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Programa de Aperfeiçoamento em Gestão de Políticas de Proteção e Desenvolvimento Social

Curso: Governança e Arranjos Institucionais de Políticas Públicas Professores: Alexandre Gomide e Roberto Pires Período: 3, 4, 10 e 11/06 de 2014 Horário: terças-feiras das 14h às 18h e quartas-feiras de 8h30 às 18h Carga Horária: 24 horas (presenciais) e 6 horas (não presenciais)

Objetivos de Aprendizagem

Ao final da disciplina, o aluno deverá ser capaz de:

Compreender a e ergê ia da ideia de gover a ça e suas i pli ações para os de ates sobre a atuação do Estado e a gestão de políticas públicas.

Analisar a produção de políticas públicas em ambientes institucionais complexos (e.g. envolvendo relações federativas, participação social, parcerias público-privado, controle interno e externo, relações com os poderes Legislativo e Judiciário), a partir da abordagem dos arranjos institucionais.

Mapear arranjos institucionais e avaliar as capacidades estatais produzidas e a operação de seus instrumentos e mecanismos (processos decisórios, de coordenação/articulação e monitoramento) em programas de proteção e desenvolvimento social, especialmente.

Ementa

O conceito de governança e suas implicações para o debate sobre as transformações na atuação do Estado contemporâneo e suas capacidades de produção de políticas públicas em ambientes complexos (e.g. envolvendo relações federativas, participação social, parcerias público-privado, controle interno e externo, relações com os poderes Legislativo e Judiciário). Teorias de políticas pú li as e o pro le a da i ple e tação. A abordagem dos arranjos político-institucionais. Articulação institucional, redes e coordenação intra e intergovernamental. Inclusão política, participação social e parcerias: interações entre atores governamentais e não-governamentais em arranjos institucionais. Roteiro para análise de arranjos de políticas públicas. Análise comparativa de arranjos institucionais para gestão de políticas públicas no Brasil.

Metodologia

O curso será realizado com base em aulas expositivas e dialogadas, leitura e discussão de textos de referência, análise de estudos de caso e momentos de debate coletivo e trabalhos em grupo.

Avaliação da Aprendizagem

Participação em sala de aula (30%) e trabalho em grupo de aplicação do conteúdo desenvolvido ao longo do curso (elaboração e apresentação de análises comparativas de arranjos institucionais para gestão de políticas públicas no Brasil) (70%). Detalhes sobre a avaliação serão discutidos no primeiro dia de aula.

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PLANO DE AULA

03 de junho de 2014 (terça-feira) Prof. Roberto Pires

14h00

às

18h00

Apresentação do curso

Governança: emergência e evolução do(s) conceito(s) e suas implicações para os debates sobre atuação do Estado e gestão de políticas públicas

Governança e capacidades estatais

Bibliografia básica:

“CHNEIDER, Volker . Redes de políti as pú li as e a o dução de so iedades o ple as . Civitas v.5, n. 1, p.29-58. Disponível em:

http://www.redalyc.org/pdf/742/74250103.pdf

GOMIDE, A. A.; PIRES, R. R. C. Capacidades Estatais para o Desenvolvimento no Século XXI. Boletim de Análise Político-Institucional do Ipea, v. 2, p. 25-30, 2012. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/boletim_analise_politico/120906_boletim_analisepolitico_02.pdf

Bibliografia complementar:

BEVIR, Mark . Gover a ça de o ráti a: u a ge ealogia . Revista Sociologia & Política, v.19, n.39, p.103-114. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rsocp/v19n39/a08v19n39.pdf

CAPELLA, A a Cláudia 8 . Me os gover o e ais gover a ça? Repe sa do a lógi a da ação estatal . ° E o tro da ABCP. Ca pi as.

MAJONE, G. Do Estado positivo ao Estado regulador: causas e consequências de mudanças no modo de governança, Revista do Serviço Público, ano 50, n° 1, 1999. Disponível em: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2707

MATTHEWS, Felicity (2012). Gover a e a d state apa it i : LEVI-FAUR, David, Org. (2012). The Oxford Handbook of Governance. Oxford University Press. P.281-293.

04 de junho de 2014 (quarta-feira) Prof. Alexandre Gomide

8h30

às

12h30

O ambiente político-institucional brasileiro: representação política, participação

social e controles horizontais.

A abordagem dos arranjos institucionais para análise de políticas públicas.

Bibliografia básica:

SÁ E SILVA, F.; LOPEZ, F. G.; PIRES, R. R. C. Introdução: A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia. In: Fabio Sá e Silva; Felix Lopez; Roberto Pires. (Org.). Estado, Instituições e Democracia: democracia. Brasília:

3

IPEA, 2010, v. 2, p. 17-46. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/livro09_estadoinstituicoes_vol2.pdf

GOMIDE, A.; PIRES, R. Introdução: A Abordagem dos Arranjos Institucionais para Análise de Políticas Públicas. In: Alexandre A. Gomide; Roberto R. C. Pires (eds) Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de políticas públicas. Brasília, IPEA, 2014, p. 15-28. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/capacidades_estatais_e_democracia_web.pdf

Bibliografia complementar:

LOTTA, G. S.; VAZ, J. C. A contribuição dos Arranjos institucionais complexos para a efetividade das políticas públicas no Brasil. In: Anais do XVII Congreso del CLAD, Cartagena, 2012.

LOUREIRO, Maria Rita. De o ra ia e políti as pú li as: o papel da uro ra ia e dos

partidos políti os . I : Fabio Sá e Silva; Felix Lopez; Roberto Pires. (Org.). Estado,

instituições e democracia: democracia. Brasília: IPEA, 2010, v. 2, p.305-336.

ARRETCHE, Marta. Federalis o e políti as so iais o Brasil: pro le as de oorde ação e auto o ia . I : “araiva, E.; Ferrarezi, E. (Orgs.) Políticas Públicas:

coletânea. Vol.2. Brasília: ENAP, 2006. pp.91-110. Disponível em: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2866

OLIVIERI, Cecília. Os controles políticos sobre a burocracia. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro 45(5):1395-1424, Set./out. 2011. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rap/v45n5/v45n5a07.pdf

PIRES, R; VAZ, A. Participação Social Como Método de Governo? Um Mapeamento das Interfaces Socioestatais nos Programas Federais. Texto para Discussão Ipea n. 1707. IPEA, Rio de Janeiro, fevereiro de 2012. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1707.pdf

04 de junho de 2014 (quarta-feira) Prof. Roberto Pires

14h00

às

18h00

Implementação de políticas públicas em contexto democrático

Articulações, redes e coordenação de políticas públicas

Bibliografia básica:

GONTIJO, José G.L. Coordenação, cooperação e políticas públicas: organizando percepções e conceitos sobre um tema caro à implementação. In: FARIA, Carlos A. Implementação de políticas públicas: teoria e prática. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2012. pp.82-122.

[para leitura e exercício em sala de aula] RADIN, Beryl. Os instrumentos da gestão intergovernamental. In: Peters, G.; Pierre, J. (Orgs.) Administração Pública: coletânea. Brasília: ENAP, 2010. pp.597-618.

Bibliografia complementar:

PETERS, Guy B. Managing Horizontal Government: the politics of coordination.

