efeitos da guerra civil. Isto também explica a grande densidade
populacional.
1 Os indicadores sociais bem como as estatísticas macroeconômicas de Angola ainda são precários. O país
está em processo de organização dessas informações e, em razão disso, os dados apresentados a seguir
devem ser vistos como uma estimativa. As fontes de informações nem sempre são oficiais.
2 UNDP, 2003.
A guerra comprometeu profundamente a estrutura produtiva do país: retirou forças de
trabalho das actividades produtivas e destruiu a maior parte da infra-estrutura básica e
do sistema do transporte (somente 10% das estradas existentes são asfaltadas - WB,
2004). Grande parte do território está inacessível devido às minas (há ainda 6-7.000.000
de minas em cerca de 35% da superfície do total do país, INAROE, 2002).
A economia de Angola apoia-se essencialmente nas exportações de petróleo cujas
jazidas estão localizadas principalmente em Cabinda3. A produção de petróleo
corresponde a 61% do PIB de Angola, enquanto 8% são provenientes da agricultura e
apenas 4% da indústria.
De acordo com informações prestadas pelo departamento de estudos do Ministério das
Finanças, o PIB do país totalizou 35,7 milhões de USD em 2005. A expectativa para
2006 é de forte crescimento real do produto – aproximadamente 27,9% - em razão da
elevação internacional dos preços do petróleo. Espera-se que apenas este sector
apresente um desempenho real de 37,2%.
O PIB per capita de 2005 foi da ordem de 2.018 USD, o que coloca o país na 104ª
posição no rank mundial. Segundo estimativas do FMI, essa posição é de 109°
colocado. Já no continente africano, Angola aparece como um dos países de maior PIB
per capita.
Classificação dos países por PIB per capita – 2005 (USD)
Disponível em: http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_%28nominal%29_per_capita.
Fonte Primária: FMI (2005).
Embora o PIB per capita angolano não seja tão baixo comparativamente aos demais
países da África, seu índice de desenvolvimento humano (0,381) é tão reduzido quanto
o desses países. No contexto mundial, o IDH de Angola ocupa a 161ª posição no rank.
3 Maiores detalhes sobre as características gerais de Angola podem ser encontradas na enciclopédia livre
Wikipédia no endereço: http://pt.wikipedia.org/wiki/Angola. Não há, contudo, garantias de que as
informações estejam atualizadas em razão da dificuldade de se obter estatísticas sócio-econômicas do
país.
Classificação dos países por IDH
Disponível em:
http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_
countries_by_Human_Development
_Index. Fonte: United Nations
Development Programme Report
2005.
3 – A DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM ANGOLA: CONTEXTO POLÍTICO E
INSTITUCIONAL
3.1 – O tamanho de sector público em Angola e um retrato do grau de
descentralização
Em 2005, as despesas globais do governo angolano totalizaram 11.037 milhões de USD
ou 30,9% do PIB.
As receitas globais foram da ordem de 11.310 milhões de USD ou 31,7% do PIB. Já as
receitas fiscais – que excluem os recursos provenientes da amortização de empréstimos,
da venda de activos e dos financiamentos interno e externo, totalizaram cerca de 9.522
milhões de USD ou 26,7% do PIB.
A principal fonte de receitas foram os recursos obtidos a título de cobrança de impostos,
taxas e contribuições – ou seja, os recursos tributários que somaram aproximadamente
8.133 milhões de USD ou 22,9% do PIB.
Considerando a distribuição das despesas por nível de administração, constata-se um
baixo grau de descentralização fiscal em Angola: em tono de 84% dos gastos globais
foram executados directamente pelo governo central.
Tabela 3.1
Grau de Descentralização das Despesas em Angola: 2005
2004 2005
TOTAL 100 100
Estrutura Central 84,5 84,7
Províncias 15,5 15,3
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
A preponderância do governo central também é observada pelo lado das receitas. Do
total de receitas fiscais colectadas em Angola, apenas 13% couberam ao conjunto de
províncias e municípios que integram o país.
Outro ponto de destaque diz respeito à forte concentração da arrecadação de receitas
fiscais (sejam elas atribuídas aos governos central ou locais) na Província de Luanda.
Dos 26,7% do PIB gerados em 2005, apenas Luanda respondeu por cerca de 95,7%.
O mesmo fenômeno ocorre pelo lado dos gastos públicos. Há uma alta concentração das
despesas na Província de Luanda, que sozinha respondeu por mais de 25% do total dos
gastos realizados pelos governos locais.
Tabela 3.2
Grau de Descentralização Regional das Despesas em Angola: 2005
2004 2005
TOTAL 100 100
Província de Luanda 28,7 26,0
Demais Províncias 71,3 74,0
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
3.2 – Ambiente político e administrativo para descentralização
Angola tornou-se independente em 1975. Em abril de 2002, o Governo de Angola e a
UNITA (União Nacional pela Libertação Total de Angola) assinaram o Protocolo de
Lusaka (acordo de paz) dando fim a 27 anos de guerra civil. O Protocolo de Lusaka
(Meijer, Ed, 2004:74) estabelece: “Reconciliação nacional significa que de acordo com
a Lei Constitucional da República de Angola a administração do país seja efectivamente
descentralizada e desconcentrada” e que “Autoridades provinciais devem ter autonomia
na matéria administrativa, financeira, tributária e econômica”.
A Constituição de 1992 estabelece (art. 145-7) que “A organização do Estado no nível
local compreende a existência de governos subnacionais (autarquias locais) e estrutura
administrativa local”. De acordo com a Lei Constitucional, as autarquias locais devem
ter órgãos representativos eleitos. Durante os anos 1990, apesar do conflito armado, o
Executivo introduziu uma importante legislação sobre a descentralização e
desconcentração: Decreto Lei 17/1999 e Decreto Executivo 80/19994.
Não obstante, devido à instabilidade política, diversidade étnica, e ideologia adoptada
pelo Governo, Angola tem demorado a implementar etapas substanciais para a
descentralização e governação local. Em conseqüência, desde a independência, Angola
construiu um governo altamente centralizado que inibe a governação participativa.
Grande parte dos serviços públicos básicos é prestada a partir de uma perspectiva
central, afastada das necessidades da população mais pobre.
Um compromisso visível do governo rumo à descentralização emergiu nos anos
recentes. No fim de 2001, o governo aprovou o Plano Estratégico para a
Desconcentração e Descentralização. Essencialmente, o plano prevê um processo
gradual de descentralização, que primeiro deve passar pela desconcentração, até
culminar na criação de autarquias locais autônomas5.
No ano de 2003, o conselho dos Ministros aprovou o Estudo sobre a Macro Estrutura do
Poder Local (MAT/UNDP, 2003). O estudo desenvolve um diagnóstico do governo
local em Angola de 1975 a 2002. O estudo também fez recomendações para uma
reforma sadia da descentralização no país, que foram aprovadas pelo Conselho de
4 A estrutura legislativa para descentralização e governação local está descrita em maiores detalhes na
seção 3.4.
5 Ver seção 3.5 para maiores detalhes.
Ministros (Setembro 2003). As principais recomendações relacionam-se às funções dos
governos subnacionais, às relações funcionais entre os diferentes níveis do governo
local, à parceria local e aos recursos organizacionais, nomeadamente os humanos e
financeiros. As recomendações do estudo foram incluídas em algumas políticas
nacionais chaves: o Plano Estratégico para Redução da Pobreza (PRSP), a Estratégia
Nacional para o Desenvolvimento de Longo Prazo (2005-2025) e o Plano de
Desenvolvimento de Médio Prazo (2005-2011). Os programas de governo (2003-2004 e
2005-2006) propõem uma visão detalhada para reformas para a desconcentração e para
a descentralização.
O Primeiro Encontro Nacional sobre a Administração Local, aberto oficialmente pelo
Presidente da República, ocorreu de 30 de Agosto a 02 de Setembro de 2004, com a
participação de Ministros do Governo, Governadores Provinciais, Administradores
Municipais e Comunais. O governo consequentemente está envolvido com uma
devolução do poder às municipalidades, culminando em uma futura eleição municipal,
com uma revisão estrutura legal, administrativa e financeira para a descentralização.
Não obstante, falta ao Governo de Angola um documento formal da estratégia para
descentralização como também planos concretos e uma programação de tempo para
realização de eleições locais.
Há, no entanto, um amplo e contínuo apoio no Parlamento, no Governo e na sociedade
civil para as reformas da descentralização e para o desenvolvimento de autoridades
municipais autônomas, dentro de uma estrutura unitária do Estado. Uma nova
constituição já foi esboçada, mas ainda não foi aprovada. E, mesmo com a ausência de
Autarquias, há um Gabinete para Assuntos Autárquicos no Ministério da Administração
do Território, o que demonstra certo compromisso do Governo com a descentralização.
Na proposta da nova constituição prevê-se a criação de governos locais eleitos com
autonomia administrativa e financeira.
Entretanto, as perspectivas e o cronograma para a criação actual das autarquias locais
permanecem obscuros. Nada é esperado para acontecer antes da eleição presidencial que
deve ocorrer em 2009. Também, dependendo dos resultados dessa eleição, a agenda da
descentralização pode tornar-se mais lenta ou acelerada, de tal forma que ninguém pode
fazer previsão no actual estágio.
3.3 – Estrutura do sector governamental em Angola
O Decreto-Lei 17/99, também conhecido como Lei dos Governos Locais, define a
natureza, atribuições, composição e estrutura orgânica de cada um dos níveis de
administração local. De acordo com este decreto, a divisão político-administrativa dos
Governos Locais é a seguinte: 18 governos provinciais, 163 municípios e 532 comunas.
As três camadas dos governos locais são hierarquicamente relacionadas e integradas ao
governo central.
Províncias
De acordo com o Decreto-Lei 17/99, os governos provinciais são órgãos
desconcentrados do poder central que tem como função “assegurar a realização das
atribuições específicas da Administração do Estado, orientar o desenvolvimento
econômico e social e assegurar a prestação dos serviços comunitários da respectiva
área geográfica”. Cabe aos governos provinciais, desta forma, executar a política do
governo central ao nível provincial, coordenar as agências do governo central no
território (Direcções Provinciais e Delegações Provinciais), bem como supervisionar as
administrações municipais e comunais e as autoridades tradicionais.
O Governador da Província, nomeado pelo Presidente da República, é o representante
do governo central na respectiva província. Os Vice-Governadores, também nomeados
pelo Presidente da República, podem receber do Governador a função de acompanhar,
tratar e decidir assuntos em determinadas áreas. No caso específico da Província de
Luanda existem três Vice-Governadores responsáveis pelas áreas técnica, social e
produtiva, respectivamente.
A estrutura orgânica dos governos provinciais compreende os serviços abaixo listados.
Serviço de Apoio Consultivo:
Conselho provincial
Serviço de Apoio Técnico:
Gabinete Jurídico
Gabinete de Inspecção e Fiscalização
Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatística
Secretária de Governo
Gabinete de Apoio e Controlo das Administrações Municipais e Comunais
Serviços Administrativos:
Gabinete do Governador
Gabinete dos Vice- Governadores
Centro de Documentação e Informação
Serviços Executivos:
Direções Provinciais
Delegações Provinciais
Serviços Tutelados:
Empresas locais
O Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatísticas – GEPE – é o principal gabinete da
estrutura provincial uma vez que é responsável pelo planeamento, programação e
coordenação das actividades da província no âmbito da Administração do Estado. O
Director do GEPE, nomeado pelo Governador, é quem, na realidade, tem o poder de
realizar, de acordo com as orientações do Governador, toda a gestão fiscal no âmbito
territorial. Neste sentido, cabe ao GEPE a preparação do orçamento, a elaboração da
programação financeira e a execução da despesa tanto de sua aplicação directa quanto
no que diz respeito aos seus órgãos subordinados, o que inclui as administrações
municipais6.
Nos governos provinciais há uma reprodução da estrutura ministerial para cada área
específica, denominadas Direcções Provinciais, que são responsáveis pela execução das
políticas definidas centralmente. Os Directores Provinciais são nomeados pelo
Governador, mediante parecer favorável do Ministério da Administração do Território,
ouvido o Ministério da especialidade. As Direcções Provinciais dependem orgânica,
administrativa e funcionalmente do governo da província e metodologicamente do
órgão central de sua especialidade. Isso significa que há uma forte ligação entre os
Directores Provinciais e os respectivos Ministérios especializados uma vez que são estes
que definem a política, supervisionam e acompanham a execução das acções. No caso
da Província de Luanda, a Direcção Provincial de Saúde também faz a gestão fiscal da
sua área.
Os Ministérios das Finanças, Interior e Justiça, no entanto, permanecem com suas
representações nas províncias, denominadas Delegações Provinciais, que dirigem e
executam as atribuições e competências dos órgãos centrais de especialidade que
representam na Província. Seus representantes são nomeados por despacho conjunto do
Ministro da Administração do Território e do Ministro do órgão central de
especialidade, sob proposta do Governador da Província.
A Delegação Provincial de Finanças, por meio das repartições fiscais, tem como
responsabilidade arrecadar os denominados impostos locais que constam do Decreto
6 Nas Províncias que ainda não estão interligadas ao Sistema de Gestão Financeira do Estado – SIGFE, a
execução das despesas é de responsabilidade da Delegação Provincial de Finanças do Ministério das
Finanças.
Executivo 80/997 bem como funcionar como órgão consultivo dos governos provinciais
no que diz respeito à elaboração do orçamento e execução dos gastos. Importante
ressaltar que o produto dos impostos locais é depositado na Conta Única do Tesouro, e
os governos provinciais só podem utilizá-lo mediante a autorização do Ministério das
Finanças. Na Secção 5 encontra-se descrito com mais detalhes este processo.
O governo provincial é uma unidade orçamental do Estado e como tal tem direito a uma
parte do Orçamento Geral do Estado (OGE). Todo o recurso gerido pelos governos
provinciais, como já foi mencionado acima, é proveniente do Governo Central por meio
das quotas financeiras definidas pelo Ministério das Finanças. Essas transferências
financeiras do OGE às províncias são realizadas sem base em critérios técnicos e
objectivos (como, por exemplo, população, indicadores do desenvolvimento e
desempenho do rendimento).
O quadro de pessoal das províncias tem um baixo nível de formação e perfil inadequado
para as funções que lhes são atribuídas. Os funcionários dos governos provinciais são
seleccionados e contratados pelo Ministério da Administração Pública e Segurança
Social – MAPESS que o distribui entre as províncias. No entanto, há uma assimetria
evidente na distribuição dos recursos humanos entre os governos provinciais, estando o
escasso corpo funcional mais qualificado concentrado principalmente em Luanda,
seguida do Bengo, Benguela e Huila, onde a guerra teve menos impacto.
Administrações Municipais
As administrações municipais são órgãos desconcentrados do governo central,
respondendo por sua atividade directamente ao governo da província. Suas funções, de
acordo com o Decreto-Lei 17/99, são as mesmas descritas para as províncias sendo que
restrita ao território do respectivo município. A administração municipal tem como
atribuição executar as deliberações do governo da província e as decisões do
Governador em seu território. Além da tradicional área de serviços relacionados à vida
das comunidades, prevê-se também a intervenção nas áreas econômica e social.
O Administrador do Município é nomeado pelo Governador ao qual está subordinado,
mediante parecer favorável do Ministério da Administração do Território. O mesmo
processo também ocorre com o Administrador Adjunto do Município.
A estrutura orgânica das administrações municipais compreende os serviços abaixo
listados.
Serviço de Apoio Consultivo:
Conselho Municipal
Serviço de Apoio Técnico:
Secretaria de Administração
7 O Decreto Executivo 80/99 definiu alguns impostos como sendo locais, mas na verdade a sua
arrecadação é realizada pelo Ministério das Finanças por meio das suas Delegações Provinciais.
Seção de Estudos, Planeamento e Estatística
Serviços Administrativos:
Gabinete do Administrador
Gabinete do Administrador Adjunto
Centro de Documentação e Informação
Serviços Executivos:
Secção de Assuntos Econômicos e Sociais
Secção de Organização, Serviços Comunitários e Fiscalização
Seção Municipal dos Ministérios
O Conselho do Município é formado pelo Administrador Municipal, que o preside, o
Administrador Adjunto e os Chefes de Seções. Também podem integrar o Conselho
pessoas singulares ou colectivas quando convidadas pelo Administrador do Município,
mas seus integrantes não são remunerados. No caso do Município de Kilamba Kiaxi,
situado na Província de Luanda, o Conselho reúne-se ordinariamente a cada três meses e
sua principal função é aprovar o plano de necessidades elaborado pela administração
municipal. Esse conselho pode funcionar como o embrião de um futuro conselho
autárquico quando do advento das eleições municipais (ver Box 3.1 para um exemplo
do papel exercido pelo Conselho Municipal em Kilamba Kiaxi).
Da forma similar ao governo provincial, na estrutura das administrações municipais
consta a Secção de Estudos, Planeamento e Estatística, dirigida por um Chefe de Seção,
que formalmente tem como função elaborar estudos e análise sobre matérias
compreendidas nas atribuições da administração municipal. No entanto, na prática a sua
função resume-se meramente a apresentar mensalmente ao GEPE do governo provincial
suas necessidades de bens e serviços, ou seja, despesas para a manutenção da
administração municipal. Nessa rubrica de despesa inclui-se o pagamento de
electricidade, água, telefone, material para escritório, taxa de antena parabólica, entre
outros gastos do gênero. Em geral, esse plano de necessidades é apresentado
mensalmente ao GEPE e reflecte o do mês anterior.
Esta secção também tem como responsabilidade preparar e apresentar ao GEPE
provincial um plano de necessidades no que diz respeito aos serviços prestados à
comunidade. Também nesse caso, em muitos municípios, o plano de necessidades é em
grande medida uma réplica daquele apresentado no ano anterior. Desta forma, o chefe
desta secção não actua directamente em nenhuma das etapas do ciclo de gestão fiscal,
excepto minimamente na fase de levantamento das necessidades do município.
Há também nas administrações municipais a reprodução da estrutura ministerial. A
Secção Municipal dos Ministérios, como ela é denominada, deveria ser o serviço que
dirige e executa as atribuições e competências do órgão provincial de especialidade que
representa no Município. Na realidade, o papel da Secção Municipal é bastante reduzido
devido à falta de capacidade institucional e a reduzida quantidade de técnicos. Existem
municípios em que a secção é composta apenas pelo seu chefe.
A atribuição dos papéis/funções às municipalidades não é acompanhada por uma
alocação adequada de recursos financeiros e do capital humano
Box 3.1 - Um exemplo do orçamento participativo: o relacionamento de
Kilamba Kiaxi e a província de Luanda
Na elaboração de seu plano bienal de investimento, também chamado de plano
de necessidades, o município de Kilamba Kiaxi define uma série de prioridades
a partir de discussões prévias com sua comunidade. Tais discussões seguem uma
hierarquia vertical dentro das comissões de moradores que integram o
município: quarteirão → bairro → comuna → municipal.
Sempre que se passa de um nível para outro as prioridades vão sendo
consolidadas e compatibilizadas. Esse processo se encerra na comissão de
moradores do município que reúne um conjunto de necessidades a ser apreciada
pelo Conselho Municipal do qual fazem parte os representantes dessa comissão,
os Chefes das Comunas, os Chefes de Seção, bem como outros membros da
sociedade civil considerados relevantes.
