1 - MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTO

Alipio Reis Firmo Filho www.editoraferreira.com.br

1.1 – Conceito de Crédito Adicional

O orçamento anual é produto de um processo de planejamento que incorpora as intenções e prioridades da população expressas no Plano Plurianual - PPA e na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO. Durante a execução da Lei Orçamentária Anual – LOA, todavia, podem ocorrer situações ou problemas não previstos na fase de sua elaboração que demandam a necessidade de realização de despesas não autorizadas na lei orçamentária ou, ainda, a necessidade de se complementar os recursos autorizados na referida lei. Para atender a estas novas despesas foram criados mecanismos capazes de retificar o orçamento durante a sua execução. Estes mecanismos retificadores são conhecidos como Créditos Adicionais.

O orçamento, portanto, não deve ser uma "camisa de força" que obriga os

administradores a seguirem exatamente todas as despesas previstas nos programas de trabalho e obedecendo ainda à natureza da despesa. Assim a Lei 4.320/64 permite que sejam abertas novas dotações para ajustar o orçamento a novos contextos.

Essas alterações na lei orçamentária, que ocorrem ao longo do processo de

sua execução, são efetivadas através dos créditos adicionais que assim estão descritos na Lei 4.320/64:

“Art. 40 - São créditos adicionais as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotados na lei de orçamento."

1.2 – Classificação

Segundo o art. 41 da Lei nº 4.320/64 os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares: os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais: os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

III - extraordinários: os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Sobre as definições adotadas pelo mencionado diploma legal há que se fazer duas observações.

A primeira delas se relaciona com o conceito adotado pela norma legal para os créditos especiais. A nosso ver, a conceituação é imprecisa uma vez que aplicável, igualmente, aos créditos extraordinários já que ambos não se prestam a complementar dotações específicas no orçamento. Para nós o dispositivo em comento ganharia em

objetividade e precisão se fizesse referência ao fato de os créditos adicionais prestarem-se a atender aos aspectos de conveniência e oportunidade da Administração Pública. Por isso mesmo, tais créditos nascem de situações corriqueiras do Poder Público, vividas em seu dia-a-dia. Tome-se, por exemplo, a implantação de um novo programa governamental ou a necessidade de se incorporar à estrutura de governo um novo órgão ou entidade, tudo objetivando, em última análise, a uma melhor prestação dos serviços público à coletividade ou seu aperfeiçoamento.

A segunda observação que fazemos diz respeito ao termo “imprevistas” referenciado no conceito dos créditos extraordinários. É que o termo não condiz com a realidade, pois traduz uma certa negligência do Poder Público na fase de elaboração de seu orçamento. Dá a entender que durante esta fase algumas despesas foram “esquecidas”, por lapso, no universo das despesas relacionadas. Foram, em última análise, não previstas fato que, repetimos, não condiz com a finalidade dos créditos extraordinários. Entretanto, a redação dada pelo § 3º do art. 167 do Texto Constitucional corrigiu essa falha ao adotar o termo “imprevisíveis” para caracterizar essa modalidade de crédito orçamentário, isto é, despesas que não estão compreendidas no orçamento em decorrência da impossibilidade de serem previstas na fase de sua elaboração e só conhecidas por ocasião de sua execução, conforme reproduzimos abaixo:

“§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (...)” (grifamos)

1.3 – Autorização e abertura

É preciso, desde já, estabelecer-se a diferença entre “autorização” e “abertura” do crédito orçamentário. A autorização é caracterizada pelo consentimento do Poder Legislativo na realização de determinada despesa (levada e efeito pelos órgãos e unidades orçamentárias). Ela é veiculada sempre por intermédio de uma lei. A abertura do crédito orçamentário, por sua vez, corresponde ao ato em que o chefe do Poder Executivo, amparado numa anuência do Legislativo, implementa as condições para que esta anuência transforme-se em ações práticas vindo a repercutir no dia-a-dia dos administrados ou do próprio Poder Público. Sua conseqüência imediata é a elevação do estoque de créditos disponíveis nos órgãos e unidades orçamentárias beneficiados possibilitando-os empenharem o crédito que até o limite fixado, isto é, comprometê-lo com eventuais fornecedores de bens e serviços.

Os créditos suplementares serão autorizados ou na própria lei de orçamento ou mediante lei específica. Quando autorizada na lei orçamentária o limite normalmente é fixado em percentual, conforme excerto extraído da lei orçamentária do governo federal relativa ao exercício de 20061:

1 Lei nº 11.306, de 16/05/2006 (DOU de 17/05/2006).

“Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares (...) para suplementação de dotações consignadas: I – a cada subtítulo, até o limite de doze por cento do respectivo valor (...);” (sem grifo no original)

Ultrapassada a execução do limite percentual autorizado, e havendo a

necessidade de realização de novas despesas, a saída será o encaminhamento de pedido de autorização ao órgão legislativo competente (federal, estadual, distrital ou municipal) nos termos do art. 42 da Lei nº 4.320/64. Anuindo ao pedido formulado o legislativo, então, procederá à autorização do crédito solicitado por intermédio de uma lei específica. O mesmo procedimento será adotado na autorização de crédito adicional especial havendo, entretanto, uma restrição no tocante à impossibilidade de a autorização para a abertura desta modalidade de crédito ser veiculada na própria lei de orçamento. Com efeito, apenas por meio de lei específica é que será possível o órgão legislativo autorizar a abertura de créditos especiais. Saliente-se, por oportuno, que a autorização aqui referida dependerá, em se tratando do orçamento federal, de sanção do Presidente da República, consoante disposto no inciso II do art. 48 da Constituição Federal aplicando-se procedimento correlato quanto às demais esferas de governo.

