R~ttbido \"m;04.10.2013Aprovado em: 16.12.2013

1. A AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

ALGUMAS PECULIARIDADES E POLÊMICAS DOS ELEMENTOS

DA AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

ABSTRAcr: The present worl( airns studving somepeculiarities and controversial elements of lheCivil Action by AdmHllstrative Impropriety: parties,cause of actlon and application. It also analyzesthe roncepts <lnd definjtion~ of adnllnlstrativemisronduct. Furthermore, the issue is addres~('c1 inthe light Df the Superior Court Jurispruoence.

KEYWORDS: Civil artion - Administrative imprnpriety- EJemf'nts - Parties - Cause of Artion - Application.

RESUMO: O presente trabalho tem como escopo oestudo de algumas peruliaridades e polêmicas doselementos da ação civil por improbidade anrninis-trativa: partes, causa de pedir e pedido. Analisa,ainda, os conceitos e definições de Improbidade.A.dministrativa. Também invoca na abordagem damateria a JUrisprudência do STJ

PALAVRAS-CHAVE: Ação civil - Improbidade adminis-trativa - Elementos - Partf',) - Causa de pedir - Pe.dido.

ÁREA 00 D1REI~O:Administrativo; Processual

SUMARIO: 1. A ação civil por improbidade administrativa - 2. Conceitos e definições de improbi-dade administrativa - 3. Algumas peculiaridades e polêmicas dos elementos da ação civil porimprobidade administrativa: 3.1 Partes; 3.2 Causa de pedir - 3.3 Pedido - 4. Conclusão _ 5.Bibliografia.

BRUNO FREIRE E SilVADoutor e Mestre em Direito Processual na PUC-SP, Professor-adjunto de Teoria Geral do Processo na UERJ.Professor do Programa de Mestrado da Unaerp. Membro do Instituto Brasileiro de Direito Processual e do

Instituto dos Advogados de São Paulo.Advogado.

A ação prcvista na Lci 8.429/1 992 já foi objcto dc inúmeras adjetivaç<ies. OlIomem iuris, porém, não é u que caracteriza uma demanda, mas sim os seus ele-mentos constitutivos e o seu conteüdo, uma vez que a açào, por sua naturrza, éinominada, isto é, indcpcnde de sua titulação para existência.

Para os fins do prcscntc trabalho utihzaremos a dcnominação ação civil porimprobidadc administrativa. E isto porque os dircitos tutelados nos arls. 9." a IIda Lei de Improbidade Administrativa e as san~'<ies prcvistas no art. 12 dcsta leisão de natureza civil {"os alos qw ..' ensejarão a propositura c desenvolvimento da

IIL~I)I'" VI. , nV\..L.J.Ju 4.V' -,. • 'U "U •.••.• v

demanda são de improbidade administrativa, 011 seja, a causa de pedir próximada demanda é a prática da improbidade administrativa por um dos legitimadospassivos para a causa.

Assim, num trabalho que se dispõe a analisar, mesmo que de forma breve, ai.guns aspectos dos elementos da ação civil por improbidade administrativa, não sepode olvidar a análise dos conceitos e definições de improbidade admllllslrallva.Vejamos.

2. CONCEITOS E DEFINiÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Administração Pública é a atividade do ESlado que gera os negócios e 05

interesses da coletividade e, assim, deve observar dois importantes princípios dodireito administrativo: (I) a supremacia do imeresse público sobre o privado; e (11)indisponibilidade, pela Administração, dos imeresses públicos.'

O agente público ou administrador, pois, no exercicio de sua função pública,cargo, emprego ou mandato. deve atuar com estrita observância da probidade ad-ministrativa, jamais na busca de satisfação de seus interesses pessoais.

Na Constituição Federal há regras e garantias que se relacionam com a probi-dade administrativa como a que O) lrata do abuso de poder (arl. 5.°, LXVIII), Oi)garame o direito ao mandado de segurança contra ato ilegal ou abusivo (art. 5.°,LXIX), (iii) assegura a qualquer cidadão, o ajuizamento de ação popular para des-constituição de ato lesivo ã moralidade (art. 5.°, LXXIII), (iv) instillli regras comprevisão de punição pela prática de atos de improbidade administrativa (arl. 37,~ 4.°) e (v) possibilita a sustação pelo Congresso Nacional, via provocação de seuórgão auxiliar de comas, de despesas ofensivas ã moral administrativa (arl. 72, ~2.°), entre outras.

Nessa linha, agir com probidade administrativa é "o exercício de qualquer fun-ção pública com honestidade, moralidade e eficiência, abstendo-se. portamo, doabuso das prerrogativas inerentes ao mandato, cargo, emprego ou função públicapara angariar vamagem ilícita (econõmica ou não). para si ou para outrem, bemcomo o de praticar condutas imprudentes graves que comprometam o bom funcio-namento da administração" ..l

1. Quanro à importância t."destaque dessl's principias no direito administrativo. é a liçàode Bandeira de Melo. Curso dt."direito adminisfrativo, p. 48: "Iodo o sistema de dirdlOadministrativo. a nosso ver. se constrói sobre os mencionados principios da suprl'maciado inll'resse público sobre o partit"ular t' indisponibilidade do inlereSSI' público pelaAdministraçâo".

2. MIMND.".Gustavo Sl'na. PriflctpiLJ do juiz natural I' sua opliwçtio l1a Ld ele lmprobidadf Ad.ministrativa. p. 112.

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I Ultl.J\ Ulttl-lltllllAlJi'

o combatl' à improbidade administrativa no campo civil iniciou-se COtn n Dcc.--lei federal 3.HO, de 08.05_1941, que pre\'ia o sequestro c a perda dos hens d" auto-res de crimes que resultaram prejuízo para a f'azenda Publica, desde que resultasselocupletamento ilícito t' subsidiariamente. a reparaçâo civil do dano c ti incorpora-ção ao patrimõnio pliblico de bens de aquisição ilegítima de pessoa que exercesseou tivesse exercido [unçào pública.'

A Constituição de 1946. no art. 141, ~ 3.°, lratou da possibilidade de regula-mentaçãQ legal sobre o sequestro e a perda de bens, no caso de enriquecimentoilícito, por inflUência nu com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego ementidade autárquica, euja regulamemação legal adveio com a Lei 3.16411957 (LeiPitombo-Godói) .

O Congresso Nacional editou, ulteriormente, a Lei 3.50211958 (Lei Hilac Pinto).estabelecendo as providências para o combate ao enriquecimento ilícilO.

"Da mesma forma que a Constituição de 1946 estabeleceu a possibilidade deregulament~çào legal sobre o confisco e perua de hens por danos causados ao ETil-rio ou no caso de enriquecimento ilícito no exercicio de cargo, função ou empregona Administração Pública direta e indireta. O Agln 14/69 nesse mesmo sentidoestabeleceu nova redação ao art. 150, ~ li, da Constituição Federal. com ulteriorrcnomeação para o art. 153. ª li, da Carta Magna, pela EC 1/69."