Após as discussões realizadas no âmbito do Conselho Municipal, que é
presidido pelo administrador do município, finalmente é elaborado o plano de
necessidades a ser remetido ao governo da província. Este, por seu turno, irá
elaborar seu próprio plano de necessidades levando em conta as reivindicações
de todos os municípios que integram seu território.
O processo de elaboração do plano de investimentos acima descrito está
previsto nas normas que regulam o funcionamento do Estado angolano, mas
segundo relatos obtidos nas entrevistas com membros da administração de
Kilamba Kiaxi e da província de Luanda, nem todos os municípios e províncias
seguem todos os passos de negociação previstos. Esse processo depende da
vontade política dos poderes locais, mas segundo os entrevistados, as
negociações têm sido realizadas com sucesso em Luanda.
Vale, no entanto, mencionar que a existência de um plano de necessidades nem
sempre garante seu atendimento. Os governos locais dependem da definição dos
limites orçamentais que é elaborada pelo governo central. Este por sua vez nem
sempre leva em conta as reais necessidades dos níveis inferiores de
administração.
Novamente segundo as entrevistas, o governo da província de Luanda relatou
que atualmente elabora dois planos de investimento: um de acordo com os
valores definidos centralmente no plano de melhorias, e outro de acordo com o
que a província e seus respectivos municípios realmente necessitam.
Ao contrário das províncias, as municipalidades não têm o status de unidades
orçamentais do Estado e não têm nenhuma autonomia para controlar seus próprios
recursos. As administrações municipais são Órgãos Dependentes dos governos
provinciais, ou seja, o que significa que não constituem parte do Orçamento Geral do
Estado. Os governos provinciais são quem mensalmente determinam o valor dos
recursos à disposição das administrações municipais. Essas dotações são realizadas de
forma discricionária e ad hoc pelos governadores e os recursos são destinados apenas a
compra de bens e serviços para a manutenção da administração municipal.
Uma vez que as administrações municipais não constituem Unidades Orçamentais, elas
não podem gerir directamente os recursos que lhes são colocados à disposição pelos
governos provinciais. Sendo assim, toda a execução financeira dos gastos municipais é
realizada pelos governos provinciais de acordo com as necessidades indicadas pelas
administrações municipais.
O quadro de funcionários das administrações municipais é bastante reduzido e, além
disso, são penalizadas por uma dramática escassez de pessoal administrativo e técnico.
Comunas
As comunas são órgãos desconcentrados do poder administrativo central na sua área
geográfica que respondem pela sua actividade perante a administração municipal e
correspondem ao nível mais baixo da estrutura subnacional. A comuna é dirigida pelo
Administrador Comunal que é nomeado pelo Governador, ouvido o Ministério da
Administração do Território.
As principais responsabilidades das comunas relacionam-se à organização e à
manutenção dos serviços públicos básicos: colecta do lixo, manutenção da estrada,
parques, cemitérios e lugares de mercado. Practicamente, os administradores comunais
têm que “acompanhar e apoiar” a organização e o trabalho das vilas da comunidade
tanto quanto as autoridades tradicionais. Na realidade, os Administradores Comunais
funcionam como porta-vozes dos problemas quotidianos da comunidade.
3.4 – Estrutura legislativa para a descentralização e governação local
Angola dispõe de uma estrutura legislativa incompleta para o governo local e existem
contradições entre os princípios constitucionais e a legislação ordinária.
Constituição
A Constituição de 1992, especialmente nos artigos 145 e 147 do capítulo VII, fornece o
contexto para a estrutura descentralizada de governação em Angola. Optando pela
conciliação da presença centralizada do Estado com a participação democrática na
escolha dos líderes locais, a Constituição classifica os órgãos territoriais em duas
categorias:
Órgãos autônomos, os governos subnacionais (autarquias locais), definidos como as
pessoas colectivas que visam a realização de interesses peculiares da população
envolvida com os órgãos representativos eleitos e;
Órgãos administrativos locais, definidos como as unidades administrativas locais
desconcentradas da autoridade central que visam garantir que uma função específica
da administração de Estado esteja sendo executada no nível local, orientar o
desenvolvimento econômico e social e assegurar que os serviços básicos da
comunidade estejam sendo prestados na área geográfica respectiva.
O Governador da Província é discutido no mesmo capítulo e definido como o
representante do governo central na respectiva província, com a função de governar a
província e garantir o normal funcionamento dos órgãos locais.
Uma nova constituição que está em fase de elaboração reforça o pacto para a
descentralização.
A proposta de constituição inclui uma secção sobre o governo local. De acordo com a
proposta, autarquias locais serão estabelecidas de forma gradual. A proposta de
constituição define os governos locais (autarquias locais) como pessoas colectivas cujo
objectivo é representar e atender os interesses dos residentes em uma área territorial
específica através das estruturas apropriadas. A estrutura dos governos locais
(autarquias locais) compreende a Assembleia, o Poder Executivo e o Presidente. A
Assembléia é eleita periodicamente por meio de eleições livres, secreta e por sufrágio
universal para um mandato de quatro anos. Os governos locais (autarquias locais) tem a
autonomia administrativa e financeira.
De acordo com a proposta de Constituição, os Governadores Provinciais são propostos
pelo partido maioritário na província e nomeados pelo Presidente da República. Nas
áreas não escolhidas para a descentralização piloto na primeira fase, os Administradores
Municipais e Comunais são propostos pelo governador provincial e nomeados pelo
Ministro da Administração do Território. A proposta de Constituição estabelece que as
autoridades tradicionais sejam tratadas por legislação específica futura. Reconhece a
participação do cidadão na definição das resoluções locais, mas não identifica os
instrumentos específicos para assegurar essa participação. Uma outra inovação
importante da proposta de Constituição é a previsão de criação de uma Comissão de
Alto Nível Contra a Corrupção.
Legislação Ordinária (ordem cronológica)
Desconcentração Financeira. Decreto-Lei 6/95 e despachos subsequentes: 29/96,
38/96 e Decreto Executivo 80/99.
De acordo com o Decreto-Lei 6/95, o Ministro das Finanças deve fixar uma
percentagem global das receitas fiscais8 e atribuí-la aos orçamentos das administrações
provinciais e locais. O governo provincial pode sugerir a percentagem de compartilha
na base de critérios que serão tratados em legislação adicional.
Os Despachos 29/96 e 38/96 atribuem, respectivamente, às Províncias de Zaire e de
Cabinda a porcentagem de 10% do rendimento do petróleo.
O Decreto Executivo 80/99 do Ministro das Finanças é concebido como medida
transitória até a aprovação de uma lei sobre finanças locais. O Decreto Executivo 80/99
atribui o rendimento de impostos seleccionados9 para as províncias. As províncias
8 O Decreto-Lei 17/99 refere-se as “receitas provenientes quer dos Impostos Directos, como sejam o
Imposto industrial Grupo C, Imposto Predial Urbano, Imposto sobre as Sucessões e Doações e Taxa” 9 Na Secção 5, referente às receitas, encontra-se a descrição dos impostos considerados locais..
podem reter “na fonte” o produto de alguns impostos nacionais previstos no Decreto
Executivo 80/99, que serão descontados das transferências mensais fixadas centralmente
que as províncias recebem de acordo com a dotação do orçamento anual. Além disso, o
Decreto Executivo 80/99 estabelece que os recursos transferidos aos governos
provinciais devem ser gasto em rubricas específicas com vistas ao desenvolvimento pré-
definidos pelo governo central (35% serviços administrativos, 60% infra-estrutura e 5%
emergências).
Estrutura Organizacional e Funcional dos Governos Provinciais e das
Administrações Municipais e Comunais. Decreto Lei 17/99.
O Decreto-Lei 17/99 é considerado a “cara” do início do processo de desconcentração
em Angola. Além disso, o Decreto-Lei introduz alguns elementos chaves para a
desconcentração:
Reconhecimento da legitimidade dos governos provinciais como também das
administrações municipais e comunais para desempenhar o papel e as
responsabilidades inerentes aos governos subnacionais até a sua criação;
Reforço às autoridades dos governos provinciais com a transformação da maioria
das delegações provincial em direcções provinciais;
Reconhecimento da extensão da organização formal do Estado para as comunas.
Regulação dos Governos Provinciais e das Administrações Municipais e Comunais. Decreto-Lei 17/99 seguido do Decreto 27/00.
Este último Decreto tem como objectivo eliminar as estruturas e serviços nos níveis
municipal e comunal que eram de responsabilidade do governo central e estabelecer
mecanismos para melhorar a eficiência e a eficácia dos recursos humanos, materiais e
financeiros.
Lei da terra. Aprovada em Agosto 2004 (9/04) e em seu “regulamento complementar”
de 23 de agosto de 2006.
Esta legislação deposita grande parte da responsabilidade pela gestão do solo nos
governos locais (autarquias locais).
Legislação sobre Planeamento Urbano e Rural – 2005.
A legislação estabelece os papéis do Estado e dos governos locais autónomos
(autarquias locais) no planeamento. As secções municipais devem elaborar, com o apoio
técnico do nível provincial, o planeamento adequado de suas funções. No nível
municipal, a planta de desenvolvimento municipal (Plano Director Municipal) serve
como a base para o planeamento territorial. Apesar de não estabelecer a forma de
participação cidadã no desenvolvimento de tais instrumentos, a Lei, em seu artigo 21,
refere-se à necessidade de participação do cidadão no planeamento, execução e revisão
das plantas territoriais.
3.5 – Iniciativas de Reforma da Legislação10
O Plano Estratégico para a Desconcentração e Descentralização prevê a revisão das
principais leis para a descentralização como o Decreto-Lei 17/99 e o Decreto Executivo
80/99. O Governo de Angola está actualmente dedicando-se à revisão do Decreto-Lei
17/99 tendo sua proposta já aprovada pela Assembleia Nacional, aguardando, no
momento, aprovação do Conselho de Ministros.
A revisão está concentrada na estrutura financeira, funcional e organizacional do
sistema local de administração. As principais modificações propostas são:
Financeira. Transformação da administração municipal em unidades orçamentais do
Orçamento Geral do Estado;
Papel e funções. Atribuição de funções específicas aos Vice-Governadores;
transferência de algumas funções provinciais (por exemplo, água e saneamento)
para as administrações municipais;
Organização. Criação de um “Conselho de Concertação Social” que compreende a
sociedade civil, as ONGs, o CSOs e o sector privado além dos órgãos normais do
Estado, no nível provincial e municipal; transformação das Delegações Provinciais
restantes (Finanças, Justiça e Interior) em Direcções Provinciais; criação “portador
da administração municipal”.
10
Esta secção do relatório deverá ser revista após a aprovação da revisão do Decreto-Lei 17/99.
4 – Atribuições das funções e responsabilidades de despesa em Angola
4.1 – Descrição e diagnóstico da atribuição de responsabilidades
Responsabilidades dos governos locais
Os governos locais actuam basicamente como órgãos desconcentrados do poder central,
sendo sua principal responsabilidade a execução das políticas definidas pelos
ministérios setoriais. O modelo adoptado é, portanto, de funções delegadas do governo
central aos governos locais.
As actividades executadas pelas administrações locais estão consolidadas no Orçamento
Geral do Estado (OGE), conforme práctica corrente nos países soviéticos. Há apenas
uma única peça orçamental no país que consolida todos os programas e actividades
desenvolvidas tanto pela estrutura central do governo quanto pelos governos locais.
O Decreto-Lei 17/99 é a legislação que estabelece as funções de cada nível de
administração local. De acordo com este Decreto, os governos provinciais têm as
seguintes atribuições:
Segurança pública;
Cultura;
Assistência social, educacional e de saúde;
Preservação património histórico nacional e local;
Bibliotecas municipais e comunais;
Urbanização;
Desenvolvimento económico.
Já as administrações municipais têm como atribuições:
Segurança pública;
Assistência social, educacional e sanitária;
Limpeza pública, saneamento;
Urbanismo, colecta e tratamento do lixo, iluminação, sinalização rodoviária,
toponímia e cadastros;
Parques, jardins, zonas verdes;
Mercados públicos, cemitérios e feiras; e.
Desenvolvimento local.
As comunas, por sua vez, têm funções semelhantes as das administrações municipais,
apenas se diferenciando devido à área de actuação territorial ser mais restrita:
Limpeza pública, saneamento;
Urbanismo, colecta e tratamento do lixo, iluminação, sinalização rodoviária,
toponímia e cadastros;
Parques, jardins, zonas verdes;
Desenvolvimento local; e.
Mercados públicos e cemitérios.
Percebe-se que não há uma clara divisão legal das competências entre os níveis de
administração local bem como entre estes e o governo central. De forma geral, os
ministérios sectoriais são responsáveis pelo planeamento, regulação, avaliação e
fiscalização das políticas e os governos provinciais são executores de alguns programas
elaborados centralmente. O desenvolvimento desse modelo tem como base a existência
das Direcções Provinciais dos ministérios (excepto dos Ministérios das Finanças,
Interior e Justiça) que são uma espécie de “braço” dos ministérios nos governos
provinciais.
Box 4.1 – O Sector de Saúde em Angola
O Sistema Nacional de Saúde é composto pelo Ministério da Saúde e pela rede
nacional pública e privada de prestação de cuidados de saúde. O Ministério da
Saúde é responsável pela regulamentação, planeamento, definição das políticas
sectoriais, avaliação e fiscalização do Sistema Nacional de Saúde. Já os
governos provinciais tem como atribuição garantir o funcionamento das
unidades de saúde sob sua responsabilidade.
O sistema de saúde está dividido em três níveis:
- Nível primário, referente aos serviços de baixa complexidade e composto por
aproximadamente 228 hospitais municipais e centros de saúde de referência,
cerca de 1.450 postos de saúde e promotores comunitários;
- Nível secundário, referente aos serviços de média complexidade, composto por
32 hospitais gerais, incluindo os hospitais provinciais;
- Nível terciário, referente aos serviços de alta complexidade, composto por 8
hospitais centrais e especializados.
O Governo Central, por meio do Ministério da Saúde, é responsável por
acompanhar directamente os hospitais nacionais ou centrais, a Junta Nacional
de Saúde e os institutos públicos. O hospitais provinciais são subordinados
administrativamente às Direcções Provinciais de Saúde dos Governos
Pronvinciais e financeiramente ao Ministério das Finanças já que são Unidades
Orçamentais do OGE. Os postos e centros de saúde e os hospitais municipais
são subordinados administrativa e financeiramente aos governos provinciais
meio das administrações municipais.
4.2 – Grau de descentralização das despesas
A realização das despesas em Angola está fortemente concentrada na estrutura central
do governo. Apesar da participação da estrutura central no total das despesas ter-se
reduzido nos anos 2004 e 2005, relativamente aos dois anos anteriores, o percentual dos
gastos por este nível de governo ainda é muito elevado. Nos últimos dois anos da série
disponível, a estrutura central foi responsável 84,5% e 84,7%, respectivamente, das
despesas realizadas restando aos governos provinciais pouco mais de 15%. Cabe
ressaltar que se incluem na estrutura central os ministérios e seus órgãos dependentes,
os institutos públicos e os gastos com o legislativo e o judiciário.
A forte participação do nível central de governo pode ser parcialmente explicada pelos
gastos com investimentos que permanecem sendo realizados directamente pelos órgãos
dependentes da estrutura central.
Outra explicação reside no facto de que os recursos destinados aos governos locais nem
sempre são compatíveis com suas necessidades. Conforme já mencionado, o governo
central não define as quotas financeiras aos quais os níveis inferiores de governo têm
direito com base em critérios técnicos e/ou de acordo com as responsabilidades
atribuídas aos mesmos. Em decorrência disso, o nível central termina executando
directamente gastos que, em princípio, deveriam ser efectuados pelas províncias e
administrações municipais.
Tabela 4.1
Distribuição das Despesas por Local: 2001 a 200511
Localidade 2001 2002 2003 2004 2005
TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Estrutura Central 84,28 86,91 89,25 84,46 84,75
Luanda 4,84 3,37 2,47 4,46 3,96
Bengo 0,29 0,35 0,29 0,40 0,50
Benguela 1,54 1,39 1,11 1,73 1,71
Bié 0,51 0,51 0,47 0,61 0,73
Cabinda 2,22 1,35 1,03 0,69 1,33
Huambo 0,73 0,87 0,79 1,16 1,10
Huíla 0,97 0,95 0,89 1,46 1,14
Kuando-Kubango 0,31 0,41 0,31 0,27 0,39
Kunene 0,39 0,25 0,28 0,43 0,42
Kwanza-Norte 0,35 0,28 0,30 0,48 0,37
Kwanza-Sul 0,57 0,57 0,47 0,80 0,80
Lunda-Norte 0,39 0,40 0,33 0,32 0,35
Lunda-Sul 0,29 0,28 0,25 0,44 0,35
Malanje 0,34 0,33 0,28 0,35 0,36
Moxico 0,42 0,37 0,44 0,54 0,45
Namibe 0,46 0,36 0,29 0,41 0,34
Uige 0,40 0,48 0,34 0,64 0,65
Zaire 0,69 0,56 0,42 0,34 0,31
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
Estrutura e Distribuição Regional das Despesas
A distribuição regional das despesas também é bastante concentrada. Como pode se
verificar na Tabela 4.2, a Província de Luanda é responsável por mais de ¼ das despesas
realizadas pelas províncias.
11
Dados referentes às despesas realizadas.
Comparando-se a distribuição provincial das despesas com a participação de cada
localidade no total da população do país verifica-se um descolamento entre os
percentuais obtidos. Os dados ressaltam mais uma vez a falta de critérios técnicos no
cálculo das quotas financeiras que são transferidas mensalmente às províncias.
Cabinda, Bengo, Lunda-Sul, Namibe e Zaire foram as principais províncias que
realizaram despesas no ano de 2005 em percentagens superiores a sua participação no
total da população. No caso de Cabinda, principal reserva petrolífera do país, esse
resultado deve reflectir sua maior arrecadação fiscal, como vai ser visto na secção 5.
Tabela 4.2
Distribuição das Despesas por Província: 2004 e 200512
2004 2005 População
TOTAL 100,00 100,00 100,0
Luanda 28,67 25,95 26,40
Bengo 2,59 3,26 1,32
Benguela 11,16 11,22 15,40
Bié 3,91 4,80 6,59
Cabinda 4,41 8,74 2,89
Huambo 7,48 7,20 7,35
Huíla 9,41 7,46 8,44
Kuando-Kubango 1,74 2,52 2,10
Kunene 2,76 2,74 2,14
Kwanza-Norte 3,07 2,44 2,12
Kwanza-Sul 5,17 5,26 5,81
Lunda-Norte 2,07 2,30 3,28
Lunda-Sul 2,85 2,27 1,53
Malanje 2,23 2,34 2,83
Moxico 3,50 2,93 2,79
Namibe 2,66 2,26 1,19
Uige 4,13 4,26 6,50
Zaire 2,17 2,06 1,32
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
Estrutura e Distribuição Regional das Despesas por Função
Além de analisar a distribuição regional das despesas é também importante conhecer o
grau de descentralização por funções económicas e por localidade. Os dados utilizados
nesta análise são provenientes da proposta para o Orçamento Geral do Estado para
2005, ou seja, referem-se às despesas previstas devido à falta de disponibilidade de
informações da execução orçamental e não às despesas realizadas como nas tabelas
anteriores.