4

Research Paper no.21. Canadian Center for Management Development. January. 1998. Disponível em: http://publications.gc.ca/collections/Collection/SC94-61-21-1998E.pdf

MASSARDIER, G.. Redes de Política Pública. In: Políticas Públicas (Col.). Brasília: ENAP, v. 2, p. 161-186, 2007. Disponível em: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2870

BOUCKAERT, G.; PETERS, G.; VERHOEST, K. The coordination of public sector organizations: shifting patterns of public management. Palgrave McMillan, 2010.

O´TOOLE Jr., Laurence. Relações interoganizacionais no processo de implementação. In: Peters, G.; Pierre, J. (Orgs.) Administração Pública: coletânea. Brasília: ENAP, 2010. pp.229-248.

10 de junho de 2014 (terça-feira) Prof. Alexandre Gomide

14h00

às

18h00

Análise de arranjos de políticas públicas: exemplos de aplicação

Construção de roteiro para análise de casos concretos

Bibliografia básica:

PIRES, R.; GOMIDE, A.; AMARAL, L. A Ver Navios? A Revitalização da Indústria Naval no Brasil Democrático. Texto para Discussão Ipea n. 1864. IPEA, Rio de Janeiro, agosto de 2013. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1864.pdf

LOUREIRO, M. R.; TEIXEIRA. M. A.; FERREIRA, A. Democracia e Desenvolvimento no Brasil Contemporâneo: conflito e articulação de interesses no projeto São Francisco. Texto para Discussão Ipea n. 1883. IPEA, Rio de Janeiro, outubro de 2013. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1883.pdf

Bibliografia complementar:

PIRES, R.; GOMIDE, A. Análise Comparativa: arranjos de implementação e resultados de políticas públicas. In: Alexandre A. Gomide; Roberto R. C. Pires (eds) Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de políticas públicas. Brasília, IPEA, 2014, p. 351-379. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/capacidades_estatais_e_democracia_web.pdf

11 de junho de 2014 (quarta-feira) Profs. Alexandre Gomide e Roberto Pires

8h30 às

12h30 Trabalho em grupos

11 de junho de 2014 (quarta-feira) Profs. Alexandre Gomide e Roberto Pires

14h00 às

18h00

Apresentação dos trabalhos avaliativos e discussão

5

Docentes (mini-currículos)

Alexandre de Ávila Gomide é doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-SP (2011);

mestre em Economia pela UFRGS (1998) e graduado em Economia pela UFU (1992). É da carreira

de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Foi diretor de Regulação e Gestão do Ministério das Cidades

(2004-5), diretor de Cooperação e Desenvolvimento do IPEA (2006); diretor de Estudos e Políticas

do Estado, Instituições e Democracia do IPEA (2011-12); e diretor de Programas de Mobilidade

Urbana e Recursos Hídricos do PAC, no Ministério do Planejamento (2013), entre outros cargos de

direção no governo federal e em governos subnacionais.

Roberto Rocha Coelho Pires é Doutor em Políticas Públicas pelo Massachusetts Institute of

Technology-MIT (2009); mestre em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais

(2004) e graduado em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro (2001). É da carreira de

Pesquisa e Planejamento do IPEA, com atuação na Diretoria de Estudos do Estado, das Instituições

e da Democracia (DIEST). É professor colaborador da Escola Nacional de Administração Pública.

Desenvolve pesquisas sobre temas como implementação de políticas públicas, burocracia,

participação social, e novas formas de gestão pública.

Programa de Aperfeiçoamento em Gestão de Políticas de Proteção e Desenvolvimento Social

Curso: Governança e Arranjos Institucionais Políticas Públicas Professores:

Alexandre Gomide e Roberto Pires Período: 3, 4, 10 e 11 de junho de 2014

de

Aula 1 - Governança, Políticas Públicas e Capacidades Estatais

Roberto Pires

Brasília, 03 de junho de 2014

ENAP

Governança e Arranjos Institucionais de Políticas Públicas

Profs.: Roberto Pires / Alexandre Gomide

Aula 1

Governança, Políticas Públicas e Capacidades Estatais

Ponto de Partida

Termo “Governança” ocupa local de destaque nos debates atuais (teoria e prática) - uma das noções mais

utilizadas nos debates políticos contemporâneos (desde os anos 1980) (LEVI-FAUR, 2012):

• •

Explosão da produção acadêmica nos anos 1990s e 2000s

Emprego do termo em reformas do setor público por parte de governos e organismos internacionais...

...mas há confusão sobre o seu entendimento, ambiguidade de sentidos, papéis e implicações

• Capela (2008): • Relações institucionais (i.e. comunidade europeia); economia e

engenharia; ciência política; administração pública e políticas públicas

Governança x administração pública; redes; NPM; participação; regulação; transparência; desempenho; eficiência... (Quadro 1, p.10)

Governança x governabilidade (p.11-13) – Bresser...

•

•

Percurso

Objetivo: clarear essa noção, compreender sua emergência e organizar capacidade analítica

o debate para desenvolver

• A que se refere?

• De onde vem?

• O que oferece?

I - A que se refere?

• transformação das formas de organização e operação daquilo que chamamos de Estado (mecanismos de condução coletiva e das relações de poder entre Estado, mercado e sociedade)

• trata das configurações possíveis das relações entre estado e sociedade (hierarquia, mercado e rede)... e seus impactos para a condução da coletividade.

• A solução de “problemas públicos” (por meio de políticas públicas) requer “novas” estruturas políticas

“Governance signifies a change in the meaning of government, referring to new processes of governing; or changed conditions of ordered rule; or new methods by which society is governed” (RHODES, 1996, p.652).

I - A que se refere? Schneider (2005):

“a palavra ‘governança’ remonta ao condutor (kybernêtês) dos antigos navios de guerra gregos; assim os filósofos gregos se referiam à condução do navio do Estado (...) correspondentes latinos são “gubernare” e “regere”, que foram empregados tanto para a condução de navios quanto do Estado (“to govern”, “gouverner” e “regieren”) (...) processos estatais de

condução – condução do governo e da sociedade por meio instituições...” (p.34)

de

Teorias de governança como “cibernética institucional” – integração do sistema pressupõe mecanismos sociais e políticos de condução...

....não se aplica apenas a condução puramente estatal – remete a formas adicionais de condução social

I - A que se refere?

Interage com ideia de Estado-Rede - Schneider (2005):

“redes de políticas públicas são novas formas de governança política que refletem uma relação modificada entre Estado e sociedade [...] são mecanismos de mobilização de recursos políticos em situações em que a capacidade de tomada de decisão, de formulação e implementação de programas é amplamente distribuída ou dispersa entre atores políticos e privados” ... requer intercâmbio, cooperação, regulação, capacidade de imposição... enfim, uma arquitetura específica... Uma divisão do trabalho.”

> Complexo parlamento-executivo não dá conta sozinho de produzir políticas... Cada vez mais dependente dos recursos ($, info, humano, etc.) de atores sociais, econômicos, grupos de interesse, institutos de pesquisa, etc. e etc...

II - De onde vem?