A Constituição Federal de 1988, conforme dispositivos acima expostos, foi maisalém do que a simples pre\'isão de perda de bens. Em seu art. 37, ~ 4.°, determinaque os atos de improbidade administrativa importarão: a suspensão dos direitospolíticos; a perda da função pública; a indisponibilidade dos bens e o ressarcimentoao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuizo da ação penal cabível.

Assim, em atendimento à Constituição Federal, foi editada a Lei 8.429/1992 queestabeleceu as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimentoilícito, atentado contra princípios fundamentais e prejuízo ao erário no exercíciodo mandato, cargo, emprego ou função Administrati"a Pública direta, indireta oufundacional.

A Lei 8.429/1992 é resultado do Projeto de Lei 1.44611991 que, por ironia dodestino, foi enviado pelo ex-Presidente da República Fernando Collor de Mello,que sofreu 05 efeitos da própria lei que sancionou por atos de corrupção que en-sejaram o seu illlpeachmellt. Na exposição de motivos, o Ministro da Justiça JarbasPassarinho ressaltou a necessidade de combate à corrupção por se tralar de "umadas maiores mazelas que, infelizmente, ainda afligem o país".'

3. MORAb, AJcxandn' dt'oDirt'ifo eOtlstilUeional aJ/JIinisflativo, p. 338-339.

4. Exposição de Motivos do PL 1.++6/1991. Diário do Congrl'sso Nacional. Seção I. 17 ago ..1991, p. 14.114.

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Ila illllllH.'ras ddiniçôes cncontradas na doutrina para a improhidade ac.!minls-nativa, seja panindo da ética, das raIzes rtimologll'as do cOllceito \..lUda moralidade

publica. VejanHl>.Conceituar improhidade adminisrrativa 11,10 r tarefa das mais simples. 1\:la~,

sem dúvida ncnhuma, ha a nccessidade dc se partir da ideia '1ue comumenle setem de éliea. Nesse campo da gcslrto pública, a élica eSlá ligada à moralidade ad-tninistrativa, mas precisamente aos deveres legalmente impostos ao gestor da re.spublica. Dai a razão pela qual a probidade adminislrativa está inlimamenlc ligadaà legalidade.

A ideia de improbidade administrativa eSla normalmcllle relacionada com a deprejuizo ou lesão aos cofres públicos: "a improbidade adminislraliva consisle naeondula econômiea eticamenle reprovável pralicada pelo agcnle eSlatal, consis-lenle no exercício indevido de eompelências adminislralivas '1ue acarrele prejuizoaos cofres publicos, com a frustração de valores constitucionais, visando ou não aohlenção de vanlagcm pecuniciria inde\'ida para si ou para outrem, que sujeita oagente a punição complexa c unitária, de natureza penal. administrativa c civil, tal

como definido em lei".'Na verdade e partindo-se do que se disse, o alO dilO improbo é aquele desres-

peitoso à moralidade administraliva e violador das normas juridicas que alribuemdeveres ao adminislrador.

Nessa linha de raciocínio, Marcelo Figueiredo parte das raízes elimolôgicas paraconceilUar a improbidade administrativa: "do Lalim illll'mbitacc. Desonestidade.No ãmbito do direito o termo vem associado à conduta do administrador ampla-meme eonsiderado. Há sensível difieuldade doutrinária em fixar-se os Iimiles doconeeito de 'improbidade'. Assim, genericamente, comete maus tratos à probidadeo agenle público ou o particular que infringe a moralidade adminislrativa. A lei,como veremos, enumera e explicita situaçôes tidas como violadoras da 'probidade'.Parece ter circunscrito a punição aos atos e condUlas lá eSlabelecidos. Então, asso-cia as figuras do enriquecimento ilícito, do prejuízo ao erário e da infringência aosprincípios constilucionais, que enumera, como causas suficientes à tipificação dascondutas lidas por alentalórias à probidade""

Já Fábio Medina Osório parte da moralidade administrativa para chegar ao con-ceito final de improbidade: "a moralidade administraliva, dentro de uma concepçãomais objetiva, é um prinCIpio constitucional que guarda autonomia em relaçãoà legalidade slrietll S(,IlSI', com caráler plenamente vinculante, que direciona osagentes públicos aoS deveres, dentre outros, de probidade, honestidade, lealdade

5. JU~TfN FILtIO, CIlI!'iO at' di/rilo wl"lltli~lIafi\,(l. p. óQq,

6. FIGI.'flRHX), Marn.ln, I'I(lhiàch!r a"llljfll~u-{ui\,(j, p. 23.

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ás institlli('Ól'~, preparo IUlll'ional Illlllilllll Ilt) Ira\{) da coisa puhlica, prestal";itl di'contas, Cfil'il'lll"l;I 11IlllúHla!. ('ClllhHlIicil1adr De i.llllro lado, a imoralidadi' .ldllll-nislralÍvH rC~lIha l'oldihurad.l ~1partir da agrcs:-..lll .1 l.llllro:, princípios que regelll ,t

Administr<l(,.'all Puhill'a. l.li~como raz.oJhilid.HIc, pnlpull'it1Ilalidade, supn,'ll1,tl i.1 d,l

interesse publiu', illlpcs:->lJalidad .....lTOlll1lllicid"de (1.'111 grau clc\'adllL puhll\.. id.tdL(gravidade intensil), úHljl1gando-~e lodos esse.., tllPÍL'O~ na formatação da lI111rali-dade constitucional - que e base da aç,io popular, da a,cio civil pública por alo d"improbidade administraliva e caIba de nuli,bde do aIO administrativo - qUl' seexige do selor público";

Apesar das distilllas conceiluações da improbidade administraliva, e possiwlconstatar qUl' LOdas p~ulel11de lima origem comum, qual seja a violação pelo agentepúblico dos prinClpios da probidade e honeslidade de modo a trazer prejulzos ,h'ente público .

Mas, enfim. quais sáo as peculiaridades e polêmicas dos e1cmentos da dcmandaproposta pelos ll"gill1mH.lll~ que buscal11llllla tutela jurisdicional contra a pralica dl"tal aLO, drllllllllllóldJ de ill;iiu civil pnl' alO de improhidade administrativa?

3, ALGUMAS PECULIARIDADES E POLÊMICAS DOS ELEMENTOS DA AÇÃO CIVIL POR

IMPROBIDADE ADMINISTRAIIVA

A definição l' ickntificação dos rlcmenLos da ,lção são importantes para :-.nlw;üude inumeras qucsl0cS relacionadas a in~titulOS hásicos do procfs~u civil, C0l110 li-tisconsôrcio, litispendência, conexüo, entre Utllr05, Admite-se a existência de três

elementos: panes, pedido e causa de pedir.

