debate sobre política fiscal no conselho federal de ... · econômica datada do país, da ordem de...
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Debate sobre Política Fiscal no
Conselho Federal de Economia
(COFECON)
Gabriel Leal de BarrosDiretor da IFI
Brasília, 02 de dezembro de 2017
Estrutura da apresentação¹
1. Evolução do resultado primário consolidado
2. Dinâmica do endividamento público
3. O tamanho do ajuste e o teto de gastos
4. Composição da estrutura do gasto público federal
5. Relação entre receitas fiscais e atividade econômica
6. Carga tributária e renúncias fiscais
¹Todas as análises e avaliações aqui apresentadas são diagnósticos, mormente baseados nos trabalhos publicados pela Instituição Fiscal
Independente (IFI), do Senado Federal, em sua página eletrônica (https://www12.senado.leg.br/ifi); e não representam opinião, juízo de valor ou
recomendação de política pública.
Síntese dos Principais Pontos
1. Desafio de consolidação fiscal é o maior e mais complexo da história
econômica datada do país, da ordem de 4 a 5 pontos do PIB
2. Estabilizar a dinâmica da dívida pública de maneira a garantir a
solvência fiscal é grande desafio
3. Grau de liberdade fiscal (margem fiscal) é bastante reduzido
4. Regra de gasto ancorou expectativas fiscais de médio prazo e, seu
cumprimento intertemporal, exigirá notável reavaliação das despesas
obrigatórias
5. Avanço modesto no ajuste estrutural pode comprometer funcionamento
da máquina e de políticas públicas ou mesmo acionar os gatilhos
previstos na regra do teto
6. Revisitar os vetores detrás do crescimento econômico e o volume de
renúncias fiscais é agenda complementar e relevante
Déficit primário recorrente é mais de 2,5x pior que o verificado ao final da década de 90
Trata-se, portanto, da maior consolidação fiscal da histórica econômica do país
Composição do Resultado Consolidado
0,2
0,9 0,80,4 0,3 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1
-0,2
0,5
1,30,8 1,0 1,2
0,7
-0,4
0,9
-1,3-0,7
1,41,9
2,4 3,1 3,23,6 3,7
3,1 3,1 3,6
1,5
1,4 2,11,2 0,5
-1,2-1,5
-3,4-1,1
0,2
2,3 2,3
2,8
3,2 3,2
3,7 3,7
3,2 3,2 3,3
1,9
2,62,9
2,2
1,7
-0,6
-1,9
-2,5-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
% d
o P
IB
Não Recorrente Recorrente Consolidado
Resultado primário positivo só deve ocorrer em 2024 ou, no cenário otimista, em 2022
Serão, portanto, de 8 a 10 anos de déficit primário, cumprindo a regra do teto de gastos
Temos tempo?
Expectativa de Recuperação do Saldo Fiscal
-1,1
0,2
2,3 2,3
2,8
3,2 3,2
3,7 3,7
3,2 3,2 3,3
1,9
2,62,9
2,2
1,7
-0,6
-1,9
-2,5 -2,4-2,2 -2,2
-1,7
-1,2
-0,7
-0,2
0,2
0,7
1,1
1,5
2,0
2,4
2,8
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
Após relativa estabilidade no período pós-crise, onde houve notável deterioração do fluxo
de primário (2009/13), estoque de dívida tem avanço continuado em todas as métricas
Dinâmica do Endividamento Público
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
50,0%
55,0%
60,0%
65,0%
70,0%
75,0%
80,0%
85,0%
DBGG (Metodologia Internacional) DBGG (Metodologia Doméstica) DBGG ex-Reservas DLSP
Premissas Macroeconômicas
TABELA 6. PROJEÇÕES DAS VARIÁVEIS MACROECONÔMICAS
