Construo das Polticas Pblicas processos, atores e papis

Agnaldo dos SantosPesquisador do Observatrio dos Direitos do Cidado/Equipe de Participao Cidad

Apresentao

O Observatrio dos Direitos do Cidado, atravs de seu colegiado de gesto e de pesquisas

produzidas ao longo dos ltimos anos, vem discutindo temas, conquistas e desafios importantes

para a atuao dos movimentos sociais na participao e no controle social sobre as polticas

pblicas.

Com o intuito de provocar discusses sobre temas centrais que desafiam a atuao dos

movimentos hoje, definidos pelo colegiado de gesto, elaborar pequenos textos como este,

discutindo conceitos, questes e prticas dos movimentos sociais, visando buscar caminhos para a

interveno nas polticas pblicas. Estes textos sero discutidos em reunies mensais do colegiado e

tambm podero ser utilizados pelos movimentos, fruns e organizaes interessadas para levantar

discusses e debates entre seus pares. No ms de julho de 2008 propusemos uma discusso sobre o

tema controle social. No ms de outubro, discutimos a relao dos movimentos sociais com os

canais institucionais. Em novembro, discutimos o tema da reforma poltica. Em dezembro,

apresentamos o tema da privatizao e das parcerias nas polticas pblicas. Em abril de 2009,

propomos uma discusso sobre representao em espaos participativos e a qualidade dessa

representatividade junto s bases dos coletivos aos quais esses representantes esto vinculados. Em

julho, apresentamos uma reflexo que resgatava o problema dos modelos de gesto no setor

pblico. Todos os textos esto disponveis no site do Instituto Plis, na internet (www.polis.org.br).

Agora em setembro, propomos uma reflexo sobre quem so os atores e quais so os seus

respectivos papis no processo de elaborao e implementao das polticas pblicas. Esse

atualmente, sem dvida, um dos principais pontos de disputa, que carrega consigo diferentes

concepes tericas e polticas sobre o carter do Estado.

Boa discusso!

Definindo Polticas Pblicas

Poltica Pblica um conceito muito utilizado no discurso dos gestores e das lideranas da

sociedade civil, mas dificilmente paramos para pensar em seu significado. Sua caracterizao foi

necessria quando, em dado momento da histria moderna, as pessoas perceberam que a burocracia

estatal no deveria apenas garantir a ordem e a segurana social, mas tambm prover servios

destinados a diminuir as desigualdades sociais e promover o crescimento econmico. Portanto,

poltica pblica compreende o conjunto de intervenes e aes do Estado orientadas para a gerao

de impactos nas relaes sociais, sendo as mais conhecidas as polticas de educao, sade,

assistncia social, transporte e habitao, entre outros. Apesar de surgir como uma concepo

universalista, por exemplo, na Frana ps-revoluo de 1789, com o passar do tempo vai ganhando

uma conotao mais focalizada destinada aos mais desfavorecidos, como polticas

compensatrias promovidas pelo Estado para minimizar a questo social (a forma como as elites

poltico-econmicas chamavam as epidemias, os enormes contingentes de desempregados, a

violncia urbana e as manifestaes populares contra a pobreza e a explorao fabril). Somente no

sculo XX, em especial na Europa Ocidental aps a Segunda Guerra Mundial, que ressurge a idia

de poltica pblica como um direito que todo cidado possui, independente da sua condio social.

Para isso, foi preciso definir dois aspectos bsicos: como constru-las e como financi-las?

Estruturando Polticas Pblicas

O Estado s existe se for financiado pela sociedade, por meio de impostos coletados entre

pessoas fsicas (cidados) e jurdicas (empresas). Esses impostos formam um fundo pblico, ou

seja, um caixa administrado pelo Poder Executivo onde devem ser depositadas todas as receitas e

retiradas todas as despesas do Estado. Alm dos recursos orientados para sua prpria manuteno,

parte dessas receitas estatais deve custear as polticas pblicas que, ao lado da administrao da

justia e da segurana, uma das suas principais funes.

Mas, como j dissemos acima, a concepo de poltica pblica nasce entrelaada com a idia

de interveno estatal. Nesse sentido, s poderia ser elaborada e executada pelos agentes pblicos,

em outras palavras, funcionrios selecionados para compor a burocracia estatal. O desenho

institucional para a poltica pblica seria, nessa concepo, o seguinte: a democracia representativa

garantiria a seleo (por meio de eleies peridicas) dos ocupantes do Executivo e do Legislativo;

os primeiros seriam responsveis pela seleo (via concursos) e gesto dos funcionrios pblicos;

esses utilizariam seus conhecimentos tcnicos para planejar, construir, executar e monitorar um

conjunto de aes estatais visando ao atendimento dos direitos dos cidados.