Paradigma anterior:

• “No final do século XIX, a Ciência Política era dominada por um historicismo desenvolvimentista que inspirou grandes narrativas centradas na nação, no Estado e na liberdade. Esse tipo de historicismo apelava para narrativas que situavam eventos e instituições em uma ampla ordem de progressiva continuidade.” (BEVIR, p.103)

• Impulso modernista-tecnicista (anos 1940-50): • uso do conhecimento científico e da técnica para promover o progresso social

(Saint-Simon, “Fisiologia Social” ; Comte; J.S. Mill; J. Bentham); O “corpo social tem como médicos engenheiros e cientistas” >>> planos e ações para a saúde do organismo

•

• Características dessa abordagem: •

•

pressupõe habilidade de “mensurar”, “prever” e “monitorar” o mundo;

políticas públicas envolviam problemas eminentemente técnicos, resolvíveis pela aplicação sistemática do conhecimento técnico;

II - De onde vem?

Perspectiva econômica – relação estado x economia

• Estado positivo (MAJONE, 1999):

“Assim, ao fim do período de reconstrução das economias nacionais minadas pela Segunda Guerra Mundial, a redistribuição e a gestão macroeconômica surgiram como prioridade política máxima da maioria dos governos da Europa ocidental. O mercado foi relegado ao papel de provedor de recursos para pagar pela generosidade governamental, e quaisquer provas de falhas de mercado eram consideradas suficientes para justificar a intervenção do Estado, muitas vezes sob a forma intrusa da alocação central de capitais e da nacionalização de setores-chave da economia.”

II - De onde vem? Conjunto de mudanças ao longo do Século XX, mudam práticas e teorias sobre o Estado e promovem novos entendimentos sobre instituições e política:

• Sociais – diversidade e pluralismo, diferenciação interna, “explosão” de movimentos, identidades, demandas fragmentadas/particulares;

Econômico-produtivas – verticalização/fordismo > produção modular/redes

+ mudanças nas formas corporativas (governança corporativa, conglomerados, fundos, etc.);

•

• mudança nas formas de organização e representação + progressiva diferenciação e especialização funcional

• Estado – monopólio da produção de políticas públicas - de ator singular e monolítico para sistema de múltiplos atores – estado deixa de ser compreendido como uma hierarquia e passa a ser compreendido como uma rede de organizações relativamente autônomas (Estado-Rede) – diversificação organizacional: autarquias, empresas, agências autônomas,

paraestatais, etc...

Políticas – democracia e demodiversidade (procedimentos); •

III - O que oferece?

-

“Noção” de Governança =

orientação analítica fundamental para dar conta dessas transformações;

forma de interpretação das mudanças na atuação - do Estado (e na relação com atores sociais, econômicos e políticos) com repercussões para suas organização e atuação;

Instiga reflexões sobre: - - -

novas formas de exercício da autoridade estatal;

como o setor público em conjunção com uma multiplicidade de atores se torna capaz de guiar/dirigir a sociedade e a

economia.

III - O que oferece? (Exemplo)

“Rede de políticas de controle químico na Alemanha” (Schneider, 2005, p.47)

Contraste com a política atual de mudança climática...

Implicações e Aplicações

Reforma do Estado + Consenso de Washington (BM + FMI):

Crítica ao Estado (“falha governamental”) X administração pública tradicional (weberiana, vertical, centralizada e hierárquica)

• privatização, liberalização, reforma dos sistemas de bem-estar social, desregulação, desconcentração, fragmentação, delegação de responsabilidades

governança (abordagem crítica): vetor de reforma no sentido da incorporação de atores econômicos e sociais – no Brasil, MARE + FGV

Governança e NPM (não se confundem, mas podem se apoiar): • (a) mudança no foco de gestão, abandonando a ênfase em processos para a ênfase em resultados;

(b) amplo destaque para medições de desempenho, indicadores de eficiência e estabelecimento de padrões quantitativos para os serviços públicos; (c) busca de formatos organizacionais menos

hierarquizados; (d) aplicação de mecanismos de mercado no provimento de serviços públicos (incluindo privatização, terceirização, desenvolvimento de mercados internos via contratos de gestão, entre outros mecanismos); (e) diminuição das fronteiras entre os setores público e privado,

caracterizado pelo aumento das parceiras público-privado e proliferação de organizações híbridas; (f) mudança de prioridades, deixando em segundo plano valores como o universalismo e equidade, em

direção à eficiência e individualismo.

Implicações e Aplicações Majone (1999):

Implicações e Aplicações

Outras apropriações comuns:

Participação social e relação estado-sociedade

Disseminação de formas institucionais de participação e parcerias com organizações sociedade civil

da

PPPs, novas formas de parceria com setor privado...

Coordenação e articulação inter, intra e trans...

INTERVALO

Governança X Capacidades estatais

há um amplo consenso de que a “governança” captura uma alteração na teoria e na prática em direção a mercados e a redes... envolvendo a

inclusão de novos atores que controlam o uso poder pelo Estado;

do

No entanto, persiste a questão:

Com isso, os governos têm se tornado menos capazes de definir e conduzir suas políticas ou

apenas mudaram as formas por meio das quais

realizam tal atividade?

Governança X Capacidades estatais

Pouca reflexão sobre os impactos que isso tem sobre as capacidade do próprio estado

“In other words, most people are interested in studying political institutions that limit or check power—democratic accountability and rule of law—but very few people pay attention to the institution that accumulates and uses power, the state (checking institutions x power-deploying institutions)” (FUKUYAMA, 2012 - The Strange Absence of the State in Political Science).

Capacidades estatais

Definições:

• 1ª geração: criar e manter a ordem em um território de leis, soberano (defesa, construção e imposição

administração de conflitos, etc.);

•

•

•

Legislação

Coerção

Taxação

• 2ª geração: capacidade de prover bens e serviços públicos de interesse de seus membros (identificar problemas, tomar decisões, executar ações, entregar resultados e produzir bem-estar).

• Administração / implementação (estrutura e ação)

Governança X Capacidades estatais

3 perspectivas/narrativas sobre essa relação literatura (MATTHEWS, 2012; LEVI-FAUR, 2012):

na

a) “esvaziamento do Estado” e redução das suas capacidades

b) Transformações nos tipos de capacidades

c) Ampliação e potencialização de capacidades estatais

Governança X Capacidades estatais

1. “esvaziamento do estado” (hollowing out of the state)

A capacidade do estado de controlar a produção de políticas diminui, com a emergência a adensamento de interações entre atores do estado, do mercado e da sociedade civil:

• •

Desagregação e fragmentação das burocracias estatais

Transferência de responsabilidades (sociedade civil, mercado, governos subnacionais)

Participação e integração nas dinâmicas internacionais •

= produção das políticas se tornou menos centrada nos Estados; arenas decisórias e instrumentos de execução cada vez mais deslocados para fora da esfera (ou do controle) estatal;

Governança X Capacidades estatais

2. Transformação e não diminuição (Filling in):

rejeita a diminuição do estado e chama atenção para o mudanças nas suas funções e papeis – apenas um deslocamento, mas sem perda de centralidade ou relevância

• Da produção direta (intervenção) para regulação (regras do jogo) - Estado positivo x Estado regulador (“steering, not rowing”)

(des)regulação como re-regulação

novas funções e papéis que ainda mantem centralidade e controle de recursos essências (financeiros, legais, simbólicos)

•

•

= migração de instrumentos de política de “HARD” para “SOFT” – erosão

da capacidade de imposição (hierarquia/coerção) e necessidade de negociação e articulação, incentivos e convencimento...

