desapropriação-a ação de desapropriação por utilidade pública
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7/23/2019 Desapropriação-A Ação de Desapropriação Por Utilidade Pública
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A ação de desapropriação porutilidade pública, os requisitos para aconcessão de imissão provisória na
posse ao Poder PúblicoNecessidade de revisão da jurisprudência do Supremo TribunalFederalSalvar • 1 comentário • Imprimir • Reportar
Publicado por Georges umbert ! 1 dia atrás
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Sumário: 1 Introdução – 2 A imissão provisória na posse em favor do expropriante e
os requisitos legais para o seu deferimento: colocação do prolema – ! A alegação
de urg"ncia – # $ valor do depósito – % &onsideraç'es (nais e conclus'es –
)efer"ncia
1 Introdução
" desapropria#ão $ valioso instrumento jur%dico para a consecu#ão dos ideais de
justi#a social e do interesse p&blico' (ue nada mais $ do (ue a dimensão p&blica
dos interesses de cada indiv%duo en(uanto part%cipe da sociedade' ambos pedras
)undamentais do *stado +emocrático de +ireito,
-aria S.lvia /anella +i Pietro conceitua a desapropria#ão como sendo0
*+++, o procedimento administrativo pelo qual o -oder -.lico ou seus delegados/
mediante pr0via declaração de necessidade p.lica/ utilidade p.lica ou interesse
social/ imp'e ao proprietário a perda de um em/ sustituindoo em seu patrimnio
por 3usta indeni4ação+
*ncontra )undamento no art, 2' 33I4 da 5onstitui#ão da Rep&blica' (ue e6ige a
e6istência de lei disciplinadora do procedimento' elege os pressupostos da
necessidade ou utilidade p&blica ou o do interesse social e' em regra' da justa e
pr$via indeni7a#ão em din8eiro,
5iguel Seara 6agundes costumava assinalar que existe necessidade p.lica
7quando a Administração está diante de um prolema inadiável e premente/ isto 0/
que não pode ser removido/ nem procrastinado/ e para cu3a solução 0 indispensável
incorporar/ no dom8nio do estado/ o em particular9/ que á utilidade p.lica
7quando a utili4ação da propriedade 0 conveniente e vanta3osa ao interesse
coletivo/ mas não constitui um imperativo irremov8vel9 e que a ipótese 0 de
interesse social 7quando o estado este3a diante dos camados interesses sociais/
isto 0/ daqueles *+++, concernentes ; meloria nas condiç'es de vida/ ; mais
eq<itativa distriuição da rique4a/ ; atenuação das desigualdades em sociedade9+
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" despeito da relev9ncia acadêmica' registre!se (ue com o advento do +ecreto!:ei
n2;,;<=>1' a distin#ão entre os casos de utilidade p&blica e necessidade p&blica
torna!se irrelevante, Isto por(ue ao revogar o art, ?@' A 12' do 5Bdigo 5ivil anterior'
o citado +ecreto!:ei passou a tratar destas duas 8ipBteses e6clusivamente sob a
rubrica Cutilidade p&blicaD' consoante se in)ere do rol predisposto no seu art, 2'obedecendo' destarte' a um mesmo regime jur%dico' en(uanto a desapropria#ão
)undada no interesse social obedece a regime prBprio e6pl%cito na
prBpria 5onstitui#ão' nos termos dos artigos 1E e 1E> e outros diplomas
normativos' destacando!se a :ei n2>,1;=<,
Neste passo' o presente ensaio se restringirá a a#ão de desapropria#ão por
utilidade p&blica' na )orma como posta pelo ordenamento em vigor e
especicamente no (ue tange aos re(uisitos legais para concessão de imissão
provisBria na posse pelo e6propriante' con)orme o (uanto prescrito no art, 12 do
+ecreto!:ei n2 ;,;<=>1,
2 A imissão provisória na posse em favor do expropriante e os
requisitos legais para o seu deferimento colocação do problema
+epois de rmar como norma reguladora da desapropria#ão em todo territBrio
nacional Hart, 12' 6ando os sujeitos Hart, ' os casos de utilidade p&blica Hart, 2 e
as regras pertinentes ao processo administrativo e judicial Hartigos ?' 11 et se(,' o
art, 1 )aculta ao Poder P&blico' em sede de a#ão judicial' a possibilidade de imitir!
