curso de pad e sindicância

7/21/2019 Curso de Pad e Sindicância

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ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO

PROFESSOR CONTEUDISTA:

Izaías Dantas Freitas Analista do MPU/Apoio Jurídico/Direito e Chefe da Coordenação de Legislação dePessoal do Ministério Público do [email protected]

Telefones para contato:

Procuradoria Geral do Trabalho: 3314-8635

CURSO DE PROCESSO ADMINISTRATIVODISCIPLINAR

E SINDICÂNCIA

mailto:[email protected]





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JUSTIFICATIVA

Os procedimentos de natureza disciplinar são relativamente complexos, exigindoconhecimento especializado daqueles que atuam como membros de comissões desindicância e processos administrativos disciplinares e daqueles que realizam análises

técnicas no momento da instauração ou no seu julgamento. É necessário que essesservidores tenham o conhecimento necessário para conduzir e analisar osprocedimentos disciplinares de acordo com a legislação, a doutrina e a jurisprudência,evitando que sejam refeitos ou anulados pelo Poder Judiciário.

OBJETIVOS DO CURSO

Capacitar servidores do Ministério Público da União, fornecendo-lhes o conhecimentonecessário para integrarem comissões de processo administrativo disciplinar esindicâncias.Capacitar servidores que analisam procedimentos disciplinares, permitindo-lhes que

adquiram e atualizem conhecimentos sobre o assunto, visando o adequadoassessoramento das autoridades administrativas encarregadas de efetuar ainstauração e o julgamento desses procedimentos



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CONTEÚDO PROGRAMÁTICO

1. CONCEITOS PRELIMINARES DE SINDICÂNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVODISCIPLINAR

2. CONHECIMENTO DE IRREGULARIDADES2.1. Representação2.2. Determinações feitas pelos órgãos de controle interno e pelo TCU2.3. Denúncias formais e anônimas2.4. Notícias veiculadas na mídia.

3. TIPOS DE RESPONSABILIDADE3.1. Responsabilidade Civil3.2. Responsabilidade Penal

3.2.1. Repercussão nas outras esferas

3.2.2. Efeitos da condenação criminal3.3. Responsabilidade Administrativa

4. PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRTIVO DISCIPLINAR4.1. Princípios constitucionais

4.1.1. Princípio da Legalidade4.1.2. Princípio da Impessoalidade4.1.3. Princípio da Moralidade4.1.4. Princípio da Publicidade4.1.5. Princípio da Eficiência4.1.6. Princípio da ampla defesa e do contraditório. Garantia do Devido ProcessoLegal

4.2. Princípios e critérios da Lei 9.784/99

5. ILÍCITOS ADMINISTRATIVOS5.1. Descumprimento de deveres5.2. Proibições5.3. Infrações gravíssimas

6. PENALIDADES ADMINISTRATIVAS. ESPÉCIES6.1. Advertência

6.2. Suspensão6.3. Demissão6.4. Cassação de aposentadoria6.5. Destituição de cargo em comissão ou de função de confiança

7. SINDICÂNCIA7.1. Sindicância Investigativa7.2. Sindicância Contraditória ou Acusatória

7.2.1. Prazos7.2.2. Conversão de Sindicância em PAD7.2.3. Integrantes da Comissão



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8. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR8.1. Fases do Processo Administrativo Disciplinar. Rito Comum.

8.1.1. Instauração8.1.2. Inquérito8.1.2.1. Instrução.

8.1.2.2. Defesa Escrita.8.1.2.3. Relatório Final.8.1.3. Julgamento.

8.2. Rito do Processo Administrativo Disciplinar comum8.3. Ritos do Procedimento Sumário

8.3.1. Procedimento Sumário para apuração de acumulação ilícita de cargospúblicos.8.3.2. Procedimento Sumário para apuração de inassiduidade habitual eabandono de cargo.

8.4. Comunicação ao Ministério Público

9. NULIDADES9.1. Princípios

9.1.1. Principio da finalidade9.1.2. Princípio do prejuízo9.1.3. Princípio do aproveitamento

9.2. Classificação das Nulidades9.2.1. Nulidades Absolutas

9.2.1.1. Vícios de competência9.2.1.2. Vícios relacionados à composição da comissão9.2.1.3. Vícios relacionados ao direito de defesa9.2.1.4. Vícios relacionados ao julgamento

9.2.2. Nulidades relativas9.2.3. Meras irregularidades

10. PRESCRIÇÃO10.1. Início da contagem do prazo10.2. Interrupção do prazo prescricional10.3. Prescrição quando o fato também é considerado crime10.4. Prescrição e prosseguimento da investigação

11. RECURSOS

11.1. Espécies11.1.1. Pedido de Reconsideração. Conversão em Recurso Hierárquico11.1.2. Recurso Hierárquico

11.2. Prazos11.3. Efeito suspensivo11.4. Recurso contra decisões interlocutórias

12. CANCELAMENTO DE PENALIDADES DISCIPLINARES

13. REVISÃO DO PROCESSO DISCIPLINAR

14 QUESTÕES RELEVANTES



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14.1. Exoneração e aposentadoria de servidor que está respondendo a processodisciplinar14.2. Demissão de servidor em estágio probatório

15. MENSAGEM FINAL. Os dez mandamentos da Comissão Processante, segundo o

Professor Léo da Silva Alves

16. BIBLIOGRAFIA



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Art. 143. A autoridade que tiver ciência de

irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante

sindicância ou processo administrativo

disciplinar, assegurada ao acusado ampla

defesa.

1. CONCEITOS PRELIMINARES DE SINDICÂNCIA E PROCESSOADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - PAD

Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar - PAD são os meiospelos quais são apuradas as irregularidades no serviço público federal, nostermos indicados pela Lei nº 8.112/90.

O termo sindicar significa investigar, pesquisar, descobrir. Sindicância traz,assim, em um primeiro momento, a idéia de investigação e procedimento prévio, quepode dar origem a um Processo Administrativo Disciplinar.

A sindicância, nesse contexto, teria a mesma função que o inquérito policial temcom relação ao processo penal, sendo apenas uma peça instrutória do processoadministrativo disciplinar.

Ocorre que por economia processual e de recursos humanos, o legisladorfederal permitiu que as infrações de menor gravidade fossem solucionadas no âmbito

da própria sindicância. Nesses casos, a sindicância adquire fisionomia de processodisciplinar a acaba se confundindo com o próprio PAD, no seu sentido estrito.

Para sistematizar o assunto, a doutrina passou a classificar a sindicância emduas modalidades:

a) sindicância investigativa, quando o procedimento busca apenas colherelementos fáticos relacionados às irregularidades, bem como os danos causados aoserviço público, sem fazer acusação a qualquer servidor e;

b) sindicância contraditória, quando a comissão que faz a investigação, acusaalgum servidor da prática da irregularidade, este se defende e a autoridade efetua o

julgamento no âmbito da própria sindicância.



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Mais adiante iremos falar de forma mais aprofundada sobre essas modalidadesde sindicância e sobre o Processo Administrativo Disciplinar - PAD.

2. CONHECIMENTO DE IRREGULARIDADES. 2.1. Representação. 2.2.Determinações feitas pelos órgãos de controle interno e pelo TCU. 2.3. Denúnciasformais e anônimas. 2.4. Notícias da mídia

A Administração Pública é definida por Hely Lopes Meireles como “ todoaparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando asatisfação das necessidades c oletivas” .1

Os servidores públicos, por sua vez, são cidadãos que ocupam, na estrutura da Administração Pública, cargos ou funções com atribuições previamente estabelecidas

em lei ou regulamento.Toda ação humana, porém, está sujeita a erros, que se evidenciam em ações ou

omissões. O agente público pode, deliberadamente, praticar atos ou se omitir depraticá-los, caracterizando uma conduta dolosa. Essas ações ou omissões podemtambém ter natureza culposa, quando decorrentes de imperícia, imprudência ounegligência.

Em ambos os casos, ciente da ocorrência de alguma irregularidade, a autoridadeadministrativa tem o dever legal de investigá-la, atribuindo responsabilidades aoseventuais culpados.

O objetivo da apuração, entretanto, é a regularidade do serviço público. Não épunir só por punir. A aplicação de alguma penalidade disciplinar pode ser necessária,porém o objetivo maior é que a administração pública preste seus serviços da melhorforma possível.

Embora a lei afirme ser obrigação do administrador promover a apuração deirregularidade que tiver ciência, as providências tomadas pela autoridade devem serpautadas pelo bom senso, afinal o custo de uma sindicância e de um processoadministrativo disciplinar é alto, devendo ser reservado para situações que realmentepossam comprometer o bom andamento do serviço público ou prejudicar aadministração pública. Fatos triviais, de pouca relevância, devem ser solucionados na

base da conversa, com meras recomendações das chefias aos servidores envolvidos.

As denúncias sobre irregularidades no serviço público podem chegar aoconhecimento da Administração de várias maneiras. Vejamos cada uma delas:

2.1. Representação

Representação é a comunicação escrita apresentada pelos agentes públicosquando tomam essa providência em razão do cumprimento de um dever legal.

1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro: Editora Malheiros, 1996,21.ed. pg.60/61



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Todo servidor público é obrigado, por lei, a comunicar fatos irregulares que teveconhecimento em razão do cargo. A Lei nº 8.112/90 estabelece essa exigência no art.116:

Art. 116. São deveres do servidor:

VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo aoconhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita deenvolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente paraapuração;

XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XII será encaminhadapela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual éformulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

A regra é que a representação seja encaminhada para a autoridade superioràquela contra a qual é formulada, no entanto, se houver suspeita do envolvimentodesta, aí será necessário encaminhar para outra autoridade, possivelmente aautoridade máxima do órgão. A representação também pode ser encaminhadadiretamente para o órgão de controle interno respectivo ou diretamente para o Tribunalde Contas da União.

Se o servidor faz a comunicação da irregularidade, porém, não em razão docargo, esta recebe o nome genérico de denúncia, que veremos logo adiante.

O servidor que faz alguma representação contra irregularidades não pode ser

responsabilizado por esse ato. Essa é uma garantia legal necessária para que orepresentante não se sinta intimidado, deixando de fazer a denúncia, por medo derepresália.

Lei nº 8.112/90, art. 126-A. Nenhum servidor poderá ser responsabilizado civil,penal ou administrativamente por dar ciência à autoridade superior ou, quandohouver suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente paraapuração de informação concernente à prática de crimes ou improbidade de quetenha conhecimento, ainda que em decorrência do exercício de cargo, empregoou função pública.

2.2. Determinações feitas pelos Órgãos de Controle Interno e pelo Tribunal deContas da União

Os órgãos de controle interno de cada Poder realizam auditorias periódicas nasentidades e nos órgãos públicos. Ao tomarem conhecimento de irregularidades, essesórgãos são obrigados a comunicar o fato ao Tribunal de Contas da União. Essaexigência está na própria Constituição Federal:

Art. 74, § 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimentode qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal deContas da União, sob pena de responsabilidade solidária.



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§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítimapara, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante oTribunal de Contas da União.

No caso do Ministério Público da União, o órgão de controle interno é a Auditoria

Interna do MPU, que tem suas atribuições definidas em regimento interno editado peloProcurador-Geral da República, na Portaria PGR nº 200, de 28 de abril de 2009. Paraconhecer melhor a estrutura e as atribuições desse órgão acessewww.audin.mpu.gov.br.

Na prática, ao constatar alguma irregularidade, a Auditoria Interna, primeiroaciona o órgão responsável, solicitando que apresente justificativa e adote providênciaspara saná-la, fixando prazo para o seu cumprimento. Não sendo atendida arecomendação, aí sim, faz a comunicação ao Tribunal de Contas da União.

O Tribunal de Contas da União, por sua vez, Órgão responsável pelo controle

externo, antes de aplicar alguma sanção ao responsável, fixa prazo para que sejamfeitas as devidas correções (art. 74 da Constituição Federal).

2.3. Denúncias formais e anônimas.

As denúncias são comunicações normalmente formuladas por pessoasestranhas ao serviço público. O usuário do serviço público, tendo sido vítima deirregularidades praticadas por algum servidor público, pode denunciá-lo perante aadministração do órgão. Na verdade, qualquer cidadão, independentemente de ter sidovítima ou não, pode formular denúncias sobre quaisquer irregularidades no serviçopúblico e estas precisam ser devidamente investigadas.

A Lei nº 8.112/90 exige (art. 144) que as denúncias contenham a identificação eo endereço do denunciante. Além disso, devem ser formuladas por escrito, com aautenticidade confirmada.

Quais precauções devem ser adotadas pela Administração?

Se o denunciante comparece ao órgão para fazer a denúncia, esta deve serreduzida a termo e colhida a assinatura dele. Porém, se a denúncia é encaminhada,por exemplo, pelo correio, ou entregue diretamente no protocolo do órgão, a firma dodenunciante deve estar devidamente reconhecida. O que se pretende evitar é quepessoas mal intencionadas apresentem acusações falsas ou se utilizem de nomes de

terceiros para formular denúncia que elas próprias não têm a coragem de fazer. Aidentificação do autor é necessária porque acusações inverídicas podem levar o seuautor a ser responsabilizado civilmente.

As denúncias anônimas, entretanto, não devem ser totalmente descartadas. Seautoridade recebe uma denúncia anônima, porém acompanhada de documentos ouinformações precisas, ela deve fazer uma averiguação preliminar cautelosa e severificar a sua procedência, corrigir a irregularidade e determinar, se houvernecessidade, a abertura do procedimento disciplinar adequado.

Em situações como essas, costuma-se fazer uma investigação preliminar, quepode ser conduzida por apenas um servidor, para colher os elementos que poderão justificar a abertura de uma sindicância ou do próprio PAD.



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Quando, porém, a denúncia anônima não configurar evidente infração disciplinarou ilícito penal, esta deve ser arquivada, por falta de objeto (art. 144, parágrafo único,da Lei nº 8.112/90).

2.4. Notícias veiculadas na mídia

Também não podem ficar sem averiguação as notícias divulgadas em mídia,seja em jornais, revistas, internet, rádio, televisão, etc. A autoridade deve, com ascautelas necessárias, fazer a investigação preliminar para verificar os indícios deirregularidade, instaurando em seguida, sindicância ou processo administrativodisciplinar, se houver necessidade.

Apesar dos excessos que os meios de comunicação costumam cometer, elescumprem um papel importantíssimo para o bem do serviço público, ao denunciarirregularidades que alcançam grande parcela da sociedade.

3. TIPOS DE RESPONSABILIDADE. 3.1. Responsabilidade Civil. 3.2.Responsabilidade Penal. 3.2.1. Repercussão nas outras esferas. 3.2.2. Efeitos dacondenação criminal. 3.3. Responsabilidade Administrativa

Todo ocupante de um cargo público é responsável pelos atos que pratica nacondição de representante do ente público que o admitiu.

Ao tomar posse no cargo público, efetivo ou em comissão, o servidor assinatermo do qual deve constar os seus direitos e os seus deveres (art. 13 da Lei nº8.112/90):

Falhando no cumprimento de suas responsabilidades, o servidor públicoresponde em três instâncias distintas:

Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercícioirregular de suas atribuições.

Convém lembrar, inicialmente, que a responsabilidade do servidor é de naturezasubjetiva, o que significa dizer que é necessário comprovar sua culpa, no sentidoamplo. Essa culpa pode decorrer de ações ou omissões, que, por sua vez, podem serdolosas ou culposas no sentido estrito.

As condutas dolosas são aquelas em que estão presentes a intencionalidade e amá-fé do autor. Nas condutas culposas, o autor pratica o ato ou se omite de praticá-loem decorrência de inobservância do dever de diligência, que se evidencia na

imprudência, imperícia ou negligência. Não há o dolo, que é a vontade intencional depraticar o ato, mas a falta existe.

Cargo público é definido pela Lei nº 8.112/90, art. 3º, como o

“conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura

organizacional que devem ser cometidas a um servidor”.



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Pela prática de um só ato o servidor pode ter responsabilidade nas trêsinstâncias. Ao furtar um bem público, o servidor pode ser responsabilizado no campopenal, respondendo por peculato; no âmbito administrativo, respondendo porimprobidade administrativa e; no campo civil, tendo que ressarcir o valor do prejuízo.Nesse sentido o art. 125 da Lei nº 8.112/90:

Art. 125. As sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-se, sendoindependentes entre si.

Vejamos separadamente essas responsabilidades, lembrando, porém que o focodo nosso curso é responsabilidade administrativa.

3.1. Responsabilidade Civil

Está prevista no art.122 da Lei nº 8.112/90:

Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, dolosoou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros.

§ 1º A indenização de prejuízo dolosamente causado ao erário somente seráliquidada na forma prevista no art. 46, na falta de outros bens que assegurem aexecução do débito pela via judicial.

§ 2º Tratando-se de dano causado a terceiros, responderá o servidor perante aFazenda Pública, em ação regressiva.

§ 3º A obrigação de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra elesserá executada, até o limite do valor da herança recebida.

A responsabilidade civil está ligada ao dever de ressarcir danos, que podem tersido causados diretamente ao erário ou a terceiros. Quando o dano é causado aterceiros, é o ente público que acaba sendo acionado para ressarcir os prejuízos. Oente público, porém, deverá ajuizar ação regressiva contra o servidor que o causou, emação regressiva.

O ente público responde objetivamente, isto é, não há necessidade de serprovada a culpa, mas o servidor só será responsabilizado se ficar comprovada sua

conduta dolosa ou culposa.

Ao término do processo disciplinar ou da sindicância, a comissão apresenta orelatório final, propondo a aplicação de penalidades disciplinares e sua conclusão sobrea necessidade do servidor ressarcir eventuais danos ao erário. O ressarcimento podeocorrer pela via judicial ou mediante consignação em folha de pagamento.

Outra forma de se obter o ressarcimento de valores é através da Tomada deContas Especial-TCE, disciplinada pelo Tribunal de Contas da União pela InstruçãoNormativa nº 56/2007. São requisitos para instauração de TCE:

a) omissão no dever de prestar contas;



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b) não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União,mediante convênio, contrato de repasse ou instrumento congênere;

c) ocorrência de desfalque, desvio ou desaparecimento de dinheiros, bens ouvalores públicos; e

d) prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano à Administração Pública Federal.

A Tomada de Contas Especial costuma ter sua tramitação desenvolvida noâmbito do Tribunal de Contas da União - TCE. Esse procedimento é pouco utilizadopelos órgãos, porque normalmente a comissão de sindicância ou de PAD já aponta adevida quantificação do débito. Mas nada impede a instauração de TCE pelo próprioÓrgão onde ocorreu o prejuízo.

Em caso de falecimento do servidor a dívida passa aos sucessores, porém

somente até o limite da herança recebida.

3.2. Responsabilidade Penal

As condutas irregulares mais graves praticadas pelo servidor público, poratingirem bens jurídicos de maior magnitude, são também sancionadas no campo dodireito penal. Esses crimes estão dispostos no Título XI do Código Penal, e se dividebasicamente em dois capítulos: Capítulo I – Dos crimes praticados por funcionáriopúblico contra a administração em geral (arts. 312 a 327) e no Capítulo IV – Dos crimescontra as finanças públicas (arts. 359-A a 359-H).

No direito penal, o conceito de servidor público possui maior abrangência do queo conceito aplicado no âmbito disciplinar. Nos termos do Código Penal,

Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem,embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego oufunção pública.

§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou funçãoem entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviçocontratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração

Pública.

3.2.1. Repercussão nas outras esferas

Embora haja independência entre as instâncias penal e administrativa, existemhipóteses em que a decisão proferida no campo criminal repercutirá no âmbitoadministrativo. Diz o art. 126 da Lei nº 8.112/90, que “a responsabilidade administrativado servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência dofato ou sua autoria” .

Também haverá prevalência da decisão criminal sobre a instância civil, nos

termos do art. 935 do Código Civil:



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“A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionarmais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estasquestões se acharem decididas no juízo criminal”.

Convém atentar para o fato de que não é qualquer absolvição que irá influir na

conclusão proferida no âmbito administrativo, mas apenas aquela que negue aexistência do fato ou a sua autoria.

Se o servidor foi absolvido na esfera penal por falta de provas, por exemplo, issonão afetará, necessariamente, a conclusão dada na esfera administrativa. É que nessecaso, as provas podem não ser suficientes para embasar uma condenação criminal,mas podem ser suficientes para a aplicação da penalidade administrativa.

A doutrina e a jurisprudência chamam isso de falta residual. O próprio SupremoTribunal Federal possui sumulado esse entendimento:

SUMULA 18 - PELA FALTA RESIDUAL, NÃO COMPREENDIDA NA ABSOLVIÇÃO PELO JUÍZO CRIMINAL, É ADMISSÍVEL A PUNIÇÃO ADMINISTRATIVA DO SERVIDOR PÚBLICO.

Nesse mesmo sentido tem se firmado a jurisprudência do Superior Tribunal deJustiça, conforme julgado abaixo transcrito:

1. In casu, conquanto tenha de fato havido absolvição perante a Justiça Criminal – o que se deu posteriormente à imposição da pena demissória efetivada pela Administração –, não se vislumbra qualquer repercussão desse fato quanto àaplicação da pena de demissão. Isso porque, não obstante a absolvição tenhase dado pela não-configuração do crime de concussão, não houve,efetivamente, negativa do fato delituoso.2. De qualquer sorte, como já evidenciado, o Recorrente não foi demitidoadministrativamente pela concussão, mas com base no art.158, inciso II, da LeiOrgânica da Polícia Civil, "procedimento irregular de natureza grave", o qual seconfigura com a simples conduta sobejante – reconhecida no acórdão penalabsolutório – que não está abrangida pela absolvição penal. É o que sedenomina falta residual, a que alude o verbete sumular n.º 18 do STF.RMS 12613 / MG DJ 03/04/2006 p. 366

3.2.2. Efeitos da condenação criminalUm dos efeitos possíveis da condenação criminal é a perda do cargo público,

não havendo necessidade, nesse caso, de instauração de processo administrativodisciplinar. Essa conseqüência não é automática e o juiz precisa declarar na sentença,dizendo os motivos que o levou a decretar essa medida. Estabelece o Código Penal arespeito dessa questão:

Art. 92 - São também efeitos da condenação:

I – a perda de cargo, função pública ou mandato eletivo:



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a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a umano, nos crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para coma Administração Pública;

b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4

(quatro) anos nos demais casos

Parágrafo único – os efeitos de que trata este artigo não são automáticos,devendo ser motivadamente declarados na sentença.

3.3. Responsabilidade Administrativa

A responsabilidade administrativa decorre, basicamente, da inobservância dosdeveres relacionados ao cargo. Cargo público, como já vimos, é definido pela Lei nº8.112/90, art. 3º, como o “ conjunto de atribuições e responsabilidades previstas naestrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor” .

O art. 121 diz que o servidor responde pelo exercício irregular dessas atribuiçõese o art. 124 afirma que “ A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivoou comissivo praticado no desempenho do cargo ou função.”

O estudo da responsabilidade administrativa do servidor é parecido com oestudo do direito penal e com o direito processual penal. O direito penal descreve quaissão os crimes, com as respectivas penas. Já o direito processual penal regula a formacomo os crimes são apurados, trata dos procedimentos, das provas, das competências,dos incidentes. Por intermédio do processo penal, o Estado alcança o resultadopretendido pelo direito penal.

Embora não seja usual a denominação direito disciplinar e direito processualdisciplinar, a Lei nº 8.112/90 faz essa separação de maneira bastante adequada.

O Título IV da Lei trata do regime disciplinar (art. 116 a 142). Está dividido emcinco capítulos:

a) Capítulo I: Dos Deveres;b) Capítulo II: Das proibições;c) Capítulo III: Da Acumulação;

d) Capítulo IV: Das responsabilidades;e) Capítulo V: Das penalidades.

Esses cinco capítulos tratam de temas que podem perfeitamente serdenominados de direito disciplinar em analogia ao direito penal.

Já o Título V da Lei, denominado de Processo Administrativo Disciplinar, tratadas questões processuais e está assim dividido:

a) Capítulo I: Disposições gerais;b) Capítulo II: Do Afastamento Preventivo e;

c) Capítulo III: Do Processo Disciplinar, o qual está subdividido em três Seções(Do Inquérito; Do Julgamento e; Da Revisão do Processo).



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Os temas tratados no Título V da Lei nº 8112/90 são nitidamente de naturezaprocessual, que podem ser denominados de Direito Processual Disciplinar.

Enquanto no Direito Penal, encontramos o Estado tentando regular a vida dasociedade no seu conjunto, no Direito Administrativo Disciplinar, o Estado procura

regular a sua relação com o corpo de funcionários, procurando criar condições queviabilizem o funcionamento regular dos órgãos da Administração, com resultadospositivos para a prestação do serviço público.

De um modo geral, os estatutos que regulam a relação do Estado com o servidorcomportam não somente as regras de direito material, descrevendo as condutas ilícitasque ensejam a aplicação da pena e a correspondente sanção, mas também as normasde direito tipicamente processual.

Essas regras processuais são os instrumentos de apuração dos ilícitosadministrativos. São exemplos de matéria processual no Direito Administrativo

Disciplinar, as regras que estabelecem o procedimento mais adequado para aapuração das faltas disciplinares (sindicância ou processo administrativo), oestabelecimento de prazos para conclusão dos trabalhos da sindicância, regras sobre acondução do processo, entre outros.

Os princípios vigentes do direito penal e no direito processual penal sãoaplicáveis, por analogia, ao direito administrativo disciplinar.

Nosso estudo daqui em diante procurará seguir essa divisão, mostrandoinicialmente, os ilícitos administrativos, que compreende os deveres e proibições, comsuas respectivas penas e depois adentrará nos aspectos processuais que compreendeos ritos e procedimentos.

Antes, porém, de adentrarmos nesses temas, é importante conhecer osprincípios aplicáveis ao direito administrativo disciplinar.

4. PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. 4.1. Princípiosconstitucionais. 4.1.1. Princípio da Legalidade. 4.1.2. Princípio daImpessoalidade. 4.1.3. Princípio da Moralidade. 4.1.4. Princípio da Publicidade

4.1.5. Princípio da Eficiência. 4.1.6. Princípio da ampla defesa e do contraditório.Garantia do Devido Processo Legal 4.2. Princípios e critérios da Lei 9784/99.

É necessário conhecer os princípios reitores do processo administrativodisciplinar. Conhecendo os princípios, todos os responsáveis pela condução e julgamento de um processo administrativo disciplinar terão melhores condições detomar decisões, evitando nulidades e repetição de procedimentos.



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Tratando sobre princípios e normas, convém citar a diferenciação apresentadapor Agostinho Gordilho, citada por José Armando da Costa2:

“ A inteligência e a compreensão dos princípios são muito mais importantes que acompreensão das normas, pois que a norma é um específico e determinado

mandamento, mas o princípio, sobre ser norma, tem um caráter de conferirsentido, de conferir uma direção estimativa, de conferir uma dimensãoespecífica, dentro de um sistema. Ele conduz à intelecção das normas, ele seirradia, ele se expande e penetra as várias normas. Por isso podemos logo dizerque transgredir um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma.”

Vejamos, de forma objetiva, em que circunstâncias os princípios constitucionaissão aplicáveis ao direito administrativo disciplinar.

4.1. Princípios Constitucionais

4.1.1. Princípio da Legalidade

Podemos ver a aplicação desse princípio no direito disciplinar nas suas maisdiversas fases. Os atos processuais devem seguir a forma prevista em lei; as infraçõesdisciplinares e as respectivas penalidades devem ser previstas em lei. Legalidade deveser entendida em sentido amplo, englobando também os decretos, os regulamentos, asresoluções, portarias, etc.

4.1.2. Princípio da Impessoalidade

A Administração precisa conduzir o procedimento de forma imparcial, devendoafastar-se de subjetivismos e de posições pessoais. Acusados que tenham praticadoatos semelhantes devem ser tratados da mesma maneira.

4.1.3. Princípio da moralidade

Vemos a manifestação desse princípio em diversos deveres atribuídos aoservidor público: honestidade, respeito, boa-fé, lealdade, probidade administrativa,entre outros.

A Administração também precisa tratar da mesma forma o acusado.

4.1.4. Princípio da publicidade

Todos os atos administrativos são públicos, é a regra. No âmbito do direito

disciplinar, tal princípio deve ser entendido no sentido de que a parte deve ter acesso aqualquer documento e ser informado de todos os atos do processo.

Os principais atos, como a portaria de instauração e a aplicação da penalidadedisciplinar, devem ser publicados em órgão oficial para que tenham validade.

O acesso ao processo, evidentemente, possui uma publicidade reservada, oque significa dizer que só as partes interessadas poderão ter acesso a ele.

2COSTA, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004, pg. 344/345



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4.1.5. Princípio da eficiência

A administração precisa concluir o processo disciplinar em tempo razoável, semprolongar indefinidamente a conclusão dos trabalhos. É necessário dar uma satisfaçãopara a sociedade e também para o acusado, que não pode ficar numa situação

indefinida por muito tempo.Seja para absolver ou para condenar, o processo precisa ter um fim.

4.1.6. Princípio da ampla defesa e do contraditório. Garantia do Devido ProcessoLegal.

Esse princípio-garantia está previsto no art. 5º, inciso LV, da ConstituiçãoFederal:

“Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral,são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a elainerentes”.

Entende-se por ampla defesa a possibilidade de defender-se pessoalmente oupor meio de advogado; de ser notificado da existência de processo; de ter acesso aoprocesso; participar da produção das provas; indicar testemunhas; solicitar perícias;poder manifestar-se; ter seus requerimentos analisados e julgados motivadamente; serinterrogado; recorrer das decisões; entre outras garantias.

Prevalece também a presunção de inocência do servidor, cabendo à Administração o ônus de provar a culpa.

O contraditório decorre da ampla defesa e significa que o acusado tem o direitode contestar aquilo que se produz contra ele. É o direito de contra-arrazoar a acusação,dar sua versão dos fatos, fazer contraprova, indicar testemunhas, indicar perito,

formular quesitos, etc.

O contraditório se aperfeiçoa quando se faculta à parte a oportunidade de falarno processo. Trata-se de uma faculdade, não de uma obrigação. Se a parte prefereficar silente, não há qualquer prejuízo para o processo, pois a garantia lhe foi facultada.

A garantia do devido processo legal também decorre do princípio maior daampla defesa. Não é possível imaginar a aplicação de qualquer penalidade disciplinar,mesmo branda, sem o devido processo legal.

Os ilícitos administrativos precisam ser previamente definidos em lei ouregulamento. A sanção disciplinar, por sua vez, não pode ser discricionária, devendoter previsão na lei ou em regulamento.

O excesso de formalismo, a omissão e a burocracia afrontamo princípio da eficiência.

Manual de PAD da Controladoria Geral da União, pg. 79.



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O servidor público tem o direito de saber abase legal de qualquer acusação feita contra elee a forma como pode se defender dela.

4.2. Princípios e critérios da Lei nº 9784/99

O art. 2º da Lei 9784/99 estabelecediversos princípios e critérios que são dirigidosgenericamente para todos os processosadministrativos. Alguns foram comentados acima,mas citamos aqui todos previstos na referida lei.