Nota-se que nas funções relativas à educação, segurança e assistência social, saúde,
cultura e desporto e habitação e serviços comunitários a participação prevista no OGE
para a estrutura central é inferior à média para o total das despesas. Mesmo assim a
12
Dados referentes às despesas realizadas.
participação da estrutura central ainda é bastante elevada quando se considera que essas
são funções tipicamente providas por governos locais.
Tabela 4.3
Distribuição das Despesas13
por Função e por Local: 2005
TOTAL Estrutura Central
Província de Luanda
Demais Províncias
TOTAL 100,00 82,53 6,30 11,17
Agricultura, Pescas e Ambiente 100,00 94,97 2,32 2,71
Combustíveis e Energia 100,00 94,94 0,44 4,63
Comércio e Serviços 100,00 96,77 0,00 3,23
Cultura e Desporto 100,00 59,06 33,62 7,32
Defesa Nacional 100,00 96,45 3,55 0,0
Educação 100,00 39,63 17,11 43,26
Encargos Financeiros 100,00 100,00 0,0 0,0
Habitação e Serviços Comunitários 100,00 68,43 19,23 12,34
Indústria e Mineração 100,00 99,05 0,00 0,95
Outros Serviços Económicos 100,00 99,90 0,03 0,06
Saúde 100,00 50,43 7,11 42,46
Segurança e Assistência Social 100,00 49,15 40,31 10,54
Segurança e Ordem Pública 100,00 98,83 0,16 1,01
Serviços Públicos Gerais 100,00 79,44 2,32 18,23
Transportes e Comunicações 100,00 92,22 3,39 4,39
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
A educação foi a função que apresentou a menor participação da estrutura central.
Mesmo assim esta previsto que quase 40% das despesas previstas sejam realizadas pela
estrutura central. Considerando que a estrutura central foi a que apresentou um dos mais
altos graus de execução das despesas no OGE 2005, mais de 82% das despesas
realizadas, enquanto a média das províncias foi de 68%, pode ser que o resultado final
apresente um grau de concentração ainda mais alto. O mesmo raciocínio pode ser
realizado para as demais funções.
Outro ponto importante da Tabela 4.3 é a forte participação de Luanda, com relação às
demais províncias, nas despesas com segurança e assistência social e cultura desporto.
Nessas funções a participação de Luanda é mais de quatro vezes maior do que as demais
províncias.
A Tabela 4.4 apresenta as despesas previstas no OGE 2005 por função económica para
cada uma das províncias onde é possível verificar o peso de Luanda nos gastos públicos
descentralizados em Angola
13
Dados referentes às despesas previstas no Orçamento Geral do Estado, 2005, devido à falta de
informações das despesas realizadas por localidade e por função econômica.
Tabela 4.4
Distribuição das Despesas por Função e por Província: 2005
TOTAL Agricultura,
Pescas e Ambiente
Combus-tíveis e Energia
Comércio e
Serviços
Cultura e Desporto
Educação
Habitação e
Serviços Comunit
á-rios
Indústria e
Mineração
Outros Serviços
Económicos
Saúde
Segurança e
Assistência Social
Segurança e
Ordem Pública
Serviços Públicos Gerais
Transportes e
Comunica-ções
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Luanda 46,15 8,62 0 82,12 28,35 60,91 0 34,52 14,35 79,27 13,47 11,30 43,61
Bengo 2,92 4,50 23,37 0,60 1,61 2,47 0 0 2,06 2,53 4,08 3,06 0,72
Benguela 16,55 6,48 0 1,81 17,06 3,47 47,88 0 15,66 1,49 7,14 6,62 1,09
Bié 2,00 0,77 0 0 3,66 0,27 0 0 7,55 0,86 6,19 5,15 0
Cabinda 13,77 53,07 41,86 8,73 5,72 14,52 52,12 0 9,31 0,74 5,59 7,79 34,84
Huambo 2,28 0 0 2,05 8,38 3,62 0 0 9,60 1,24 5,79 6,22 0,46
Huíla 3,95 5,96 34,77 0,78 8,15 1,22 0 0 7,32 1,26 7,13 6,96 1,63
Kuando Kubango 0 0 0 0 0,13 0,20 0 0 2,25 1,71 3,75 5,83 0
Kunene 5,80 0,70 0 0,29 1,90 0,76 0 0 2,33 0,26 4,75 3,78 0
Kwanza Norte 0,55 6,33 0 1,25 2,78 1,69 0 0 2,52 0,45 4,40 3,40 3,30 Kwanza Sul 1,10 0 0 2,39 6,92 0,27 0 0 5,41 1,92 5,92 5,08 0,62
Lunda Norte 0 0 0 0 0,77 1,18 0 0 2,65 1,45 4,68 4,06 0,35
Lunda Sul 0 0 0 0 1,59 0,51 0 0 1,64 1,90 4,62 4,02 4,39
Malanje 1,78 0 0 0 2,62 0,26 0 0 3,08 0,87 3,66 4,27 0,34
Moxico 0 1,48 0 0 0,56 1,30 0 65,48 3,73 3,10 5,79 8,34 0
Namibe 0,11 0 0 0 2,09 1,26 0 0 2,47 0,07 4,61 3,55 1,44
Uíge 0 1,12 0 0 6,32 1,25 0 0 5,19 0,58 3,86 5,86 3,05
Zaire 3,05 10,97 0 0 1,39 4,85 0 0 2,89 0,31 4,57 4,71 4,17
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
5 – ESTRUTURA DAS RECEITAS EM ANGOLA
5.1 – Descrição e diagnóstico da atribuição de receita
Receitas Fiscais Totais
Em 2005, o Governo de Angola arrecadou 9.522,2 milhões de USD e a maior parte
deste montante teve origem nas receitas tributárias.
Cabe salientar a forte dependência do país em relação às receitas do petróleo. Do total
arrecadado no ano passado, cerca de 75% foram provenientes dos impostos e outros
pagamentos incidentes sobre as actividades petrolíferas.
Tabela 5.1
Receitas Fiscais de Angola: 2005
Milhões de
USD Em % do
Total
TOTAL 9.522,2 100,0
Receita Tributária 8.183,4 85,9
Petrolíferas 5.915,9 62,1
Não-Petrolíferas 2.267,5 23,8
Demais Receitas 1.338,7 14,1
Petrolíferas 1.268,9 13,3
Não-Petrolíferas 69,9 0,7
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
Outro ponto de destaque diz respeito à grande concentração da arrecadação na Província
de Luanda que, sozinha, respondeu por quase a totalidade dos recursos fiscais do país –
sejam eles de origem tributária ou não (Tabela 5.2).
Tabela 5.2
Distribuição das Receitas Fiscais por Província: 2005
TOTAL Receitas
Tributárias Demais Receitas
TOTAL 100,00 100,00 100,00
Luanda 95,67 95,31 97,88
Bengo 0,08 0,09 0,02
Benguela 1,01 1,11 0,37
Bié 0,06 0,04 0,16
Cabinda 1,12 1,16 0,90
Huambo 0,07 0,07 0,11
Huíla 0,22 0,24 0,13
Kuando-Kubango 0,04 0,04 0,03
Kunene 0,21 0,23 0,07
Kwanza-Norte 0,08 0,09 0,01
Kwanza-Sul 0,06 0,06 0,09
Lunda-Norte 0,08 0,09 0,01
Lunda-Sul 0,08 0,09 0,04
Malanje 0,03 0,03 0,03
Moxico 0,03 0,03 0,02
Namibe 0,30 0,33 0,08
Uige 0,02 0,02 0,02
Zaire 0,85 0,98 0,04
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
A importância de Luanda está intimamente relacionada com o facto de que nessa
província se localiza a capital do país e se desenvolvem as principais actividades
económicas. Ainda que Luanda não responda pela produção do petróleo (Cabinda é a
principal produtora), as sedes das empresas que exploram o sector estão situadas em seu
território.
Cabe lembrar que a distribuição apresentada na Tabela 5.2 não reflecte a repartição de
recursos entre os níveis de administração, mas apenas a origem dos recursos globais do
Estado por província.
Receita Tributária
A maior parte da receita tributária de Angola foi proveniente dos impostos sobre
rendimentos, o que chama à atenção relativamente a outros países em desenvolvimento
onde os tributos incidentes sobre bens e serviços costumam predominar14
.
Um quadro mais detalhado é fornecido pelo Ministério das Finanças que
disponibiliza na Internet uma síntese do sistema tributário. O documento pode
ser encontrado no endereço: http://www.minfin.gv.ao/dni/sintese.pdf.
Acedendo ao síte do Ministério (http://www.minfin.gv.ao/) e clicando no botão
“fiscalidade” (que fica ao lado esquerdo da página principal), também é
possível encontrar a legislação referente a cada imposto.
14
Os impostos sobre rendimentos reúnem uma série de incidências sobre a renda das pessoas físicas e
sobre a renda e lucros das pessoas jurídicas. Maiores detalhes sobre a legislação relativa a tais impostos
estão disponíveis na Internet no endereço: http://www.minfin.gv.ao/dni/imposto/rend.htm.
No anexo deste relatório há um quadro que resume os principais tributos
cobrados em Angola.
A explicação para esse fenómeno está na tributação do petróleo. Se essas receitas
fossem excluídas da análise, os impostos sobre rendimentos continuariam relevantes,
mas em proporção menor. Além disso, os impostos sobre consumo e sobre comércio
exterior ganhariam lugar de destaque (ver Tabela 5.3).
Tabela 5.3
Composição da Receita Tributária
por Principais Modalidades de Incidência: 2005 Em % do Total
Com
Petróleo Sem
Petróleo
TOTAL 100,00 100,00
Rendimentos 66,37 32,50
Património 0,16 0,57
Produção 15,38 1,64
Consumo 7,66 27,64
Comércio Externo 5,06 18,28
Diversos 3,46 12,49
Taxas 1,91 6,90
Contribuições para Segurança Social 0,00 0,00
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
Segundo informações obtidas junto ao Departamento de Impostos do Ministério das
Finanças, está prevista a realização de uma reforma tributária cujo objectivo é reduzir o
número de impostos recolhidos sobre as tradicionais bases de tributação. Nessa reforma,
os impostos que actualmente recaem sobre os bens e serviços seriam convertidos em um
imposto sobre valor adicionado.
A observação da distribuição das principais modalidades de incidência por província,
apresentada na Tabela 5.4, mais uma vez relevou a importância de Luanda na geração
das receitas tributárias.
Note que em apenas duas modalidades de incidência – diversos e contribuições sociais –
verificou-se menor concentração da arrecadação em Luanda. Na rubrica diversos – que
incluem impostos sobre património, imposto de selo e taxa de circulação de veículos
automóveis (ver Anexo 1) –, além de Luanda, também foram relevantes as Províncias
do Zaire e Cabinda. Na rubrica contribuições para segurança social, quase todas as
receitas foram colectadas em Huíla. Não obstante, cabe ressaltar que os recursos
provenientes dessa modalidade tiveram uma representatividade quase nula no total de
receitas tributárias do país.
Tabela 5.4
Distribuição da Receita Tributária por Província
Principais Modalidades de Incidência: 2005
TOTAL Rendi-mentos
Património
Produção
Consumo
Comércio
Externo
Diversos
Taxas
Contribuições
Segurança Social
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Luanda 95,31 98,16 85,30 100,00 89,09 88,41 53,44 78,30 9,19
Bengo 0,09 0,02 0,02 0,00 0,84 0,15 0,02 0,05 0,00
Benguela 1,11 0,32 7,40 0,00 4,42 4,23 4,84 9,00 0,00
Bié 0,04 0,05 0,33 0,00 0,00 0,00 0,18 0,09 0,00
Cabinda 1,16 0,57 0,39 0,00 0,91 2,67 13,42 5,84 0,00
Huambo 0,07 0,08 1,08 0,00 0,05 0,00 0,22 0,10 0,00
Huíla 0,24 0,17 3,33 0,00 0,98 0,01 1,06 0,33 90,81
Kuando-Kubango 0,04 0,02 0,09 0,00 0,14 0,22 0,06 0,12 0,00
Kunene 0,23 0,03 0,01 0,00 1,16 1,53 0,21 1,62 0,00
Kwanza-Norte 0,09 0,06 0,07 0,00 0,66 0,00 0,10 0,09 0,00
Kwanza-Sul 0,06 0,06 0,79 0,00 0,03 0,00 0,25 0,17 0,00
Lunda-Norte 0,09 0,13 0,01 0,00 0,00 0,00 0,03 0,01 0,00
Lunda-Sul 0,09 0,12 0,21 0,00 0,00 0,00 0,12 0,07 0,00
Malanje 0,03 0,03 0,18 0,00 0,01 0,00 0,22 0,13 0,00
Moxico 0,03 0,03 0,09 0,00 0,01 0,00 0,04 0,11 0,00
Namibe 0,33 0,06 0,59 0,00 1,34 2,32 0,75 2,33 0,00
Uige 0,02 0,03 0,06 0,00 0,00 0,00 0,04 0,06 0,00
Zaire 0,98 0,05 0,05 0,00 0,35 0,44 25,01 1,57 0,00
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
A distribuição apresentada na Tabela 5.4 não significa que as receitas colectadas em
cada província sejam direccionadas às mesmas. Tal como já foi observado em relação à
Tabela 5.2, os resultados acima indicam apenas a origem dos recursos.
Receitas Locais
O Decreto Executivo n° 80/99 (DE 80/99) determinou uma série de impostos e outras
receitas que devem ser atribuídos aos governos locais – províncias e administrações
municipais. A Tabela 5.5 apresenta um sumário desses recursos.
Embora o Decreto Executivo n° 80/99 trate da definição das receitas locais, o mais
correcto seria considerar que este Decreto, na verdade, legisla sobre a atribuição de
recursos aos governos provinciais.
Os municípios são órgãos dependentes das províncias e, como tal, actuam
essencialmente como agências de administração do nível intermediário. Não possuem
recursos próprios e quem determina sua fatia nas receitas locais são as províncias.
Conforme está descrito no próprio Decreto Executivo n° 80/99: “8. É de
responsabilidade dos Governos Provinciais a afectação e disponibilização das dotações
orçamentais e dos recursos ali arrecadados aos municípios, bem como o
acompanhamento da realização das despesas e da apresentação dos correspondentes
relatórios de execução.”.
O quadro de dependência dos municípios em relação às províncias no que tange à
distribuição das receitas locais é, em grande medida, reproduzido na relação entre os
governos provinciais e o governo central, conforme será visto adiante. Não obstante, as
províncias gozam de uma situação um pouco mais confortável que as administrações
municipais em razão de representarem unidades orçamentais no Orçamento Geral do
Estado.
Feitas essas considerações, vejamos os principais aspectos relativos às determinações do
Decreto Executivo n° 80/99. Antes, porém, cabe destacar a pouca representatividade
que as receitas locais possuem no orçamento do governo angolano.
Tabela 5.5
Síntese dos Impostos e Outras Receitas Atribuídos aos Governos Locais Natureza Económica da Receita
Tipo de Receita Comentários
I. Receita Tributária
1. Rendimentos
a) Imposto sobre o Rendimento do Trabalho por Conta Própria
Incide sobre os rendimentos provenientes do exercício de conta própria de profissão predominantemente cientifica, artística ou técnica, ou da prestação de serviços não tributados por outro imposto.
b) Imposto sobre o Rendimento do Trabalho por Conta de Outrém
Imposto sobre todas as remunerações percebidas por empregados por conta de outrém, inclusive subsídios e prémios. Rendimentos de sócios de sociedades, membros de conselhos de administração ou outros órgão de gestão de sociedades, conselhos fiscais, mesas de assembleias gerais de accionistas e outros órgãos sociais.
c) Imposto Industrial do Grupo C
Imposto sobre os lucros em potencial estimados de pessoas que preencham simultaneamente as seguintes condições: a) exerçam de conta própria actividade comercial e industrial; b) trabalhem a sós ou com ajuda de até 3 pessoas; c) não disponham de escrita confiável; d) possuam não mais de 2 veículos automóveis; e e) tenham facturamento.
d) Imposto sobre Aplicação de Capitais
Imposto anual sobre rendimentos de aplicações financeiras.
2. Património
e) Imposto Predial Urbano
Incide sobre prédios urbanos. A base de cálculo é o locativo, efectivo ou potencial, e o sujeito passivo é a pessoa que tem direito ao aluguer.
f) Imposto sobre Sucessões e Doações
Imposto progressivo sobre as transmissões a título não oneroso e as sucessões em dinheiro, título do Estado, acções títulos de crédito de sociedades e bancos e qualquer bem móvel ou imóvel bem como de direitos de habitação ou de água direito de servidão perpétua e dispensa unilateral de anuidades.
g) Imposto de SISA Imposto sobre a transmissão de propriedades imóveis.
3. Bens e Serviços h) Imposto de Consumo
Conjunto de impostos específicos e ad valorem sobre a fabricação e importação de determinados produtos, tais como cerveja , gás liquefeito, álcool industrial, jóias, bens duráveis de uso domestico, bebidas, artigos electrónicos, automóveis etc.
4. Demais Incidências
i) Imposto de Selo Imposto sobre os documentos, actos e operações indicados na Tabela geral do Imposto do Selo.
j) Taxa de Circulação Incide sobre todos os veículos automóveis que se encontrem ou venham a entrar em circulação no
país.
II. Receita Patrimonial
k) Rendas de Casa
III. Receita de Serviços
l) Serviços Comunitários
Cobrança para concessão de licenças para utilização e/ou modificação do espaço. Inclui taxas de marcado, licença para construção, reforma, publicidade etc.
IV. Receitas Diversas
m) Multas 10% do valor de todas das multas aplicadas pelo Estado nos termos do art. 2° do Decreto n° 17/96.
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
Como se vê no Gráfico 5.1, do total de recursos colectados em 2005 apenas 13% foram
designados para todas as províncias e administrações municipais que integram o país, o
que reflecte o fato do governo central ter a competência exclusiva sobre a maior parte
das receitas fiscais de Angola.
Gráfico 5.1
Participação das Receitas Locais no Total Colectado
pelo Governo de Angola: 2005
Receita Total 2005 = 9.522,2 milhões de USD
Petrolíferas
75%
Demais
12%
Governos
Locais
13%
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
A concentração da arrecadação resulta do facto de que o DE 80/99 não atribuiu aos
governos locais nenhuma participação nas receitas provenientes das actividades
petrolíferas que, segundo visto, são preponderantes no orçamento de Angola.
Quer dizer, à medida que o governo central goza do direito exclusivo de cobrar receitas
sobre o sector de petróleo é inevitável que o país seja marcado pela presença de
desequilíbrios verticais no que tange à distribuição de recursos entre os distintos níveis
de administração.
Além das receitas serem concentradas nas mãos do governo central, as unidades locais
tem pouca autonomia em relação aos recursos que lhes são atribuídos.
Toda a legislação que regula as receitas listadas no DE 80/99 é definida centralmente.
Por exemplo, não é reservado aos poderes locais o direito de alterar alíquotas e bases de
cálculo dos impostos de modo a adequar suas receitas às necessidades de gasto.