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Ainda de acordo com essa concepo, caberia a outros rgos estatais Tribunais de Contas,

Controladorias, Ministrio Pblico, Legislativo todo o processo de fiscalizao oramentria e de

toda a execuo das atividades do Executivo. Nessa forma de compreenso de poltica pblica, ela

uma atividade tcnica e s pode ser questionada tecnicamente por outros profissionais da

burocracia ou, no limite, politicamente no parlamento pelos representantes eleitos pelo povo. E

essa concepo fica ainda mais reforada quando essas aes estatais perdem seu trao universalista

para um contorno mais focalizado, pois nesse caso preciso utilizar as ferramentas tericas da

economia, da estatstica e da sociologia para definir quem pobre e quem deve ser beneficiado

pelas aes do Estado.

Atores das Polticas Pblicas

Essa viso, bastante limitada sobre a formulao da poltica pblica, implica reconhecer

apenas a burocracia estatal como protagonista de todo o processo de construo e execuo. Ocorre

que a Constituio de 1988 e outras leis infraconstitucionais que a sucederam atribuem a outros

atores sociais uma participao significativa em toda elaborao e monitoramento dessas aes e

atividades, e a vemos surgir um dilema: quem deve participar do conjunto de processos que

garantem as polticas pblicas?

Um primeiro ator j foi anunciado: a burocracia estatal. Mas ela no um bloco com as

mesmas funes e aspiraes, como vimos. H os funcionrios de carreira, concursados, e h os

polticos eleitos que podem contratar outros funcionrios nos chamados cargos de livre

provimento. Emerge a um primeiro conflito, no campo estatal: os interesses tcnicos dos

funcionrios de carreira e os interesses polticos dos funcionrios nomeados. Em geral, aos

primeiros atribuda a preocupao com as aes de longo prazo (polticas de Estado), enquanto

aos segundos associada a preocupao com as aes de curto prazo (polticas de governo). Ainda

que essa diviso no seja assim to rgida, e muitas vezes possvel observar at uma inverso

nessas expectativas, preciso considerar que aquilo que chamamos Governo no um bloco com

uma posio nica, logo natural emergir conflitos em seu prprio seio; um exemplo disso seria a

relao entre o gestor e os sindicatos de funcionrios pblicos. Poderamos at mesmo discorrer

sobre as diferentes perspectivas de ocupantes de secretarias com funes diferentes, como seria, por

exemplo, o caso de um secretrio de educao preocupado com a expanso dos gastos nessa rea

e de um secretrio de finanas focado na misso de conter qualquer tipo de gasto. Mas fiquemos

por ora com essa idia da multiplicidade de interesses governamentais.

Um segundo ator que emerge na elaborao das polticas pblicas o dos fornecedores de

insumos e servios ao poder pblico. Como o Estado precisa contratar dessas empresas quase tudo

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para oferecer a execuo das polticas sociais populao, ento foi preciso construir processos

para esse tipo de contratao, e o principal deles a licitao, espcie de leilo onde as empresas

que oferecem o menor preo dentro das especificaes exigidas ganham o contrato. Essa relao

um dos principais focos de corrupo quando a devida transparncia no garantida. Mas mesmo

quando no h irregularidades do ponto de vista legal pode aparecer outro problema: as relaes

informais entre os gestores pblicos e as empresas. Como o Estado , muitas vezes, o principal

cliente dessas empresas, ocorre todo o tipo de persuaso das empresas para com os gestores, tanto

os de carreira quanto os comissionados. E pode ocorrer muitas vezes uma verdadeira ingerncia do

setor privado na prpria elaborao do desenho da poltica pblica, no sentido de sugestes para

favorec-los como o principal fornecedor, ainda que no aparea como ilegal ou irregular.