Conseguida a autorização legislativa caberá ao chefe do executivo proceder à abertura, mediante Decreto, dos créditos autorizados, conforme prevê o já citado art. 42 da Lei nº 4.320/64, oportunidade em que observará o disposto em seu art. 46 (discriminação da importância, da espécie do crédito aberto e a classificação da despesa até onde for possível). Em consequência, no que diz respeito aos créditos suplementares e especiais o ato de autorização deverá ser sempre prévio ao ato de sua abertura, incorrendo em vedação constitucional a adoção de procedimento diverso.2

Quanto à autorização dos créditos extraordinários, da mesma forma que os suplementares e especiais, há que existir uma manifestação legislativa autorizando a sua abertura. Entretanto, dada a finalidade dos créditos desta natureza (urgência na solução de problemas) o atual Texto Constitucional conferiu a eles sistemática diversa daquela adotada para os primeiros, consubstanciada na possibilidade de serem abertos antes de sua autorização. Com efeito, presentes os pressupostos fáticos, legitimado estará o chefe do Poder Executivo (federal, estadual ou municipal) a proceder à abertura imediata dos créditos necessários ao atendimento da despesa correspondente, ainda que à revelia do Legislativo (federal, estadual ou municipal). Entretanto, imediatamente após a sua abertura o chefe do Executivo deverá submetê-los à apreciação legislativa, a fim de que este proceda à análise da existência dos pressupostos que fundamentaram o ato de disponibilização dos créditos3. A abertura, em se tratando de créditos extraordinários, poderá ocorrer por intermédio de Medida Provisória4. Como esta, segundo disposição constitucional, possui força de lei5, adotará, nessa ocasião, um caráter híbrido, pois ao mesmo tempo em que autorizará a abertura do crédito servirá, igualmente, como meio autorizativo de sua abertura. Em decorrência, os atos de abertura e de autorização ocorrerão simultaneamente sendo veiculados pelo mesmo instituto jurídico. Antes, contudo, de sua abertura, deverá o Executivo decretar estado de calamidade ou outro de 2 Art. 167, V. 3 Art. 44 da Lei nº 4.320/64. 4 Art. 167, § 3º, da Constituição Federal. 5 Art. 62, caput, da Constituição Federal.

natureza idêntica, mediante exposição justificada. Além disso, o crédito aberto nestas circunstâncias somente poderão ser aplicados nas despesas que motivaram sua abertura.

1.4 – Vigência dos Créditos Adicionais

Após os procedimentos de abertura dos créditos adicionais sua vigência

dependerá de cada modalidade adotada. Assim, os créditos suplementares têm a sua vigência determinada pela vigência da lei orçamentária (cujas dotações, a propósito, complementam). Já os créditos especiais e extraordinários têm vigência no exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quadro meses do exercício financeiro, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, poderão vigorar até o término do exercício subsequente6.

Por Promulgação entenda-se uma das fases do processo legislativo muito

embora alguns autores, a exemplo de José Afonso da Silva, entenda diversamente. Tem por objetivo atestar a existência e autenticidade de uma lei, nascida a partir da sanção ou rejeição do veto pelas Casas Legislativas. Difere da publicidade uma vez que esta tem por finalidade dar a conhecer a norma recém criada ao público em geral. Em regra, é o próprio Chefe do Executiva que procede à promulgação da lei, imediatamente após a sua sanção. Todavia, ela poderá ocorrer por iniciativa do Legislativo, no caso de derrubada de veto.

Os “saldos” que o dispositivo constitucional se refere correspondem aos valores

dos créditos adicionais abertos mas não empenhados até o final do exercício. Ocorrendo essa situação poderá o crédito disponível incorporar-se ao orçamento do exercício subsequente pelos saldos remanescentes e, a partir de então, submeterem-se ao processo de empenhamento da despesa. Em se tratando de créditos adicionais suplementares, contudo, esta situação não é admissível extinguindo-se, portanto, ao término do exercício, os eventuais saldos não empenhados. 1.5 - Fontes de Financiamento dos Créditos Adicionais Segundo a Lei 4.320/64, a abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e ser precedida de exposição justificativa.

Ainda segundo o mesmo Diploma Legal, consideram-se recursos para abertura dos créditos adicionais, desde que não comprometidos:

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; II - os provenientes de excesso de arrecadação;

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de

6 Art. 167, § 3º, da Constituição Federal.

créditos adicionais autorizados em lei; e IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente

possibilite ao Poder Executivo realizá-las. Entenda-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro

e o passivo financeiro conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas.

Já por excesso de arrecadação, entenda-se o saldo positivo das diferenças

acumuladas, mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada considerando-se, ainda, a tendência do exercício.

Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

A abertura de créditos adicionais extraordinários dispensa a existência da correspondente fonte de recursos. 1.6 – Forma de solicitação

No âmbito do Governo Federal as solicitações para a abertura de créditos suplementares e especiais serão encaminhadas à Secretaria de Orçamento Federal – SOF. Esta, por sua vez, analisará a adequabilidade técnica e orçamentária da solicitação e posteriormente encaminhará o pedido à Presidência da República que tomará as providências para a abertura do crédito mediante Decreto ou, ainda, por meio de encaminhamento de projeto de lei ao Congresso Nacional com esta finalidade. Os procedimentos adotados nos governos estaduais e municipais corresponderão aos mesmos do Governo Federal respeitadas, é óbvio, as peculiaridades, rotinas e estruturas de cada ente federativo.

Alipio Reis Firmo Filho

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