De acordo com as normas estabelecidas, os governadores e os administradores
municipais não têm sequer autonomia para arrecadar e recolher directamente aos seus
respectivos “caixas” os recursos aos quais têm direito.
Por determinação legal, as receitas locais devem ser arrecadadas pelas Delegações
Provinciais de Finanças – que representam um departamento do Ministério das Finanças
em cada província – e depositadas na conta única do Tesouro. Este órgão, por seu turno,
é quem vai determinar os valores que devem ser atribuídos para cada província com
base nas respectivas quotas financeiras mensais, que também são definidas
centralmente. Conforme está descrito no próprio DE 80/99: “6. A Direcção Nacional do
Tesouro deve manter o controlo sobre as receitas arrecadadas em cada província, de
forma a compensar estes valores na altura da afectação das quotas financeiras mensais
constantes do Orçamento Geral do Estado, aos Governos Provinciais” e “7. A
utilização dos recursos financeiros arrecadados nos termos do n.° 1 [que lista as
receitas locais] do presente decreto executivo, será através da emissão da
correspondente ordem de saque, respeitando os limites dos créditos orçamentais
concedidos na fonte de recurso específica”.
Embora os governos provinciais não tenham autonomia para arrecadar e recolher as
receitas locais, o DE 80/99 quando relaciona essas receitas parece definir que a sua
distribuição entre as províncias será processada segundo critérios devolutivos. Diz o
Decreto em seu item n° 1: “Os recursos financeiros provenientes de impostos e outras
receitas que a seguir se indicam são arrecadados e afectados directamente a cada uma
das províncias onde sua cobrança se verificar...”.
Quer dizer, em razão do exposto acima tem se a impressão de que as receitas destinadas
a cada província seriam equivalentes ao montante que esse nível de administração
recolhesse caso tivesse o direito de arrecadar directamente seus próprios recursos.
Entretanto, não é exactamente isto que se verifica.
O próprio Decreto define que, em certos casos, apenas uma parcela das receitas será
atribuída às províncias. Benguela, Cabinda, Kunene, Luanda e Namibe somente terão
direito a 50% do Imposto de Consumo e do Imposto de Selo recolhidos em seus
respectivos territórios. Além disso, é determinado que apenas metade dos recursos
relativos à Taxa de Circulação serão destinados às províncias; a outra metade deve ser
atribuída para um Fundo Rodoviário.
Em princípio, a arrecadação de cada província deveria servir de parâmetro para
definição dos limites de créditos orçamentais. O problema é que, na prática, conforme
foi relatado em várias entrevistas que precederam a elaboração deste relatório, a
definição desses limites é efectuada pelo Ministério das Finanças numa base ad-hoc. O
governo central tem enorme poder para arbitrar os limites e as quotas financeiras das
províncias sem que, para tanto, precise considerar aspectos técnicos.
De acordo com o DE 80/99, a arrecadação de cada província que for superior aos limites
orçamentais de um determinado exercício deverá transitar para o período seguinte. Ou
seja, em princípio, o que não foi possível ser utilizado em um exercício continuaria
pertencendo à província e poderia ser utilizado no futuro mediante a revisão do tecto
orçamental. O problema é que, se esses tectos não são definidos com base em critérios
técnicos, nada garante que as províncias poderão, de fato, lançar mão dos seus recursos
excedentes.
Além de todos os aspectos até aqui mencionados no que tange ao baixo grau de
autonomia local sobre os recursos que lhes são atribuídos, há ainda um outro elemento
que torna essa autonomia ainda mais reduzida: a fixação de percentuais para aplicação
das receitas em determinadas áreas. As regras são rígidas e os administradores que as
não cumprirem são sujeitos a sanções. Diz o DE 80/99: “2. Dos recursos financeiros
afectados a cada província, 35% destinam-se a despesas de manutenção e
funcionamento dos serviços administrativos, 60% devem ser programados para
cobertura de despesas com infra-estruturas sociais e económicas locais, sendo os
restantes 5% reservados para intervenções de emergência, à ordem do respectivo
Governo Provincial”; “9. Sem prejuízo do cumprimento das demais formalidades
legais, quanto a prestação de contas, os Governadores Provinciais devem apresentar
(...) os relatórios trimestrais sobre a aplicação de recursos financeiros atribuídos para
a execução dos programas de investimentos locais” ; e “Aos Governos Provinciais que
não prestarem contas da utilização dos recursos referidos no n° 1 (...) será suspensa,
pelo Ministro das Finanças, a disponibilização das quotas financeiras mensais pela
Direcção Nacional do Tesouro, até a sua apresentação”.
Feitas essas considerações, a seguir, é apresentada uma síntese do modelo angolano de
atribuição de receitas aos governos locais.
Na literatura de finanças públicas, existem várias alternativas para repartição de
recursos entre distintos níveis de governo como, por exemplo, o modelo de partilha
tributária ou tax sharing. Dito de uma maneira bem simplificada, a partilha tributária
corresponde a um arranjo onde o governo central tem a responsabilidade pela
determinação das alíquotas, da base de cálculo, bem como pela arrecadação,
administração e distribuição da receita dos impostos atribuídos aos governos locais.
Embora esse modelo, por definição, implique em um certo grau de comprometimento da
autonomia local, é defendido por vários especialistas devido às vantagens que oferece
em termos de harmonização dos procedimentos administrativos e legislativos que
regulam o sistema tributário nacional.
Argumenta-se que o sacrifício da autonomia local pode ser amenizado quando
determinadas medidas são adoptadas, por exemplo: participação dos níveis inferiores de
governo na definição das regras de distribuição das receitas que lhes são atribuídas,
utilização de critérios estáveis e transparentes de partilha, regularidade das
transferencias e liberdade sobre a utilização dos recursos transferidos.
A solução adoptada em Angola para dotar suas províncias e municípios de recursos
financeiros é parecida com o que foi descrito nos últimos parágrafos apenas no que
tange à centralização dos vários aspectos que regulam as receitas definidas pelo DE
80/99. Como na prática não se verifica a adopção de expedientes que tenham como
objectivo atenuar o comprometimento da autonomia decorrente da centralização, não se
pode dizer que o modelo angolano de atribuição de receitas aos governos locais se
assemelhe a uma situação onde os níveis inferiores de administração tivessem, eles
próprios, arrecadado seus tributos.
Os poderes locais para influenciar os critérios da partilha são bastante limitados, as
regras de distribuição de recursos, via de regra, não são pautadas por aspectos técnicos e
muitas vezes atendem a objectivos políticos, as províncias e, em particular, os
municípios não tem controle sobre o volume de recursos transferidos, e, finalmente, é
reduzida a liberdade para a aplicação desses recursos.
Isto posto, se considerarmos que uma das medidas do grau de descentralização fiscal de
um país reside na capacidade dos governos locais de arrecadar e gerir recursos próprios,
constata-se que esse processo ainda é incipiente em Angola. Além da participação dos
recursos locais ser baixa no total de receitas fiscais do país, não se pode dizer que o DE
80/99 tenha sido bem sucedido em dotar as províncias e os municípios de maior
autonomia financeira por meio de um sistema de tax sharing conforme parece estar
descrito no primeiro dispositivo do Decreto.
Diante desse quadro, o que os administradores locais têm procurado fazer é, na medida
do possível, furtar-se as regras que regulam a aplicação dos recursos aos quais têm
direito e/ou encontrar caminhos para obter receitas fora do OGE – ou seja, receitas
extra-orçamentais que não são passíveis de controle por parte do governo central. Esse
último aspecto será comentado a seguir.
Receitas Locais Extra-Orçamentais15
A possibilidade dos governos locais de obter directamente os recursos que o DE 80/99
lhes atribui, em princípio, é nula, pois, conforme já foi mencionado, a lei determina que
todas as receitas locais devem ser colectadas pelas representações do Ministério das
Finanças nas províncias – isto é, pelas Delegações Provinciais de Finanças através das
Repartições Fiscais. Além da função arrecadatória, as Delegações também têm a
obrigação de garantir que as receitas locais sejam depositadas na conta única do
Tesouro Nacional para posterior repartição entre as províncias.
O DE 80/99 deixa claro que as Delegações e Repartições Fiscais têm a obrigação de
informar ao Tesouro o montante das receitas arrecadadas de modo a assegurar o
controle central sobre tais receitas. Diz o Decreto: “4. As Repartições Fiscais devem
elaborar e enviar à Delegação Provincial de Finanças, até o dia 5, de cada mês, o
mapa mensal das receitas, constantes do n° 1 deste decreto executivo, arrecadadas na
província no mês anterior” e “5. As Delegações Provinciais de Finanças devem, após a
conciliação dos valores registrados pelas Repartições Fiscais com os da conta
bancária, comunicar ao Governo Provincial e à Direcção Nacional do Tesouro, até ao
dia 10 do mês seguinte, o valor consolidado das receitas arrecadadas na província”.
Apesar das determinações anteriores, na prática, alguns governadores e mesmos
administradores municipais tem conseguido arrecadar directamente receitas
provenientes de serviços comunitários. Segundo informações fornecidas por
representantes do governo angolano, este é particularmente o caso da Província de
Luanda.
O procedimento não é legal, mas é possível porque os administradores locais se valem
de certos poderes que lhes foram atribuídos pelo Decreto-Lei n° 17/99 (DL 17/99) que
trata da orgânica dos governos provinciais e das administrações dos municípios e das
comunas. Dentre outras atribuições, o DL 17/99 determina que o governo da província
tem competência para licenciar terras para diversos fins bem como acompanhar e apoiar
15
O relato sobre a obtenção de receitas extra-orçamentais por parte dos governos locais não é pautado em
documentos oficiais e, portanto, pode não ser exactamente fiel à realidade. As considerações que se
seguem tem como referência as entrevistas efectuadas com representantes do Governo de Angola.
a auto-construção dirigida. Em relação aos municípios, é estabelecido que os mesmos
têm como atribuição promover a construção, manutenção e controle de mercados e
cemitérios.
A recolha directa das receitas relativas aos serviços comunitários se dá no momento em
que os governos locais são chamados a exercer as competências acima citadas. Por
exemplo, sem autorização do poder local não é possível alterar a planta de uma dada
edificação. Assim, qualquer um que deseje efectuar essa alteração deve solicitar uma
licença para a realização da obra que, dentre outros factores, só será concedida mediante
o pagamento de uma taxa ao órgão local competente.
Por força da lei, as receitas comunitárias deveriam ser entregues às Repartições Fiscais
e, consequentemente, depositadas na conta única do Tesouro Nacional. A questão é que
os administradores locais tem poucos incentivos para proceder conforme determina a lei
uma vez que sabem que os recursos que arrecadam nem sempre retornam, através das
quotas financeiras as quais tem direito, na proporção desejada.
À excepção das receitas comunitárias, as Delegações Provinciais continuam tendo um
papel importante na arrecadação das demais receitas locais que o DE 80/99 descrimina.
Estrutura e Distribuição Regional das Receitas Locais
A seguir, é apresentada a composição das receitas locais por fonte de recurso bem como
sua distribuição por província. Os dados são oficiais e, por isso, não levam em
consideração a possível ocorrência de receitas extra-orçamentais.
Como se vê na Tabela 5.6, a principal fonte de recursos locais foi o imposto de consumo
que, sozinho respondeu por mais da metade das receitas atribuídas às províncias e
governos locais. Também mereceram destaque os recursos provenientes do imposto de
selo e o incidente sobre os rendimentos do trabalho por conta de outrém. Os demais
impostos e receitas locais tiveram uma representação muita pequena na arrecadação
total16
.
16
No computo dos recursos locais, foram considerados todos os impostos e practicamente a totalidade das
outras receitas definidas no DE 80/99. A única excepção foi os 10% provenientes das receitas de multas.
Tabela 5.6
Composição das Receitas Locais por Fonte de Recurso: 2005 Milhões
de USD % do Total
TOTAL 1.199,2 100,00
Imposto sobre os Rendimentos do Trabalho por Conta Própria 3,0 0,25
Imposto sobre os Rendimentos Trabalho por Conta de Outrém 246,9 20,59
Imposto Industrial do Grupo C 0,1 0,01
Imposto sobre Aplicação de Capitais 15,6 1,30
Imposto Predial Urbano 6,5 0,55
Imposto sobre Sucessões e Doações 0,3 0,02
Imposto sobre Transmissão Imobiliária (SISA) 6,1 0,51
Imposto sobre Consumo 626,6 52,25
Imposto de Selo 281,5 23,47
Taxa de Circulação 9,1 0,76
Renda das Casas 1,4 0,12
Serviços Comunitários 1,9 0,16
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
No que tange à distribuição regional das receitas locais, a Província de Luanda foi
predominante nas arrecadacoes totais, acompanhando o movimento que já havia sido
observado em relação ao montante global de receitas fiscais recolhidas em Angola.
Além de Luanda, poucas províncias se mostraram-se relevantes em termos de
arrecadação: Zaire, Cabinda e Benguela (vide Tabela 5.7).
A distribuição das receitas só se mostrou um pouco menos concentrada quando
ponderada pelo tamanho da população de cada província. Luanda apareceu entre as
províncias de maior receita per capita, mas foi superada pelo Zaire. Este fenómeno
explica-se pelo facto de que, embora Luanda detenha mais de 70% das receitas locais, a
sua população também é alta em relação ao número total de habitantes em Angola.
Tabela 5.7
Receitas Locais (2005) e População por Província (estimada) Receitas Locais População
Receitas per capita (USD)
USD Milhões
Em % do Total
N° de habitantes
Em % do Total
TOTAL 1.199,2 100,0 17.681.600 100,0 67,8
Luanda 912,25 76,07 4.668.708 26,40 195,4
Bengo 6,45 0,54 233.682 1,32 27,6
Benguela 54,64 4,56 2.723.136 15,40 20,1
Bié 3,18 0,27 1.165.836 6,59 2,7
Cabinda 72,68 6,06 510.161 2,89 142,5
Huambo 4,83 0,40 1.299.835 7,35 3,7
Huíla 16,16 1,35 1.491.998 8,44 10,8
Kuando-Kubango 2,15 0,18 370.618 2,10 5,8
Kunene 9,48 0,79 378.753 2,14 25,0
Kwanza-Norte 5,97 0,50 374.645 2,12 15,9
Kwanza-Sul 3,71 0,31 1.026.910 5,81 3,6
Lunda-Norte 6,86 0,57 579.824 3,28 11,8
Lunda-Sul 6,69 0,56 270.919 1,53 24,7
Malanje 2,42 0,20 500.685 2,83 4,8
Moxico 1,82 0,15 494.128 2,79 3,7
Namibe 13,23 1,10 210.637 1,19 62,8
Uige 1,59 0,13 1.148.564 6,50 1,4
Zaire 75,15 6,27 232.561 1,32 323,1
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
Vale lembrar que os resultados apresentados na Tabela 5.7 não significam que os
recursos colectados em cada província sejam a elas devolvidos na mesma proporção,
pois, dentre outras razões, a repartição das receitas é regulada por critérios pouco
precisos e transparentes.
Em relação à distribuição provincial das receitas por origem dos recursos, as únicas
fontes onde Luanda não predominou foram o imposto industrial incidente sobre
pequenas actividades (Grupo C) e as receitas relativas às rendas das casas. Alguma
desconcentração também foi observada em relação à receita de serviços comunitários,
mas nesse caso, é bom lembrar que as informações podem ter sido omitidas em razão da
sua arrecadação se processar por via extra-orçamental (vide Tabela 5.8).
Tabela 5.8
Distribuição Provincial das Receitas Locais por origem dos Recursos: 2005
Receitas de Origem Tributária Demais Receitas
Impostos Taxas
Rendimentos Trabalho por
Conta Própria
Rendimentos Trabalho Conta de Outrém
Industrial do Grupo
C
Aplicação de
Capitais
Predial Urbano
Sucessões e
Doações
Transmissão Imobiliária
(SISA) Consumo Selo Circulação
Renda das
Casas
Serviços Comunitários
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Luanda 85,52 67,52 0,22 94,70 89,27 63,79 82,01 89,09 53,74 74,62 8,51 32,55
Bengo 0,00 0,45 17,20 0,00 0,01 0,00 0,04 0,84 0,02 0,05 1,48 0,28
Benguela 3,78 4,04 7,07 4,59 5,76 15,03 8,82 4,42 4,84 4,00 49,63 24,54
Bié 0,00 1,00 0,00 0,00 0,07 0,00 0,62 0,00 0,18 0,94 3,45 0,10
Cabinda 0,01 11,86 1,61 0,00 0,10 1,01 0,68 0,91 13,25 2,70 3,88 1,51
Huambo 0,00 1,27 25,98 0,00 0,22 2,06 1,96 0,05 0,22 1,50 0,29 20,94
Huíla 0,21 2,39 29,97 0,16 2,22 18,01 3,86 0,98 1,06 4,12 6,98 8,32
Kuando-Kubango 0,00 0,43 0,00 0,00 0,07 0,01 0,12 0,14 0,05 0,10 0,86 0,16
Kunene 0,00 0,61 0,03 0,03 0,00 0,00 0,02 1,16 0,21 0,60 0,44 0,29
Kwanza-Norte 0,00 0,55 0,00 0,52 0,09 0,00 0,06 0,66 0,10 1,24 0,02 0,21
Kwanza-Sul 0,00 0,96 10,44 0,00 1,11 0,00 0,47 0,03 0,25 2,08 7,58 0,83
Lunda-Norte 0,00 2,74 0,40 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,03 0,01 0,50 0,00
Lunda-Sul 3,15 2,47 3,13 0,00 0,03 0,02 0,41 0,00 0,12 0,80 1,80 1,24
Malanje 0,00 0,56 0,82 0,00 0,16 0,00 0,21 0,01 0,22 2,13 9,90 0,12
Moxico 0,00 0,61 2,11 0,00 0,04 0,05 0,15 0,01 0,04 1,29 0,52 1,62
Namibe 0,09 0,92 0,72 0,00 0,76 0,01 0,42 1,34 0,75 1,96 3,58 6,37
Uige 0,00 0,57 0,00 0,00 0,03 0,00 0,09 0,00 0,04 0,11 0,35 0,17
Zaire 7,24 1,03 0,30 0,00 0,06 0,01 0,03 0,35 24,86 1,76 0,24 0,74
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.
39
Incentivos para Arrecadação de Receitas Locais
As unidades locais, conforme foi mencionado, não têm poder para arrecadar suas receitas.
O papel das províncias, segundo o DL 17/99 (artigo 2°, item 2, letra j), é de “supervisionar
a arrecadação dos recursos financeiros provenientes dos impostos e outras receitas
devidas ao Estado que são afectadas, nos termos da legislação em vigor”.
Segundo argumento dos dirigentes centrais, os governos provinciais que, no exercício de
sua actividade de supervisão, auxiliarem as Delegações Provinciais a aumentar as receitas
que são colectadas em seu território seriam beneficiados pela revisão dos limites
orçamentais aos quais têm direito.
Quer dizer, segundo esses dirigentes, embora os governos locais não tenham autonomia
para recolher directamente os recursos que lhes são atribuídos, há incentivos para que os
mesmos colaborem com o esforço de arrecadação à medida que esse comportamento lhes
confere maior poder de barganha na negociação de suas quotas com o Ministério das
Finanças.