Critérios:

a) atuação conforme a lei e o Direito;

b) atendimento a fins de interesse geral,

vedada a renúncia total ou parcial de poderes oucompetências, salvo autorização em lei;

c) objetividade no atendimento do interessepúblico, vedada a promoção pessoal de agentesou autoridades;

d) atuação segundo padrões éticos deprobidade, decoro e boa-fé;

e) divulgação oficial dos atos

administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;

f) adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições esanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento dointeresse público;

g) indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;

h) observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dosadministrados;

i) adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau decerteza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

j) garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, àprodução de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possamresultar sanções e nas situações de litígio;

k) proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas emlei;

l) impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos

interessados;

PRINCÍPIOS

Legalidade

Finalidade

Motivação

Razoabilidade

Proporcionalidade

Moralidade

Ampla defesa

Contraditório

Segurança jurídica

Interesse público

Eficiência



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m) interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta oatendimento do fim público a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de novainterpretação.

A doutrina ainda cita o Princípio do Formalismo Moderado, cuja previsão é o art.

22 da Lei nº 9784/99:

Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada,senão quando a lei expressamente a exigir.

5. ILÍCITOS ADMINISTRATIVOS. 5.1. Descumprimento de deveres. 5.2. Proibições.5.3. Infrações gravíssimas

Passaremos a demonstrar, a partir de agora, as condutas que são consideradasilícitas pela Lei nº 8.112/90, tratando, no próximo capítulo, das sanções aplicáveis paracada uma delas.

Para se compreender os ilícitos, é necessários primeiro conhecer os deveres eas proibições do servidor público. O ilícito administrativo se configura quando ocorre odescumprimento dos deveres ou quando se viola alguma das proibições legais. Essestemas estão previstos na Lei nº 8.112/90, no Título IV, que abrange os arts. 116 a 142.

Ao longo deste capítulo passaremos a estudar cada um dos ilícitosadministrativos. Começaremos abordando o primeiro tópico, que trata dos deveres doservidor.

5.1. Descumprimento de deveres

Deveres, no contexto em que estamos estudando, são condutas que o Estadoespera que o servidor observe. Podemos dizer que são suas obrigações. Ao tratar doregime disciplinar, a Lei nº 8.112/90 buscou, inicialmente, definir quais são os deveresdo servidor. O não cumprimento de algum desses deveres gera a responsabilidade doservidor.

Os deveres podem estar previstos em regulamentos e normas internas de cadaórgão. Iremos aprofundar, a partir de agora, os deveres indicados no art. 116 da Lei nº8.112/90.

Exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo (art. 116, inciso I)

Fora as atribuições constantes da lei, existem as atribuições específicas de cadacargo que estão elencadas em regulamento interno. No caso do Ministério Público daUnião, a competência para estabelecer as atribuições específicas de cada cargo é doProcurador-Geral da República, nos termos da Lei nº 11.415/2006, art. 3º, parágrafoúnico.



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Zelo e dedicação são quase sinônimos, mas José Armando da Costa3 apontapequena diferença entre ambos:

“o vocábulo ‘zelo’ significa cuidado e desvelo por alguém ou alguma coisa;enquanto o termo ‘dedicação’, embora guarde certa sinonímia com a palavra

‘zelo’, encerra, todavia, com mais expressão de clareza e precisão, a conotaçãode abnegação, consagração e devotamento”.

Zelo e dedicação significam trabalho com qualidade. O contrário disso pode sersintetizado pela expressão coloquial “fazer as coisas de qualquer jeito” , infelizmentemuito comum no serviço público.

A administração, porém, deve propiciar os meios para que o servidor exerçasuas atribuições com qualidade. Jornadas excessivas de trabalho, falta de recursoshumanos e de material, meio ambiente de trabalho inadequado, são fatores que podemcontribuir para a ineficiência do servidor e devem ser sopesadas pela comissão

disciplinar e pelo julgador.

Convém recordar que um dos princípios da administração é o princípio daeficiência. Nas palavras de Maria Sylvia Di Pietro4, o princípio da eficiênciaapresenta dupla necessidade:

Relativamente à forma de atuação do agente público, espera-se o melhordesempenho possível de suas atribuições, a fim de obter os melhoresresultados;

Quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a AdministraçãoPública, exige-se que este seja o mais racional possível, no intuito dealcançar melhores resultados na prestação dos serviços públicos.

Ser leal às instituições a que servir (art. 116, inciso II)

Ser legal significa ser franco, verdadeiro, sincero, fiel. A Lei não se refere alealdade ao chefe, mas à instituição. Ser leal significa o servidor exercer suasatividades de acordo com a finalidade da sua instituição, daí a necessidade de seconhecer o planejamento estratégico do Órgão.

Ser leal não significa proibição à crítica. Também não significa fidelidadeabsoluta à ideologia do partido político que está no poder, mas cada instituição temuma finalidade e aquele servidor que trabalha contra essa finalidade está sendodesleal, descumprindo, assim, esse dever funcional.

Um policial que vaza a informação sigilosa prejudicando determinadainvestigação, além de cometer um crime, está sendo desleal à sua instituição.

3Costa, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004, pg. 324

4

Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 15. ed. – São Paulo : Atlas, 2003, pg. 73/74



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Denunciar uma irregularidade praticada no próprio órgão, ainda que contra ospróprios chefes, não deve ser encarada como deslealdade, mas sim, como lealdade àinstituição.

Observar as normas legais e regulamentares (art. 116, inciso III)

As normas que devem ser observadas são todas aquelas presentes noordenamento jurídico, na Constituição, leis, decretos, regulamentos, resoluções,portarias, instruções normativas, circulares, desde, evidentemente, que tenham sidopublicadas.

Norma é tudo que evidencia uma orientação, uma proibição, uma ordem, umdever.

Todos os ilícitos administrativos que estudaremos neste curso, acabam sendoenquadrados também no descumprimento deste dever. Por exemplo, o servidor que

procede de forma desidiosa, descumpre tanto a proibição do art. 117, XV, da Lei nº8.112/90, quanto o dever de observar as normas legais e regulamentares. Nesse caso,o enquadramento deve ser feito com relação à proibição mais gravosa, constante doart. 117, XV.

Cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais (art. 116,inciso IV)

Segundo Maria Sylvia Zanella de Pietro5, “a organização administrativa ébaseada em dois pressupostos fundamentais: a distribuição de competências e ahierarquia”

Sem hierarquia e sem subordinação administrativa, qualquer organização estariafadada ao fracasso.

O Poder Hieráquico é aquele que permite à Administração planejar , ordenar ,coordenar , controlar e corrigir suas atividades tanto âmbito interno como externo. Asfunções de direção são necessárias porque sem elas, as atividades seriamdesenvolvidas desordenadamente, sem objetivo específico.

O servidor deve cumprir as ordens superiores, havendo só uma exceção:

quando elas forem manifestamente ilegais. Manifesto é algo muito evidente, quequalquer pessoa sabe que é errado. Normalmente, as ordens ilegais não são dadas porescrito. A autoridade impõe ao subalterno a prática do ato ilegal para se furtar daresponsabilidade administrativa. O servidor deve prontamente recusar-se a cumpriressas ordens ilegítimas.

Essa recusa, porém, não pode decorrer de divergência de interpretação. Mesmoque não concorde com a decisão oficialmente proferida, o servidor deve cumpri-la,podendo, posteriormente representar contra a suposta irregularidade peranteautoridade superior à que proferiu a decisão.

5 Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 15. ed. – São Paulo : Atlas, 2003, pg. 92



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A desobediência às ordens superiores tratada no dispositivo em análise é aquelade natureza leve ou mediana. A insubordinação grave em serviço será tratada mais àfrente e pode levar à demissão do servidor.

Dever de presteza (art. 116, V)

Atender com presteza significa atender com boa vontade e com agilidade. Oservidor deve atender ao público com eficiência (da melhor forma possível) e comeficácia (alcançando resultados). O cidadão é o principal cliente do servidor, afinal é asociedade quem o remunera. O serviço público não é um fim em si mesmo, é meiopara o Estado alcançar sua finalidade, o bem comum.

Quem nunca ficou esperando a boa vontade de um atendente em uma loja?Quanto tempo perdemos esperando atendimento médico? Quanto tempo perdemos emfilas de bancos e de companhias aéreas? Esses são exemplos de ausência depresteza que tiramos do dia a dia e que causam enorme mal-estar para o cliente.

O servidor deve primar pela qualidade no atendimento, cumprindo os prazoslegais e regimentais e evitando o retrabalho. Nos termos do art. 116, inciso V, é seudever atender com presteza:

a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas asprotegidas por sigilo.

b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ouesclarecimento de situações de interesse pessoal. Lembrando que nos termos do art.5º da Constituição Federal, são a todos assegurados, independentemente dopagamento de taxas, a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa dedireitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal.

c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública. Essas solicitações sãonormalmente feitas pela Advocacia Geral da União, que precisa de elementos fáticos e jurídicos para fazer a defesa da União nas ações judiciais contra ela propostas.

Não teria sentido garantir o direito de petição, sem a fixação de prazos para a Administração responder aos requerimentos formulados. Não obter uma resposta émuito mais desagradável do que obter uma resposta negativa. Havendo resposta, ointeressado pode recorrer ao Poder Judiciário. Para fazer isso, ele precisa ter umposicionamento oficial da instituição.

Nos termos da Lei nº 8.112/90, art. 106, parágrafo único:

O requerimento e o pedido de reconsideração de que tratam os artigosanteriores deverão ser despachados no prazo de 5 (cinco) dias e decididosdentro de 30 (trinta) dias.

Despachar significa que a autoridade precisa encaminhar o procedimento paraanálise de sua assessoria ou de outro setor competente. Decidir é julgar, resolver opedido.

Também a Lei 9.784/99 estabelece regra a respeito da necessidade da Administração proferir decisão quanto aos requerimentos formulados, admitindo a



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possibilidade de prorrogação do prazo por mais trinta dias, desde que haja expressamotivação.

Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nosprocessos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de

sua competência.

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração temo prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual períodoexpressamente motivada.

Dever de Representar contra irregularidades (art. 116, VI e XII)

Representar significa comunicar uma irregularidade, fazer uma queixa perante aautoridade competente.

Do ponto de vista prático, representação seria a mesma coisa que umadenúncia, porém este último termo é utilizado quando a comunicação parte de alguémque não tem o dever de fazê-lo (o particular, por exemplo). Quando o servidor éobrigado a comunicar a irregularidade, chamamos sua denúncia de representação.

Por corporativismo, o dever de representar é tratado pejorativamente comodedurar (“fulano dedurou o colega”) ou caguetar. Esse dever, porém, deve ser vistocomo um ato de lealdade do servidor com a instituição à qual serve e à própriasociedade.

Esse dever de representar foi repetido em dois dispositivos do art. 116. No incisoVI, a lei fixa que o servidor tem o dever de:

“VI- levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo aoconhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita deenvolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente paraapuração;”

Já no inciso XII, o dever do servidor é expresso de forma mais objetiva, mas queno fundo traduz a mesma exigência:

XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XII será encaminhadapela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual éformulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

O descumprimento desse dever se concretiza com a omissão do servidor quetem conhecimento da irregularidade e não leva esse fato ao conhecimento daautoridade superior.

A ilegalidade que deve ser denunciada é tratada aqui no seu sentido amplo.

Engloba a Constituição, os Decretos e as normas em geral, como portarias e instruçõesinternas.



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A omissão ocorre quando o servidor público deixa de cumprir os deveres docargo.

Já o abuso de poder se divide em duas espécies:

a) Excesso de poder, quando o agente excede os limites de suacompetência. É o caso do policial que excede no uso da força;b) Desvio de finalidade, quando o agente pratica o ato com objetivo diverso

do que está fixado na lei. Por exemplo, a autoridade anula uma licitação afirmando serilegal, quando, na verdade, não quer fazer a contratação com aquele que a ganhou pornão ter afinidade com ele.

Dever de zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público(art. 116, VII)

O servidor deve atuar como zelo e dedicação ao exercer as atribuições do cargo,

já vimos isso anteriormente. Aqui a lei pretende chamar a atenção especificamentepara a economia dos bens públicos.

Exemplos práticos: o uso do material no trabalho deve ser feito sem desperdício.O veículo de trabalho deve ser conduzido de maneira adequada pelo motorista,aumentando sua vida útil. Os bens sob a guarda do servidor devem ser bem cuidados,evitando seu extravio, etc.

Dever de sigilo (Art. 116, VIII)

O servidor público deve guardar sigilo sobre assunto da repartição. Trata a leiaqui dos assuntos internos do Órgão, porém não aqueles que são publicados no meiooficial, acessíveis ao publico em geral.

O Professor Léo da Silva Alves6 sintetiza a amplitude desse dever do servidorpúblico:

“guardar sigilo, como está nos estatutos, tem o sentido de evitar que osservidores espalhem informações em prejuízo à segurança e à regularidadedos serviços. Aqui, o agente não está atendendo ao interesse objetivo de umcidadão, mas levando gratuitamente informações a terceiros, muitas vezes

comprometendo a eficácia de ações públicas.Dever de manter conduta compatível com a moralidade administrativa (art. 116,IX)

Esse é um dispositivo dever cujo descumprimento é difícil de provar, porque oconceito de moralidade é vago e a administração não pode sancionar as condutas quedigam respeito unicamente ao indivíduo, se elas não prejudicarem o serviço público.

Ao tratar do princípio da moralidade administrativa, que é a base desse dever,Hely Lopes Meirelles7 assim o define:

6 ALVES, Léo da Silva. Curso de Processo Disciplinar, Brasília, Cebrad, 2008, p. 86



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“Não se trata da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida comoo conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração.”

Maria Sylvia Sanella di Pietro8, por sua vez, afirma:

Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta aimoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar osenso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade doser humano, à boa-fé, ao trabalho, à ética das instituições.

O Código de Ética do Servidor público, aprovado pelo Governo Federal peloDecreto nº 1.171/94, trata de muitos deveres e proibições que dizem respeito mais aesse padrão de moralidade administrativa. Caso deseje se aprofundar sobre o assunto,vale a pena fazer a leitura desse regulamento.

Dever de assiduidade e pontualidade (art. 116, X)

Assíduo é o servidor que comparece todos os dias ao trabalho. Pontual é aqueleque cumpre os horários estabelecidos.

A assiduidade aqui tratada difere da inassiduidade habitual , prevista no art. 132,inciso III, da Lei nº 8.112/90, que conduz à demissão, como veremos mais adiante eque, para se caracterizar, exige a ocorrência de 60 faltas no período de doze meses.

A inassiduidade aqui tratada é a de menor gravidade, eventual, mas que podetrazer algum transtorno para o serviço público. O servidor pode ser punido nessescasos com advertência ou suspensão, dependendo da gravidade.

A inassiduidade se caracteriza com faltas reiteradas. Uma ausência ao trabalhonão pode ser considerada como tal. Também é necessário verificar se não houvemotivo justificado para a ausência ou o atraso. De qualquer forma, eventuais ausênciasou atrasos não pode ser a regra.

Além da aplicação da penalidade disciplinar o servidor deve perder o valor daremuneração correspondente às ausências, aos atrasos e saídas antecipadas. Essaregra consta do art. 44 da Lei nº 8.112/90.

Art. 44. O servidor perderá:

I - a remuneração do dia em que faltar ao serviço, sem motivo justificado;

II - a parcela de remuneração diária, proporcional aos atrasos, ausências justificadas, ressalvadas as concessões de que trata o art. 97, e saídasantecipadas, salvo na hipótese de compensação de horário, até o mêssubseqüente ao da ocorrência, a ser estabelecida pela chefia imediata

7 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 21. Ed. São Paulo : Malheiros,

1995. p. 828 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991, p. 111



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Parágrafo único. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de forçamaior poderão ser compensadas a critério da chefia imediata, sendo assimconsideradas como efetivo exercício.

Somente as ausências justificadas podem ser compensadas. Nesse caso, são

consideradas como efetivo exercício, não aparecendo no histórico funcional comofaltas. Não há, porém, permissão para compensação nos casos de ausênciasinjustificadas.

Não se confunde o desconto da remuneração com eventual penalidadedisciplinar. O desconto da remuneração é mera devolução de valores recebidosantecipadamente pelo servidor. Isso não é pena. Portanto não há a ocorrência de bis inidem quando o servidor devolve a remuneração correspondente aos dias que faltou aotrabalho e ainda vem a sofrer penalidade de suspensão, ficando sem remuneraçãoenquanto estiver cumprindo essa penalidade.

Também não se configura a inassiduidade quando a ausência é motivada pormotivo de greve deflagrada pelo sindicato representativo da classe.

Dever de urbanidade (art. 116, inciso XI)

Urbanidade é cortesia, delicadeza, polidez. É um dever dirigido para todos:colegas, superiores, subordinados, usuários do serviço público.

José Armando da Costa9 nos dá uma idéia da necessidade da urbanidade noserviço público:

O comportamento civilizado e urbano – ao proporcionar dignidade aoadministrado e harmonia ao grupo funcional – preordena-se a estabelecer noseio do funcionalismo uma dimensão sinergética em benefício do serviço públicocomo um todo.

Tal dever de urbanidade, além de buscar a harmonia funcional referida acima,predestina-se a formar uma estrutura de trato civilizado e cavalheiro, em que seevite o emprego de gestos e palavras impróprias, chulos, rudes e grotescos.

Fazer solicitações educadamente; pedir “por favor”, mesmo sendo chefe; esses

e muitos outros, são exemplos de urbanidade. Não bater a porta na cara do colega;não bater na mesa; não gritar; são exemplos de falta de urbanidade e devem serevitados. E as ordens enérgicas, quando necessárias, não devem ser veiculadas comgrosseria ou agressões.

5.2. Proibições

9Costa, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004.p.341



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As proibições também veiculam deveres. Deveres negativos, aquilo que não sedeve fazer. Passaremos a analisar, a partir de agora, essas proibições, contidas no art.117 da Lei 8.112/90.

Para melhor sistematização, iremos mencionar inicialmente as proibições cujo

descumprimento enseja aplicação de sanção de menor gravidade (advertência oususpensão) e que estão previstas nos arts. 117, incisos, I a VIII, XVII, XVIII e XIX.

As proibições de natureza gravíssima, que podem levar à demissão do servidor,serão tratadas separadamente, no tópico imediatamente seguinte, quando falarmosdas infrações gravíssimas.

Ausentar-se do serviço sem autorização (art. 117, inciso I)

Essa proibição está ligada ao dever de assiduidade e pontualidade, queestudamos anteriormente, mas o que se pretende evitar aqui é a ausência do servidor

durante o expediente. O servidor pode ser pontual, assíduo, porém ausentar-se doserviço para realizar atividades pessoais.

José Armando da Costa10 chama atenção para o fato de que a lei pretendeevitar aqui a ausência funcional, não exatamente a ausência física. Ele exemplificadizendo que o servidor pode estar na repartição, porém ficar vagando de sala em sala.Por outro lado, pode estar fora da repartição, mas estar a serviço da Administração.

Não se pretende que o servidor fique em uma camisa de força, nem que sejaobrigado a pedir autorização para ir ao banheiro ou quando for tomar um cafezinho,mas caso precise se ausentar por período considerável, deve pedir autorização aochefe e efetuar a devida compensação.

O dispositivo em análise não se aplica às ausências permitidas pela própria Lei,nº 8.112/90, art. 97, que são:

a) Doação de sangue (1 dia);b) Alistamento eleitoral (2 dias);c) Casamento (8 dias);d) Falecimento do cônjuge, companheiro, pais, madrasta ou padrasto, filhos,

enteados, menor sob guarda ou tutela e irmãos. (8 dias)

Além dessas hipóteses, temos ainda, as convocações feitas pela JustiçaEleitoral e para compor júri, as quais também são permitidas por lei.

Mesmo nas permissões legais, é dever do servidor avisar ao chefe que irá seausentar, para que, em face do princípio da continuidade do serviço público, eleprovidencie a substituição do servidor, caso seja necessário.

10Costa, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.362



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Retirar documento ou objeto da repartição sem autorização (art. 117, inciso II)

A finalidade aqui é a preservação do patrimônio público e a manutenção daregularidade do serviço na repartição.

O servidor que leva um processo para casa, para concluir um parecer, não viola,evidentemente, essa proibição. Mas o servidor deve pedir autorização do chefe ou pelomenos comunicá-lo que pretende levar um documento para concluir algum trabalhofora da repartição.

Caso o servidor retire o bem ou documento por engano, essa conduta não deveser sancionada, a menos que configure negligência grave e que traga algum prejuízopara a Administração.

Quando o servidor retira o bem com a finalidade de destruí-lo ou de se apropriardele, aí sua conduta configurará outros delitos, como dilapidação do patrimônio público

ou improbidade administrativa, passíveis de demissão, o que veremos mais adiante.

Recusar fé a documentos públicos (art. 117, inciso III)

Os documentos públicos possuem credibilidade. Não é dado ao servidor o direitode desacreditar do conteúdo desses documentos, a menos que haja motivação paraisso. Rasuras, falsificações visíveis ou cópias não autenticadas podem serquestionadas.

Erros materiais ou inexatidões também podem ser motivos para que ointeressado seja convocado a solicitar uma nova certidão.

O servidor não está proibido, por outro lado, de verificar a autenticidade dodocumento, através de contato com a autoridade que o emitiu ou solicitandoesclarecimentos formais.

Opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ouexecução de serviço (art. 117, inciso IV)

É dever do servidor permitir que os processos administrativos e a execução doserviço público tenha o seu curso normal. A resistência injustificada caracteriza essa

infração.

Essa proibição é, na verdade, um desdobramento do dever de presteza que todoservidor tem com sua clientela, interna ou externa, e que já estudamos no tópicoanterior.

Se, por exemplo, falta a assinatura do requerente ou alguma outra formalidadelegal, o processo poderá ter ser andamento obstado, sem que isso configure violaçãoao dispositivo em comento.

Opor resistência pressupõe vontade deliberada de praticar esse ato. Não é o

caso da demora ocasionada pelo acúmulo de serviço, devidamente comprovado.



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Criar embaraços injustificáveis pode configurar delitos mais graves, até mesmo ocrime de prevaricação, se motivado por interesse pessoal. Segundo o Código Penal:

Prevaricação

Art. 319 - Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá-lo contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimentopessoal:

Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa.

Promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição (art.117, inciso V)

Não promover manifestação de desapreço é um desdobramento do dever deurbanidade, abordado anteriormente.

Aqui a norma vai mais além, proibindo, também, a manifestação de apreço, quenão deve significar, entretanto, a proibição de se fazer elogios, normal no serviçopúblico.

O que a norma pretende evitar é a falsidade, a bajulação com os chefes, oaliciamento dos colegas, condutas normalmente acompanhadas de propósitosinconfessáveis.

Cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, odesempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seusubordinado (art. 117, inciso VI)

As funções públicas só podem ser desempenhadas por pessoa regularmenteinvestida em um cargo público, que pode ser de provimento efetivo ou em comissão.

Solicitar que pessoas alheias à repartição realizem atividades privativas deservidor público é uma atitude muito temerária, pois essa pessoa pode não estarpreparada para realizá-las. Ainda que possua capacidade técnica, essa pessoa nãopoderá ser responsabilizada administrativamente, por não deter a condição de servidorpúblico.

Seria o caso de um motorista oficial que pede para um amigo conduzir o veículoda instituição. Mesmo que não haja qualquer dano para o serviço público essa conduta,por si só, deve ser reprimida, pelas conseqüências que pode acarretar para anormalidade do serviço público.

Coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associaçãoprofissional ou sindical, ou a partido político (art. 117, VII)



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José Armando da Costa11 chama essa proibição de proselitismo político.Segundo ele, “a ascendência funcional do chefe sobre os seus subalternos somente selegitima quando preordenada aos específicos fins de interesse público previstos nanorma instituidora da respectiva competência” .

O servidor que ocupa função de chefia não pode usar do seu poder hierárquicopara forçar ou aliciar os subordinados a se filiarem a determinado partido político, asindicato ou a associação profissional. A filiação partidária e a liberdade de associaçãosão direitos do servidor, jamais uma obrigação.

O servidor tem o dever de lealdade com a instituição à qual serve, não com oschefes ou governantes. Estes não podem se aproveitar do corpo funcional e daestrutura da administração para fins políticos ou pessoais.

Ivan Barbosa Rigolin12 comenta essa proibição da seguinte forma:

“É-lhe também proibido (inciso VII) realizar proselitismo político, aliciandosubordinados para que se filiem a entidades profissionais, sindicais ou político-partidárias, e desta vez a lei nem sequer restringe a norma proibitiva ao âmbitoda repartição, generalizando-a para fora dela. Visa impedir ao superior queexerça qualquer sorte de pressão ideológica ou coerção sobre seu subordinadono local onde se encontre, restringindo-lhe a escolha de agremiações a quepretenda pertencer.”

Proibição de nepotismo (art. 117, VIII)

Segundo o art. 117, inciso VIII, da Lei 8.112/90, ao servidor é proibido mantersob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ouparente até o segundo grau civil (art. 117, VIII).

O que a norma pretende é impedir o nepotismo, termo utilizado para designar ofavorecimento de determinada autoridade a seus parentes mais próximos. Antigamentese utilizava a palavra “pistolão”, se bem que esse termo se referia ao favorecimento deum modo geral, para amigos ou conhecidos.

Embora a lei tenha utilizado a expressão “manter”, o que se pretende proibir é aprópria nomeação de parentes de autoridades administrativas.

Os cargos públicos devem ser ocupados por pessoas em razão do mérito quepossuem, não em razão de parentesco ou amizades.

Atualmente o tema é tratado de forma mais específica pelo Supremo TribunalFederal, que ampliou a proibição para parentes de terceiro grau, por meio da SúmulaVinculante nº 13:

11COSTA, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004. pp 372/373

12RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis. 4. Ed. SãoPaulo: Saraiva, 1995



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“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou porafinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidorda mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ouassessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou,ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em

qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dosmunicípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola aConstituição Federal.”

No âmbito do Ministério Público da União, prevalece a regra contida no art. 5º daLei nº 11.415/2006, que foi regulamentada pelo Procurador-Geral da República porintermédio da Portaria nº 287/2007, alterada pela Portaria nº 542/2011 e que possui oseguinte teor, sobre a designação de parentes dos membros da instituição e deservidores ocupantes de cargos de direção e de chefia:

Art. 5º No âmbito do Ministério Público da União é vedada a nomeação ou

designação para cargo em comissão e função de confiança de cônjuge,companheiro(a) ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o 3ºgrau, inclusive, dos respectivos membros, compreendido o ajuste mediantedesignações ou cessões recíprocas em qualquer Órgão da AdministraçãoPública direta e indireta dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federale dos Municípios, salvo de servidor ocupante de cargo de provimento efetivo dascarreiras dos Servidores do Ministério Público da União, caso em que a vedaçãoé restrita à nomeação ou designação para o exercício perante o membro ouservidor determinante da incompatibilidade.

§ 1º A vedação referida no caput se aplica ao cônjuge, companheiro(a) ouparente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o 3º grau, inclusive, dosocupantes de cargo de direção, chefia ou assessoramento no âmbito doMinistério Público da União.

§ 2º Para fins do disposto neste artigo, considera-se exercício perante o membroe servidor, aquele realizado sob a chefia imediata ou mediata.

As regras acima dispostas veiculam as seguintes diretrizes:

a) A proibição não se restringe aos parentes de 2º grau na forma contida

originariamente na Lei nº 8.112/90. Engloba também os parentes de 3º grau. Alcança,portanto, os pais, filhos, irmãos, sobrinhos, tios, avós, netos, bisavós, bisnetos, Nãoalcança os primos, que são parentes de 4º grau;

b) Veda-se o nepotismo cruzado, que significa o ajuste entre duas autoridades,em que cada uma nomeia os parentes da outra, com o intuito de burlar a norma;

c) os servidores ocupantes de cargo efetivo e que sejam parentes dasautoridades citadas na norma, não são alcançados com a proibição. Esses servidores,entretanto, não podem atuar junto à autoridade com quem mantém parentesco. Atuar junto significa trabalhar sob a sua chefia imediata ou mediata.



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Cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto emsituações de emergência e transitórias (art. 117, XVII)

O que a norma pretende proibir é o desvio de função e suas conseqüências parao serviço público.

O servidor, quando presta concurso público, sabe quais são as atribuições doseu cargo efetivo, prepara-se para exercê-las, é selecionado em face dessasatribuições.

Após entrar em exercício no cargo, não deve ser surpreendido pelaadministração para exercer atividades diferentes da previsão inicial.

O exercício de atividades estranhas ao cargo que ocupa pode, inclusive, trazerprejuízo para a Administração. Nesse sentido, vejamos a seguinte decisão do SupremoTribunal Federal:

Agravo regimental no recurso extraordinário. Administrativo. Servidor público.Substituição. Cargo inexistente. Anulação de ato administrativo.Desvio de função. Direito ao recebimento da remuneração pelo períodotrabalhado em desvio de função. Precedentes. 1. A jurisprudência desta Cortefirmou entendimento no sentido de que o servidor tem direito, na forma deindenização, à percepção dos valores referentes à diferença da remuneraçãopelo período trabalhado em desvio de função, sob pena de enriquecimento semcausa do Estado. 2. Agravo regimental não provido.RE 499898 AgR / RS - RIO GRANDE DO SUL Relator Ministro Dias Toffoli

No âmbito do Ministério Público da União, essa proibição é ainda mais explícita,

conforme dispõe a Lei nº 11.415/2006, que trata da carreira dos servidores do MPU,art. 7º, § 2º:

“É vedado o desempenho de atribuições diversas daquelas fixadas para o cargopara o qual o servidor foi aprovado.”

Portanto, somente em situações emergenciais e transitórias, devidamente justificadas, o chefe poderá atribuir ao servidor atribuições diversas da que estáobrigado, por lei ou regulamento, a exercer.

Exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargoou função e com o horário de trabalho (art. 117, inciso XVIII)

A proibição aqui pretende evitar o conflito de interesse que pode existir entreatividades privadas e públicas.

De um modo geral, não há impedimento a que o servidor público exerça outraatividade remunerada, se isso ocorrer em horário diferente da sua jornada de trabalho.Pode, por exemplo, ser empregado de uma empresa; ser professor em escolasparticulares. O que ele não pode é exercer atividade de gerência e administração,como veremos mais adiante, nem trabalhar em horário incompatível com o darepartição.

A norma diz também que o servidor não pode exercer atividade incompatívelcom o cargo. No caso do MPU, podemos citar a hipótese de um Analista Pericial atuarem um processo judicial, elaborando um laudo técnico, e, ao mesmo tempo, atuar



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como perito judicial ou como perito de uma empresa contra a qual o Ministério Públicoda União esteja litigando. É visível o conflito de interesse numa hipótese como essa,daí a proibição legal.

É por essa mesma razão que, no âmbito do Ministério Público da União, a Lei nº

11.415/2006, estabelece a seguinte proibição: Art. 21. Aos servidores efetivos, requisitados e sem vínculos do MinistérioPúblico da União é vedado o exercício da advocacia e consultoria técnica.

Recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado (Art. 117, incisoXIX)

O servidor que, devidamente notificado, recusar-se a atualizar dados cadastraisviola essa proibição legal.

As informações pessoais do servidor, como telefone, endereço, dependentes,entre outros, devem estar devidamente atualizados, seja para facilitar contatosemergenciais em períodos de férias ou licenças, seja em razão da necessidade deencaminhamento de eventuais notificações legais.

5.3. Infrações Gravíssimas

Reservamos este tópico para tratar das infrações administrativas gravíssimas,que são aquelas que podem ocasionar a demissão do serviço público.

Essas infrações penais constam do art. 132, da Lei nº 8.112/90:



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Crime contra a administração pública (art. 132, I)

Já vimos, quando tratamos do tema responsabilidade, que as instâncias,

administrativa e penal, são independentes, e que, somente em alguns casos, a decisãoproferida no juízo criminal repercute na esfera administrativa. Isso ocorre quando o juizcriminal absolve o réu por negativa de autoria ou nega a existência do próprio fato.

Estudamos, também, que uma das conseqüências da condenação pode ser aperda do cargo público. Nesses casos, porém, o juiz precisa declarar expressamente,na sentença, esse efeito acessório.

A Lei nº 8.112/90, ao tratar da demissão do servidor público, diz que ocometimento de crime contra a administração pública é, por si só, motivo suficientepara o servidor perder o cargo público, mesmo que o juiz não tenha aplicado essa

sanção acessória.

Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:

I - crime contra a administração pública;

II - abandono de cargo;

III - inassiduidade habitual;

IV - improbidade administrativa;

V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;

VI - insubordinação grave em serviço;

VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo emlegítima defesa própria ou de outrem;

VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos;

IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;

X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;

XI - corrupção;

XII - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;

XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117.



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O grande problema nesses casos, é que, somente o Poder Judiciário podeafirmar que alguém cometeu um crime. Então, para demitir um servidor por ele tercometido crime contra a administração pública (art. 132, inciso I), será necessário quehaja uma sentença condenatória penal, transitada em julgado, concluindo que oservidor cometeu o crime. A administração não pode demitir um servidor por ele ter

cometido o crime de concussão, por exemplo, enquanto não houver uma condenaçãocriminal definitiva.

Nada impede, todavia, que, no exemplo dado, o servidor seja enquadradoadministrativamente no art. 117, inciso IX, o qual veremos logo adiante, e que possuium conceito que abarca a conduta do referido crime. A descrição do crime deconcussão é: “Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora dafunção ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevi da” . E a proibiçãodo art. 117, inciso IX, da Lei nº 8.112/90 é: “valer -se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública”. Então, em vezde a Administração ficar aguardando a conclusão do processo criminal, nada impede

que o processo administrativo disciplinar seja conduzido fazendo referência apenas aoilícito administrativo, sem adentrar no aspecto criminal do fato.

Abandono do cargo (art. 132, II)

A própria Lei nº 8.112/90 estabelece o conceito de abandono do cargo, art. 138:

Configura abandono de cargo, a ausência intencional do servidor ao serviço pormais de trinta dias consecutivos.

Dois requisitos constam do dispositivo legal e são necessários para aconfiguração do delito de abandono do cargo.

O primeiro requisito é de natureza objetiva: há necessidade que o servidor seausente por mais 30 dias consecutivos. Para caracterização da infração é necessárioausentar-se por, no mínimo 31 dias, pois a norma afirma: “mais de trinta dias”. Alémdisso, as ausências devem ser consecutivas. Caso o servidor compareça ao trabalhonesse intervalo de tempo, esse ilícito administrativo não se configurará.

A idéia de abandono pressupõe que o servidor tenha tomado posse e entradoem exercício do cargo. Não será caso de abandono quando o servidor toma posse em

cargo público, mas não entra em exercício no prazo legal, de 15 dias. Nessa hipótese,ele é exonerado automaticamente, não sendo necessário instaurar-se um processoadministrativo disciplinar.

Art.15, § 2º. O servidor será exonerado do cargo ou será tornado sem efeito oato de sua designação para função de confiança, se não entrar em exercício nosprazos previstos neste artigo, observado o disposto no art. 18.[o art. 18 trata de prorrogação do prazo por motivo de licença ou afastamento]

Também importante destacar que na contagem dos 31 dias não se descontamos sábados, domingos e feriados. O raciocínio aqui é o mesmo que acontece com o

desconto financeiro referente às faltas ao serviço. Se o servidor falta ao trabalho na



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sexta e na segunda-feira, seu registro funcional mencionará quatro faltas e não apenasduas.

O segundo requisito para configuração do abandono é de natureza subjetiva: énecessário que fique configurado o ânimo de abandonar o cargo. Utiliza-se a

expressão latina: animus abandonandi . Esse requisito nem precisaria constar danorma, porque nenhum servidor seria demitido sem que ficasse comprovada suaintenção de faltar ao trabalho. Se sua ausência é motivada por algum problema desaúde, por exemplo, o ilícito não se materializa.

Depreende-se que para ser configurado o abandono de cargo, exige-se um atovoluntário do agente. Se ele é vítima de coação irresistível, impedido de se locomover,logicamente não ocorre o abandono do cargo.

Para caracterizar a intencionalidade da ausência ao serviço, tanto é válido o dolodireto quanto o dolo eventual. O primeiro ocorre quando o servidor quer realmente

abandonar o emprego; na segunda hipótese, ele assume o risco de perder o cargo queocupa. A doutrina aponta alguns exemplos de dolo eventual:

a) Caso do servidor que foge para não ser preso;b) Afasta-se licença para supostamente tratar da saúde, mas é encontrado

realizando trabalhos remunerados;c) Aquele que solicita licença para tratar de interesses particulares e não

aguarda o resultado da solicitação, que vem a ser indeferida.d) Deixa de comparecer ao trabalho, com base em atestado médico não

homologado, depois de ter tomado ciência da não homologação.

O Manual da Controladoria Geral da União cita parecer proferido no âmbito daProcuradoria Geral da Fazenda Nacional que esclarece bem a questão aqui colocada:

“23. Nesse diapasão, releva ponderar que, para a caracterização do animusabandonandi, não se exige que o servidor tenha a intenção de abandonar ocargo (o art. 138 da Lei nº 8.112, de 1990, apenas faz referência à ausênciaintencional do servidor, e não abandono intencional), o que implicaria emcaracterizar o abandono do cargo sob o ponto de vista subjetivo do autor. O quese requer é a configuração de sua vontade consciente (dolo direto) em ausentar-se do serviço (por mais de trinta dias consecutivos, como visto), ou pelo menos a

previsão e assunção do risco de que seu comportamento leve a tal ausência(dolo indireto ou eventual), caracterizando, destarte, o abandono de cargo doponto de vista da Administração Pública”.13

É muito comum, em casos de abandono, a constatação de outras atividadesremuneradas por parte do servidor faltoso, sendo esse um elemento forte,caracterizador do ânimo de abandonar o cargo público. Deve a Comissão de PAD,portanto, se possível, colher esses elementos de prova, para robustecer a conclusãopelo enquadramento na infração de abandono de cargo.

13Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União. Presidência daRepública, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013,p.310

http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/




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A prescrição da ação disciplinar para apurar abandono de cargo, que é de 5anos, começa a correr a partir do 31º dia de ausência consecutiva ao serviço.

Convém relembrar que a conduta do abandono de cargo é também tipificadacomo crime pelo Código Penal:

Abandono de função. Art. 323 - Abandonar cargo público, fora dos casos permitidos em lei:Pena - detenção, de quinze dias a um mês, ou multa.§ 1º - Se do fato resulta prejuízo público:Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa.§ 2º - Se o fato ocorre em lugar compreendido na faixa de fronteira:Pena - detenção, de um a três anos, e multa

Caso o servidor reapareça ao trabalho, ele tem o direito exercer normalmentesuas atribuições, até a conclusão do PAD. O seu retorno, todavia, não exclui a infração

cometida, que deve continuar sendo devidamente apurada e pode levar à demissão doservidor.

A apuração de abandono de cargo segue um rito diferenciado, denominadosumário, o qual abordaremos mais adiante.

Inassiduidade habitual (art. 132, III)

Também aqui o próprio legislador fixou o conceito da inassiduidade habitual:

Art. 139. Entende-se por inassiduidade habitual a falta ao serviço, sem causa justificada, por sessenta dias, interpoladamente, durante o período de dozemeses.

Tal como vimos com relação ao abandono de cargo, para a configuração dainassiduidade habitual exige-se a presença de dois requisitos, um objetivo, outrosubjetivo.

Do ponto de vista objetivo, para configurar a inassiduidade habitual, hánecessidade que o servidor falte ao trabalho por 60 dias, interpoladamente. Segundo oManual de PAD editado pela Controladoria Geral da União, os finais de semana e

feriados, não são considerados como faltas, devendo-se levar em consideração apenasos dias úteis.

Diferentemente, porém, do abandono de cargo, onde o legislador utilizou aexpressão “mais de 30 dias”, aqui 60 faltas são suficientes para caracterizar ainassiduidade, não havendo necessidade de se ultrapassar esse limite.

Quanto ao aspecto subjetivo, as faltas que são levadas em conta são as não justificadas. Se o servidor deixa de comparecer ao trabalho por algum motivo justificável, devidamente comprovado, não se configura a infração. E, se no período dedoze meses, ele possui faltas justificadas e faltas injustificadas, só as últimas poderão

ser levadas em consideração. Não se exige aqui a intenção de faltar ao serviço,bastando que não justifique suas ausências.



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Caso, no período de doze meses, o servidor falte interpoladamente, por váriosdias, em quantidade inferior ao limite de 60 dias, não se caracteriza a inassiduidadehabitual, porém ele pode ser punido com advertência ou suspensão por nãocumprimento do dever de ser assíduo e pontual ao serviço, que já tratamosanteriormente (art. 116, X, da Lei nº 8.112/90).

Tal como no abandono de cargo, é muito comum nos casos de inassiduidadehabitual, a constatação de outras atividades remuneradas por parte do servidor faltoso,devendo a comissão de PAD envidar esforços para colher esses elementos de prova afim de robustecer a conclusão pelo enquadramento no ilícito disciplinar.

O procedimento de apuração da inassiduidade habitual é o mesmo utilizado parao caso de abandono, o procedimento sumário, o qual veremos mais adiante aotratarmos dos procedimentos de apuração.

A prescrição da ação disciplinar que é de 5 anos, começa a correr a partir da 60ª

falta ao trabalho.

Improbidade administrativa (art. 132, IV)

O termo improbidade possui acepção ampla, e foi definido por De Plácido eSilva, citado no Manual de PAD da Controladoria Geral da União14, da seguinte forma:

“Derivado do latim improbitas (má qualidade, imoralidade, malícia), juridicamente, liga-se ao sentido de desonestidade, má fama, incorreção, máconduta, má índole, mau caráter.

Desse modo, improbidade revela a qualidade do homem que não procede bem,por não ser honesto, que age indignamente, por não ter caráter, que não atuacom decência, por ser amoral. Improbidade é a qualidade do ímprobo. Eímprobo é o mau moralmente, é o incorreto, o transgressor das regras da lei eda moral”

A Lei não pretende coibir aqui a desonestidade praticada no âmbito particular,mas a improbidade administrativa que decorra do exercício irregular das atribuições docargo.

Depois da edição da Lei nº 8.112/90, foi editada a Lei nº 8.429/92, tratandoespecificamente da improbidade administrativa e instituindo a Ação de Improbidade Administrativa, de natureza civil, normalmente proposta pelo Ministério Público. Essaação desenvolve-se perante o Poder Judiciário e de acordo com rito próprioestabelecido pela referida lei.

A Lei 8.429/92 não inviabiliza a apuração e responsabilização de servidor pelaprática de improbidade no âmbito da própria administração mediante instauração dePAD. Ao contrário, diz a Lei:

14Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União. Presidência daRepública, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013 p.313.





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Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativasprevistas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidadesujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada oucumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

Em seguida, a referida Lei passa a dispor sobre as modalidades de pena quevariam da perda de bens ou valores ao ressarcimento integral do dano, além dapossibilidade da perda da função pública, entre outras.

A Lei 8.429/92 divide os atos de improbidade administrativa em três espécies:

a) Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam EnriquecimentoIlícito;

b) Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário;c) Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da

Administração Pública

Não pretendemos aqui adentrar na análise dos fatos que compõem cada umadas espécies acima citadas. São inúmeras as condutas, quem desejar se aprofundarno assunto, basta consultar os art. 9º, 10 e 11 da referida Lei.

Nada impede que sejam tomados os conceitos de improbidade administrativaconstante da referida lei para fins de aplicação da demissão no âmbito disciplinar, naforma prevista no art. 132, inciso IV. A própria Lei 8.429/92 determina que a apuraçãode improbidade obedecerá ao procedimento fixado pela Lei nº 8.112/90. Diz a Lei noart. 14, § 3º:

“Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediataapuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processadana forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivosregulamentos disciplinares.”

Convém registrar, por fim, que essas apurações paralelas, no âmbito judicial eno âmbito administrativo, não geram qualquer tipo de nulidade. Nesse sentido, temos aseguinte decisão do Superior Tribunal de Justiça.

STJ. Mandado de Segurança nº 12.735-DF. (…). A Lei n. 8.429/1992 (Lei deImprobidade Administrativa – LIA) não revogou, seja de forma tácita ouexpressa, dispositivos da Lei n. 8.112/1990. Ela apenas definiu atos deimprobidade administrativa e lhes cominou penas que podem ser aplicadas aagentes públicos ou não. Daí que permaneceu incólume a independência entreas esferas penal, civil e administrativa, conforme previsto pela própria LIA emseu art. 12. Assim, diante dessa independência, conclui-se que a Administraçãopode impor pena de demissão ao servidor nos casos de improbidadeadministrativa. Precedentes citados: MS 10.220-DF, DJ 13/8/2007; MS 12.262-DF, DJ 6/8/2007; MS 10.987-DF, DJe 3/6/2008; MS 12.536-DF, DJe 26/9/2008;MS 7.253-DF, DJ 19/12/2002, e MS 4.196-DF, DJ 17/8/1998. MS 12.735-DF,

Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 9/6/2010

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm#art148






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Um detalhe é que se a investigação se iniciar sob o enfoque da Lei 8.429/92, oMinistério Público da União e o Tribunal de Contas da União devem ser notificados pelaComissão do PAD acerca da apuração. Referidos órgãos poderão indicarrepresentantes para acompanhar o procedimento administrativo, nos termos do art. 15.

Incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição (art. 132, V)

As condutas que podem ser reprovadas pela Administração são aquelas quepossam causar algum tipo de prejuízo para o serviço público.

A incontinência pública ou a conduta escandalosa, para serem reprimidas,devem ter sido cometidas no ambiente do trabalho ou guardar alguma relação com ocargo, se fora dele.

Os conceitos de incontinência pública e conduta escandalosa são vagos, poisestão ligados aos costumes e valores da sociedade. A doutrina aponta as seguintes

definições:

A incontinência de conduta é a maneira desregrada de viver. Trata-se da pessoadepravada, de procedimentos vulgares, escandalosos, que chocam os valoresmorais e os costumes15.

Incontinência é a conduta da pessoa que não se contém dentro dos limites dadecência. Todo ser humano que vive em sociedade há que se comportar deforma a não merecer a censura dos seus semelhantes. Mas tal procedimento,para ser punido, exige os requisitos de publicidade e de escândalo, conforme otexto estatutário. Um ato praticado às ocultas, sem repercussão pública, nãoconstitui esse ‘ictus’ administrativo.16

O autor José Armando da Costa cita como exemplos de infração em tela, “oassédio sexual do superior hierárquico sobre as suas subordinadas, ou mesmo a prática de atos libidinosos no recinto da repartição” .17

A incontinência para ser reprimida, tem que ser pública. Para caracterizar aconduta escandalosa não há necessidade que o ato seja público, mas sua repercussãoprecisa causar escândalo no ambiente de trabalho.

Insubordinação grave em serviço (art. 132, VI)

15Manual de Processo Administrativo Disciplinar, citando Léo da Silva Alves. Controladoria Geral daUnião. Presidência da República, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em25 de abril de 2013, p. 330.

16COSTA, José Armando, citando Alberto Bonfim. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília

Jurídica, 2004, p. 524. 17 Ob cit, p. 524/525





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Sem hierarquia e sem subordinação, a atividade administrativa seria desenvolvida deforma desordenada. Insubordinação é o descumprimento injustificável de umaordem proferida por autoridade superior.

Só é dado ao servidor o direito de descumprir ordens superiores, quando estas

foram manifestamente ilegais. Manifesto é aquilo que o homem comum é capaz deperceber.

Para justificar a demissão, a insubordinação precisa ser grave, isto é, precisacomprometer seriamente a regularidade da administração. Situações de menorgravidade devem ser apenadas por violação ao dever previsto no art. 116, IV.

Outro requisito para configurar esse ilícito é que a insubordinação seja emserviço. Situações ocorridas em ambiente privado, totalmente desvinculadas doserviço, não caracterizam insubordinação.

Alberto Bonfim18 cita alguns exemplos de insubordinação:

a) servidor que rasga ou inutiliza ostensivamente ordens de serviço, documentosou objetos que digam respeito a tais ordens.

b) servidor que alicia colegas de trabalho visando o descumprimento de ordenslegais.

Ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesaprópria ou de outrem (art. 132,VII)

A Administração deve zelar pela regularidade do serviço público, não setolerando que o servidor público pratique ato de agressão física contra colegas oucontra particulares.

A única exceção ocorre quando a ofensa é praticada em legítima defesa, própriaou de terceiros, situação que, de acordo com o Código Penal, exclui a ilicitude do fato.

Para que fique caracterizada a legítima defesa, entretanto, a reação deve ser

proporcional à provocação e o servidor não pode ter dado causa à primeira agressão.

Aplicação irregular de dinheiros públicos (art. 132, VIII)

Incide nesta infração disciplinar o servidor que não zela pelo dinheiro público; fazgastos desnecessários; dá destinação diversa da prevista na lei orçamentária.

18

COSTA, José Armando, citando Alberto Bonfim. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: BrasíliaJurídica, 2004, p. 527.



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Segundo o Manual de PAD editado pela Controladoria Geral da União19, “poucoimporta o destino que se tenha dado ao recurso irregularmente aplicado, é dizer,restará caracterizada a infração disciplinar sob exame, ainda que a aplicação da verba

pública tenha sido desviada para outra finalidade pública”

Tal conduta também é crime contra as finanças públicas, nos termos dispostosno art. 359-D do Código Penal:

Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei:

Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

Quando existe prejuízo para a administração, a conduta também pode serenquadrada como lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional(inciso X). Havendo desvio, aí a conduta seria a de improbidade administrativa.

Revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo (art. 132, IX)

Segredo é aquilo que não pode ser divulgado ao público, seja por disposiçãolegal, ou regulamentar.

Segundo José Armando da Costa20, “o segredo aqui tutelado é o que se refere àsegurança da sociedade e do Estado, assuntos estes que estão fora do alcance docidadão, embora, em princípio, lhe seja assegurado o mais amplo direito de acesso aosdocumentos públicos.”

A conduta aqui é mais grave que aquela disposta no art. 116, inciso VIII. Láexiste um dever genérico do servidor de guardar sigilo sobre assuntos da repartição. Aqui é necessário que a informação seja realmente sigilosa. Deverá a Comissãoatentar para a gravidade do fato para enquadrar em um ou outro dispositivo.

Lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional (art. 132, X)

As duas condutas são quase sinônimas, mas o ato de lesionar os cofres públicosestá mais ligado à gestão de recursos financeiros, enquanto a dilapidação envolve osbens do patrimônio público de uma forma geral.

Não se exige que o servidor obtenha proveito pessoal. Basta sua conduta dolosade pretender causar prejuízo para a Administração Pública. O peculato e a apropriaçãoindébita são exemplos de dilapidação do patrimônio público.

19Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União. Presidência daRepública, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.333.

20COSTA, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 528





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Danos causados sem a intencionalidade podem configurar outros ilícitos, masnão este aqui em análise.

Corrupção (art. 132, XI)

Corrupção é um conceito genérico, que a lei deveria ter definido com maiorclareza, estabelecendo os seus limites. O Código Penal define, com precisão, osconceitos de corrupção passiva do seguinte modo:

Art. 317. Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente,ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagemindevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:

José Armando da Costa21 defende que “a corrupção, como delito disciplinar, [...]não deverá necessariamente corresponder ao tipo penal do art. 317 do Código Penal,haja vista que tal infração, como justo título disciplinar de demissão, comporta maior

elastério.”

Portanto, sob o prisma disciplinar, qualquer ato praticado pelo servidor, em razãodo cargo, visando obter vantagens pessoais, pode ser enquadrado como corrupção.

Acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas (art. 132, XII)

A proibição de acumular cargos públicos é antiga e existe de forma expressa nonosso ordenamento jurídico desde a primeira constituição republicana, promulgada em1891.

O fundamento para essa proibição está ligado, primeiro a uma questão prática: oexercício de mais de uma atividade pode trazer prejuízo para o serviço público, pois oservidor ficará dividido entre duas atividades, exercendo de maneira insatisfatória aambas. Porém, tem também, fundamento nos princípios da moralidade e daimpessoalidade, vez que os cargos públicos devem ficar acessíveis à sociedade emgeral. Quando a pessoa acumula cargos públicos, está impedindo que outroprofissional capacitado ocupe o posto.

A Constituição Federal veda a acumulação remunerada de cargos públicos,salvo nas seguintes hipóteses (art. 37, XVI),

a) Dois cargos de professor;b) Um cargo de professor com outro técnico ou científico;c) Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com

profissões regulamentadas.

Além desses casos, a Constituição Federal trata de outros casos de acumulaçãopermitida:

21COSTA, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p.498/499



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a) Um cargo público qualquer com o cargo eletivo de vereador (art. 38, incisoIII);

b) Juiz com um cargo de magistério (art. 95, parágrafo único, inciso I);c) Membro do Ministério Público com um cargo de magistério (art. 128, § 5º,

inciso II, alínea d).

Vejamos, ainda, as seguintes orientações sobre a acumulação ilícita de cargospúblicos:

a) A proibição de acumular se estende aos inativos, exceto se ele vai ocuparum cargo que ele poderia acumular na atividade ou se vai exercer cargo eletivo oucargo em comissão (art. 37 § 10, da CF);

b) A proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrangeautarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suassubsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público (art.

37, inciso XVII, da CF);

c) Só é possível a acumulação se houver compatibilidade de horários (art.37, XVI, da CF);

d) As remunerações recebidas precisam ser somadas para efeito do controledo teto constitucional. O art. 37, XVI faz expressa remissão ao art. 37, XI, que trata dolimite de remuneração;

e) A soma das jornadas não pode ultrapassar o limite de 60 horas semanais.Essa exigência não consta da lei, mas consta do Parecer-AGU GQ-145, aprovado noâmbito da Advocacia Geral da União, de natureza vinculante;

f) A licença para tratar de interesses particulares não elimina a ilicitude daacumulação. Apesar de a Constituição afirmar que é vedada a acumulaçãoremunerada, o Tribunal de Contas da União tem o entendimento de que, mesmo semremuneração, a acumulação é ilícita, conforme Sumula 246:

“O fato de o servidor licenciar -se, sem vencimentos, do cargo público ouemprego que exerça em órgão ou entidade da administração direta ou indiretanão o habilita a tomar posse em outro cargo ou emprego público, sem incidir no

exercício cumulativo vedado pelo artigo 37 da Constituição Federal, pois que oinstituto da acumulação de cargos se dirige à titularidade de cargos, empregos efunções públicas, e não apenas à percepção de vantagens pecuniárias.”

O conceito de cargo técnico não foi fixado pela lei, mas a doutrina traz osseguintes conceitos:

Cargo técnico é aquele para cujo exercício são exigidos conhecimentostécnicos específicos e habilitação legal, não necessariamente de nível superior.



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Diz-se “científico” o cargo cujas atribuições se desempenham na área depesquisa22

Vale salientar que a simples rotulagem de que sejam técnico ou científico nãofaz com que os cargos adquiram, para o efeito do tema da acumulação de

cargos, tal natureza jurídica. Daí o inexcedível prumo do magistério deOswaldo Aranha Bandeira de Mello, quando afirma que ‘a simplesdenominação de técnico ou científico não empresta esse caráter ao cargo’.23

A apuração da acumulação ilícita de cargos públicos é feita de acordo com o ritodenominado sumário, o qual veremos mais adiante.

Valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento dadignidade da função pública. (art. 117, IX)

A lei veda ao servidor aproveitar-se do cargo que ocupa para auferir qualquer

vantagem, financeira ou não. Não é necessário que haja prejuízo financeiro para oerário, para que se caracterize violação à proibição. O servidor que, para agilizar oandamento de um processo, solicita ou exige em troca, alguma vantagem, afronta essedispositivo apesar de não ter havido prejuízo para a Administração. A dignidade dafunção pública sai arranhada em situações como essa, por isso a proibição legal.

A vantagem não precisa ser para si mesmo. Mesmo que o proveito seja paraterceiro, o dispositivo está sendo violado.

José Armando da Costa24 cita outra hipótese: “É o caso, por exemplo, de umfiscal que exige do contribuinte determinada importância para não cobrar multa que em

verdade não existe.”.

Mesmo que o servidor não obtenha o proveito pretendido, o fato de valer-se docargo já configura o ilícito administrativo. A esse respeito afirma o autor ora citado que“T rata-se de transgressão de índole formal, o que significa que ela se configura mesmoquando o insinuado ou exigido proveito pessoal não chegue a se conc retizar” .25

Participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ounão personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotistaou comanditário (art. 117, X)

22Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União. Presidência daRepública, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.337

23COSTA, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p.467.

24

Ob Cit., p. 384/385. 25 Ob. Cit.p.385





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Essa proibição tem o objetivo de evitar que o servidor público fique com suaatenção e dedicação dividida com a gerência e administração de sociedades privadas. A finalidade é garantir a normalidade do serviço público.

Aponta a doutrina, ainda outro objetivo:

“a prevenção de potenciais conflitos de interesse entre os poderes inerentes aocargo público e o patrimônio particular dos servidores, já que em muitasocasiões pode o Poder Público influenciar positivamente na atividadeempresarial.”26

Sociedade é uma pessoa jurídica formada por duas ou mais pessoas físicas“que reciprocamente se obrigam a contribuir, com bens ou serviços, para o exercício deatividade econômica e a partilha, entre si, dos resultados” (art. 981 do Código Civil).

O Código Civil divide as sociedades da seguinte forma:

a) Sociedade empresária: aquela que “exerce profissionalmente atividadeeconômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços” (art.966 do Código Civil).

b) Sociedade simples: são todas as outras, inclusive aquelas dedicadas aoexercício de “profissão intelectual, de natureza científica, literária ou artística” (art. 966,parágrafo único, do Código Civil).

c) Sociedade personificada: Aquela devidamente inscrita no registro próprio. Associedades empresárias são registradas na Junta Comercial e as sociedades simplesno Registro Civil das Pessoas Jurídicas.

d) Sociedade não personificada: São aquelas que não registraram seus atos noregistro próprio. O sócio responde, neste caso, diretamente pelas obrigaçõescontraídas pela sociedade.

Sendo empresária, simples, personificada ou não, o servidor não pode participarda gerência ou administração de nenhuma dessas sociedades.

O servidor pode, porém, participar da sociedade na condição de acionista,

cotista ou comanditário. Vejamos essas situações individualmente:

a) Acionista: é aquela pessoa que participa de sociedade anônima. Nesse tipode sociedade, também chamada de companhia, o capital divide-se em ações,obrigando-se cada sócio ou acionista somente pelo preço de emissão das ações quesubscrever ou adquirir comprando suas ações (art. 1088 do Código Civil). O servidor

26Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União. Presidência daRepública, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013,

p.294





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pode comprar as ações normalmente, não podendo, porém, participar do conselho deadministração e da diretoria.

b) Cotista: é o termo utilizado para o sócio participante de sociedade limitada,que é dividida por quotas. Nesse tipo de sociedade, a responsabilidade de cada sócio é

restrita ao valor de suas quotas, mas todos respondem solidariamente pelaintegralização do capital social (art. 1052 do Código Civil). O servidor pode ser sóciodesse tipo de sociedade, porém não pode exercer as funções de administrador nem degerente.

c) Comanditário: é a designação dada ao sócio que responde apenas pelasuas cotas na Sociedade em Comandita Simples. Nesse tipo de sociedade, existemsócios de duas categorias: os comanditados, pessoas físicas, responsáveis solidária eilimitadamente pelas obrigações sociais e; os comanditários, obrigados somente pelovalor de sua quota (art. 1045 do CC). O servidor pode ser sócio desse tipo desociedade, na condição de comanditário, não podendo, também, exercer as funções de

administrador nem de gerente.

Administrador é aquele que possui o efetivo comando das atividades dasociedade. Gerente, por sua vez, é aquele que faz a gestão dos negócios, de acordocom as diretrizes estabelecidas pelo administrador. Às vezes o contrato social jádesigna um dos sócios para funcionar como sócio-gerente. Essas atividades, olegislador veda ao servidor público.

A proibição se estende também para o Empresário Individual e para a EmpresaIndividual de Responsabilidade Limitada. A norma, ao vedar o exercício do comércio,engloba essas atividades.

O parágrafo único do art. 117 faz algumas exceções à proibição em análise.

Parágrafo único. A vedação de que trata o inciso X do caput deste artigo não seaplica nos seguintes casos:

I - participação nos conselhos de administração e fiscal de empresas ouentidades em que a União detenha, direta ou indiretamente, participação nocapital social ou em sociedade cooperativa constituída para prestar serviços aseus membros; e

II - gozo de licença para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91desta Lei, observada a legislação sobre conflito de interesses.

Essa exceção permite que o servidor participe dos conselhos de administração efiscal nas chamadas sociedades de economia mista, nas quais há a participação daUnião no capital social.

Encontrando-se licenciado para trata de interesses particulares, também não háproibição de participar de gerência e da administração da sociedade.



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A proibição que estamos analisando não impede a participação do servidor nagerência ou administração de associações, fundações, organizações religiosas oupartidos políticos, entidades que não se confundem com as sociedades empresárias.

Atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo

quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até osegundo grau, e de cônjuge ou companheiro (art. 117, XI)

O objetivo dessa proibição é evitar que o servidor se aproveite de sua condição,prestígio ou amizade, para facilitar a tramitação dos pedidos de terceiros perante asrepartições públicas.

Embora a proibição se refira a repartições públicas em sentido geral, deve seentender que ela não se aplica quando o servidor atua como procurador em órgãodiverso do qual trabalha, em situações em que ele nem se identifica como servidorpúblico. Por exemplo, servidor federal que atua como procurador em favor de um

amigo, perante uma universidade estadual, visando efetuar uma inscrição em umconcurso. Não se vislumbra qualquer tipo de favorecimento nessa hipótese.

A proibição em análise também não se aplica quando se tratar de benefíciosprevidenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge oucompanheiro.