Na açrto civil por alo de improbidade administrali\'a, por se tratar de demandaespecial. regida por uma lei especial (8.-\29/1992) e, somente suhsidiariamenle,pelo Código de Processo Civil, algumas peculiaridades e polêmicas surgem quanloaos seus elementos que merecem re(Jexão, Vejamos,

3.1 Partes

A lcntaliva de definir a pane como o liHdar do direito malerial objelo da a",io jáeSlá superada. Conforme já ressahou Enrico Tullio Liebman:

"t\ noçào de parte em scnlido subslancial. que seria o sujeitl1 da lide lnt darcla,ào controvertida (e que um selor da doutnna contrapóe -a partl' cm ~l'llIido

processual), é l'slranha à lei e ao SiSICl11óldc direito processual. A chamada p.utt'

l"'''l1Rlll, Fahlll \1cdllla, fmpl'I,h[(ltltlc wllJ1lt1;"lll/[\'ll. p I '\K

.:uu Il 1 r.U\.l.).)U LU I'"

t'm st'l1l idp "'uhstancial. quando nào <. olllcidc (om a parte em ~enlÍdo prtlc("~su,,1. ('

apcnas um tcrcciro."'ti

.-\tualmcl1(c, portanto, a 110(.'1l) de parte e C<;,(rJlalllentf procc~suaL reladonadaa prestaç,10 Jurisdicional pleiteada em juizo. Df'f1nl'~sl' partc simplesmentC' comoaquele que pede e conlra quem se pede a rderida prestação. que pode ou não estaIrelacionado com a pane subslancial. ou seja, aquela titular da relação jurídica dcdireilO material. Nesse sentido, e1ãssicas as lições de Goldsehmidt:

"Las panes son los sujetos de los derechos )' de las cargas procesuales. En todoproccso cl\'il han de intcrvenir dos; no se concibe una demanda contra si mesmo,ni siquiera en calidad de rcpresentante de otra persona. Se lIama acIDr ai que solici-ta la tutela Jurídica (is qui rem ill judirilllll deuir), y demandado aquél contra quiensi pide esta tutela (is contra ,/uem res illjuriirium). No es preciso que las partes seannecesariamente los sujelOs dei derecho o de la obligación controvertidos (es decir.de la rcs lIIjwlirilllll dcduclll). EI concepto de parte es, por consiguiente, de earáte,formal. ""

A noção substancial de pane é aquela peninente à relação jurídica de direitomaterial c está relacionada com a legitimidade para a demanda como condição daação. Não se pode olvidar, entretanto, que, quando o juiz reconhece a caréncia daaçáo e ,I e'lingue por faha de legitimídade da pane, aquele que pediu ou contraquem se pediu a !luela jurisdicional, mesmo sendo pane ilegitima, não deixa de lersido detivamen'e pane formal na ação proposta. Mas, enfim, quem são as paneslegitimas para a ação civil por improbidade administrativa?

É possl\.el classificar os sujeitos da improbidade administrativa. de acordoeom a Lei 8.429!l992, em ativos, aqueles que praticam o alO e poderão ser réusna açáo e passivos, as pessoas juridicas que sofrem as consequéncias dos atos deimprobidade e poderão figurar no 1'010 alivo ou passivo da ação conforme serávisto,

Os sujeitos da ação civil por improbidade administrativa podem ser, além daadministraçáo central, a autarquia ou a fundação pllbliea (pessoas jurídicas dedireito pllblico interno) ou as pessoas jurídicas de direito privado (empresa 1'11-blica, sociedade de economia mista ou qualquer cmpresa com envolvimenlO decapitais publicas).

Em suma, a titularidade para a ação civil por improbidade administrativa é dequalquer entidade pública ou particular que tenha participação de dinheiro público

H LIH\~I.\~,I:nricn Tulho, MWlUal tle dl/l"ihl 11/(lct'ssutll dvil Hio til' Janclro: fon:n~l', Iqt'H,p.40.

9 Clllll"l..ll~tllll.lamt"s. DoallOf>,oastllll\'jl, Barn'lllOil. Lólhor, liJ36. p. 191.

etIl seu palri11l01lín ou t..:1I1"'lia rnt.'i1a ,1Iluai -Ial C0I1Slalaç;10 pode ~cr c.\t1,lId.1 dnart. I."da lei 8.42lJ/ll)l)2'"

la quanto ~l titularidade .uh.a l<lmhl.?1ll é ht'm "Miada i.1 legitimidade do'" .lgl.llIl' ..•.

Cllrlforlllt' a Irilllra do art. 2.'1da Lel ~.42qlll}92 i..' .dargado II con •...ciltl de ,1gl'lllt

publico. pt.'nnitinJ(l.~c alcançai 1I1da pt.'SSIJa que excrce. permanente llll lri.\l1 •.•iltl-

riamente, rom ou Sem re 111lIIH'raçâo , rm virtude de qualquer forma de invesli<iura

011 vínculo, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta oufundacional, de empresa incorporada ao patrimônio públicn ou de ente para cupcriação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra, ou ainda, de ente subn."n-cio nado, beneficiado ou incentivado por órgão püblico.

Ainda no tocante ,10 tema, não se pode olvidar os denominados pela doutrinade sujeitos ativos impróprios," extTaldos da redação do art .. ~n da Lei 8.424/92: "asdisposições desta Lei são aplicáveis, no que couber. àquele que, mesmo I"'O sendoagente püblic(), induza ou l'Onwrra para a pratica do ato de improbidade ou dele sebcncficie Sl)I;qualquer forma ,lircta ou indireta".

Gustavo Senna Miranda enulllera os seguintes requisitos para que se po~saaplicar as sançõcs da Lei de Improbidade Administrativa a,,, sujeitos atin)s Ull-

próprios: "(a) indução do agente publico a prática do ato de improbidade; (b) oconcurso para sua concorrrncia: (c) o dcsfrUI(' delp ainda que por forma indiretaASSIm ba\'endo qualquer uma dessas situações será POSSI\.e1ao tl'Tceiro ser ,espon-sabilizado. Porém, logicamente que o terceiro sõ sera responsabilizado desde queo ato de improbidade tenha sido praticado por um agente publieo, requisito indb-pensál'e1 à incidéncia da Lei 8.429/1992, tratando-se de um \'erdadeiro concursonecC'ssário" .12

lO, Art. 1.0 da Lt:i 8.42\)/1992: .'05 aios de improhidade praLicadns por qualquer agclllC' pü-

blicn, sl'rvidor (lU não, contra a administração direta, indireta Oll fundacional de qualquer

dos Poderes da Uni,hl, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Trrritürio, dt.

empresa incorporada ao patrimônio publico ou de entidade pari.l cuja criação ou custeio oerário haja concorrido ou concorra ClJIll mais dl~50% (cinqucnta por cento) do patrimó-

nio (lU J.t leceil::l aflual, serão pUl1Idos na forma desta Lei. Parágrafo único: Estão tamhem

sujrilOs às penalid.tues uesta lei 0"- aIOs dt., improbidadt' praticados contra o patrImónio deentidade que reccha suh\Tnç.io, bt.'lld1l'it) ou inct.'ntivo, lisral ou ncdilicio, de orgào pübli.

('o hl'lll como daquelas para rUja niaç{w ou tusteio () CTilrÍo haja <.'ol1corrido Dl! cOllcorracom menos dr 50% (dIl4Ut.'nta POI Cl'IHO) do patrimônio ou da Tl.'Tcil<.lanual, lil11Í1andn.

-se, nestes casos, a sanção patrimonial a repercussão do ilícito sobre a cOlltribull.''-W doscofrt's públicos".