O terceiro ator da poltica tambm composto de uma multiplicidade de interesses a

sociedade civil. Ela aparece tanto na figura do usurio dos servios quanto nas organizaes que

lutam pela garantia dos direitos dos cidados. Como aparece na ponta da poltica pblica, ou seja,

na hora da prpria execuo e prestao de servios, ela tem como principal interesse a boa

execuo das polticas. Mas ser que todos querem a mesma coisa? No raro acontecer de

usurios aceitarem modalidades de servios ou atividades consideradas pelos movimentos sociais e

pelas ONGs como inaceitveis, devido s concepes polticas defendidas por esses ltimos em

detrimento da postura mais pragmtica dos primeiros, que querem apenas ser atendidos pelo Estado.

E tambm h o problema da diversidade de interesses que se apresentam ao gestor pblico:

movimentos sociais diversos com pautas especficas que precisam ser atendidas pelo mesmo

governo que possui um nico oramento para dar conta dessas demandas. Como a legislao prev

mecanismos de controle social sobre as polticas pblicas em formato segmentado (conferncias e

conselhos), a tendncia natural cada movimento fechar-se em sua pauta especfica. Portanto

podemos ver que, tal qual o governo, a sociedade tambm no um bloco nico de interesses.

Papis dos Atores Sociais nas Polticas Pblicas

Essa descrio dos atores tambm j deixa implcitos os papis esperados de cada ator, mas

preciso olhar isso com mais ateno. O papel determinado em grande medida pelos (diversos)

interesses que guiam a ao de cada um desses atores.

Ao Estado atribudo a maior parcela de responsabilidade, exatamente porque mobiliza os

recursos necessrios para a elaborao, execuo e monitoramento das diversas polticas pblicas.

Mas a questo saber o quanto das aes dessas polticas deve ser orientada a longo prazo (as tais

polticas de Estado) e o quanto deve seguir as plataformas apresentadas nas eleies peridicas (as

polticas de governo). Tambm preciso repensar o modelo de gesto que guia o Estado. As regras

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formais e impessoais da burocracia devem ser aplicadas rigorosamente para todo o conjunto da

poltica pblica, mesmo que isso implique em ineficincia? correto exigir modernidade da

burocracia sem o devido investimento e capacitao continuados? possvel estabelecer metas de

desempenho para o funcionalismo sem as devidas contrapartidas na remunerao e na carreira? A

quantidade de funcionrios comissionados (indicados) no excessiva, ainda que seja uma

atribuio do Executivo utilizar tais nomeaes?

Aos prestadores de servios e fornecedores do Estado garantido, por fora das leis

orgnicas das diversas polticas pblicas, participar dos respectivos canais institucionais.

fundamental que seus (legtimos) interesses sejam explicitados e devidamente negociados com o

poder pblico nos espaos previstos. Mas a existncia desses espaos garante total transparncia a

esses interesses? correto que o desenho das polticas seja orientado para levar em conta apenas

esses interesses? Em que medida o Estado d as diretrizes aos fornecedores/prestadores de servios

e em que medida abre mo dessa prerrogativa em nome da eficincia?

sociedade civil tambm garantida a participao na formulao dessas polticas, sendo a

sade, a educao, a assistncia social, os direitos da criana e adolescentes e, em menor grau, a

habitao e o meio ambiente os exemplos mais visveis. Mas seu papel continuamente

questionado em nome dos chamados princpios tcnicos. Muitos so os argumentos utilizados

pelos gestores pblicos e por parte da opinio pblica no sentido de reservar ao saber tcnico a

responsabilidade por todo o processo da poltica pblica, cabendo sociedade fiscalizar e denunciar

e, principalmente, exercer seu poder de voto nas eleies para julgar o gestor pblico. Mas s isso

basta? O conjunto dos interesses da sociedade est sendo devidamente contemplado nos espaos

criados para isso? Aumentar o poder das conferncias e dos conselhos diminuiria a margem de

manobra do gestor pblico, eleito para executar a plataforma apresentada nas eleies? A sociedade

civil est devidamente preparada para participar da elaborao dessas polticas pblicas? Trata-se de

aprender a usar as ferramentas burocrticas, criando uma nova elite, ou de transformar e

simplificar tais saberes tcnicos? Em que medida a diversidade de agendas e de pautas de

reivindicao (tambm legtimas) da sociedade civil no so utilizadas pelo gestor pblico para

dissuadi-la nas mesas de negociao, argumentando quanto impossibilidade de atender a todos?

Os movimentos sociais e fruns no estariam ainda demasiado apartados em suas lutas especficas?

Responder a essas perguntas no tarefa simples, mas certamente vai ao encontro de tentar

responder no s que tipo de Estado queremos, mas sim qual sociedade no qual queremos viver.