Distingue-se a figura do procurador do intermediário: “Procurador é quem,munido do respectivo mandato, age abertamente no interesse de outrem; ao passo quea figura do intermediário, não dispondo de tal instrumento procuratório, atuasorrateiramente e de modo dissimulado”27.

Outra definição citada pelo mesmo autor 28:

O intermediário, na sua posição, não se confunde com o procurador; este litiga,aquele intercede; este age a descoberto, aquele nos bastidores; este exige oreconhecimento do direito, aquele suplica a boa vontade. Sob esse aspecto, aatuação do intermediário é mais nefasta à boa administração do que a doprocurador, quando ambos reúnam a tais posições a qualidade de funcionáriopúblico.

Essa conduta em análise também considerada crime pelo Código Penal, art.321, que recebe o nome de advocacia administrativa:

Advocacia administrativa

Art. 321 - Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante aadministração pública, valendo-se da qualidade de funcionário:

27 COSTA, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004, 391

28Ob. Cit., p. 391.



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Pena - detenção, de um a três meses, ou multa.

Parágrafo único - Se o interesse é ilegítimo:

Pena - detenção, de três meses a um ano, além da multa.

Receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, emrazão de suas atribuições (art. 117, inciso XII)

Os conceitos constantes da norma proibitiva são muito próximos. Propina,comissão, presente, podem ser comparados com dádivas, gorjetas, brindes, benesses,lembranças. O objetivo é evitar que o servidor seja recompensado pelo exercícioregular de suas atribuições, em relação às quais ele já recebe uma remuneração doEstado.

Não se deve considerar na norma proibitiva, aquelas lembranças de valor

irrisório, normalmente dadas por pessoas simples como forma de gratidão ou decortesia. O objetivo da norma não é, certamente, tornar o servidor uma pessoaindelicada, mas sim, de evitar que essas condutas se transformem em regra noatendimento do serviço público.

A Comissão de Ética Pública da Presidência da República baixou a Resoluçãonº 3, de 23 de novembro de 2000, estabelecendo regras bastante razoáveis a respeitodo tema, cabendo aqui destacar uma delas:

5. É permitida a aceitação de brindes, como tal entendidos aqueles:

I – que não tenham valor comercial ou sejam distribuídos por entidade dequalquer natureza a título de cortesia, propaganda, divulgação habitual ou porocasião de eventos ou datas comemorativas de caráter histórico ou cultural,desde que não ultrapassem o valor unitário de R$ 100,00 (cem reais);

As diretrizes fixadas pela Comissão de Ética, embora não tenham força de lei,são bem razoáveis e podem servir de parâmetro para os servidores que possuemcompromisso com a moralidade administrativa.

Aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro (art. 117, inciso XIII)

Essa proibição é uma decorrência do dever de lealdade do servidor com aUnião. Visa evitar a interferência de governos estrangeiros nos assuntos internos dopaís.

Não é permitido ao servidor prestar serviço ou estabelecer relações comnenhum estado estrangeiro.

Prática de usura (art. 117, inciso XIV)

Usura significa a cobrança de juros extorsivos, acima do máximo permitido por

lei. A usura é sancionada de forma específica pela Lei nº 1521/51, que trata dos crimes



50

contra a economia popular. Caso o servidor seja acusado da prática desse fato, deve-se buscar a definição para o fato na citada lei.

Para configuração do ilícito administrativo, é necessário que a conduta doservidor seja praticada no ambiente do trabalho, em razão do cargo que ocupa, pois

não interessa para a administração os atos particulares praticados pelo servidor.

Proceder de forma desidiosa (art. 117, inciso XV)

José Armando da Costa29 define desídia como “incúria, negligência, desleixo,descaso, indolência, inércia, preguiça”. É a conduta do servidor relaxado e poucopreocupado com a responsabilidade do seu cargo.

Essa proibição está intimamente ligada à questão da eficiência do serviçopúblico, e está posta em contraposição ao dever do servidor de exercer com zelo ededicação as atribuições do cargo.

Para caracterizar a prática desse ilícito administrativo, os atos praticadosprecisam estar revestidos de certa gravidade, pois essa infração pode conduzir àdemissão do servidor. As condutas menos gravosas devem ser enquadradas em algumilícito que tratamos anteriormente (descumprimento do dever de presteza, ou do deverde exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo, por exemplo).

Em regra, a desídia fica caracterizada quando o servidor pratica um conjunto deatos que revelam descaso com o seu trabalho e com a administração pública. Háentendimento, no entanto, de que em situações excepcionais ela se caracteriza com aprática de apenas um ato muito grave.

Vejamos algumas decisões judiciais a respeito da desídia:

1. A pena de demissão com base no art. 117, XV, da Lei 8.112/90, emconformidade com o art. 132, XIII, do mesmo diploma legal admitetemperamentos e se submete ao princípio da proporcionalidade. No caso, háque se diferenciar condutas e resultados: (1) age com negligência tanto aqueleque demora ou deixa de agir diligentemente em processo em que sabe oususpeita que o segurado não tem o direito, permitindo consciente ouculposamente, com sua desídia, a percepção de direito inexistente, (2) comoaquele servidor que demora e deixa de agir diligentemente em processo, mas

que, de boa-fé, pensa ter comprovado que o segurado tem o direito em seufavor.

Numeração Única: 0011526-27.1999.4.01.3300AC 1999.33.00.011526-9 / BA; APELAÇÃO CIVEL TRF – 1ª Região.

29COSTA, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 397



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Em virtude da gravidade da penalidade, a desídia, passível da aplicação depena disciplinar máxima de demissão, conforme os arts. 117, XV, e 132, XIII, daLei 8.112/90, pressupõe não um ato único ou isolado, mas uma forma deproceder desatenta, negligente, desinteressada e reiterada do servidor público(MS 12.317/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, TERCEIRA SEÇÃO,

julgado em 23/04/2008, DJe 16/06/2008). No caso dos autos, o servidor não foiresponsabilizado pelo equívoco cometido no ato concessório da pensão pormorte (B21/100638100-4), e sim pela mora em sua correção.

Numeração Única: 0038908-76.2001.4.01.3800AC 2001.38.00.039010-2 / MG; APELAÇÃO CIVEL TRF-1ª Região

O Manual de PAD publicado pela Controladoria Geral da União traz, ainda,algumas lições importantes sobre a desídia.

“a caracterização da desídia requer a comprovação do elemento subjetivo da

infração, qual seja, a culpa em sentido estrito. Tratando-se de típica infraçãoculposa, em função da própria descrição do ilícito, necessário verificar se oservidor agiu de forma negligente, imperita ou imprudente, conforme conceitosdiscutidos no item 10.4.2.1.

Da mesma forma, se o servidor agiu de forma desidiosa em função de algumadoença ou estado de incapacidade física ou mental, exclui-se a culpabilidade doservidor, uma vez que não se podia exigir dele, no caso concreto, condutadiversa, descaracterizando a infração.30

Utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividadesparticulares (art. 117, inciso XVI)

O objetivo dessa proibição é resguardar o patrimônio público e os recursoshumanos da administração, que devem ser destinados, exclusivamente, para asatisfação do interesse público.

Não é dado ao servidor utilizar o pessoal e o patrimônio público para atividadesparticulares, como levar filho em escola, levar um terceirizado para realizar reparos naprópria residência, entre muitas outras condutas reprováveis.

Essa conduta, aliás, caracteriza improbidade administrativa, nos termos da Lei8429/93, art. 9º:

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos oumaterial de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer dasentidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidorespúblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades

30Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União. Presidência da

República, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.303.





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Comentando sobre esse dispositivo, José Armando da Costa31 esclarece, compropriedade:

“Quando o agente público, de modo irregular, inverte a legítima posse oudetenção desses bens patrimoniais da Administração, passando, de efeito, a dar

a ele uma destinação particular, em benefício próprio ou de terceiros, estarácometendo ato de enriquecimento ilícito previsto no inciso IV, acima transcrito.”

Fatos irrisórios, de pequena repercussão no patrimônio ou na regularidade doserviço público não são enquadrados neste dispositivo, podendo-se cogitar a prática deoutras infrações menores.

6. PENALIDADES ADMINISTRATIVAS. ESPÉCIES. 6.1. Advertência. 6.2.Suspensão. 6.3. Demissão. 6.4. Cassação de aposentadoria. 6.5. Destituiçãode cargo em comissão e função de confiança

Diferentemente do Código Penal, no qual, para cada crime descrito, há umapena específica descrita no próprio dispositivo, no direito administrativo disciplinar adefinição para as penas é apresentada em capítulo específico da Lei nº 8.112/90.

As penalidades previstas na Lei nº 8.112/90 são as seguintes:

Essas espécies de penalidades previstas no estatuto do servidor federaldestinam-se a reprimir e prevenir condutas de acordo com o seu grau de

reprovabilidade.

Edmir Netto de Araújo32 classifica as penalidades disciplinares em três espécies:as de natureza corretiva, entre as quais, a advertência e a suspensão; a de naturezaexpulsiva, que é a demissão, e; as de natureza revocatória onde se busca a revogação,em benefício do serviço público, de alguma situação constituída, como é o caso dacassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão oufunção comissionada (art. 127 da Lei nº 8.112/90).

31COSTA, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 400 32 ARAÚJO, Edmir Netto. O Ilícito Administrativo e Seu Processo. Editora Revista dos Tribunais, p. 191

Art. 127. São penalidades disciplinares: I - advertência; II - suspensão; III - demissão; IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade; V - destituição de cargo em comissão; VI - destituição de função comissionada.



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Vejamos cada uma das penalidades previstas no estatuto do servidor públicofederal.

6.1. Advertência

A advertência é a penalidade mais branda prevista no estatuto do servidorfederal e tem por objetivo básico refrear condutas irregulares, que, entretanto, nãoocasionaram maiores danos à normalidade do serviço público. Tem uma característicaadmoestadora e exortativa, deixando o servidor alerta quanto ao cometimento de novasinfrações.

Essa pena não tem efeitos pecuniários, todavia, tem efeitos morais e atingirá seuobjetivo se o servidor tiver consciência de seu valor e de sua reputação, pautando suaconduta, a partir daí, com maior diligência e cuidado.

O art. 129 da Lei nº 8.112/90 diz quais as hipóteses em que será aplicada a

advertência:

Apresentamos, a seguir, todas as condutas que podem ocasionar a aplicação dapenalidade de advertência.

Advertência

Violação de proibição constantedo art. 117, I a VIII e XIX

Inobservância de deverfuncional previsto em lei,

regulamentação ou normainterna que não justifique

penalidade mais grave



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Violação de proibições(Art. 117, I a VIII e XIX

Ausentar-se do serviçosem autorização

Retirar documento ouobjeto da repartição

sem autorização

Recusar fé adocumentos públicos

Opor resistência ao

andamento de processodocumento ou serviço

Promover manifestaçãode apreço ou desapreço

Cometer a estranhostarefas administrativas

Coagir ou aliciarsubordinados a se filiara sindicato, associação

ou partido

Prática de nepotismo

Recusar-se a atualizardados cadastrais



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Descumprimento dosdeveres legais (art.

116, I a XII)

Zelo e dedicação

Lealdade

Observância denormas e

regulamentos

Cumprimento deordens superiores

Dever de presteza

Comunicarirregularidades

Zelo pelo material e

patrimônio público

Dever de sigilo

Conduta compatívelcom a moralidae

administrativa

Assiduidade epontualidade

Dever de urbanidade

Dever de representarcontra ilegalidades



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6.2. Suspensão

A suspensão, por sua vez, é penalidade destinada aos servidores recalcitrantes,que já foram punidos com advertência, mas que continuam agindo emdesconformidade com o seu dever legal, imprimindo prejuízo para a administração

pública. A reincidência é um dos fatores determinantes para a aplicação da suspensão.

Pressupõe-se, nesses casos, que a penalidade que foi aplicada anteriormentenão surtiu os efeitos morais desejados, ensejando, em conseqüência, a aplicação depena de maior gradação, com vistas a reprimir a conduta irregular do servidor. Asuspensão tem duplo objetivo: (a) o efeito moral, que visa atingir os brios do servidor, e(b) o efeito pecuniário, que parece ser mais eficaz no alcance das finalidades da pena,porque atinge de frente parte extremamente sensível, o bolso do servidor.

A pena de suspensão, além da hipótese de reincidência, é igualmente aplicadaquando do cometimento de faltas graves, ainda que não precedidas de advertência.

Determinadas situações não justificam a demissão, mas também a simplesadvertência, destinada a faltas leves, não atingiria os fins colimados pela pena, daí anecessidade, nesses casos, de se recorrer à aplicação dessa sanção de grau médio,análise que ficará adstrita ao prudente julgamento da autoridade competente. Seránecessário justificar adequadamente o motivo da aplicação direta dessa penalidadeadministrativa.

Havendo conveniência para a administração, a penalidade suspensão pode serconvertida em multa, na base de 50% de sua remuneração. Nesse caso, o servidor éobrigado a trabalhar e só recebe metade da remuneração pelos dias trabalhados.

Vejamos, no quadro abaixo, as hipóteses em que é possível a aplicação dapenalidade de suspensão.



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6.3. Demissão

A demissão é a pena disciplinar mais severa prevista no estatuto. É a expulsãodefinitiva do servidor faltoso, dos quadros do funcionalismo. As infrações que autorizama demissão são aquelas de maior grau de reprovabilidade e que já foram estudadas nocapítulo anterior. Servidores que praticam condutas gravíssimas não merecem aconfiança da administração, e, portanto, devem ser excluídos do seu quadro depessoal

Nesse caso, a finalidade da pena objetiva recompor a ordem administrativa, querestaria seriamente comprometida e desprestigiada se nenhuma providência fossetomada para coibir essas condutas reprováveis. A inércia da administração importaria

em risco inaceitável para o Estado, que estaria sendo representado por indivíduosdesqualificados e sem a menor confiança, isso sem falar na possibilidade decontaminação das condutas ilícitas aos demais servidores.

Não é possível vislumbrar nesse contexto, a função reeducadora da pena, poisas penas expulsivas, uma vez aplicadas, retiram a possibilidade de retorno do servidorao mesmo cargo. Nessas hipóteses, tamanha é a gravidade da infração, que não restaoutra medida, senão a de retirar do meio do funcionalismo, o indivíduo que, com seucomportamento irregular, macula a própria Administração Pública.

Determinados fatos são tão graves que o servidor fica proibido de retornar ao

serviço público por um período de tempo ou em caráter definitivo. São os casosprevistos no art. 137, parágrafo único, da Lei nº 8.112/90:

Suspensão

Reincidência de faltas leves punidascom advertência

Faltas de média gravidade

Demais proibições que não sejamcasos de advertência ou demissão

Cometer a outro servidor atividaesestranhas ao cargo

(art. 117, inciso XVII)

Exercer atividaes incompatíveis com ocargo ou com o horário de trabalho

(art. 117, inciso XVIII)Recusar-se a ser submetido a inspeção

médica (15 dias de suspensão). Art.130



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Art. 137. A demissão ou a destituição de cargo em comissão, por infringência doart. 117, incisos IX e XI, incompatibiliza o ex-servidor para nova investidura emcargo público federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos.

Parágrafo único. Não poderá retornar ao serviço público federal o servidor que

for demitido ou destituído do cargo em comissão por infringência do art. 132,incisos I, IV, VIII, X e XI.

Os casos que inviabilizam o retorno do servidor ao serviço pelo prazo de 5 anos,são os seguintes:

a) Valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimentoda dignidade da função pública (art. 117, IX)

b) Atuar como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvoquando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentesaté o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro (art. 117, XI)

Já os casos que inviabilizam o retorno do demitido ao serviço público de formapermanete, são os constantes do art. 132, incisos I, IV, VIII, X e XI:

a) Crimes contra a administração pública;b) Improbidade administrativa;c) Aplicação irregular de dinheiros públicos;d) Lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;e) Corrupção.

No quadro que vem a seguir, procuramos sistematizar para melhor visualização,as condutas que são causadoras da demissão do serviço público federal.

As condutas destacadas em vermelho são aquelas que impedem o retorno dodemitido ao serviço público. As destacadas em verde são as que permitem o retornoapenas depois do prazo de 5 anos.

Podemos verificar que o legislador não tratou de forma razoável algumascondutas. Por exemplo, atuar como intermediário em repartições públicasincompatibiliza o retorno do servidor ao serviço público pelo prazo de 5 anos, o que nãoacontece com as condutas de receber propina ou proceder de forma desidiosa.

Necessário que seja feita uma revisão da legislação para adequação dessasimperfeições.



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Casos deDemissão eCassação de

aposentadoria

Crimes contra aadministração pública

Abandono de cargo

Insassiduidade habitual

Improbidadeadministrativa

Incontinência Pública econduta escandalosa

Insubordinação grave em

serviço

Ofensa Física

Aplicação irregular dedinheiros públicos

Revelação de Segredo

Lesão aos cofres públicose dilapidação do

patrimônio nacional

Corrupção

Acumulação ilegal decargos públicos

Transgressão dos arts.117, incisos IX a XVI

Valer-se do cargo paralograr proveito pessoal

Gerência ouadministração desociedade privada

Atuar como procuradorou intermediário emrepartições públicas

Receber propina,comissão , presente ou

vantagem

Aceitar comissão,

emprego ou pensão deestado estrangeiro

Praticar usura

Proceder de formadesidiosa

Utilizar pessoal ourecursos da repartiçãopara fins particulares



60

6.4. Cassação de Aposentadoria

A pena de cassação de aposentadoria é aplicada quando o servidor praticou fato

em atividade, sujeito à penalidade de demissão.

Art. 134. Será cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo quehouver praticado, na atividade, falta punível com a demissão.

O objetivo é fazer cessar o pagamento dos seus proventos como conseqüênciado ato irregular cometido quando em atividade no serviço público. Se a Administraçãodetectasse a irregularidade de conduta enquanto o servidor se encontrava na ativa,certamente teria investigado o fato, e ter-lhe-ia aplicado a demissão, retirando desseservidor a possibilidade de posterior aposentadoria. Não seria, portanto, razoável,manter o pagamento da aposentadoria se a infração foi cometida antes do ato que a

concedeu.

Mesmo que o servidor já possua tempo para aposentar-se no momento em quecometeu a infração administrativa, isso não é fator impeditivo para a cassação daaposentadoria. Nesse sentido, a seguinte decisão do STF:

Ementa: - Mandado de segurança. Demissão. Procurador autárquico.2. Alegação de inconstitucionalidade dos incisos iii e iv do art. 127, da lei nº

8112/1990, ao estabelecerem entre as penalidades disciplinares a demissão ea cassação de aposentadoria ou disponibilidade. Sua improcedência. A rupturado vinculo funcional é prevista no art. 41, par. 1º da Constituição. Houve, nocaso, processo administrativo, onde assegurada ao impetrante ampla defesa. Ademissão decretou-se por valer-se o impetrante do cargo, em detrimento dadignidade da função pública e desídia. Lei n. 8.112/1990, art. 117, incisos IX eXI.3. Não cabe, em mandado de segurança, penetrar na intimidade das provas efatos de que resultou o processo disciplinar.4. Não pode prosperar, aqui, contra a demissão, a alegação de possuir o

servidor mais de trinta e sete anos de serviço público. A demissão, no caso,decorre da apuração de ilícito disciplinar perpetrado pelo funcionário público, noexercício de suas funções. Não é, em conseqüência, invocável o fato de já

possuir tempo de serviço público suficiente a aposentadoria. A lei prevê,inclusive, a pena de cassação da aposentadoria, aplicável ao servidor já inativo,se resultar apurado que praticou ilícito disciplinar grave, em atividade.5. Autonomia das instâncias disciplinar e penal.6. Mandado de segurança indeferido.Ms 21948 / RJ - Relator(a): min. Néri da Silveira dj 07-12-1995 pp-42640ement. vol-01812-01 pp-00091

6.5. Destituição de cargo em comissão ou de função de confiança

A destituição de cargo em comissão está prevista no art. 135 da Lei nº 8.112/90,

nos seguintes termos:



61

Art. 135. A destituição de cargo em comissão exercido por não ocupante decargo efetivo será aplicada nos casos de infração sujeita às penalidades desuspensão e de demissão.

Parágrafo único. Constatada a hipótese de que trata este artigo, a exoneração

efetuada nos termos do art. 35 será convertida em destituição de cargo emcomissão.

A destituição de cargo em comissão, diz o referido dispositivo, aplica-se em duashipóteses:

a) Quando a infração sujeitar o servidor à penalidade de suspensão;b) Quando a infração sujeitar o servidor à penalidade de demissão.

Não se aplica, portanto, a suspensão, ao ocupante exclusivamente, de cargo emcomissão. Se o caso é sujeito à suspensão, a autoridade deve destituir o servidor do

cargo.

Importante não confundir. Exoneração não é pena e não se confunde comdestituição. Os cargos em comissão são de livre nomeação e exoneração. A autoridadeexonera o servidor sem vínculo no momento que entender conveniente. A destituiçãode cargo em comissão, porém, só pode ser aplicada quando o servidor tiver cometidoalguma infração administrativa que sujeita o servidor às penalidades de suspensão oude demissão.

7. SINDICÂNCIA. 7.1. Sindicância Investigativa. 7.2. Sindicância Contraditória.7.2.1. Prazos. 7.2.2. Conversão de Sindicância em PAD. 7.2.3. Integrantes daComissão de Sindicância

Sindicância é um dos meios que a administração pública utiliza para investigar eapurar irregularidades no serviço público. Há duas espécies de sindicância: ainvestigativa e a contraditória.

Vejamos cada uma delas separadamente, lembrando, porém, que a distinção émeramente doutrinária. Instaura-se apenas a sindicância e dependendo doencaminhamento dado pela Comissão é que se saberá se a sindicância é meramenteinvestigativa ou se é contraditória.

7.1. Sindicância Investigativa

Também chamada de inquisitorial ou preparatória, é aquela realizada sem aobservância do contraditório, tendo o objetivo de colher informações preliminares sobreirregularidades no serviço público.

É inquisitorial porque não há necessidade de se assegurar ampla defesa, poisainda não há qualquer acusação. É preparatória porque servirá como peça instrutiva doprocesso disciplinar. Assemelha-se ao inquérito policial, onde também não seestabelece o contraditório, cujos autos passam a integrar o processo penal.

Essa modalidade de sindicância não pode, evidentemente, resultar na aplicaçãopenalidade disciplinar. Para que isso ocorra será necessário submeter o procedimentoao princípio do contraditório, sob pena de nulidade.



62

Esse tipo de sindicância é utilizado quando a administração tem conhecimentode alguma irregularidade, mas não se tem indícios de autoria. Em alguns órgãos, emvez de se instaurar uma sindicância, costuma-se fazer uma investigação preliminar. Nofundo, essa sindicância investigativa equivale à averiguação preliminar.

Quando já se tem uma denúncia delimitada, não há necessidade desseprocedimento prévio, podendo a administração instaurar já de imediato uma sindicânciacontraditória ou o próprio processo administrativo disciplinar.

Não há necessidade de se assegurar a ampla defesa quando a sindicância visarapenas apurar fatos, sem apontar culpados. Entretanto, a partir do momento que aComissão delimita a irregularidade e encontra indícios de autoria, aí pode adotar umadas seguintes providências:

a) Nos próprios autos da sindicância, notifica o servidor para que ele possaacompanhar o processo, podendo ser representado por advogado, arrolartestemunhas, praticar todos os atos necessários à sua defesa. A sindicância

transforma-se, assim, de meramente acusatória em uma sindicância contraditória. Essaprovidência poderá ser adotada quando a Comissão avaliar que o fato objeto deapuração é de pequena gravidade e que poderá se encerrar nos autos da própriasindicância. Não há necessidade de instauração de novo procedimento nem dedesignação de nova comissão.

b) caso entenda que o fato possui maior gravidade, a comissão deve elaborarrelatório final e sugerir a abertura de processo administrativo disciplinar de imediato. Noâmbito do processo disciplinar é que será assegurada a ampla defesa ao servidor.

Esse tipo de sindicância pode se encerrar com meras recomendações, com

sugestões de melhoria nos procedimentos administrativos, visando a não ocorrência deidênticas irregularidades.

7.2. Sindicância Contraditória ou Acusatória

Essa modalidade de sindicância é chamada de contraditória ou acusatóriaporque se submete ao princípio da ampla defesa e tem previsão na Lei nº 8.112/90, art143:

A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada apromover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processoadministrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.

Essa sindicância pode se encerrar com aplicação de punição disciplinar ou podeser, também, apenas uma peça informativa do processo administrativo que se instaurara partir da sugestão da Comissão.

Para infrações de menor gravidade, quis o legislador estabelecer umprocedimento mais simples, de menor duração, que pode ser concluído com aaplicação de penalidades mais brandas, quais sejam, advertência ou suspensão de até30 dias.

Nos termos do art. 145 da Lei nº 8.112/90, da sindicância poderá resultar:



63

a) arquivamento do processo (quando se concluir pela inexistência da infraçãodisciplinar ou não se comprovar a autoria do fato);

b) aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias;

c) instauração de processo disciplinar.

Caso a Comissão constate que a infração é de maior gravidade, pode encerrar oprocedimento sem avançar nas demais fases e sugerir, de imediato, a instauração doProcesso Administrativo Disciplinar-PAD. Não é razoável dar andamento à sindicância,sabendo-se de antemão, que será necessário instaurar o PAD. Isso não resultará emqualquer prejuízo para o acusado, porque no PAD ele terá oportunidade de se defenderadequadamente das acusações que lhe forem imputadas. O que se pretende evitar é aperda de tempo e de recursos financeiros, pois todos os procedimentos teriam que serrepetidos no PAD.

O Supremo Tribunal já pacificou essa questão no julgamento do RMS nº22.789/RJ, Relator Ministro Moreira Alves. A ementa do acórdão sintetiza com precisãoessa questão:

EMENTA: Servidor público. Aplicação da pena de advertência sem a instauraçãode sindicância na qual se daria o exercício da ampla defesa dos que vieram aser punidos. Nulidade.- Do sistema da Lei 8.112/90 resulta que, sendo a apuração de irregularidade noserviço público feita mediante sindicância ou processo administrativo,assegurada ao acusado ampla defesa (art. 143), um desses dois procedimentosterá de ser adotado para essa apuração, o que implica dizer que o processoadministrativo não pressupõe necessariamente a existência deuma sindicância, mas, se o instaurado for a sindicância, é preciso distinguir: sedela resultar a instauração do processo administrativo disciplinar, é ela meroprocedimento preparatório deste, e neste é que será imprescindível se dê aampla defesa do servidor; se, porém, da sindicância decorrer a possibilidade deaplicação de penalidade de advertência ou de suspensão de até 30 dias, essaaplicação só poderá ser feita se for assegurado ao servidor, nesseprocedimento, sua ampla defesa.- No caso, não se instaurou nem sindicância, nem processo administrativo, esem se dar, por isso mesmo, qualquer oportunidade de defesa aos impetrantes,

foi-lhes aplicada a pena de advertência, por decisão que foi tomada, como se vêda cópia a fls. 10, em processo administrativo contra terceiro e no qual osimpetrantes constituíam a comissão de inquérito. Recurso ordinário a que se dáprovimento.

As modalidades de sindicância e seus desdobramentos podem ser sintetizadosno fluxograma abaixo:



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7.2.1. Prazos

O prazo para conclusão dos trabalhos da sindicância é de 30 dias, podendo serprorrogado por igual período a critério da autoridade superior (art. 145, parágrafo únicoda Lei nº 8.112/90).

A Lei não estabeleceu outros prazos para o procedimento da sindicância.

Também não estabeleceu as suas fases. No entanto, a maioria dos doutrinadoresentende que deve ser seguido o rito adotado para o processo administrativo disciplinar,defendendo alguns que os prazos devem ser contados pela metade, visto que o prazode conclusão da sindicância é de 30 dias, enquanto que o do PAD é de 60 dias.

Recomenda-se, porém, que não se reduza o prazo para apresentação dadefesa, que é de 10 dias, sob pena de prejuízo para o indiciado.

7.2.2. Conversão de Sindicância em PAD

Quando a Comissão de Sindicância sugerir a instauração de PAD, deve elaborarrelatório e encaminhar os autos à autoridade instauradora, para deliberação. Os autosda sindicância são apensados ou anexados ao PAD, o qual passa a tramitar com novanumeração.

7.2.3. Integrantes da Comissão

Recomenda-se que a Comissão de Sindicância seja composta por trêsservidores estáveis, embora a lei cuide dessa questão apenas quando trata do PAD. Oideal é que se observe essa mesma regra, para evitar nulidades.

8. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR-PAD. 8.1. Fases do ProcessoAdministrativo Disciplinar. 8.1.1. Instauração. 8.1.2. Inquérito.8.1.2.1. Instrução. 8.1.2.2. Defesa Escrita. 8.1.2.3. Relatório Final. 8.1.3.

Sindicância

SindicânciaInvestigativa

Arquivamento Abertura de PAD

SindicânciaContraditória

Abertura de PAD Arquivamento

Aplicação deadvertência ou

suspensão até 30dias



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Julgamento. 8.2. Rito do Processo Administrativo Disciplinar comum. 8.3.Rito do Procedimento Sumário. 8.3.1. Procedimento Sumário para apuraçãode acumulação ilícita de cargos públicos. 8.3.2. Procedimento Sumário paraapuração de inassiduidade habitual e abandono de cargo. 8.4. Comunicaçãoao Ministério Público

Passaremos a estudar, a partir de agora, o processo administrativo disciplinarpropriamente dito.

O processo disciplinar, diz a própria Lei nº 8.112/90, art. 148, “é o instrumentodestinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício desuas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que seencontre investido”.

A Lei nº 8.112/90 prevê, nos arts. 148 a 173, o rito que se convencionou chamarde rito comum. Essa denominação se tornou necessária para distingui-lo do rito

sumário, que veio a ser instituído mais tarde, pela Lei nº 9.527/97.

8.1. Fases do Processo Administrativo Disciplinar. Rito Comum.

O processo administrativo disciplinar sujeito ao rito comum está dividido em trêsfases, conforme disposto no art. 151, da Lei nº 8.112/90:

Veremos, detidamente, a partir de agora, cada uma dessas fases.

8.1.1. Instauração

O processo administrativo disciplinar é disparado com a publicação de atoadministrativo, normalmente uma portaria, designando, basicamente, os componentesda comissão, o prazo para conclusão dos trabalhos e a declaração sucinta do objeto deapuração.

Quem deve instaurar o procedimento? A princípio, conforme dispõe o art. 143 daLei da Lei 8112/90, “a autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público

é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo

• Publicação do ato que constituir acomissão

INSTAURAÇÃO

• Instrução

• Defesa

• Relatório

INQUÉRITOADMINISTRATIVO

• Ato que encerra o processo, com aabsolvição ou a aplicação de penalidadedisciplinar

JULGAMENTO



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administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa”. Qualquer autoridadepoderia, a princípio, fazer a instauração.

Entretanto, é necessário verificar no regimento interno de cada órgão qual é aautoridade que possui essa específica atribuição, normalmente reservada para aquelas

de maior escalão, as quais devem ter o domínio de tudo que acontece na instituiçãoque comanda.