Cenário 1 2014 2015 2016 2017 2018 Média 2019-2030 PIB nominal (R$ bilhões) 5.779 6.001 6.267 6.509 6.946 10.473 PIB - Crescimento real 0,50 -3,77 -3,59 0,7 2,3 2,0 IPCA 6,41 10,67 6,29 3,1 4,3 4,0 Ocupação (crescimento %) 1,49 0,03 -1,91 0,0 1,4 1,0 Massa salarial (crescimento %) 2,91 -0,18 -3,28 2,5 2,3 2,0 Taxa de câmbio R$/US$ (final de período) 2,66 3,90 3,26 3,2 3,3 3,5 Juro real 5,02 3,23 7,02 3,8 2,6 4,3 Selic - final de período 11,75 14,25 13,75 7,0 7,0 8,5 Prêmio de Risco (EMBI-BR) - final de período 259 523 328 270 300 300
Cenário 2 2014 2015 2016 2017 2018 Média 2019-2030 PIB nominal (R$ bilhões) 5.779 6.001 6.267 6.516 6.990 11.012 PIB - Crescimento real 0,50 -3,77 -3,59 0,9 3,1 3,0 IPCA 6,41 10,67 6,29 3,1 4,1 3,7 Ocupação (crescimento %) 1,49 0,03 -1,91 0,3 1,6 1,1 Massa salarial (crescimento %) 2,91 -0,18 -3,28 3,0 3,1 3,0 Taxa de câmbio R$/US$ (final de período) 2,66 3,90 3,26 3,1 3,0 3,1 Juro real 5,02 3,23 7,02 3,3 2,3 3,2 Selic - final de período 11,75 14,25 13,75 6,5 6,5 7,0 Prêmio de Risco (EMBI-BR) - final de período 259 523 328 200 200 200
Cenário 3 2014 2015 2016 2017 2018 Média 2019-2030 PIB nominal (R$ bilhões) 5.779 6.001 6.267 6.493 6.845 10.744 PIB - Crescimento real 0,50 -3,77 -3,59 0,3 0,4 1,0 IPCA 6,41 10,67 6,29 3,3 5,0 5,8 Ocupação (crescimento %) 1,49 0,03 -1,91 -0,5 0,5 0,7 Massa salarial (crescimento %) 2,91 -0,18 -3,28 0,8 0,4 1,0 Taxa de câmbio R$/US$ (final de período) 2,66 3,90 3,26 3,3 3,8 4,4 Juro real 5,02 3,23 7,02 4,1 4,3 5,9 Selic - final de período 11,75 14,25 13,75 7,5 9,5 12,0 Prêmio de Risco (EMBI-BR) - final de período 259 523 328 450 450 450
Fonte: IBGE, BCB, Ipeadata e IFI. Elaboração e projeções: IFI.
Cenário 3 (pessimista): Superávit primário apenas em 2028
Cenário 1 (base): Superávit primário em 2024
Cenário 2 (otimista): Superávit primário em 2022
Cenários para Recuperação do Primário
-2,6 -2,6
-2,7-2,4
-2,0-1,7
-1,4-1,1
-0,8-0,5
-0,2
0,10,4
0,7
-2,4 -2,2-2,2
-1,7
-1,2
-0,7
-0,2
0,2
0,7
1,1
1,5
2,0
2,4
2,8
-2,3-2,0
-1,8
-1,2
-0,5
0,2
0,8
1,4
2,0
2,6
3,2
3,7
4,3
4,8
-4,00
-3,00
-2,00
-1,00
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Cenário 3 (pessimista) Cenário 1 (base) Cenário 2 (otimista)
Endividamento permanecerá em elevação até o final do próximo ciclo político-eleitoral
(2022), no cenário otimista. No cenário base, estabilização só ocorre no ciclo seguinte
Cenário otimista demanda continuidade da agenda de reformas econômicas
Simulações para a Dívida Bruta
2016:69,9%
2020:100,6%
2030:139,7%
2024:93,3% 2030:
86,6%
2022:82,1%
2030:53,3%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%2
00
6
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
20
22
20
23
20
24
20
25
20
26
20
27
20
28
20
29
20
30
Cenário 3 (pessimista) Cenário 1 (base) Cenário 2 (otimista)
14,0
15,1
15,6
16,7
20,1
17,8
15,7
14,0
13,0
14,0
15,0
16,0
17,0
18,0
19,0
20,0
21,0
Cenário 3 (pessimista) Cenário 1 (base) Cenário 2 (otimista)
Tamanho da consolidação fiscal requerida para estabilizar a dívida pública é de 4/5
pontos do PIB: ~2,5/3% de déficit primário + ~1,5/2% de primário estabilizador
Cenário otimista demanda enfrentamento da ampla agenda de reformas econômicas
Tamanho do Ajuste e Teto de Gastos
-2,4 p.p
-4,3 p.p
-6,1p.p
Des
pes
a P
rim
ária
(%
do
PIB
)
* Desconsidera despesa com o processo de capitalização da Petrobrás, em 2010.
