curso: governança e arranjos institucionais de políticas...
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Programa de Aperfeiçoamento em Gestão de Políticas de Proteção e
Desenvolvimento Social
Curso: Governança e Arranjos Institucionais de
Políticas Públicas Professores: Alexandre Gomide e Roberto Pires
Período: 3, 4, 10 e 11 de junho de 2014
Aula 4 - Estudo de casos e roteiro de análise
Alexandre Gomide e Roberto Pires
Brasília, 10 e 11 de junho de 2014
GOVERNANÇA E ARRANJOS
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Programa de Aperfeiçoamento para Carreiras - 2014
Estudo de casos e roteiro de análise
Plano do curso
1. Governança e capacidades estatais
2. O ambiente político-institucional brasileiro e a
abordagem dos arranjos institucionais
3. Implementação e coordenação de políticas públicas
4. Estudo de casos e roteiro de análise
5. Exercício avaliativo
Recapitulando
• Arranjos institucionais: ‘aparatos’ que dão sustentação
aos processos decisórios, de execução e monitoramento
de políticas públicas
• Envolvem diversos atores diversos (e seus interesses), regras e
processos que definem a forma particular de interação entre eles
na produção de uma política específica
• Microcosmo: permitem perceber os entrelaçamentos dos traços
mais gerais do ambiente político-institucional com os problemas,
atores e processos específicos de cada política
• As interações entre as burocracias governamentais e as instituições
políticas
• Consequências: a depender da sua configuração podem
“viabilizar” ou “obstacularizar” ações específicas de governo.
A Revitalização da Indústria
Naval no Brasil Democrático Roberto Pires
Alexandre Gomide
Lucas Amaral
Objetivo do estudo
• Analisar o arranjo institucional de implementação da
política de revitalização da indústria naval, avaliando suas
capacidades políticas e técnico-administrativas
• Estrutura
• Contextualização: trajetória histórica do setor no Brasil
• Descrição do arranjo
• Comparação do arranjo atual com o do período burocrático-
autoritário
• Comparação do arranjo formal com sua operação na prática
• Conclusões: arranjo-capacidades-resultados
Contextualização
• Crescimento das atividades petrolíferas off-shore
• políticas explícitas de desenvolvimento da indústria nacional, a
partir das encomendas da Transpetro/Petrobrás
• Objetivos
• Geração de empregos
• Desenvolvimento da indústria de navipeças
• Desenvolvimento tecnológico
• Autonomia no transporte marítimo e redução da remessa de
divisas por fretes
• Programas
• Prominp (2003), Promef (2004), PAC (2007), PDP (2008), PBM
(2001)
Histórico
• Auge na década de 1970: a indústria brasileira chegou a
ocupar a 2ª posição no ranking mundial de encomendas
para construção de navios
• Reserva de mercado e subsídios do Estado
• Ineficiência e defasagem tecnológica
• Corrupção: CPI da Sunamam
• Declínio nos anos de 1980-90:
• Desregulamentação do transporte marítimo e abertura do mercado
à concorrência internacional
• Desmonte da indústria nacional e desnacionalização das
empresas de navegação
• Retomada nos anos de 2000
Evolução do no. de empregados e do vol. produção
3,3
2,5
1,4
39,2
1,9
46,5
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1ª Fase 2ª 3ª 4ª 5ª 7ª 8ª 9ª 10ª 11ª Fase
Mil
Emp
rega
do
s
Milh
ões
TPB
TPB Contratadas TPB Entregues Empregados
Fonte: Barat et. al. (2013)
O arranjo de implementação
• Atores centrais
• Transpetro: encomendas (80% de todo o investimento)
• Estaleiros e armadores: pleito aos recursos do FMM
• DMM/MT: análise dos projetos e fiscalização das obras
• CDFMM (tripartite): aprovação e priorização dos projetos
• Agentes financeiros (BNDES, BB, CEF, Basa e BNB): absorção do
risco
• Atores ‘periféricos’
• Senado: autorização da ampliação do limite de endividamento da
Transpetro e para concessão de crédito pelo BNDES
• TCU e CGU: controle da aplicação de recursos
• PAC: monitoramento
• Ibama: licenciamento ambiental para construção dos estaleiros
Capacidades relativas do arranjo
Etapas Arranjo burocrático-
autoritário Arranjo atual
Planejamento Sunamam Transpetro: poder de compra
(indução)
Decisão Sunamam
(Empresas Sunamam)
CDFMM
Empresas DMM CDFMM
Financiamento FMM + Sunamam FMM + agentes financeiros
Execução Estaleiros e armadores
privados Estaleiros e armadores privados
Transpetro
Monitoramento Sunamam DMM, agentes financeiros,
Transpetro, PAC
Arranjo atual vs. passado
