curso desenvolvimento econômico comparado ie-ufrj prof. paulo bastos tigre paulo tigre, ufrj1

Curso Desenvolvimento Econômico ComparadoIE-UFRJ

Prof. Paulo Bastos Tigre

Paulo Tigre, UFRJ 1

Estados predatórios e desenvolvimentistasJustapor Estados “predatórios” e

“desenvolvimentistas” permite focalizar a atenção nas variações definidas em termos de resultados para o desenvolvimento.

Alguns Estados extraem grandes quantias de seus cidadãos que poderiam constituir recursos para investimentos, mas de fato provêem em troca tão pouco em termos de “bens coletivos”, que acabam por impedir a transformação econômica. Os que controlam estes Estados pilham seus cidadãos como predadores, sem consideração com o bem-estar de suas presas.

Outros Estados estimulam entre as elites privadas perspectivas empresarias a longo prazo, aumentando os incentivos e reduzindo os riscos para que elas se comprometam com investimentos transformadores.

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Zaire de Mobuto: Arquetipo do Estado predatório

Mobuto Sese Seko obteve o controle do Zaire (atual Congo) em 1965. Nas duas décadas seguintes o PIB per capita declinou 2,1% ao ano. Grandes fortunas se formaram com a exploração dos abundantes recursos minerais do país, enquanto a população do país se tornou uma das mais pobre do mundo, pior até que no período colonial belga.

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Estados predatóriosPatrimonialismo: mescla de tradicionalismo e

arbitrariedade. Controle do Estado nas mãos de poucas

pessoas pessoalmente relacionadas. 50 pessoas da família ou da confiança do presidente ocupavam os cargos mais lucrativos.

Personalismo e roubo na cúpula do sistema destroem qualquer possibilidade que haja regras de conduta para os níveis mais baixos da burocracia.

O Estado impede o surgimento de uma burguesia que faça investimentos produtivos.

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Estados Predatórios

O Estado zairense representa um desafio, não apenas para os seus cidadãos, mas também para as teorias, conectando variações na estrutura e no comportamento do aparato do Estado às trajetórias de desenvolvimento nacional.

Será que as suas estruturas internas justificam serem chamadas de burocracia?

Como deveria ser caracterizada a sua relação com a sociedade?

O caso do Zaire segue a lógica neo-utilitarista? Ou seria ao contrário um exemplo de falta de burocracia weberiana?

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A palavra burocracia adquiriu no Brasil um sentido pejorativo e labiríntico

Nas últimas décadas, no Brasil e no mundo, o termo burocracia adquiriu fortes conotações negativas. É popularmente usado para indicar a proliferação de normas e regulamentos que tornam ineficientes as organizações administrativas públicas, bem como corporações e empresas privadas.

Mas, este conceito, em diferentes períodos históricos, já possuiu outros significados

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Max Weber (1864-1920)Weber postula que o estado é a entidade que possui o monopólio do uso legítimo da ação coercitiva. A política deverá ser entendida como qualquer atividade em que o estado tome parte, de que resulte uma distribuição relativa da força.

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Max Weber e a burocraciaWeber foi um dos mais renomados pensadores sociais,

fundador e expoente da teoria sociológica clássica. Ele elaborou um conceito de burocracia baseado em elementos jurídicos do século 19, concebidos por teóricos do direito.

Dentro dessa perspectiva jurídica, o termo era empregado para indicar funções da administração pública, que era guiada por normas, atribuições específicas, esferas de competência bem delimitadas e critérios de seleção de funcionários.

A burocracia, então, podia ser definida da seguinte forma: aparato técnico-administrativo, formado por profissionais especializados, selecionados segundo critérios racionais e que se encarregavam de diversas tarefas importantes dentro do sistema.

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Teoria da burocracia de Max WeberParte da premissa de que o traço mais relevante da

sociedade ocidental, no século XX era o agrupamento social em organizações. Procurou fazer um mapeamento de como se estabelece o poder nessas entidades.