A publicação é feita em boletim interno do Órgão. Quando, porém, a Comissão forconstituída por membros de outros órgãos, há a necessidade de publicação do ato noDiário Oficial da União.

Composição da Comissão

Visando permitir que a Comissão atue com independência, os componentes daComissão devem ser estáveis.

A estabilidade é a garantia dada aos servidores públicos, aprovados emconcurso público, de que não perderão o cargo, salvo por decisão judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo no qual se assegure a ampla defesa.

Essa exigência é pertinente, porque o servidor estável é menos suscetível àspressões das autoridades superiores.

Nos termos do art. 41 da Constituição Federal, o servidor adquire estabilidadeapós 3 anos de efetivo exercício no cargo, desde que aprovado em avaliação especialde desempenho.

A estabilidade que a lei exige é no serviço público, não no cargo. Servidor em

estágio probatório pode participar da Comissão, desde que, anteriormente, já tenhaadquirido a estabilidade.

(...) 6. O caput do art. 149 da Lei n. 8112/90, ao estabelecer que a Comissão deInquérito deve ser composta de três servidores estáveis, a fim de assegurarmaior imparcialidade na instrução, fez referência a servidores que tenhamgarantido a sua permanência no serviço público após a sua nomeação emvirtude de aprovação em concurso público, nos termos do art. 41 da atual CartaMagna, ou seja, que tenham garantido a estabilidade no serviço público, e nãono cargo ocupado à época de sua designação para compor a comissãoprocessante.

STJ, MS 17.583/DF

Exige a Lei, ainda, que o presidente da comissão deve ser ocupante de cargoefetivo superior ou de mesmo nível, ou, pelo menos, ter nível de escolaridade igual ousuperior ao do indiciado.

Além disso, não pode participar da comissão o cônjuge, companheiro ou parentedo acusado, consagüíneo, ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau. Nãopodem, portanto, participar da comissão: pais, avós, bisavós, filhos, netos, bisnetos,irmãos, sobrinhos, tios, sogros e cunhados.

Logo no início dos trabalhos o Presidente deve designar um secretário, podendoa indicação recair em um dos membros da Comissão (art. 149, § 2º). Caso seja



67

convocado um servidor de fora da Comissão, ele deve prestar compromisso de bemdesempenhar as atribuições conferidas e de guardar sigilo sobre os assuntos dacomissão.

As reuniões da Comissão não devem ser abertas ao público, pois possuem

caráter reservado (art. 150, parágrafo único). Só podem participar das reuniões, ospróprios membros e o secretário e, tratando-se de audiência, as testemunhas e oacusado, juntamente com seu advogado.

Servidores que tenham participado da Comissão de Sindicância não devemparticipar da Comissão de PAD. Apesar de a lei não fazer tal exigência, recomenda-seque a Comissão de PAD seja composta por outros membros. Nesse sentido, a seguintedecisão do STJ:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. AGÊNCIAREGULADORA. SERVIDOR. DEMISSÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVODISCIPLINAR. SUSPEIÇÃO DE MEMBRO SINDICANTE PARA ATUAR NA

COMISSÃO DO PAD. OCORRÊNCIA. VÍCIO DE MOTIVO NO ATO DEDEMISSÃO. SEGURANÇA CONCEDIDA.

[...]

2 – Dispõe o art. 150 da Lei n 8.112/1990 que o acusado tem o direito de serprocessado por uma comissão disciplinar imparcial e isenta.

3 – Não se verifica tal imparcialidade se o servidor integrante da comissãodisciplinar atuou também na sindicância, ali emitindo parecer pela instauração dorespectivo processo disciplinar, pois já formou juízo de valor antes mesmo da

produção probatória.4 – O próprio Manual da Controladoria Geral da União de 2010, obtido na páginaeletrônica daquele órgão, afirma não ser recomendada a participação demembro sindicante no posterior rito contraditório. [...]

(STJ - MS 14135/DF - 2009/0022404-2, Relator: Ministro Haroldo Rodrigues,Data de Julgamento: 25.08.2010, Terceira Seção, Data de Publicação:15.09.2010)

Caso seja necessário, a Comissão deve dedicar-se integralmente aos trabalhosapuratórios:

Art. 152, § 1º. Sempre que necessário, a Comissão dedicará tempo integral aosseus trabalhos, ficando seus membros dispensados do ponto, até a entrega dorelatório final.

Prazos

O prazo de conclusão do PAD é de 60 dias, contados da publicação do ato queconstituir a comissão. Se as circunstâncias exigirem, a lei permite a prorrogação porigual período.

Há casos em que a Comissão não consegue concluir seus trabalhos no prazo

fixado, nem durante a prorrogação. Isso pode ocorrer quando o objeto do PAD é muitocomplexo ou são muitos os acusados. Nesse caso, é necessário que seja feita a re-



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designação da Comissão, dando-se novo prazo para a conclusão dos trabalhos. Osmembros podem ser mantidos e todos os atos já praticados continuam plenamenteválidos. A nova designação da mesma comissão não gera nulidade.

Pagamento de Diárias

A Lei 8112/90 assegura o pagamento de diárias às testemunhas, ao denunciado,ao acusado, bem como aos membros da comissão e ao secretário, quando houver anecessidade de deslocamento fora da sede, para realização de qualquer ato relativo aoprocesso disciplinar.

Art. 173. Serão assegurados transporte e diárias:

I - ao servidor convocado para prestar depoimento fora da sede de suarepartição, na condição de testemunha, denunciado ou indiciado;

II - aos membros da comissão e ao secretário, quando obrigados a sedeslocarem da sede dos trabalhos para a realização de missão essencial aoesclarecimento dos fatos.

Local da apuração

O local onde deve ser instaurado o PAD é o órgão ou entidade ondeaconteceram as irregularidades.

Servidores cedidos que eventualmente cometam alguma infração disciplinar,devem ser investigados no órgão cessionário, isto é, naquele onde estão prestandoserviços efetivamente.

A Lei nº 8.112/90 permite, porém, que a apuração seja feita por outro órgão.Essa previsão consta do art. 143, § 3º, mas deve ser reservada apenas para situaçõesexcepcionais, onde seja contra indicada a apuração pelo próprio Órgão, por exemplo,quando houver suspeita de envolvimento generalizado de várias autoridades do órgãoou entidade.

Dependendo da punição a ser aplicada, aí sim, o processo deverá serencaminhado para o órgão cedente. Em caso de suspensão ou demissão, o processodeverá ser encaminhado ao Órgão cedente, pois é no órgão de origem que o servidormantém seu vínculo de efetividade.

Requisitos do ato de instauração

A Portaria que determina a instauração do PAD deve conter apenas oselementos essenciais. O Manual de PAD, elaborado pela CGU, aponta cincorequisitos, os quais descrevemos abaixo:

Identificação da Autoridade

instauradora competente

Integrantes da Comissão (nome,

cargo e matrícula) indicando o

presidente



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A propósito desse último requisito, a portaria que determina a instauração nãodeve citar o nome do servidor que está sendo investigado. A descrição pormenorizadados fatos e do provável autor deve constar somente no momento em que o servidor forindiciado, que ocorre em uma fase posterior do processo.

Vejamos um modelo de portaria de instauração.

PORTARIA Nº 1000, DE 1º DE JANEIRO DE 2000.

O Diretor-Geral do Órgão X, no uso das atribuições que lhe foramdelegadas pela Portaria Y, e considerando o art. 143 da Lei nº 8.112/90, resolve:

I – Instaurar Processo Administrativo Disciplinar (ou Sindicância) paraapurar os fatos constantes do Processo nº XXXXXXXXXXX, bem comoeventuais infrações conexas;

II- Designar os servidores Fulano, ocupante do cargo de Analista do MPU,matricula; Beltrano, ocupante do cargo de Técnico do MPU, matrícula e; Sicrano,ocupante do cargo de Técnico do MPU, matrícula; para, sob a presidência doprimeiro, integrarem Comissão para conduzir o referido Processo AdministrativoDisciplinar.

A Comissão terá o prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da publicação,desta Portaria, para conclusão dos trabalhos.

DIRETOR-GERAL

Sempre que necessário, a Comissão dedicará tempo integral aos seustrabalhos, ficando seus membros dispensados do ponto, até a entrega do relatório final(art. 152, § 1º, da Lei nº 8.112/90).

As reuniões da Comissão devem ser registradas em ata, que deverão detalharas deliberações adotadas (art. 152, § 2º, da Lei nº 8.112/90)

Segue a seguir, um modelo de ata de instalação dos trabalhos da Comissão:

ATA DE INSTALAÇÃO

Aos _____ dias do mês de ______ de _____, na sede do órgão____, situado no

local ______ às 14 horas, estando presentes os Srs. Fulano, Sicrano e Beltrano,respectivamente, Presidente e membros da Comissão de Processo

Indicação do Procedimento

(PAD ou sindicância)

Prazo para conclusão dos

trabalhos

Indicação do alcance dostrabalhos. Fatos indicados no

processo e infrações conexas



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Administrativo Disciplinar, designada pela Portaria nº ____, de __ de _______de _____, do Diretor-Geral do Orgão tal, tiveram início os trabalhos relacionadosà apuração dos fatos mencionados no Processo nº____________.Preliminarmente o Sr. Presidente designou para atuar como Secretário dareferida comissão o Sr.. _____, que prestou o compromisso de bem

desempenhar as atribuições do cargo e de guardar sigilo sobre os trabalhos daComissão. A Comissão tomou, logo em seguida, as seguintes decisões: a) [Aquidevem ser detalhadas todas as providências que forem necessárias, tipoconvocar testemunhas; solicitar cópia dos assentamentos funcionais; requisitardocumentos; notificar o acusado para acompanhar o processo; etc] Paraconstar, foi lavrada a presente ata, que segue assinada pelos integrantes dacomissão.

Local e data

Assinatura de todos os membros da Comissão

Afastamento preventivo do acusado

A autoridade que instaurou o PAD pode determinar o afastamento preventivo doacusado, a fim de que ele não atrapalhe o andamento do processo. Esse afastamentoestá previsto no art. 147 da Lei nº 8.112/90:

Art. 147. Como medida cautelar e a fim de que o servidor não venha a influir naapuração da irregularidade, a autoridade instauradora do processo disciplinarpoderá determinar o seu afastamento do exercício do cargo, pelo prazo de até

60 (sessenta) dias, sem prejuízo da remuneração.

Parágrafo único. O afastamento poderá ser prorrogado por igual prazo, findo oqual cessarão os seus efeitos, ainda que não concluído o processo.

Há casos em que a presença do acusado pode prejudicar os trabalhos daComissão. Isso ocorre quando ele tenta destruir provas que o incriminem, tentainfluenciar testemunhas, fatos que justificam o seu afastamento. Essa medida, porém,só deve ser utilizada excepcionalmente, para casos de maior gravidade e quandoexistirem motivos razoáveis para sua decretação. E o ato da autoridade deve sermotivado adequadamente.

A desvantagem do afastamento é que a Comissão pode ter dificuldade de entrarem contato com o acusado, para notificá-lo dos atos do processo. Recomenda-se,assim, que fique registrado no ato de notificação que o servidor deve manter-se àdisposição da Comissão no horário de seu funcionamento, bem como deve comunicareventuais alterações de telefone e de residência.

O prazo de afastamento é de 60 dias, podendo ser prorrogado por igual período.Caso a Comissão não conclua os trabalhos nesse prazo, o afastamento não poderápersistir, sob pena de se transformar em algo benéfico para o acusado.



71

Art. 153. Na fase do inquérito, a comissão

promoverá a tomada de depoimentos,

acareações, investigações e diligências

cabiveis, objetivando a coleta de prova,

recorrendo, quando necessário, a técnicos e

peritos, de modo a permitir a completa

elucidação dos fatos.

8.1.2. Inquérito

A fase de inquérito é dividida em três partes: Instrução, defesa e relatório.

8.1.2.1. Instrução

A etapa instrutória do inquérito é o momento em que todas as provas sãoproduzidas, visando o esclarecimento dos fatos. É nessa fase que se procede atomada de depoimentos, acareações, investigações, consulta a peritos, juntada dedocumentos e tudo o mais que possa ajudar na elucidação do objeto do processo.

Prova é tudo aquilo que auxilia a Comissão a chegar ao conhecimento da

verdade. Importante lembrar que prevalece o princípio da verdade real, diferentementedo que ocorre no processo civil, no qual é possível que um fato seja consideradoverdadeiro em razão do não questionamento da parte. A verdade formal não é admitidano processo administrativo disciplinar, que busca obter a verdade real acerca dosacontecimentos.

Durante a instrução processual, a Comissão não pode perder de vista aobrigação de juntar ao processo, apenas as provas obtidas licitamente, em face doseguinte mandamento constitucional:

Art. 5º LVI - são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos

Notificação prévia do acusado A primeira providência a ser tomada pela Comissão é notificar o servidor

acusado, para que ele acompanhe o processo. Isso porque o art. 153 da Lei nº8.112/90 diz que inquérito administrativo deve obedecer ao princípio do contraditório,assegurada ao acusado ampla defesa, com a utilização dos meios e recursosadmitidos em direito. Essa é a premissa básica do processo disciplinar, que aComissão não pode perder de vista em momento algum.

A respeito dessa questão específica, o art. 156 estabelece a seguinte garantiaao acusado:



72

É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente oupor intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas econtraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.

Diferentemente do que ocorre no processo civil e no processo penal, a citação

do servidor acontece numa fase posterior do processo, quando se encerra a instrução.Como veremos mais à frente, o servidor é citado para apresentar a defesa, após serindiciado pela Comissão.

Ao acusado, porém, deve ser assegurado o direito de acompanhar o processodesde o começo. É necessário, portanto, efetuar a sua notificação prévia paraacompanhar o processo disciplinar, conforme modelo abaixo:

MANDADO DE NOTIFICAÇÃO

Sr. Fulano de Tal,

Fica V. Sª NOTIFICADO, por intermédio desta comunicação, que pelaPortaria nº ___, de (data), foi instaurado pelo Diretor-Geral do Órgão ____, o Processo Administrativo Disciplinar nº ____, no qual V.Sª figura na condição de acusado.

Fica facultado a V. Sª ter vista do processo ou solicitar cópia, sendo-lheassegurado, também, o direito de acompanhar todos os atos do processo,pessoalmente ou por intermédio de advogado.

Intimo V. Sª, desde já, para, querendo, comparecer à audiência deinstrução, que será realizada no dia _____.

Caso V. Sª deseje arrolar testemunhas, fica deferido o prazo de ___diaspara que essa providência seja tomada.

A Comissão encontra-se instalada no endereço ___________,funcionando no horário _______.

Os contatos devem ser feitos com o Secretário da Comissão nostelefones __________.

Documentos que acompanham a presente notificação:a) Descrever os documentos

Local e dataPresidente da Comissão.

Recebi o original e os documentos mencionadosEm ____/____/_____

Local e data

Antes da produção de cada ato a Comissão deve notificar o acusado para,querendo, participar dele, pessoalmente, ou por intermédio de advogado.

Se o acusado se recusar a assinar a notificação, o membro responsável pelanotificação deve registrar o incidente com a assinatura de duas testemunhas.

Caso o acusado esteja em lugar incerto e não sabido, a notificação deve serfeita por edital, publicado no Diário Oficial e em jornal de grande circulação na

localidade do último domicílio conhecido. Essa exigência consta do art. 163 da Lei nº8.112/90 apenas para o servidor apresentar defesa. Entendemos, entretanto, que essa



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providência deve ser adotada já no início do processo, para evitar alegação denulidade.

Para não prejudicar a defesa, essas comunicações devem ser feitas com 3 (três)dias de antecedência, com base nos arts. 41 e 69 da Lei 9784/99:

“Os interessados serão intimados de prova ou diligência ordenada, comantecedência mínima de três dias úteis, mencionando-se data, hora e local derealização.

Tomada essa providência inicial, a Comissão precisa analisar o conjuntoprobatório disponível.

Quando o PAD é instaurado em decorrência da conclusão da Comissão deSindicância, os autos da sindicância integrarão o processo disciplinar, como peçainformativa de instrução (art. 154 da Lei 8.112/90). Os autos da sindicância podem ficarapensos ao PAD ou podem ser reautuados, recebendo nova numeração, passando a

se chamar, daí em diante, de PAD.

Toda a prova produzida na sindicância precisa ser reproduzida no PAD. Astestemunhas precisam ser novamente ouvidas, o acusado novamente interrogado. Asprovas periciais continuam plenamente válidas, porém o acusado ou a própriacomissão pode convocar o perito para fazer novos esclarecimentos.

Os fatos conexos devem ser apurados no mesmo PAD, daí a necessidade deconter essa ressalva na portaria de instauração. O Manual de PAD, editado pelaControladoria Geral da União, traz importantes orientações a esse respeito:

Deverão ser examinados no mesmo processo, ou seja, apuradas e julgadas numsó processo disciplinar:

a) os fatos ligados entre si, por pontos de conveniências, em que oconhecimento de um deles ajuda a entender outro;

b) as faltas disciplinares cometidas em co-autoria (faltas cometidas por váriosacusados quando houver relação acusatória entre eles).

c) os fatos continuados, quando o mesmo servidor cometeu diversos atos demesmo conteúdo, em caráter contínuo (infração continuada = série de ilícitos damesma natureza)

Os fatos novos que não tenham relação direta com os que motivaram ainstauração do processo disciplinar devem ser objeto de apuração isolada, em outroprocedimento.

Acerca do acompanhamento do processo por advogado, convém esclarecer queessa não é uma exigência, e sim, uma faculdade. Essa é a orientação do SupremoTribunal Federal, constante da Sumula Vinculante nº 5, que possui o seguinte teor:

A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinarnão ofende a Constituição.



74

A edição dessa Súmula veio pacificar o entendimento acerca da questão, vezque o STJ estava decidindo que seria obrigatória a presença de advogado em todas asfases do processo. Não há essa obrigatoriedade, definiu o STF.

Prova testemunhal

Testemunha é aquela pessoa que viu ou ouviu algo a respeito dos fatos queestão sendo averiguados.

O primeiro a ser convocado para testemunhar é o autor da denúncia ou darepresentação.

As pessoas que foram mencionadas na denúncia ou na representação tambémdevem ser chamadas para depor acerca dos fatos e a partir do depoimento de cadatestemunha a comissão vai avançando na investigação. A partir de um depoimento, ohorizonte vai se ampliando até o momento em que a comissão firma sua convicção a

respeito do fato.Segundo o Manual de PAD publicado pela Controladoria Geral da União,

Costuma-se classificar as testemunhas nas seguintes categorias: a) testemunhapresencial: aquela que presenciou o fato; b) testemunha de referência: aquelaque soube do fato a partir do relato de terceira pessoa; c) testemunha referida:aquela cuja existência foi apurada a partir de outro depoimento; d) judiciária:aquela que relata em juízo o conhecimento do fato; e, por último, e) testemunhainstrumentária: aquela que presenciou a assinatura do instrumento de ato jurídico e o firmou.33

A primeira providência a ser tomada pela Comissão é indagar da testemunha sealgum fato a impede de prestar o depoimento.

O Código Civil estabelece esses impedimentos, os quais podem ser aplicadosao processo disciplinar.

Art. 228. Não podem ser admitidos como testemunhas:

I - os menores de dezesseis anos;

II - aqueles que, por enfermidade ou retardamento mental, não tiverem

discernimento para a prática dos atos da vida civil;

III - os cegos e surdos, quando a ciência do fato que se quer provar dependa dossentidos que lhes faltam;

IV - o interessado no litígio, o amigo íntimo ou o inimigo capital das partes;

33Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União. Presidência daRepública, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.

200.





75

V - os cônjuges, os ascendentes, os descendentes e os colaterais, até o terceirograu de alguma das partes, por consangüinidade, ou afinidade.

Parágrafo único. Para a prova de fatos que só elas conheçam, pode o juizadmitir o depoimento das pessoas a que se refere este artigo.

Art. 229. Ninguém pode ser obrigado a depor sobre fato:

I - a cujo respeito, por estado ou profissão, deva guardar segredo;

II - a que não possa responder sem desonra própria, de seu cônjuge, parente emgrau sucessível, ou amigo íntimo;

III - que o exponha, ou às pessoas referidas no inciso antecedente, a perigo devida, de demanda, ou de dano patrimonial imediato.

O assunto é também tratado pela Lei nº 9.784/1999, embora aqui a exigência seaplique também para as autoridades que atuam no processo.

Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridadeque:

I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;

II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ourepresentante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ouparente e afins até o terceiro grau;

III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ourespectivo cônjuge ou companheiro.

Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenhaamizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com osrespectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.

Antes de prestar o depoimento, a testemunha deve ser informada do seu deverde falar a verdade. Caso não seja obrigada a depor, em razão de alguma das hipótesesacima citadas, o depoimento pode ser tomado, porém, sem o compromisso de dizer averdade.

Antes do início do depoimento propriamente dito, a Comissão Disciplinardeve adotar as seguintes medidas: i – solicitar documento deidentificação do depoente, para confirmar sua identidade; ii – registrar osdados pessoais da testemunha em ata (nome, idade, estado civil,profissão); iii – indagar acerca da existência de relação de parentesco,amizade íntima ou inimizade notória com o acusado, nos moldes doartigo 208 Código de Processo Penal; iv – compromissar a testemunha,alertando-a quanto ao teor do artigo 342 do Código Penal, no sentido deque, ao depor na qualidade de testemunha, está obrigada a dizer averdade e não omitir a verdade, sob pena de incorrer nas penas docrime de falso testemunho.



76

[Fonte: Manual de PAD da CGU, pg. 205]

O acusado tem o direito de assistir ao depoimento do autor da representação, davítima, e das testemunhas. Agora, se algum deles expressar que se sente intimidado

com a presença do acusado, o presidente da comissão deverá solicitar que este seretire da audiência. A própria comissão, pode, também, pedir que o acusado se retireda audiência se perceber que, pelo modo de atuar, ele está coagindo a testemunha. Oadvogado do acusado deve permanecer na audiência.

Algumas lições do Professor Léo da Silva Alves34, a respeito do testemunho:

“Não basta – ensina a boa doutrina portuguesa – que a testemunha faça adeclaração de um fato. É preciso que indique como sabe (viu, ouviu, sonhou...) eexplique as circunstâncias desse conhecimento. ‘Se for omitida a explicação darazão da sua ciência acompanhada das circunstâncias que possam justificar o

conhecimento dos fatos, o depoimento inexiste, seja física, seja juridicamente’escreve JORGE LOURENÇO MARTINS na obra o Depoimento Testemunhal emProcesso Civil, editada em Coimbra, em 1988, p. 69”.

Algumas considerações adicionais sobre a prova testemunhal:

a) Não é permitido à testemunha trazer o depoimento por escrito, pois o termodeverá ser redigido no momento do depoimento. Consulta a breves anotações podemser permitidas (art. 158 da Lei nº 8.112/90).

b) Se a testemunha for servidor público, o chefe dele deve ser comunicado, coma indicação do dia e hora marcados para o depoimento (art. 157, parágrafo único)

c) As testemunhas devem ser ouvidas separadamente (art. 158, § 1º)

d) Não é permitido ao acusado e ao seu procurador interferir nas perguntas erespostas, porém eles podem reinquirir a testemunha, sempre através do presidente daComissão (art. 159, § 2º).

Contradita

A contradita é um mecanismo processual que tem o objetivo de impugnar odepoimento de testemunha impedida de atuar no processo. Essa questão não é tratadana Lei nº 8.112/90 nem na lei geral do processo administrativo, a Lei nº 9.784/99, maso Código de Processo Civil elenca, entre outros, os seguintes casos de impedimento:a) amizade íntima; b) inimizade capital; c) parentesco e; d) interesse pessoal na ação.

Logo após a identificação da testemunha, o acusado pode contraditá-la antes deiniciado o depoimento. Apresentada a contradita, o Presidente deve indagar aoacusado ou ao seu advogado o motivo do questionamento e, em seguida, perguntar àtestemunha se confirma ou não os fatos. Caso confirme, a testemunha poderá serdispensada do depoimento, ou prestá-lo na condição de informante, sem o

34 ALVES, Léo da Silva. Prática de Processo Disciplinar: Brasília : Brasília Jurídica, 2001, p. 195.



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compromisso de dizer a verdade. Perde-se, nesse caso, o valor probatório dodepoimento. Caso a testemunha negue o impedimento, o acusado deverá comprovarna própria audiência sua alegação e o presidente decidirá em seguida.

Prerrogativas de autoridades

Caso a Comissão precise tomar o depoimento de membros do Ministério Públicoda União deve atentar que eles possuem a prerrogativa de indicarem dia, hora e localpara serem ouvidos como testemunhas, nos termos do art. 18 da Lei Complementar nº75/93:

Art. 18. São prerrogativas dos membros do Ministério Público da União:

II - processuais:

g) ser ouvido, como testemunhas, em dia, hora e local previamente ajustadoscom o magistrado ou a autoridade competente;

Se a autoridade optar por ser ouvida no próprio gabinete, é um direito que tem,porém, terá que permitir que o acusado e seu advogado participem da reunião, sobpena de cerceamento de defesa.

Acareação

Quando os depoimentos são contraditórios, as testemunhas são chamadas paradepor novamente, uma à frente da outra, para tentar esclarecer os fatos contraditórios.

Diz a Lei nº 8.112/90, art. 158, § 2º sobre essa questão:“Na hipótese de depoimentos contraditórios ou que se infirmem, proceder -se-á àacareação entre os depoentes.”

Esse procedimento em regra não surte o efeito desejado. Normalmente cadatestemunha mantém suas afirmações, no entanto o procedimento ajuda os membrosda Comissão a formarem sua convicção acerca dos fatos e sobre quem está falando averdade.

Ao fazer a acareação, a sistemática adotada é a mesma de um depoimentocomum. Faz-se a pergunta e consigna-se no termo o que cada testemunha disse a

respeito.

Não há um formato determinado. A audiência de instrução é redigida no formatode ata, contendo os detalhes da reunião.

Quando forem várias as testemunhas a serem ouvidas, devem ser elaboradostermos ou atas separadas. Vejamos um modelo abaixo:

ATA DE AUDIÊNCIA DE INSTRUÇÃO

Aos_________, no edifício sede do Órgão _______, situado no Setor _______ às ___hs, aí reunida a Comissão de Processo Administrativo Disciplinar nº _____,



78

designada pela Portaria nº ____, estando presentes o Sr. ____, Presidente daComissão, e os senhores ______, membros vogais da Comissão, compareceu àreunião o acusado __________, acompanhando de seu advogado, Dr. _______ OABnº ______. Compareceu, ainda, a testemunha ________, portador da carteira deIdentidade nº ________, residente na Rua _______ a fim de prestar depoimento sobre

os atos e fatos relacionados com o referido processo administrativo disciplinar.Perguntado pelo Presidente se, em relação ao acusado, é amigo íntimo ou inimigonotório, se é cônjuge ou parente até 3º grau, se atua ou atuou como procurador ouperito ou se está litigando judicial ou administrativamente ou se tem interesse direto ouindireto na matéria do processo, respondeu negativamente. Prestado o compromissolegal, foi advertido de que se faltar com a verdade incorre no crime de falsotestemunho, nos termos do artigo 342 do Código Penal. Às perguntas formuladas pelaComissão respondeu: a) que no dia tal.... (descrever todos os detalhes). A seguir, foifeita a leitura do presente termo para que o depoente, se desejasse, indicasse asretificações que entendesse necessárias, de modo a registrar expressamente aespontaneidade de suas declarações, que foram prestadas sem nenhuma forma de

coação, ao que disse não ter modificações a fazer, por estar de inteiro acordo com oseu teor. O Presidente comunicou em seguida, novas datas de depoimentos: _____,ficando os advogados e as partes desde já intimados. Nada mais havendo a tratar,mandou o Presidente encerrar o presente termo que, lido e achado conforme, vaiassinado pelo depoente, pelos membros da Comissão, pelo acusados presentes e porseus procuradores. Para constar, eu ________Secretário da Comissão, digitei esta ataque segue assinada por todos os membros da comissão, pelo depoente, pelo acusadoe por seu advogado.

Local e data

Assinatura do depoente e de todos os presentes

Prova documental

Na definição de Palhares Moreira Reis35, documentos “são quaisquer escritos,instrumentos e papéis, públicos ou particulares, em língua estrangeira ou nacional”.

Todos os documentos que possam ajudar no esclarecimento dos fatos podemser juntados ao processo, seja pelo acusado, seja pela própria Comissão. Para cadadocumento juntado, o secretário deve fazer um termo, registrando o fato.

Os documentos públicos gozam de presunção de veracidade. Havendo dúvidas,porém, sobre sua autenticidade, o documento pode ser submetido a perícia, a pedidodo acusado ou por iniciativa da própria comissão.

Um dos primeiros documentos que deve ser juntado ao processo é o que dizrespeito à vida funcional do acusado. A Comissão deve solicitar ao setor de gestão depessoas que emita certidão contendo todo o histórico funcional do acusado, comoelogios, trabalhos realizados, penalidades aplicadas, promoções, etc. Essasinformações serão úteis mais à frente, quando a comissão for elaborar o relatório final e

35REIS, Palhares Moreira. Processo Disciplinar: Brasília: Editora Consulex, 1999, p.132



79

também, pela autoridade julgadora. É que os antecedentes funcionais devem serlevados em consideração no momento da aplicação da sanção disciplinar.

Prova pericial

Havendo necessidade de que um determinado documento ou um fato sejasubmetido à análise de um especialista, a Comissão deve convocar um perito na áreapara que ele emita opinião técnica a respeito do assunto posto à sua análise.

Pedidos impertinentes, com o intuito de protelar o andamento do processo, nãodevem ser aceitos pela Comissão. Se, por exemplo, ao ser acusado da prática de umdeterminado ato, o servidor confirma a autenticidade do documento, não há razãoalguma para fazer perícia no documento. Se ele nega a prática do ato, aí sim, seria ocaso de submeter o documento a uma perícia grafotécnica. Nesse caso, um incidentede falsidade deve ser instaurado em apenso ao processo principal.

Uma perícia indispensável ao processo é aquela que diz respeito a danosprovocados em veículos oficiais. A perícia, nesse caso, é feita pela polícia civil, e deveintegrar os autos do PAD. Outras situações que exigem perícia são aquelasrelacionadas a arrombamento e uso indevido de equipamentos de informática.

A defesa do servidor pode indicar um perito assistente. Normalmente, porém, oque costuma ocorrer é a parte elaborar quesitos para serem respondidos pelo perito. Éimprescindível que seja facultado ao acusado esse direito, sob pena de violação aoprincípio do contraditório.

Incidente de sanidade mental

Uma perícia muito comum nos processos administrativos disciplinares é aqueladestinada a provar a capacidade mental do acusado.

Esse incidente está previsto no art. 160 da Lei nº 8.112/90:

Art. 156, § 2º, da Lei nº 8.112/90:

Será indeferido o pedido de prova pericial, quando a comprovação do fato

independer de conhecimento especial de perito.

Art. 160. Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do

acusado, a comissão proporá à autoridade competente que ele

seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual

participe pelo menos um médico psiquiatra.