se provisoriamente na posse do imBvel objeto da a#ão' se o e6propriante alegar
urgência e depositar (uantia arbitrada,
+a simples leitura deste dispositivo e seus parágra)os vislumbra!se' sem maior
es)or#o' (ue dois são os re(uisitos legais cumulativos obrigatoriamente observáveis
para a concessão pelo jui7 do mandado de imissão provisBria na posse0 a alega#ão
de urgência e o depBsito pr$vio de determinada (uantia,
*ntretanto' o problema (ue se coloca não se re)ere propriamente (uais os re(uisitos
indispensáveis J concessão de imissão provisBria na posse' mas em (ue termos
estes estarão preenc8idos, Noutras palavras0 a mera alega#ão de urgência $
sucienteK L valor do depBsito deve ser arbitrado em con)ormidade com oart, <E do5P5 ou ao (uanto predisposto no art, 1' A 12 e al%neasK
*stas' )undamentalmente' são as (uestMes objeto de análise neste trabal8o' assim
como o tratamento jurisprudencial at$ então con)erido J mat$ria,
! A alegação de urg"ncia
Não se ignora (ue o art, ?2 do +ecreto!:ei n2 ;,;<=>1 re7a (ue ao Poder udiciário
$ vedado' no processo de desapropria#ão' decidir se se vericam ou não os casos
de utilidade p&blica, Na mesma lin8a' o art, @ predispMe (ue Ca contesta#ão sB
poderá versar sobre v%cio do processo judicial ou impugna#ão ao pre#oO (ual(ueroutra (uestão deve ser decidida por a#ão diretaD,
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=ão ostante/ autores da estatura de &elso Antnio >andeira de 5ello professam
que 7na própria ação de desapropriação ou então desde a declaração de utilidade
p.lica/ antes de iniciada a ação expropriatória/ pode ser contestada a validade da
declaração de utilidade p.lica pelo proprietário do em9+ ? o autori4ado @iosi
Barada/ monogra(sta dos mais requisitados na mat0ria/ aponta que a expressãov8cio do processo 3udicial/ de que se vale o art+ @ do citado CecretoDei/ ao
circunscrever o campo de contestação 7aarca não só as irregularidades 3udiciais
previstas no 5Bdigo de Processo 5ivil *+++,/ como tam0m o exame da legalidade do
ato expropriatório9+
á' inclusive' decisMes judiciais neste sentido' pro)eridas pelo Tribunal de usti#a do
*stado de São Paulo,
Sem embargo' e dei6ando de lado o m$rito da discussão sobre (uais mat$rias
podem ou devem ser discutidas na a#ão de desapropria#ão' nos parecein(uestionável (ue a alega#ão de urgência deve ser objeto de controle pelo Poder
udiciário na prBpria a#ão de desapropria#ão,
Isto por(ue' nos parece (ue o art, 1 do +ecreto!:ei n2 ;,;<=>1 con)ere ao
administrador o dever!poder de' (uando conveniente e oportuno' identicar e
e6ternar o momento (ue emerge a CurgênciaD' devidamente motivada' CurgênciaD
esta (ue deve ser real' concreta' e)etiva,
Signica (ue o Poder udiciário não pode se imiscuir no m$rito' na conveniência e
oportunidade (uanto ao surgimento e ao momento ade(uado para o e6propriante
alegar a urgência, 5ontudo pode' ou mel8or' deve e6ercer o controle acerca da
veracidade da alega#ão (uando )undadamente (uestionada pelo e6propriado' não
sB por(ue a urgência $ )ato a)er%vel objetivamente e em concreto da% a
import9ncia da motiva#ão inerente a todos os atos administrativos ' mas ao
mesmo tempo por(ue $' ela mesma' re(uisito legal ao (ual deve necessariamente
observar a "dministra#ão' pena de transgressão ao princ%pio da estrita legalidade,
Ressalte!se' ademais' (ue a declara#ão de urgência' en(uanto ato administrativo'