Construiu um modelo ideal, no qual as organizações são caracterizadas por cargos formalmente bem definidos, ordem hierárquica com linhas de autoridade e responsabilidades bem delimitadas.

Weber cunhou a expressão burocrática para representar esse tipo ideal de organização, porém ao fazê-lo, não estava pensando se o fenômeno burocrático era bom ou mau. Weber descreve a organização dos sistemas sociais ou burocracia, num sentido que vai além do significado pejorativo que por vezes tem.

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Tipos de sociedade ou poder ou autoridades legítimas segundo Weber

Tradicional: irracional, conservador, patriarcal e patrimonialista.

Carismática: irracional, conseguido através do carisma

Burocrática, legal ou racional: racional, conseguido através de normas impessoais

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Tipos de autoridade segundo Weber:

Poder: potencial para exercer influência Autoridade: probabilidade de uma ordem

ser obedecida. Ter autoridade é ter poder; mas ter poder não significa ter autoridade [principalmente quando não é legitimada (aceita por todos)]

Dominação: o governante acredita ter o direito do poder, e os governados a obrigação de obedecer-lhe


Características da BurocraciaCaráter legal das normas e regulamentos: é uma

organização ligada por normas e regulamentos Caráter formal das comunicações: são registradas por

escrito Divisão racional do trabalho Impessoalidade: relação a nível de cargos, e não de

pessoas Hierarquia: cada cargo inferior deve estar sob

supervisão do cargo automaticamente superior Rotina: o funcionário deve fazer o que a burocracia

manda; não tem autonomia Meritocracia: a escolha das pessoas é baseada no

mérito e na competência técnica Especialização da administração: separação entre

propriedade e administração Profissionalização Previsibilidade: prever as ações; através das normas


Disfunções da Burocracia:Excesso de formalismo: necessidade de formalizar

e documentar todas as comunicações Resistência a mudanças Despersonalização: os funcionários se conhecem

pelos cargos que ocupam Categorização como base do processo decisório: o

que possui o cargo mais alto, tomará as decisões independentemente do conhecimento que possui sobre o assunto

Conformidade às rotinas Exibição de poderes de autoridade Dificuldade com clientes: o funcionário está

voltado para o interior da organização A burocracia não leva em conta a organização

informal e nem a variabilidade humana. Paulo Tigre, UFRJ 13


Caso do Zaire mostra que não é a burocracia que impede o desenvolvimento, mas sim a falta de estrutura e capacidade do Estado para tal.

Características patrimoniais do regime de Mobutu – mistura de tradicionalismo e arbitrariedade que Weber demonstrou ser característica de Estados pré-capitalistas, mas não dos capitalistas.

De acordo com a tradição patrimonial, o controle do aparato do Estado é concentrado num pequeno grupo de indivíduos pessoalmente interconectados.

No pináculo do poder está a “panelinha presidencial”, que consiste em “50 dos parentes mais confiáveis do presidente, ocupando as posições mais sensíveis e lucrativas tais como a chefia do Poder Judiciário, a Polícia Secreta, o Ministério do Interior, o gabinete do presidente etc.”

Mão invisível do mercado?Um dos aspectos mais surpreendentes do

Estado zairense é a proporção na qual a “mão invisível do mercado” domina o comportamento administrativo, criando uma caricatura da imagem neo-utilitarista de como agem os membros do Estado.

No Zaire, a violência repressiva e as relações de mercado são unidas para formar a expressão máxima da busca de rentismo neo-utilitarista.


Um arcebispo zairense descreveu-a da seguinte forma a mão invisível do mercado:Por que em nossos tribunais as pessoas

apenas obtêm seus direitos pagando aos juízes? Por que os prisioneiros vivem esquecidos nas prisões quando não têm ninguém para pagar aos juízes encarregados de seus processos? Por que em nossos serviços públicos, as pessoas têm de voltar dia após dia para obter o que têm direito? Caso não paguem ao atendente, não serão atendidas. (Citado por Callaghy, 1984, p. 420)


Estados Desenvolvimentistas

Compreender o pólo oposto é igualmente importante.

