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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

CENTRO DE ESTUDOS INTERDISCIPLINARES PARA O SETOR PÚBLICO – ISP

PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA DE GESTORES DA EDUCAÇÃO BÁSICA – PROGED

CURSO EM PARCERIA ENTRE

PROGED/ISP/UFBA, UNDIME e IAT.

Curso

UFBA/ISP/PROGED em parceria com a

UNDIME, apoiando a educação baiana.

Local: IAT e auditórios da SEC/BA.

Salvador, 02 a 04 de abril de 2008.

2

1 – Plano Municipal de Educação (PME)

A seguir, 32 slides utilizadas pela mediadora:

Plano Municipal

de Educação

Realização: Apoio:Ministério

da Educação

Para inPara iníício de conversa...cio de conversa...

C.F./88 e a LDB/96, o município passa a ser:

? ente federado;

? sistema de ensino;

? responsável prioritariamente pela Educação Infantil e Ensino Fundamental.

3

Sistema Municipal de Sistema Municipal de EnsinoEnsino

SME CME

UnidadesEscolares

Art. 87 da Lei 9.394/96 (LDB)

Art. 214 da Constituição de 1988

Art. 2º da Lei 10.172/2001

Art. 2º da Lei 10.330/2006

PME

Marcos LegaisMarcos Legais

4

O que O que éé o PME? o PME?

É um documento que:

? Considera todas as necessidades todas as necessidades educacionais dos muneducacionais dos muníícipescipes, mesmo aquelas que não são atribuições específicas do poder municipal.

O que O que éé o PME? o PME?

? Define políticas e ações de Estado, e não políticas e ações de Governo. Transcende os limites de uma gestão.

? Projeta as políticas públicas de educação para os próximos 10 anos.

5

Enfim...Enfim...

...é um Plano de Educação do

MunicMunicíípiopio. Não é somente um Plano

do Sistema ou Rede Municipal de

Educação.

? Instaurar uma cultura de planejamento: importância e necessidade do planejamento.

? Adequar as metas gerais da educação nacional às especificidades locais.

Qual a importância do Qual a importância do PME?PME?

6

? Definir com clareza as políticas públicas, os programas e projetos.

? Identificar e analisar necessidades e problemas, definindo alternativas de solução.



? Fundamentar o processo de tomada de decisões.

? Desenvolver competência técnica da equipe gestora em planejamento.

? Melhorar a qualidade da educação pública.

7

Alice no PaAlice no Paíís das s das Maravilhas e o PMEMaravilhas e o PME

Fala de Alice: - Por favor, como devo fazer para sair daqui?

Fala do gato: - Depende muito para onde você quer ir...

Fala de Alice: - Para onde não tem importância.

Fala do gato: - Então, não tem importância o caminho que você tomar.

Alice no PaAlice no Paíís das s das Maravilhas e o PMEMaravilhas e o PME

Qual a relação entre a história e a elaboração do Plano Municipal de

Educação?

8

Quais os princípios

norteadoresnorteadores do PME?

Princípio da Gestão

Democrática da Educação

Princípio da Autonomia e Colaboração

Processo de ElaboraProcesso de Elaboraçção do ão do PMEPME

? Autoria do próprio município – equipe técnica e representações da sociedade.

? Processos participativos de elaboração.

? Busca de identidade, autenticidade, vinculação ao contexto.

9

Processo de ElaboraProcesso de Elaboraçção do ão do PMEPME

? Debate político para a produção de consensos.

? Oportunidade de rever a legislação municipal no que concerne à educação.

? Oportunidade de estudo e preparo técnico das equipes gestoras.

Quem participa desse Quem participa desse processo?processo?

? Técnicos da secretaria municipal de educação ou órgão equivalente;

? Representantes da comunidade escolar;

? Representantes da sociedade civil organizada.

10

Qual o papel da SME na Qual o papel da SME na elaboraelaboraçção do PME?ão do PME?

?Nomear uma Comissão Coordenadora (decreto ou portaria), para organizar o processo de elaboração do PME;

?Garantir a participação dos diversos setores da sociedade;


?Divulgar o processo de elaboração do PME;

?Sistematizar as discussões desenvolvidas em todo o processo;

11


?Organizar o documento preliminar e o final;

?Encaminhar texto final para Câmara de Vereadores;

?Implantar, acompanhar e avaliar o PME.

Qual o papel do CME?Qual o papel do CME?

?Participar do processo de elaboração (incentivando, mobilizando, acompanhando);

?Apreciar o documento final do PME e emitir parecer a respeito;

12

Qual o papel do CME?Qual o papel do CME?

?Gerenciar o acompanhamento das realizações das metas;

?Gerenciar as avaliações periódicas dos resultados do PME e garantir o replanejamento das ações.

Qual metodologia utilizar?Qual metodologia utilizar?

? Participativa, autônoma, democrática.

13

O que fazer antes de iniciar O que fazer antes de iniciar a elaboraa elaboraçção do PME?ão do PME?

?Conhecer as referências institucionais e políticas do município;

?Conhecer o conjunto das atuais políticas educacionais – ESTADUAL e FEDERAL;

?Dominar conhecimento sobre gestão de pessoas, de recursos financeiros, de regime de colaboração...

Como se dComo se dáá a coordenaa coordenaçção ão da elaborada elaboraçção do PME?ão do PME?

Comissão de Coordenação

Comissão Representativa da Sociedade

14

O que O que éé necessnecessáário fazer rio fazer para elaborar o PME?para elaborar o PME?

1. Caracterização Geral do Município.

2. Diagnóstico Educacional.

3. Definição de diretrizes, objetivos e metas.

4. Estabelecimento de estratégias de acompanhamento e avaliação do PME.

Quais as estratQuais as estratéégias?gias?

?Análise de documentos;

?Consulta a publicações oficiais;

?Pesquisa em sites oficiais e outros;

?Entrevistas com membros da comunidade;

?Realização de Conferência.

15

1. Incluir aspectos culturais na educação;

2. Incluir um capítulo específico sobre educação no campo;

3. Conhecer e analisar o PNE;

Algumas recomendaAlgumas recomendaçções ões do MECdo MEC

4. Ampliar e diversificar o convite àparticipação;

5. Atribuir papel estratégico ao CME;

6. Dar transparência às informações sobre os recursos financeiros de que a educação dispõe;


16

7. Substituir a denominação e a concepção de “educação especial” por “educação inclusiva”;

8. Substituir a concepção e o conteúdo do capítulo do PNE sobre Magistério da Educação Básica por Profissionais da Educação Básica;


9. Realizar o mini-censo educacional;

10. Fazer um pacto pela educação;

11. Acompanhar e avaliar o Plano em um processo participativo;


17

12. Avaliar a realização das metas e os fatores que concorreram para o êxito ou o insucesso do Plano, inclusive, o processo de planejamento.


"... à medida que avançamos para a

terra desconhecida do amanhã, é

melhor ter um mapa geral e

incompleto, sujeito a revisões e

correções, do que não ter mapa

algum". (Alvim Toffler - As Mudanças do Poder).

Mensagem final...Mensagem final...

18

Texto para leitura complementar:

PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO – SUBSIDIOS PARA ELABORAÇÃO

Texto extraído do livro “O apoio à educação municipal no estado da Bahia.../organizadoras, Ana

Maria de Carvalho Luz, Patrícia Rosa da Silva -,

Salvador: ISP/PRADEM?UFBA, 2007. p.105 a 121.

IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO NA EDUCAÇÃO

Não existem dúvidas sobre a importância do planejamento como prática norteadora das

políticas públicas. Os planos, programas e projetos se constituem em verdadeiros aliados

das administrações públicas no cumprimento de suas atribuições e competências com a

maior eficiência possível e otimização dos recursos disponíveis. O exercício de

elaboração desses instrumentos de planejamento subsidia as equipes dos governos

responsáveis pela implementação das políticas públicas com informações a respeito das

necessidades da população, os setores de atuação, os principais problemas relativos ao

atendimento dessas necessidades, as alternativas de solução para tais problemas, o que

permite direcionar as ações com segurança e presteza, de modo a alcançar os objetivos e

as metas fixados.

No caso do setor educacional, o planejamento se configura como uma ferramenta

extremamente útil para que os poderes constituídos cumpram seu dever de assegurar aos

cidadãos brasileiros o direito constitucional a uma educação escolar de qualidade, nos

diferentes níveis e modalidades de ensino, evitando as improvisações e os desperdícios

de recursos, tão escassos para tão nobre missão, principalmente nos dias atuais.

Apesar do consenso em torno dessa importância, o planejamento educacional no Brasil,

como uma prática da administração pública, só vai surgir, concretamente, na segunda

metade dos anos sessenta, no advento das estruturas do planejamento governamental,

sob a égide dos governos militares, quando foram elaborados os Planos Nacionais de

Desenvolvimento (PND) e os seus desdobramentos, os Planos Setoriais, dentre esses os

de educação (PSECD).

Mesmo assim, a necessidade de elaborar planos de educação aparece em alguns

momentos da nossa história, desde o Manifesto dos Pioneiros da Educação, na década

de 30, perpassando alguns documentos legais, como as Constituições Federais de 1934,

1946, 1967 e, por fim, a Constituição Brasileira promulgada em 1988. Nessa trajetória,

muitos planos, programas e projetos da área de educação foram elaborados no Brasil,

19

principalmente nas últimas décadas, tanto no âmbito federal como no dos estados da

Federação, estendendo-se essa prática, também, à esfera de alguns municípios,

principalmente aqueles que constituem sede de governos estaduais.

O PLANEJAMENTO EDUCACIONAL NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA

No que diz respeito às indicações legais recentes sobre a elaboração de planos de

educação, cumpre ressaltar que a Assembléia Nacional Constituinte, no calor do

movimento de redemocratização do país que se instala com a Nova República, a partir de

1985, acata a proposta de explicitar, na Constituição Brasileira, de forma clara e mais

ampla que as Cartas Magnas anteriores, um dispositivo sobre o Plano Nacional de

Educação. O art. 214 da Constituição de 1988 determina a elaboração do Plano Nacional

de Educação, de duração plurianual, “visando à articulação e ao desenvolvimento do

ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público” (BRASIL,

1988), como forma de atingir os principais objetivos do setor educacional estabelecidos

naquele texto constitucional.

Em decorrência dessa determinação, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

(Lei nº 9394/96), aprovada em dezembro de 1996, vai determinar, no seu Art. 87, que a

União, no prazo de um ano a partir da publicação daquela Lei, deveria encaminhar ao

Congresso Nacional, o Plano Nacional de Educação – PNE, com diretrizes e metas para

os dez anos seguintes (BRASIL, 1996). Depois de três anos de tramitação no Congresso

Nacional, de dois projetos apresentados, de amplos debates, apresentação de emendas e

revisões, o PNE foi aprovado nos plenários da Câmara dos Deputados e do Senado

Federal e enviado ao Presidente da República para sanção, o que aconteceu em 9 de

janeiro de 2001, através da Lei nº 10.172/2001.

O Art. 2º dessa Lei, por sua vez, determina que os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios devem elaborar, em consonância com o Plano Nacional de Educação (PNE),

seus planos decenais correspondentes – Plano Estadual de Educação (PEE) e Plano

Municipal de Educação (PME). Com a finalidade de coordenar e subsidiar o processo de

elaboração desses planos de forma articulada com o disposto no PNE foi criada uma

Comissão Nacional constituída pelo CONSED (Conselho de Secretários de Educação),

UNDIME (União dos Dirigentes Municipais de Educação), MEC (Ministério da Educação e

do Desporto), Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados,

Comissão de Educação do Senado Federal, UNESCO (Organização das Nações Unidas

20

para a Educação, Ciência e Cultura) e ABONG (Associação Brasileira de Organizações

Não-Governamentais). Essa comissão assim se expressa:

O PNE, portanto, consolida um desejo e um esforço histórico de mais de 60

anos. Compete aos atuais dirigentes prosseguir essa trajetória da educação,

consolidando o estágio atual e formulando o próximo. A elaboração dos

planos estaduais e municipais constitui uma nova etapa, na qual cada ente

federado deve expressar os objetivos e metas que lhe correspondem, no

conjunto e em vista de sua realidade, para que o País alcance o patamar

educacional proposto no Plano Nacional de Educação, no horizonte dos dez

anos de sua vigência (BRASIL, 2002).

Dessa forma, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios se vêem diante do desafio,

fixado em lei, de elaborarem os seus planos de educação a partir do Plano Nacional de

Educação. Nesse sentido, após o processo de elaboração dos seus respectivos planos,

esses governos deverão encaminhá-los às suas Casas Legislativas e às suas Câmaras

de Vereadores, respectivamente, onde deverão ser submetidos à apreciação e, se

aprovados, transformados em leis estaduais e municipais.

PME: NOVOS DESAFIOS PARA OS MUNICÍPIOS

Os municípios encontram-se, portanto, diante de uma nova exigência legal de elaborarem

seus planos de educação, com projeções para dez anos. Cria-se, assim, uma nova

oportunidade para que o planejamento passe a integrar o cotidiano do setor educacional

do município, como instrumento definidor das políticas públicas e orientador das ações

educativas, o que possibilita às populações desses municípios usufruírem as vantagens

da prática do planejamento 1.

Para tanto, é importante que os municípios construam os seus planos apoiados em dados

estatísticos e consultas aos diversos segmentos da sociedade, através de processos

coletivos ou participativos, mesmo que optem por buscar orientações técnicas em

algumas fases desse processo. Quanto a esse aspecto, é importante ressaltar que tais

orientações devem constituir-se em serviços de apoio e assessoramento técnico, e não

1 Para maiores aprofundamentos nas discussões sobre as repercussões das atuais políticas em educação no planejamento educacional dos municípios ver o texto “Políticas Públicas e Reformas”, da autoria de Tércio Rios de Jesus e Cátia Verônica N. Dantas, publicado na Revista da FACED, n. 07, ano de 2003, p. 109 – 124.

21

em trabalhos realizados por encomenda, elaborados integralmente sem a participação

das equipes locais responsáveis pela elaboração do PME.

A procura de orientações e apoio técnico deve representar, pois, um esforço que essas

equipes devem empreender no sentido de superar as dificuldades comumente

decorrentes da ausência histórica de uma cultura ainda não instalada de planejamento

nas várias instâncias de poder da sociedade brasileira. Dessa forma, as equipes locais,

constituídas por profissionais de educação e outras pessoas envolvidas nesse campo,

podem desenvolver com competência as atividades de construção e implementação do

plano.