go7a de presun#ão de legitimidade' presun#ão esta relativa, "ssim' uma ve7
(uestionada' deve ser objeto de controle do Poder udiciário' (ue' a nal' estaráe6ercendo controle de estrita legalidade' a (ue se submetem todos os atos
administrativos,
Q di7er0 a declara#ão de urgência não $ absoluta' e' por(ue emanada do Poder
P&blico' capa7 de tornar ver%dica situa#ão (ue não reete a realidade, +a% a salutar
relev9ncia da motiva#ão' (ue integra a )ormali7a#ão de (ual(uer ato administrativo
e' tratando!se de ato discricionário' a sua não observa#ão resulta' inevitavelmente'
na sua invalidade,
Não por outra ra7ão' 5elso "ntnio andeira de -ello alerta0
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*+++, se o expropriado puder demonstrar de modo o3etivo e indisputável que a
alegação de urg"ncia 0 inver8dica/ o 3ui4 deverá negála/ pois/ evidentemente/
urg"ncia 0 um requisito legal para a imissão na posse/ e não uma palavra mágica/
que/ pronunciada/ altera a nature4a das coisas e produ4 efeito por si mesma+
Numa senten#a0 a interpreta#ão da regra em debate deve ser e)etivada em
conson9ncia com a 5onstitui#ão e ao regime jur%dico de direito p&blico em vigor'
especialmente no (ue se re)ere aos princ%pios da legalidade' moralidade'
proporcionalidade e ra7oabilidade' não podendo' desta )orma' ser outra senão a de
(ue a satis)a#ão do re(uisito da e6istência de Calega#ão de urgênciaD impMe (ue a
mera alega#ão' por si sB' não $ suciente ao atendimento do preceito legal'
devendo 8aver a imperiosa e concreta e6istência da urgência alegada' pena de
viola#ão )rontal ao princ%pio da estrita legalidade e outros (ue con)ormam o
e6erc%cio da )un#ão administrativa,
# $ valor do depósito
Por )or#a mesmo do (uanto disposto da 5onstitui#ão Federal em vigor' o
e6propriado tem o direito a perceber a indeni7a#ão' a (ual deverá ser pr$via' justa
e em din8eiro,
Indeni7a#ão justa' na precisa li#ão de -aria S.lvia /anella +i Pietro' $ a(uela (ue
apure um valor considerado necessário para recompor integralmente o patrimnio
do e6propriado' de modo (ue não so)ra nen8uma redu#ão' englobando o valor do
bem e6propriado' com todas as ben)eitorias' os lucros cessantes' os danos
emergentes' os juros compensatBrios e moratBrios' os 8onorários advocat%cios e acorre#ão monetária,
Sabe!se (ue a posse caracteri7a!se por con)erir ao possuidor o e6erc%cio' pleno ou
não' de alguns dos poderes inerentes J propriedade H55' art, 1,1?<, "ssim sendo'
considerando a irreversibilidade da desapropria#ão levada a e)eito H+: n2 ;,;<=>1'
art,; e a nature7a jur%dica da posse' a imissão provisBria resultará' na prática' no
tol8imento (uase (ue total do patrimnio do e6propriado' mormente (uando o bem
seja utili7ado no e6erc%cio de sua atividade econmica,
Por isso $ (ue para concessão da imissão provisBria na posse o legisladorestabelece' al$m da alega#ão de urgência' o depBsito pr$vio de determinada
(uantia H+: n2 ;,;<=>1' art, 1, *stabelece' outrossim' (ue a 6a#ão deste valor
deve ser arbitrada de acordo com o art, <E do 5P5' (ue prevê a necessidade de
avalia#ão judicial do bem e6propriado, 5ontudo' )aculta' ainda' (ue o valor seja
apurado com base em crit$rios scais' leia!se' valor venal do imBvel para e)eito de
cobran#a do IPTU,
" e6istência de duas )ormas legais para calculo desse valor resulta controv$rsia,