Países do leste asiático oferecem fundamentos empíricos para estender o argumento institucional comparativo de Weber, Gerschenkron e Hirschman.


Questões críticas para discussãoSerá que os Estados desenvolvimentistas confirmam

a alegação de Weber, de que a burocracia e o capitalismo “pertencem intimamente um ao outro”?

Quais são as diferenças nas características de interação entre o Estado e as elites dominantes nos Estados predatórios e nos desenvolvimentistas?

As burocracias desenvolvimentistas são mais ou menos insuladas que as predatórias?

A possibilidade de fazer projetos conjuntos define os Estados desenvolvimentistas?

Caso afirmativo, como a organização interna do Estado interage com as oportunidades surgidas na estrutura da sociedade para tornar os projetos conjuntos possíveis?


Estados desenvolvimentistasTaiwan

Alice Amsden (1979): Taiwan não é nem exemplo de economia de mercado nem exemplo de dependência. Trata-se de um caso de estadismo bem sucedido.

Empresas estatais são dominantes, mantendo redes de relações com empresas privadas.

As políticas protecionistas de Taiwan, ao contrario do que ocorreu na America Latina, submetia seus incipientes capitalistas aos rigores do mercado, exigindo mais exportações e diminuindo a proteção ao longo do tempo.

Burocracia funciona como “filtro”, seletivo nas intervenções.



As redes informais ou organizações partidárias consistentes reforçam a coerência da burocracia.

No caso de estes vínculos serem baseados em compromissos com alguma instituição corporativa paralela ou no desempenho no sistema educacional, eles reforçam o caráter unificador da participação na estrutura organizacional formal, em vez de sabotar como ocorre nas redes informais baseadas em parentescos ou em lealdades geográficas paroquiais.

Tanto a autonomia quanto a parceria podem isoladamente produzir resultados perversos. Sem autonomia, a distinção entre parceria e captura do Estado desaparece.

A autonomia sozinha não significa necessariamente um interesse no desenvolvimento, tanto no sentido estreito de crescimento econômico quanto no sentido mais amplo de melhoria do bem-estar.

O segredo do Estado desenvolvimentista se encontra no amálgama destas duas dimensões.

Estados Intermediários - BrasilAs diferenças entre o aparato descrito em vários estudos e o

“Estado desenvolvimentista” típico ideal começa com a simples questão de como as pessoas ingressam no serviço público.

Barbara Geddes (1986) descreve as dificuldades que o Brasil vem enfrentando para instituir os procedimentos de recrutamento meritório. Poderes extraordinários para nomeações de cunho político complementam a falta de recrutamento meritório.

Ben Schneider afirma que, enquanto os primeiros-ministros japoneses indicam apenas dezenas de dirigentes e os presidentes dos EUA indicam centenas, os presidentes brasileiros indicam milhares (de 15 mil a 100 mil pela estimativa de Schneider).

Não é de se surpreender que o Estado brasileiro seja conhecido como um grande cabide de empregos, preenchidos com base em relações pessoais em vez de competência e, conseqüentemente, inapto em seus esforços desenvolvimentistas.



Incapaz de transformar a burocracia como um todo, os líderes políticos tentam criar “bolsões de eficiência” dentro da burocracia, modernizando assim o aparato do Estado por adição e não por transformação.

O BNDES é um bom exemplo de bolsão de eficiência. Ao contrário da maioria da burocracia brasileira, o BNDES oferecia “uma linha de carreira clara, responsabilidades desenvolvimentistas e uma ética de serviço público” (Schneider, 1987a, p. 633).

Desde o início de sua vida institucional, o BNDES começou um sistema de concursos públicos para o recrutamento de pessoal. Surgiram normas contra a revogação arbitrária dos julgamentos da opinião dada por técnicos do banco pelos escalões mais altos. Uma maioria consistente de diretores era recrutada internamente, e um claro esprit de corps se desenvolveu dentro do banco (Willis, 1986, p. 96-126).