O amadurecimento dessas equipes locais, propiciado pelo próprio processo, concorrerá

também para que os planos elaborados se constituam em instrumentos políticos e

técnicos norteadores das ações educacionais dos municípios e para que sejam

alcançados os resultados esperados. Com isso, os planos não serão apenas instrumentos

formais, de utilização restrita à comprovação documental para a obtenção de vantagens

junto a órgãos de governo, ou para captação de recursos e negociação de projetos junto a

agências financiadoras. Ao contrário, deverão ser utilizados como ferramentas

orientadoras das práticas educativas no município, auxiliando a realização das avaliações

sobre o curso das ações e contribuindo para o estabelecimento de novos parâmetros de

ação. Dessa forma, poderão ensejar a construção de outros instrumentos de

planejamento e a continuidade dos trabalhos em etapas subseqüentes.

Por outro lado, o exercício de elaboração do PME pelo próprio município concorrerá para

que se solidifique também, em outras instâncias do sistema de educação, a prática do

planejamento como orientador das ações educativas, a exemplo da elaboração dos

projetos político-pedagógicos das escolas da rede de ensino, no âmbito das comunidades

escolares. Tal procedimento, inclusive, é recomendado na Lei de Diretrizes e Bases da

Educação Nacional.

PREPARAÇÃO PARA OS TRABALHOS DE ELABORAÇÃO DO PME

Como preparação para o processo de elaboração do Plano, o grupo responsável deve

reunir informações e documentos que constituirão a base sobre a qual será edificado o

novo instrumento de planejamento educacional do município.

Inicialmente, será preciso conhecer as referências institucionais e políticas do governo do

município e sua concepção de desenvolvimento. O plano de educação deve estar

articulado com o Plano de Desenvolvimento do Município, ou seu Plano Diretor. Caso não

22

existam esses instrumentos de planejamento municipal, outros documentos políticos que

demonstrem as intenções da gestão municipal na área social e, principalmente, no campo

educacional, devem ser consultados. Os objetivos e as metas do PME precisam estar

sintonizados com as políticas traçadas pelos vários setores da Administração Municipal.

No âmbito institucional, há ainda a necessidade de se conhecer a Lei Orgânica do

Município e suas referências em matéria de educação.

Sobre a articulação que o setor educacional do município deve manter com as outras

instâncias de poder da Federação, vale lembrar que “autonomia” e “regime de

colaboração” são duas expressões constantes nos textos da recente legislação brasileira,

os quais atribuem novos contornos às ações educacionais do país. É de se esperar,

portanto, conforme determina a legislação, que a União, os Estados e os Municípios

organizem seus sistemas de ensino e elaborem as suas políticas de forma integrada e

articulada.

Nesse sentido, deve-se observar que a Constituição Federal de 1988 consagra a

autonomia dos municípios brasileiros – como entes jurídicos da Federação, com recursos

e responsabilidades próprias – para traçar e implementar políticas próprias de educação e

com liberdade para constituir o seu próprio sistema de ensino.

No caput do Art. 211 do Texto Constitucional de 1988 e, posteriormente, no Art. 8º da Lei

de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996, é estabelecido que a União,

os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os

seus sistemas de ensino. No entanto, apesar de essa legislação estabelecer a

organização do sistema municipal de ensino como regra geral, a mesma LDB, no seu Art.

11º, dispõe que “Os municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual

de ensino ou compor com ele um sistema único de Educação Básica” (BRASIL, 1996).

Cabe, pois, a cada município decidir entre três possibilidades para a organização da

educação municipal: (a) instituir seu próprio sistema de ensino; (b) integrar-se ao sistema

estadual de ensino ou (c) compor, com o estado, um sistema único de Educação Básica.

Cada uma dessas opções vai implicar procedimentos institucionais específicos.

Os municípios, dessa forma, antes de iniciar a elaboração do seu plano de educação,

necessitam posicionar-se quanto a essa questão. Decidir sobre a criação de um sistema

municipal de ensino, se já não o houver, ou associar-se ao sistema estadual. Acrescenta-

se que, para constituir-se em sistema de ensino, o município precisa dispor de uma rede

própria de escolas, de um órgão de administração educacional na estrutura do seu

governo (Secretaria ou Órgão Municipal de Educação) e de Conselho Municipal de

Educação com função normativa (SARI, 2001).

23

Outra ordem de informações que o grupo de elaboração do PME necessita dominar

constitui-se do conjunto das atuais políticas educacionais traçadas em âmbito federal e

estadual, nesse caso, do Estado onde se situa o município. A equipe precisa conhecer

integralmente o Plano Nacional de Educação, aprovado pela Lei 10.172 de janeiro de

2001, onde é feito um diagnóstico da situação educacional do país, segundo cada nível e

modalidade de ensino, e de aspectos importantes da administração da educação. Nele

são traçadas as diretrizes e estabelecidos os objetivos e as metas nacionais para os dez

anos de vigência do Plano.

Os planos municipais deverão estabelecer suas políticas de forma coerente com essas

diretrizes e metas nacionais, mas observando também as especificidades locais, em

função de uma análise criteriosa dos principais problemas e das carências educacionais

do município.

O Plano Municipal de Educação também deve considerar as políticas educacionais

estabelecidas pelo governo do Estado. Nos casos em que os Planos Estaduais de

Educação encontrarem-se em fase de elaboração, as equipes dos respectivos municípios

necessitam entrar em contato com as equipes estaduais para conhecer suas prioridades,

diretrizes e metas. Esse conhecimento contribuirá para que as políticas municipais sejam

estabelecidas em consonância com a política educacional do Estado. Conhecer essas

políticas também servirá para uma articulação com as autoridades estaduais, no sentido

de estabelecer formas de implementação de ações complementares, através de parcerias

e negociações em termos de distribuição de responsabilidades na execução, de forma a

otimizar os recursos e alcançar os objetivos comuns.

As referências políticas e legais do setor educação, em matéria da administração dos

recursos humanos, precisam ser conhecidas do grupo responsável pela elaboração do

Plano. É necessário verificar as regras que determinam a política de pessoal e,

especificamente, conhecer o Plano de Carreira do Magistério. Caso o município não

disponha desse instrumento, a necessidade da sua instituição deverá constar no PME, no

conjunto das ações de valorização dos profissionais da educação.

Além disso, o grupo deverá obter informações sobre os recursos destinados à educação,

consultando a Lei Orçamentária e os documentos que demonstram as fontes desses

recursos, dentre elas o Fundef, cujas transferências vêm sendo creditadas em conta do

governo do município. Uma conversa com o Secretário de Finanças ou com o Contador

servirá para atualizar a equipe com relação a essas informações. Na elaboração do

diagnóstico do Plano propriamente dito, essas informações deverão ser coletadas e

sistematizadas com mais detalhes, inclusive com a participação das pessoas

24

responsáveis pela gestão dos recursos. Esse conhecimento servirá para auxiliar no

estabelecimento das metas e ações a serem propostas.

Ao lado disso, pode-se discutir a possibilidade de instituir o Fundo Municipal de

Educação, se o município já não dispõe desse instrumento. Esse é um expediente que

favorece a concentração dos recursos vinculados à educação numa única conta bancária,

controlada normalmente pelo Secretário de Educação, o que dará mais autonomia aos

gestores da educação e facilitará a implementação das ações educativas.

O domínio dessas informações fortalecerá o grupo para os estudos imprescindíveis à

elaboração do Plano e poderá desencadear procedimentos de aprimoramento da gestão

da educação no município, que podem ser desenvolvidos em paralelo ou posteriormente

a essa elaboração. Dessa forma, os trabalhos iniciais visarão a instrumentalizar o setor

educação do governo municipal, de modo a construir um Plano o mais próximo possível

das necessidades da população e, com isso, conseguir alcançar seus objetivos com mais

efetividade.

Há outras informações importantes que a equipe de elaboração do PME necessita

dominar, referente às determinações legais ligadas ao conceito e prática do regime de

colaboração entre as várias instâncias de poder e ligadas às competências dos

municípios em matéria de educação. É importante ressaltar que o PME deve ser

considerado um Plano de Educação do Município, não somente um Plano do Sistema de

Ensino Municipal, nem da rede de ensino do município. É um instrumento de

planejamento, que deve considerar todas as necessidades educacionais dos seus

habitantes, mesmo que essa esfera de governo necessite priorizar o atendimento de

determinados segmentos da sua demanda. Nesse sentido, a Constituição Federal de

1988 e a LDB de 1996 já dispõem sobre as competências e atribuições de cada esfera de

poder, segundo níveis e modalidades de ensino. Decorre daí a necessidade de integração

e articulação desses níveis de governo e do município para conceber, de forma global, as

políticas e fazer frente aos problemas. Parte daí, também, a importância de se elaborar o

Plano Municipal de Educação de forma coerente com o Plano Nacional e o Plano

Estadual, conforme preconiza a legislação.

Dessa forma, embora o município não tenha responsabilidade de oferecer, por exemplo, a

Educação Profissional e Superior, o PME precisa definir políticas e estratégias de

envolvimento das ações municipais no atendimento estadual e federal nessas áreas

(MONLEVADE, 2002). Do mesmo modo, mesmo que o município tenha de se concentrar

no atendimento do ensino fundamental e da educação infantil, o PME deve prever em que

25

sentido a atuação do governo estadual poderá auxiliá-lo no cumprimento dessa sua

atribuição.

É evidente que grande parte do PME se refere às ações de educação de

responsabilidade do governo municipal. Mesmo com a convicção de que o PME deva

partir de uma concepção global e integrada quanto às carências educacionais de sua

população, considera-se que, na elaboração do Plano, a responsabilidade de atendimento

do município está delimitada pela própria Lei de Diretrizes e Bases da Educação

Nacional. Essa responsabilidade está fixada da seguinte forma:

Art. 11 – Os municípios incumbir-se-ão de:

I – organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de

ensino, integrado-as às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;

.....................................................................................

V – oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas e, com prioridade, o ensino

fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem

atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos

acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e

desenvolvimento do ensino. (BRASIL, 1996).

Com base nesse e em outros dispositivos da LDB que reforçam as responsabilidades dos

municípios e dos Estados na oferta da Educação Básica, pode-se depreender que:

a) ao Município cabe atender, com recursos municipais (além de outros recursos

suplementados pelo Estado e pela União), a toda a demanda de educação infantil,

configurada pela procura de matrículas.

b) ao Município e ao Estado, com complementação financeira da União, cabe atender

a toda a demanda de ensino fundamental na idade própria e aos jovens e adultos que não

o freqüentaram na idade apropriada.

A legislação brasileira recente, dessa forma, fez crescer as responsabilidades dos

governos municipais no atendimento à Educação Básica. Por isso, a elaboração de um

plano de educação lhes facilitará, em muito, o cumprimento dessa nova missão. Embora o

PME tenha de prever políticas e fixar objetivos para a educação nos diferentes níveis e

modalidades de ensino para todos os munícipes, vai lidar, de fato, e se responsabilizar,

diretamente, pelo atendimento à demanda do ensino fundamental e da educação infantil,

desenvolvendo ações em curto, médio e longo prazo.

26

PASSOS PARA A ELABORAÇÃO DO PME

A elaboração do PME deve ser de responsabilidade coletiva e coordenada pela Secretaria

de Educação do Município. São muitas as indicações sobre a necessidade e pertinência

da participação da sociedade no estabelecimento de políticas públicas. No caso da área

educacional, pode-se salientar que não só na legislação educacional, como também nos

vários documentos que traçam as políticas educacionais do país, é enfatizada a exigência

de participação da sociedade em geral e da comunidade escolar. A contribuição da

sociedade fará com que sejam bem identificadas as carências do setor educacional,

assim como facilitará as tomadas de decisão no sentido de se alcançar uma educação de

qualidade para todos os cidadãos. Sugere-se, então, que essa participação da

comunidade se dê de diferentes modos e segundo algumas etapas do processo.

Algumas dessas fases se constituem de estudos aprofundados de dados estatísticos

sobre a realidade e de atividades administrativas e burocráticas, que devem ser

desenvolvidas por uma Comissão de Coordenação, permanentemente dedicada a essas

tarefas. Essa Comissão, especificamente constituída para a elaboração do Plano, deve

liderar o processo e deve ser instituída formalmente, mediante um decreto do governo

municipal, onde devem constar os objetivos, os componentes, as atribuições e os prazos

para a realização dos trabalhos, com indicação da coordenação. Salienta-se que o

Secretário(a) de Educação do Município tem um importante papel a desempenhar na

supervisão e acompanhamento sistemático dos trabalhos dessa Comissão. Ressalta -se,

ainda, que a composição dessa equipe deverá resguardar a representatividade do Poder

Executivo (pessoal da educação, do setor de planejamento e de finanças da Prefeitura),

do Poder Legislativo, do Conselho Municipal de Educação, se houver, e dos conselhos

escolares. Dessa forma, a Comissão de Coordenação terá a incumbência de desenvolver

os estudos necessários, sistematizar as informações e os resultados dos debates,

preparar e coordenar as reuniões de discussão, elaborar textos e se encarregar da

redação final do documento.

O desempenho dessa Comissão é que garantirá a coerência interna entre a análise da

realidade social e educacional do município, o estabelecimento das diretrizes, metas e

ações, e a compatibilização do planejado com os recursos financeiros previstos para a

execução do PME 2.

2 Deve-se observar que a elaboração do PME pode ficar a cargo, também, de um Fórum Municipal de Educação, uma instituição que pode ser criada por lei, composta de representantes de organizações da sociedade civil vinculadas à educação. No entanto, o fórum não teria a finalidade única de elaborar o PME, mas também de acompanhar sua implementação e avaliá-la, além de atuar permanentemente como formulador de políticas para a educação no Município. Para maiores informações, consultar MONLEVADE,

27

Por seu turno, os estudos a serem realizados pela Comissão de Coordenação sobre a

realidade social e educacional do município, que demandarão análises de aspectos

qualitativos do funcionamento da rede escolar, deverão ser feitos com a ajuda da

comunidade escolar. Dessa forma, representantes dos diretores de unidades escolares,

dos especialistas que trabalham nas escolas, dos professores, dos alunos da rede de

ensino e de seus pais deverão ser convidados e deverão atuar em determinadas fases da

elaboração do Plano. Essa atuação será imprescindível, sobretudo na avaliação do

funcionamento do sistema de ensino, nos seus aspectos administrativos e pedagógicos,

assim como nos campos da gestão das escolas e das condições de sua infra-estrutura

para o desenvolvimento das atividades do ensino. Na realidade, esses são os atores que

irão viabilizar a execução do Plano, no âmbito das escolas.