Na prática, porém, os incentivos são muito pequenos. Como os governadores e, sobretudo,
os municípios sabem que os limites orçamentais e a liberação das quotas financeiras não
guardam muita relação com o esforço de arrecadação que implementarem, não encontram
motivos para cooperar com as Delegações Provinciais.
Só há incentivos para aumentar o esforço arrecadatório quando as unidades locais
encontram brechas que as permite apropriar-se directamente dos recursos que são
recolhidos nas suas respectivas jurisdições. A colecta de receitas de serviços comunitários,
segundo visto, é um caso ilustrativo nesse sentido.
40
6 – TRANSFERÊNCIAS FISCAIS INTERGOVERNAMENTAIS
6.1 – Descrição e diagnóstico sobre as transferências fiscais intergovernamentais
Não há um sistema formal de transferências fiscais intergovernamentais em Angola. Os
Governos Provinciais recebem dotações orçamentais ad hoc do Governo Central para
executar de acordo com as políticas definidas centralmente. Essas dotações orçamentais são
denominadas de quotas financeiras. Esse instrumento de passagem de recursos é o que mais
se aproxima de uma transferência fiscal em Angola.
Quotas financeiras
A definição das quotas financeiras das Unidades Orçamentais é de responsabilidade da
Direcção do Tesouro do Ministério das Finanças. Não há uma legislação específica sobre a
metodologia empregada nem tampouco foi apresentado pelas autoridades governamentais
angolanas um manual de procedimentos para a definição de tais quotas financeiras.
As quotas financeiras são os limites mensais que cada Unidade Orçamental dispõe para
gastar, ou seja, as quotas financeiras não são um instrumento de transferencia de recursos
apenas para os governos provinciais, mas sim para todas as unidades que compõem o
Orçamento Geral do Estado.
De acordo com o que foi relatado nas entrevistas, o processo inicia-se na programação
financeira, realizada trimestralmente pela Direcção do Tesouro, que define o limite de
cabimentação para o período disponível para cada província.
A partir do limite de cabimentação trimestral e tendo como base o plano de caixa do
tesouro é definido o valor total das quotas financeiras a serem distribuídas às Unidade
Orçamental. A distribuição entre as Unidades Orçamentais é realizada de acordo com (i)
suas necessidades financeiras por categoria económica (custo, pessoal e investimentos) e
(ii) o limite de cada unidade estabelecido no Orçamento Geral do Estado para aquele ano.
Nos casos em que as Unidades Orçamentais não apresentarem suas necessidades de
recursos financeiros, a Direcção do Tesouro define sua quota financeira de acordo com o
duodécimo a que aquela unidade tem direito no Orçamento Geral do Estado.
Segundo a Direcção do Tesouro, não há grande volatilidade das quotas financeiras em cada
Unidade Orçamental ao longo do ano, o que significa que provavelmente o método de
divisão pelo duodécimo é o que prevalece.
Não há uso de critérios técnicos ou de indicadores sócio-economicos na definição das
quotas financeiras de cada Unidade Orçamental. Sendo assim, esse instrumento de
transferencia de recursos às províncias não atende a um dos requisitos básicos de um
sistema de transferências intergovernamentais que é o da redistribuição regional de
recursos.
41
Da mesma forma, as quotas financeiras também não podem ser compreendidas como um
mecanismo de redistribuição vertical de recursos uma vez que seu objectivo nada mais é do
que dividir o total de recursos disponíveis no Tesouro entre todas as Unidades Orçamentais,
que incluem também àquelas ligadas directamente aos órgãos da estrutura central de
governo.
Tampouco as quotas financeiras atendem a outros princípios básicos de um sistema de
transferências fiscais, quais sejam: adequação das receitas às responsabilidades, autonomia
fiscal, equidade, previsibilidade, eficiência e sensibilidade.
O FDM como embrião do sistema de transferência intergovernamentais
O pilar das relações fiscais intergovernamentais mais frágil actualmente em Angola é o das
transferências fiscais. Nesse sentido, a implantação do Fundo de Desenvolvimento
Municipal é de extrema importância e urgência para que o país continue avançando no
processo de descentralização. Na verdade, torna-se necessário que, também se desenvolva
algum mecanismo de transferência que atenda aos princípios para os governos provinciais,
já que os mesmos correspondem ao mais baixo nível de administração com capacidade de
gestão de recursos.
Box 6.1 - O papel do FDM: uma sugestão do Departamento Nacional de Impostos
O primeiro passo para que os municípios possam receber recursos do FDM é
declarar que essas unidades têm autonomia para gastar e gerir recursos, e
determinar que o órgão que fará o controle desses gastos. Tais medidas podem ser
tomadas antes mesmo dos municípios se tornarem autarquias, para tanto, basta
instituir uma disposição transitória. Também não é preciso que os municípios
integrem o SIGFE; é necessário apenas que os mesmos configurem no sistema como
unidades receptoras de recursos. O FDM entraria no OGE como um fundo
autónomo.
Tomadas essas medidas, o FDM poderia funcionar como um fundo de equalização.
Vejamos.
Os municípios devem fazer sua previsão de receitas e necessidade de gasto para
manter em funcionamento as estruturas que estão sob sua jurisdição. Tais
necessidades de gasto devem ser entendidas como despesas mínimas que o
administradores precisam incorrer para manter a limpeza das ruas, os centros e
postos de saúde, unidades educacionais etc. Quer dizer, tratam-se de despesas
mínimas de custeio das actividades municipais que não computam as necessidades
de investimento.
42
Para aquelas municipalidades onde as receitas que lhes forem atribuídas não se
mostrarem suficientes para o financiamento das despesas mínimas, o FDM seria
transferido de tal sorte a complementar a diferença.
Para financiar os gastos com investimento, os municípios seriam incentivados a
incrementar sua arrecadação própria.
Poderia ser criado um dispositivo nas regras que vão regular o FDM que institua
uma espécie de prémio para os municípios que se esforçarem em aumentar sua
arrecadação. No caso em que for constatado que esse esforço foi feito, ao invés do
município receber menos FDM em razão da diferença entre as receitas próprias e
as necessidades mínimas de gasto ter diminuído, o FDM seria mantido e o excesso
de recursos sobre as despesas mínimas poderia ser aplicado em gastos com
investimento.
Nesse modelo, o orçamento municipal não precisaria ser submetido aos órgãos
centrais. O papel de controle e fiscalização caberia às províncias.
43
7 - O ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO
7.1 – Princípios e Caracterizações
O orçamento é o acto pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo,
por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços
públicos e outros fins adoptados pela política económica ou geral do país, assim como a
arrecadação das receitas já criadas em lei.
Existem inúmeras definições que procuram explicar o que vem a ser orçamento na esfera
pública, uma vez que a utilização tem um carácter abrangente e representam os aspectos
administrativos, economico-financeiros, jurídicos, técnicos e políticos da gestão
governamental.
Nesse contexto e, considerando a criação do Fundo de Desenvolvimento Municipal - FDM,
faz-se necessário conhecer a estrutura, o ciclo e o processo orçamental de Angola para uma
compreensão administrativa, económica, jurídica, técnica e política do planeamento
orçamental num contexto de descentralização fiscal.
Aspecto Administrativo do Orçamento
O orçamento é visto como importante peça de planeamento na medida em que o Estado
busca saber o quanto disporá em termos de recursos financeiros para aplicar em prol das
necessidades colectivas. Sob este aspecto, o orçamento auxilia os responsáveis pelas
finanças públicas na consecução das diversas etapas do processo administrativo:
programação, execução e controle.
Em Angola, esse processo é extremamente centralizado na estrutura central, que concentra
a origem e aplicação dos recursos financeiros.
Por exemplo, de acordo com relatório elaborado para o sector da saúde, o processo de
descentralização da administração do Estado afectou qualitativamente e quantitativamente
o modelo de gestão desse sector. Na actualidade, existem 234 orçamentos no sector da
saúde, definido como afectação directa de recursos com possibilidade de diferenciá-la
dentro do Orçamento Geral do Estado - OGE, frente a 82 no ano 2000. Contudo, o peso do
volume de recursos do sector da saúde geridos pelas províncias, actualmente em torno de
45%, é o mesmo que existia em 2002 e a aplicação no ano de 2005 no sector da saúde é de
4,4% do total do OGE, o que representa metade da média do continente africano.
Aspecto Económico do Orçamento
44
O orçamento consiste em decisão de gasto, materializa as funções económicas traduzindo
em alocação, (re)distribuição e é um potente instrumento de estabilização da economia de
um país. Isto quer dizer: o gestor público poderá decidir se investirá em uma coisa ou em
outra. A representatividade conferida aos membros do Legislativo em matéria orçamental
impõe esta conotação, uma vez que os membros do Poder Legislativo podem intervir no
processo de alocação da despesa pública. E não é só em termos de distribuição de despesas,
mas também sobre quem recairá o sacrifício pela geração dos recursos necessários ao
desenvolvimento de acções propostas como, por exemplo, aumentar a carga tributária de
determinado tributo.
No aspecto económico o orçamento deverá passar por um processo de redesenho para
absorver o Fundo de Desenvolvimento Municipal - FDM, considerando que o fundo será
uma simulação de um sistema de transferências intergovernamentais, que considere
mecanismos de eficiência e equidade na sua gestão.
Aspecto Jurídico do Orçamento
As medidas contidas no Orçamento precisam ser aprovadas, isto é, carecem de
configuração jurídica, de modo a produzir direitos e obrigações para os agentes públicos e
para os governados. Desta necessidade, surge à transformação do Orçamento em lei, bem
como sua compatibilização com as normas que estabelecem o formato da sua elaboração,
execução e controle.
Considerando que o Orçamento é considerado a “lei de meios”, o repasse de recursos às
administrações municipais por meio do FDM deverá ser submetido à Assembleia Nacional.
Aspecto Técnico do Orçamento
Sob a óptica técnica tem-se o estabelecimento de regras metodológicas para a realização
dos fins indicados nos aspectos político, económico, administrativo e jurídico. Para atender
a este dispositivo foram estabelecidos inúmeros mandamentos que visam a disciplinar e dar
uniformidade à estrutura da lei orçamental no país, por meio da apresentação de
demonstrativos, estimativa da receita, demonstração de resultados e contabilização da
execução orçamental, dentre outros.
Em princípio, tecnicamente é fundamental estabelecer mecanismos de predição da receita e
meta fiscal para elaboração do processo orçamental e no caso das despesas correntes e de
capital.
Aspecto Político do Orçamento
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As decisões relacionadas com a dimensão do Orçamento, principalmente a distribuição das
despesas, são decisões políticas que reflectem a detenção do poder por grupos económicos
e classes sociais. As decisões surgem, chamadas de “política de governo”, são, geralmente,
influenciadas pela interacção do conjunto de forças que podem ser chamadas, de “grupos de
interesse”. Este fenómeno recebe a denominação na literatura de rent seeking, ou seja, os
agentes organizam-se para usufruir de ganhos e defender seus interesses legítimos e, às
vezes, não tão legítimos, tem tido um destaque especial na análise desse aspecto no
contexto das finanças públicas. As acções nocivas podem ser minimizadas quando se abrem
espaços para uma discussão mais abrangente do processo orçamental, não apenas na fase de
elaboração, mas, sobretudo, em toda sua execução. Portanto, torna-se fundamental a
estruturação de processos de participação da sociedade.
Princípios do Orçamento
O orçamento vem evoluindo ao longo dos tempos. Passou de instrumento usado para
minorar as exigências tributárias do Estado, frente às instituições feudais da Idade Média,
para o quadro de técnica contábil no qual são apresentadas receitas e despesas públicas, de
forma a evidenciar a política economico-financeira e o programa do Governo.
Depois o Orçamento passou a ser visto também como instrumento materializador da função
alocativa de governo, ao identificar as fontes dos recursos, bem como sua aplicação, de
forma a apresentar à sociedade as políticas públicas. Percebe-se também que, a partir do
Orçamento, as políticas redistributivas e compensatórias são previstas na sua concepção,
visando a reduzir as disparidades regionais de renda e de riqueza.
Assim, desde sua origem, até os dias actuais, o Orçamento pode ser compreendido sob
diversas vertentes, mas deve ser visto, essencialmente, como peça do processo de
planeamento, ou seja, o Orçamento é um instrumento do planeamento governamental.
Nesse contexto, o Orçamento Geral do Estado - OGE - é o único documento, definido em
lei, que materializa as acções que caracterizam a alocação de recursos para execução do
planeamento do Governo de Angola. É o instrumento que reflecte o carácter de anualidade,
tendo como objectivo de gerir os recursos públicos, seguindo ainda os princípios de
universalidade e anualidade, estabelecidos na Lei n.º 9, de 17 de outubro.
A Lei Orçamental de Angola normatiza e concentra o processo de elaboração, discussão,
aprovação e execução orçamental, a programação financeira e o registo contabilístico dos
recursos do Estado estabelecendo logo em seu Artigo 1º os princípios de anualidade,
universalidade e unidade, que visam garantir basicamente alguns procedimentos basilares
para programação e execução orçamentária.
À semelhança de qualquer ciência, os princípios orçamentais funcionam como o núcleo
sobre o qual se sustentam às condições aceites como verdadeiras para o objecto da ciência
em estudo. Os princípios são enunciações normativas de valor genérico, que condicionam
46
e orientam a compreensão do ordenamento jurídico, quer para a aplicação e interpretação,
quer para a elaboração de novas normas.
Os princípios não têm carácter absoluto ou dogmático, antes constituem categorias
históricas e, como tais, estão sujeitos às transformações e às modificações no seu conceito e
significação. Entretanto, devem servir como referência para implantação do processo de
descentralização da gestão fiscal, financeira e contábil dos níveis subnacionais.
A literatura internacional consagra vários princípios orçamentais. Todavia, no diagnóstico
realizado da legislação angolana identificamos apenas alguns deles que estão especificados
no Quadro 7.1.
Nesse caso, fizemos um diagnóstico dos princípios com base na legislação e analisamos os
mesmos, considerando a necessidade de descentralização fiscal-financeira do país. Assim,
introduzimos o significado que deveria nortear o processo e ciclo orçamentais para o êxito
da descentralização fiscal das instituições governamentais.
Com efeito, é importante ressaltar que a descentralização perseguida deverá fundamentar-se
em princípios que solidifiquem um pacto de relacionamento entre os níveis de governo
central, provinciais e municipais. E isto deve ocorrer mesmo em economias altamente
centralizadas como a de Angola, que na execução orçamental de 2005 a estrutura central de
governo foi responsável por 84,7% dos gastos e, de acordo com o Orçamento Geral do
Estado de 2006, o Governo Central detém 91,75% das despesas previstas.
A Lei 9/97 de Angola está fundamentada nos seguintes princípios orçamentais universais,
tais como:
Quadro 7.1
Princípios Orçamentais e Fundamentação Legal Princípios Significado Fundamentação Legal
Unidade ou
Totalidade
Esse princípio foi reconceituado, com objectivo
de demonstrar a importância da consolidação das
finanças públicas Administração deve possuir
somente uma única peça orçamental, ou seja, essa
totalidade deve respeitar as separações orgânicas
que resultam da descentralização administrativa e
financeira, por território ou localidade.
Art. 1º da Lei 9/97
Universalidade O Orçamento deve conter todas as receitas e
despesas de todos os poderes e entidades da
Administração Pública. Tem-se como objectivo
na descentralização garantir que todas as receitas
e despesas sejam conhecidas a priori e sejam
autorizadas previamente. Consignar que
quaisquer operações de receita e despesa tenham
autorização parlamentar
Art. 1º da Lei 9/97
Anualidade ou O Orçamento deve ser elaborado para o período
de um ano, que em Angola coincide com o ano
Art. 1º da Lei 9/97
47
Periodicidade económico (Art.3 º, Lei 9/97).
Deve haver um processo integrado entre todos os
entes governamentais, governo central,
províncias e municípios, mesmo com as
restrições de cumprir programações de maior
prazo a anualidade é uma regra de aceitação
unânime entre as nações modernas e não
inviabiliza os Programas de Melhoria, Programa
de Investimento Público e Plano Bianual de
Angola.
Equilíbrio
Estabelece que as despesas não devem
ultrapassar as receitas previstas. Assim, o
Orçamento deve ser estabelecido em termos de
receitas existentes e despesas compatíveis aos
ingressos. Esse princípio estabelece actualmente
outros desafios, quando se tem mais de um nível
de governo ou quando se tem autonomia relativa,
pois o objectivo é a manutenção de uma situação
de equilíbrio fiscal, com desenvolvimento
económico.
Art. 5º, da Lei 9/97
Especificação ou
Discriminação da
Despesa
Estatui que as receitas e as despesas devem
aparecer no Orçamento de forma discriminada,
não sendo permitido que as despesas sejam
autorizadas por meio de dotações globais. É
importante salientar que também essa regra deve
ser aplicada aos governos subnacionais,
considerando também a necessidade de se ter
uma leitura contábil unificada das categorias
económicas de receita e despesa, bem como a
uniformidade dos balanços.
Art. 11º, da Lei 9/97
Programação
A programação financeira é o principal
instrumento de gestão dos recursos financeiros
públicos, que será elaborada com base no OGE.
A linguagem moderna deve também ser
absorvida pelos governos subnacionais, com
objectivo de se estabelecer uma avaliação
adequada das políticas públicas descentralizadas.
A programação deve ser uniformizada, com o
objectivo de melhorar a consolidação da despesa.
Por práxis, até o nível de função e subfunção,
deixando os municípios para definir seus
programas que podem ser orientados pelo
governo central.
Art. 6 º, do Decreto 73/01
Vale mencionar a importância de se consolidar e ratificar outros princípios que vão
influenciar um processo consistente de descentralização, tais como: exclusividade,
programação, clareza, transparência, publicidade, compatibilidade, etc. (Veja Quadro 7.2).
48
Quadro 7.2
Princípios Orçamentais e o Contexto da Descentralização
Princípios Significado Correlação dos Princípios
com a Descentralização
Exclusividade O Orçamento deve conter apenas matéria
financeira, não contendo assuntos estranhos à
previsão da receita e à fixação da despesa.
É fundamental constitucionalizar esse princípio,
pois se exclui a possibilidade legal de
interferência das relações privadas que não se
constituam em matéria de orçamento público.
Os municípios devem
estabelecer estas regras com o
objectivo de evitar
interferências em matéria não-
financeira.
Clareza
O orçamento público deve conter uma linguagem
clara, simples e compreensível para todos os
agentes económicos e para conhecimento da
população.
Considerando um processo de
descentralização, a linguagem
orçamental deve ter uma
tradução concisa e
exemplificativa para
compreensão dos angolanos.
Transparência Possui o mesmo significado do Princípio da
Publicidade.
É fundamental, independente da
forma da estrutura de governo,
inclusive para consolidar e
aperfeiçoar a descentralização
fiscal, estabelecer mecanismos
de transparência na alocação do
gasto público.
Compatibilidade
Reza que deve haver compatibilidade de
objectivos dos planos de longo, médio e curto
prazos.
Constatou-se no diagnóstico que
a legislação é bastante
fragmentada, não havendo um
fio condutor entre os
instrumentos de planeamento e
o Orçamento Geral do Estado.