"nal' o valor do depBsito deve ser arbitrado em con)ormidade com o
art, <E do 5P5ou ao (uanto predisposto no art, 1' parágra)o primeiro e al%neasK "
(uem cabe esta escol8aK
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Neste diapasão' o ST já assentou jurisprudência no sentido de (ue apenas o caput
do multicitado art, 1 )oi recepcionado pela 5onstitui#ão Federal de 1?EE' 6ando'
assim' (ue para imissão provisBria na posse $ indispensável a produ#ão de laudo
judicial de avalia#ão provisBria' a m de assegurar!se a justi#a da indeni7a#ão, á o
STF posiciona!se no sentido diametralmente oposto' em decisMes antigas (ue talve7não mais reitam o atual posicionamento dessa 5orte,
*ntendemos (ue ao ST assiste ra7ão, Primeiramente por(ue a norma 5onstitucional
assegura o direito J percep#ão de uma indeni7a#ão justa' e (ue' portanto' reetir o
real valor do dano so)rido pelo e6propriado' deve ser o valor de mercado do bem e
não a(uele 6ado unilateralmente pelo Poder P&blico para e)eitos meramente
scais,
Lutra não $ a escorreita li#ão do )estejado pro)essor 5lovis e7nos' em bril8ante
trec8o de sua tese de doutoramento de)endida na Universidade 5atBlica de São
Paulo' (ue' apesar de longo' pedimos vênia para transcrever em sua %ntegra' dada a(ualidade e clare7a dos ensinamentos preconi7ados pelo citado jurista0
&om efeito/ quer se considere que a retirada da posse signi(ca a exaustão da
própria expressão do direito de propriedade/ quer se encare posse e propriedade
como direitos autnomos em outra compreensão da situação a 3usta indeni4ação 0
pressuposto pr0vio para retirada da posse+
" avalia#ão (ue deve ser e)etuada sB ostenta a adjetiva#ão de provisBria em ra7ão
da circunst9ncia da urgência com (ue $ )eita' e6atamente para atendimento da
urgência' (ue $ pressuposto legal para a imissão provisBria na posse,
L )ato de ser provisBria a avalia#ão apenas indica (ue uma ou outra 8averá de ser
e)etuada' com maiores delongas' em situa#ão em (ue não incida a pressa' sB
determinada pela urgência' para a con)erência de ter a anterior atendido ou não ao
pressuposto constitucional da justa indeni7a#ão,
5arlos "ri 4ieira Sund)eld' ao e6ame da imissão provisBria de posse' entende (ue
esta signica uma desapropria#ão antecipada' considerando (ue o bem cuja posse
ten8a sido retirada não será devolvidoO e' vislumbrando!a como a abla#ão de Ctodosignicado &til da propriedadeD' arma (ue se a urgência pode determinar a perda
do conte&do &til da propriedade' sem a concreti7a#ão do devido processo legal'
enunciado pelo inciso :I4 do artigo 2 da 5onstitui#ão' Cnão pode implicar em
nega#ão da indeni7a#ão justaD,
5om e)eito' ainda (ue se considere a distin#ão de caráter civilista elaborada pelo
Supremo Tribunal Federal' no sentido de apartar os direitos de posse e propriedade'
ainda assim a indeni7a#ão para a retirada de um ou outro direito enseja a pr$via e
justa indeni7a#ão' pena de vulnera#ão ao preceito constitucional (ue assegura a
desapropria#ão,
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"demais' na acertada constata#ão de :u%s Paulo "liende Ribeiro' a não reali7a#ão de
avalia#ão provisBria' para averigua#ão da justa indeni7a#ão em sede de imissão
provisBria na posse' resultará em grave dano (ue se materiali7a de )orma d&plice'
uma ve7 (ue a )alta de pr$vio pagamento do valor justo0
*+++, não somente lesa o cidadão proprietário que perde a disponiilidade de seu