11. "n SANTO"', Carlos Frednico UTIIll dos. 11II/"o/Jltladf admini'ioarinl, j1. lJ

12, MIRANPA. Gustavo ~elllla P'ill( 'I'io ,lI) jlllz Iltllllrtll I" \IU! apli((I((iO IItI I fi d(' lIJlPlllj",ldC/I'

Administrativd. p. 173.

L 11l1~1\.'1 It'gblli.ll que <t Ihl .••~lhdh.l.H_k de H..':'lhllb.mdi:.II,;ao do Il'I"lTlrO L' UIll do~t'.1,tlldc:"> ,l\-.lI1l"tl •..•da Lei K.--f~q/lql)2 em l"tHllparal".".-ld" <lnlt'rhn Ll" -L)02!1~),)?'l. ()

bll) de i..'~ll'd ipllllll<l legal IÜ~)pll~:-.uir dispo:::.ilJH1 equi\.aiclllc. lIll'g~l\L'IIlll'IlIL' (0111-

prollll'lia o (Plllhale:1 illlprohitLtdt.' aJminislrarh.a.

l:m ~ullla. ~k)(.Il'1l1ser partt.'~ da at.:aoL'1\'il por illlprtlbidíltk admilllSlrali\';l aqllf-les legitimados pela lei a pralicarem o ato de improhidade administrativa, bem(Omo aqueles que sofrem as (onsequências do relerido ato.

Quamo a noção de parte formal, algumas peculiaridades da aç,io civil por im-probidade administraliva merecem anãlise. Por exemplo, não se pode oh-idar quepara invalidação do ato improho e necessário o chamamento de lOdos os sujei losque participaram do ato para o processo na qualidade de litisconsortes passivosnecessários c unit ..i.rios.

Conforme ressalla Paulo Henrique dos Santos Lucon, tal se da tamo pela neces-sidade do çontraditório quamo da eficácia do pronunciamento jurisdicional a seIdado na açáo civil por improhidadc adminislraliva.

Outro aspecto. igualmente relevante e de repercussão imediata com a ordel11

constitucional. diz respeito à necessária observãncia do contraditório conHlmeio apto a legilimar o produto final judidario. Sem a participa,'ão dos ime-rcssados não ha como justificar a produçào de efeitos da dccis<in Il<l ~ua f'SfCf<l

Jurídica.ll

Afinal, não e possivd que ° alo de improhidade seja praticado sozinho e isola-damente pelo particular, o qual, inclusive, é igualado ao agente público conformeos termos do ano 3." da Lei 8.-129/1992,14 o que enseja solidariedade entre os prali-cantes do ato de improbidade administrativa.

Ainda no que lange as peculiaridades da parte na ação civil por improbidadeadminislraliva, miSler a análise do art, 17, ~ 3,°, da Lei 8.-129/1992 que faz remissãoa aplica,'ão nessa açáo especial do ~ J." do ano h." da Lei -1,717/65, ill I',r/,is:

"A pessoa juridica de direilo público ou de direito pri\'ado, cujo alo seja objetode impugnaçáo, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lad,)do aUlor, desde que isso se aligure útil ao interesse público, a juizo do respecti\'orepresentanle legal ou dirigente."

13. LI'l(V\, Paulo Henriqm' dos SanIO~. l.ili~("on~ôrcio Ill'('cssario l" eficácia da Sl'Iltenl,;a lU1.("i de Impmbid.ldt" Adlllillislraliva. In: IIlIP"(lhidlld('lldmítli.'itrclli\'ll _ QllC.\(Õt''\ poléllliUls t'

tlllhll.\, p, 306

14. Art. 3." da Lei ti,429/l99l: As dlspl)siçôe~ dl'sla Lei são apliravcb. nu que ulUbcr. a4uekq~le. 1lll'511Wl1ão :;,endo a~l'Il1t' publico. induZit ou nlllrorra para a pratica do aIO de i1111"10-huiadc \lll dek 'l' hCllcfich' 'uh ljU.tlqlh.'1 fllfmJ direla ou indirct<l.

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;\S~illl,;Ipt'~,"'(ld IlIlld" <l dl' Jill'ilu puhllco Illtt'I"l':-.:-.ada na causa t' intim.u!;1 p.lI.1

!lO prazo de 15 di, ..... \ ,li ((lIl1e .••[ar a dt'lIli.tnda IIl1ll.tl. (b) ahsl('r-~l"de COlllt' ...•I;lI, plI

(c) coloGH-sl" .hl I.ld\) dll .llildl" Pcrgllllt;,t.~C. tJual a Il~Hurl'za junJil-a do papLl ,I""'llmicio pela PfS~l'..l JlIlldll.;l llL' dll'cito puhlic(}~ I . \....(olllld4.1 a posit:ãu IH1h l.Y"ll,t1

pode da alterar l,1I Jl\.\~I,;h\ duralHe il cur~o d.1 rt'I.I~'i.ltlprocessual?

Sll~cila.nos dU\'ld.b a rt'spo~la para a primcira indagat..'ãu. Integrando um dll'"palas da ação, seja o ali\() ou p'lssivo, contestando ou abslendo-se de contestar ademanda, a pessoa Juridica de direito público seria parte ou assisteme? Parece-uosque a melhor solu,',íO e dada por Cassio Scarpinella Bueno quando invoca um ter-ceiro instituto na resposLn, o (/1lI;CIIS(IIr;a,.I' Afinal, nao há possibilidade em nossosistema de o litisconsorte poder escolher o 1'010da relaçáo processual que ira !lHe-grar, o que nos Icva a adotar o instituto du WHkllS (11";(/(' como solução.

Quanto a segunda indagaç'io, a resposta tambem enseja divergências d,'ulrina-rias.

Hei)' Lopes \lrirdles entende '1ue não f possivel. ou seja, após a escnlh,1 do>polo que a Adminislr,H;;io Puhlica ira atuar, ill\'iavrl a esta se torna a tnudan,'a de

posiçao: "tomada qualquer dessas posiçóes, ddine-se a lide, não mais p"dendoalterar-se a defesa, Illt'smo que mude o governante ou a direção da enlidade. Seassim não fossc. a cada Il1Ud.1I1(a 0(' go"erno ou 5uhslitllit.,~<10 de diretoria ahrir-,~.i:lnllVa oportunidade de defesa, Íncompaltscl com a fixaçao da lide. A Administraçá"Pública é uma e perene. dai porque a mudança de seus agemes nao modifica a silU-ação processual assumida por seus antecessores" .10

Em posiÇão diamelralmcme oposta f a Iiçáo de I.uiz Manoel Gomes Jr.:

"Deste modo, não só pode, como dew o represemanle da pessoa jurídica dedireito público poslular a alteraçao do 1'010da relação jurídica processual atê enláoocupado em sede de ação popular, desde que se afigure útil para a defesa do inte-resse público."17

Com todo o respeito á opinião do primeiro autor, optamos pela segunda posi-çáo, que admite a possihilidade de alteração. Náo enxergamos óbice na mudançade 1'010 na relação juridiea processual, porém, limitadas a restrila situação de de-mandas que tratam de illleresse publico como a presente e tratando-se, como jáexposto, de (I/lliCll.' [[II';ac. Enlendemos '1ue, tralando-se de normas de proteçao ao

I'). HIIU\tl. C<1~~ioSl'.upinclla. AmiClh ('uriae IJ(I (l/llU' ••')O (;\11 JlI"lhilrim -Um rrrrril't11"llígmtl.fil'tl. r 2ó),

1b t\lllftt"11 L:-, I lei) L\lPt.'~. ,\I,I'lIlal1(1 tlt' _'Q':It. (111((1, a\{/(l l'0pU/ll', ll(ÜII CJvi/l'ltblitd, IIlllll,l,hl(l aij"jlln~tio (' habl''''' dala. p 1H .