Explicitamente, a Lei Orçamental cita os princípios de unidade, anualidade, universalidade,
mas também consolidada no texto os princípios de equilíbrio e especificação ou
discriminação da despesa, tornando o orçamento público semelhante em seu processo aos
países latinos.
É importante analisar que no caso da implantação do processo de descentralização, através
de fundos orçamentais, estes princípios devem também orientar os procedimentos dos
governos subnacionais, considerando que são princípios universais e fundamentam os
procedimentos em todos os níveis de governo. Portanto, considerando a consolidação do
processo orçamental, estes princípios devem compor os fundamentos da legislação contábil
e financeira que instituir o fundo financeiro.
No que concerne ao princípio do equilíbrio a Lei Orçamental, no seu Art. 5º, estabelece que
o Orçamento do Estado deve prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas e
49
que as despesas correntes não devem em nenhuma situação ultrapassar as receitas
correntes.
Não há menção aqui sobre as relações com o orçamento de capital, ou seja, a lei não
menciona a possibilidade das receitas de capital financiarem as despesas correntes ou as
receitas correntes financiarem despesas de capital.
A lei também “flexibiliza o equilíbrio” orçamental ao permitir a possibilidade de déficit no
orçamento corrente, mas este não pode ser financiado via emissão de moeda, ou seja, o
déficit é equalizado através do excesso de arrecadação, de operações de crédito por
antecipação de receitas (Item 4º, Art.6º) ou da emissão de títulos.
Constata-se também que a estrutura e o processo orçamentais seguem o orçamento por
programas, disseminado pelas Nações Unidas a partir do final da década de 50 para os
países subdesenvolvidos ou em vias de desenvolvimento e define uma classificação
tridimensional da despesa.
A linguagem orçamental é essencialmente contábil. Assim, o elemento básico do
orçamento é a conta que, através dela é possível realizar procedimentos, tais como:
Antecipar as situações patrimoniais (no orçamento propriamente dito);
Registrar a movimentação patrimonial (na execução do orçamento); e
Demonstrar resultados patrimoniais (nos balanços).
A conta, como instrumento de análise e síntese, possibilita a representação de toda e
qualquer variação nos elementos patrimoniais e de síntese, pois o agrupamento das contas
permite o conhecimento dos resultados globais da gestão. Portanto, é fundamental o
cumprimento e consolidação dos princípios orçamentais aqui citados, quando da
implantação de procedimentos de descentralização para governos subnacionais de Angola.
As despesas orçamentais obedecem a uma classificação tridimensional da despesa,
seguindo a seguinte estrutura:
i) Classificação Institucional
A Classificação Institucional, também denominada departamental é a mais antiga das
classificações da despesa orçamental. A sua finalidade é evidenciar as unidades
administrativas e orçamentais, identificar os responsáveis pela execução da despesa. Essa
classificação vai permitir distinguir, por exemplo, os gastos da Província de Cabinda, dos
gastos da Província de Malanje, ou dos gastos destas com a capital Luanda, pois cada umas
delas terá uma codificação que as identifique, bem como distintas por códigos de contas
diferenciadas os Municípios destas províncias.
50
A Classificação Institucional tem a vantagem de comparar imediatamente vários
municípios ou províncias em termos de dotações orçamentais recebidas ou despesas
cabimentadas e permitirá também identificar os ordenadores das despesas de forma
descentralizada. É possível dizer-se também que essa classificação servirá como ponto de
partida para estabelecimento de um programa de contabilização de custos e o mapeamento
geoespacial dos gastos governamentais.
ii) Classificação Funcional-Programática
A finalidade principal da classificação funcional é fornecer as bases para apresentação de
dados estatísticos sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que actuam as
organizações do Estado angolano. Assim, vincular a despesa orçamental às acções e aos
objectivos e metas governamentais, com foco no Plano Nacional, que podemos entender
que seja actualmente o Programa de Melhoria para o biénio 2005/2006 e o Programa de
Investimentos Públicos.
Em Angola, a classificação funcional-programática compreende ainda três níveis de
agregação, quais sejam: funções, programas, actividades ou projectos.
Esta classificação apresenta uma riqueza bastante significativa, pois, com a
descentralização fiscal e financeira ao nível municipal, será possível conhecer as funções,
os programas a execução orçamental ao nível dos municípios, consorciando com a
Classificação Institucional, que identificará os municípios e suas funções.
iii) Classificação Económica
A Classificação Económica tem por fim definir as categorias das despesas, universalmente
estabelecidas em corrente e capital. Será possível investigar a composição do gasto corrente
ou de capital por Município, que tenha recursos provenientes do Fundo de
Desenvolvimento Municipal, caso estes recursos sejam incondicionais, sem vinculação ao
objecto do gasto. Será possível aqui identificar o nível de investimento e compará-lo entre
os Municípios.
O princípio da programação só foi definido a partir da criação do Sistema Integrado de
Gestão Financeira do Estado, estabelecido pelo Decreto n.º 73, de 12 de outubro de 2001. O
referido sistema tem como objectivo definir os procedimentos da execução descentralizada
do OGE e descreve uma série de normatizações para execução orçamental e,
consequentemente, a programação da despesa.
7.2 – O Processo e Ciclo Orçamental
O processo de preparação do orçamento em Angola decorre em paralelo para as despesas
correntes e os investimentos, este último realizado através do Programa de Investimento
Público - PIP. A elaboração das propostas orçamentais carece de linhas estratégicas dos
sectores, bem como de uma conexão e correlação entre os instrumentos actuais de
planeamento. Nos últimos anos, o exercício de orçamentação dos bens e serviços é liderado
51
pelo Ministério das Finanças, o qual estabelece os tempos e os procedimentos, estes últimos
baseados, pelo menos na teoria, na metodologia de orçamento-programa. Em termos
práticos, o exercício de preparação dos orçamentos correntes resume-se no custeio de
recursos, dentro de um tecto orçamental e sem nenhuma ligação com os resultados
esperados, não havendo também indicadores para monitorar o desempenho. No relativo à
orçamentação dos investimentos, a listagem de intervenções não conta com um plano de
investimento nacional ou provincial, que defina o modelo sectoriais adequados para o país.
Directrizes Gerais
As Propostas de Orçamento devem ser elaboradas seguindo um conjunto de directrizes
previstas no Manual de Elaboração da Proposta Orçamental. Com intuito de fundamentar
esse diagnóstico e acenando para construção do Fundo de Desenvolvimento Municipal,
reproduziu-se os princípios do referido manual acrescido de algumas observações
pertinentes, considerando-se o contexto de descentralização:
1. A proposta orçamental é elaborada a partir dos formulários anexos ao Manual de
Elaboração do Orçamento, que anualmente vem sendo editado (ver, a propósito, o site
http://www.minfin.gv.ao/).
2. Os valores, tanto das receitas como das despesas, devem ser propostos em Kwanzas
(Kz), inclusive para as despesas a serem realizadas em divisas. Ressalta-se que os valores
reais realizados e a realizar no corrente exercício, devem servir como base de partida para a
elaboração da Proposta Orçamental do próximo exercício.
Essa premissa aqui é importante, considerando a criação do Fundo de Desenvolvimento
Municipal, pois o saldo financeiro deve ser apurado no Balanço Patrimonial do Fundo e
registado como saldo de caixa para o próximo exercício.
3. As receitas devem ser estimadas de forma a abranger todas as fontes, nomeadamente as
próprias, as consignadas e as provenientes de doações e financiamentos, inclusive aquelas
decorrentes de contrapartidas.
Ressaltamos aqui a importância da sedimentação dos princípios orçamentais para esse
diagnóstico. É importante ratificar o princípio da universalidade e unidade de receitas e
despesas. Constata-se aqui que, com a instituição do FDM, faz-se necessário estabelecer
fortes mecanismos para efectividade desses princípios universais instituídos em ambiente
de descentralização fiscal.
4. As despesas a realizar por conta de doações já recebidas ou a receber, devem ser inscritas
no OGE com a sua correspondente fonte de recursos, de modo a assegurar o princípio da
universalidade orçamental.
52
5. As despesas a realizar devem ocorrer prioritariamente por conta dos Recursos Próprios e
dos Recursos Consignados, em detrimento dos Recursos Ordinários do Tesouro.
6. As despesas com os Projectos do Programa de Investimentos Públicos – PIP devem
explicitar claramente as fontes de recursos que irão custeá-los, em especial os Recursos
Próprios, os Recursos Consignados, os Recursos de Financiamentos e, por último, os
Recursos Ordinários do Tesouro.
7. Devem ser obedecidas as prioridades do Governo quando forem propostas as despesas
relativas ao próximo exercício económico, de modo a estarem de acordo com o Programa
do Governo, nomeadamente a Estratégia de Combate à Pobreza. Assim, os programas,
projectos e actividades a realizar devem contribuir para alcançar os objectivos
programáticos do Governo, tendo em conta o formato de “orçamento de desempenho” do
OGE, permitindo a avaliação de resultados com base em indicadores dos gastos realizados
previamente definidos.
Essa directriz precisará de um “ajuste fino”, tendo em vista que se identificou grande
desarticulação entre os instrumentos de planeamento orçamental e muita fragilidade na
avaliação e controle das políticas públicas para servir de parâmetro para elaboração da
proposta orçamentária do ano subsequente.
8. A proposta orçamental consolidada de cada Unidade Orçamental (somatório das
propostas de todos os seus Órgãos Dependentes) deve respeitar o limite máximo (tecto)
estabelecido para o seu conjunto de actividades e para o conjunto de projectos.
Aqui merece um comentário nesse diagnóstico, pois esse fundamento deverá estender-se
para os Municípios que tiverem transferências de recursos, ou seja, estabelecer tectos,
vinculando princípios de eficiência e equidade na alocação do gasto público.
9. As despesas com o pessoal devem estar de acordo com as instruções sobre os quadros de
pessoal da função pública e limite atribuído. Deve ainda, apresentar claramente as
necessidades de enquadramento de novos funcionários, de forma a permitir a sua avaliação
e autorização de admissão, nos termos do Decreto-Lei n.º 5/02, de 1 de Fevereiro.
10. Deve ser efectuada uma revisão rigorosa dos gastos realizados nos dois últimos
exercícios em relação aos propostos para o próximo exercício económico, tendo em conta a
supressão consistente dos gastos supérfluos ou aqueles adiáveis e o impacto que isto
ocasionará, sobre os benefícios que eles irão proporcionar à sociedade.
11. Os Serviços e Fundos Autónomos e os Institutos Públicos, ao proporem despesas a
serem custeadas com transferências do Tesouro, deverão considerar o limite máximo de
75% (setenta e cinco por cento) do valor total da respectiva proposta orçamental, devendo
os restantes 25% (vinte e cinco por cento) serem cobertos com recursos próprios, conforme
o estabelece o Decreto-Lei n.º 9/03, de 28 de Outubro.
12. Nos termos do Decreto n.º 120/03, de 14 de Novembro, os limites de despesas do
Programa de Investimentos Públicos são fixados pelo Ministério do Planeamento, pelo que
53
não constam no Manual de Elaboração da Proposta Orçamental, instruções sobre os
projectos de investimentos públicos.
A seguir, apresentamos um cronograma do OGE, desde a identificação das acções
principais dos programas prioritários até sua aprovação na Assembleia Nacional, que
demonstra o ciclo orçamental em cumprimento com o princípio da anualidade, que no caso
de Angola, obedece ao ano civil para a execução orçamental.
54
Quadro 7.3
Cronograma de Elaboração do Orçamento Geral do estado
Calendário de Elaboração do OGE
Acções a Desenvolver Período (meses/semanas) Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27
1. Identificações das acções a desenvolver (programas,
projectos, actividades)
a) Órgãos Centrais do Estado a)
b) Órgãos Locais do Estado
2. Preparação do Quadro Macro-económico de
Referência
3. Preparação dos Cenários Macro-económicos
4. Preparação do Orçamento Geral do Estado
a) Emissão de Instrutivos às Unidades Orçamentais
b) Aprovação dos Limites de Despesas pelo Conselho de
Ministros
c) Elaboração das Propostas pelas Unidades
Orçamentais
d) Recepção e Tratamento do PIP
e) Recolha e Processamento das Propostas das
Unidades Orçamentais
f) Preparação do Projecto do OGE
g) Discussão do Projecto do OGE com as Unidades
Orçamentais
h) Reunião com os Membros do Governo e
Governadores Provinciais
5. Aprovação do OGE pela Equipa Económica
6. Discussão e Aprovação do OGE pelo Conselho de
Ministros
7. Prazos Legais
a) Envio da Proposta do OGE ao Conselho de Ministros
b) Envio da Proposta do OGE à Assembleia Nacional
c) Aprovação do OGE pela Assembleia Nacional
Fonte : Manual de Elaboração da Proposta Orçamental de Angola 2006
55
O processo de preparação do OGE inicia no mês de Julho e finaliza em Setembro. O
processo é liderado pelo Ministério das Finanças, o qual tem competência em proceder
ao controle da execução orçamental, com base no Decreto n.º 73/2001. A proposta
orçamental deve ser submetida pelo Ministro das Finanças ao Conselho de Ministros
para exame e aprovação até o dia 30 de Setembro do ano anterior a que o orçamento diz
respeito.
A proposta orçamental de 2006 passou por uma revisão em decorrência da produção de
preço médio do petróleo bruto e a estimativa da taxa de câmbio média cujo impacto
para economia nacional e, para o OGE é bastante relevante.
Quadro 7.4
Quadro Macro-económico da Revisão do OGE 2006
Indicador Premissas, Metas, Objectivos
Inicial Revisto
Inflação anual (%) 10,0 10,0
Produção Petrolífera anual (milhões de barris) 597,1 523,3
Preço médio de exportação do petróleo bruto (US$) 45,0 56,0
Produto Interno Bruto
Valor nominal (mil milhões de Kwanzas) 3.389,1 3.287,1
Taxa de crescimento real (%) 27,9 15,5
Sector petrolífero 37,2 15,0
Sector não-petrolífero 11,9 16,2
Taxa de Câmbio 94,20 80,47
Fonte: Orçamento Geral do Estado para o ano de 2006 - Revisto. República de Angola
Conforme se pode perceber a alteração do quadro macro-económico ocorre pela
redução na produção de 12,4% na produção diária de barril e o governo ainda reduz a
produção para evitar o comportamento pró-cíclico das despesas influenciadas pelo
comportamento das receitas petrolíferas. Assim, assumindo um volume de produção
mais conservador, o volume estabelecido foi de 498,1 milhão de barris.
Por outro lado o preço médio do barril de petróleo angolano subiu 24,4%, considerando
o primeiro semestre do ano de 2006 e a expectativa de se manter estável no decorrer do
exercício orçamentário.
Visando manter o equilibro orçamental, as receitas fiscais tiveram uma redução de
8,7%, considerando o efeito combinado líquido entre aumento do preço, redução da
produção e efeito cambial.
Como consequência desse ajuste, as despesas tiveram uma redução de Kz 87,8 mil
milhões, como resultado final o déficit fiscal subiu de 6,6 % do PIB para 7,8% do PIB
angolano.
Estes ajustes, que ocorrem pela forte dependência dos preços do petróleo no comércio
internacional, geram alterações dos tectos estabelecidos para províncias e os sectores.
Nesse sentido, a revisão acaba estabelecendo definições de gastos baseados no
56
incrementalismo e em critérios políticos que não são conhecidos pelos ministérios,
províncias e, muito menos, pelos municípios.
7.3 – Descrição da Orçamentação dos Investimentos
A planificação e orçamentação dos investimentos são realizadas em paralelo. Este
processo é liderado pelo Ministério do Planeamento que lida directamente com o
Gabinete de Estudos Planeamento e Estatística - GEPEs dos Ministérios e das
províncias.
Na análise sobre o processo de afectação de recursos do OGE é importante separar as
três categorias de despesas, nomeadamente o pessoal, os bens e serviços e os
investimentos. Na primeira categoria, a afectação de recursos no curto prazo é semi-
automática, atribuindo os recursos onde os funcionários são efectivos.
A Figura 7.1 apresenta para o caso do sector saúde um macrofluxo17
que descreve a
gestação do planeamento orçamental a partir da avaliação do quadro macoecnómico do
país. Todavia, pode-se entender que esse macrofluxo serve para todos os sectores da
Administração Pública Angolana.
Apesar de não estar no macrofluxo, nesse momento também se elabora a predição da
receita, considerando que está explícito na legislação orçamental angolana (Vide
Quadro 7.1), o equilíbrio orçamental entre a projecção e a fixação de despesas para
compor a proposta orçamental. É importante ressaltar a carência de modelo para
projecção da receita, procedimento que não seria muito complexo, considerando que o
país tem no petróleo, cerca de 75% de sua receita fiscal.
A referida avaliação é de responsabilidade do Ministério do Planeamento, mas com
forte influência do Ministério das Finanças que é órgão da administração central do
Estado responsável pelo controle e execução do Orçamento Geral do Estado. Esta
responsabilidade do Ministério das Finanças está estabelecida no Decreto-Lei nº 4/98,
que define no seu Estatuto Orgânico, responsabilidades na elaboração, execução,
supervisão e controlo do Orçamento Geral do Estado, e foi ratificada pelo Decreto n.º
73/01, que estatuiu o Sistema Integrado de Gestão Financeira do Estado - SIGFE.
17
Esse macrofluxo encontra-se em “Angola: Despesa pública no Sector da Saúde”. Ministério da Saúde.
Governo de Angola.
57
Figura 7.1
Processo de orçamentação para as instituições do sector da Saúde
Os objectivos estabelecidos no escopo da normatização do SIGFE definem a
importância da responsabilização hierárquica dos titulares das Unidades Orçamentárias
1. Avaliação
do quadro
macro
-económico
2. Cálculo dos
tectos
orçamentais
4. Preparação
Directrizes e
informação
das UO
5. Informam
OD*
MA
CR
O
6. Bases de
Cálculo
8.Consolidação
orçamento OD
7. Preparação
do Projecto
9. Consolidação
OGE
11. Assembleia
Nacional
10. Conselho
de Ministros
UN
IDA
DE
OR
ÇA
ME
NT
AL
MIN
FIN
Ausência de: Política
Nacional de Saúde,
Plano de investimento
público, Planos
estratégicos
Planificaçao
Estratégica
Planificaçao
Operativa
Instrumentos de
planificação em
desenvolvimento
A metodologia da
orçamentaçao programa
não é explorada
58
na execução descentralizada da despesa e o dinamismo e operacionalização relativos à
arrecadação das receitas e ao pagamento das despesas públicas através de Sistema de
Conta Única do Tesouro, mantido junto ao Banco Nacional de Angola.
O Programa de Investimento Público
A partir de 2003, o Governo de Angola estabeleceu, por Decreto, o Regulamento do
Programa de Investimento Público, que passou a integrar o Plano Nacional e o
Orçamento Geral do Estado, tendo como objectivo regulamentar a preparação, execução
e acompanhamento dos investimentos, como vista a eficiência e eficácia dos
procedimentos dos investimentos públicos.
A disciplina está focada nos seguintes aspectos:
a) definição de procedimentos, métodos e critérios a utilizar no processo de
elaboração e aprovação de projectos de investimento público;
b) caracterização e definição de tarefas a realizar e em cada fase do processo de
investimento público;
c) delimitação dos diferentes níveis de competência, responsabilidade e decisão, em
matéria de investimento público, no processo de sua programação, aprovação e
execução.