O processo de participação na elaboração do PME se amplia também ao incorporar, em

determinadas fases, os diferentes segmentos da sociedade local (instituições de ensino

superior, igrejas, sindicatos, trabalhadores, profissionais liberais, lideranças em geral),

que constituirão a Comissão Representativa da Sociedade. Essa Comissão deverá

acompanhar o processo de elaboração do Plano, concentrando sua atuação na análise

dos resultados dos estudos diagnósticos, na consulta aos principais problemas da

educação do município, no debate sobre as prioridades, nas decisões sobre os objetivos

e metas a serem implementadas, assim como no acompanhamento das ações, ao longo

da sua execução. As discussões sobre a situação educacional e sobre as alternativas de

solução dos problemas encontrados, a serem feitas com a Comissão Representativa da

Sociedade, podem ser desenvolvidas tanto através de sessões temáticas, como de

grupos de trabalho. De uma forma ou de outra, o importante é que os resultados deverão

ser discutidos coletivamente, principalmente, no que se referir ao estabelecimento de

diretrizes e metas.

Definida a forma de participação dos atores a serem envolvidos na elaboração do Plano,

a Comissão de Coordenação iniciará os trabalhos, cujo processo poderá percorrer os

seguintes passos:

? Realização de estudos preliminares sobre a realidade socioeducacional do

município, através da coleta, sistematização e análise de dados que deverão,

inicialmente, servir de suporte às discussões e debates que se darão ao longo da

J. A., Roteiro para elaboração de Plano Municipal de Educação, in: www.undime.org.br. Nos Anais do Encontro de Pesquisa Educacional do Norte e Nordeste – EPENN, 2003, Universidade Federal de Sergipe, consultar especificamente a comunicação de Melânia Mendonça Rodrigues e Maria Doninha de Almeida, que relata a experiência de implementação do Fórum Municipal de Educação de João Pessoa – PB, voltado para a elaboração do plano municipal daquele município.

28

construção do PME, mais especificamente quando a Comunidade Local for

convidada a participar do seu processo de construção. Para essa atividade, os

dados a serem trabalhados se situam em duas dimensões diferentes e, por isso,

exigem também procedimentos diferenciados. No primeiro momento, os dados a

serem coletados possuem caráter mais quantitativo, estão numa dimensão

estatística (números, percentuais, projeções estatísticas, etc.). Nesse caso, o

auxílio de uma assessoria técnica ou o envolvimento de profissionais que tenham

experiência de trabalho com dados dessa natureza é fundamental. Um outro

aspecto, a ser levado em consideração, nesse momento, é a forma de

sistematização desses dados. Para o registro de dados, será necessário o uso de

tabelas, gráficos, mapas e quadros, que servirão de base para as análises. Esse

pode ser, talvez, o único momento em que a Comissão de Coordenação trabalhará

sozinha. A outra dimensão do diagnóstico da realidade socioeducacional do

município é mais qualitativa, pois os dados a serem coletados dizem respeito à

organização e funcionamento da rede escolar. Essa é uma dimensão que exige um

nível de participação maior, ou seja, devem ser convidados para colaborar, nesse

momento, os sujeitos que vivenciam diariamente o cotidiano das escolas da rede

municipal. Dessa forma, representantes da comunidade escolar têm um importante

papel a desempenhar, prestando informações a respeito das condições internas de

funcionamento das escolas.

? Sensibilização e mobilização da sociedade, formalizando-se a participação

institucional da sociedade civil através dos representantes da comunidade local,

envolvendo-a no processo de construção do PME. Este é o segundo passo do

processo de construção do Plano, quando se dará a sua publicização e a busca

pelo envolvimento da sociedade civil. Todos os segmentos da comunidade local

devem ser convidados para, através dos seus representantes, participarem desse

processo. Trata-se, nesse momento, da preparação para a realização da fase

seguinte, com os debates para subsidiar a elaboração do diagnóstico definitivo do

Plano. Nessa oportunidade, a Comissão de Coordenação deverá falar sobre as

políticas nacionais e estaduais para a educação e sobre a metodologia empregada

até então na construção do PME. Além disso, deve, junto com a Comunidade

Local, decidir sobre as formas de condução dos trabalhos desse momento em

diante.

29

? O terceiro passo é o desenvolvimento das atividades de análise da realidade

socioeconômica, demográfica e educacional do município e discussão sobre a

situação educacional, com base nos estudos realizados anteriormente, no primeiro

passo. Sugere-se, nesse momento, a realização de debates sobre as deficiências

do atendimento educacional e do funcionamento do sistema de ensino

(diagnóstico), além de discussões sobre os aspectos financeiros e as necessidades

de atendimento às demandas, considerando, também, a distribuição das

atribuições das esferas de poder, de acordo com os níveis e modalidades de

ensino. Essa fase se reveste de complexidade, razão pela qual são indicados

alguns procedimentos que podem contribuir para a realização dessa atividade:

? Apresentação, pela Comissão de Coordenação, de uma síntese do diagnóstico

realizado com os dados estatísticos.

? Após essa apresentação, deve-se reservar um espaço para as colocações dos

participantes, as quais devem ser registradas pela Comissão de Coordenação para

futuros encaminhamentos.

? O debate, considerando os níveis e modalidades de ensino, deve ser aprofundado

em sessões temáticas ou grupos de trabalho, ou ainda, de uma outra forma que

atenda às necessidades do grupo. Após o debate, é interessante que seja redigido

um texto com os principais problemas ligados aos temas trabalhados. Especial

atenção deve ser dada à análise do funcionamento da rede escolar, a qual deve

contar com a participação de representantes dos diretores, coordenadores

pedagógicos, professores, alunos e pais de alunos, que deverão identificar os

principais entraves na área da gestão escolar e do desenvolvimento dos trabalhos

pedagógicos.

? Em um outro momento, deverá ser apresentada a síntese dos resultados das

discussões, chegando-se, ao final, a um panorama geral da situação educacional

no município e dos seus principais problemas.

? Após esse esforço coletivo para analisar o quadro socioeducacional do município,

a Comissão de Coordenação se encarregará de reelaborar o texto inicialmente

apresentado, com as contribuições das discussões e debates, que vai constituir a

30

primeira parte do PME e vai corresponder à análise da realidade socioeducacional

do município.

? O quarto passo corresponde à definição dos objetivos e prioridades do PME, com

base nos grandes eixos de problemas identificados e discutidos junto com a

Comissão Representativa. Esse processo deve ser feito em sintonia com as

políticas nacionais e estaduais, atentando-se para os ditames legais. A proposta de

objetivos e prioridades deve ser discutida entre a Comissão de Coordenação e a

Comissão Representativa, até que se chegue à redação final da versão

consensual.

? O passo seguinte, o quinto, será reservado para a discussão sobre as propostas de

superação dos problemas e definição de diretrizes e metas para o PME. Essa

atividade deverá resultar em subsídios para a proposição de diretrizes e metas

específicas para cada tema trabalhado, que correspondem a cada uma das etapas

e modalidades de ensino, no momento anterior. Esse será um momento de

reflexão, elaboração e decisão sobre as principais alternativas que os rumos da

educação do município deverá seguir. Não significa, porém, que, nessa fase, as

decisões já estejam sendo tomadas. Trata-se, na verdade, da formulação de

possíveis alternativas para a proposição das diretrizes e metas que nortearão o

planejamento especifico de cada uma das etapas e modalidades de ensino e do

funcionamento da rede escolar.

? O sexto passo diz respeito à produção do texto final sobre as políticas

educacionais para o município, ou seja, é a composição do texto base do PME.

Aqui, além da elaboração do texto sobre as diretrizes e metas para cada uma das

etapas e modalidades de ensino, a Comissão de Coordenação deverá retomar os

passos anteriores para a formatação geral do PME. Assim, serão retomados o

Capitulo 1, o Diagnóstico Socioeducacional do Município, e o Capitulo 2, que

corresponde aos objetivos e prioridades do PME. Nesse momento, a Comissão de

Coordenação se encarregará da redação dos capítulos finais do Plano, os quais

devem corresponder às diretrizes e metas para as etapas e modalidades de ensino

e para o funcionamento da rede escolar. No entanto, a participação da Secretaria

Municipal de Educação é indispensável nesse momento, pois, caberá a ela a

operacionalização das metas estabelecidas no PME.

31

? A elaboração dos mecanismos de acompanhamento e avaliação corresponde ao

sétimo passo do processo de construção do PME. Após a elaboração do

cronograma das metas para o período de vigência do Plano, a Comissão de

Coordenação deverá conceber uma sistemática de acompanhamento periódico de

sua execução. Esse é um processo em que a participação da comunidade local é

imprescindível, para que seja mantido o exercício da democracia.

? Finalização da construção do PME e encaminhamento do projeto para a

aprovação. Depois de elaborado o PME, o Poder Executivo do município o enviará

ao Conselho Municipal de Educação, para que esse órgão apresente o seu

parecer. Em seguida, após a análise do parecer do CME, o Plano deve ser enviado

ao prefeito, para apreciação e sua aprovação em forma de projeto de lei, que

deverá ser encaminhado à Câmara de Vereadores. Nessa fase, as Comissões

envolvidas na elaboração do documento desenvolverão um processo efetivo de

participação no acompanhamento da tramitação e análise do Plano, até o final da

sua aprovação. Após esses procedimentos, cabe a divulgação das políticas

aprovadas em uma sessão final, com a participação de todos os envolvidos no

processo de elaboração e através da distribuição do Plano impresso para a

sociedade.

? Torna-se importante ressaltar o papel da Secretaria de Educação na

implementação do PME. É necessário que a Secretaria assuma a sua

responsabilidade nesse processo, pois, o Plano não é auto-executável: ele

demandará processos de coordenação, acompanhamento e avaliação no controle

e operacionalização das metas estabelecidas.

A construção e efetivação do Plano Municipal de Educação, como se vê, não se esgota

no final do processo de sua elaboração, nem nos atos dos Órgãos Oficiais do Governo

que determinam a sua aprovação. Todos os envolvidos na sua elaboração, bem como

toda a sociedade, hão de acompanhar e exigir o cumprimento de seus objeti vos e metas.

Com o Plano elaborado e aprovado, por outro lado, o governo municipal tem um

importante instrumento de planejamento e execução das suas políticas no campo da

educação e deve se valer constantemente desse instrumento em todas as ocasiões em

que tomar decisões nesse campo. Assim, em todos os períodos da elaboração de suas

32

leis orçamentárias ou na elaboração de planos, relatórios ou outros documentos do

Governo, em que a educação esteja enfatizada, o Plano será o documento maior que

traduz as políticas e, por isso, um instrumento de consulta e operacionalização. Suas

metas devem ser respeitadas em cada um dos exercícios de planejamento e

programação do governo, inclusive para fazer valer o cumprimento do dever

constitucional de serem reservados os recursos públicos obrigatoriamente vinculados ao

setor educacional. Nesse sentido, o Plano deverá ser um documento presente e

constantemente consultado no Gabinete do Prefeito, assim como no das Secretarias de

Finanças e de Administração do Governo Municipal, em todos os seus setores, não sendo

necessário enfatizar sua importância em todas as instâncias do sistema escolar,

principalmente nas escolas. Só assim o desejo da população e dos poderes constituídos

de melhorar o quadro educacional no município será verdadeiramente efetivado.

APROVAÇÃO E DIVULGAÇÃO DO PME

Após a elaboração dos mecanismos de acompanhamento e avaliação da execução do

PME, a Comissão Coordenadora deverá dar inicio ao processo de sua aprovação. Assim,

deverá encaminhar o Plano ao Conselho Municipal de Educação, caso exista no

município, para a devida apreciação e apresentação de parecer. Em seguida, o texto final

do PME será encaminhado pelo prefeito, sob a forma de um Projeto de Lei, para ser

submetido à análise e aprovação da Câmara de Vereadores. Assim, conclui-se a

construção do Plano Municipal de Educação.

Em um primeiro momento, alguns procedimentos a serem adotados poderão contribuir

para que esse processo se dê, por meio de uma ação política conjunta. Uma das coisas

que se deve ter em mente é que a Secretaria de Educação, nesse processo passa a

assumir, de fato, o seu papel como órgão do Poder Executivo. Dessa forma, cabe a ela a

responsabilidade de apresentar ao Conselho Municipal de Educação o texto base do

PME. Mesmo que tenha estado presente durante todo o processo de elaboração do PME,

através dos seus representantes, o Conselho Municipal deverá analisar o documento –

que representa uma proposta do governo e da sociedade civil – e apresentar o seu

parecer.

O parecer do Conselho Municipal de Educação sobre a proposta apresentada deve, caso

seja necessário, ser analisado e discutido pela Comissão de Coordenação e pela

Comissão Representativa. Essas poderão ainda estabelecer um prazo para que sejam

encaminhadas sugestões e contribuições, antes de o PME ser encaminhado ao prefeito,

33

para apreciação e aprovação. Feito isso, a versão final do PME, sob forma de projeto de

lei, será encaminhada ao Poder Legislativo Municipal para a aprovação.

Quanto à tramitação do Projeto de Lei sobre o PME na Câmara Municipal, o esforço de

acompanhamento do processo deverá ser maior, por parte dos envolvidos na sua

elaboração. O ideal seria se os vereadores tivessem sido também envolvidos em todo o

processo de elaboração, de sorte que as análises desenvolvidas na Câmara se

constituíssem em aperfeiçoamento do documento. Não sendo possível esta situação, a

Comissão de Coordenação da elaboração do PME, juntamente com a Comissão

Representativa, deverão pensar em uma sistemática de acompanhamento da tramitação

do Projeto de Lei. Juntas, essas Comissões devem prestar os esclarecimentos possíveis,

agregar informações que solidifiquem as posições assumidas em relação às políticas

adotadas no Plano e subsidiar os debates no plenário da Câmara, por ocasião da

discussão sobre o Projeto de Lei apresentado. Um assessoramento técnico e político

mais intenso deve ser feito ao relator do processo, assim como aos líderes do governo, de

modo a defender os objetivos, as prioridades, as diretrizes e as metas apresentadas no

PME.

Essas Comissões também devem empreender esforços para garantir que o processo de

discussão e análise do Projeto de Lei sobre o PME na Câmara não seja inviabilizado ou

retardado em função de outras discussões. Ou seja, as Comissões devem trabalhar para

que seja garantida a prioridade do PME. Essa atenção é essencial para que os esforços

empregados na elaboração do PME tenham êxito, assim como para que não sejam

proteladas medidas consideradas fundamentais e até urgentes para a educação no

município.