17, Gtl~ll~J~-. Luiz f\.tallod. A(,,';)opnpular - ;\ltn;tc.:<lo d\) plllo procl's~ual.Rd1f(1 125/1 t..}2

lI11eressl' puhlico, n;io podem !'-ohrepó-Ia:, qualquer t":-.ptYIl' de prrclus.in. r\ IllclhorIIltcrprcta.;ào, plli~, t' aquela que pri\'ilq ..!,iao illl('r~ssl' puhliclJ.

Essa PO~it.'(lllmais liheral c que privilegia li illtl'r{':->~l' púhlico e- a adolada. inclu-sin', pelo ~T./. COl11o se l"<lllstala do seguinlt.' jlllgadn:

"Assim. houve a preclusào da queslào da Illl"lan,'a da Vasp do 1'010 passivo paraficar ao lado dos aUlores populares, nào podendo a mesma questào ser discutidaneste recurso. Ainda que assim não fosse, o recurso, nesta parte, não lograria êxitoporque o arl. ó. ", ~ 3.", da Lei 4.717/1965, autoriza pessoa jurídica de direito públicoou de direito privado, cujo alo seja objeto de impugnaçào, a ficar ao lado do aulorpopular. No caso concreto, a Vasp, inicialmenle conteslOu a açào, mas passado certotempo, llludados a diretoria e o próprio governo de São Paulo, resolwu ficar ao ladodos aUlores populares, pleitear pela procedência da açào e pela decretaçào de nuli-dade dos aIos impugnados nesta ação. É claro que ria poderia agir desta forma. Oque ela não podia era continuar defendendo a persisLéncia de aIos a elas dallosos ese conformar COI11 os vultosus prejuízos a ela por elcs causados. Com a IllUdallt. ..a daVasp do polo passi,'o para o ativo não houve Itludança do pedido. Os autores não al-leraram a sua prell'nsão ou a causa de pedir, I];iOse podendo faiar em contrariedadeao aTl. 264 do Cpc. Tambem ncio foi \'Ulnerado o ano 303 do CPC. A Vasp passou aficar do lado dos aUlores populares por expressa aUlorizaçào legal (art. 6.", ~ 3.", daLei 4.7 J 7/(5) e podia deduzir novas alegações (an. 303, 111,do CPC),""

. Pois bem. Ultrapassadas as peculiaridades e polémicas relacionadas à pane, ve-jamos o segundo elemento da açcio civil por improbidade administraliva: a causade pedir.

3.2 Causa de pedir

A causa de pedir, conforme a melhor doutrina, subdivide-se em próxima c re-mota. A primeira consiste na mera indicaçào dos fatos e relaçào juridica e a segun-da nos fundamentos jurídicos da demanda, No que tange a esla ultima, conformeIiçào de Jose Rogerio Cruz e Tucci: "a fundamentação da demanda corresponde es-sencialmente ao conjunto de fatos constituti\'OS e o fato coutrário ao direilo (causa!,ctcndi rcmola) quc justificam a pretensào do autor contida em sua afirmação",'"

Assim, a causa de pedir na açào civil por improbidade administrativa consistirána modificaçào da condu la do reu que se tem por qualificável como ato de impro-btdade admllllslrativa, nos termos do art. 9." a 11 da Lei 8.42911992.

IH. ST). [{lOsl' 9hh\)/SP,j. 1O.02.1\)\)H. reI. Mm. GarCIaVil'Íra.lJjU 27.0-1.1998.

}l..). ll'L,n,José Rogerio Cruz e. A causa pctendi II(J pl"OtC ••••(1 (I\'il. São Paulo: Ec!. RT, 20nH, pLh5.

•l

,

f

Náo ~c p\ldc nh Idal. t'IlIIl'lanh). que p~H.l l onflgura(.in tia causa de pedll l"t'

Illnta. rOIlC;hll~lllC lld c\lI11igllra(:.lo do i.U()dt' IIllIHdi)J(laLic t.~ Ilet:l'ssaria a plt'''i'lh .• t

du r1CIllt.'IltO \'tl!lll\il (cillin ou ma-Ie) na CI)ndllla das partes. "ral peculiand.ult l

rCl"olllwcúb na plno;;pl'ttdcTleia dn 5T):

.'Para que ~c i.:t.lntiglllc a condUla de imlll"l)hldade administrativa ê nl'n's ...~\rl.i ,I

perquiriçáo do elemento volitivo do agente púhlico e de terceiros (dolo ou culpai.náo sendo suficiente. para tanlO, a irregularidade ou a ilegalidade do alo. I,,,,porque 'náo se pode confundir legalidade com improbidade. A improbidade c 11,'-galidade tipificada e qualificada pelo elemento subjelivo da conduta do agentc' Nocaso concreto, o aClÍrd<\o recorrido. ao concluir quc os des\'ios dos dilamcs da Le,8.66611993, por si só, seriam suficientes para a subsunçào automática das cond tllasdos demandados a", tip"s pre\"istos na Lei de Improbidade, não se desincumhiu clt'aferir a culpa "u d"I" d"s agentes püblicos e tcrceiros, que são elemcntos ",hJcu-\'os ncccssarios à configuração da conduta de improhidade."liJ

n TISi' lamhem seguc na mcsma linha'

.'Oe qualquer modo, também 11•.1.0 se dCllll)Jblrou, por meio idôneo, qut' li,:">

acionistas agiram ({)Ill dolo (' llliÍ-fl', visando lesar o enírio, COIllO é' sabido, p.U<1

que o agente público seja responsahilizado com base na Lei de Improbidade Ad-ministratl\'~l (''Xige.-.;c a demon!'-tra(;10 de "ua má-f£', pois nem sempre a ll1ern ik-galidade de um determinado alo é sufiricnte para caraclerizar a improhidade.Na \'Crdade, a objetividade juridíca da lei aludida e a defesa da probidade I' dafidelidade na administração do palrimônio pühlico, merecendo enlão uma inter-pretação os seus aTlS. 9." a 11 que deflllem as modalidades de atos de improbida-de, haja vista a gravidade das sanções cominadas, náo se podendo prescindir daanálise do e1emenlo subjetivo.""

Pois bem. As ron,equéncias da caracterizaçào dn alo de improbidade adminis-trativa são as sanções previslas no art. 12 desla lei: (a) devoluçcio de valores i1il"ÍLa-menle acrescidos ao patrimônio do agenle público: (b) ressarcimento do dano aoerário: (c) multa civil: (d) suspenscio de direitos polilicos: e (e) perda de funçãopüblica e proibiçào de contratar com o Poder Púhlico ou receber benefIcios ouincenlivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédiode pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário.