Governança X Capacidades estatais

Potencialização da ação estatal

aumento da capacidade de intervenção do estado por meio das interações e parcerias com outros atores em arranjos mais complexos:

3.

“a noção de governança pode estar associada ao aumento da capacidade de intervenção do Estado, ao proporcionar a mobilização de atores não-estatais na formulação e implementação de políticas públicas, contribuindo, assim, para maior eficiência e efetividade... É possível pensar na existência de ‘forças auxiliares’ na sociedade civil que, por meio dos procedimentos adequados e de suas competências específicas, podem ser recrutadas para a cooperação na realização de tarefas de interesse público, sujeitas a supervisão regulatórias e à incentivos econômicos...”

“desoneração do Estado organizada pelo próprio Estado – pode gerar uma Estado ao mesmo tempo mais leve e mais capaz” (Claus Offe, 2012, p.12)

Governança X Capacidades estatais

3. Potencialização da ação estatal

Aumenta se tiver habilidade de coordenar, articular e direcionar os demais atores…

a.

b.

Coordenação e articulação de redes

Combinação de autonomia e flexibilidade dos atores não-estatais

com direcionamento central

c. Capilaridade e cobertura do território, acesso a grupos e populações

d.

e.

Monitoramento difuso, contínuo, múltiplas perspectivas

Aprendizado e inovação – experimentação e adaptação e

capacidade de mudança...

Interações e Inovações Problemas de política pública se tornam mais complexos e a inovação no setor pública mais necessária...

A amplificação das interações entre atores estatais e não estatais tem sido entendida como uma vetor de inovação – para aumento da eficiência e efetividade das políticas

Cria espaços para que uma pluralidade de atores competentes tragam seus conhecimentos, iniciativas e recursos (ampla evidencia no setor privado – exemplos, celular, jeans, etc.)

• •

Aquisição de informação – aperfeiçoamento de diagnósticos

Desenvolvimento de soluções viáveis e adequadas – antecipação de problemas

Monitoramento e avaliação •

Inovação Produtiva

Telefones celulares: intercâmbio entre os departamentos de Radio e Telefonia da Bell Labs.

Calça Jeans – cooperação entre a lavanderia Martelli, fabricantes de jeans e de máquinas lavar para desenvolver técnicas de acabamento e estilos.

de

Equipamentos médicos surgiram das interações entre médicos e pesquisadores

fabricates em encontros informais. e

Interações e Inovações

Lipjhart (1999):

não há comprovação de que a redução do número de atores influentes nos processo decisórios leve a decisões de qualidade superior, nem tampouco que a rapidez do processo decisório gere, necessariamente, melhores resultados nas políticas governamentais. Segundo o autor:

“Políticas apoiadas em amplos consensos são mais propensas de serem implementadas com maior sucesso e a seguir seu curso do que políticas impostas por um governo que toma decisões contrárias aos desejos de importantes setores da sociedade” (LIJPHART,1999:260, tradução livre).

Interações e Inovações

Stark e Brustz (1998):

A partir da análise da formulação e implementação de políticas econômicas em três democracias no Leste Europeu após o socialismo, os autores observam que a coerência e a qualidade das políticas aumenta quando as burocracias do Poder Executivo têm que dialogar e prestar contas de suas decisões às diversas forças políticas no Parlamento e na sociedade organizada. Tendo que negociar suas propostas com outros atores, os policymakers aumentam a compreensão dos problemas, ampliam sua capacidade de obter informações críticas, corrigindo erros de cálculo que, na ausência deste processo, só apareceriam no momento da execução.

Governança x Capacidades Estatais

Relação incerta / aberta: • Cada narrativa se refere

concretos a processos reais e

• Envolve dilemas: • Inclusão x eficiência

• Controle x autonomia

• •

Traz desafios, limites

Oferece oportunidades potencialidades

e novas

Debate

Considerando que:

• “governança” é essa lente interpretativa que nos faz perceber a complexificação e fragmentação dos atores e processos no Estado, na sociedade e no mercado e nos chama atenção para as relação e interação entre eles nos processos de produção das políticas públicas...

• “governança” pode estar a associada tanto a perspectivas de redução ou de ampliação das capacidades do Estado...

Debate

Em grupos de, no máximo, 5 pessoas

discussão e sistematização de desafios e oportunidades da gestão de políticas públicas a partir da noção de governança:

• grupos deverão refletir sobre suas experiências na gestão de políticas públicas, selecionar um caso ilustrativo e, a partir dele, listar e organizar os principais desafios e oportunidades que se colocam para a gestão de políticas públicas na “era da governança”.

Próximos passos “governança” sugere reflexões sobre processos de ação coletiva (envolvendo atores estatais e não estatais = econômicos, políticos e sociais) e chama a atenção para a importância do desenho desses processos e seus mecanismos

>>> arranjos de condução/coordenação

1.

2.

3.

4.

Ambiente político-institucional brasileiro

Arranjos institucionais

Articulações e coordenação de políticas públicas

Exemplos de análise de arranjos, capacidades e resultados de políticas públicas

Programa de Aperfeiçoamento em Gestão de Políticas de Proteção e Desenvolvimento Social

Curso: Governança e Arranjos Institucionais de Políticas Públicas

Professores: Alexandre Gomide e Roberto Pires Período: 3, 4, 10 e 11 de junho de 2014

Aula 2 - O ambiente político-institucional brasileiro e a abordagem dos arranjos institucionais

Alexandre Gomide

Brasília, 04 de junho de 2014

GOVERNANÇA E ARRANJOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Programa de Aperfeiçoamento para Carreiras - 2014

O ambiente político-institucional brasileiro e a

abordagem dos arranjos institucionais

alexandre.gomide@ipea.gov.br

Plano do curso 1. Governança e capacidades estatais

2. O ambiente político-institucional brasileiro e a abordagem dos arranjos institucionais

3. Implementação e coordenação de políticas públicas

4. Análise e discussão de casos

O AMBIENTE POLÍTICO-INSTITUCIONAL BRASILEIRO

O sistema político brasileiro

• Diagnóstico dos anos de 1990: presidencialismo, multipartidarismo e federalismo ingovernabilidade

• Presidentes eleitos sem maioria no Congresso • Indisciplina partidária • Competição predatória entre os entes da federação

• Contudo, governabilidade, estabilidade institucional e produção de políticas nacionais

Presidencialismo de coalizão • Formação de maiorias multipartidárias no Congresso • Poder de agenda do Executivo (Medidas Provisórias, Urgência

Constitucional, iniciativas exclusivas em matéria tributária e orçamentária)

• Discricionariedade do Executivo na execução do orçamento (o Congresso apenas autoriza o orçamento)

• Divisão de poderes do Executivo entre os partidos da coalizão (alocação de pastas ministeriais e nomeações, conforme clivagens partidárias e regionais)

• Disciplina partidária dentro do Congresso (regras internas): liderança partidária centralizada; Presidentes negociam com partidos e não com deputados individualmente ou bancadas (Figueiredo e Limongi)

Coordenação de políticas nacionais • A CF 1988 descentralizou a execução de políticas, mas preservou

iniciativa legislativa da União em várias áreas (descentralização regulada)

• Imposição de limites mínimos de gastos (ex. educação e saúde)

• Poder de normatização (ex. LOAS, SNAS, NOB-SUAS)

• Criação de incentivos, atrelando o repasse de recursos para os governos subnacionais ao cumprimento de contrapartidas (ex. SUS)

• Mecanismos de coordenação (ex. CadUnico e IGD) e de gestão compartilhada (arenas de negociação/pactuação federativa, ex. comissões intergestores)

• Sistemas de Políticas Públicas: repasses federais para financiamento da implementação municipal das políticas, com financiamento fundo a fundo e criação de espaços de participação e controle social.