Plano de Metas de Kubitschek que estavam tanto sob a jurisdição de Grupos Executivos ou Grupos de Trabalho e sob as asas financeiras do BNDES preencheram 102% de seus objetivos, enquanto os projetos que eram de responsabilidade da burocracia tradicional conseguiram apenas 32%.

Infelizmente, a estratégia dos bolsões de eficiência tem uma série de desvantagens. Como os bolsões de eficiência estão cercados por um mar de padrões clientelistas tradicionais, eles são dependentes da proteção pessoal dos presidentes individuais.

A reforma por adição torna a seletividade estratégica mais difícil, geralmente resultando em uma expansão descoordenada. Assumindo o poder em 1964 com a esperança de reduzir o funcionalismo em 200 mil cargos, os militares brasileiros acabaram criando “centenas de agências e empreendimentos novos, freqüentemente redundantes, e observou-se o crescimento da burocracia federal de 700 mil para 1,6 milhão.

Tentar modernizar por adição de pequenos pedaços também sabota a coerência organizacional do aparato do Estado como um todo.



À medida que unidades são adicionadas, emerge uma estrutura cada vez mais barroca.

O aparato resultante tem sido caracterizado como “segmentado” (Barzelay, 1986), “dividido” (Abranches, 1978) ou “fragmentado” (Schneider, 1987a).

É uma estrutura que torna difíceis os programas de coordenação e encoraja as soluções personalísticas. Como Schneider afirma, “o personalismo (...) tornou-se agora indispensável em virtude da fragmentação burocrática” (ibid., p. 27).

ParceriaAssim como a estrutura interna do aparato do Estado

brasileiro limita sua capacidade de replicar o desempenho dos Estados desenvolvimentistas do Leste Asiático, o caráter de sua “parceria” torna mais difícil construir um projeto de transformação industrial conjunto com as elites industriais. Como no caso destes Estados asiáticos, a parceria deve ser compreendida em termos históricos.

Enquanto o Estado brasileiro tem sido uma ininterrupta e poderosa presença no desenvolvimento social e econômico desde os tempos coloniais, é importante ter em mente o que Fernando Uricoechea (1980), José Murilo de Carvalho (1974) e outros enfatizaram: “A eficiência do governo era dependente da cooperação das oligarquias” (Uricoechea, 1980, p. 52).

As elites rurais reacionárias jamais foram dramaticamente varridas de cena como nos casos do Leste Asiático. Ao contrário, a simbiose tradicional que conectava os oligarcas tradicionais ao Estado tem sido reforçada por uma perversa “modernização”.



Os problemas de organização interna e das relações Estado-sociedade são mutuamente agravados.

A falta de uma estrutura burocrática estável torna mais difícil estabelecer laços regulares com o setor privado do tipo “orientação administrativa” e empurra a interação pública-privada para canais individuais.

O persistente poder político da oligarquia tradicional não apenas distorce as tentativas de transformação, mas também sabota as tentativas de reforma interna.

Os problemas internos e aqueles entre o Estado e a sociedade provaram ser surpreendentemente invariáveis ao longo das mudanças de regimes políticos.

Desconstrução do Estado brasileiroOs cortes indiscriminados de Collor atingiram

a todos, afetando as melhores e as piores agências da mesma forma. Conseqüentemente, Collor alienou os burocratas produtivos – muitos dos quais responsáveis pela implementação de outros programas de modernização – sem melhorar visivelmente a eficiência.

No final de 1990, embora o governo tenha eliminado menos de um terço dos 360 mil empregos que prometeu cortar, conseguiu baixar o moral, a motivação e a produtividade em toda a área executiva. (Schneider, 1991, p. 329)


Estado Brasileiro, segundo EvansApesar de seus muitos problemas, o

Estado brasileiro conseguiu historicamente representar um papel preponderante em promover tanto o crescimento quanto a industrialização.