As referidas sanções congregam o tnceiro elemento da açào: o pedido. ESLeconsiste no ol~i{'lo desta, ou seja, no qUl' o autor pretende conseguir com a suademanda.

20. STJ, REsp 997.50-1. reI. Min. lklll'lliltl ('l)flí •.alH~, i 18 ll1.2l11O.

21. TJSP,Ap 37b.372..5/l-00,j. 11.l18.20JO. rl'1.lk~. P•.Hllll DlIllas Ma .•l'an'ui.

I.U t\tVI~I.\ U' r II t ,.,lI (.\/ I •..••. "

3.3 Pedido

F. mistl'1 rl'~~altar, inidalmcntt:", que n pedidu IIJ <.u.;aL)Ll\"i! pnr improbidadei.ldministrati\'<l Ilao :-.c limita a .'plicaç,lo das ~an•...'ôl'~ do arl, 12 da Lei H,42{)1l9Q2,descritas aCima.

O pedido na ação civil por improbidade administrali,'a decorre logicamente dacausa de pedir invocada pelo demandante e. em suma, pode compreender: (a) de-claração de invalidade do alO ou negócio juridico administrativo praticado peloagente improbo uos moldes previstos no ano 9.0 a 11 da Lei 8.429/1992; (b) apli-caçáo das sanções ao alO de improbidade administrativa previstas no ano 12 destamesma lei; e (e) reparaçáo de dano material ou Illoral decorreme da conduta doagente públieo se for o caso.

Ocorre que diame da complexidade do pedido aduzido nl'Ssa especic de açáo.algumas düvidas surgem, como por exemplo: pode o autor da açáo de improbidadeadministrativa pedir a aplicaçáo táo somente de algumas das penas previstas em leiou num patamar inferior ao teto estabelecido? U juiz, nesses casos tle\-e fIcar <.uh-trito ou mio ao pleiteado pelo autor? Os pedidos podem ser cumulados, ou melhor,há necessidade de declaraçáo de invalidade do negócio jurídico para aplicaçáo dassanções ou reparação de c\'cntual dano?

Conforme multo bem destaca HeilOr Vitor I\lendonça SlCa em eSlUdo espccilicosolire o tema," o aUlOr da açáo civil por improbidade administrativa de antemão járealiza um JUIZOde valor acerca da gravidade do ato e dosimetria das sanções, o quedeve ser respeitado pelo magistrado diame da regra da congruência esculpido nosarts. 128 e -lbO do CPC. E iSIOporque se aplica a açáo civil por improbidade admi-nistrati,'a o sistema processual ci"il e as regras do Código dc Processo Civil. Dai oõnus de o autor formular pedido ceno e determiuado e, em alguns casos gcnerieo ouamplo no que tange ã imposiçáo das penas (ans. 282, 11I,e 286 do CPC) e ojuiz ficaradstrito a tal postulação, diame do principio da inércia da jurisdiçáo, a despeito dereconhecermos que a jurisprudência e doutrina muilas vezes se manifestam de fonnadiametralmente oposta ao aqui defendido. Ressalta Heitor Vitor Mendonça Sica que:

"No caso de o juiz considerar existente o ato de improbidade. mas náo concor-dar com o enquadramento feito pelo demandaIlle na inicial (que configura umasimples "proposta" de qualificaçáo), deverá aplicar as penas previstas para a hipó-tese que reputa correta, mas, ainda sim, lhe e defeso desconsiderar os limites dopedido fixados pela peça inicial.""

1.2 SI(', 1leitor \'ih)f t\kndonça. thpl"(:tn~ do rJt'didll na ,\(,".1\1 dt' improbidade administri1U,"a

f~,'Pr" 178/H6

Quanto a rlll1l11Ia~:.lO dt~pedidl) .•..não h:l duvida de lal possihilidade, <.Iiallle dil

apliraç.1.o subsidiaria dn arl. 2l)2 do CPL. A dnulrinó.l admite de forma padlil.l lalclIlllula<;.lo, cOnlOfllll' rl'~sa1tam EJl1CT.,Ul1 <..~alrii.ll' Rogerio Pacheco AI\'l'~. "~l'lllPIl'que lal solw..;âo se apn..'~l'lltar .,mais adC411.HIaou Ill'rl'~óari;lÜ tutela do IMlrinlôlllupuhlico". Conclul'm tais <lllLOll'S que "onlinanalllclltl', se lel'<1{) cUlllulo de pretl'll-sôes l'OndCnalurias (condenaçàl) ao rt'SSi.lI"cimenlO do possi\'c1 dano a apliCô.lCílll dassan(,;ões previstas no art. 12) e con~litllli\'<h (principalmente constituti\'a~ l1egati.

\'as ou desconstiluti\'ílS). ImagiIu>-sc lima contratação decorrente de procedimentolicitatorio viciado, prc~cnlc o dano ao patrimônio público. Ou mesmo a irregularcessão gratuita de bem público", em ambas as situações haverá cumulação suces-siva de pedidos"."

Conforme pondera Teori Albino Zavasckl. a ação civil por improbidade admi-nistrativa "e ação de dupla face: e repressiva-reparatõria. no que se refere ,\ san-<:;:10de ressarcimcnto ao enirio: (' (> reprc5si\"a-puniti\'a, no que se refere ~\Sdemaissa nçocs ,. ,~i

QlIe~lâ() polêmica. enlletalHu. reSide na lIl'cC'~~idaJt.'dc pedido til' dl'CL,lra,Jwde invalidade do alO ou negócio jundico administrativo para aplica,'áo das ,an-çôes previstas na lei elou pedido de aplicaç:-1Ode,las para evenlUal repara(oio dedal1o~. Tais cumulações são obrigatorias? Ou seja. é nClcss;;\ria anterior drciarac.;üode 1I1\'aliJadc do ato LlU IH.:'~LK'illJunda.:i.l ;tlllllilllSlratin) p.U<laplicaçâd d.i~:-.,III"lk'~

do art. 12 da Lei 8.-l2tl/1992? E. ainda. é lll'cess<iria anterior aplica,',io de algumasançáo para poslUlacáo de ressarrimeIllo de danos?