Controles horizontais

• Controles internos (CGU, AGU, PF) • Controles externos • Controle da legalidade e desempenho (Tribunais de

Contas, controladorias) • Controle parlamentar (Congresso Nacional) • Controle judicial (Judiciário e Ministério Público)

Hipertrofia do controle? • Sobreposições, formalismo, cultura da punição

• Intervenção sobre o conteúdo das políticas

• Posição defensiva do gestor

• Lentidão de procedimentos

• Baixa criatividade e inovação gerencial

• Deslegitimação da política

• “Midiatização”

• Enfraquecimento do controle pela sociedade civil

9

Desafios para o controle • Melhorar o desempenho e a transparência da gestão

• Ampliar a coordenação das ações • Dentro dos órgãos de controle (ex. TCU) • Entre os órgãos (TCU, CGU, AGU, MPF)

• Diálogo entre controladores e controlados: • Acordo anterior dos indicadores e parâmetros da fiscalização • Compartilhamento de informações • Retroalimentação do processo de planejamento e definição de

metas

Instituições participativas • Conselhos - instâncias colegiadas permanente.

• Comissão de políticas públicas - para objetivos específicos, com

prazo de funcionamento vinculado ao cumprimento de seus objetivos.

• Conferência nacional - prevista da Constituição de 1988, são precedidas de conferências municipais e estaduais com participação de todas as instâncias de governo, visando propor diretrizes e ações.

• Ouvidoria - tratamento das reclamações, solicitações, denúncias, sugestões e elogios relativos às políticas e aos serviços públicos

• Outras: audiência e consulta pública, mesas de diálogo, fórum interconselhos, ambientes virtuais

Decreto 8.243, de 23 de maio de 2014

• Instituir a Política Nacional de Participação Social

• Consolidar a participação social como método de governo

• Definir as condições mínimas para o funcionamento de cada instância participativa

• Os órgãos da administração pública federal deverão considerar as instâncias e os mecanismos de participação social previstos no Decreto • elaboração de um plano de ação para ampliação e fomento da

participação social (coordenação da Secretaria-Geral da Presidência da República)

Conselhos nos municípios • Média de Conselhos por município: • 10, na gestão 1997-2000; • 14, na gestão 2001-2004; • 19 , na gestão 2005-2008;

• Expansão temática: • Política urbana: 13,1% (2005); 19,2%(2008); • Habitação: 17,6% (2005); 30,7% (2008); • M. Ambiente: 36,7% (2005); 47,6% (2008)

• OP em todas as regiões e em todas as categorias de

município: • Pelo menos 47% do municípios brasileiros com mais de 100 mil

habitantes possuem ou já possuíram experiência de OP;

Percentual de Estados com Conselhos

Fonte: IBGE, Estadic, 2012.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Número de Conselhos nos Estados

Fonte: IBGE, Estadic, 2012.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Conselhos Nacionais Tabela - Quantidade de Conselhos Nacionais de Políticas Públicas Criados por Período, 1930-2010

Décadas Qtde. Mandatos Presidenciais Qtde.

1930-1939 1 até 1989 5

1940-1959 0 1990-1994 4

1960-1969 2 1995-1998 4

1970-1979 0 1999-2002 3

1980-1989 2 2003-2006 13

1990-1999 10 2007-2010 2

2000-2009 16

Total 31 Total 31

Fonte: Secretaria-Geral da Presidência da República. Elaboração própria do banco de dados e tabulações.

Conferências de Políticas Públicas

Percentual programas e órgãos que adotam formas de “interfaces socioestatais”: 2002-2010

... alcançando os poderes Legislativo e Judiciário, além de novos órgãos no Executivo federal.

Fonte: Pires e Vaz (2012)

GRÁFICO 3 - Plano espacial de associação: classes temáticas e interfaces socioestatais

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do SIGPLAN (2010).

ot

Legenda: Tipos de Interface Socioestatal: cs- conselhos cf – conferências ap – audiências públicas cp – consultas públicas ov – ouvidorias rg – reuniões grupos de interesse ot – outros Áreas de Políticas Públicas (classes temáticas): PS – proteção e promoção social DE – desenvolvimento econômico IF – infraestrutura MA – meio ambiente e recursos naturais

DE

MA

PS

IF

cs cf

ov

rg

cp ap

Políticas vs. Interfaces

Contribuições para a gestão pública

TABELA 3 - Percentual ponderado de incidência de interfaces por grupo temático

Proteção social

Meio ambiente

Desenvolvimento econômico

Infraestrutura

Transparência e legitimidade

42% 38% 32% 27%

Correção de rumos e metodologias de ação

22% 29% 43% 45%

Fiscalização e controle 36% 33% 25% 28%

Total 100% 100% 100% 100%

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do SIGPLAN (2010).

Desafios à participação social • Áreas de políticas ainda pouco abertas à interações com

a sociedade civil (economia e infraestrutura) • Heterogeneidade dos processos

• Acesso dos cidadãos e representação

• Descolamento das instituições participativas dos anseios

da sociedade? (manifestações de junho de 2013)

Ambiente complexo • Os gestores públicos têm que se relacionar com três sistemas • Representativo (Congresso Nacional, partidos políticos, dirigentes dos

governos subnacionais) • Participativo (conselhos, conferências, audiências e consultas

públicas etc.) • De controles horizontais (burocráticos, políticos, judiciais)

• Possíveis tensões nas interações • Gestão da coalizão x coordenação de políticas • Participação x representação • Controle social x controle burocrático • Autonomia x controle • Outras...

ARRANJOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

O problema

• Capacidade do Estado de executar políticas públicas em um ambiente institucional complexo

• Atores e interesses a serem coordenados e processados

na execução de uma política: • Burocracias de diferentes poderes e níveis de governo • Parlamentares de diversos partidos • Prefeitos e governadores • Atores da sociedade civil (sindicatos de trabalhadores,

associações empresariais, movimentos sociais)

Obstáculos ou sinergias?

• Eficiência, rapidez, resultados • a inclusão de atores e interesses nos processos

decisórios minam as capacidades de execução em ritmo acelerado

• Legitimidade, consenso, efetividade • a inclusão de atores é necessária para a obtenção de

informação e para a inovação nas soluções a serem perseguidas

Arranjos político-institucionais • A combinação de regras, mecanismos e processos que

definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na implementação de uma política pública específica. • Em torno de cada política se arranjam organizações, mecanismos

de coordenação, espaços de negociação e decisão entre, além das obrigações de transparência, prestação de contas e controle

• A análise dos arranjos nos permitem perceber os entrelaçamentos dos traços mais gerais do ambiente político-institucional com os problemas, atores e processos específicos de cada política

Ambientes x Arranjos Institucionais • A produção de políticas públicas não se dá no vazio

• Instituições: regras, formais e informais, que regulam as interações

• Um ambiente institucional é constituído pelas regras e fundamentos legais básicos e gerais que orientam o funcionamento dos sistemas político e econômico.