Após a publicação da resolução do CME e da lei do governo municipal que aprovam o

Plano, procede-se à divulgação das políticas nele adotadas para o período determinado.

Em clima semelhante ao constituído para a sensibilização e mobilização da sociedade na

elaboração do Plano, a Comissão de Coordenação deverá promover um evento para que

a população do município possa conhecer o seu Plano de Educação. Nessa ocasião,

serão apresentadas as principais políticas fixadas para a educação para o próximo

decênio, consubstanciando os compromissos do governo municipal em perseguir o

alcance dos objetivos, das prioridades, das diretrizes e metas do Plano. Esse evento, por

conseguinte, significará o selo desse compromisso político e o estabelecimento de canais

de comunicação e diálogo entre governo e cidadãos, dando a oportunidade para que os

atores sociais se coloquem na vigilância em relação aos compromissos assumidos pelo

governo.

34

O Plano, transformado em Lei, será o instrumento legítimo que o cidadão, as instituições

e os grupos sociais poderão acionar para fazer valer o que foi politicamente estabelecido.

É de se esperar que esse nível de participação, que começou com o processo de

elaboração e se consolidou com o acompanhamento da aprovação e a divulgação das

políticas fixadas, deva permanecer ao longo da execução do Plano. A participação da

sociedade não se encerra aqui, pois ela será novamente convocada para realizar as

avaliações periódicas previstas no próprio documento. Só assim se poderá construir

políticas públicas fortes, com a participação do povo na definição dos seus próprios

rumos. Só assim se conseguirá fazer com que a educação dê os saltos significativos que

a população anseia.

O PAPEL DA SECRETARIA DE EDUCAÇÃO NA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO

MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO

Após a aprovação e a divulgação das políticas educacionais estabelecidas, começa-se

uma nova fase na administração da educação no município. O processo não termina por

aqui, mesmo que a Comissão de Coordenação da elaboração do PME, nomeada por

decreto do Prefeito para esse fim, depois de cumprida a missão, seja desfeita. O Plano

não é auto-executável. Ele demandará uma equipe para coordenar, acompanhar e avaliar

a sua execução. Desse modo, a Secretaria da Educação necessitará designar uma

equipe para coordenar a implementação do PME. É essa equipe que controlará a

execução das metas, promovendo seus desdobramentos em ações, fará a alocação dos

recursos necessários, providenciará os meios para o desenvolvimento das tarefas, fará a

articulação necessária entre os executores das ações, ficará atenta quanto aos prazos

estabelecidos no PME, fará as negociações necessárias com os agentes externos,

acompanhará e avaliará os resultados e assim por diante.

Essa equipe deverá ter representantes dos vários setores da Secretaria responsáveis

pelo desenvolvimento das metas, que devem se reunir regularmente para análise e

acompanhamento da execução do Plano. Essa equipe também deve contar com a

colaboração dos conselhos escolares, que deverão ser os principais atores no

acompanhamento da execução do Plano nas escolas. Nesse sentido, deve ser elaborado

um cronograma de encontros entre esses representantes e a equipe central da Secretaria

responsável pela coordenação do PME, para que sejam viabilizados todos os meios

necessários para o sucesso das ações do Plano. Esforços também devem ser

empreendidos para sintonizar a elaboração das propostas pedagógicas das escolas com

35

o PME, o que reforça o vínculo que deve ser estabelecido com os representantes das

unidades escolares.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Republica Federativa do Brasil Brasília, DF:

1988.

______. Lei, 10.172 de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano nacional de Educação e dá

outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, DF, 10 jan. 2001.

______. Lei n. º 9.394, de 20 de dezembro de 1996, Estabelece as Diretrizes e Bases da

Educação Nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20 dez. 1996.

______, Ministério da Educação. Diretrizes nacionais para a educação especial na

educação básica. Secretaria de Educação Especial MEC; SEESP, 2001.

_______. Ministério da Educação. Plano Nacional de Educação: subsídios para a

elaboração dos Planos Estaduais e Municipais de Educação. Brasília, DF: INEP, 2002.

MONLEVADE, João. Como elaborar o Plano Municipal de Educação. Revista Educação

Municipal - UNDIME, n. 5, ago., 2002.

_________. Plano Municipal de Educação: Fazer para acontecer. Brasília, DF: Idea

Editora, 2002.

SARI, Marisa Timm. Organização da Educação Municipal: da administração da rede ao sistema municipal de ensino. In: RODRIGUES, M. M. e GIÁGIO, M. (orgs.). Guia de Consulta para o Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação – PRASEM III. Brasília: FUNDESCOLA/MEC, 2001.

37

3. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).

Texto base:

FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA: O QUE MUDA COM O FUNDEB?

Marcos Paulo Pereira da Anunciação Mestre em Educação – FACED/UFBA

1. Introdução

A questão do financiamento da educação no Brasil tem sido objeto de interesse crescente

por parte de estudiosos e formuladores de políticas públicas. Isto se reflete tanto pela

percepção crescente das limitações do sistema vigente como pelas mudanças

administrativas e fiscais promovidas pela Constituição de 1988, pela Emenda

Constitucional 14/96 que criou o Fundef, pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação

Nacional (Lei no 9.394/96), pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº

101/00) e, mais recentemente, pela Lei nº 11.494/07 que regulamenta o Fundeb.

A criação do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e

de Valorização do Magistério) em 1996 foi, sem dúvida, uma das mais importantes

mudanças ocorridas na política de financiamento da educação no Brasil nas últimas

décadas. Seu principal mérito talvez tenha sido o de proporcionar uma melhor

redistribuição dos recursos financeiros educacionais, mediante o critério do número de

alunos matriculados, com o objetivo de atenuar a enorme desigualdade regional existente

no Brasil. Vale ressaltar, também, a contribuição do Fundef quanto ao aperfeiçoamento do

processo de gerenciamento orçamentário e financeiro no setor educacional, bem como

permitindo uma maior visibilidade na aplicação dos recursos recebidos à conta do Fundo.

O tempo de vida útil do Fundef se esgotou em 31 de dezembro de 2006, mas as lições

apreendidas a partir da implementação desse fundo contábil servem de fundamento para

a constituição da nova forma de financiamento da educação no Brasil. O Fundeb, em

vigor desde o início de 2007, tem por objetivo dar continuidade aos pontos positivos do

38

Fundef, aperfeiçoando-os e ampliando o seu alcance. Além disso, deve tentar preencher

as lacunas deixadas pelo antigo fundo, como a prática do baixo valor mínimo por

aluno/ano, a pequena contribuição da União no montante do Fundo, a competição por

aluno entre os entes federados, a ineficiência dos conselhos de acompanhamento e

controle social e, talvez o ponto mais negativo do Fundef: a não cobertura da educação

infantil e do ensino médio.

A idéia da criação de um fundo de financiamento para a educação não é nova no Brasil.

Desde o Manifesto dos Pioneiros (1932) que o saudoso Anísio Teixeira já apontava para a

instituição de um fundo que especificasse as verbas que deveriam ser incluídas no

orçamento público a serem aplicadas exclusivamente no desenvolvimento das atividades

educacionais. Anísio defendia ainda que “o ensino obrigatório deveria estender-se

progressivamente até uma idade conciliável com o trabalho produtor, isto é, até aos

dezoito anos”.

É correto afirmar que a criação do Fundef, 64 anos depois do Manifesto, foi fundamentada

nas idéias de Anísio Teixeira. Entretanto, o conceito de uma educação básica, obrigatória

para todos os brasileiros até os dezoito anos, não esteve presente na formulação do

Fundef. Isso porque, a sua implantação contribuiu para a ampliação do atendimento

apenas no âmbito do ensino fundamental, deixando, porém, à margem do processo de

inclusão as crianças de zero a seis anos (educação infantil) e os jovens que concluem o

ensino fundamental e acessam ao ensino médio, em uma escala crescente de demanda.

Cabe ainda destacar a desconsideração do Fundef em relação aos quase 50 milhões de

jovens e adultos que não têm o ensino fundamental completo.

De acordo com dados do INEP apenas 18,5% das crianças de zero a seis anos são

atendidas nas classes de educação infantil das escolas públicas estaduais e municipais,

enquanto que no ensino médio cerca de 40% dos jovens de 15 a 17 anos estão

matriculados. Na contramão desses números está o ensino fundamental, cujo

atendimento das crianças entre 7 e 14 anos alcança 97%. O descompasso existente no

atendimento dos três níveis de ensino que compõem a educação básica decorre da

ausência de uma política que concorra para a indistinta universalização do atendimento,

sustentada por mecanismos que assegurem melhoria qualitativa do ensino oferecido, com

a valorização dos profissionais da educação (FERNANDES, 2006, p. 146). Portanto, resta

39

esperar e lutar para que o Fundeb possa, de fato, democratizar e assegurar o acesso de

todos à educação básica pública, tal como defendido por Anísio Teixeira.

2. O que é o FUNDEB

O Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de

Valorização dos Profissionais da Educação – é um fundo de natureza contábil (sem órgão

administrativo gestor) e “de âmbito estadual” (isto é, que não pertence à administração da

esfera estadual e não pode sofrer retenção). Em linhas gerais, o Fundeb pode ser definido

como um sistema de redistribuição de impostos que garante investimento mínimo por

aluno nos Estados e Municípios. O Fundeb segue o mesmo critério de distribuição de

recursos do Fundef, qual seja, o número de alunos matriculados em cada rede.

A legislação federal não impõe a obrigatoriedade de criação do Fundeb em âmbito

municipal, ou seja, não há necessidade do Município criar uma lei específica instituindo o

Fundeb. O art. 1º da Lei 11.494/07 já institui o Fundo em cada Estado e Município. De

modo concreto, o Fundeb, para cada ente federado, é representado pela conta específica

(aberta no Banco do Brasil) onde são creditados/movimentados os recursos. A retenção,

repartição e distribuição dos recursos se processam de forma automática, por meio de

mecanismos de padrão único de operacionalização. O Fundeb é implantado

automaticamente e seus recursos devem ser geridos pela Secretaria ou órgão equivalente

de educação.

O objetivo do Fundeb é proporcionar a elevação e a distribuição racional dos

investimentos em educação em face de mudanças relacionadas às fontes financeiras que

o formam, ao percentual e ao montante de recursos que o compõem e ao seu alcance,

que estão presentes na Medida Provisória que regulamenta a sua lei de criação; alterando

os critérios de financiamento que constam do atual Fundef. O Fundeb supera a lógica do

Fundef, aponta formas e cria mecanismos para o surgimento de uma nova concepção de

gestão educacional.

2.1 O que muda com o FUNDEB

A seguir são apresentadas algumas das principais mudanças decorrentes da substituição

do Fundef pelo Fundeb no âmbito dos Estados e dos Municípios. A expectativa é para

40

que as alterações propostas pelo Fundeb possam ir além da simples troca da letrinha no

final da sigla.

2.1.1 A cobertura

O Fundeb atenderá não só o Ensino Fundamental (6/7 a 14 anos), como também a

Educação Infantil (0 a 5/6 anos), o Ensino Médio (15 a 17 anos) e a Educação de Jovens

e Adultos3, esta destinada àqueles que ainda não têm escolarização. A inclusão no

Fundeb destes níveis e modalidades de ensino que estavam à margem do processo de

distribuição de recursos do Fundef certamente irá impulsionar o aumento do número de

matrículas nestas etapas. Isso exigirá dos Estados e, principalmente, dos Municípios todo

um planejamento da sua estrutura física e de pessoal (docente e técnico) a fim de que se

tornem capazes de ofertar um ensino de qualidade a estes novos alunos.

O aumento da cobertura é uma das alterações mais significativas do Fundeb, pois pode

representar uma espécie de resgate da concepção de educação básica no Brasil. Ao

privilegiar o atendimento ao ensino fundamental em detrimento dos demais, o Fundef

aprofundou uma situação perversa de segregação entre níveis e modalidades de ensino e

acirrando a competição entre eles por recursos financeiros. A legislação educacional

brasileira, inclusive, contribui para essa segregação ao definir o ensino fundamental como

obrigatório e gratuito; o médio, como progressivamente obrigatório; e a educação infantil,

apenas como direito da criança e da família. Vale ressaltar que a inclusão das creches no

Fundeb é fruto legítimo da pressão exercida pela sociedade sobre os parlamentares, uma

vez que havia a possibilidade desse segmento ficar de fora da cobertura do Fundo.

A obrigatoriedade da educação – em um país que almeja deixar o rol dos “eternamente

em desenvolvimento” - não pode começar apenas aos sete anos de idade e terminar aos

catorze, como defende Vital Didonet (2006, p.35). Pois antes e depois deste período

existe um caminho a ser percorrido, valores a serem entendidos, apropriados e

vivenciados pelos alunos. Ainda segundo Didonet, esta é a razão pela qual o direito à

educação de jovens e adultos é tão sagrado; porque o analfabetismo é uma “des-

humanidade”, além de uma injustiça; porque um tempo mínimo de educação é necessário

para uma pessoa.

3 A Medida Provisória nº 339/06 define que a modalidade de EJA não poderá comprometer mais que 10% do montante de recursos depositados no Fundeb.

41

2.1.2 O prazo de vigência

Outro aspecto favorável do Fundeb em relação ao Fundef diz respeito à elevação do

prazo de vigência de dez para catorze anos (o Fundeb irá vigorar até 31 de dezembro de

2020). O pouco tempo de vida útil do Fundef (para a quantidade de objetivos que este se

propunha alcançar), concebido para durar por apenas dez anos, dificultou para os

gestores a busca por políticas de longo prazo para a solução dos problemas

educacionais. Afinal de contas, os Municípios (principalmente) se acostumaram a receber

recursos que deixariam de vir e, talvez, não estivessem preparados e/ou planejados para

enfrentar tal interrupção. A maioria dos municípios brasileiros ampliou a sua rede de

atendimento ao ensino fundamental e, de repente, não mais receberiam os recursos que

garantiriam a manutenção destas novas incumbências devido à expiração do Fundo.

O Fundef, em sua essência, não trouxe dinheiro novo para a educação. Entretanto, pelo

fato da maioria dos Municípios brasileiros, notadamente os mais pobres, receberem deste

Fundo um montante maior que o valor de sua contribuição, houve uma relação de “ganho”

desses municípios para com o Fundef. Com o final do prazo do Fundef em 31 de

dezembro de 2006 essa política de redistribuição de recursos na qual “quem tem mais

repassa para quem tem menos” certamente faria falta a esses municípios, caso o Fundo

não tivesse continuidade no ano seguinte.