A amplitude da aplicação envolve investimentos nas seguintes áreas:
a) reabilitação ou construção de infra-estrutura económicas e sociais;
b) criação, reabilitação ou reconstituição das capacidades produtivas das empresas
públicas, qualquer que seja a natureza desses gastos;
c) valorização dos recursos humanos nacionais, em particular nos domínios da
educação, formação profissional, saúde e segurança alimentar;
d) a investigação científica e tecnológica, a aquisição e a adaptação de tecnologia e a
construção de redes de troca de informação, quando de responsabilidade pública,
relevante para o desenvolvimento económico e social.
Constata-se que são apenas excluídos os gastos correntes relativos à manutenção da
administração pública.
59
8 – DESAFIOS PARA REFORMA DA DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM
ANGOLA
Caso se queira avançar com o processo de descentralização fiscal em Angola, o
primeiro desafio consiste em corrigir os enormes desequilíbrios verticais presentes na
repartição de recursos entre o nível central e os governos locais. Tais governos não
poderão assumir maiores responsabilidades se a sua participação nas receitas fiscais do
país continuar no actual patamar – cerca de 13%.
Uma vez que as receitas do petróleo constituem a principal fonte de arrecadação do
país, a correcção dos mencionados desequilíbrios torna inevitável a instituição de
mecanismos que permitam aos governos locais ter alguma participação nessas receitas.
Apesar do facto do processo de a descentralização fiscal em Angola requerer melhor
distribuição das receitas de petróleo entre os distintos níveis de administração, a forte
dependência do país em relação a essas receitas é uma situação preocupante. Como é de
conhecimento geral, o petróleo é um recurso não-renovável e seu preço depende das
cotações internacionais.
A redução da dependência e a promoção de um aumento sustentável das receitas fiscais
não provenientes do petróleo passam pela ampliação e aprofundamento da base
económica do país por meio da exploração do potencial desenvolvimento
provincial/municipal. Esse é um argumento forte para a opção por um modelo de
administração mais descentralizado. As reformas para a descentralização, além
tornarem essencial a redistribuição da receita fiscal do governo central, também devem
ser compreendidas como um elemento essencial para diversificação das bases tributárias
angolanas.
No que tange às receitas que já são atribuídas aos governos locais por meio do DE
80/99, é preciso reformar o actual sistema com o intuito de conferir maior autonomia a
esses governos.
No processo de reforma, o melhor seria que fosse concedida a competência para que as
províncias e os municípios pudessem cobrar directamente e gerir seus recursos. Em tal
situação, aumenta a capacidade dessas unidades para adequar suas receitas às
necessidades locais. Esse procedimento também é positivo em termos de capacidade de
planeamento, definição de prioridades e controle social.
Para que o modelo acima seja bem sucedido com o objectivo de aumentar o grau de
descentralização fiscal em Angola, alguns requisitos são necessários.
Primeiro, é preciso que os municípios se tornem unidades autónomas ou autarquias
conforme já está em discussão no país. Sem isto, não será possível atribuir a esse nível
de administração competência para cobrar seus próprios tributos. Atribuir essa
competência às províncias já seria um avanço em relação ao quadro vigente
actualmente. A questão é que, se os municípios também não forem incluídos no
processo e continuarem sendo órgãos dependentes dos governos provinciais, os
benefícios decorrentes da descentralização serão limitados.
60
A descentralização não pode ser entendida como um movimento que se encerra na
devolução dos poderes fiscais às unidades locais. De acordo com o que foi visto na
Tabela 5.7, a arrecadação das receitas locais é concentrada em algumas províncias.
Infelizmente, não há informações disponíveis sobre o montante colectado em cada
município, mas é provável que, nesse caso, a concentração seja ainda maior.
As considerações anteriores remetem para um segundo requisito. Para que a
descentralização se torne uma realidade é preciso que seja realizado um duplo
movimento: de um lado, a já comentada atribuição de competência às unidades locais
para cobrar seus próprios tributos e, de outro lado, a necessidade de que se implemente
um sistema de transferências que vise a equalização da capacidade de gasto dos
governos locais. Ou seja, o processo de descentralização fiscal deve ser desenhado de
forma tal que permita a desconcentração das receitas actualmente em poder do governo
central (para corrigir os desequilíbrios verticais) e ao mesmo tempo promova alguma
redistribuição de recursos entre as unidades locais (para corrigir os desequilíbrios
horizontais).
Nas entrevistas realizadas com representantes do governo angolano, foi dito que os
municípios, caso se tornem autarquias, poderiam ter competência sobre as os impostos
imobiliários, registro de automóveis, rendas das casas e uma parcela da receita de
serviços comunitários. Tais receitas são, de facto, aquelas que em qualquer país do
mundo se costumar atribuir a esse nível de administração. O problema em Angola é que
esses recursos são pouco explorados conforme demonstram os resultados apresentados
na Tabela 5.6. Isto significa que a mera permissão para que os municípios tenham
direito de cobrá-los não garante, por si só, que essas unidades contarão com um volume
adequado de receitas.
O quadro acima sugere um terceiro requisito. Além da já ressaltada necessidade de
fortalecer as economias locais, é preciso capacitar administrativamente os municípios
para que os mesmos sejam capazes de explorar seu potencial tributário.
Na reforma do sistema de atribuição de receitas aos governos locais, a instituição de um
modelo de tax sharing pode ser uma alternativa à atribuição de competência para que
essas unidades cobrem seus próprios tributos.
Em relação ao sistema vigente, a maior parte dos aspectos relativos às receitas locais –
como definição de alíquotas e bases de cálculo, arrecadação e partilha das receitas entre
províncias e municípios – permaneceria sob a responsabilidade de governo central. Não
obstante, para que os governos locais gozem de alguma autonomia sobre os recursos
que lhes são transferidos, é preciso alterar o quadro actual com o intuito de fazer com
que o modelo de partilha se assemelhe a uma situação onde esses governos tivessem,
eles próprios, arrecadados seus tributos.
Este modelo, assim como aquele no qual as unidades locais têm competência para
cobrar e gerir directamente suas receitas, também precisaria ser complementado pela
instituição de um sistema de transferências fiscais que vise a redistribuição de recursos
entre essas unidades.
No entanto, é importante ressaltar que os dois modelos aqui descritos não são
equivalentes. Em que pesem as vantagens de um sistema de partilha no que tange à
61
harmonização dos procedimentos administrativos e legislativos do conjunto de impostos
praticados num país, esse sistema traz menores benefícios em termos de eficiência e
eficácia do gasto, e de monitoramento das contas públicas por parte dos contribuintes.
Isto porque a população local tende a posicionar-se diante de sua província e município
de forma diferente quando essas unidades se sustentam predominantemente através de
recursos de transferências e quando uma parcela dos seus respectivos orçamentos é
extraída da comunidade local.
Cobrar impostos da comunidade local, por menor que seja o seu peso relativo no
orçamento do município e mesmo da província, estimula maior atenção e fiscalização
dos contribuintes sobre o orçamento das suas jurisdições, o que implica o chamado
controle social.
A descentralização fiscal é saudável quando os níveis inferiores de governo são
responsáveis por financiar, com recursos próprios, uma parte dos seus gastos, e quando
aquelas unidades cujas economias não geram bases tributárias significativas financiam
seus gastos mediante transferências compensatórias que obedecem a princípios de
equalização fiscal e a regras transparentes de transferência. Na construção de um
modelo administrativo mais descentralizado, o exercício da competência tributária é um
dos passos mais simples e mais importantes para aumentar a qualidade da gestão
pública.
Além dessa questão de accountability (como é mais conhecida na literatura
internacional os benefícios acima descritos), em países marcados por profundas
disparidades regionais – como é o caso de Angola – a adopção de um modelo mais
descentralizado exerce um papel-chave para soldar os interesses divergentes dos níveis
locais. Apesar da necessidade e o maior peso financeiro das transferências centrais de
carácter redistributivo, a capacidade de gerar recursos próprios contribui para fortalecer
a identidade dos municípios e províncias como partes autónomas da República.
62
ANEXO 1
Quadro
Resumo dos Impostos cobrados em Angola Impostos Natureza dos Impostos
1. Imposto sobre rendimentos (renda líquida e lucros)
1.1 - De pessoas físicas
1.1.1 - Rendimento do Trabalho Imposto sobre as remunerações do trabalho, contratuais ou não pagáveis em dinheiro ou em espécie, fixas ou variáveis, periódicas ou ocasionais, qualquer que seja a proveniência ou local, a moeda e a forma de cálculo e pagamento.
1.1.1.1 - Trabalhadores por conta de outrem Imposto sobre todas as remunerações percebidas por empregados por conta de ourem, inclusive subsídios e prémios.
Rendimentos de sócios de sociedades, membros de conselhos de administração ou outros órgão de gestão de sociedades, conselhos fiscais, mesas de assembleias gerais de accionistas e outros órgãos sociais.
1.1.1.2 -Trabalhadores por conta própria Imposto sobre rendimentos percebidos durante o ano-base do exercício de conta própria de profissão predominantemente cientifica, artística ou técnica, ou da prestação de serviços não tributados por outro imposto.
1.1.2 - Aplicação de Capitais Imposto anual sobre rendimentos de aplicações financeiras indicadas as secções A e B.
A Secção A abrange juros de empréstimos, taxas de contratos de crédito e multas e indemnizações por atraso de pagamento.
A secção B abrange (à taxa normal) juros pagos por sociedades a seus sócios, indemnizações pagas a sociedade pela suspensão de actividade e outros rendimentos diversos da aplicação de capitais; e (à taxa reduzida) lucros distribuídos por sociedades por quotas ou por acções, rendimentos de capital de cooperativas juros de suprimentos, lucros de sociedades em regime de conta em participação e de acções emitidas com direito de preferência de subscrição; rendimentos de qualquer natureza provenientes da concessão de direitos de propriedade intelectual literária, artística ou científica, incluindo filmes, patentes, equipamentos ou informações obtidas da experiência no sector industrial, comercial ou cientifico; e quaisquer outros rendimentos provenientes do simples investimento de capitais e não incluídos na secção A.
1.2 - De pessoas jurídicas
1.2.1 - Imposto Industrial
Imposto sobre os lucros, acidentais ou periódicos, imputáveis ao exercício de qualquer actividade de natureza comercial ou industrial não sujeito ao imposto sobre rendimento do trabalho à actividade agrícola, silvicultura e pecuária a mediação ou representação na execução de contratos de qualquer espécie; e aos agentes empreendimentos industriais ou comerciais que exerçam actividades em Angola ou no estrangeiro e tenham domicilio, sede ou poder de gestão efectivo em Angola e estabelecimento estável situado em Angola.
Grupo A – Lucros apurados em contabilidade regular; empresas estatais; sociedades; sociedades por acções; sociedades comercias com capital superior a 35 UCFs; instituições de crédito instituições de seguros; pessoas singulares ou colectivas com domicilio, sede ou poder de gestão efectivo em Angola, ou no estrangeiro e com estabelecimento estável situado em Angola contribuintes com facturamento médio superior a 1 538 UCFs no triénio
63
Impostos Natureza dos Impostos
anterior, a contribuintes do grupo B que optarem por inclusão no grupo A.
Grupo B – Lucros presumidos contribuintes não abrangidos nos grupos A e C e que pratiquem acto isolado de natureza comercial e industrial.
Grupo C – Lucros em potencial estimados; pessoas naturais contribuintes que preencham simultaneamente as Seguintes condições: a) exerçam de conta própria actividade comercial e industrial incluída na tabela; b) trabalhem a sós ou com ajuda de até 3 pessoas (sejam familiares ou não); c) não disponham de escrita confiável; d) possuam não mais de 2 veículos automóveis; e e) tenham facturamento.
1.2.2 - Regime Fiscal para a Indústria Mineira
A industria mineira está sujeita a:
a)Imposto sobre o rendimento
b) Imposto sobre o valor dos recursos mineiros “Royalties”
c) Taxas de superfície
O imposto de rendimento é o imposto industrial.
1.2.3 - Regime Tributário especial da Indústria Petrolífera
1.2.3.1. - Imposto de produção de petróleo
(Direitos de Concessão)
Imposto sobre o valor do petróleo, pago pelas empresas petrolíferas que actuam no regime de operação conjunta com a Sonangol.
1.2.3.2 - Imposto do rendimento de petróleo Imposto sobre os lucros das empresas petrolíferas.
1.2.3.3 - Imposto de transações sobre o petróleo. Imposto sobre o lucro, decorrente da produção na província de Cabinda em regime exploração conjunta com a Sonangol. Atribui incentivos a produção e ao investimento. Constitui custo fiscal para efeitos de pagamento do imposto do rendimento petrolífero.
2. Contribuições à Providência Social
Contribuições à previdência social, destinada a garantir a subsistência física dos cidadãos total ou parcialmente incapacitados para trabalhar, bem como a sua morte, a dos seus familiares sobreviventes.
3. Imposto de Consumo
Conjunto de impostos específicos e ad valorem sobre a fabricação e importação de determinados produtos, tais como cerveja , gás liquefeito, álcool industrial, jóias, bens duráveis de uso Domestico, bebidas, artigos electrónicos automóveis, etc.
4. Imposto sobre as transacções internacionais
4.1- Direitos de importação
4.2 - Direitos de exportação
Código pautal com taxa ad valorem média de cerca de 12%, além de algumas taxas especificas
Diversos impostos específicos e ad valorem sobre produtos exportados
5. Outros impostos
5.1- Imposto predial urbano
Imposto sobre prédios urbanos. A base de cálculo é o locativo, efectivo ou potencial, e o sujeito passivo é a pessoa que tem direito ao aluguer.
5.2- Imposto sobre as sucessões e doações Imposto progressivo sobre as transmissões a título não oneroso e as sucessões em dinheiro, título do Estado, acções títulos de crédito de sociedades e bancos e qualquer bem móvel ou imóvel bem como de direitos de habitação ou de água direito de servidão perpétua e dispensa unilateral de anuidades.
5.3 - Sisa sobre a transmissão de imobiliários por título oneroso
Imposto sobre a transmissão de propriedades imóveis por venda troca extinção de direito, etc.(as doações estão sujeitas ao imposto sobre as sucessões e doações---5.2), e sobre o património direito de sucessão, arrendamento a longo prazo (20 anos ou mais), direito de água, direito de exploração, ou direito de servidão perpétua.
5.4 - Imposto do selo Imposto sobre os documentos, actos e operações indicados na Tabela geral do Imposto do Selo
64
Impostos Natureza dos Impostos
5.5. Taxa de Circulação Incide sobre todos os veículos automóveis que se encontrem ou venham a entrar em circulação no País.