Conceito da Margem Fiscal
(esquemático e bottom-up)
Composição da Margem Fiscal
Estimada para 2016
Quando descontadas todas as obrigações, despesa primária que compõe a margem fiscal
já é reduzida e, na ausência de reduções do gasto obrigatório, será cada vez menor
Zeragem da margem fiscal é exercício matemático. Antes disso, pode haver shutdown e
insuficiência de recursos para manter as políticas públicas e o funcionamento da máquina
Margem Fiscal é Bastante Reduzida
-1%
-16%
-1%
-11%
9,7%
0%
-7%
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Cenário 3 (pessimista) Cenário 1 (base) Cenário 2 (otimista)
-9
-430
-12
-246
127
1
-141
-500
-450
-400
-350
-300
-250
-200
-150
-100
-50
0
50
100
150
200
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Cenário 3 (pessimista) Cenário 1 (base) Cenário 2 (otimista)
Margem fiscal como proporção das despesas sujeitas ao teto de gastos
Margem fiscal em R$ bilhões
A Evolução dos Gastos Obrigatórios
13,0
14,0
15,0
16,0
17,0
18,0
19,0
20,0
21,0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0199
7
199
8
199
9
200
0
200
1
200
2
200
3
200
4
200
5
200
6
200
7
200
8
200
9
201
0
201
1
201
2
201
3
201
4
201
5
201
6
Despesa Primária (eixo Dir.) Transferencia de Renda Pessoal
Discricionarias (ex-BF) Subsidios e Subv. Ampliados Outras de Custeio
PAC (ex-MCMV) LEJU/MPU Crédito Extraord. (exceto PAC)
Precatorios e Sent. Judiciais
Nos últimos 20 anos, despesa aumentou 6 pontos percentuais, de 14% para cerca de 20% do PIB
Cerca de 80% ou 4,8 p.p, são explicados pelo grupo de transferência de renda (de 5,4% para 10,2%)
Despesa com subsídios também teve avanço notável ao sair de 0,2% para 1,7% do PIB em 2015
Dinâmica das Transferências de Renda Nos últimos 20 anos, gasto com transferências de renda avançou 4,8 p.p, para 10,2% do PIB (ante 5,4%
em 1997), sendo 65% deste avanço (ou 3,2 p.p) explicados por benefícios previdenciários do RGPS
Benefícios assistenciais responderam por 16% ou 0,8 p.p, seguido por abono + seguro desemprego com
9% (ou 0,4 p.p) e o programa bolsa família com 10% (ou 0,5 p.p)
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
11,0
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Transferência de Renda (eixo Dir.) Abono e Seg. Desemprego
Benef. Assistenciais Bolsa Familia
Benefícios do RGPS (eixo Dir.)
67,4
23,9
5,9
0,1 0,0 2,6Aposentadorias
Pensões por Morte
Auxílios
Salário-Maternidade
Abono de Permanênciaem Serviço
Acidentários
O Gasto Previdenciário do RGPS Quase 70% da despesa previdenciária deve-se a benefícios emitidos para aposentadorias, dos
quais aproximadamente metade corresponde a aposentadorias por tempo de contribuição (sem
limite mínimo de idade), cujo benefício médio é 2,2 vezes superior ao salário mínimo
39,2
15,7
45,1
Idade
Invalidez
Tempo deContribuição
Valor do Benefício Médio como fator sobre o Salário Mínimo
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Tempo de Contribuição
Idade
Invalidez
Déficit dos Regimes Público e Privado
Déficit do RGPS atingiu o maior valor da série histórica, 2,4% do PIB ou R$ 149,7 bilhões em 2016
Regime urbano responde ao ciclo de forma defasada. Déficit foi de 0,7% do PIB ou R$ 46,3 bilhões
Regime Rural apresenta déficit sistemático e crescente. Em 2016 alcançou 1,65% do PIB ou R$103,4 bilhões
Benefício médio do RPPS é mais de 7 vezes superior ao piso laboral. Civis respondem por 55% do déficit
RPGS atende ~30 milhões de beneficiários, enquanto RPPS (civil + militar) ~1 milhão
-0,6-0,6 -0,6 -0,6 -0,6
-0,5 -0,5 -0,4 -0,5 -0,5 -0,5 -0,5
-0,8-0,7 -0,8 -0,8 -0,8
-0,8-0,8 -0,8 -0,7 -0,6
-0,7 -0,7
-1,3 -1,3-1,4
-1,4-1,4
-1,3-1,2
-1,2 -1,2 -1,2-1,2 -1,2
-1,6
-1,4
-1,2
-1,0
-0,8
-0,6
-0,4
-0,2
0,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
RPPS Militar RPPS Civil RPPS Consolidado
0,0
-0,2
-0,5
-0,6
-0,6 -0,6 -0
,5 0,0
0,0
0,2 0
,5 0,5
0,5
0,4
0,1
-0,7
-1,0
-1,0
-1,0
-1,0
-1,1
-1,2
-1,2 -1,1
-1,3
-1,3
-1,3
-1,4
-1,4
-1,4
-1,5
-1,6
-3,0
-2,5
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Regime Urbano Regime Rural Deficit RGPS
Em % do PIBEm % do PIB
Abono e Seguro Desemprego
Terceira despesa mais importante do grupo de transferência de renda, após RGPS e BPC, o abono e
seguro desemprego tem registrado avanço gradativo em resposta ao processo de formalização no
mercado de trabalho e aos critérios de elegibilidade para concessão do benefício, muito associados ao
salário mínimo
Houve destacada elevação do piso laboral, que saiu de R$ 120 em 1997 para R$ 937 em 2017 ou, de
menos de US$ 85 para cerca de US$ 300. Ganho real no período foi substancial
0,0%
0,1%
0,2%
0,3%
0,4%
0,5%
0,6%
0,7%
0,8%
0,9%
1,0%
Abono e Seg. Desemprego Abono Salarial Seguro Desemprego
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
16
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Salário Mínimo (R$) Salário Mínimo (US$ medio) Salário Mínimo Real (% a.a) - eixo Dir.