2.1.3 A composição das fontes de recursos

O Fundeb é composto, na quase totalidade, por recursos dos próprios Estados, Distrito

Federal e Municípios, sendo constituído (a partir do 3º ano de implementação) de 20% do:

? Fundo de Participação dos Estados – FPE;

? Fundo de Participação dos Municípios – FPM;

? Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS (incluindo os recursos

relativos à desoneração de exportações, de que trata a Lei Complementar nº

87/96);

? Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações – IPIexp;

? Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações de quaisquer bens ou direitos

- ITCMD;

? Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA;

42

? Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR;

? Receitas da dívida ativa e de juros e multas, incidentes sobre as fontes acima

relacionadas.

Vale ressaltar que o FPE, FPM, ICMS, IPIexp, além dos recursos da Lei Complementar

87/96, já faziam parte da cesta de impostos do Fundef. Com o Fundeb são acrescidos a

esse montante os recursos referentes ao ITCMD, IPVA e ITR. É importante lembrar,

ainda, que enquanto no Fundef o percentual de sub-vinculação era de 15%, no Fundeb

este percentual passa a ser de 20%. Na proposta original de criação do Fundeb, o MEC

indicava o percentual de 25%. Após entendimentos do MEC com o CONSED e a

UNDIME, chegou-se ao patamar de 20%, que parece razoável, uma vez que dá uma

margem para que, no caso dos Estados, haja, fora do Fundo, recursos para as

instituições de ensino superior, além de proporcionar, também, alguma flexibilidade aos

Municípios.

Para os Municípios é positivo o fato dos seus impostos próprios (IPTU, ISS, ITIV) não

fazerem parte da composição das fontes de recursos do Fundeb. Esta posição permite

uma maior flexibilidade para este ente federado, e é mais coerente com o respeito à sua

autonomia, além de evitar demandas judiciais. Entretanto, a não utilização da sua receita

própria no Fundeb não desobriga o Município a aplicar, no mínimo, 25% desses tributos

para a manutenção e o desenvolvimento do ensino. Ficou de fora do novo fundo também

o Imposto de Renda Retido na Fonte, tanto o que é arrecadado pelo Estado quanto pelo

Município.

2.1.4 A Complementação da União

Além dos recursos explicitados no tópico anterior, integra ainda o Fundeb uma

complementação da União aos Estados em que a receita originalmente gerada não é

suficiente para a garantia de um valor por aluno/ano igual ou superior ao valor mínimo

nacional.

A contribuição mínima e apenas eventual da União, via complementação, em relação ao

Fundef sempre foi muito criticada por setores da sociedade ligados à área da educação.

No último ano de vigência do Fundef, por exemplo, apenas dois estados receberam a

complementação da União, sendo que esta representou cerca de um por cento do

43

montante total do Fundo. O Fundeb tenta corrigir esta distorção definindo valores fixos de

recursos federais a serem transferidos para Estados e Municípios, a título de

complementação. Assim, os valores serão de:

? 2,0 bilhões de reais em 2007;

? 3,0 bilhões de reais em 2008;

? 4,5 bilhões de reais em 2009; e

? 10% do valor total do Fundo a partir de 2010.

Para Martins (2006), o valor fixo descola-se de qualquer compromisso de esforço

proporcional no contexto do pacto federativo. Mesmo se, hipoteticamente, nove ou dez

Estados receberem a complementação no primeiro ano de vigência do FUNDEB, se

alguns destes lograrem obter crescimento econômico ou melhoria de arrecadação, fixado

o valor sem referência na média nacional ou com base apenas em percentual fixo, seu

prêmio, a exemplo do que ocorreu no Estado da Bahia em 2005, será a exclusão do rol de

Estados a receberem a complementação. Em outras palavras, se a receita líquida de

impostos crescer nos Estados, em ritmo maior que o da União (que faz crescer sua

arrecadação via contribuições sociais e concede isenções de impostos), pode ocorrer a

situação em que, a cada ano, teremos menos Estados a receber a complementação da

União.

É importante destacar que a União não pode utilizar o recurso do salário-educação para

complementar o Fundeb. O texto da Medida Provisória proíbe tal procedimento. Esse item

foi reivindicado pela UNDIME 4 e pelo CONSED5 para evitar diminuição ou extinção de

importantes programas federais financiados pelos recursos do salário-educação. Vale

ressaltar que os recursos do salário-educação não entram na composição do Fundeb,

mas poderão ser utilizados na educação básica; antes só poderiam ser aplicados no

ensino fundamental.

2.1.5 A distribuição dos recursos

O critério para a distribuição dos recursos do Fundeb segue a mesma lógica adotada pelo

Fundef, ou seja, será baseado no número de alunos matriculados. O que muda é que

agora serão contempladas as matrículas de toda a educação básica pública, e não

4 UNDIME – União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação. 5 CONSED – Conselho Nacional dos Secretários Estaduais de Educação.

44

apenas do ensino fundamental, como ocorria com o Fundef. Para os fins da distribuição

dos recursos serão consideradas exclusivamente as matrículas presenciais efetivas,

conforme os dados apurados no Censo Escolar mais atualizado, realizado pelo INEP

(Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira), considerando

as alterações aplicáveis.

Serão computados os alunos matriculados nos respectivos âmbitos de atuação prioritária

(art. 211 da Constituição Federal). Ou seja, os Municípios receberão os recursos do

Fundeb com base no número de alunos da educação infantil e do ensino fundamental,

matriculados em sua rede de ensino, o mesmo acontecendo com o Estado em relação

aos seus alunos do ensino fundamental e médio. Assim, as matrículas estaduais de

educação infantil, bem como as matrículas municipais de ensino médio não serão

contadas para efeito de distribuição dos recursos do novo Fundo. Da mesma forma, a

aplicação desses recursos, pelos gestores estaduais e municipais, deve ser direcionada

levando-se em consideração a responsabilidade constitucional que delimita a atuação dos

Estados e Municípios em relação à educação básica.

Quanto à operacionalização dos recursos, os Municípios devem atentar para o fato de os

orçamentos já terem sido aprovados com a nomenclatura anterior do Fundef quando da

implantação efetiva do Fundeb (1° de março de 2007). Entretanto, considerando que o

objetivo do novo Fundo é o mesmo do anterior, com ampliações, bastam algumas

adaptações à execução orçamentária, dispensando legislação municipal. Em geral, estas

alterações ocorrerão em nomenclaturas de projetos e atividades e também na

classificação institucional, as chamadas subunidades orçamentárias.

2.1.6 As diferenciações no cálculo do valor mínimo

Um conceito central para a eqüidade da educação básica no Brasil é o de valor mínimo.

Um sistema de financiamento pode adotar um valor mínimo regional (que não parece ser

o mais eqüitativo, uma vez que congela desigualdades) ou nacional. O valor mínimo pode

ser, como ocorreu no Fundef, à margem da Lei, arbitrado ano a ano, segundo aquilo que

a equipe econômica considera disponibilidade de caixa, ou obedecer a alguns parâmetros

(MARTINS, 2006).

45

A arbitrariedade na definição do cálculo do valor mínimo por aluno parece estar com os

dias contados com a chagada do Fundeb (é o que todos esperamos). A Medida Provisória

nº 339, que antecedeu a regulamentação do Fundeb, criou uma Junta de

Acompanhamento dos Fundos no âmbito do Ministério da Educação, de caráter

deliberativo, composta por representantes do MEC, CONSED e UNDIME com a função de

dentre outras coisas: especificar anualmente as ponderações aplicáveis entre diferentes

etapas, modalidades e tipos de estabelecimentos de ensino da educação básica.

Para orientar o trabalho da Junta, a Medida Provisória estabeleceu como referência o

fator 1, que corresponde ao valor aplicado por Estados e Municípios, em 2006, para as

séries iniciais do ensino fundamental (1ª a 4ª), e fixou como referências para a distribuição

entre as outras etapas e modalidades o intervalo entre 0,7 (menor) e 1,3 (maior). Como o

fator 1 é o custo aluno das séries iniciais, isso quer dizer que os demais oscilarão 30%

para cima ou para baixo.

O governo decidiu não fixar os coeficientes para a divisão dos recursos do Fundeb na

Medida Provisória, sob a alegação de que a Junta precisaria de tempo para deliberar

sobre esta decisão, que acabou sendo definida dois meses depois. Confira todos os

coeficientes para distribuição de recursos do Fundeb, por etapa e modalidade de ensino:

? Creche: 0,80

? Pré-escola: 0,90

? Séries iniciais do ensino fundamental urbano: 1,00

? Séries iniciais do ensino fundamental rural: 1,05

? Séries finais do ensino fundamental urbano: 1,10

? Séries finais do ensino fundamental rural: 1,15

? Ensino fundamental em tempo integral: 1,25

? Ensino médio urbano: 1,20

? Ensino médio rural: 1,25

? Ensino médio em tempo integral: 1,30

? Ensino médio integrado à educação profissional: 1,30

? Educação especial: 1,20

? Educação indígena e quilombola: 1,30

? Educação de jovens e adultos com avaliação no processo: 0,70

46

? Educação de jovens e adultos integrada à educação profissional de nível médio,

com avaliação no processo: 0,70

A partir destes coeficientes é possível observar que os Estados ganharam a “queda de

braço” que vinha sendo travada com os Municípios desde o início das discussões para a

definição dos coeficientes de distribuição dos recursos do Fundeb. Isso porque o ensino

médio – responsabilidade dos Estados – obteve um coeficiente maior que a educação

infantil – atribuição dos Municípios.

Os governadores pressionaram durante todo o tempo o governo federal para que este

fixasse critérios mais favoráveis aos Estados na divisão do dinheiro do Fundo, que será

repartido com as prefeituras. A alegação dos governadores para tal posição era de que os

Estados “perdiam” recursos com o fundo anterior, já que o dinheiro era repassado

conforme o número de matrículas; e a maioria dos alunos do ensino fundamental da rede

pública estuda em escolas municipais. No calor das discussões no Congresso Nacional

um determinado deputado soltou esta “pérola”: Não é possível equiparar o ensino infantil

com o ensino médio; criar uma escola de ensino médio exige toda uma estrutura. Como

se a educação infantil também não exigisse! (sic).

2.1.7 A implementação gradativa do Fundeb A implantação do Fundeb se dará de forma gradual, em três anos, quando então estará

plenamente implantado. Isso valerá tanto para a subvinculação dos impostos, quanto para

a complementação da União e a inserção das matrículas, conforme tabela abaixo:

Tabela 1: Implementação gradativa do Fundeb 2007 2008 2009 2010 Impostos remanescentes do Fundef 16,66% 18,33% 20% 20%

Impostos novos 6,66% 13,33% 20% 20% Complementação da União 2 bilhões 3 bilhões 4,5 bilhões 10%

Matrículas

Ensino Fundamental + 1/3 das demais

Ensino Fundamental + 2/3 das demais

Toda Educação Básica

Toda Educação Básica

Fonte: MEC Esta implantação gradativa do Fundeb significa que, para efeito de depósito e

recebimento dos recursos, todos os entes federados deverão obedecer à transição

descrita acima. Todavia, não altera a maneira como os Municípios e Estados aplicarão os

47

recursos recebidos, podendo ser utilizados indistintamente entre as etapas e

modalidades, dentro do que estabelece o artigo 211 da Constituição Federal.

2.1.8 A fiscalização e controle social do Fundeb Para exercer o controle e a fiscalização dos recursos do antigo fundo de financiamento foi

criado um Conselho de Acompanhamento e Controle Social no âmbito dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios. A criação desse Conselho foi medida obrigatória, porém

insuficiente para o efetivo acompanhamento da correta utilização dos recursos do Fundef.

Entre os fatores que mais contribuíram para a pouca efetividade desses conselhos podem

ser citados: a forma de provimento, geralmente a partir de uma indicação do Poder

Executivo local, o que de certa forma minou a autonomia dos conselheiros; a falta de

capacitação técnica dos seus membros, o que dificultou a análise das contas do Fundo;

ausência das condições mínimas de trabalho, como a estrutura física e equipamentos.

Essas são algumas das dificuldades que emperraram o trabalho dos conselheiros,

principalmente nos Municípios de pequeno porte.

Com a implantação do Fundeb o controle social tende a sofrer várias mudanças em

relação ao praticado nos tempos de Fundef. Primeiro, no novo Fundo o Poder Público terá

que dar publicidade mensal dos recursos recebidos e executados à conta do Fundeb.

Segundo, os Municípios poderão optar em constituir conselhos de acompanhamento e

controle ou fortalecer seus Conselhos Municipais de Educação. Terceiro, não será

permitido que cônjuges, parentes até segundo grau de gestores e prestadores de serviços

aos órgãos públicos participem de tais conselhos. Quarto, os membros do Conselho serão

indicados por seus pares. Quinto, os conselhos não poderão ser presididos pelos

representantes governamentais. Ainda quanto à sua composição, a novidade em relação

ao Fundef é a participação de um representante do Conselho Tutelar e um representante

do Conselho Municipal de Educação (caso existam). Pelo menos em tese, parece que os

erros cometidos à época do Fundef não serão mais tão freqüentes com o Fundeb em

relação aos conselhos de acompanhamento e controle social.

O prazo para a criação dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do fundeb

venceu no dia 1º de março de 2007. Apesar da Medida Provisória nº 339/06 não conter

nenhum tipo de sanção, os Estados e Municípios que não conseguiram instituir o

Conselho dentro do prazo legal deverão criá-lo (por meio de legislação específica) o

quanto antes para evitar problemas quando da prestação de contas, que deverá conter o

parecer do mesmo.

48

2.1.9 O piso salarial dos profissionais do magistério O art. 41 da Medida Provisória n° 339, que regulamenta a criação do Fundeb, prevê a

obrigação do Poder Público de fixar em lei específica o piso salarial nacional para os

profissionais do magistério público6 da educação básica, estabelecendo, para tanto, o

prazo de um ano para a sua aprovação, a contar da publicação desta Medida. Estabelece,

ainda, que o Poder Executivo tem um prazo de 90 dias para enviar o projeto de lei ao

Congresso Nacional; o governo tem sinalizado que até 30 de abril o Ministério da

Educação deverá ter concluído a proposta do piso.

A definição do valor do piso nacional tem sido tema de intensa discussão entre

professores, Municípios, e Estados, além da União. Em uma das primeiras reuniões com

representantes das quatro partes para discutir a questão, a Confederação Nacional dos

Trabalhadores em Educação (CNTE) propôs um piso de R$ 1.050,00 para os professores

do ensino básico com carga horária de 40 horas semanais. Os Estados e Municípios

consideram impossível pagar este piso. Autoridades estaduais e municipais alegam que

nem mesmo com 60% dos recursos do Fundeb destinados ao pagamento dos

profissionais da educação conseguiriam dar conta da folha de pagamento. Para eles, a

única forma de o piso se aproximar desse valor é com o aumento de repasses da União.