65
ANEXO 2
Quadro
Relação das Unidades Orçamentais do Orçamento Geral do Estado
CÓD. DESIGNAÇÃO
001 Secretaria Geral da Presidência da República
002 Casa Militar
003 Inspecção Geral da Administração do Estado
004 Serviço Nacional das Alfândegas
005 Gabinete do Primeiro Ministro
006 Secretariado do Conselho de Ministro
007 Ministério da Defesa
008 Ministério do Interior
009 Ministério das Relações Exteriores
010 Ministério da Justiça
011 Ministério da Administração do Território
012 Ministério do Planeamento
013 Ministério das Finanças
014 Ministério dos Petróleo
015 Ministério das Pescas e Ambiente
016 Ministério da Indústria
017 Ministério da Agricultura e Desenvol. Rural
018 Ministério da Geologia e Minas
019 Ministério da Admin. Pub. Emp. Segurança Social
020 Ministério da Saúde
021 Ministério da Educação e Cultura
022 Ministério da Ciencia e Tecnologia
023 Ministério dos Transportes
024 Ministério dos Correios e Telecomunicação
025 Ministério da Familia e Promoção da Mulher
026 Ministério dos Antig. Comb. e Veter. Guerra
027 Ministério da Juventude e Desportos
028 Ministério das Obras Publicas e Urbanismo
029 Ministério da Hotelaria e Turismo
030 Ministério da Assistência e Reinserção
031 Ministério da Comunicação Social
032 Ministério da Energia e Aguas
033 Ministério do Comércio
034 Serviço de Inteligência Externa
035 Universidade Agostinho Neto
036 Tribunal Supremo
037 Procuradoria Geral da Republica
038 Tribunal de Contas
039 Conselho Nacional de Comunicação Social
040 Hospital de Especialidade Multiperfil
041 Hospital Medicina e Reabilitação Fisica
042 Hospital Psiquiátrico de Luanda
043 Hospital Américo Boavida
044 Hospital Josina Machel
045 Hospital do Prenda
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046 Hospital Sanatório
047 Hospital Neves Bendinha
048 Hospital Augusto N´Gangula
049 Hospital Pediátrico de Luanda
050 Maternidade Lucrecia Paim
051 Província do Bengo
052 Província de Benguela
053 Província do Bie
054 Província de Cabinda
055 Provincia do Huambo
056 Província da Huila
057 Província do Kuando Kubango
058 Província do Cunene
059 Província do Kwanza-norte
060 Província do Kwanza-Sul
061 Província de Luanda
062 Província da Lunda-norte
063 Província da Lunda-Sul
064 Província de Malange
065 Província do Moxico
066 Província do Namibe
067 Província do Uige
068 Província do Zaire
069 Hospital Provincial de Cabinda
070 Hospital Provincial do Zaire
071 Hospital Provincial do Uige
072 Hospital Provincial do Bengo
073 Hospital Provincial de Ndalatando/K. norte
074 Hospital Provincial de Malange
075 Hospital Provincial da Lunda-norte
076 Hospital Provincial da Lunda-Sul
077 Hospital Provincial do Kwanza-Sul
078 Hospital Provincial de Benguela
079 Hospital Provincial do Huambo
080 Hospital Provincial do Bie
081 Hospital Provincial do Moxico
082 Hospital Provincial do Namibe
083 Hospital Provincial da Huila
084 Hospital Provincial do Cunene
085 Hospital Provincial do Kuando Kubango
086 Estado Maior General
087 Comando Geral da Policia
088 Serviços de Informação Interna
089 Instituto Médio Comercial de Luanda
090 Encargos Financeiros do Estado
091 Encargos Centrais do estado
092 Instituto Médio de Economia de Luanda
093 Instituto Médio Industrial
094 Instituto de Ensino Superior de Enfermagem
095 Instituto Nacional de Telecomunicações
097 Delegação Prov. de Finanças de Cabinda
098 Delegação Provincial do Interior de Cabinda
67
099 Delegação Provincial da Justiça de Cabinda
100 Delegação Provincial de Finanças do Zaire
101 Delegação Provincial do Interior do Zaire
102 Delegação Provincial da Justiça do Zaire
103 Delegação Provincial de Finanças do Uige
104 Delegação Provincial do Interior do Uige
105 Delegação Provincial da Justiça do Uige
106 Delegação Provincial de Finanças do Bengo
107 Delegação Provincial do Interior do Bengo
108 Delegação Provincial da Justiça do Bengo
109 Delegação Provincial de Finanças de Luanda
110 Comando Geral da Policia de Luanda
111 Delegação Provincial de Finanças do K. norte
112 Delegação Provincial do Interior do K. norte
113 Delegação Provincial de Justiça do K. norte
114 Delegação Provincial de Finanças de Malange
115 Delegação Provincial do Interior de Malange
116 Delegação Provincial de Justiça de Malange
117 Delegação Provincial de Finanças da L. norte
118 Delegação Provincial do Interior da L. norte
119 Delegação Provincial de Justiça da L. norte
120 Delegação Provincial de Finanças da L. Sul
121 Delegação Provincial do Interior da L. Sul
122 Delegação Provincial de Justiça da L. Sul
123 Delegação Provincial de Finanças da K. Sul
124 Delegação Provincial do Interior da K. Sul
125 Delegação Provincial de Justiça da K. Sul
126 Delegação Provincial de Finanças de Benguela
127 Delegação Provincial do Interior de Benguela
128 Delegação Provincial de Justiça de Benguela
129 Delegação Provincial de Finanças do Huambo
130 Delegação Provincial do Interior do Huambo
131 Delegação Provincial de Justiça do Huambo
132 Delegação Provincial de Finanças do Bie
133 Delegação Provincial do Interior do Bie
134 Delegação Provincial de Justiça do Bie
135 Delegação Provincial de Finanças do Moxico
136 Delegação Provincial do Interior do Moxico
137 Delegação Provincial de Justiça do Moxico
138 Delegação Provincial de Finanças do Namibe
139 Delegação Provincial do Interior do Namibe
140 Delegação Provincial de Justiça do Namibe
141 Delegação Provincial de Finanças da Huila
142 Delegação Provincial do Interior da Huila
143 Delegação Provincial de Justiça da Huila
144 Delegação Provincial de Finanças do Cunene
145 Delegação Provincial do Interior do Cunene
146 Delegação Provincial de Justiça do Cunene
147 Delegação Provincial de Finanças da Kuando Kubango
148 Delegação Provincial do Interior do Kuando Kubango
149 Delegação Provincial de Justiça do Kuando Kubango
150 Hospital Kilamba Kiaxi
68
151 Hospital dos Cajueiros do Cazenga
152 Centro Nacional de Oncologia
153 Centro Nacional de Sangue
154 Centro Ortopedico de Viana
155 Instituto Médio de Saude de Cabinda
156 Instituto Med. normal Educação Cabinda
157 Centro Pre-Universitario Cabinda
158 Instituto Meio normal do Zaire
159 Instituto Médio Agrário de Caconda Uige
160 Instituto Médio normal Puniv Uige
161 Instituto Médio Polivalente Bengo
162 Instituto Médio de Saude do Bengo
163 Instituto normal e F./Major Saydi Mingas
164 Instituto Médio Educação Garcia Neto
165 Centro de Cursos Pre-Universitario/Lda
166 Instituto Médio normal Educação Cacuaco
167 Instituto Médio Industrial do Prenda Cmt
168 Centro Pre-Universitario do Cazenga/Lda
169 Instituto normal de Educação Antonio Jac
170 Instituto Médio de Contabilid. K. Kiaxi
171 Instituto Médio de Gestão do Kikolo/Lda
172 Instituto normal de Educação de Viana
173 Instituto Médio de Saude de Luanda
174 Instituto Médio normal Educação 28 Agosto
175 Instituto Polivalente do Kilamba Kiaxi
176 Centro Pre-Universitario do Kapolo Ii
177 Instituto Médio de Saude de Malange
178 Instituto Médio normal Educação Malange
179 Instituto Politecnico do nordeste/L. norte
180 Instituto Médio normal Educação L. Sul
181 Instituto Nacional de Petroleos K. Sul
182 Instituto Médio normal Educação K. Sul
183 Centro Pre-Universitario do Seles K. Sul
184 Centrto Pre-Universitario do Libolo-Calul
185 Centro Pre-Universitario da Gabela/K.S.
186 Centro Pre-Universitario de P. Amboim/K.S.
187 Centro Pre-Universitario do Sumbe/K. Sul
188 Instituto Médio norm. Educ. Cmdt Kwenha/Be
189 Centro Pre-Universitario Benguela
190 Instituto Médio Industrial Benguela
191 Instituto Médio Cdt Kwenha Lobito
192 Instituto Médio Saude Benguela
193 Instituto normal de Educ. 22 novembro/Ld
194 Centro Pre-Universitario do Lobito
195 Instituto Médio Agrário do Huambo
196 Instituto normal Educação Huambo
197 Instituto Superior Ciências educ/Huambo
198 Instituto Médio de Saude Huambo
199 Instituto Médio Agrário Indust./Huambo
200 Instituto Nacional Educação F. Bomboco/Huambo
201 Instituto Médio normal/Puniv Huambo
202 Instituto Médio de Saude Cmdt Matady/Bie
69
203 Instituto normal de Educação do Bie
204 Instituto Médio de Saude do Moxico
205 Instituto Médio normal Educação/Namibe
206 Instituto Superior de Ciencias/Huila
207 Complexo Escolar Agrario Tchivinguiro/Huambo
208 Instituto normal de Educação da Huila
209 Instituto Médio de Economia do Lubango
210 Instituto Médio Politecnico de Ondjiva/K
211 Centro Universitário de Cabinda
212 Centro Universitário do Uige
213 Centro Universitário do Kwanza-Sul
214 Centro Universitário de Benguela
215 Centro Universitário do Huambo
216 Instituto Politecnico de Cabinda
217 Serviço Nacional das Alfândegas
218 Faculdade de Ciências Agrarias-Huambo
220 Centro Universitário da Huila
221 Representação Diplomática Argelia
222 Representação Diplomática Belgica
223 Representação Diplomática Brasil
224 Representação Diplomática Checoslovaquia
225 Representação Diplomática Congo/Brazav.
226 Representação Diplomática Cuba
227 Representação Diplomática Egípto
228 Representação Diplomática Espanha
229 Representação Diplomática França
230 Representação Diplomática Gabão
231 Representação Diplomática Italia
232 Representação Diplomática Servia e Mont
233 Representação Diplomática Nigeria
234 Representação Diplomática Gra-Bretanha
235 Representação Diplomática ONU
236 Representação Diplomática Portugal
237 Representação Diplomática Alemanha
238 Representação Diplomática S. Tome
239 Representação Diplomática Suecia
240 Representação Diplomática Unesco
241 Representação Diplomática Tanzania
242 Representação Diplomática Russia
243 Representação Diplomática Zambia
244 Representação Diplomática Congo/democ.
245 Representação Diplomática Zimbabwe
246 Representação Diplomática etiopia
247 Representação Diplomática Namibia
248 Representação Diplomática Botswana
249 Representação Diplomática Cote D´Ivoire
250 Representação Diplomática Washington-eu
251 Representação Diplomática Africa do Sul
252 Representação Diplomática India
253 Representação Diplomática Marrocos
254 Representação Diplomática Moçambique
255 Representação Diplomática Suiça-Geneve
70
256 Representação Diplomática China
257 Representação Diplomática Vaticano
258 Representação Diplomática Austria
259 Representação Diplomática Cabo Verde
260 Representação Diplomática Mexico
261 Representação Diplomática Canada
262 Representação Diplomática Polonia
263 Representação Diplomática Japão
264 Representação Diplomática Israel
265 Consulado de Angola no Rio de Janeiro
266 Consulado de Angola em Ponta Negra
267 Consulado de Angola no Shaba
268 Consulado de Angola no Mongu
269 Consulado de Angola no Solwezi
270 Consulado de Angola em Matadi
271 Consulado de Angola em Oshakaty
272 Consulado de Angola em Vindhoek
273 Consulado de Angola no Porto
274 Consulado de Angola no Rundu
275 Consulado de Angola em Joanesburgo
276 Consulado de Angola em nova York
277 Consulado de Angola em Lisboa
278 Consulado de Angola em Cabo Verde
279 Consulado de Angola em Houston
280 Consulado de Angola no Cabo
281 Hospital Regional norte Buco-Zau/Cabinda
282 Clinica de Cabassango/Cabinda
284 Hospital da Catumbela/Benguela
285 Hospital Sanatorio do Huambo
286 Sanatorio do Kuito/Bie
287 Hospital Regional Martires do Kuito/Bie
288 Sanatorio do Moxico
289 Maternidade do Tombua
294 Hospital do Soyo/Zaire
295 Hospital do Nzeto/Zaire
296 Hospital de Caluquembe/Huila
297 Hospital Sanatorio de Menongue
298 Hospital Pediatrico de Menongue
299 Maternidade do Sumbe/K. Sul
300 Hospital de Porto Amboim/K. Sul
302 Hospital da Cela/K. Sul
303 Hospitaldo Seles/K. Sul
304 Hospital de Calulo/K. Sul
305 Hospital do Bailundo/Huambo
306 Hospital da Cahala/Huambo
307 Hospital do Andulo/Bie
308 Hospital do dondo/K. norte
309 Hospital do Negace/Uige
310 Hospital de Xangongo/Cunene
311 Hospital da Cahama/Cunene
312 Hospital do Kuito Kuanavale/K. Kubango
313 Hospital Regional do Lobito
71
314 Hospital Municipal do Cubal
316 Hospital Municipal de Caimbambo
317 Hospital Municipal de Chongoroi
318 Hospital Municipal da Baia Farta
319 Hospital Municipal do Balongo
320 Hospital Municipal da Ganda
321 Hospital Municipal de Catete
322 Centro de For. Profissional de Cuacra/ K
323 Centro de Forma. Quadros elect.Cdte.Kass
324 Centro de Formação Profissional do Cazenga
325 Magisterio Primario de Luanda
326 Hospital do Tombwa\ Namibe
327 Centro Materno Infantil / Namibe
328 Hospital Municipal de Kalandula
329 Inst. Sup.de Ciencias de Educação de Sa
330 Centro de Formação Profis. Fadario Muteca
331 Hospital da Entrada Cada/ Kwanza Su
332 Centro Pre-Universitario do Waco -Kungo
332 Hospital da Gabela/K. Sul
333 Instituto Superior Agrario do Kuanza Sul
334 Hospital da Conda / Kuanza Sul
335 Hospital da Kibala / Kuanza Sul
336 Hospital Municipal de Cacuso / Malanje
337 Maternidade Provincial de Malanje
338 Hospital Sanatorio de Malanje
339 Centro Ortopedico de Bomba Alta Huambo
340 Hospital Municipal de Katchiungo/ Huambo
341 Hospital Municipal do Ukuma/ Huambo
342 Maternidade de Caxito / Bengo
343 Instituto Politecnico de Landana / Cabind
344 Hospital Municipal de Cacongo / Cabinda
345 Instituto Médio de Educação de Belize /C
346 Instituto Médio Politecnico de Buco-Zau
347 Hospital Municipal do Cuchi / K.Kubango
348 Sanatorio de Sacavula / Lunda norte
349 Centro Pre-Universitario / Moxico
350 Escola Pre- Universtaria do Uige
351 Maternidade Provincial do Moxico
352 Inst. Médio de Saude " Arminda Faria" K / N
353 Inst. Médio normal de Educação / Moxico
354 Inst. Médio de Saude / Uige
355 Hospital Municipal de Saude do dala / L.S
356 Hospital Municipal de Saude de Cacolo / L
357 Hospital Municipal do Mukonda / Lunda - Sul
358 Centro Pre-Universitario 4 de Junho / Pir
359 Hospital Municipal do Chinguar / Bie
360 Hospital Municipal de Kamacupa / Bie
361 Dispensario Anti -Tuberculose e Lepra / Lu
362 Hospital Municipal de Lucapa
363 Hospital Municipal do Nzagi / L.norte
364 Hospital Municipal de Cafunfo / L. norte
365 Maternidade de Menongue / K. Kubango
72
366 Centro Ortopedico Neves Bendinha
367 Inst. Med. nor. Edu. " Muene Vunongue" - K. Kub
368 Centro Pre-Universitario 22 de novembro
369 Hospital Municipal do Kuangar / K. Kubango
370 Hospital Municipal do Kalay / K. Kubango
371 Hospital Municipal do Dirico / K. Kubango
372 Hospital Regional do Belize / Cabinda
373 Hospital Municipal de Calonda / L. norte
374 Hospital Municipal Maquela do Zombo / Uige
375 Hospital Municipal de Sanza Pombo / Uige
376 Hospital Municipal da damba / Uige
377 Hospital Municipal do Ambriz / Bengo
378 Hospital Municipal da Muxima / Bengo
379 Hospital Municipal do Bocoio
380 Hospital Municipal de Golungo Alto / K. no
381 Instituto normal de Educação / K. norte
382 Instituto Politecnico do dondo / K. norte
383 Maternidade do Dundu / Lunda norte
384 Hospital Municipal do Xa Muteba / L. norte
385 Hospital de Kassaguide / L. norte
386 Hospital Municipal da Kilenda / K. Sul
387 Hospital Municipal do Ebo / K. Sul
388 Hospital Municipal de Kassongue / K. Sul
389 Hospital Municipal do Kunhinga / Bie
390 Hospital Municipal de Katabola / Bie
391 Hospital Municipal do Tchitembo / Bie
392 Hospital Municipal do Leua/ Moxico
393 Hospital Municipal de Kamanongue / Moxico
394 Hospital Municipal de Kameia / Moxico
395 Hospital Municipal do Luacano / Moxico
396 Hospital Municipal do Luau / Moxico
397 Hospital Municipal do Alto -Zambeze/Moxi
398 Martenidade Irene Neto / Huila
399 Hospital Pediatrico / Huila
400 Hospital Sanatorio / Huila
401 Hospital Psiquiatrico / Huila
402 Instituto Médio Polivalente Alda Lara
403 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. Cabinda
404 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. Zaire
405 Delegação Prov.Procurad.Geral Repub. Uige
406 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. Bengo
407 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. K.Norte
408 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep. Malange
409 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. L. Norte
410 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. L. Sul
411 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. K.Sul
412 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. Benguela
413 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. Huambo
414 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.Bie
415 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.Moxico
416 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.Namibe
417 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.Huila
Formatado: Inglês (EUA)
73
418 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.Kunene
419 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.K.Kubango
420 Representação Comercial Africa do Sul
421 Representação Comercial Suiça-Geneva
422 Representação Comercial China
423 Representação Comercial Portugal
424 Representação Comercial Congo Brazavile
425 Representação Diplomat. em Singap. e Ind
426 Representação Comercial Brasil
427 Representação Comercial Belgica
428 Representação Comercial Washington-eua
429 Gabinete de Obras especiais
430 Instituto Médio normal Educ. Kamacupa/ Bi
431 Hospital Regional do Kuemba / Bie
432 Instituto Médio Comerc. Industrial / Bie
433 Centro Pre-Universitario do Kuito/ Bie
434 Centro Pre-Universitario do Andulo/ Bie
435 Centro Materno Infantil do Kuito / Bie
436 Instituto Médio de Educação Catanbola
437 Instituto Médio norm. de Educ.Andulo / Bie
438 Hospital Municipal de Nharea/ Bie
439 Hospital Sanatorio do de Kuinga / Bie
440 Instituto Médio norm. de Educ.Chiguari / Bi
441 Centro Ortopedico de Menongue / K. Kubango
442 Hospital Municipal de Mavinga Kuando Kubango
443 Hospital Municipal do Rivungo K. Kubango
444 Instituto Superior de Ciencias de Educação
445 Faculdade de Ciencias de Luanda
446 Faculdade de Engenharia de Luanda
447 Faculdade de Medicina de Luanda
448 Faculdade de Economia de Luanda
449 Faculdade de Direito de Luanda
450 Instituto Médio Tecn.17 Dezembro / Lda
451 Procurad. Ger. Republica J / Tribunal Prov.
452 Representação Diplomáticada Rep. Angola Na Argentina
453 Representação Diplomáticada Rep. Angola Na Hungria
454 Representação Diplomáticada Rep. Angola Na Gr
455 Consulado G. Rep. Angola em Rotterdao / Holand
456 Consulado G. Rep. Angola em Toulouse / F
457 Centro Materno Infantil da Lunda Sul
458 Hospital Municipal de Saurimo Lunda Sul
459 Hospital Municipal do Mussende Kuanza Sul
460 Comite Nacional da SADC / Secretariado Naci
461 Hospital do Chilesso-Bie
462 Hospital do Chicumbi-Bie
463 Hospital de Chissamba-Bie
464 Faculdade de Letras e Ciencias Sociais
465 Hospital Divina Providencia
466 Ministério da Cultura
467 Ministério do Urbanismo e Ambiente
468 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Bengo
469 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Benguela
74
470 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Bie
471 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Cabinda
472 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Huambo
473 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Huila
474 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Kuando Kubango
475 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Kunene
476 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / K. Norte
477 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / K. Sul
479 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / L. Norte
480 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / L. Sul
481 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Malange
482 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Moxico
483 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Namibe
484 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Uige
485 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Zaire
486 Agência Nacional de Investimento Privado
487 Assembleia Nacional
488 Centro de Cursos Pre-Universitarios-Ingombota
489 Centro de Formação Profissional das Pescas
490 Comissão Interministerial para o Processo Eleitoral
491 Comissão Nac. Inter-Sec. de Desmin. e Assist. Humanitária
492 Comissão Nacional Eleitoral
493 Complexo Escolar Marítimo Helder Neto
494 Conselho Nacional de Carregadores
495 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. de Luanda
496 Delegação Prov.do Serviço de Inform. de Luanda
497 Delegação Provincial da Justiça de Luanda
498 Delegação Provincial de Finanças de Cabinda
499 Delegação Provincial do Interior de Luanda
500 Direcção Provincial de Educação de Luanda
501 Direcção Provincial de Saúde de Luanda
502 Escola Superior de Ciência e Tecnologia da Lunda Sul
503 Escola Superior de Ciência e Tecnologia de Benguela
504 Escola Superior de Ciência e Tecnologia do Huambo
505 Escola Superior de Ciência e Tecnologia do Namibe
506 Escola Superior de Ciência e Tecnologia do Uige
507 Escola Superior Pedagógica da Lunda Norte
508 Fundo de Apoio a Juventude e ao Desporto
509 Fundo de Apoio ao Desenvolv. da Indústria Pesqueira
510 Fundo de Apoio Social
511 Fundo de Desenvolvimento Agrário
512 Fundo de Desenvolvimento do Café
513 Fundo de Desenvolvimento Económico e Social
514 Fundo Rodoviário
515 Gabinete de Reconstrução Nacional
516 Gabinete de Redimensionamento Empresarial
517 Gabinete do Ministro Adjunto do Primeiro Ministro
518 Instituto Angolano das Comunicações
519 Instituto Angolano de Normatização e Qualidade
520 Instituto Angolano de Propriedade Industrial
521 Instituto de Desenvolvimento Industrial de Angola
522 Instituto de Fomento Turístico
75
523 Instituto de Investigação Alimentar de Malange
524 Instituto de supervisão de Seguros
525 Instituto Médio Agrario do Tchivinguiro
526 Instituto Médio de Petróleos do Kwanza Sul
527 Instituto Nacional de Estatística
528 Instituto Nacional de Estudos Judiciários
529 Instituto Nacional de Segurança Social
530 Instituto Superior de Relações Internacionais
531 Laboratório de Engenharia de Angola
532 Maternidade Augusto Ngangula
533 Missões Diplomáticas, Consulares e Rep. Comerciais
534 Operações Centrais do Tesouro
535 Provedoria da Justiça
536 Reservas Orçamentais
537 Serviço de Informações