imóvel sem receer o necessário para a pronta recomposição de seu patrimnio/
mas tam0m a própria Administração/ que por ter otido a posse sem o pagamento
do valor integral do em *ou de valor próximo do valor de mercado, passa a ser
onerada/ nos exerc8cios *e governos, seguintes/ com pagamento de 3uros/
moratórios e compensatórios/ calculados sore a diferença entre a oferta e a
indeni4ação ao (nal (xada/ al0m de encargos relativos a onorários advocat8cios
tam0m calculados sore essa diferença+
Lra' já $ tempo de ser revista pela *gr$gia 5orte Suprema a constitucionalidade dosdispositivos do +ecreto!:ei n2 ;,;<=>1 (ue permitem a imissão provisBria' sem a
elabora#ão de laudo de avalia#ão pr$via' ou seja' sem respeitar o direito
)undamental J indeni7a#ão pr$via e justa e' conseguintemente' ao devido processo
legal em seu sentido substancial,
5om e)eito' tivemos oportunidade de atuar em um caso concreto o (ual comprova
ine6oravelmente (ue o já citado e antigo posicionamento da(uela 5orte merece ser
revisto, Tratavam os autos de impensada 8ipBtese de desapropria#ão de comple6o
8ospitalar em pleno )uncionamento e administrado por uma cooperativa de
m$dicos' a bem de mais de 1@@,@@@ 8abitantes' (ue consistia em (uase um (uarto
do total de 8abitantes de um -unic%pio de porte m$dio do *stado de São Paulo,
Na 8ipBtese' o laudo de avalia#ão judicial provisBria e6arado por )or#a de bril8ante
decisão do Tribunal :ocal' apontou a vultosa di)eren#a de mais de RV,@@@,@@@'@@
entre o valor depositado pelo Poder *6propriante e o e)etivamente devido,
Isto demonstra (ue' se não )osse elaborado um laudo de avalia#ão provisBria' o
valor colocado J disposi#ão da cooperativa m$dica e6propriada seria irrisBrio e' o
(ue $ mais grave' não asseguraria o imediato restabelecimento de uma atividade
)undamental para toda a sociedade' (ual seja' a presta#ão de servi#os de sa&de'atingindo!se' assim' não sB o direito a justa e pr$via indeni7a#ão em din8eiro' mas o
direito )undamental por e6celência0 a vida,
5omo se verica' resta demonstrado J saciedade' (ue a e6igência de avalia#ão
provisBria do imBvel $ re(uisito legal impostergável para concessão da imissão
provisBria na posse' sendo direito )undamental do e6propriado' (ue )a7 jus a uma
indeni7a#ão pr$via' justa e em din8eiro' nos termos do art, 2 da 5onstitui#ão,
Finalmente' o já mencionado pro)essor 5lovis e7nos tra7' ainda' outro relevante
)undamento (ue socorre a tese da necessidade de laudo de avalia#ão anterior J
imissão provisBria na posse, Q (ue a :ei de Responsabilidade Fiscal H:5 n2 1@1=@@'
em seu art, ><' 6a como nulo o ato de desapropria#ão e6pedido sem o pr$vio
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depBsito judicial da indeni7a#ão' como )orma de controlar as nan#as p&blicas'
objetivando evitar a sobrecarga or#amentária' com desapropria#Mes para
pagamentos )uturos (ue comprometem as )uturas administra#Mes,
+iante do e6posto' resta )or#oso concluir (ue o sistema jur%dico em vigor demanda
(ue seja e)etivado o depBsito do valor respaldado por laudo judicial de avalia#ãoprovisBria,
"tente!se' mais uma ve7' ao )ato de (ue' para congurar a e6igência constitucional'
al$m de pr$via' a indeni7a#ão deve ser justa' ou seja' não pode 8aver avalia#Mes
indevidas' parciais' incompletas' ainda (ue provisBrias, *m rigor' a provisoriedade