Existe um consenso de que os professores ganham mal. Por isso, há um reconhecimento

da importância da institucionalização de um piso salarial para estes profissionais. As

discrepâncias salariais são visíveis em todo o país, e mesmo no âmbito dos Estados.

Entretanto, essa institucionalização é difícil de ser construída em âmbito nacional, em

função das diferentes capacidades de arrecadação e de pagamento dos Estados e

Municípios. Existem, inclusive, propostas que defendem a instituição de pisos regionais, o

que só faria “congelar” as desigualdades regionais existentes no Brasil. Há também os

que defendem uma maior subvinculação dos recursos do Fundeb (70%, ao invés dos

atuais 60%) para pagamento dos professores.

Uma questão importante que ficará para decisão do Congresso é se o pagamento dos

aposentados (inativos) da educação nos Estados e Municípios poderá ser feito com

6 São considerados profissionais do magistério, segundo a MP 339/06, todos os docentes e mais os profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência, incluindo-se direção escolar, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional.

49

recursos do Fundeb. Nos tempos de Fundef não havia nenhuma restrição a essa prática,

cabendo aos tribunais de contas a decisão sobre a possibilidade legal do gasto. A

regulamentação do Fundeb mantém essa situação, mas o MEC sinaliza que pretende

propor ao Congresso a proibição, mas com um prazo de cinco a dez anos para que

Estados e Municípios se adaptem ao novo sistema. Os representantes de Estados

(CONSED) e Municípios (UNDIME) na discussão da definição do piso afirmam que,

enquanto os inativos estiverem na folha de pagamento da educação, nenhum Estado ou

Município vai dar conta de um piso salarial maior.

3. Considerações finais É importante ter em mente que não haverá ensino de qualidade para todos, em todas as

regiões do Brasil, nas zonas urbanas e rurais, em estados ricos e pobres se não forem

ampliados os recursos disponíveis para o setor educacional. Ou seja, devemos

compreender que o problema do financiamento da educação no Brasil não se resolve

apenas com o aperfeiçoamento de aspectos gerenciais ou com a diminuição de desvios: é

imprescindível o aporte de novos recursos. Também não devemos esperar que o Fundeb

seja a solução de todos os problemas educacionais do país, mas um pequeno passo para

a construção de uma educação básica de qualidade e para todos os brasileiros.

4. Referências BRASIL. Constituição Federal de 1988. In: Marcos Legais. Brasília: PRASEM, 1999. BRASIL. Emenda Constitucional nº 14. Modifica os arts. 34, 208. 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. In: Marcos Legais. Brasília: PRADEM, 1999. BRASIL. Medida Provisória nº 339. Regulamenta o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e dá outras providências. Brasília, 2006. DIDONET, V. A educação infantil na educação básica e o Fundeb. In: LIMA, M.J.R.; DIDONET, V. (Orgs.). Fundeb: Avanços na universalização da educação básica. Brasília: Instituto Naciona l de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2006. p. 35. FERNANDES, F. C. Do Fundef ao Fundeb: mudança e avanço. In: LIMA, M.J.R.; DIDONET, V. (Orgs.). Fundeb: Avanços na universalização da educação básica. Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2006. p. 146. MARTINS, P. S. Financiamento da educação básica: critérios, conceitos e diretrizes. In: LIMA, M.J.R.; DIDONET, V. (Orgs.). Fundeb: Avanços na universalização da educação básica. Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2006. p. 50.

A seguir, 25 slides utilizadas pelo mediador:

50

FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA: O QUE

MUDA COM O FUNDEB?

Marcos Anunciação

Ensino fundamental (6/7 a 14 anos), Educação infantil (0 a 5/6 anos), Ensino médio (15 a 17 anos) e a Educação de Jovens e adultos,

no máximo, 15% do total dos recursos do Fundeb.

FUNDEB

51

Pelo menos 60% dos recursos totais dos fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercíciona rede pública.

A destinação dos recursos

O restante (máximo de 40%) deve ser destinado às outras ações consideradas de manutenção e desenvolvimento do ensino.

A destinação dos recursos

52

O prazo de vigência

O FUNDEB terá vigência de 14 anos (até 31 de dezembro de 2020), a partir do ano seguinte à promulgação da Emenda Constitucional de criação do Fundo.

A composição das fontes de recursos

20% dos seguintes impostos:?ICMS?FPE?FPM?IPI-Exp?LC 87/96

53

A composição das fontes de recursos

20% dos seguintes impostos:

?IPVA?ITR?ITCM

Não entram: IRRF e Impostos próprios municipais.

A distribuição dos recursos

Proporcional ao número de alunos das etapas e modalidades presenciais, nos respectivos âmbitos de atuação prioritária (§§ 2º e 3º do art. 211 da CF).

54

A incumbência de cada ente federado

Exclusivamente nos âmbitos de atuação prioritária:

?Municípios: educação infantil e ensino fundamental

?Estado: ensino fundamental e médio

Diferenciações no cálculo do valor mínimo por aluno

Anualmente com diferenciações para:?Creche: 0,80 (R$ 757,03)?Pré-escola: 0,90 (R$ 851,66)?Ensino médio urbano: 1,20 (R$ 1.135,55)?Ensino médio rural: 1,25 (R$ 1.182,86)?Médio tempo integral: 1,30 (R$ 1.230,18)?Médio + ed. profissional: 1,30 (R$ 1.230,18)?EJA com avaliação no proc.: 0,70 (R$ 662,40)

55

Diferenciações no cálculo do valor mínimo por aluno

?Séries iniciais do EF urbano: 1,00 (R$ 946,29)?Séries iniciais do EF rural: 1,05 (R$ 993,61)?Séries finais do EF urbano: 1,10 (R$ 1.040,92)?Séries finais do EF rural: 1,15 (R$ 1.088,24)?EF em tempo integral: 1,25 (R$ 1.182,86)?Educação especial:1,20 (R$ 1.135,55)?Indígena e quilombola: 1,20 (R$ 1.135,55)

A fiscalização e o controle

O acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo serão exercidos por conselhos instituídos especificamente para esse fim.

56

A fiscalização e o controle

O presidente do conselho do Fundeb será eleito por seus pares em reunião do colegiado, sendo impedido de ocupar a função o representante do governo gestor dos recursos do Fundo.

O piso salarial dos profissionais do magistério

?O Poder Público deverá fixar o Piso Salarial Profissional Nacional até 31 de agosto de 2007.

?PL 619, art. 1º - O piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica será de R$ 850,00 pela jornada de quarenta horas semanais.

57

O piso salarial dos profissionais do magistério

Parágrafo único. O valor mencionado no caput compreenderá todas as vantagens pecuniárias, pagas a qualquer título, e será aplicável a todos os profissionais, em caráter permanente ou temporário, no exercício das atividades.

A integralização do valor de que trata o art. 1º será feita progressiva e proporcionalmente até janeiro de 2010, observado o seguinte:

O piso salarial dos profissionais do magistério (Cont.)

58

?Acréscimo de um terço da diferença entre o valor atual e o valor referido no caput do art. 1º até janeiro de 2008;

?Acréscimo de dois terços da diferença entre o valor atual e o valor referido no caput do art. 1º até janeiro de 2009.

O piso salarial dos profissionais do magistério (Cont.)

A Proposta da CNTE para o Piso Salarial

Considerando uma jornada de trabalho de 30 horas, observado o máximo de 70% desta carga horária para atividades de docência, o Piso Salarial do Magistério Público deveria ser de:

59

A Proposta da CNTE para o Piso Salarial

?R$ 1.050,00 para os professores habilitados em nível médio, em cursos normais;

?R$ 1.575,00 para os professores e demais profissionais do magistério, habilitados em cursos de Pedagogia e licenciaturas de graduação plena.

A Proposta do relator do Projeto de Lei do Piso Salarial (PL 619/07)

Considerando uma jornada de trabalho de 40 horas, o Piso Salarial do Magistério Público deveria ser de:

?R$ 950,00 para os professores habilitados em nível médio, em cursos normais;

?O texto do substitutivo não faz referência aos docentes que concluíram o nível superior;

60

A Proposta do relator do Projeto de Lei do Piso Salarial (PL 619/07)

?Não inclusão dos ganhos extras no valor do piso;

?Obrigação da União de complementar as despesas dos Estados e Municípios que comprovarem não ter condições de pagar os salários.

A Complementação da União

Aumento progressivo para os fundos cujo valor por aluno não alcance o valor mínimo por aluno ao ano:?1º ano: R$ 2 bilhões?2º ano: R$ 3 bilhões?3º ano: R$ 4,5 bilhões?A partir do 4º ano: 10% do total

61

A Complementação da União

Fonte de recursos:

?30%, no máximo, oriundos do art. 212

?Proibida a utilização do Salário-Educação

O que significa “implementação gradativa do FUNDEB”?

A implantação do FUNDEB se daráde forma gradual em três anos.Ensino fundamental: a totalidadeEducação infantil, ensino médio e EJA:

62

O que significa “implementação gradativa do FUNDEB”?

Matrículas Rec. FUNDEF Rec.Novos1º ano 1/3 16,66% 6,66%2º ano 2/3 18,33% 13,33%3º ano 3/3 20% 20%

Material para a oficina que acontecerá na tarde do dia 04 de abril de 2008.

RECURSOS DO FUNDEB PARA O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO

1. Assinale com “X” as afirmações corretas sobre o Fundeb:

a. (...) é composto majoritariamente por recursos de Estados e Municípios e

eventualmente por recursos da União;

b. (...) corresponde a 27 fundos estaduais;

c. (...) seus recursos são depositados no caixa único do Município e aplicados de acordo

com as vinculações e subvinculações legais;

d. (...) a fiscalização da aplicação de seus recursos é promovida por conselhos de

acompanhamento e controle social, sem prejuízo do exercício dos controles interno e

externo;

e. (...) constituem recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino no

nível fundamental;

f. (...) a distribuição dos seus recursos dá-se com base no número de matrículas em

cada etapa ou modalidade de ensino;

g. (...) promove a eqüidade, na medida em que os recursos dos estados mais ricos são

redistribuídos para os mais pobres;

63

h. (...) os gastos com a Educação de Jovens e Adultos devem ser limitados a, no

máximo, 15% do total dos recursos recebidos à conta do Fundeb;

i. (...) As matrículas em creches não são consideradas para efeito de distribuição dos

recursos do Fundeb, pois são consideradas como de responsabilidade da Ação Social;

j. (...) Os impostos próprios municipais não fazem parte da composição de recursos do

Fundeb;

k. (...) A União poderá dispor dos recursos provenientes do salário-educação para

complementar os recursos do Fundeb, nos Estados e Municípios que não atingirem o

valor mínimo por aluno;

l. (...) Os municípios podem receber recursos do Fundeb provenientes de matrícula da

rede estadual, desde que seja referente ao ensino fundamental;

m. (...) A distribuição dos recursos do Fundeb é baseada no mesmo coeficiente para

todos os níveis e modalidade de ensino;

n. (...) Os Fundos, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, são compostos por

20% (vinte por cento) de alguns impostos e transferências, desde o primeiro ano de

sua implantação.

2. Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais do Fundeb serão

destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da

educação básica em efetivo exercício na rede pública; o restante deve ser aplicado

em outras ações de manutenção e desenvolvimento do ensino (Lei nº 11.494, Art.

22). Sobre este artigo, é possível afirmar que:

a. (...) Os secretários administrativos das escolas do município não podem ter seus

salários pagos com recursos do Fundeb;

b. (...) Os professores que possuem vínculo contratual temporário não podem ter seus


c. (...) Os professores que não estão exercendo a função docente (estando lotados

em outras secretarias) não poderão ter seus salários pagos com recursos do

Fundeb;

d. (...) De acordo com o disposto neste artigo, os aposentados não poderão ter seus


e. (...) O restante dos recursos de que trata este artigo podem ser destinados, dentre

outras coisas, a despesas com programas suplementares de alimentação escolar.

64

3. Sobre os conselhos de acompanhamento e controle social do Fundeb é possível

afirmar que:

a. (...) Pode ser presidido pelo representante do governo gestor dos recursos do

Fundo;

b. (...) O Secretário de Educação municipal não poderá ser membro deste conselho;

c. (...) A atuação dos conselheiros do Fundeb é considerada atividade remunerada.

Texto para leitura complementar:

O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL

Marcos Paulo Pereira da Anunciação Mestre em Educação – FACED/UFBA

A discussão sobre o financiamento para a área de educação diz respeito, principalmente,

aos recursos financeiros que viabilizam a formulação, implementação e avaliação das

políticas. Durante muito tempo, a elaboração e execução de orçamentos, a gestão dos

recursos públicos e a prestação de contas de despesas efetuadas em instituições

públicas foram temas sempre considerados difíceis, sobre os quais apenas os

especialistas em finanças públicas tinham domínio e poder de controle.

A discussão sobre orçamento no órgão responsável pela Educação no município e, mais

ainda, nas escolas, era praticamente inexistente. A atual política educacional, inaugurada

pela recente legislação (CF/88, LDB/96, PNE/01) vem introduzindo novos elementos

nesse quadro. Isto vem provocando mudanças na atuação dos que trabalham tanto na

gestão da educação, nas várias instâncias do sistema, como na área de execução das

próprias ações educativas.

No que se refere à área financeira, especialmente após a promulgação da Lei de

Diretrizes e Bases da Educação Nacional (9.394/96), e com a aprovação da Emenda

Constitucional n.º 14 – que criou o Fundef –, os profissionais da Educação estão cada vez

mais sendo chamados a participar do processo de mudança por que passa a educação

no País. Para exercer efetivamente essa participação, é fundamental que os educadores

– quer seja o Secretário Municipal, quer seja aquele que atua nas unidades escolares –

tenham informações sobre as origens, os valores e os mecanismos de aplicação dos

recursos financeiros destinados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino.

65

Partindo desse entendimento, é imprescindível que todos os profissionais envolvidos na

gestão de um sistema educacional detenham os conhecimentos necessários acerca do

financiamento da educação. Por seu turno, o gestor de um sistema municipal de ensino

necessita dominar todas essas informações para subsidiar o processo de tomada de

decisão, o estabelecimento de planos, programas e projetos, elaborar a programação das

ações e gerir os recursos disponíveis.