• Os arranjos institucionais as regras que os agentes estabelecem para si, nas suas transações econômicas ou nas suas relações políticas e sociais particulares (Fiani, 2014)

• Macro x microcosmo: • o ambiente institucional fornece o conjunto de parâmetros sob os quais um

arranjo institucional opera

• um arranjo institucional especifica quais são os agentes habilitados a realizar uma determinada transação, o objeto (ou os objetos) da transação e as formas de interações entre os agentes, no desenvolvimento das transações

Lotta e Vaz (2012) • Há um movimento de mudança na coordenação de políticas

públicas que passa de modelos baseados em hierarquias em setores para formas transversais, sistêmicas e participativas • Construção de Sistemas Nacionais • Formulação de programas com incentivos à adesão dos governos

subnacionais e indução de comportamentos • Instâncias de pactuação de objetivos (com a soc. civil e govs.

subnacionais) • Exigências de contrapartidas • Institucionalização de conselhos e fundos • Responsabilidades compartilhadas pela implementação • Novas formas de monitoramento e avaliação • Territorialização • Etc.

Capacidade estatal • Habilidade do Estado de atingir, de forma efetiva, os

objetivos que pretende por meio de suas políticas públicas. • Identificar problemas, formular soluções, implementar ações e

entregar resultados

São os arranjos que dotam o Estado de capacidade de execução de seus objetivos!

Duas dimensões

• Técnico-administrativa: competências para levar a efeito as políticas, produzindo ações coordenadas e orientadas para resultados (deriva do conceito weberiano de burocracia)

• Política: habilidades em negociar com diferentes atores e processar conflitos sem ser capturada por interesses específicos

Objetivos Arranjo

institucional

Participação

Representação

Controles

Burocracia

Capacidade técnica

Capacidade política

Resultados

Objetivos Resultados

Arranjos e capacidades

Contribuições da abordagem dos arranjos

• Compreender empiricamente como políticas e programas estão sendo implementados • como são construídos, de que forma se organizam e que

características possuem.

• Explicar os seus efeitos sobre os resultados das políticas • de que forma as características específicas dos arranjos

influenciam (positiva ou negativamente) o desempenho da ação estatal.

Questões • Em que medida as características dos arranjos

influenciam os resultados produzidos pelas políticas, programas e projetos governamentais? • Quais capacidades estão presentes nos diferentes

resultados observados? • A participação de atores políticos e sociais e a existência

de controles horizontais tendem a provocar ineficiências ou a promover maior responsividade e decisões de melhor qualidade, facilitando a implementação?

Programa de Aperfeiçoamento em Gestão de Políticas de Proteção e Desenvolvimento Social

Curso: Governança e Arranjos Institucionais de Políticas Públicas

Professores: Alexandre Gomide e Roberto Pires Período: 3, 4, 10 e 11 de junho de 2014

Aula 3 - Implementação e coordenação de políticas públicas Articulações, redes e coordenação de políticas públicas

Roberto Pires

Brasília, 04 de junho de 2014

ENAP

Governança e Arranjos Institucionais de Políticas Públicas

Profs.: Roberto Pires / Alexandre Gomide

Aula 3

Articulações, redes e coordenação de políticas públicas

Recapitulando...

Governança x capacidades estatais... Ambiente político-institucional brasileiro

• Desafios... Oportunidades...

Arranjos...

Avançando: • Implementação... (já discutimos isso) • Articulação e coordenação institucional

Plano

Parte 1 – aula expositiva: • conceitos básicos, tipologias e debates na

literatura a partir dos textos indicados

+ Parte 2 –debate em sala de aula:

• leitura e discussão em grupo:

formas de coordenação

Vs.

desafios contemporâneos da implementação

Por que coordenar?

Coordenação sempre foi um “problema” para governos, mas amplia-se com o crescimento do aparato estatal • Problema endêmico que aumenta no tempo e no espaço • Estado monolítico x multi-organizacional

Fragmentação:

• Especialização, conhecimento específico • Reformas anos 1990 (NPM) – “agencification” + ajuste fiscal • Desconcentração do poder no nível horizontal e vertical

= Proliferação de organizações, mandatos, etc. • Problemas multidimensionais > transversalidade > intersetorialidade

Diferentes “vetores” do ambiente político-institucional

brasileiro

Ciclo de reformas nos países da OCDE

Implementação de políticas no contexto político-institucional brasileiro

Governo de coalização (cúpula do Executivo, + partidos + relações com Congresso, etc.)

Relação com entes federados (Estados e Municípios)

Órgão central Órgãos parceiros

Órgãos de controle

Participação Parceria ONGs

Participação

Ministério Público e Judiciário

Órgão central Órgãos parceiros

Órgãos de controle Participação

Participação

Participação

Ministério Público e Judiciário

Dimensões de Articulação Institucional - no contexto político-institucional brasileiro -

Fonte: Ambrósio, 2013.

Pressman & Wildavsky (1984: 133)

“No phrase expresses as frequent a complaint about the federal bureaucracy as does ‘lack of coordination’. No suggestion for reform is more common than ‘what we need is more coordination’” “Nenhuma frase expressa tão bem uma reclamação tão frequente sobre o governo federal como ‘falta de coordenação’. Nenhuma sugestão para reforma é mais comum do que ‘o que precisamos é mais coordenação’”

Definição de coordenação...

... Na perspectiva maximalista (onisciência ou positiva) x minimalista (impotência ou pelo negativo) ... como processo e como resultado (estado/ condição) ... como administração (gestão – top-down) e das políticas (implementação na ponta – bottom-up) ... Por dentro x por fora e horizontal x vertical ... Política ou administrativa ... Normativa x empírica ... Cooperação x coordenação x articulação x integração x colaboração x parceria x ...

Definição de coordenação...

Sentido varia em função do “problema de coordenação” em questão, atores envolvidos, objetivos a serem perseguidos... Contexto!

Grandes expectativas sobre suas repercussões: • Coerência x contradição • Eficiência x redundância • Integração / transversalidade / complementaridade

X Sobreposição / conflito / competição

• Ninguém é contra???