do laudo não implica na admissibilidade de sua incompletude' insuciência,
5on(uanto provisBrio' deve ser completo,
+isto mesmo decorre (ue a avalia#ão judicial pr$via não $ apenas do imBvel' mas
de tudo a(uilo (ue l8e agrega valor' isto $' al$m do valor CsecoD do bem' o valor justo na acep#ão da prescri#ão constitucional $ a(uele (ue inclu% os danos
emergentes' lucros cessantes e outras verbas espec%cas (ue resultem da perda da
posse do bem' como por e6emplo as de custo de desmobili7a#ão H+: n2 ;,;<=>1'
art, ' parágra)o &nico' sem preju%7o dos juros moratBrios e compensatBrios' as
despesas judiciais' os 8onorários advocat%cios e a corre#ão monetária' verbas estas
tamb$m devidas e (ue são apuradas ao longo do processo,' ao ensejo de uma
avalia#ão judicial minuciosa' respeitado o contraditBrio e o pleno direito de de)esa,
4ale di7er' avalia#ão provisBria não $ avalia#ão parcial=incompleta, +eve conter
todos os elementos necessários ao alcance de um valor apro6imado de uma justaindeni7a#ão' incluindo!se a(ui os custos pertinentes ao imediato e impostergável
restabelecimento das )un#Mes antes desenvolvidas no imBvel e6propriado,
% &onsideraç'es (nais e conclus'es
" desapropria#ão $ garantia ao direito )undamental a propriedade, Impede
conscos e arbitrariedades, Q instrumento de de)esa a direitos individuais do
cidadão' em )ace da supremacia e autoridade e6ercida pelo Poder P&blico, Trata!se
de garantia )undamental inserta na 5onstitui#ão para de)esa de um direito
)undamental0 J propriedade,Sendo assim' bem como diante da interpreta#ão do ordenamento constitucional e
in)raconstitucional posto (ue' para preenc8imento dos re(uisitos para imissão
provisBria na posse' deve o Poder *6propriante0 Hi alegar urgência' sendo (ue esta
deve ser concreta e ver%dica' estando a declara#ão' neste particular' sujeita ao
controle pelo Poder udiciárioO e Hii depositar o valor da justa indeni7a#ão' a ser
a)erida mediante laudo judicial de avalia#ão provisBria' contemplando' na %ntegra' o
valor e)etivo do dano so)rido pelo e6propriado' possibilitando' destarte o imediato
restabelecimento da situa#ão anterior,
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5om estas ra7Mes vislumbramos a necessidade de revisão da citada jurisprudência
6ada pelo Supremo Tribunal Federal para sejam preservados' em sua plenitude' os
princ%pios do devido processo legal' isonomia e da justa e pr$via indeni7a#ão,
Finalmente' caso esses re(uisitos legais não sejam devidamente respeitados'caberá ao Poder udiciário' (uando provocado por (ue ten8a leg%timo interesse para
agir' )ulminar' por v%cio )orma e substancial de constitucionalidade' o ato
administrativo praticado,
)eorges *umbert
advogado/ professor/ 0 doutor e mestre em direito pela -E&S-
"dvogado na " e +F, -embro e)etivo do centenário Instituto dos "dvogados rasileiros
HI", Gradua#ão em direito pela Universidade 5atBlica de Salvador H@@, -estrado pela
Ponti)%cia Universidade 5atBlica de São Paulo H@@W, +outorado -estrado pela Ponti)%cia
Universidade 5atBlica de São Paulo H,,,
Fonte0 8ttp0==georges8umbert,jusbrasil,com,br=artigos=1<;@@;E=a!acao!de!desapropriacao!por!utilidade!publica!os!re(uisitos!para!a!concessao!de!imissao!provisoria!na!posse!ao!poder!publicoKutmXcampaignYneZsletter!dail.X@1@1?X<<[utmXmediumYemail[utmXsourceYneZsletter
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