Enfim, a discussão sobre financiamento deve ser alvo de preocupação constante dos

profissionais da educação, principalmente aqueles que atuam diretamente com a gestão

do sistema escolar. A partir dessa base real de informações, então, todos poderão, diante

dos recursos disponíveis, estabelecer prioridades para garantir a todas a crianças e

adolescentes o acesso a uma escola de qualidade.

Bases Legais do Financiamento da Educação

Os elementos básicos do sistema de financiamento da educação no Brasil incluem

um conjunto de normas constitucionais que regulam o gasto da receita tributária, um certo

número de fontes de receitas vinculadas aos gastos com educação e uma estrutura

burocrática complexa, baseada na centralização da arrecadação de recursos e na

descentralização da responsabilidade dos dispêndios (GOMES & VERHINE, 1996).

Os mais importantes instrumentos legais que explicitam as fontes de recursos que

deverão ser consideradas para o financiamento da educação, assim como as normas de

aplicação desses recursos no Brasil, atualmente, são:

? a Constituição Federal de 1988,

? a Lei 9.394/96, de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB,

? a Emenda Constitucional nº 14/96

? a Lei 9.424/96, que regulamenta o Fundo de Desenvolvimento e

Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério –

FUNDEF.

O Financiamento da educação na Constituição Federal

No texto da Constituição, o financiamento da educação é tratado nos Artigos 212, 213 e

no Art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). O Art. 212 prevê a

vinculação dos recursos; o Art. 213, a destinação dos recursos públicos; e o Art. 60 do Ato

66

das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) prevê o comprometimento financeiro

das diferentes esferas da administração pública com a universalização do Ensino

Fundamental e a erradicação do analfabetismo, assegurando, ainda, a criação de um

fundo contábil, no âmbito de cada Estado, para a manutenção e desenvolvimento do

Ensino Fundamental e valorização do magistério.

O Art. 212, ‘caput’, da Constituição Federal dispõe que:

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendendo a proveniente das transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Devido à sua importância, alguns pontos desse artigo merecem o destaque de (VERAS

apud MARTINS, 2001):

? O piso mínimo (25%) para aplicação dos recursos vinculados à manutenção e

desenvolvimento do ensino nos Estados, Municípios e no Distrito Federal poderá ser

elevado por determinação da Constituição Estadual (Estados) e da Lei Orgânica

(Municípios). Aliás, a LDB, em seu art. 69, ‘caput’, já traz esse destaque.

? A vinculação a que alude o artigo é realizada em relação à receita resultante de

impostos e não à totalidade dos recursos orçamentários. Os recursos provenientes de

impostos não correspondem à totalidade da receita tributária; os impostos representam

um subconjunto dos recursos tributários, que contam ainda com as taxas e contribuições

de melhoria, que não entram na vinculação.

? A receita resultante de impostos corresponde à soma dos impostos próprios e das

transferências de impostos previstas pela Constituição, assim como dos valores da dívida

ativa de impostos, multas e juros de mora. No caso dos Municípios, inclui, portanto: os

impostos próprios (IPTU, ISS, ITBI) e a respectiva dívida ativa, multas e juros desses

impostos; as transferências constitucionais recebidas da União (FPM, IRRF, ITR, IOF-

Ouro); as transferências constitucionais recebidas do Estado (ICMS, IPVA, IPI-

Exportação).

? Além das transferências constitucionais, existem ainda as ?transferências legais

??definidas em legislação federal, com recursos provenientes da cota federal do salário-

educação ou outros recursos do Tesouro Nacional (é o caso do PNAE, com recursos da

Cofins, e do PDDE, PNATE, EJA, Brasil Alfabetizado etc., com recursos do salário-

67

educação, todos executados pelo FNDE). Há ainda as ??transferências voluntárias, que

correspondem ao ??repasse de recursos que não decorra de determinação constitucional e

legal (Lei Complementar n° 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 25), como,

por exemplo, mediante apresentação de Plano de Trabalho Anua l – PTA pelo Município e

assinatura de convênio com o FNDE, também com recursos provenientes da cota federal

do salário-educação ou outros recursos do Tesouro Nacional (é o caso do repasse de

recursos financeiros para construção e reforma de prédios escolares, aquisição de

equipamentos escolares e material didático-pedagógico, ações de formação continuada

do magistério etc.). Vale ressaltar que as transferências legais e voluntárias não entram

na base de cálculo do percentual mínimo obrigatório de que trata o ‘caput’ do art. 212 da

Constituição Federal, pois não se trata de impostos. A vinculação de recursos se aplica

apenas às transferências constitucionalmente estabelecidas.

? Além das transferências constitucionais de impostos dos Estados para os Municípios

(ICMS, IPI-Exportação e IPVA), em algumas Unidades Federadas os governos estaduais

fazem também transferências legais e (ou) voluntárias para as Prefeituras. É o caso, por

exemplo, do repasse de recursos do Tesouro do Estado aos Municípios para os gastos

com o transporte escolar de alunos de escolas estaduais, executado pelas Prefeituras.

? Para calcular o montante de recursos correspondente ao percentual mínimo da receita

de impostos vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino não se consideram as

despesas realizadas com recursos do salário-educação, nem de convênios assinados

com a União e o Estado. Assim, por exemplo, despesas feitas com recursos federais dos

programas de merenda escolar e dinheiro direto na escola (FNDE) não entram no cálculo.

? As receitas provenientes de transferência (desde que constitucionalmente

estabelecidas), mas que tenham como origem os impostos, devem ser computadas como

se impostos fossem, para efeitos de vinculação. Assim devem proceder os Municípios,

incorporando à sua base de cálculo para manutenção e desenvolvimento do ensino as

transferências do Estado e da União que tenham como origem os impostos.

? A receita resultante de impostos pode financiar todos os níveis modalidades da

educação escolar: a Educação Básica, constituída pela Educação Infantil, o Ensino

Fundamental e Ensino Médio; e a Educação Superior. Entretanto, os Municípios devem

atuar prioritariamente na Educação Infantil e no Ensino Fundamental, podendo oferecer

outros níveis apenas quando estiverem atendidas, de forma plena, as necessidades de

sua área de competência. O atendimento a outros níveis exige ainda recursos acima dos

68

percentuais mínimos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata

o artigo 212 da Constituição Federal (LDB, art. 11, V).

? A obrigação prevista é a aplicação anual dos recursos. Ao contrário do que pensam

alguns, não há obrigação mensal de aplicar os 25% resultantes de impostos e

transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino. Essa possibilidade ficaria

comprometida devido às inconstâncias nas arrecadações e, também, nos gastos.

Entretanto, o Município deve fazer a apuração das diferenças entre a receita e a despesa

previstas e as efetivamente realizadas – que resultem no não-atendimento do percentual

mínimo obrigatório – a cada trimestre do exercício financeiro, e corrigi-los nesse prazo

(LDB, art. 69, § 4º). Portanto, cabe ao Município proceder ao planejamento devido para

que a média de cada trimestre atenda ao percentual mínimo de 25% de aplicação em

MDE.

? Os artigos 70 e 71 da LDB definem quais as despesas que podem ou não ser

consideradas como manutenção e desenvolvimento do ensino. O exame desses dois

artigos mostra que a merenda escolar, por exemplo, não pode ser financiada com os

recursos de que trata o ‘caput’ do art. 69. Além disso, mesmo as despesas de que trata os

incisos do art. 70 só serão admitidas se “realizadas com vistas à consecução dos

objetivos básicos das instituições educacionais.” (MARTINS, 2001).

Ressalta-se, também, o fato de que esses dois artigos não tratam da questão dos

inativos, ficando a cargo dos Tribunais de Contas a interpretação dessa questão. Alguns

tribunais entendem que não há impedimento legal para a utilização dos recursos

vinculados no pagamento de aposentadorias. Há outros que não concordam com essa

utilização, pois acreditam que o pagamento dos inativos não corresponde à categoria de

despesa com manutenção e desenvolvimento do ensino. Outro fato importante refere-se

aos programas suplementares de assistência à saúde e alimentação, pois, embora não

seja permitida a sua classificação como despesa de manutenção e desenvolvimento do

ensino, existem Tribunais de Contas que aceitam tal prática, ao arrepio da lei. Esses dois

artigos são de suma importância para as secretarias de educação, municipais e

estaduais, e devem ser de conhecimento de todos aqueles que trabalham diretamente

com a gestão dos recursos públicos para a área educacional.

Conforme dispõe a Constituição Federal (Art. 35, III), a não-aplicação do percentual

mínimo obrigatório resultante da receita de impostos em manutenção e desenvolvimento

69

do ensino acarretará para o Município a intervenção do Estado. Além disso, outras

penalidades poderão advir para o Município (MARTINS, 2001), como:

? a rejeição das contas por parte do Tribunal de Contas, com o posterior

encaminhamento à Câmara de Vereadores e, confirmada a rejeição, ao governador e ao

Ministério Público;

? a impossibilidade de celebração de convênios com o Estado e a União que exijam

certidão negativa do Tribunal de Contas;

? a perda de assistência financeira da União e dos Estados (LDB, art. 76).

A LDB (art. 5º, § 4º) dispõe ainda que, caso seja comprovada a negligência da autoridade

competente em garantir o oferecimento do ensino obrigatório, estará ela sujeita a crime de

responsabilidade. Já o art. 69, § 6º prevê que o atraso na liberação de recursos sujeita as

autoridades competentes à responsabilização civil e criminal. O administrador poderá

ainda correr o risco de ficar inelegível por cinco anos, caso as suas contas sejam

rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente,

salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder

Judiciário (Lei Complementar nº 64/90, art. 1º, “g”).

A Lei nº 8.429/92 sujeita ainda o administrador às sanções previstas por improbidade

administrativa que, dependendo da gravidade, podem acarretar: a perda da função

pública; o ressarcimento integral do dano (se houver); a suspensão dos direitos políticos

por até dez anos; pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração

percebida; e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou

incentivos fiscais ou creditícios.

3.1.2 - O Financiamento da Educação na LDB

A LDB, no seu Título VII – Dos Recursos Financeiros, trata o financiamento da educação

de forma mais detalhada que a Constituição Federal. O art. 68 da LDB especifica a origem

dos recursos públicos a serem destinados à educação, como a receita proveniente de

impostos, transferências constitucionais, salário-educação e outras contribuições, além da

receita com incentivos fiscais. O art. 69, por sua vez, praticamente repete o ‘caput’ do art.

212 da CF, mas acrescenta o termo ou o que consta nas respectivas Constituições ou Leis

Orgânicas com relação ao percentual mínimo obrigatório (25%) que Estados e municípios

70

deverão aplicar em manutenção e desenvolvimento do ensino. Nesse artigo, o

financiamento é tratado da seguinte maneira:

? O § 2º exclui das receitas de impostos mencionadas no artigo as operações

de crédito por antecipação da receita orçamentária de impostos.

? O § 3º considera a receita estimada na lei do orçamento anual como base

para a fixação inicial do valor correspondente ao percentual mínimo estabelecido

no ‘caput’ desse artigo.

? O § 4º prevê a correção trimestral da diferença entre a receita e a despesa

prevista e a efetivamente realizada que resultem do não atendimento ao

percentual mínimo obrigatório.

? O § 5º estabelece os prazos para o repasse dos recursos, indicando que os

mesmos deverão ser repassados para o órgão responsável pela educação que,

no caso dos municípios, é a secretaria municipal de educação.

? O § 6º prevê a responsabilização civil e criminal pelo atraso na liberação

dos recursos; aliás, esse dispositivo representa um grande avanço da legislação

com relação ao controle dos recursos públicos destinados à educação, tendendo

a propiciar uma maior eficácia e transparência na aplicação dos mesmos.

Os artigos 70 e 71 definem quais as despesas que podem ou não ser consideradas como

manutenção e desenvolvimento do ensino. Para garantir transparência e eficiência na

fiscalização acerca do cumprimento dos artigos 70 e 71, as receitas e despesas com

manutenção e desenvolvimento do ensino deverão ser apuradas e publicadas nos

balanços do Poder Público (art. 72). O exame dessas contas deverá ficar a cargo dos

órgãos fiscalizadores, como os Tribunais de Contas, quando será observado,

prioritariamente, o cumprimento da aplicação dos recursos vinculados na análise das

contas (art. 73).

Visando a proporcionar um ensino de qualidade para todos, o art. 74 determina que a

União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, estabeleça um

padrão mínimo de oportunidades educacionais para o Ensino Fundamental, com base no

cálculo do custo mínimo por aluno. Esse custo, no entanto, não pode ser confundido o

custo por aluno/ano do Fundef; trata-se de estabelecer um valor mínimo por aluno que

seja capaz de financiar um ensino de qualidade. O art. 75 prevê a ação supletiva e

71

redistributiva da União e dos Estados, de modo a garantir o padrão mínimo de qualidade

de que trata o artigo anterior, além de buscar diminuir as disparidades de acesso ao

Ensino Fundamental público. Vale ressaltar que a Lei condiciona essa ação supletiva e

distributiva ao efetivo cumprimento do que nela está escrito por parte dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios (art. 76).

Para finalizar, o Título VII da LDB, que dispõe sobre os recursos financeiros, no art. 77,

trata da permissão para aplicação dos recursos públicos em escolas comunitárias,

confessionais ou filantrópicas, estabelecendo, para tanto, algumas condições. Esse artigo,

aliás, dispõe basicamente sobre a mesma matéria de que trata o art. 213 da Constituição

Federal. A principal inovação está na inserção do inciso IV, que prevê a prestação de

contas dos recursos recebidos por essas instituições ao Poder Público, que não consta do

texto constitucional.

O Financiamento da Educação no PNE

O Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela Lei nº 10.172/01 e previsto para

vigorar pelo prazo de dez anos, contém um capítulo específico sobre o financiamento da

educação, onde são apresentados 15 objetivos e metas ligadas ao tema. As metas, em

sua maioria, procuram reiterar prescrições da LDB, conferindo-lhes, para isso, mais

instrumentos. Assim, a meta nº 2 refere-se à fiscalização; a meta nº 3 ao repasse

automático para as secretarias de educação; a meta nº 4 ao estabelecimento de

mecanismos que visem a assegurar o cumprimento do disposto nos artigos 70 e 71 da

LDB, que definem os gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino; e assim por

diante (MARTINS, 2001). O PNE, como qualquer estratégia de planejamento que envolva

objetivos e metas, necessita estar sintonizado com as fontes de recursos existentes para

o alcance efetivo dos objetivos propostos.