Ampla abertura relativas às formas e mecanismos

• Formal x informal / ad hoc

Três matrizes (tipos ideais)

Hierarquia • Imposição da integração por estrutura burocrática

(formalização/rotinição e pouca flexbilidade e criatividade) Mercado

• Direitos e propriedade e relações contratuais aplicadas à atividade de governo (custo e benefícios + incentivos + flexbilidade e competição)

Rede • Relações de interdependência, confiança e reciprocidade

formado de forma voluntária, compartilhamento (driver + sustentabilidade)

Na prática: ampla combinação das três matrizes

Mecanismos (Peters, 1998)

Executivo central / Presidência • Casa Civil • “agências centrais” (BC, Planning offices, etc.) • Comitês interministeriais / Conselhos /

Comissões / Fóruns / grupos de trabalho • Ministérios voltados para coordenação de

programas interministeriais / “superministérios” (MPOG, MDS/BSM + agendas transversais)

• Sistema de “junior ministers”

Mecanismos (Peters, 1998)

Processos • Orçamento • Monitoramento • Avaliação

Mecanismos informais

• Redes de servidores públicos • Partidos políticos • Grupos de interesse

Desafios

Organizacionais: • Diversidade > divergências • Ausência de linguagem comum

(intercorporativa) • Heterogeneidade (recursos, poder, etc.) • Baixos níveis de confiança • Responsabilização e accountability

Legais (incompatibilidades e desajustes) Políticos (pressões externas, conflitos

internos, instabildiade das lideranças)

Parte 2 – exercício:

- Dividir grupos e cada grupo fica responsável pela leitura das

seções abaixo referentes a instrumentos de coordenação em RADIN (2010):

- Estrutural (p.603-607) - Programática (p.607-609) - Pesquisa e construção de capacidade (p.609-610); - Comportamentais (p.610-611).

ler os trechos, entender os diferentes tipos de instrumentos e categorias DEBATE : a) cada grupo irá apresentar o conteúdo do seu trecho; b) Oferecer exemplos concretos; e c) conjuntamente faremos discussão sobre adequação ou não

desses instrumentos ao nosso contexto político-institucional (vantagens e desvantagens, complementaridades, etc.)

Estruturas • Organizações • Normas / regulação

Incentivos • Subsídios • Transferências

Informação • Pesquisa • Disseminação / troca • Capacitação e treinamento

Comportamentais • Comunicação • Gestão de conflitos

Programa de Aperfeiçoamento em Gestão de Políticas de Proteção e Desenvolvimento Social

Curso: Governança e Arranjos Institucionais de Políticas Públicas

Professores: Alexandre Gomide e Roberto Pires Período: 3, 4, 10 e 11 de junho de 2014

Aula 4 - Estudo de casos e roteiro de análise

Alexandre Gomide e Roberto Pires

Brasília, 10 e 11 de junho de 2014

GOVERNANÇA E ARRANJOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Programa de Aperfeiçoamento para Carreiras - 2014

Estudo de casos e roteiro de análise

alexandre.gomide@ipea.gov.br roberto.pires@ipea.gov.br

Plano do curso 1. Governança e capacidades estatais

2. O ambiente político-institucional brasileiro e a abordagem dos arranjos institucionais

3. Implementação e coordenação de políticas públicas

4. Estudo de casos e roteiro de análise

5. Exercício avaliativo

Recapitulando • Arranjos institucionais: ‘aparatos’ que dão sustentação

aos processos decisórios, de execução e monitoramento de políticas públicas • Envolvem diversos atores diversos (e seus interesses), regras e

processos que definem a forma particular de interação entre eles na produção de uma política específica

• Microcosmo: permitem perceber os entrelaçamentos dos traços mais gerais do ambiente político-institucional com os problemas, atores e processos específicos de cada política • As interações entre as burocracias governamentais e as instituições

políticas

• Consequências: a depender da sua configuração podem “viabilizar” ou “obstacularizar” ações específicas de governo.

A Revitalização da Indústria Naval no Brasil Democrático

Roberto Pires Alexandre Gomide

Lucas Amaral

Objetivo do estudo • Analisar o arranjo institucional de implementação da

política de revitalização da indústria naval, avaliando suas capacidades políticas e técnico-administrativas

• Estrutura • Contextualização: trajetória histórica do setor no Brasil • Descrição do arranjo • Comparação do arranjo atual com o do período burocrático-

autoritário • Comparação do arranjo formal com sua operação na prática • Conclusões: arranjo-capacidades-resultados

Contextualização • Crescimento das atividades petrolíferas off-shore

• políticas explícitas de desenvolvimento da indústria nacional, a partir das encomendas da Transpetro/Petrobrás

• Objetivos • Geração de empregos • Desenvolvimento da indústria de navipeças • Desenvolvimento tecnológico • Autonomia no transporte marítimo e redução da remessa de

divisas por fretes

• Programas • Prominp (2003), Promef (2004), PAC (2007), PDP (2008), PBM

(2001)

Histórico • Auge na década de 1970: a indústria brasileira chegou a

ocupar a 2ª posição no ranking mundial de encomendas para construção de navios • Reserva de mercado e subsídios do Estado • Ineficiência e defasagem tecnológica • Corrupção: CPI da Sunamam

• Declínio nos anos de 1980-90: • Desregulamentação do transporte marítimo e abertura do mercado

à concorrência internacional • Desmonte da indústria nacional e desnacionalização das

empresas de navegação

• Retomada nos anos de 2000

Evolução do no. de empregados e do vol. produção

3,3

2,5

1,4

39,2

1,9

46,5

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7,0

14,0

21,0

28,0

35,0

42,0

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20

09

1ª Fase 2ª 3ª 4ª 5ª 7ª 8ª 9ª 10ª 11ª Fase

Mil

Emp

rega

do

s

Milh

ões

TPB

TPB Contratadas TPB Entregues Empregados

Fonte: Barat et. al. (2013)

O arranjo de implementação • Atores centrais

• Transpetro: encomendas (80% de todo o investimento) • Estaleiros e armadores: pleito aos recursos do FMM • DMM/MT: análise dos projetos e fiscalização das obras • CDFMM (tripartite): aprovação e priorização dos projetos • Agentes financeiros (BNDES, BB, CEF, Basa e BNB): absorção do

risco

• Atores ‘periféricos’ • Senado: autorização da ampliação do limite de endividamento da

Transpetro e para concessão de crédito pelo BNDES • TCU e CGU: controle da aplicação de recursos • PAC: monitoramento • Ibama: licenciamento ambiental para construção dos estaleiros

Capacidades relativas do arranjo

Etapas Arranjo burocrático-

autoritário Arranjo atual

Planejamento Sunamam Transpetro: poder de compra (indução)

Decisão Sunamam

(Empresas Sunamam) CDFMM

Empresas DMM CDFMM

Financiamento FMM + Sunamam FMM + agentes financeiros

Execução Estaleiros e armadores privados

Estaleiros e armadores privados Transpetro

Monitoramento Sunamam DMM, agentes financeiros, Transpetro, PAC

Arranjo atual vs. passado • Maiores capacidades técnico-administrativas

• Coordenação intragovernamental (PAC e CDFMM) • Corpo técnico (analistas de infraestrutura) • Monitoramento (vários atores) • Risco assumido pelos agentes financeiros

• Maiores capacidades políticas • Participação do Legislativo (Senado) • Participação dos trabalhadores e empresários (decisões de

financiamento) • Órgãos de controle (TCU e CGU) • Populações afetadas (audiências públicas)

A Sunamam atuava de forma insulada e com déficits de capacidade de gestão, monitoramento e avaliação dos projetos financiados (corrupção, desperdício e captura)

De jure vs. De facto

• Legislativo: apesar de ter aprovado o pedido do Executivo exatamente como proposto, debateu e pediu de informações/esclarecimentos ao governo

• Controle (interno e externo): auditorias resultaram no aumento do quadro de técnicos e adoção de novas técnicas de acompanhamento pelo DMM (BSC)

• CDFMM: discussão e aprovação dos projetos

• Licenciamento: observação dos direitos ambientais, sociais e étnico-culturais das populações afetadas

Conclusões preliminares • As instituições democráticas não têm criado obstáculos à

implementação da política • Aprimoramentos e revisões para melhoria de processos • Criação de oportunidades para a participação de mais atores (além

de governo e empresários) • Maior controle e transparência (prevenção da captura e rent-

seeking) • Oxigenação da burocracia estatal (além de burocratas e

empresários)

• Política do tipo “soma-positiva”, com baixo potencial de conflito.