• Maiores capacidades técnico-administrativas • Coordenação intragovernamental (PAC e CDFMM)
• Corpo técnico (analistas de infraestrutura)
• Monitoramento (vários atores)
• Risco assumido pelos agentes financeiros
• Maiores capacidades políticas • Participação do Legislativo (Senado)
• Participação dos trabalhadores e empresários (decisões de financiamento)
• Órgãos de controle (TCU e CGU)
• Populações afetadas (audiências públicas)
A Sunamam atuava de forma insulada e com déficits de capacidade de gestão, monitoramento e avaliação dos projetos financiados (corrupção, desperdício e captura)
De jure vs. De facto
• Legislativo: apesar de ter aprovado o pedido do Executivo exatamente como proposto, debateu e pediu de informações/esclarecimentos ao governo
• Controle (interno e externo): auditorias resultaram no aumento do quadro de técnicos e adoção de novas técnicas de acompanhamento pelo DMM (BSC)
• CDFMM: discussão e aprovação dos projetos
• Licenciamento: observação dos direitos ambientais, sociais e étnico-culturais das populações afetadas
Conclusões preliminares
• As instituições democráticas não têm criado obstáculos à
implementação da política
• Aprimoramentos e revisões para melhoria de processos
• Criação de oportunidades para a participação de mais atores (além
de governo e empresários)
• Maior controle e transparência (prevenção da captura e rent-
seeking)
• Oxigenação da burocracia estatal (além de burocratas e
empresários)
• Política do tipo “soma-positiva”, com baixo potencial de
conflito.
Conflitos e articulação de
interesses no Projeto São
Francisco Maria Rita Loureiro
Marco Antonio Teixeira
Alberto Ferreira
Objetivo do estudo
• Analisar o arranjo institucional do projeto do Rio São
Francisco:
• O arranjo configura processos decisórios mais democráticos,
incluindo mais pluralidade de atores?
• O arranjo amplia as capacidades de implementação do Estado?
• Componente da carteira do PAC: Urgência e rapidez para
a entrega dos resultados
• Monitoramento intensivo (Casa Civil-MPOG)
• Não sujeito a contingenciamentos
• Uso do RDC etc.
Contextualização
• Lançamento no primeiro governo Lula
• Presente na agenda nos governos Figueiredo, Itamar e FHC
• Integra o PAC em 2007
• Projeto conflituoso
• Disputas federativas
• Oposição da sociedade civil (ambientalistas, direitos humanos etc.)
• Processo de licenciamento ambiental com muitos embates
• Ações judiciais (liminares contra a obra) impetradas pelo Ministério
Público e Organizações da Sociedade Civil
• Contestações por parte dos órgãos de controle
Histórico
Papel da sociedade civil
• O CBHSF se converteu na arena de articulação de
interesses contrários à transposição
• Aprovação de medidas ambientais para a revitalização,
principalmente em MG e BA
Papel dos controles
• Apontamento de irregularidades nos editais de licitação para
construção dos canais
• TCU e CGU passam a acompanhar o MIN na publicação dos novos
editais
• TCU: projetos básicos e licitações dos lotes
• CGU: procedimentos licitatórios e acompanhamento das obras de
revitalização, sobretudo. Busca de soluções conjuntas
Papel do Congresso • Bancadas de MG, BA, SE, AL em oposição as de PE, CE, RN, PB
• Alocação de recursos da União para investimentos para o combate à seca vs.
transposição
• Negociação com a Casa Civil: incorporação de obras demandadas pelos
opositores, atribuição de cargos (ações compensatórias)
Coordenação
• Papel fundamental da Casa Civil na articulação e
negociação (divergências entre MIN e MMA)
• MIN: coordenação do Sistema de Gestão (SGIB) e do
Conselho Gestor do Projeto (MIN, MPOG, MF, MME, MMA, CC,
ANA e estados do CE, RN, PB e PE, e o CBHSF)
• PAC: monitoramento (salas de situação)
Conclusões preliminares
• O atraso na execução não esteve associado à ineficiência
governamental, mas ao funcionamento das instituições democráticas
• Apesar do atraso, o projeto se beneficiou dos processos de
aprendizagem democrática
• Levou em conta os interesses das populações afetadas e os impactos
ambientais (revitalização) na implementação
• Papel importante das instâncias de participação social
• O Comitê não agiu como uma instância de fachada e homologatória
• Papel significativo e positivo dos órgãos de controle
• Recomendações e busca de soluções conjuntas
Quadro comparativo
• Capacidades técnico-administrativas
Programa Organizações Coordenação Monitoramento
PISF Ministérios (MIN,
MP, CC etc.),
agências
reguladoras (ANA),
Ibama.