Parágrafo único. O incidente de sanidade mental seráprocessado em auto apartado e apenso ao processo principal,

após a expedição do laudo pericial.



80

A Comissão de PAD, ao tomar conhecimento de fatos constantes do processo,ou durante o interrogatório, poderá ter dúvida acerca da sanidade mental do acusado.Nesse caso, ela pode propor à autoridade competente que ele seja submetido a períciapor junta médica oficial, da qual deve participar pelo menos um médico psiquiatra.

O próprio acusado também pode fazer a solicitação. O objetivo do incidente é,basicamente, afastar a culpabilidade do acusado. Se ficar comprovado que ele nãotinha condições de discernir seus próprios atos, ficará isento de pena e poderá seraposentado, a depender da gravidade da incapacidade, arquivando-se o processodisciplinar.

Esse incidente é muito comum em caso de abandono do cargo. Há casos deservidores que simplesmente deixam de comparecer ao trabalho, não apresentam justificativa para a ausência, não apresentam atestado médico, não possuem outraatividade econômica e a junta médica acaba concluindo que o servidor é portador dealienação mental. Nesses casos, após parecer de junta médica oficial, o acusado éabsolvido e encaminhado para tratamento de saúde ou aposentado.

A Comissão deve formular quesitos aos peritos, evitando, assim a dispersão dolaudo. As perguntas devem ser objetivas, o que facilitará a decisão da comissão e daautoridade julgadora. Ao acusado também deve ser facultada a oportunidade paraformular quesitos, sob pena de nulidade do processo.

O Código penal brasileiro estabelece no seu art. 26:

É isento de pena o agente que, por doença mental ou desenvolvimento mentalincompleto ou retardado, era, ao tempo da ação ou da omissão, inteiramenteincapaz de entender o caráter ilícito do fato ou de determinar-se de acordo comesse entendimento.

Quais quesitos deverão ser formulados? O Manual de Processo Administrativo,editado pela Controladoria Geral da União, apresenta rol de quesitos que devem serformulados, os quais tomamos a liberdade para transcrever

QUESITOS“1) O servidor é portador de doença mental ou apresenta desenvolvimentoincompleto ou retardado? Qual a patologia?

2) O servidor, por doença mental ou desenvolvimento incompleto ou retardado,era, ao tempo das condutas apuradas, inteiramente incapaz de:

a) entender-lhes o caráter irregular?

b) se determinar de acordo com o entendimento que porventura tivesse docaráter irregular delas?



81

3) O servidor, em virtude de perturbação de saúde mental ou pordesenvolvimento incompleto ou retardado, não era, ao tempo das condutasapuradas, inteiramente capaz de:

a) entender-lhes o caráter irregular?

b) se determinar de acordo com o entendimento que porventura tivesse docaráter irregular delas?

4) Qual o estado de saúde atual do servidor?

5) Ele encontra-se, em razão desse estado, impossibilitado de acompanhar oprocesso administrativo disciplinar?”

Fonte: Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral daUnião. Presidência da República, 2012. Disponível emhttp://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, pp. 197/198

O incidente de sanidade mental deve ser concluído em primeiro lugar, pois ele éprejudicial ao andamento do processo administrativo disciplinar. Caso fique constatadaa incapacidade mental do acusado à época do fato por ele cometido, o processo éarquivado. Caso ele continue incapacitado, a própria junta médica oficial que o avaliarpode se pronunciar sobre a concessão de licença para tratamento da saúde ou mesmopela aposentadoria.

Os médicos que comporão a junta médica oficial poderão ser do quadro de

pessoal de outros órgãos públicos, devendo participar pelo menos um médicopsiquiatra.

O processo deve ser autuado em separado e apensado ao processo principal.

Caso o servidor não esteja sendo representado por advogado, é recomendávelque a própria Administração faça a designação de um curador no momento dainstauração do incidente processual, para assisti-lo tecnicamente, pois o servidorpoderá não ter condições de formular quesitos e de se defender no decorrer doprocesso.

Enquanto tramita o incidente de sanidade mental o processo disciplinar fica

suspenso.

Mesmo sabendo que a instauração desse incidente irá prolongar a duração doPAD, a Comissão não deve deixar de instaurá-lo, havendo motivos para isso, sob orisco de o processo ser anulado judicialmente. Caso indefira o pedido, por considerá-loprotelatório, a Comissão deve fazê-lo de forma bastante fundamentada.

Interrogatório

Terminada a inquirição das testemunhas, passa-se para a etapa final dainstrução, que é o interrogatório.

O interrogatório é o momento em que o acusado tem a oportunidade de dar asua versão sobre a acusação que pesa contra ele.





82

Discorrendo sobre o interrogatório, Francisco Xavier da Silva Guimarãesesclarece:

“(...) é, sem dúvida, um dos mais importantes da fase instrutória, por meio doqual ouvem-se os esclarecimentos do acusado sobre a imputação que lhe é feitaao tempo em que são colhidos dados fundamentais para a formação do

convencimento”36

Se a Comissão, entretanto, entender conveniente, poderá interrogar o acusado

no início da instrução, desde que, após a oitiva das testemunhas, promova a novointerrogatório.

Algumas considerações adicionais sobre o interrogatório:

a) O acusado e seu advogado devem ser intimado de sua realização com,pelo menos, 3 dias de antecedência (art. 41 da Lei nº 9784/99);

b) No começo do depoimento, o acusado deve se identificar, devendo constar

do termo de declarações o número do documento de identidade e o seu endereço;c) O presidente da comissão deve informar o acusado que ele tem o direito de

permanecer em silêncio, e que isso não será interpretado em seu desfavor;

d) Em seguida, passa-se para as perguntas. É importante que a Comissão jápossua um roteiro das perguntas que serão feitas, para facilitar o andamento da

36Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União. Presidência daRepública, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.

231.

Art. 159. Concluída a inquirição das testemunhas, a comissãopromoverá o interrogatório do acusado, observados os procedimentosprevistos nos arts. 157 e 158.

§ 1o No caso de mais de um acusado, cada um deles será ouvidoseparadamente, e sempre que divergirem em suas declarações sobrefatos ou circunstâncias, será promovida a acareação entre eles.

§ 2o O procurador do acusado poderá assistir ao interrogatório,bem como à inquirição das testemunhas, sendo-lhe vedado interferirnas perguntas e respostas, facultando-se-lhe, porém, reinquiri-las, por

intermédio do presidente da comissão.





83

audiência. O presidente faz as perguntas e, ao final, indaga se os demais membros dacomissão desejam fazer perguntas também. O ideal é que conste a pergunta e aresposta, mas é muito comum constar somente as respostas dadas, sem que issocause qualquer nulidade;

e) Depois, o presidente deve indagar se o acusado tem interesse emacrescentar alguma coisa ou fazer algum esclarecimento;

f) Ao final, o acusado, seu advogado e os membros da comissão assinam otermo de interrogatório. O acusado pode levar cópia, porém, se forem vários osacusados, orienta-se que a cópia seja fornecida posteriormente, para evitar oconhecimento prévio do conteúdo por outro acusado;

g) Sendo vários os acusados, os interrogatórios são feitos separadamente, noentanto, os defensores dos demais acusados podem participar da audiência e formularperguntas;

h) Caso o acusado não compareça, isso deve ficar registrado em ata.

Confissão

A confissão ocorre quando o acusado reconhece a autoria do ilícitoadministrativo. É um meio de prova e deve ser considerado como circunstânciaatenuante por ocasião da aplicação da penalidade administrativa.

A confissão, todavia, não possui valor absoluto, devendo ser confrontada comas demais provas do processo. Às vezes, o acusado incrimina-se para livrar aresponsabilidade de outra pessoa. No âmbito do processo penal prevalece o

entendimento de que a confissão precisa ser confirmada com o conjunto probatório,entendimento que se aplica também ao processo administrativo disciplinar.

Importante lembrar que o interrogatório é uma forma que o acusado tem parase defender, porém apenas esse ato não é suficiente para considerar assegurada aampla defesa. A defesa, propriamente dita, é uma fase específica do PAD, queveremos mais adiante.

Vejamos um modelo de interrogatório.

CPP, Art. 197. O valor da confissão se aferirá pelos critérios

adotados para os outros elementos de prova, e para a sua apreciação o

juiz deverá confrontá-la com as demais provas do processo, verificando

se entre ela e estas existe compatibilidade ou concordância.



84

TERMO DE INTERROGATÓRIO

Aos ______________(citar a data), no edifício sede da ____________,situado no Setor _____________às ____hs, aí reunida a Comissão deProcesso Administrativo Disciplinar nº ______________, designada pela

Portaria nº ______, estando presentes o Sr. ______, Presidente daComissão e os servidores _____________, membros da Comissão,compareceu o Sr. _____________________, brasileiro, casado, residente edomiciliado à Rua ______________________, portador da Carteira deIdentidade nº _______________, lotado na ______________________, afim de ser interrogado sobre os atos que lhe são atribuídos neste Processo Administrativo Disciplinar ______________, do qual foi devidamentenotificado. O Presidente observou ao acusado que ele não está obrigado aresponder às perguntas que lhe forem formuladas e que o seu silêncio nãoimportará em confissão, nem será interpretado em prejuízo de sua defesa. Ointerrogado compareceu acompanhado de sua advogada, Dra.

_________________. Indagado pelo Presidente da Comissão se gostaria de juntar alguma prova, antes do interrogatório, respondeu que não. A seguir,perguntado pelo Presidente RESPONDEU: (narrar todos os fatos).Encerradas as perguntas, foi indagado ao acusado se desejava acrescentarmais alguma coisa que se relacionasse aos assuntos tratados no PAD, aoque respondeu nada ter a acrescentar. A seguir foi franqueada a palavra aoDefensor do acusado, o qual nada perguntou. Nada mais disse e nem lhe foiperguntado. A seguir, foi feita a leitura do presente termo para que odepoente, se desejasse, indicasse as retificações que entendessenecessárias, de modo a registrar expressamente a espontaneidade de suasdeclarações, que foram prestadas sem nenhuma forma de coação, ao que

disse não ter modificações a fazer, por estar de inteiro acordo com o seuteor. Nada mais havendo a tratar, mandou o Presidente encerrar o presentetermo que, lido e achado conforme, vai assinado pelo depoente, pelosmembros da Comissão, pelo acusado e por seus procuradores.

Assinatura do acusado

Assinatura do Presidente e dos membros da comissão

Assinatura do defensor do acusado

Indiciação

O indiciamento é a fase final da instrução e consiste em um resumo dos fatos edos dispositivos legais que foram violados pelo acusado.

É uma peça de fundamental importância no processo, pois é a partir dela que oacusado irá formular sua defesa. É o último ato da fase de instrução. Também échamado de Ultimação da Instrução.

Após analisar os depoimentos das testemunhas, do acusado e de todas as

provas do processo, a Comissão precisa concluir se há ou não indícios do cometimentode alguma infração disciplinar.



85

O indiciamento está previsto no art. 161 da Lei nº 8.112/90:

Tipificada a infração disciplinar, será formulada a indiciação do servidor, com aespecificação dos fatos a ele imputados e das respectivas provas.

O indiciamento é uma conclusão preliminar que a Comissão faz a respeito dosfatos apresentados no processo. Também é chamado de súmula de acusação.

Nessa fase, a Comissão não deve afirmar de forma categórica que houve aprática da infração disciplinar, pois isso só será feito mais adiante, por ocasião daelaboração do Relatório Final, depois de ter analisado a defesa do acusado.Recomenda-se utilizar expressões: “a Comissão firma sua convicção preliminar que oservidor fulano foi o responsável pelo fato tal e que sua conduta se enquadra noseguinte dispositivo legal:...”

Caso a Comissão conclua que não há indícios do cometimento de alguma faltadisciplinar, aí não há necessidade de passar para a etapa seguinte, que seria a defesa,

podendo partir direto para a elaboração do relatório final. Evidentemente que, nessecaso, o servidor não poderá sofrer qualquer punição, pois não terá oportunidade paraapresentar sua defesa.

O encerramento do processo nessa fase só deve acontecer quando a Comissãoestiver absolutamente convicta de que não houve a ocorrência da infração disciplinar.Caso contrário, é melhor que faça o indiciamento do acusado, para só então, apósouvir sua defesa, firmar convicção definitiva acerca do cometimento, ou não, dainfração disciplinar. É até recomendável que a Comissão proceda dessa forma, porque,se ela concluir antecipadamente pelo não indiciamento do acusado, a autoridade julgadora, caso não concorde com a Comissão, ficará sem poder aplicar a penalidade

cabível, justamente porque não foi facultada a apresentação da defesa ao acusado.Caso não tenha havido indiciamento e defesa, a autoridade julgadora, caso

queira aplicar alguma penalidade, terá que designar nova comissão para promover oindiciamento do servidor e fazer novo relatório final, providência que seria evitada se aComissão não se precipitasse a elaborar o relatório final antes de ouvir a defesa doacusado.

Portanto, a conclusão antecipada do processo deve ser feita apenas quando acomissão estiver absolutamente convicta de que não há elementos suficientes paraindiciar o acusado.

No momento do julgamento, a dúvida militará em favor do acusado. Na fase deindiciação, porém, essa regra não prevalece, devendo a comissão aguardar a defesado acusado para, então, firmar sua convicção definitiva a respeito dos fatos, facilitando,assim, o trabalho da autoridade julgadora.

Todos os fatos precisam ser expostos no termo de indiciamento de formasuficiente para o acusado se defender. O Superior Tribunal de Justiça já proferiudecisão nesse exato sentido:

2. O delineamento fático das irregularidades na indiciação em processoadministrativo disciplinar, fase em que há a especificação das provas, deve ser

pormenorizado e extremamente claro, de modo a permitir que o servidoracusado se defenda adequadamente. (...)



86

4. Assim, há flagrante cerceamento de defesa e, portanto, violação ao devidoprocesso legal e aos princípios da ampla defesa e do contraditório, em razão dacircunstância de que a iminente pena de demissão pode vir a ser aplicada aoimpetrante pela suposta prática de acusações em relação às quais não lhe foi

dada oportunidade de se defender.(MS 13110/DF, Relator: Ministro Arnaldo Esteves Lima)

O procedimento para que a Comissão formule o indiciamento do acusado éparecido com o que ocorre no direito penal. Para ser considerado crime, é necessárioque o fato seja típico, ilícito e culpável. Da mesma forma, no direito administrativodisciplinar, para se concluir que houve o cometimento de um ilícito disciplinar, acomissão precisa considerar esses três elementos: Tipicidade, ilicitude e culpabilidade.

Primeiro, é necessário que exista uma norma dizendo quais são as condutasilícitas e o fato objeto de apuração precisa se encaixar nos termos da proibição.

Segundo, o ato precisa ser ilícito: é que o fato pode se encaixar na definiçãolegal, mas estar acobertado por uma causa que retire a ilicitude do ato, como ocorre,por exemplo, quando o servidor ofende outro fisicamente, porém o faz em legítimadefesa.

Por último, é necessário verificar se a conduta do servidor é culpável, pois elepode ter praticado o ato sem consciência do que está fazendo, caso do servidor quepossui transtorno mental. Somente reunidos todos esses elementos é que se podeafirmar que o servidor cometeu um ilícito administrativo.

Além de descrever os fatos, aconselha-se que sejam citados os dispositivos

legais violados.Pode acontecer que uma mesma conduta viole mais de um determinado preceito

legal. Nessa fase, a comissão pode citar todos esses dispositivos legais que teriamsido violados, ou pode fazer a indicação apenas do ilícito mais grave.

Os ilícitos administrativos já foram visos no capitulo 5 deste curso.

Vejamos um modelo de indiciamento.

TERMO DE INDICIAÇÃO

A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, designada pelaPortaria nº______, tendo observado a coleta de provas, em que sempreassegurou o direito à ampla defesa e ao contraditório, decide, para o fim previstono art. 161 da Lei nº 8.112/90, INDICIAR o servidor _____________________,pelas razões de fato e de direito a seguir expostas:

1. FATOS:1.1. (Narra os fatos, de forma reduzida)1.2 (Citar as provas testemunhais, periciais e documentais)1.3. Esta Comissão firma a convicção preliminar que o servidor ______________________ foi o responsável pela conduta _______ e que essa

conduta enquadra-se no (s) dispositivo(s) legal (is) abaixo transcrito (s):



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(Citar os dispositivos da Lei nº 8.112/90, que teriam sido violados)

2. Tendo sido, assim, coletados os dados suficientes para que a Comissãoformasse sua convicção preliminar sobre os fatos em apuração, acham-se osautos em condições de obter vista do indiciado, que deverá ser imediatamente

citado para apresentar defesa, na forma do art. 161, da Lei nº 8.112/90.Local e data

Assinatura dos membros da comissão

8.1.2.2. Defesa Escrita

A defesa escrita é a segunda etapa da fase de inquérito administrativo e repousaseu fundamento na Constituição Federal, quando afirma que aos litigantes, em

processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, são assegurados o

contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (CF, art. 5º,inciso LV).

A ampla defesa se desenvolve ao longo de todo o processo, quando seassegura à parte o direito de solicitar diligências, indicar testemunhas, questioná-las;ser interrogado pela Comissão, etc.

O fato de o acusado ser interrogado pela Comissão não basta para seaperfeiçoar a ampla defesa. Faz-se necessário que seja formulada uma peça escrita,que se equipara às alegações finais do processo penal.

A defesa escrita é o momento final que o acusado tem para falar no processo,sendo essa a oportunidade em que ele deve alegar tudo que possa lhe favorecer, poisnão haverá outra oportunidade posteriormente. Pode negar a autoria do fato, afirmandosua inocência; afirmar que o fato não é um ilícito administrativo; afirmar que estavaacobertado por alguma causa que exclui a ilicitude do fato; questionar a licitude dasprovas; solicitar o abrandamento da pena e tudo o mais que considerar necessário parase livrar da acusação.

Citação

Para que o acusado possa se defender, ele precisa tomar conhecimento dotermo de indiciação, que acabamos de ver. Ele deve ser, portanto, citado paraapresentar defesa escrita.

O presidente da comissão assina um mandado de citação em duas vias,devendo uma delas ser juntada ao processo com o devido recibo passado peloacusado. Vejamos abaixo um modelo de mandado de citação.



88

MANDADO DE CITAÇÃO Ao Sr. _______________________

De acordo com o disposto no art. 161, caput e §§ 1º e 2º, daLei nº 8.112/90, e tendo em vista o que consta do Processo Administrativo

Disciplinar nº ____, conduzido pela Comissão de Processo AdministrativoDisciplinar designada pela Portaria nº ________fica Vossa Senhoria CITADO para, no prazo de 10 (dez) dias, apresentar defesa escrita no referido processo,no qual V. Sª foi notificado para acompanhar na condição de acusado,permanecendo os autos à sua disposição e de seu advogado, para eventualobtenção de vista na sala _____ do Órgão tal, localizado noSetor__________________, nos dias úteis, no horário de ______________, aoscuidados da servidora _______________________, Secretária desta Comissão.

Em anexo, segue o termo de indiciação, em ____ laudas.

Local e data

Presidente da ComissãoRecebi o presente mandado de citação e o termo de

indiciação acima mencionado.

Em, __/__/__

________________________________(assinatura do acusado)

Recusa do acusado em receber a citação

Caso o servidor se recuse a receber o mandado de citação, a solução é dadapela própria lei:

A citação feita nos termos assinalados é plenamente válida, produzindo todos osseus efeitos legais.

Citação por edital

Quando o servidor não é localizado por encontrar-se em local incerto ou nãosabido, o procedimento a ser adotado é a citação por edital, na forma definida pelo art.163, da Lei nº 8.112/90:

§ 4º No caso de recusa do indiciado em apor o ciente na cópia

da citação, o prazo para defesa contar-se-á da data declarada, em

termo próprio, pelo membro da comissão que fez a citação, com a

assinatura de (2) duas testemunhas.



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A citação por edital deve ser a última alternativa da comissão. Só deve seradotada quando se esgotarem todos os meios possíveis para se realizar a citaçãopessoal. Cópia do edital deve ser juntada aos autos do PAD.

Revelia

A revelia é a ausência de defesa no processo, por parte do indiciado que foiregularmente citado para apresentá-la.

Parte da doutrina considera que existe revelia, também, quando a defesaapresentada é inepta. De fato, se a defesa é muito ruim, mal elaborada, a Comissãopode valer-se da analogia, e considerar o acusado revel nesse caso, tal como aconteceno processo penal, nomeando-lhe um defensor.

Em caso de revelia, a comissão deve solicitar para a autoridade instauradoraque designe um defensor dativo para fazer a defesa. Dativo tem o sentido de

outorgado, nomeado. Não é o presidente da comissão que nomeia, e sim, a autoridadeinstauradora do processo.

Observe-se bem, que não é qualquer servidor que pode fazer o trabalho dedefensor dativo. Só podem exercer essa função aquele que seja ocupante de cargo de

Art. 163. Achando-se o indiciado em lugar incerto e não sabido,será citado por edital, publicado no Diário Oficial da União e em jornalde grande circulação na localidade do último domicílio conhecido, paraapresentar defesa.

Parágrafo único. Na hipótese deste artigo, o prazo para defesaserá de 15 (quinze) dias a partir da última publicação do edital.

Art. 164. Considerar-se-á revel o indiciado que, regularmentecitado, não apresentar defesa no prazo legal.

§ 1o A revelia será declarada, por termo, nos autos do processo edevolverá o prazo para a defesa.

§ 2º Para defender o indiciado revel, a autoridade instauradora

do processo designará um servidor como defensor dativo, que deverá

ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível

de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.



90

mesmo nível ou superior ao indiciado, ou, pelo menos, que possua mesmo nível deescolaridade que o indiciado, caso ocupe cargo de nível inferior. Não importam aqui ospadrões ou classes nos quais eles estão posicionados. A lei só exige mesmo nível decargo ou de escolaridade, não mesmo posicionamento na carreira.

Embora não haja obrigatoriedade legal, recomenda-se que a indicação dodefensor dativo recaia em servidor que seja bacharel em direito.

Uma alternativa utilizada com certa freqüência, e que é muito bem aceita, é adefesa realizada pela Defensoria Pública da União.

O defensor dativo possui o prazo integral para apresentar a defesa, a partir domomento que é notificado da designação.

Um detalhe final, é que a defesa se defende dos fatos. Caso a Comissão nãofaça a indicação mais adequada do dispositivo que foi violado, a autoridade julgadorapoderá fazer essa correção por ocasião do julgamento, sem que isso acarrete prejuízo

ao indiciado.

Prazos

Os prazos para a apresentação da defesa são os seguintes, segundo a Lei nº8.112/90:

a) 10 (dez) dias se é apenas um único acusado (art. 161, § 1º);

b) 20 (vinte) dias se são 2 (dois) ou mais acusados. O prazo nesse caso écomum, o que significa que todos os acusados dispõem igualmente domesmo prazo de 20 (vinte) dias para apresentar a defesa (art. 161, § 2º);

c) Prazo em dobro se a comissão entender que há a necessidade de realizaçãode diligências consideradas indispensáveis. É desaconselhável a realizaçãode diligências no prazo para a defesa, pois o momento próprio para produçãode provas é a fase da instrução, conforme já vimos. No entanto, o art. 161, §3º, da Lei nº 8.112/90 prevê esses prazos duplicados. Só em casosespecialíssimos, deve-se permitir a realização de diligências nesta fase.Sendo apenas um acusado, o prazo para defesa, nessa hipótese, é de 20dias e sendo mais de um acusado, 40 dias. Caso seja a própria comissãoque deseje efetuar a diligência, aí o prazo para a defesa deve ficar suspenso

até a sua realização;d) 15 dias se o acusado é citado por edital, contados da última publicação do

edital;

A contagem dos prazos previstos na Lei nº 8.112/90 obedece ao disposto no art.238:

Os prazos previstos nesta Lei serão contados em dias corridos, excluindo-se odia do começo e incluindo-se o do vencimento, ficando prorrogado, para oprimeiro dia útil seguinte, o prazo vencido em dia em que não haja expediente.



91

O Manual de PAD editado pela Controladoria Geral da União orienta, contudoque caso a citação ocorra, por exemplo, numa sexta-feira, o prazo de 10 dias devecomeçar a correr na segunda feira, primeiro dia útil posterior, isso porque o Código deProcesso Civil prevê essa forma de contagem:

Art. 184, § 2º. Os prazos somente começam a correr do primeiro dia útil após aintimação (art. 240 e parágrafo único).”

8.1.2.3. Relatório Final

Essa é a etapa final da fase de inquérito, a última realizada pela Comissão dePAD.

Convém salientar, inicialmente, que não é a Comissão que faz o julgamento doservidor. Quem julga, a princípio, é a autoridade instauradora, observado o nível de

competência, o que veremos nos próximos tópicos. A Comissão, todavia, precisa firmar um juízo de valor a respeito dos fatos que

foram objeto de apuração. Precisa concluir se houve a prática de ilícito administrativo,quem foi o autor e se ele estava acobertado por alguma causa que exclua sua culpa;as circunstâncias atenuantes e agravantes. Além disso, deve concluir se o acusadodeve sofrer alguma punição disciplinar e qual penalidade deve ser aplicada. AComissão precisa ser conclusiva e opinar a respeito de todos esses detalhes.

José Armando da Costa afirma que o Relatório Final possui três funçõesimportantes: informativa, opinativa e conclusiva.

O Professor Léo da Silva Alves37 sugere que a Comissão, ao elaborar o relatóriofinal, siga os passos do Heptâmetro de Quintiliano o qual reproduzimos a seguir emuma ilustração.

37 ALVES, Léo da Silva. Prática de Processo Disciplinar: Brasília : Brasília Jurídica, 2001, p. 155.

Art. 165. Apreciada a defesa, a comissão elaborará relatóriominucioso, onde resumirá as peças principais dos autos e mencionaráas provas em que se baseou para formar a sua convicção.

§ 1o O relatório será sempre conclusivo quanto à inocência ou àresponsabilidade do servidor.

§ 2o Reconhecida a responsabilidade do servidor, a comissãoindicará o dispositivo legal ou regulamentar transgredido, bem comoas circunstâncias agravantes ou atenuantes.



92

HEPTÂMETRO DE QUINTILIANO

Na verdade, esses questionamentos devem ser perseguidos pela Comissão dePAD durante todo o processo, na busca da verdade real. Se conseguir responder atodos esses questionamentos, terá logrado com eficácia o seu trabalho deinvestigação. Poderá ao final, apontar qual sanção disciplinar merece o autor docometimento da infração administrativa.

Qual fato foi praticado? Quem praticou? Em que momento? Em qual lugar? Como auxílio de alguém? Como o ato foi praticado, em detalhes? Por que ele fez isso? Além desses questionamentos, a comissão precisa acrescentar o dispositivo legalviolado e a penalidade administrativa que o indiciado merece receber. O Relatório Finalé a descrição minuciosa de todas essas questões.

Já dissemos atrás que não é a comissão que faz o julgamento, mas ela precisadar o seu parecer sobre tudo, fazer na prática, o papel de julgador. Sua finalidade éfacilitar a decisão da autoridade competente para julgar. Tanto é importante essafunção, que o julgador está, a princípio, vinculado à conclusão da comissão e só nãoacatará o relatório final quando este for contrário à prova dos autos, conforme

disposição do art. 168 da Lei nº 8.112/90. A Comissão do PAD deve apresentar, também, no relatório final, sugestões para

a Administração, visando o aperfeiçoamento do serviço público e a não ocorrência denovas infrações.

O Manual de PAD, editado pela Controladoria Geral da União, p. 353, sintetiza,com perfeição, detalhes que devem constar do Relatório Final. Tomamos a liberdadepara citá-los abaixo, em formato diferenciado e com pequenas adaptações:

O quê? Quem? Onde?

Quando?Com

quem?Como ?

Por quê?RELATÓRIO

FINAL



93

A comissão não pode “ficar em cima do muro” . O art. 165, § 1º, transcrito acima,é bem taxativo quando diz que o relatório será sempre conclusivo quanto à inocênciaou à responsabilidade do servidor.

Caso haja divergência entre os membros da Comissão, isso deve ficar registradoem ata e no próprio texto do relatório. O membro que ficar vencido deve fazer juntadade documento aos autos, indicando as razões de sua divergência.

Vejamos agora, a estrutura básica de um Relatório Final. Adotamos o modeloapresentado pelo Professor Léo da Silva Alves38, com pequenas adaptações.

COMISSÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

Processo Nº 005/2000

Ao Exmº Sr. Diretor-Geral:

A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, constituída pela Portaria nº127/2000, com a incumbência de apurar os fatos constantes do Processo ______ vemà presença de V. Exa. apresentar o respectivo

RELATÓRIO FINAL

1. Da Instauração e dos fatos

Pela Portaria nº 127/2000, publicado no Boletim de Serviço nº 08/2000, foiinstaurado o presente processo para apurar a conduta atribuída ao servidor Fulano de

38 ALVES, Léo da Silva. Prática de Processo Disciplinar: Brasília : Brasília Jurídica, 2001, pp.117/121.

Resumo dos fatos sob apuração

Breve relato das medidas adotadas pela Comissão

Relação de eventuais exames periciais e suas respectivas conclusões

Elementos detalhados sobre os indiciamentos, caso tenham ocorrido

Razões apresentadas na defesa escrita e as respectivas considerações sobre cada uma delas

Conclusão pela inocência ou culpa dos servidores, indicando os dispositivos legais violados

Sugestão quanto à penalidade a ser aplicada, (natureza e gravidade da infração cometida, os danospara o serviço público, circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais)

Fazer ou sugerir o encaminhamento dos autos ao TCU e ao MPF

Sugestões variadas, visando a melhoria do serviço público e o não cometimento de novos ilícitos



94

Tal, por “deixar a sua arma funcional, revolver calibre 38, sobre o banco da viatura DP45, estacionada em frente à loja McDonald’s, na rua Freire de Sá, 136, nesta capital,com os vidros abertos e exposta ao alcance de terceiros. O Relatório da Sindicância nº32/2000 concluiu que a conduta do agente proporcionou a ocorrência de assalto, umavez que a arma, furtada por Sicrano, foi empregada na mesma tarde do dia 20 de

março de 2000 para assaltar e ferir duas pessoas em via pública, conforme Ocorrêncianº 2345, na 1ª DP, e Inquérito Policial nº 324/2000.

2. Da Instrução e da Indiciação

Os trabalhos da Comissão iniciaram-se no dia ____. Foram tomadas asseguintes providências:

Juntada da cópia do Relatório da Sindicância (fls. );

Juntada de cópia do Relatório do Inquérito Policial relacionado aos fatos (fls. );

Juntada de cópia de ocorrência (fls. );Juntada do Termo de Apreensão de arma de fogo (fls. );

Juntada de cópia de matéria publicada na imprensa (fls. );

Tomada de depoimento das testemunhas X, Y e Z;

O acusado foi regularmente notificado (fls. ) e se fez representar pelo seuadvogado (fls. ) o qual acompanhou todos os atos do processo.

O Interrogatório do acusado foi produzido às fls. ____.