Conflitos e articulação de interesses no Projeto São Francisco

Maria Rita Loureiro Marco Antonio Teixeira

Alberto Ferreira

Objetivo do estudo • Analisar o arranjo institucional do projeto do Rio São

Francisco: • O arranjo configura processos decisórios mais democráticos,

incluindo mais pluralidade de atores? • O arranjo amplia as capacidades de implementação do Estado?

• Componente da carteira do PAC: Urgência e rapidez para a entrega dos resultados • Monitoramento intensivo (Casa Civil-MPOG) • Não sujeito a contingenciamentos • Uso do RDC etc.

Contextualização • Lançamento no primeiro governo Lula

• Presente na agenda nos governos Figueiredo, Itamar e FHC • Integra o PAC em 2007

• Projeto conflituoso • Disputas federativas • Oposição da sociedade civil (ambientalistas, direitos humanos etc.) • Processo de licenciamento ambiental com muitos embates • Ações judiciais (liminares contra a obra) impetradas pelo Ministério

Público e Organizações da Sociedade Civil • Contestações por parte dos órgãos de controle

Histórico

Papel da sociedade civil • O CBHSF se converteu na arena de articulação de

interesses contrários à transposição • Aprovação de medidas ambientais para a revitalização,

principalmente em MG e BA

Papel dos controles • Apontamento de irregularidades nos editais de licitação para

construção dos canais • TCU e CGU passam a acompanhar o MIN na publicação dos novos

editais • TCU: projetos básicos e licitações dos lotes • CGU: procedimentos licitatórios e acompanhamento das obras de

revitalização, sobretudo. Busca de soluções conjuntas

Papel do Congresso • Bancadas de MG, BA, SE, AL em oposição as de PE, CE, RN, PB

• Alocação de recursos da União para investimentos para o combate à seca vs. transposição

• Negociação com a Casa Civil: incorporação de obras demandadas pelos opositores, atribuição de cargos (ações compensatórias)

Coordenação • Papel fundamental da Casa Civil na articulação e

negociação (divergências entre MIN e MMA)

• MIN: coordenação do Sistema de Gestão (SGIB) e do Conselho Gestor do Projeto (MIN, MPOG, MF, MME, MMA, CC, ANA e estados do CE, RN, PB e PE, e o CBHSF)

• PAC: monitoramento (salas de situação)

Conclusões preliminares • O atraso na execução não esteve associado à ineficiência

governamental, mas ao funcionamento das instituições democráticas

• Apesar do atraso, o projeto se beneficiou dos processos de aprendizagem democrática • Levou em conta os interesses das populações afetadas e os impactos

ambientais (revitalização) na implementação

• Papel importante das instâncias de participação social • O Comitê não agiu como uma instância de fachada e homologatória

• Papel significativo e positivo dos órgãos de controle • Recomendações e busca de soluções conjuntas

Quadro comparativo • Capacidades técnico-administrativas

Programa Organizações Coordenação Monitoramento

PISF Ministérios (MIN, MP, CC etc.), agências reguladoras (ANA), Ibama.

Casa Civil e Conselho Gestor do Projeto

PAC e Sistema de Gestão (SGIB)

RIN DMM/MT, empresas e agentes financeiros estatais, atores privados

Transpetro CDFMM

DMM/MT, Transpetro, Agentes financeiros, PAC

Quadro comparativo • Capacidades políticas

Programa Agentes políticos Participação social

Controles

PISF Intensas negociações no Congresso

CBHSF Audiências públicas (licenciamento)

Papel significativo do TCU, CGU e MP

RIN Autorização do Senado Federal

CDFMM Audiências públicas

Papel importante do TCU

Quadro comparativo • Resultados observados

Programa Execução Inovação

PISF Baixa (atraso na entrega da obra, de 2012 para 2015)

Incorporação do vetor revitalização

RIN Alcance das metas de investimento e empregos

Aprimoramento dos processos de avaliação e monitoramento.

COMO ANALISAR ARRANJOS Um roteiro passo a passo

Passo 1

• Identificar os objetivos da política, programa ou projeto • Perguntas

• Qual (tipo, área)? • Quando (tempo)? • Onde (territorialidade)?

• Os objetivos envolvem tensões, incoerências, divergências?

Passo 2 • Identificar os atores envolvidos diretamente ou indiretamente

• Burocráticos • Órgãos federais responsáveis pela gestão e implementação da política • Órgãos dos entes federados • Órgãos de controle • Órgãos do Judiciário • Órgãos do Legislativo

• Da sociedade civil

• Organizações da sociedade civil (associações, movimentos sociais, etc.) • Setor privado (sindicatos de trabalhadores e empresários) • Usuários e beneficiários da política

• Político-partidários

• Lideranças políticas (Prefeitos, governadores, parlamentares, etc...) • Partidos políticos

Passo 3 • Identificar processos, mecanismos e espaços que

organizam as relações entre atores • Coordenação

• Instrumentos de pactuação e mediação de conflitos • Mecanismos de coordenação e articulação inter e intragovernamental • Mecanismos de coordenação e articulação Estado e mercado

• Interfaces Estado-sociedade • Espaços e instâncias de participação • Outros tipos

• Gestão interna • Mecanismos e sistema de acompanhamento, monitoramento e

avaliação • Regulamentações e atos normativos

• Controles horizontais (interno e externo) • Relações entre poderes Executivo, Legislativo e Judiciário

Passo 4.1 • Avaliação das capacidades estatais

• Capacidades Técnico-Administrativas: • O arranjo conta com burocracias competentes e em quantidade

adequada? • O arranjo envolve os atores-chave para a execução? (tanto no nível

horizontal quanto vertical/federativo) • O arranjo com recursos técnicos necessários? • O arranjos possui processos e mecanismos de articulação de esforços

entre esses atores na execução das tarefas? • O arranjo estabelece processos de monitoramento e acompanhamento

da execução?

Passo 4.2 • Avaliação das capacidades estatais

• Capacidades Políticas: • O arranjo inclui os diversos atores interessados ou impactados pela

execução da política/programa? • Processos participativos? • Interação com atores políticos (Congresso e parlamentares, partidos

políticos, governadores, prefeitos, etc...)? • Interação com os atores privados?

• O arranjo possui espaços e processos para a expressão e o processamento/mediação de conflitos?

• O arranjo lida com processos de controle externo e exibe transparência?

• O arranjo produz legitimidade (aceitabilidade da política)? • O arranjo é capaz de propiciar a introdução de novidades ou mudanças

durante a implementação da política?

Passo 5 • Avaliação dos efeitos do arranjo sobre os resultados

observados • Em que medida as características do arranjo ajudam a explicar o

“sucesso” e “fracasso” na realização dos objetivos das políticas?

• Quais aprendizados e lições para reforma dos processos de gestão e implementação podem ser extraídas?

Encadeamento lógico

Objetivos das políticas e

explicitação dos conflitos

Análise dos arranjos em termos de capacidades

técnico-administrativas e

políticas

Implicações dos arranjos para os

resultados produzidos ou

observados