Casa Civil e
Conselho
Gestor do
Projeto
PAC e Sistema
de Gestão
(SGIB)
RIN DMM/MT, empresas
e agentes
financeiros estatais,
atores privados
Transpetro
CDFMM
DMM/MT,
Transpetro,
Agentes
financeiros, PAC
Quadro comparativo
• Capacidades políticas
Programa Agentes políticos Participação
social
Controles
PISF Intensas
negociações no
Congresso
CBHSF
Audiências
públicas
(licenciamento)
Papel
significativo do
TCU, CGU e
MP
RIN Autorização do
Senado
Federal
CDFMM
Audiências
públicas
Papel
importante do
TCU
Quadro comparativo
• Resultados observados
Programa Execução Inovação
PISF Baixa (atraso na entrega
da obra, de 2012 para
2015)
Incorporação do vetor
revitalização
RIN Alcance das metas de
investimento e empregos
Aprimoramento dos
processos de avaliação e
monitoramento.
COMO ANALISAR
ARRANJOS Um roteiro passo a passo
Passo 1
• Identificar os objetivos da política,
programa ou projeto
• Perguntas
• Qual (tipo, área)?
• Quando (tempo)?
• Onde (territorialidade)?
• Os objetivos envolvem tensões, incoerências,
divergências?
Passo 2
• Identificar os atores envolvidos diretamente ou indiretamente
• Burocráticos
• Órgãos federais responsáveis pela gestão e implementação da política
• Órgãos dos entes federados
• Órgãos de controle
• Órgãos do Judiciário
• Órgãos do Legislativo
• Da sociedade civil
• Organizações da sociedade civil (associações, movimentos sociais, etc.)
• Setor privado (sindicatos de trabalhadores e empresários)
• Usuários e beneficiários da política
• Político-partidários
• Lideranças políticas (Prefeitos, governadores, parlamentares, etc...)
• Partidos políticos
Passo 3
• Identificar processos, mecanismos e espaços que organizam as relações entre atores • Coordenação
• Instrumentos de pactuação e mediação de conflitos
• Mecanismos de coordenação e articulação inter e intragovernamental
• Mecanismos de coordenação e articulação Estado e mercado
• Interfaces Estado-sociedade
• Espaços e instâncias de participação
• Outros tipos
• Gestão interna
• Mecanismos e sistema de acompanhamento, monitoramento e avaliação
• Regulamentações e atos normativos
• Controles horizontais (interno e externo)
• Relações entre poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
Passo 4.1
• Avaliação das capacidades estatais
• Capacidades Técnico-Administrativas:
• O arranjo conta com burocracias competentes e em quantidade
adequada?
• O arranjo envolve os atores-chave para a execução? (tanto no nível
horizontal quanto vertical/federativo)
• O arranjo com recursos técnicos necessários?
• O arranjos possui processos e mecanismos de articulação de esforços
entre esses atores na execução das tarefas?
• O arranjo estabelece processos de monitoramento e acompanhamento
da execução?
Passo 4.2
• Avaliação das capacidades estatais
• Capacidades Políticas:
• O arranjo inclui os diversos atores interessados ou impactados pela
execução da política/programa?
• Processos participativos?
• Interação com atores políticos (Congresso e parlamentares, partidos
políticos, governadores, prefeitos, etc...)?
• Interação com os atores privados?
• O arranjo possui espaços e processos para a expressão e o
processamento/mediação de conflitos?
• O arranjo lida com processos de controle externo e exibe
transparência?
• O arranjo produz legitimidade (aceitabilidade da política)?
• O arranjo é capaz de propiciar a introdução de novidades ou mudanças
durante a implementação da política?
Passo 5
• Avaliação dos efeitos do arranjo sobre os resultados
observados
• Em que medida as características do arranjo ajudam a explicar o
“sucesso” e “fracasso” na realização dos objetivos das políticas?
• Quais aprendizados e lições para reforma dos processos de
gestão e implementação podem ser extraídas?
Encadeamento lógico
Objetivos das políticas e
explicitação dos conflitos
Análise dos arranjos em termos de capacidades
técnico-administrativas e
políticas
Implicações dos arranjos para os
resultados produzidos ou
observados