Desde suas agressivas provisões para financiar estradas de ferro e outras infra-estruturas no final do século XIX até seu envolvimento direto em empreendimentos de alta tecnologia como a fabricação de aviões no período pós-guerra, o Estado brasileiro teve um papel central no que tem sido um recorde importante de industrialização.


Como isto é possível com todos estes problemas?

1. A experiência do Brasil confirma o fato de que é necessário apenas uma vaga aproximação do tipo ideal weberiano para conferir vantagem. Mesmo os Estados desenvolvimentistas são apenas aproximações do tipo ideal, mas os Estados intermediários mostram que o modelo burocrático básico pode ser ainda mais alterado e mesmo assim funcionar. Apesar das falhas e distorções, a burocracia no sentido weberiano pode ainda ser encontrada num amplo espectro de agências do Estado.

2. Enquanto os bolsões de eficiência falharam como sementes para uma renovação mais geral do aparato do Estado, eles ainda forneceram a base para um número de projetos bem-sucedidos de transformação setorial. Em alguns setores, durante certos períodos, alguma coisa próxima à autonomia inserida foi atingida. Cada um desses casos tem de ser compreendido olhando para as características do setor e para o papel específico que o Estado tentou representar dentro dele.



Evolução das teorias do desenvolvimento

Abordagem utilitarista do desenvolvimento1. Bem estar social é definido como uma função do bem estar dos

indivíduos ou famílias.

2. A renda individual (ou consumo) é considerado uma proxi ou indicador de bem estar individual.

3. Todos os indivíduos são classificados de acordo com sua renda, e atribuído pesos de acordo com sua posição. Por exemplo, a noção “progressiva” atribui um maior ganho em termos de bem estar quando um dólar é transferido para um indivíduo pobre do que a um rico. Em contraste, a “democracia do dólar” adotada nos modelos aplicados de bem estar atribui o mesmo ganho marginal de bem estar a um dólar extra de renda independentemente de quem recebe. Isso é o mesmo que dizer que a distribuição de renda em qualquer classe tem efeitos iguais.


O enfoque da linha de pobrezaO enfoque da linha de pobreza, em contraste,

dá peso zero a qualquer renda acima do necessário para assegurar as necessidades básicas.

Medidas mais complexas atribuem pesos ao aumento de bem estar de acordo com o nível de renda dos indivíduos abaixo da linha de pobreza.

A consequencia de definir desenvolvimento usando função de bem estar progessiva (ao invés de renda nacional agregada) é que a maximização do crescimento economico não vai maximizar automaticamente o bem estar caso a distribuição de renda piore.


Japão e o MITIEm um período de capital escasso, após a Segunda

Guerra Mundial, o Estado japonês agiu como substituto para o inexistente mercado de capital enquanto ajudava a “induzir” decisões de investimentos transformadores.

Instituições Estatais como o sistema postal de poupança e o Japan Development Bank foram cruciais em obter o capital necessário para o investimento industrial.

A disposição das instituições financeiras do Estado em bancar empréstimos, mesmo com as empresas apresentando índices de débito/lucro líquido industriais em níveis jamais imaginados no Ocidente, foi um ingrediente crítico na expansão de novas indústrias.


Papel do MITI: “maximizar a tomada de decisões induzidas”Influencia na aprovação de empréstimos para

investimentos do Japan Development Bank, Autoridade sobre alocação de moeda

estrangeira para propósitos industriais e o licenciamento para importação de tecnologia estrangeira,

Capacidade para fornecer incentivos fiscais e articular “acordos administrativos ou cartéis” que regulavam a competição em uma dada indústria.


Características institucionais (Japão)Chalmers Johnson: O Estado

desenvolvimentista é dinâmico. O crescimento econômico pós-guerr a ocorreu na presença de “uma burocracia econômica poderosa, talentosa e cheia de prestígio”.