'o que tange oiprimeira indagação. Heitor Vitor Mendonça Sica entende quea resposta e negaliva, ao afirmar quc "a aplicaçáo das penas previstas no ano 12da Lei 8.42911992 náo carere obrigatoriameIlle da prévia declaração de nulidadedos alOS improbos. Não há óbice algum para que o ato permaneça higido e vá-lido e, ao mesmo tempo. sejam aplicadas aos agentes as penas do art. 12 da Lei8.429/1992".'0

Nesse ponto, com todo respeito aos argumentos utilizados pelo colega. discor-damos de sua posiçáo. E iSIO por que entendemos ser incompatível a exislêneialegal. válida, eficaz e com probidade de um aIO, mas, contraditoriamente, a aplica-çáo de penalidades ao seu agente. As penas previstas no art. 12 da Lei 8.-+2l)/Jl192não S(;O efeitos secundários da sentença. O reconhecimento,l'l'Íllcil'"liler. do alll deimprohidade administrativa e. na realidade. consequencia do pr(lI'imento de mérito

24. G-\ttu.\, Emerson; AI "''':I, Rl)~rrill PJdU'UI, JIIII',o/luladc £Ic1",i"íSInHi\,íl, p. 7Il.

25 Z.\\'-\":I( ••..1. TUlftl Alhlllll, PIO. c\w (t11frntl IUrc/li de tli,dhlS (olt'lj\().\ I' wfcl<1 (0/1'11\11 tk ,11'1'1

f,,,, p. 114.( H

26. ASPL'CIl)S Jl) pl'llido 113 óll.;J.l)t1t' illlprobuladL' "dmini •.lrall\'a. p. l}b.

qUl' dt.'d.lI'.1 l' Ill\'alida (I alo lomn IInproho, ~t'nd{) 1lt'I.e~ ••,UIO ('xprl':-.~i.I pt"dlllo napctÍl.,.jo inicial nl ...;;...•e .•elllido. para que ('Ol1sle caplIulo t'1I11dcll•.1l1Hh) lU ~l"IHt"llça.

.-\ tln:laraç;lo L' a desconSlillli(:án do ..111) juridicl1 adminislr;jli\'o Illlprnbo queresuham nus caplll1ll1~ drc!aral()rio l' l"(lllSliltlliyp negati\"ll ~;io nilÜiallll'IlIC prcju-diciab ao quI' condena a pane ao rc~sarCil1ll'lllll do~ dano~ (an. 5."') t a~ s.t1H.;üesre'lrili,'''' de direilo (ar!' J 2). Ha v•.•.dadeiro nexo de prejudicialidade sempre quea decisão a ser tomada em uma das açôes, POllloS 011 queslões determinar n leor dojulgamento de uma ddas.

Na c1assica lição de Barbosa Moreira. são prejudiciais "as queslàes de cuja solu-ção dependa o tcor 011 ((IIlUlído da solução de outras"," Difercm. assim, das ques-lões preliminares, na mcdida em quc a s"lução deslas dependc da "solução dc ou-tras, não no seu mocio til' scr, Illas no seu próprio ser": são preliminart~s aquelas que'.('onl"onn(' o senlido em que sejam resol\'idas, oponham Oll, ao l'ontnirio, removamum impedimemo à solução de outras. sem inlluírem. no segundo caso, sobre osentido cm que estas oUlras h,io de ser resolvidas".'.

.la tiwmos oponunidade de esclareeer lal ponlO em trahalho escrilo cm coau-loria com Paulo Hcnrique dos Santos Lucon, n" qual ressallamos que: "claro estaque a prcjudicialidade abrange apenas c/'H'S/licsI'révias dc lIIérito e sua cssência cstana relação que a solução de uma qucslão excrcc sohre a solução de outra. A /Jrcjll-díría/ic/ac/e é uma relação enlre duas ou mais situ,lções jurídicas, eO'buhslanciadana inlluência que o julgamemo da causa [,rcjlldirial podcrá Icr sobre o da I'r('jl/<li-«/c/a. São c1emcmos esscnciais da prcjudicialidadc: a) a amerioridade lógica; h) aneccssaricdadc da subordinaçao; c) a autonomia - possibilidade de se constiluir emobjeto de processo autànomo-'" Os dois primeiros representam elementos logicose " ultimo, elcmento jurídico. Só se caraeterizara a prejudicialidade se os dois c1c-mentos, lógico c jurídico, eSlivcrem associados".

E, nessc diapasão, concluímos: "Em síntcse, a lógica do provimcnlo de méritoem dcmanda quc se funde em ato de improbidade administrativa deve ser a seguin-tc: a) o alo (p. ex., a contratação) foi de improbidade administrativa (declaraçãoconstame no r. dccisl/lII); b) porque foi Ímprobo, o demandante podc prelendera sua desconstiluição, lendo direito a ela (primeiro momento lógico do capnulodesconstilulivo); c) por ter sido rcconhecido esse direilo, o ato foi deseonslituído(segundo mamemo lógico do capítulo desconslitutivo); d) porque o ato é de im-probidade adminislrativa, foi desconstiluído e nitidamente lesivo, condena-se o de-

2.7. ll.l,RI)\l-.\ M....\Rm{.\, José Car!ns. QUí'~ltk.'i l"fjuc1ícitlh t' UJb(l.iul~(lda, p. lI.). 30.18. Idl'l11. ibidem.

21). FI:I{'\.\'\;flr •., Amônio SCaralll.T P'I:illd1t"iali£1a£1c - (Oll(filO, IWIIHI'Zll jw "li((l. 1"1'('( 11'.\ clt' (1'('-jlldi(hÚ\, p.37.

, I L •• 1 .•• 1

mandado .10 rl'••~alcillll'nlu do.., dann .... l.tln"'oan!l' o dispn<;lollo ~1I"t.5.1' £1,1I i.1 ~ I~ll

de lll.{l(l.Il)l)2 (pnmClrtl ll11ll1ll'nln Idgll.'O dtl capitulo cOIH!cllalorio): 1.1 Ih1rqlll

n ~1I11c de imprtlhidade <ldllllllhlrali\'~l. Ini dC";Cllllstillll<!o c n'~I()lI dt'1I1Plhll.ILI.I

ndpa gr;wl' t' dolo d,) .ldllllllhlr.Hlol. ha condcnac,;í"lo i.lS pl'lla~ prnblas Ih) ,1Il. 12I. da Lei R-f19, de ll2.0{) /l)lI] \ segundo momento lógico condell<llllrio); fl p\ 'I"lllh'

I'XiSlCI1l(,~ t.'ssc~dircilllS. lTJa.~l' IJlulul'.\l:'ctltivll h~\bilpara exigir Sl'lll'Umpnml'lllll(terceiro momcnto logiru condenalorio _ sanç,lo executiva)". 111

Quanto ,:1~('gulldaintiaga(:.h), ou seja, se r nec("ss(iria anlerior aplicação dl' algu-ma sançãu para POStU1<11,.';'lOde ressarcimento de danos, enlendemos que, lambcmsob o prisma da prcjudicialidade, a respOSla e po,iliva. A probidade admini'lrali,"aé um bem dc inlere"e publico e. a;sim, lambém se revela incompatível um pedid"acessório dt' ressarCÍmell(O sem um prc,.io pedido de aplicação das sançüt'~ prl'\"I-;-las na Lei 8.429/1992

Nesse senlido e a li\'<Íode Temi Albino Zavaseki:

'"o flt:'dido de rcssart'Ímenrll de dano~. na al,.'<lo de improhidade, não pa~~ildl'UIIl pedido acessório, nl'cL:~si.lrialllt'llte cumulado com pedido de aplicação de pclllmenos urna das sanções puniti\'as cominadas ao ilícito. "3J

Não sc pode oh'idar, por fim, que a jurisprudi:nria d" ST.Jexige prova do danopara o t~fetivo acnlhilllL'llln dn pedido de rpssarcilllcnlo.