Receita Tributária e Atividade Econômica
Correlação das receitas fiscais com a absorção doméstica é maior do que propriamente com a taxa real
de crescimento do PIB
-15
-10
-5
0
5
10
15
Impostos Líquidos PIB Real Absorção Doméstica
Evolução dos Componentes do PIB
Contribuição do consumo das famílias e investimentos foram os agregados macroeconômicos que mais
contribuíram para o crescimento no período e, por sua vez, para o desempenho das receitas fiscais
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Exportações Líquidas Estoques Investimentos Consumo do Governo Consumo das Famílias PIB Real
Principais drivers da Arrecadação Federal
Massa salarial e consumo das famílias, ambas variáveis intimamente ligadas as condições do mercado de
trabalho, respondem por cerca de 60% da receita bruta do governo central
38,9
20,5
13,5
4,5
2,8
2,517,3
Massa Salarial
Consumo das Famílias
Lucros
Importação
Crédito
Produção
Outras
Alguns Indicadores do Mercado de Trabalho
Desempenho positivo de variáveis explicativas de parte substancial das receitas primárias no período de
2004 a 2012, em particular, contribuiu para o melhor desempenho da arrecadação federal
15
16
17
18
19
20
21
22
0
2
4
6
8
10
12
14
Taxa de Desemprego (média périodo)
Economia Subterrânea (eixo dir.)
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Rendimento Médio Massa Salarial População Ocupada
Evolução da Carga Tributária Após o período inicial de elevação ativa da carga tributária, cuja contribuição foi notável para a virada
fiscal no final da década de 90, processo cíclico de crescimento contribuiu para sua sustentação
Ampla política de desonerações tributárias no período pós-crise, associado ao menor crescimento
econômico, impôs viés de baixa para a dinâmica da arrecadação
18
,0
18
,6 19
,8 20
,6
21
,3 22
,5
21
,4
22
,1 23
,4
23
,2
23
,7
23
,4
22
,3
22
,5 23
,4
22
,5
22
,5
21
,8
21
,9
21
,9
21
,4
7,2 7
,1
7,2
7,9
8,2
8,3
8,3
8,5
8,6
8,6 8
,4
8,5
8,3 8,3
8,2
8,2
8,2
8,1 8,2
8,2
8,11
,2 1,1
1,4
1,4
1,4
1,4
1,4
1,4
1,6
1,7 1
,7
1,7
1,8 1,8
1,8
1,9
1,9
2,0 2,0
2,0
2,0
26,426,8
28,4
29,8
30,9
32,1
31,132,0
33,7 33,4 33,8 33,7
32,4 32,533,4
32,6 32,631,9 32,1 32,1
31,5
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Carga Federal Carga Estadual Carga Municipal Carga Tributária Total
% d
o P
IB
Crescimento Econômico por períodos
Ritmo de (des)aceleração econômica influencia dinâmica da carga tributária
Avanço no crescimento econômico médio de 2003 a 2010, portanto, contribuiu para elevação e
sustentação em patamar elevado das receitas fiscais
2,3
3,54,6
2,4
-2,2
-4
-2
0
2
4
6
8
Média por período
Renúncias Fiscais e Carga Potencial Elevação do volume de renúncias fiscais, complementar a progressos metodológicos na sua
estimação, teve destacada contribuição para perda de receita nos últimos par de anos
Volume de renúncias é de aproximadamente R$ 285 bilhões, em torno de 4,5% do PIB
LDO 2018 estima avanço para R$ 306 bilhões e R$ 331,5 bilhões em 2019 e 2020, respectivamente
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
20,0
22,0
24,0
26,0
28,0
30,0
32,0
34,0
36,0
38,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
DGT (% PIB) CTB (% do PIB) CTB Potencial (% PIB)