O concurso para o ingresso no serviço público civil de nível superior : apenas 2% ou 3% daqueles que prestam o exame num determinado ano são aprovados.

“hipótese weberiana”. Os funcionários têm o status especial que Weber sentiu ser essencial a uma verdadeira burocracia. Seguem o caminho de uma carreira a longo prazo dentro da burocracia e geralmente operam de acordo com regras e normas estabelecidas.


Redes informais: elementos não burocráticos da burocraciaAs redes internas foram cruciais para a coerência da

burocracia. Gakubatsu - laços entre colegas nas universidades de elite

nas quais os servidores são recrutados. O “batsu de todos os batsu” une os ex-alunos da Tokyo University Law School.

As redes informais dão à burocracia uma coerência interna e uma identidade corporativa que o mérito por si só não poderia oferecer. Dependem fundamentalmente do processo de seleção estrita através do qual os servidores civis são escolhidos.

O fato de a competência formal, ao contrário dos tradicionais laços de clientelismo ou lealdade, ser a principal exigência para entrar nessa rede torna muito mais provável que o desempenho eficiente seja um atributo valorizado entre os membros leais aos diversos batsu. O resultado global é um tipo de “weberianismo reforçado”.


Redes externas conectando o Estado e a sociedade civilNakane: “a teia administrativa é tecida mais

profundamente na sociedade japonesa do que talvez em qualquer outra no mundo”.

A política industrial japonesa depende fundamentalmente do labirinto de vínculos que conectam os ministérios com as classes industriais mais importantes.

Os “conselhos deliberativos”, que reúnem burocratas e empresários em rodadas de coleta de dados e formulação de políticas, a partir de uma agenda contínua de tópicos específicos, é apenas um exemplo.

Okimoto (1989, p. 157) estima que os dirigentes dos escritórios setoriais do Miti podem passar a maior parte do seu tempo junto a executivos-chave das corporações.


O Estado desenvolvimentista em TaiwanO KMT do general Rhee era mais predatório do

que desenvolvimentista. Situação mudou depois. O Estado desenvolvimentista é dinâmico.

Tradição burocrática e experiência em intervenção econômica direta ajudaram

As elites tradicionalmente agrárias estavam desarticuladas após as reformas, os grupos industriais careciam de capital, capital estrangeiro entrava por meio do Estado.

Intervenção estatal: razões exógenasPaulo Tigre, UFRJ 41

CoréiaConcursos para o recrutamento de servidores

públicos têm sido usados há mais de mil anos (desde 788).

Esta tradição é vital para prover tanto a legitimidade para as iniciativas do Estado quanto os incentivos não-materiais para os “melhores e mais inteligentes” seguirem uma carreira burocrática.

Apesar da caótica história política da Coréia no século XX, a burocracia conseguiu se preservar como um corpo de elite.


Admissão meritocráticaNa Coréia o Estado tem tradicionalmente

selecionado o seu pessoal entre os mais talentosos egressos das mais prestigiosas universidades.

Os dados sobre a seletividade do Haengsi (concursos para admissão de servidores civis de nível superior) são quase idênticos aos apurados por Johnson para o Japão.

Apesar de multiplicar por sete o número anual de vagas no serviço público de nível superior entre 1949 e 1980, apenas cerca de 2% daqueles que prestam o exame são efetivamente aceitos (B. K. Kim, 1987, p. 101).


Agencia-piloto - Economic Planning Board (Coreia)Chefiado por um vice-primeiro ministro, o EPB

foi escolhido por Park para ser uma “superagência” na área econômica.

O seu poder de coordenar a política econômica mediante o controle do processo orçamentário é reforçado por mecanismos tais como o Economic Ministers Consultation Committee (Comitê Consultivo de Ministros da Área Econômica) e pelo fato de seus diretores serem freqüentemente promovidos a posições de liderança em outros ministérios.

Assim como no caso japonês, a existência de uma "agência piloto” não significa que os programas sejam incontestáveis dentro da burocracia.


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