"Elementos de con\'Íl"",.ào coligados 411c não permilem cntn.'ver a ocorr('ncia doprejuizo c;lusauo ao (,fario. nelll sequer minimamente demonstrado na açào, li quc

impedia o dcsate condcnatório prelcndido - Prestação inlegral dos serviços e ade-quação dos preços aos praticados peJo mercado realizada na fase adminislrali'"a.""

"Não havcndo enriquecimento ilicilll e nem prejuízo ao erário municipal, masinabilidadc do adminislrador, não cabem as punições prcvistas na Lei 8.429/1992.a lei alcança o administrador dcsonesto nào o inabiJ. Rccurso improvido."JI

4, CONCLUSÃO

O presente trabalho analisa dc forma perfunelória algumas peculiaridades t' po-lêmicas sobre os dcmcmos da ação eh"i! por improbidade adminislraliva sem qnal-quer pretensão de esgolar o lema.

30. Efei!o:, da scmcnl.;a na df,,'ànde lInpmhldadc adJt1illl~lT:lIi\"a l' o pnn<:ipio da proporClollíl-lidade. In: JOR(;F., F1á\'io Chl'im; RllDRll,l F", r-.1arn'lo .Ahelha: ARRl'O,<\ :\1\1\1, Eduardo (rll-

ord.). n:nlLl~de im(1lObicltlde tldlllillis/l"clli\"cl. Rio de Janeiro: Lumen .!lIrís, 20l 0, jl. -f I ~.-f\K.lI. OI' ("11 •• 1'.115.

32. I"JSI~ApCh. 45'5.30b.j/l)-OO, t{.~Lllll de Dirl'1l1l Puhllco, reI. Palllll I)ím<ls Ma<;CltTIII

31 511. REsp. 1I.l.44;./l)41MG, 1 .• T.. I. 17.04,2000, rl'!. Min Garcia \.Ít"Jnl f) 11 I 17 n4 lql)t)

.o aln lI11proho é aquele Jesrl'~pritoS() ,\ 1l1lH"alidade .l(II1l111i~lrall".l l" que \'illla

norma ...jundicas que atrihuem devcres ao administrador. plt.'visla~ llUS art!'o. 9.'\ aI1 da Lei de Improhidade ;\dminislrtlli,'a t' que enst'jalll as Si.ltH;{)CSdo art. 12 deslaLei. Os elrnH'lllus da ac.:âo civil IhlT lI11prohidadl' i.H.llllinistn.lll\'a, (1l111l) de qualqlll'l

oUlr.l aç<itl. ~i.hl a~ panes, CJlbil de prdir c pediJo.

As partes da ,,,",io civil por improbidade adminisnaliva "io aqueles legitimadospela lei a pralicarem o alO de improbidade administrativa, bem como aquclcs qucsofrcm as consequências do referido alO.

A invalidaçáo do ato ímprobo na açáo civil por improbidade administrativamio dispcnsa o chamamemo dc lOdos os sujcitos quc participaram do ato, paraparticiparcm do proccsso na qualidadc dc litisconsortes passil'os ncccssários cunilários, haja I'ista a ncccssidade do contradilório c eficácia do pronunciamcntojurisdicional.

Na aplicaç'io do 9 3.° do art. n." da Lei -to 717/1965 náo enxcrgamos óbicc paramudança dc polo na relaç;;o jurídica proccssual pela pcsso"-iurídica de dircilo pú-blico, porem, nas limitadas Iiipótcscs justificadas pelo inlcrcsse público c facc á suanatureza de tl1l1inlS (uriaf.

Quanlo à causa de pedir da a,,'ão civil por improhidade administrativa, e~ta COI1-

si::.lira na nhJ<.1ifilil<.:áo da c~mdlll,-l do n.;1I que se lem por qllalific{l,-el como ato

dc improbidade administrativa nos tcrmos da LeI 8.429/1992. Para configuraçáoda causa dc pedir remota, consistcme na eonfiguraçáo do ato dc improbidadc "neccssária presença do elemento volitivo (dolo ou má-fê) na condula das partes,conforme cxige a jurisprudência do 51] c do TJ5P

Já o pcdido na ação civil por improbidade administrativa decorre logicamenteda causa de pcdir im'ocada pelo demandante e, em suma, pode compreender: (a)declaração dc it1\"alidade do alO ou ncgócio jurídico adminístralivo pralicado peloagenlc ímprobo nos moldcs previstos no art. 9." a 11 da Lci 8.429/1992; (b) apli-cação das sanções ao alo dc ímprobidadc administrativa prevista no art. 12 dcstamesma Ici; e (c) reparaç;;o dc dano malcrial ou moral decorrcnle da condula doagenle público se for o caso.

No caso dc o juiz considerar cxistcntc o alo dc improbidade, porém, não concor-dar com o cnquadramento feito pelo demandante na inicial, dcverá aplicar as penasprevislas para a hipótcse '1ue repula correta, porém, dcvc-sc ater aos limites do pc-dido fixados pela pClição inicial, sob pc na dc violação dos arts. 128 e -t60 do CPC.

Quanto a cumulação de pedidos, não há dúvida de tal possibilidade, diantc daaplicação subsidiária do art. 292 do CPC. A aplieaç'io das pcnas previstas no art. 12da Lei 8'-+29/1992, Outrossim, cst,i inlrinsecunenlC ligada <iprc\'la declaração dcnulidade dos atos ímprobos. N<io ha como o alo permanecer \'<ilid", higido e eficazc. ao mesmo lempo, aplicarem-se aos agent •...s as penas do art. 12 da Lei 8.429/1992.

o pnlld(l de rc ••••.•arl'llllcllIlI tIL- dalltls 1);1 ,,\1:,10 di' Illllll"tlhidade não pa .••••.•••dl li ti I

pedido act.'~:-:.órill. I1l.lc•.•.••anamcJ1(l' ClllllUbdl) rnlll pedido dl' aplic<.H,:üo de pclll 1111'-

Ih)~ lima da", ~illll,"th'''llllllill\~b i.."ullIlllad.l•.•i10 t1IClhl

Enfim. r •.•sa,;, ..•;10 ~lJ)(,l1.b .tlgulll.b J1L'utliiltid3dt''';; (. pnlhllÍL"as que l!l.lgnll""lll.1

mos num b!"eH'estudo dO\l'lIl(l rehuin) an ..•ell'llh'llltl •..•da a(ao <'."í\'i1por implohid.1

de adminblrativa, Certamente. um eSludo mai" aprofundado da maléria rnsl'(anl.\

localíza<.;ão de muitos oulros.

5, BIBLIOGRAFIA

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PESQUISA DO EDITORIAL

Veja também doutrina• A ação prevista na lei de improbidade administrativa, de Angeia Carboni Martinhoni Cintra _

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• Ação Civil publica: defesa do patflmànio publico e da moralidaoe administrativa, de NiloSpinola Salgado Filho e Wallace Paiva Martins Junior - RT 735/161 (DTR\2011\2531);

• Aspectos do pedido na ação de Improbidade administrativa, de Heitor Vitor Mendonça Sica- RePro 178/76 (DTR\2009\680); e

• Improbidade administrativa - Dano ao erário, de Nelson Nerv Junior, Soluções Prática5, 1,'G,l7IDTR\2012\606)