A Comissão indiciou o acusado pela prática do ato acima citado, por infrigênciados seguintes dispositivos legais: (citar o fundamento legal).

3. Da citação e da defesa.

Citado regularmente, por mandado (fls. ), o acusado respondeu com defesaescrita, firmada por seu procurador (fls. ).

Além do oferecimento das suas razões, a defesa requereu a oitiva detestemunha e produção de prova pericial, o que foi indeferido sob os fundamentosapresentados às fls. e fls.

4. Apreciação

Nada mais restando para o esclarecimento dos fatos e inexistindo pendênciasobre qualquer pleito da defesa, estando formado o livre convencimento dos membrosda Comissão, chega-se às seguintes conclusões:

4.1. A prova

4.1.1. Ficou suficientemente provado que FULANO DE TAL (QUEM), no dia(QUANDO), em frente à lanchonete (ONDE), deixou a sua arma (...), o que resultou em(O QUÊ). Aproveitando o descuido do policial acusado, que se dirigiu para o interior da

lanchonete, SICRANO aproximou-se e... (COMO E COM QUE AUXILIO) apanhou a



95

arma no interior da viatura. A ocorrência, como se vislumbra nos autos, deu-seexclusivamente em razão da falta de cautela... (POR QUE).

4.1.2. O próprio acusado, às fls. reconhece que (...). A testemunha confirma àsfls. dizendo que (...).

4.1.3. A materialidade do fato e as circunstâncias estão reconhecidas noRelatório da autoridade policial (fls. ), especialmente ao concluir que (...). O Termo de Apreensão de fls. também não deixa dúvida de que (...).

4.2. As razões da defesa.

4.2.1. O acusado apresentou em sua defesa acusações preliminares que nãomerecem acolhidas, em razão de (...).

4.2.2. No mérito, igualmente, não prosperam os fundamentos da defesa.Vejamos:

a) No subitem 2.1. alega que (...). Ocorre que os documetnos de fls. e fls. nãodeixam dúvida ao demonstrar que (...);

b) No subitem 2.2 sustenta que (...). Entretanto, o próprio acusado, às fls. admiteque (...).

c) No subitem 2.3, tenta demonstrar que (...). Mas o testemunho de fls. esclareceque (...). Dessa forma não merece acolhida (...);

d) No subitem 2.4, a defesa traça o perfil do servidor (...). Mais uma vezdesassiste razão para elidir a plena responsabilidade, embora representem elementos

a serem considerados na dosagem da pena.e) Em matéria de direito, não merece prosperar a tese da defesa. A melhor

doutrina mostra que (....)... Os Tribunais Superiores também vêm decidindo de formadiversa da que foi sustentada conforme os seguintes julgados:

5. Constatações e recomendações

(Relacionar todas as situações que possam gerar medidas paralelas, além dascabíveis no campo disciplinar. Sugerir a comunicação ao Ministério Público nos casosde improbidade administrativa e de ocorrência de crime. Comunicar ao Tribunal deContas da União os casos e improbidade; informar se houve dano aos cofres públicos;

sugerir medidas preventivas visando a não ocorrência de fatos idênticos.

6. Conclusão

Em conclusão, esta Comissão entende que o servidor FULANO DE TALinfringiu, com a conduta já relatada, o art. do Estatuto, Lei nº (...).

Verifica-se, por outro lado, que a folha funcional do servidor, bem como onúmero de condecorações alcançadas ao longo do serviço devem ser consideradas,nos termos do art. (...), do Estatuto, para efeito de atenuante. Citar circunstânciasagravantes, se houver.



96

Dessa forma, a Comissão opina pela aplicação da pena de (...). Tambémrecomenda que (citar as recomendações necessárias visando prevenir a nãoocorrências de novos fatos).

Local e data

Assinatura dos Membros da Comissão.

Elaborado o relatório final, encerra-se a etapa do inquérito, devendo a comissãofazer a remessa dos autos para a autoridade instauradora do processo administrativodisciplinar para efetuar o julgamento.

8.1.3. Julgamento

O julgamento é a última e decisiva fase do PAD, quando a autoridade que fez asua instauração precisa dar a última palavra, absolvendo ou reconhecendo a culpa doservidor e aplicando a penalidade cabível, se for o caso.

Competência

Ao receber os autos da Comissão de PAD, a primeira providência a ser tomadapela autoridade que instaurou o processo é verificar se possui competência paraefetuar o julgamento.

Competência é o poder atribuído por lei para a autoridade administrativa praticar

determinado ato.Para saber se possui competência, a autoridade deve levar em consideração a

proposta feita pela Comissão. Dependendo da proposta apresentada pela Comissão aautoridade instauradora pode não ter competência para aplicar a sanção.

A competência para aplicar as sanções disciplinares está prevista no art. 141 daLei nº 8.112/90, conforme gráfico abaixo:

Penalidade Autoridade

Demissão Presidente da República, Presidentes das Casas do

Poder Legislativo, Presidentes dos TribunaisFederais e Procurador-Geral da RepúblicaCassação de aposentadoria

Suspensão entre 31 e 90 dias Autoridades imediatamente inferiores. No caso doMPU seriam os Procuradores-Gerais dos Ramos do

MPU e o Secretário-Geral do MPF

Advertência e Suspensão até 30 dias Chefes da repartição e outras autoridades indicadasno regimento interno

Destituição de cargo em comissão Autoridade que fez a nomeação



97

Caso a autoridade não possua competência par aplicar a sanção, deveencaminhar o processo para a autoridade competente:

Havendo mais de um acusado, o julgamento será efetuado pela autoridade demaior gradação:

Prazos

O prazo para a autoridade efetuar o julgamento é de 20 dias, contados da datado recebimento do processo (art. 167, caput , da Lei 8.112/90).

O julgamento fora do prazo legal não implica nulidade do processo (art. 169, § 1º

da Lei nº 8.112/90). Recomenda-se, porém, que a autoridade cumpra o prazo fixado nalei, porque, vencido o prazo do julgamento, corre-se o risco de ocorrer a prescrição daação disciplinar, o que pode acarretar em responsabilidade para a autoridade que a elader causa.

Vinculação da autoridade julgadora ao Relatório da Comissão

A autoridade julgadora deve, a princípio, acatar as conclusões da comissãodisciplinar, só podendo contrariá-las se elas forem contrárias às provas dos autos. ALei nº 8.112/90 atribui um valor especial ao trabalho da Comissão de PAD porque foiela, afinal, quem acompanhou o desenrolar do processo, ouvindo as testemunhas,interrogando o acusado, produzindo as demais provas que constam dos autos do PAD.

Essa vinculação, porém, não é absoluta, pois a Comissão pode não ter feito aanálise correta da prova que ela mesma produziu.

Art. 167, § 4o Reconhecida pela comissão a inocência do servidor, a autoridadeinstauradora do processo determinará o seu arquivamento, salvo seflagrantemente contrária à prova dos autos.

Art. 168. O julgamento acatará o relatório da comissão, salvo quando contrárioàs provas dos autos.

Art. 167, § 1º. Se a penalidade a ser aplicada exceder a alçada da

autoridade instauradora do processo, este será encaminhado àautoridade competente, que decidirá em igual prazo.

Art. 167, § 2º Havendo mais de um indiciado e diversidade de sanções,o julgamento caberá à autoridade competente para a imposição da pena

mais grave.



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Parágrafo único. Quando o relatório da comissão contrariar as provas dosautos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidadeproposta, abrandá-la ou isentar o servidor de responsabilidade.

A autoridade julgadora, portanto, é livre para analisar o conjunto probatório e

concluir de maneira diversa da Comissão do PAD. Caso concorde, seu julgamentopode ser mais simples, fazendo apenas remissão ao Relatório Final da Comissão.Caso, porém discorde, deve fazê-lo de maneira fundamentada, indicando as razõesespecíficas para discordar da conclusão da comissão.

Já estudamos no capítulo 5 quais são os ilícitos administrativos previstos na Leinº 8.112/90. Também vimos no capítulo 6 quais são penalidades que a autoridadepode aplicar ao acusado.

No ato do julgamento a autoridade precisa indicar qual foi o dispositivo legal queo servidor violou. Chamamos isso de enquadramento. A Comissão disciplinar, na

verdade, já fez o enquadramento que entendeu cabível, mas a autoridade julgadorapode, desde que motivadamente, alterar esse enquadramento e desde que esses fatostenham sido delineados do termo de indiciamento. O que a autoridade julgadora nãopode é aplicar uma sanção ao acusado com base em fatos que não forammencionados por ocasião do indiciamento, mesmo que esses fatos constem doprocesso.

Prevalece o entendimento de que o acusado se defende dos fatos, não doenquadramento legal dado pela Comissão. Se a autoridade verificar que existem fatosque não foram citados no termo de indiciamento, aí ela tem que anular o termo deindiciamento e designar nova comissão para fazer isso, a qual deverá dar novo prazopara o acusado apresentar a defesa escrita, e elaborar novo relatório final. Só então oprocesso estará em condições de julgamento.

Acerca dessa questão, o Manual de PAD da Controladoria Geral da União cita oentendimento de Marcos Salles Teixeira39 o qual afirma:

“tem-se que esta alteração apenas de enquadramento, por força doentendimento motivado da autoridade julgadora, em regra, não configuracerceamento de defesa, pois a indiciação baseou-se sobre acusações de fato e,em conseqüência, o indiciado defendeu-se contra a imputação do fato e não doenquadramento legal”.

DosimetriaDiferentemente do que acontece no Direito Penal, onde a lei fixa o mínimo e o

máximo de pena para cada crime, no direito disciplinar essa definição não é tão exata.

Tirando os casos de demissão, as hipóteses de aplicação de advertência e desuspensão deixam certa margem de discricionariedade para a autoridade julgadora.

39Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União. Presidência da

República, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.376





99

Diz a Lei nº 8.112/90 a respeito da aplicação das penalidades disciplinares.

Art. 128. Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e agravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviçopúblico, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes

funcionais. Parágrafo único. O ato de imposição da penalidade mencionará sempre ofundamento legal e a causa da sanção disciplinar.

Diógenes Gasparini40 aponta, duas funções básicas da sanção disciplinar: umapreventiva, outra repressiva. “A primeira induz o servidor a precaver -se a nãotransgredir as regras disciplinares e funcionais a que está sujeito. Pela segunda, emrazão da sanção sofrida pelo servidor, restaura-se o equilíbrio funcional, abalado com a

transgressão. Os objetivos da sanção disciplinar são a manutenção normal, regular, dafunção administrativa, o resguardo do prestígio que essa atividade tem para com osadministrados, seus beneficiários últimos, a reeducação dos servidores, salvo quandose tratar de pena expulsiva, e a exemplarização”.

A autoridade julgadora deve ter em mente esses objetivos para não incorrer eminjustiças.

Princípio da proporcionalidade

40GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo – Editora Saraiva, 4. ed. p. 576.

PenalidadeDisciplinar

Circunstânciasatenuantes

Antecedentesfuncionais

Natureza egravidade da

infraçãoDanos

causados aoserviço público

Circunstânciasagravantes



100

Quando se tem em vista a finalidade da pena, não se pode deixar de focalizar oprincípio da proporcionalidade, pois, através dele, permite-se que cada servidor infratorda norma legal receba a reprimenda proporcional ao dano cometido. Não seriarazoável aplicar-se a demissão a um servidor público em função de um ato que nãogerou maiores prejuízos para o serviço público. Exige-se que a administração adote as

medidas punitivas na quantidade e intensidade necessárias à prevenção e repressãoàs condutas ilícitas.

Modelo de portaria de demissão

Transcrevemos abaixo um modelo de demissão aplicada no âmbito do MinistérioPúblico da União:

PORTARIA Nº ____, DE ____ DE MARÇO DE 2013

O PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, com fundamento no art. 141, incisoI, e art. 167, § 3º, da Lei nº 8.112, de 11/12/1990, e tendo em vista o que constado Processo Administrativo nº __________, resolve:

Art. 1º Aplicar a penalidade de demissão ao servidor _________________________________ ,matrícula nº ____________,ocupante do cargo de ________________ da carreira de Analista do MinistérioPúblico da União, por infração ao disposto no art. 116, incisos III e IX, art. 117,inciso XVI, e art. 132, inciso IV, todos da Lei nº 8.112, de 11/12/1990.

Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação. ASSINATURA

Aplicada a penalidade, encerra-se o processo, devendo os setoresadministrativos procederem as respectivas anotações nos assentamentos funcionais, eadotarem as demais providências cabíveis, como desconto financeiro, no caso desuspensão, ou baixa nos registros funcionais, no caso de demissão.

8.2. Rito Comum do Processo Administrativo Disciplinar

O rito processual que acabamos de ver é o que costumamos chamar de ritoordinário, porque é o rito padrão, aplicável para a quase totalidade das infraçõesdisciplinares.

Esse rito aplica-se, também, à sindicância contraditória, uma vez que a lei nãoestabeleceu uma regra específica para esse tipo de procedimento.

Apresentamos a seguir o fluxograma básico de um processo administrativodisciplinar pelo rito comum.



101

Instauração

Comissão de Processo Disciplinar

Notificação prévia do acusado

Depoimentos, acareações,investigações, diligências, perícias

Interrogatório do acusado

Indiciamento do acusado

Citação

Defesa Escrita

Relatório Final

Julgamento

Aplicação da penalidade ouabsolvição



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8.3. Ritos do Procedimento Sumário

Ao lado do rito ordinário, temos, ainda, dois ritos sumários, que são aplicados,um, para apuração de acumulação ilegal de cargos públicos e o outro para apuraçãode abandono de cargo e inassiduidade habitual.

O legislador estabeleceu procedimento sumário para essas infrações porque,nesses casos, a materialidade já está toda delimitada no momento da instauração doprocedimento, tanto que a portaria de abertura deve citar o nome do servidor e osdados principais da infração cometida.

Outro objetivo é obter a celeridade na apuração, com benefício para o serviçopúblico, em face da economia processual. Os prazos são mais curtos e os membros dacomissão são apenas dois. São casos que não exigem grande produção de provas.Nada impede, todavia, que sejam produzidas provas mais robustas e detalhadas, se ascircunstâncias o exigirem.

O procedimento é de natureza sumária, mas isso não pode significar prejuízopara a defesa do servidor. A ampla defesa e o contraditório devem ser assegurados aoservidor em toda sua plenitude.

Ao procedimento sumário aplicam-se, subsidiariamente, as disposições doprocedimento ordinário:

§ 8o O procedimento sumário rege-se pelas disposições deste artigo,observando-se, no que lhe for aplicável, subsidiariamente, as disposições dosTítulos IV e V desta Lei.

Evidentemente, se houver necessidade de uma grande dilação probatória, acomissão deve sugerir para a autoridade instauradora que converta o procedimento emum processo comum, sem que isso signifique qualquer prejuízo para a defesa, pois noprocesso comum, o acusado terá a mesma oportunidade de exercer sua ampla defesa.

Esses procedimentos foram implementados pela Lei nº 9.527/97, que alterou osdispositivos legais da Lei nº 8.112/90 que tratam do assunto.

8.3.1. Rito sumário para apuração de acumulação ilícita de cargos públicos

Já estudamos no capítulo 5 quais são os casos de acumulação permitida pelaConstituição Federal e que a pena cabível para essa infração é a demissão do cargopúblico.

Agora veremos apenas como funciona o procedimento para a devida apuraçãodesse ilícito administrativo.

Opção. Condição prévia.

Detectada a acumulação ilícita, a primeira providência a ser adotada pelaautoridade competente é notificar o servidor para apresentar opção por um dos cargos,no prazo improrrogável de dez dias, contados da data da ciência.

Essa é uma condição imprescindível para que se possa abrir o processoadministrativo disciplinar. A opção se materializa com a comprovação da exoneração



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de um dos cargos objeto da acumulação. Feita a opção, não se instaura o processodisciplinar.

Fases

As fases do procedimento sumário são parecidas com as fases do processoadministrativo comum, diferenciando-se, apenas na parte do inquérito, que foisubstituído pela instrução sumária.

Art. 133. Detectada a qualquer tempo a acumulação ilegal de cargos,

empregos ou funções públicas, a autoridade a que se refere o art. 143

notificará o servidor, por intermédio de sua chefia imediata, para

apresentar opção no prazo improrrogável de dez dias, contados da data

da ciência e, na hipótese de omissão, adotará procedimento sumário

para a sua apuração e regularização imediata, cujo processo

administrativo disciplinar se desenvolverá nas seguintes fases



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Instauração

Art. 133, § 1o: A indicação da autoria de que trata o inciso I dar-se-á pelo nomee matrícula do servidor, e a materialidade pela descrição dos cargos, empregosou funções públicas em situação de acumulação ilegal, dos órgãos ou entidadesde vinculação, das datas de ingresso, do horário de trabalho e docorrespondente regime jurídico.

Instrução Sumária (Indiciação, Defesa e Relatório)

No procedimento ordinário, como já vimos, a indiciação acontece ao final dainstrução, já no procedimento sumário isso ocorre em momento imediatamenteposterior à publicação da portaria de instauração.

Art. 133, § 2o A comissão lavrará, até três dias após a publicação do ato que aconstituiu, termo de indiciação em que serão transcritas as informações de quetrata o parágrafo anterior, bem como promoverá a citação pessoal do servidorindiciado, ou por intermédio de sua chefia imediata, para, no prazo de cinco dias,apresentar defesa escrita, assegurando-se-lhe vista do processo na repartição,

observado o disposto nos arts. 163 e 164.

• Portaria constituindo comissão comdois servidores estáveis

• Portaria deve mencionar o nome do

autor da infração e a materialidade dofato

Instauração

• Indiciação (3 dias após a instauração)

• Defesa (5 dias, prazo no qual o servidorpode fazer opção por um dos cargos)

• Relatório

Instrução Sumária

• Ato que encerra o processo, com aabsolvição ou aplicação de penalidadedisciplinar

Julgamento



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O prazo para a defesa é de apenas 5 dias, metade do prazo do procedimentoordinário.

Depois de apresentada a defesa, a Comissão deve elaborar o relatório finalcontendo o resumo dos acontecimentos do processo:

§ 3o Apresentada a defesa, a comissão elaborará relatório conclusivo quanto àinocência ou à responsabilidade do servidor, em que resumirá as peçasprincipais dos autos, opinará sobre a licitude da acumulação em exame, indicaráo respectivo dispositivo legal e remeterá o processo à autoridade instauradora,para julgamento.

Julgamento

O julgamento deve ocorrer no prazo de 5 dias, contados do recebimento doprocesso pela autoridade julgadora:

§ 4o No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, aautoridade julgadora proferirá a sua decisão, aplicando-se, quando for o caso, odisposto no § 3o do art. 167.

Além do prazo preliminar de 10 dias para optar, concedidos antes da abertura doPAD, lei permite que ele faça a opção dentro do prazo da sua defesa. Caso faça aopção até o final da defesa escrita, isso caracterizará sua boa fé e o processo deveráser arquivado por perda de objeto pela autoridade instauradora.

§ 5o A opção pelo servidor até o último dia de prazo para defesa configurará suaboa-fé, hipótese em que se converterá automaticamente em pedido deexoneração do outro cargo.

Constatada a acumulação ilegal, a autoridade competente deverá aplicar apenalidade de demissão do servidor.

§ 6o Caracterizada a acumulação ilegal e provada a má-fé, aplicar-se-á a penade demissão, destituição ou cassação de aposentadoria ou disponibilidade emrelação aos cargos, empregos ou funções públicas em regime de acumulaçãoilegal, hipótese em que os órgãos ou entidades de vinculação serão

comunicados.

Caso o servidor já esteja aposentado em um dos cargos, a proibição mesmoassim não é permitida, nos termos do art. 37, § 10 da Constituição Federal:

É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes doart. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou funçãopública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, oscargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação eexoneração.

Nessa hipótese, confirmada a acumulação ilícita, a penalidade cabível será acassação da aposentadoria.



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Prazos

O prazo para conclusão do PAD sob o rito sumário é de 30 dias, admitindo-sesua prorrogação por mais 15 dias, se as circunstâncias o exigirem.

Remuneração recebida durante o período da acumulação

A constatação da acumulação ilegal, mesmo demonstrada a má-fé do servidor,não acarreta a devolução dos valores recebidos, se ele tiver efetivamente trabalhadoem ambos os cargos.

Tal entendimento baseia-se no princípio que veda o enriquecimento sem causado Estado.

Parecer-AGU N° GQ-145 (Parecer vinculante, conforme art. 40 da LeiComplementar nº 73, de 10/02/93) - Ementa: Ilícita a acumulação de dois cargos

ou empregos de que decorra a sujeição do servidor a regimes de trabalho queperfaçam o total de oitenta horas semanais, pois não se considera atendido, emtais casos, o requisito da compatibilidade de horários. Com a superveniência daLei nº 9.527, de 1997, não mais se efetua a restituição de estipêndios auferidosno período em que o servidor tiver acumulado cargos, empregos e funçõespúblicas em desacordo com as exceções constitucionais permissivas e de má-fé.

8.3.2. Procedimento Sumário para apurar inassiduidade habitual e abandono decargo.

O procedimento sumário também é utilizado para a apuração de outras duasinfrações: abandono de cargo e inassiduidade habitual. Segue-se, basicamente, omesmo rito do procedimento sumário relativo à acumulação de cargos públicos, seja notocante ao prazo para conclusão dos trabalhos, seja quanto ao prazo paraapresentação da defesa.

Já estudamos no capítulo 5 em que hipóteses essas duas infrações secaracterizam.

Algumas particularidades, entretanto, devem ser observadas e constam do art.140, incisos I e II, da Lei nº 81120/90, os quais transcrevemos abaixo.

Art. 140, inciso I:

A indicação da materialidade dar-se-á:

a) na hipótese de abandono de cargo, pela indicação precisa do períodode ausência intencional do servidor ao serviço superior a trinta dias;

b) no caso de inassiduidade habitual, pela indicação dos dias de faltaao serviço sem causa justificada, por período igual ou superior a

sessenta dias interpoladamente, durante o período de doze meses;



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Após a apresentação da defesa, a comissão elaborará relatório conclusivoquanto à inocência ou à responsabilidade do servidor, em que resumirá as peçasprincipais dos autos, indicará o respectivo dispositivo legal, opinará, na hipótese de

abandono de cargo, sobre a intencionalidade da ausência ao serviço superior a trintadias e remeterá o processo à autoridade instauradora para julgamento (art. 140, incisoII, da Lei nº 8.112/90).

8.4. Comunicação ao Ministério Público

Em dois momentos a Lei nº 8.112/90 impõe o dever de comunicação dos fatosao Ministério Público.

A primeira referência consta do art. 154, parágrafo único. Quando a sindicânciaconclui que a infração está capitulada como ilícito a autoridade competente deve

encaminhar cópia dos autos ao Ministério Público. A autoridade competente aquireferida é a que vai instaurar o PAD, haja vista que a parte final do dispositivo dizclaramente, que a comunicação deve ser feita independentemente da instauração doPAD:

Art. 154, Parágrafo único. Na hipótese de o relatório da sindicânciaconcluir que a infração está capitulada como ilícito penal, a autoridadecompetente encaminhará cópia dos autos ao Ministério Público,independentemente da imediata instauração do processo disciplinar.

A segunda exigência consta do art. 171 da Lei 8.112/90. Aqui quem deve fazer oencaminhamento é a autoridade julgadora, depois que toma conhecimento que ainfração também está capitulada como crime

Art. 171. Quando a infração estiver capitulada como crime, o processodisciplinar será remetido ao Ministério Público para instauração da ação penal,ficando trasladado na repartição.

Esse encaminhamento é necessário porque o Ministério Público precisa tomarprovidências, visando a instauração da ação penal respectiva.

9. NULIDADES. 9.1 .Princípios. 9.1.1. Principio da finalidade. 9.1.2. Princípiodo prejuízo. 9.1.3. Princípio do aproveitamento. 9.2. Classificação das Nulidades.9.2.1. Nulidades Absolutas. 9.2.1.1. Vícios de competência. 9.2.1.2. Víciosrelacionados à composição da comissão. 9.2.1.3. Vícios relacionados ao direitode defesa. 9.2.1.4. Vícios relacionados ao julgamento. 9.2.2. Nulidades relativas.9.2.3. Meras irregularidades.

A Constituição Federal garante no seu art. 5º, inciso LIV, que “ninguém seráprivado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. Embora essagarantia tenha se dirigido ao campo do direito penal e direito civil, ela se aplicaperfeitamente ao direito administrativo e especificamente ao direito disciplinar, foco do



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nosso estudo. Nenhum servidor poderá sofrer punição disciplinar sem a observância deum processo com fases e procedimentos pré-determinados. O devido processo legalevita surpresas para o acusado, não podendo a comissão disciplinar adotar um ritopróprio e arbitrário. A não obediência aos procedimentos fixados em lei gera o quechamamos de nulidades processuais, uma vez que os atos praticados em

desconformidade com a lei não podem produzir efeitos jurídicos. A própria Lei 8.112/90 já fixa no seu art. 114, que a administração deve rever

seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. Essa obrigação genéricase aplica ao direito disciplinar.

Esse assunto também é sumulado pelo Supremo Tribunal Federal:

“Súmula STF nº 473 - A Administração pode anular seus próprios atos, quandoeivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos;ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados osdireitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos a apreciação judicial.”

Um ato nulo deve ser anulado e não revogado. Anular significa tornar sem efeito.É como se o ato nunca tivesse existido, por isso os efeitos da anulação retroagem àdata do ato anulado. Revogar, por outro lado, é um conceito aplicável quandoprevalece a conveniência e a oportunidade da Administração. No direito disciplinar, osatos são vinculados, não havendo margem para a discricionariedade, daí não se falarem revogação e sim em anulação.

A Lei nº 8.112/90 fixa, de forma expressa, a necessidade de anulação dos atosinsanáveis:

Art. 169. Verificada a ocorrência de vício insanável, a autoridade quedeterminou a instauração do processo ou outra de hierarquia superior declararáa sua nulidade, total ou parcial, e ordenará, no mesmo ato, a constituição deoutra comissão para instauração de novo processo.

A nulidade pode ser reconhecida pela própria comissão, pela autoridade queinstaurou o processo ou pela autoridade julgadora.

A anulação poderá ser total ou parcial, dependendo do momento em que severificou o ato insanável. Os atos praticados após o ato nulo, também não possuemvalidade.

9.1 Princípios

Antes de avançar sobre a classificação doutrinária das nulidades, convémressaltar alguns princípios aplicáveis ao tema.

9.1.1. Princípio da finalidade

Também conhecido como princípio da instrumentalidade das formas, significaque se o ato alcançou a sua finalidade, não há porque se declarar a sua nulidade. Porexemplo, se o ato de citação para apresentar a defesa foi encaminhado para o

endereço errado, mas o acusado, apesar disso, tomou conhecimento da indiciação eapresentou a defesa, o ato cumpriu sua finalidade, não devendo, portanto, ser anulado.



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9.1.2. Princípio do prejuízo

A nulidade não será declarada se não houve prejuízo para o acusado. Porexemplo, o acusado não é intimado para audiência de instrução em que serão ouvidasas testemunhas, mas mesmo assim comparece à audiência. A ausência de intimação

não lhe trouxe prejuízo. O processo não deve ser anulado por esse motivo. Mas se oacusado comparece e alega que não houve tempo para se preparar para audiência,por conta da ausência da intimação, a audiência deve ser remarcada, caso contrário,ela poderá requerer a anulação desse ato processual para o qual não foi intimadoadequadamente.

Esse princípio é aplicável às nulidades relativas, pois no caso de nulidadesabsolutas o prejuízo decorre da própria lei. Por exemplo, ausência de defesa noprocesso disciplinar é uma nulidade que deve ser reconhecida a qualquer tempo,independentemente de alegação. O prejuízo, no caso, decorre da própria lei.

9.1.3 Principio do aproveitamento

Os atos que puderem ser aproveitados e que não sejam decorrência direta deum ato nulo deverão ser mantidos, por economia processual e desde que não hajaprejuízo para a defesa.

9.2. Classificação das nulidades

Atos nulos são aqueles que não possuem qualquer valor legal e podem serassim declarados a qualquer tempo, independentemente de alegação. Os atos nulosconduzem às nulidades absolutas

Atos anuláveis, por sua vez, são aqueles que dependem de alegação da partepara serem anulados. Os atos anuláveis conduzem às nulidades relativas.

Vejamos mais detidamente essas duas espécies de nulidades.

9.2.1. Nulidades absolutas

As nulidades absolutas são assim definidas por José Armando da Costa, citadono Manual de Pad da Controladoria Geral da União:

“são aquelas que, afrontando o rito de concretização do ato processual,traduzem patente prejuízo para o acusado, ou trazem, por força de lei ouregulamento, a presunção juris et de jure dessa ofensa. Em razão dessasproeminências, não carecem essas nulidades de demonstração de prejuízo porparte do interessado.”41

O Manual de Processo Administrativo Disciplinar exemplifica vários fatos quepodem conduzir a esse tipo de nulidade. Tomamos a liberdade para citá-las a seguir.

41Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União. Presidência daRepública, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, pp426/427.





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9.2.1.1. Vícios de competência

a) instauração de processo ou sindicância por autoridade incompetente;

b) julgamento por autoridade incompetente.

9.2.1.2. Vícios relacionados à composição da comissão

a) não atendimento aos requisitos funcionais dos membros da comissão (nívelde escolaridade e nível do cargo);

b) quantidade de membros inferior ao número estabelecido em lei (mínimo de 3servidores para o PAD ordinário e de 2 para o PAD submetido ao rito sumário);

c) comissão composta por membros ocupantes de cargo em comissão;

d) comissão integrada por servidores não estáveis;

e) membros que sejam notória e declaradamente inimigos do acusado.

9.2.1.3. Vícios relacionados ao direito de defesa

a) falta de notificação do servidor para acompanhar o processo na qualidade deacusado;

b) indeferimento imotivado de perícia técnica, oitiva de testemunhas e outrasdiligências, solicitadas pelo acusado;

c) falta de defesa escrita, lembrando que não há obrigatoriedade de defesatécnica por advogado no processo disciplinar, pois essa é apenas uma faculdadeconcedida ao acusado, nos termos da Sumula Vinculante nº 5 , do Supremo TribunalFederal;

d) Indeferimento de pedido de vista do processo formulado pelo acusado ou seuprocurador;

e) juntada de documentos ou outras provas aos autos depois de apresentação

da defesa, sem facultar novo prazo ao acusado.

9.2.1.4. Vícios relacionados ao julgamento

a) julgamento frontalmente contrário às provas produzidas nos autos doprocesso;

b) julgamento divergente das conclusões apresentadas no relatório final dacomissão, sem motivação;

c) julgamento por autoridade que seja declaradamente inimiga do acusado.

9.2.2. Nulidades Relativas



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Os vícios que conduzem à nulidade relativa não são tão graves, podendo sersaneados no decorrer do processo. Dependem de provocação da parte prejudicada edevem ser alegados de imediato, sob pena de preclusão. A parte que a alega deveprovar que foi prejudicada.

De um modo geral esse é um princípio aplicável ao processo administrativocomo um todo e tem fundamento no art. 55 da Lei 9.784, de 1999:

“Em decisão da qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse públiconem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderãoser convalidados pela própria Administração.”