O PNE aponta na direção de algumas diretrizes para a gestão, inclusive financeiras, a

serem seguidas pelos Municípios que merecem destaque: gestão de recursos por meio

de fundos de natureza contábil e contas específicas, como o Fundo Municipal de

Educação (como será visto adiante); transparência; descentralização; desburocratização;

gestão democrática e; sistema de informação.

72

3.2 – Estrutura de Financiamento da Educação Nacional

A estrutura de financiamento da educação (Quadro 1) é mista e complexa, com a maior

parte dos recursos proveniente de fontes do aparato fiscal, que é o caso típico dos

recursos da vinculação de impostos. Parcela razoável provém das contribuições sociais,

principalmente daquelas originalmente destinadas ao financiamento da seguridade social

e da contribuição criada exclusivamente para a educação (salário-educação7). Outra parte

provém de operações de crédito com agências internacionais e, por último, têm-se as

outras fontes em que compreendem desde as aplicações financeiras do Fundo Nacional

de Desenvolvimento da Educação (FNDE) até os recursos arrecadados diretamente pelas

instituições vinculadas (CASTRO, 2001).

A seguir, é apresentado um quadro-resumo mostrando a estrutura da arrecadação dos

impostos e transferências para a educação básica no âmbito da União, dos Estados e dos

Municípios brasileiros.

Quadro 1 – Estrutura da arrecadação dos impostos e transferências para a educação segundo a legislação brasileira

Esfera União Estados Municípios

Impostos Próprios

Importação e Exportação ITR IR IPI IOF

IPVA ICMS

IPTU ITBI ISS

Impostos Transferidos

FPE (IR+IPI) IPI (Exp.) IRRF

? Pela União FPM (IR+IPI) ITR IRRF ? Pelo Estado IPVA ICMS IPI Exp.

Elaborado por: Marcos Anunciação

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do

Magistério (Fundef)

Na estratégia de priorizar o Ensino Fundamental e de reafirmar o papel do MEC como

coordenador das políticas nacionais, entendendo-se que a execução das mesmas seria

7 Com a aprovação da Lei nº 10.832, de 2003, os Municípios passaram a receber, a partir de 2004, recursos do salário-educação de forma automática e diretamente do FNDE, de acordo com a matrícula no Ensino Fundamental nas redes municipais de ensino, apurada pelo Censo Escolar de 2003.

73

deixada a cargo dos governos estaduais e municipais, uma das linhas de ação prioritárias

adotadas pelo Ministério, a partir da segunda metade da década de 90, foi a criação de

um fundo contábil, no qual transitariam os recursos relevantes para o financiamento do

Ensino Fundamental. Para tanto, o Governo Federal encaminhou e foi aprovada pelo

Congresso Nacional a Emenda Constitucional nº 14/96, que modificou os Arts. 34, 208,

211 e 212 da CF de 88 e deu nova redação ao Art. 60 das Disposições Transitórias,

criando o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério (Fundef).

Esta Emenda, como forma de garantir o acesso de todos os brasileiros ao ensino

obrigatório e melhorar a remuneração dos profissionais da educação, subvincula recursos

para o ensino fundamental da seguinte forma: por dez anos (ou seja, até 2006), no

mínimo 60% dos 25% da receita resultante de impostos vinculados para MDE nos

Estados, Distrito Federal e Municípios devem ser aplicados nesse nível de ensino.

Portanto, no mínimo 15% da totalidade da receita resultante de impostos, incluindo os

impostos próprios e as transferências constitucionais de impostos, devem ser aplicados

em despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental, no ensino

regular, na educação especial e na educação de jovens e adultos (incluindo ensino

supletivo).

O Fundef tem por objetivo promover a equidade na distribuição dos recursos entre

Estados e Municípios, diminuindo, dessa forma, as desigualdades existentes quando da

alocação dos recursos, devido à inexistência de critérios bem definidos. A instituição do

Fundef reitera o dispositivo constitucional que estabelece a obrigatoriedade do Ensino

Fundamental e a prioridade da sua oferta, pelo poder público, já que permitiria:

1) aperfeiçoar o processo de gerenciamento orçamentário e financeiro no

setor;

2) ampliar os recursos alocados;

3) implementar uma política redistributiva de correção de desigualdades

regionais e sociais;

4) dar visibilidade à gestão dos recursos e;

5) capacitar e valorizar o magistério.

Os recursos do Fundef deverão ser aplicados, exclusivamente, no Ensino Fundamental,

sendo vedada a sua utilização na Educação Infantil, no Ensino Médio e no Ensino

Superior. A Lei 9.424/96, que regulamenta o Fundo, dispõe ainda que esses recursos são

74

destinados ao Ensino Fundamental público. Portanto, não podem ser destinados às

instituições privadas, mesmo que estas estejam conveniadas ao Poder público. Esses

recursos devem ser aplicados no Ensino Fundamental regular, na modalidade de

Educação Especial e, embora as matrículas não sejam consideradas, também na

modalidade Educação de Jovens e Adultos.

O Fundef é constituído por 15% da receita de impostos:

? do Estado – FPE (Fundo de Participação dos Estados), ICMS (Imposto sobre

Circulação de Mercadorias e Serviços), cota do IPI-Exportação (Imposto sobre Produtos

Industrializados para exportação);

? dos Municípios – FPM (Fundo de Participação dos Municípios), cota do ICMS, cota do

IPI-Exportação.

Incluem-se também os 15% da receita proveniente da compensação financeira, prevista

na lei complementar 87/96 (Lei Kandir) para as perdas provocadas pela desoneração do

ICMS das exportações.

Além desses recursos, integra ainda o Fundo uma complementação da União aos

Estados em que a receita originalmente gerada não é suficiente para a garantia de um

valor por aluno/ano igual ou superior ao valor mínimo nacional fixado pelo MEC.

O Fundef subvincula, no mínimo, 60% dos recursos para a remuneração dos profissionais

do magistério em efetivo exercício no Ensino Fundamental público. Inclui-se, nessa

categoria, também, os profissionais que exercem atividades de suporte pedagógico direto

à docência, como diretores, vice-diretores, coordenadores pedagógicos e orientadores

educacionais. Com os recursos dessa parcela do Fundef podem ser pagos, ainda, os

encargos sociais desses profissionais devidos pelo Poder Público, mas não despesas

com transporte e alimentação, uma vez que não têm natureza salarial. A recente Lei nº

10.845, de 5 de março de 2004, que instituiu o Programa de Complementação ao

Atendimento Educacional Especializado às Pessoas Portadoras de Deficiência – PAED,

dispõe (art. 3º, parágrafo único) que os profissionais do magistério cedidos pelos Estados,

Distrito Federal e Municípios às entidades privadas sem fins lucrativos que oferecem

Educação Especial , no desempenho de suas atividades, serão considerados como em

efetivo exercício no Ensino Fundamental público, para fins de seu pagamento com

recursos da parcela do Fundef vinculada à remuneração dos profissionais do magistério.

75

O restante dos recursos do Fundo (máximo de 40%) deve ser destinado às despesas com

manutenção e desenvolvimento do Ensino Fundamental, de acordo com o disposto no art.

70 da LDB.

Os valores devidos a cada Estado e a cada Município são definidos em função do

montante de recursos que formam o Fundo no âmbito de cada Estado, e do número de

alunos do Ensino Fundamental atendidos pelo Estado e pelos municípios, de acordo com

as informações do Censo Escolar do ano anterior. As transferências dos recursos do

Fundo são realizadas mediante créditos automáticos em conta específica aberta no Banco

do Brasil para esse fim. Ocorrem em cada mês, em datas distintas, de acordo com a

origem dos recursos:

- Recursos originários do ICMS – semanalmente;

- Recursos originários do FPM, FPE e IPIexp. – a cada dez dias;

- Recurso da desoneração de exportações e Complementação da União – ao

final de cada mês.

3.2.2 - Os Recursos do Salário-Educação

Prevista pela Constituição Federal de 1988 (art. 212, § 5º) como fonte adicional de

financiamento do Ensino Fundamental público8, a contribuição social do salário-educação

é recolhida pelas empresas, calculada com base na alíquota de 2,5% sobre o total da

folha de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados

empregados (Lei nº 9.424, de 1996, art.15). Desde 1964, quando instituído por decreto-

lei, até 2003, os recursos do salário-educação eram distribuídos em duas cotas, a cota

federal e a cota estadual, correspondendo respectivamente a um terço e a dois terços dos

recursos arrecadados. Com o crescimento de sua participação na oferta do Ensino

Fundamental, os municípios passaram a reivindicar, a partir dos anos 90, que parte dos

recursos do salário-educação passassem a ser direcionados para as redes municipais de

ensino.

Em conseqüência, a Lei nº 9.766, de 1998 dispôs que os recursos da cota estadual

fossem redistribuídos entre o governo do Estado e seus Municípios, de acordo com

critérios a serem fixados em lei estadual. Entretanto, em 2003, somente cerca de 13

Estados haviam elaborado essa legislação.

8 Alterado em virtude da Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, que regulamenta o Fundeb. Assim, o salário-educação passa a ser fonte adicional de financiamento de toda a educação básica.

76

Diante da dificuldade de receber esses recursos por meio dos Estados, os Municípios

continuaram a luta pela criação de uma cota municipal do salário-educação. A recente Lei

nº 10.832, de 29 de dezembro de 2003, alterou a legislação vigente nos seguintes pontos:

? ?criou a cota estadual e municipal dessa contribuição social, em substituição à cota

estadual;

?? ?fixou que a cota federal e a cota estadual e municipal do salário-educação serão

calculadas em relação a 90% (noventa por cento), e não mais em relação a 100% (cem

por cento), da arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal;

?? ?estabeleceu que a cota estadual e municipal será integralmente redistribuída entre o

Estado e seus Municípios de forma proporcional ao número de alunos matriculados no

Ensino Fundamental nas respectivas redes de ensino, em substituição à determinação de

que critérios para essa redistribuição fossem estabelecidos por lei estadual.

Com isso, a União passou a gerir diretamente 40% do montante arrecadado como salário-

educação (os recursos da cota federal correspondentes a um terço de 90%, ou seja, 30%,

mais 10% que deixam de ser considerados na base de cálculo dessas cotas), em lugar

dos anteriores 33% (um terço de 100%). Atendendo à reivindicação de Estados e

Municípios, o MEC destinou esses 10% – os chamados recursos desvinculados do salário-

educação – ao financiamento do transporte escolar e de Educação de Jovens e Adultos.

Com esses recursos é que o governo federal está financiando os programas instituídos

pela Lei nº 10.880, de 2004. Essa Lei institui o Programa Nacional de Apoio ao Transporte

do Escolar – PNATE e o Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à

Educação de Jovens e Adultos.

Como o salário-educação dirige-se ao financiamento do Ensino Fundamental, que é

oferecido pelos Estados e Municípios, os recursos da cota federal dessa contribuição

social são direcionados para programas de apoio às redes estaduais e municipais de

ensino, mediante a distribuição de bens adquiridos pelo MEC (é o caso do Programa

Nacional do Livro Didático – PNLD), ou do repasse de recursos financeiros (como no

Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE, instituído em 1997). Os recursos da cota

federal do salário-educação são utilizados pela União no desempenho de sua função

supletiva e redistributiva em relação à escolaridade obrigatória.

77

De acordo com o Decreto que regulamenta a Lei do Fundef, a União pode utilizar os

recursos do salário-educação para complementar os Fundos estaduais, até o limite de

20% do valor dessa complementação.

3.2.3 Os recursos da seguridade social

A Constituição Federal de 1988 fixou, no item VII do art. 208, Capítulo III, que o Estado é

responsável pelo atendimento ao educando no Ensino Fundamental, através de

programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e

assistência à saúde. A nova LDB, em 1996, reconheceu como de direito esse

atendimento ao educando, fixando, no Art. 70, que as aquisições de material didático

escolar e a manutenção de programas de transporte escolar se enquadrem no conceito

de MDE, podendo então ser financiadas por recursos da vinculação. No entanto, a lei não

considerou como MDE os programas suplementares de alimentação, assistência médico-

odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social, ou seja,

não podem ser financiados com recursos da vinculação de impostos para a educação.

Daí a necessidade de recursos de outras fontes para o financiamento dessas ações.

Para o financiamento dessas últimas ações de assistência ao educando, foram

direcionadas as fontes provenientes da seguridade social (renda de loterias, contribuições

sobre o lucro e seguridade social). Para tanto, existe a cobertura legal dada pelo

parágrafo 4º do art. 212 da CF, o qual fixa que os programas suplementares de

alimentação e de assistência à saúde serão beneficiados com recursos provenientes de

contribuições sociais e outros recursos orçamentários não especificados.

3.2.4 - As Operações de Crédito Externo

Os recursos de operações de crédito se inserem dentro da estratégia de algumas

instituições multilaterais de cooperação técnica à educação brasileira, por meio de

projetos de co-financiamento. As atividades de cooperação internacional se inserem no

âmbito de uma interação política bilateral. A receptividade do MEC em relação aos

recursos de agências de fomentos internacionais, principalmente do Banco Mundial

(BIRD) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) deve-se, em grande parte,

às expectativas geradas pelas vantagens técnicas e financeiras atribuídas aos projetos,

principalmente quanto às expectativas de impactos, pelo aporte de recursos adicionais e

pela capacidade de intervenção nas distribuições estruturais.

78

Os elementos sobre a organização da educação municipal no contexto nacional e a

discussão sobre o financiamento da educação, consolidam o objetivo maior da primeira

parte desse documento: a composição de um quadro teórico que dê sentido e significado,

à necessidade de (re)organização do órgão gestor da educação no contexto atual. Com

base nisso, a segunda parte desta publicação reúne um conjunto de procedimentos

políticos, pedagógicos, administrativos, técnicos e, ainda, conceituais, em uma proposta

aberta e flexível que possa orientar as equipes gestoras na concepção de um modelo de

estrutura, organização e funcionamento do órgão gestor da educação municipal.

De uma forma em geral, a discussão feita até aqui tem a intenção de contribuir para a

reflexão sobre as reconfigurações que as relações entre escola e sociedade, escola e

poder, educação e políticas públicas, estado e sociedade e outras assumem na

contemporaneidade. Essa reflexão é fundamental na compreensão dos aspectos e

implicações dessas mudanças na construção de novas concepções de gestão em

educação e as possibilidades que essas representam, para que a escola seja um espaço

onde, realmente, indivíduos e coletividades tenham suas necessidades sociais, políticas,

econômicas, históricas e culturais asseguradas. Esse é o principio em que se fundamenta

a atuação do órgão gestor da educação municipal, ao assumir um compromisso ético e

político com a sociedade e aderir à proposta de criação de um novo modelo de gestão.

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