Importante lembrar um preceito do Código de Processo Penal acerca dadecretação de nulidade relativa que é aplicável ao processo disciplinar:

CPP - Art. 565. Nenhuma das partes poderá argüir nulidade relativa a que haja

dado causa, ou para que tenha concorrido, ou referente a formalidade cujaobservância só à parte contrária interesse.

Vejamos alguns exemplos de nulidade relativas, citadas pela doutrina:

a) pequenas irregularidades na portaria de instauração;b) notificação ou citação por edital de indiciado que possua endereço certo,

lembrando que a participação do acusado ou de seu advogado, nos atosprocessuais, sana essa irregularidade.

9.2.3. Meras irregularidades

Simples irregularidade, que digam respeito apenas à forma exteriorizada do ato,não atacando a veracidade dos fatos ou princípios norteadores do processo, nãoinduzem qualquer nulidade ao processo. Exemplos citados pela doutrina:

a) tomar deliberações sem registro em ata;

b) simples troca do nomen juris das peças processuais efetivamente realizadas;

c) excesso de prazo na conclusão do processo;

d) ausência de encaminhamento ao Ministério Público e Tribunal de Contas daUnião;

e) julgamento fora do prazo legal (Art. 169, § 1º da Lei nº 8.112/90: “O julgamento fora do prazo legal não implica nulidade do processo”)

10. PRESCRIÇÃO. 10.1. Início da contagem do prazo. 10.2. Interrupção doprazo prescricional. 10.3. Prescrição quando o fato também é considerado crime.10.4. Prescrição e prosseguimento da investigação.

Prescrição é um instituto que se aplica aos diversos ramos do direito e pode serdefinido, em linhas gerais, como a perda do direito de agir. O credor que deixa de



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requerer seu crédito no prazo legal, não poderá mais fazê-lo depois. O mesmo se digado servidor público que tem direito a alguma vantagem: deve requerê-la no prazo decinco anos, sob pena de ver seu direito perecer.

A prescrição também se aplica ao direito penal, embora sob outro enfoque, pois

o que se perde, nesse caso, é a pretensão de punir, daí a expressão prescrição dapretensão punitiva. Passado o tempo fixado em lei, sem tomar qualquer iniciativa, oEstado não pode mais punir o indivíduo que cometeu um crime. A prescrição é umadas formas de extinção da punibilidade previstas no Código Penal.

O Direito Administrativo Disciplinar não foge à regra da prescrição. No âmbitofederal, os prazos de prescrição disciplinar estão fixados no art. 142 da Lei nº 8.112/90:

Prazo Tipo de Penalidade5 anos Infrações puníveis com demissão, cassação de

aposentadoria ou disponibilidade e destituição decargo em comissão

2 anos Infrações puníveis com suspensão180 dias Infrações puníveis com advertência

A prescrição tem sua base na própria segurança jurídica. Não seria razoável queo servidor permanecesse períodos indefinidos sob a ameaça de ser punido pela Administração, daí a necessidade de se fixar prazos para a administração exercer oseu poder disciplinar.

Embora a prescrição da ação disciplinar guarde semelhança com a prescriçãoaplicada ao direito penal, tem algumas características bem peculiares, que passaremosa ver a seguir.

10.1. Início da contagem do prazo

A primeira peculiaridade é essa. No direito penal a prescrição é contada a partirda prática do ato criminoso. No direito administrativo disciplinar o prazo é contado apartir da data que o fato se tornou conhecido pela Administração.

Art. 142, § 1o

O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato setornou conhecido.

A Lei não esclarece, mas, deve-se entender que pretendeu se referir aoconhecimento, por parte de alguma autoridade com poder decisório na Administração.Pode ser a autoridade máxima do órgão ou, também, a do departamento onde oservidor trabalha, vez que esta tem a obrigação legal de representar contrairregularidades.

Notícias divulgadas em mídia, dependendo do seu âmbito de abrangência,também podem deflagrar o início da contagem do prazo prescricional. Deve-se

presumir, porém, que as autoridades que podem determinar a abertura do processodisciplinar tiveram conhecimento da notícia.



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10.2. Interrupção do prazo prescricional

Os dispositivos legais que tratam da interrupção da prescrição são os §§ 3º e 4ºdo art. 142 da Lei nº 8.112/90:

§ 3o

A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinarinterrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.

§ 4o Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir dodia em que cessar a interrupção.

No direito penal, interrompido o prazo prescricional, recomeça-se a contagem dozero, a partir do dia da interrupção (art. 117, § 2º, do Código Penal). No direitodisciplinar, o legislador não usou da melhor técnica.

A leitura do § 3º do art. 142 parece indicar, na verdade, hipótese de suspensão

do prazo prescricional, e não de interrupção, porquanto diz que a abertura do processodisciplinar interrompe a prescrição até a decisão final proferida pela autoridadecompetente.

O § 4º também é confuso porque depois que cessa a interrupção, que seria adecisão final proferida pela autoridade competente (§ 3º), fica sem sentido falar emprescrição, porque, nessa altura, o servidor já foi punido ou absolvido.

Outra crítica que se levanta contra esse dispositivo é que, se o processo não seconcluir no prazo fixado em lei, a prescrição ficaria com a contagem interrompidaindefinidamente, prejudicando o acusado e sustando sua própria finalidade, que éassegurar a estabilidade das relações jurídicas.

Várias decisões judiciais foram proferidas a respeito dessa questão, vindo a sepacificar o entendimento de que, depois de interrompido o curso da prescrição, estevoltará a correr depois de escoado o prazo fixado em lei para a conclusão doprocedimento disciplinar, aí incluída eventual prorrogação, acrescendo-se o prazofixado para o julgamento.

Em síntese: somam-se os prazos de conclusão do procedimento disciplinar como prazo para a autoridade realizar o julgamento. Expirados esses prazos sem queocorra a conclusão do procedimento disciplinar, o prazo da prescrição volta a correr dozero.

Nesse sentido, veja-se a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal:

PRESCRIÇÃO - PROCESSO ADMINISTRATIVO - INTERRUPÇÃO. Ainterrupção prevista no § 3º do artigo 142 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de1990, cessa uma vez ultrapassado o período de 140 dias alusivo à conclusão doprocesso disciplinar e à imposição de pena - artigos 152 e 167 da referida Lei -voltando a ter curso, na integralidade, o prazo prescricional. Precedente:Mandado de Segurança nº 22.728-1/PR, Pleno, Relator Ministro Moreira Alves,acórdão publicado no Diário da Justiça de 13 de novembro de 1998.(RMS 23436 / DF - DISTRITO FEDERAL,DJ de 15/10/1999, pg. 28, Relator

Ministro Marco Aurélio)



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Nessa decisão, o STF considerou que o prazo máximo para perdurar ainterrupção prevista no § 3º é de 140 dias, obtido da seguinte forma: 60 dias paraconclusão dos trabalhos da comissão, acrescidos de 60 dias de prorrogação, mais 20dias para o julgamento. Trecho do voto do relator ajuda a compreender as razões parase chegar a essa conclusão:

“Inconcebível é que se entenda, interpretando os preceitos da Lei nº 8.112/90,de 11 de dezembro de 1990, que, uma vez aberta a sindicância ou instaurado oprocesso disciplinar, não se cogite mais, seja qual for o tempo que se leve paraa conclusão do feito, da incidência da prescrição. É sabido que dois valores sefazem presentes: o primeiro, alusivo à Justiça, a direcionar à possibilidade deter-se o implemento a qualquer instante; já o segundo está ligado à segurança jurídica, à estabilidade das relações e, portanto, à própria paz social que deveser restabelecida num menor espaço de tempo possível. Não é crível que seadmita encerrar a ordem jurídica verdadeira espada de Dâmocles a desabarsobre a cabeça do servidor a qualquer momento.”

Considerando os diferentes prazos para conclusão dos procedimentosadministrativos (sindicância, processo administrativo disciplinar e procedimentosumário), o curso do prazo ficaria assim interrompido:

Procedimento Prazo inicial ProrrogaçãoPrazo para julgamento

Total

Sindicância 30 dias 30 dias 20 dias 80 diasProcesso AdministrativoDisciplinar 60 dias 60 dias 20 dias 140 diasProcedimento Sumário 30 dias 15 dias 5 dias 50 dias

Visualizando melhor essas regras de prescrição:



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Fato se torna conhecido pela Administração

Começa a correr os prazos da prescrição:

Advertência: 180 dias

Suspensão: 2 anos

Demissão ou cassação de aposentadoria: 5 anos

Instauraada a Sindicância ou o PAD,interrompe-se a contagem da prescrição.

A contagem é zerada nesse momento

Durante o procedimento disciplinar não corre aprescrição, porém não podem ser

ultrapassados os limites abaixo indicados

Prazos máximos em que não corre a prescrição:

Sindicância: 80 dias

PAD- rito comum: 140 dias

PAD-rito sumário: 50 dias

Passados os prazos acima indicados, sem julgamento, a prescrição volta a correr do zero



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Uma observação importante para a autoridade julgadora. Caso a prescrição sejaconsumada em razão da demora no julgamento do processo, a autoridade poderá serresponsabilizada na forma prevista no art. 169, § 2º, da Lei nº 8.112/90:

“ A autoridade julgadora que der causa à prescrição de que trata o art. 142, § 2o,

será responsabilizada na forma do Capítulo IV do Título IV.” 10.3. Prescrição quando o fato também é considerado crime

Embora haja independência entre as instâncias criminal e administrativa,existem situações, como estudamos no capítulo 3,em que a lei dá prevalência ao quefoi decidido no juízo criminal ou ao que está disposto no Código Penal. No caso daprescrição, prevalece essa mesma regra. Art. 142, § 2º, da Lei nº 8112/90:

§ 2o Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infraçõesdisciplinares capituladas também como crime.

Se determinada infração administrativa também corresponde a um fato descritocomo crime no Código Penal, o prazo prescricional aplicável ao ilícito administrativoserá o mesmo aplicado na legislação penal.

10.4. Prescrição e prosseguimento da investigação

Como deve proceder a Administração sabendo que o ato já foi atingido pelaprescrição?

No âmbito do direito penal, o processo não avança quando a pretensão punitivafoi alcançada pela prescrição e esse fato se torna conhecido no decorrer do processo,

ou antes de sua abertura.No âmbito do direito disciplinar, porém, em tese, é possível prosseguir com o

andamento do processo mesmo que a ação disciplinar esteja prescrita. Isso podeacontecer porque, embora não se possa punir o servidor, a Lei 8112/90 determina noseu art. 170, o registro do fato nos assentamentos do servidor:

Art. 170. Extinta a punibilidade pela prescrição, a autoridade julgadoradeterminará o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor.

Na verdade, entendemos que a autoridade competente deverá pesar ascircunstâncias e verificar se é razoável, principalmente em face do princípio da

economicidade, manter ou iniciar o processo administrativo, mesmo sabendoantecipadamente que não resultará em punição. É que o objetivo do processo não éunicamente aplicar penalidades. Também resulta do trabalho da Comissão sugestõesque visam o aperfeiçoamento do serviço. Sob essa perspectiva, não há impedimentono prosseguimento do processo, todavia, só se aconselha o prosseguimento do feito,em casos de prescrição, se houver esses motivos complementares.

O registro do fato nos assentamentos só poderá ser feito se o processo tiver seucurso normal, inclusive dando-se a oportunidade para o acusado defender-se.

Esse registro, porém, não tem muito efeito prático, pois não poderá ser

considerado para efeito de reincidência, justamente porque não haverá aplicação daqualquer penalidade disciplinar.



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11. RECURSOS. 11.1. Espécies. 11.1.1. Pedido de Reconsideração. Conversãoem Recurso Hierárquico. 11.1.2. Recurso Hierárquico. 11.2. Prazos. 11.3. Efeitosuspensivo. 11.4. Recurso contra decisões interlocutórias.

O direito de recorrer das decisões é inerente ao próprio direito à ampla defesa edecorre do comando constitucional estabelecido no art. 5º, inciso LV, da ConstituiçãoFederal:

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados emgeral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursosa ela inerentes;

O servidor que foi punido disciplinarmente tem, portanto, o direito legítimo depretender o reexame da decisão.

São várias as razões que motivam a existências dos recursos desde a

insatisfação humana com a derrota, até a possibilidade de se corrigir erros, ilegalidadesou abusos por parte da autoridade julgadora.

11.1. Espécies

No capítulo específico do processo disciplinar, a Lei nº 8112/90 é silente arespeito dos recursos cabíveis. Entretanto, os recursos previstos no capítulo específicoque trata do direito de petição, são aplicáveis ao processo disciplinar.

São dois os recursos previstos: o Pedido de Reconsideração e o RecursoHierárquico. Essa expressão “hierárquico” não consta da lei, serve apenas paradistingui-lo do recurso em seu sentido amplo.

11.1.1. Pedido de Reconsideração

O pedido de reconsideração visa permitir que a autoridade julgadora reexaminea decisão tomada. O ideal é que o acusado apresente argumentos novos, que nãoforam abordados na sua defesa, forçando assim que a autoridade profira nova decisão.Se os argumentos são os mesmos já utilizados anteriormente, a autoridade costumamanter a decisão, em face da ausência de argumentos novos.

O Pedido de Reconsideração está previsto no art. 106 da Lei nº 8.112/90:

Art. 106. Cabe pedido de reconsideração à autoridade que houver expedido oato ou proferido a primeira decisão, não podendo ser renovado.

Parágrafo único. O requerimento e o pedido de reconsideração de que tratamos artigos anteriores deverão ser despachados no prazo de 5 (cinco) dias edecididos dentro de 30 (trinta) dias.

O pedido de reconsideração só pode ser manejado uma única vez, e aautoridade tem o dever de despachá-lo em 5 dias e julgá-lo em 30 dias. Despacharsignifica encaminhar para análise, afirmando desde logo, com qual efeito o pedido dereconsideração será recebido. O despacho é algo simples e lacônico: “Recebo o

Pedido de Reconsideração com efeito suspensivo. Encaminhe-se à assessoria jurídica para parecer” . Ou então: “Recebo o Pedido de Reconsideração. Indefiro o pedido de



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efeito suspensivo. Encaminhe-se à assessoria jurídica para análise” . É esse despachosimples que precisa ser dado em 5 dias. O prazo de 30 dias é para proferir a decisãode mérito, deferindo ou indeferindo o pleito formulado no Pedido de Reconsideração.

Conversão do Pedido de Reconsideração em Recurso

A Lei 8.112/90 não prevê a conversão do Pedido de Reconsideração emRecurso, no entanto, isso é perfeitamente possível, desde que o recorrente assim orequeira. A parte recorrente pode solicitar o deferimento do Pedido de Reconsideração,no qual pretende que a decisão seja revista, mas pode solicitar desde logo, que nahipótese de manutenção da decisão, a autoridade receba o Pedido de Reconsideraçãocomo Recurso e o encaminhe à autoridade hierárquica superior competente. Isso evitaque a parte tenha que ser notificada do indeferimento para, só então, interpor oRecurso Hierárquico.

Essa sistemática, aliás, está prevista na Lei nº 9.784/99, que, embora não

preveja o Pedido de Reconsideração, estabelece que o recurso deve primeiro serdirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não reconsiderar a decisão noprazo de 5 dias, encaminhará o recurso à autoridade superior:

Art. 56, § 1o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual,se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridadesuperior.

Por economia processual consideramos razoável o recebimento do Pedido deReconsideração como Recurso, porém, desde que a parte o requeira. Caso o acusadonão tenha feito essa solicitação, ele deve ser notificado do indeferimento, para só,então apresentar o Recurso Hierárquico, caso deseje. É que às vezes a parte deixa osargumentos mais robustos para apresentar por ocasião do recurso.

11.1.2. Recurso Hieráquico

Diz a Lei nº 8.112/90:

Art. 107. Caberá recurso:

I - do indeferimento do pedido de reconsideração;

II - das decisões sobre os recursos sucessivamente interpostos.

§ 1o O recurso será dirigido à autoridade imediatamente superior à que tiverexpedido o ato ou proferido a decisão, e, sucessivamente, em escalaascendente, às demais autoridades.

§ 2o O recurso será encaminhado por intermédio da autoridade a que estiverimediatamente subordinado o requerente.

11.2. Prazos



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O prazo para interposição do pedido de reconsideração e do Recurso Hieráquicoé de 30 dias:

Art. 108. O prazo para interposição de pedido de reconsideração ou de recursoé de 30 (trinta) dias, a contar da publicação ou da ciência, pelo interessado, da

decisão recorrida.

11.3. Efeito Suspensivo

A autoridade que proferiu a decisão pode receber o Recurso ou o Pedido deReconsideração com efeito suspensivo, o que significa dizer que a decisão recorridaficará com seus efeitos suspensos até que o recurso seja julgado. No caso deadvertência, não se faz qualquer anotação nos assentamentos. No caso de suspensãoe demissão, o servidor continua trabalhando normalmente até que o recurso seja julgado.

Art. 109. O recurso poderá ser recebido com efeito suspensivo, a juízo daautoridade competente.

Parágrafo único. Em caso de provimento do pedido de reconsideração ou dorecurso, os efeitos da decisão retroagirão à data do ato impugnado.

Cabe à autoridade, discricionariamente, decidir se deve dar ou não efeitosuspensivo ao recurso. Não é comum a atribuição desse efeito aos recursos em geral.Na maioria das vezes, aliás, a autoridade desconhece a existência desse efeito, que émais aplicável aos processos judiciais.

Em caso de provimento, o recurso retroage seus efeitos à data da decisãoimpugnada. O servidor recebe de volta valores que foram descontados de suaremuneração e o tempo que ficou fora do trabalho deve ser contado normalmentecomo se em efetivo exercício estivesse.

11.4. Recursos contra decisões interlocutórias

Não há previsão na legislação para o acusado recorrer das decisões proferidasdurante a instrução do processo disciplinar, chamadas de decisões interlocutórias. Nãose conformando com o indeferimento de algum pedido, o máximo que ele poderá fazer

é pedir reconsideração para a própria Comissão. Mantida a negativa, o acusado poderáquestionar esse indeferimento em eventual recurso ou poderá tentar obter algumprovimento judicial.

12. CANCELAMENTO DE PENALIDADES DISCIPLINARES

Prevê a Lei nº 8.112/90, no seu art. 131, caput e parágrafo único, ocancelamento dos registros de penalidades disciplinares, nos seguintes termos:

“Art. 131 - As penalidades de advertência e de suspensão terão seus registros

cancelados, após o decurso de 3 (três) e 5 (cinco) anos de efetivo exercício,



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respectivamente, se o servidor não houver, nesse período, praticado novainfração disciplinar.Parágrafo único - O cancelamento da penalidade não surtirá efeitos retroativos.”

Ao instiuir, em favor do servidor público, o cancelamento de penalidades

disciplinares, inspirou-se o legislador, no instituto da reabilitação previsto no art. 93 doCódigo Penal, que visa assegurar ao condenado o sigilo dos registros sobre seuprocesso e condenação.

A reabilitação, na afirmação do penalista Ney Moura Teles, é “a recuperação,pelo condenado, do seu status quo anterior à condenação. Por ela, terá ficha deantecedentes ou boletim de vida pregressa sem qualquer referência à condenaçãosofrida, vale dizer, sem nenhuma notícia do crime praticado”.42.

Passados 3 (três) anos após a aplicação da penalidade de advertência, ou 5(cinco) anos após a aplicação de pena de suspensão, e se nesses períodos o servidorpunido não tiver praticado nova infração disciplinar, tais penalidades terão seus

registros cancelados.

O único requisito é não ter o servidor, nos períodos assinalados, praticado novoilícito administrativo, presumindo assim, que a disciplina foi útil para a sua reeducação.Implica dizer, noutras palavras, que a Administração “apaga” o registro dos fatos quemaculam o histórico funcional do servidor, quando este, em tese, demonstrou zelo ededicação no exercício de suas atribuições funcionais, não tendo, no período deobservação, cometido nova infração disciplinar.

O cancelamento não é liberalidade, é direito subjetivo do servidor cujodeferimento não pode ser negado pela Administração, sem o risco de ver seu ato

questionado judicialmente.O cancelamento só não é possível nas hipóteses de penas de demissão,

cassação de aposentadoria e destituição de cargo em comissão ou função deconfiança, porque depois de aplicadas, rompem em definitivo o vínculo daadministração com o servidor.

Ressalte-se que o cancelamento, nos termos do parágrafo único do art. 131, daLei nº 8.112/90, não surte efeitos retroativos. Implica dizer que tem efeitos ex nunc ,vigoram a partir do momento do cancelamento. Não caberá ao servidor pleitear opagamento dos dias que lhe foram descontados em decorrência da suspensão.

O cancelamento não estende os seus efeitos para trás, a ponto de fazer oservidor recuperar direitos perdidos por conta da punição; opera sua força apenas paraa frente, esquecendo-se o passado.

Uma das finalidades do cancelamento da pena é a de propiciar para osservidores novamente indiciados por prática de ilícito administrativo, o direito de nãoterem computadas, para efeitos de reincidência, as punições que já tiveram seusregistros cancelados.

Escoado o prazo estabelecido pela Lei (de dois anos para o caso de penalidadede advertência, e de cinco anos para o de suspensão), os registros não serão

42 TELES, Ney Moura. Direito Penal-Parte Geral II, Editora de Direito, 1ª edição, p. 252/253



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literalmente apagados, mas surtirá, dali por diante, efeitos jurídicos equivalentes aos deum verdadeiro desaparecimento.

13. REVISÃO DO PROCESSO DISCIPLINAR

A revisão do processo disciplinar não é um recurso propriamente dito. Trata-sede um procedimento que pode ser determinado a pedido ou de ofício, quando surgiremfatos novos ou circunstâncias que possam justificar a inocência do punido ou ainadequação da penalidade aplicada.

É a reabertura do processo disciplinar, com possibilidades de oitiva detestemunhas e produção de outras provas, seguido de um novo julgamento. É umprocedimento cuja aplicação é muito rara. Vejamos em linhas gerais suascaracterísticas:

a) Fundamentos para sua instauração: surgimento de fatos novos ou

circunstâncias que possam inocentar o punido ou abrandar a penalidade aplicada (art.174, caput). Simples alegação de injustiça não justifica a revisão (art. 176). Oprocedimento requer elementos novos que não foram apreciados no processooriginário (art. 176).

b) Legitimados para solicitar a revisão: a própria administração (art. 174, caput),o servidor que foi punido ou qualquer pessoa da família do servidor, caso ele tenhafalecido ou desaparecido (art. 174, § 1º); o curador do servidor, em caso deincapacidade dele (art. 174, § 2º).

c) Prazo para requerer. Pode ser requerido a qualquer tempo (art. 174, caput),porém os efeitos financeiros, caso deferido o pedido, restringe-se aos últimos 5 anos(art. 110, inciso I).

c) Ônus da prova: cabe ao requerente provar os fatos novos (ar. 175). Aqui jánão prevalece o princípio da presunção da inocência, pois o servidor já foi punidodisciplinarmente.

d) Autoridade competente para instaurar e julgar: Autoridade máxima do órgão(art. 177). Julgará o pedido de revisão a autoridade que aplicou a pena (art. 181).

e) Procedimento: Deferido o pedido de revisão, nova comissão deve serdesignada para conduzir o processo (art. 177, parágrafo único). Segue-se o rito doprocesso disciplinar, no que couber (art. 180). O processo de revisão corre em apensoao processo disciplinar originário (art. 178).

f) Prazos: 60 dias para a comissão concluir os trabalhos (art. 179) e 20 dias paraa autoridade julgar o pedido (art. 181, parágrafo único).

g) Conseqüências: Julgada procedente a revisão, a penalidade será declaradasem efeito. Restabelecem-se todos os direitos do servidor, tais como a remuneração econtagem do tempo de serviço (art. 182) Os efeitos financeiros ficam restritos aos

últimos cinco anos (art. 110, inciso I). No caso de destituição do cargo em comissão,não há restituição de valores, apenas o ato terá o nome convertido de destituição para



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exoneração. Não é possível agravar a pena imposta no processo disciplinar (art. 182,parágrafo único).

14 - QUESTÕES RELEVANTES. 14.1. Exoneração e aposentadoria de servidor queestá respondendo a processo disciplinar. 14.2. Demissão de servidor em estágio

probatório

14.1 Exoneração e aposentadoria de servidor que está respondendo a processodisciplinar

Caso esteja respondendo a processo administrativo, o servidor não pode serexonerado nem ser aposentado voluntariamente. É necessário primeiro concluir oprocedimento disciplinar. Caso, porém venha a ocorrer a hipótese de exoneração, estadeve ser convertida em demissão se o julgamento for pela aplicação dessa penalidade.

Art. 172. O servidor que responder a processo disciplinar só poderá serexonerado a pedido, ou aposentado voluntariamente, após a conclusão doprocesso e o cumprimento da penalidade, acaso aplicada.

Parágrafo único. Ocorrida a exoneração de que trata o parágrafo único, inciso Ido art. 34, o ato será convertido em demissão, se for o caso.

A proibição para o servidor aposentar-se enquanto responde a processodisciplinar tem sua razão para existir, pois, caso venha a ser demitido, não haveráconcessão de aposentadoria.

Caso a infração disciplinar seja descoberta depois da aposentadoria, isso nãoimpede a instauração do processo disciplinar. Se a conclusão for pela demissão,aplica-se a cassação da aposentadoria, conforme já estudamos anteriormente.

14.2. Demissão de servidor em estágio probatório

Nada impede que o servidor seja demitido durante o estágio probatório, caso elecometa algum fato que leve a essa pena capital. O procedimento será idêntico aoadotado para um servidor estável, assegurando-se ao servidor o direito à ampladefesa.

A demissão é penalidade administrativa e não se confunde com a exoneraçãopor inabilitação no estágio probatório. A inabilitação decorre da não aptidão do servidorao cargo, no qual ele é avaliado de acordo com critérios bem específicos e durantecerto período de tempo.

15. MENSAGEM FINAL: Os dez mandamentos da Comissão Processante,segundo o Professor Léo da Silva Alves

Para concluir este curso transcrevemos abaixo as importantes lições doProfessor Léo da Silva Alves e que devem ser observados pelas comissõesdisciplinares dos órgãos públicos em geral.

Esperamos que o curso tenha sido proveitoso para todos.



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OS DEZ MANDAMENTOS DA COMISSÃO PROCESSANTE

PROFESSOR LÉO DA SILVA ALVES

1. PRIMEIRO MANDAMENTO

Comprom isso com a verdadeOs membros da comissão não têm compromisso com a primeira versão, ou com

eventuais interesses de autoridades de plantão. A obrigação é recolher a verdade, paraque se processe um julgamento justo, com certeza jurídica.

2. SEGUNDO MANDAMENTO

Con sc iênc ia do po derO Estado confere aos seus agentes uma parcela de poder para que eles, em

seu nome, possam fazer prevalecer o interesse público. O exercício desse poder élegítimo e necessário. Todavia, não há que ser confundido com arrogância ouprivilégio. O poder legítimo convive em harmonia com a urbanidade. No dizer de CheGuevara, sempre atual, é preciso endurecer, sem perder a ternura.

3. TERCEIRO MANDAMENTO

Empregar m eios lícit osQuem apura o cometimento de irregularidade não o pode fazer de forma

irregular. É injustificável que, para punir um servidor por uma falta funcional leve,pratique-se, por exemplo, atos de verdadeira torpeza. Ardis, ciladas, coaçãopsicológica e indução ao erro são métodos que não se coadunam com uma apuraçãoprofissional e competente.

4. QUARTO MANDAMENTO

Ouvir v erdadeiramente o acusadoO interrogatório é tido, hoje, como a oportunidade em que o acusado tem de

expor as suas razões. A comissão, por conseguinte, não pode partir do raciocínio deque ele é o culpado e nada tem a dizer de interesse à causa. Ouvir, ouvir e ouvir fazemparte do ofício.

5. QUINTO MANDAMENTO

Cump rir a leiO agente público só pode fazer aquilo que a lei autoriza. E como e quando a lei

autoriza. Logo, as ações da comissão processante devem estar sempre sustentadasem autorizações legais.

6. SEXTO MANDAMENTO

Motiv ar as decisõesTodas as deliberações, conclusivas ou interlocutórias, que tiverem reflexo no

processo, devem ser motivadas. Isto é, é preciso demonstrar claramente as razões defato e de direito que levaram à tomada de decisão.

7. SÉTIMO MANDAMENTO



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Desvincular-se de valores pessoais A apuração deve ser procedida e as suas conclusões formadas dentro dos

preceitos postos pela ordem legal. Valores pessoais, de natureza moral ou religiosa,não podem interferir no trabalho.

8. OITAVO MANDAMENTOSer eficienteOs membros de comissão processante devem ter compromisso com resultado

lógico e positivo. Fazer por fazer não tem sentido. Conduzir um processo que, maistarde, será anulado por erro banal mostra falta de perseguição da eficiência, hojeguindada a princípio constitucional (art. 37, caput , da CF).

9. NONO MANDAMENTO

Examinar as causasO acusado não pode ter a sua conduta avaliada separadamente. É preciso situá-

la dentro de um contexto. Não é raro encontrar-se, na própria Administração,burocrática, rotineira, fria e desumana a causa da falha do servidor. Com análisecriteriosa, com fundamentação idônea, pode-se chegar a um resultadosubstancialmente diverso do que o inicialmente esperado. É preciso, a princípio,observar que uma apuração séria começa de um ponto conhecido, mas nunca se sabepreviamente aonde poderá levar.

10. DÉCIMO MANDAMENTO

Dormir em paz A tarefa de acusar, de questionar a conduta alheia, de atribuir responsabilidades

a terceiros, exige um esforço extraordinário de consciência e de alma. O profissionalverdadeiramente responsável somente supera essa aspereza da missão se a cumprircom dignidade. Nessa linha, é sempre oportuno lembrar a lição de Montesquieu: “Ainjustiça feita a um homem é uma ameaça feita à humanidade”.

ALVES, Léo da Silva. Prática de Processo Disciplinar: Brasília : Brasília Jurídica,2001, pgs. 151/153.

16. BIBLIOGRAFIA

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COSTA, José Armando. Direito Administrativo Disciplinar – Brasília: Brasília Jurídica,2004.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 15. ed. – São Paulo : Atlas,

2003.



_________. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988. São Paulo : Atlas, 1991, p. 111

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo – Editora Saraiva, 4. ed.

LESSA, Sebastião José. Do processo administrativo disciplinar e da sindicância:doutrina, jurisprudência e prática. 4. ed. rev. e atual. – Brasília : Brasília Jurídica, 2006

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da União.Presidência da República, 2012. Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro: Editora Malheiros, 1996,21.ed.

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Elementos de Direito Administrativo. Editora

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MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional – 11. ed. – São Paulo : Atlas, 2002.

REIS, Palhares Moreira. Processo Disciplinar: Brasília: Editora Consulex, 1999.

RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis.4. Ed. São Paulo: Saraiva, 1995

TELES, Ney Moura. Direito Penal-Parte Geral II: Brasília. Editora de Direito, 1. ed. 1996



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