controle externo 4a edicao - luiz henrique lima -2011

1. E 4 EDIO REVISTA, AMPLIADA E ATUALIZADA a TEORIA, JURISPRUDNCIA E MAIS DE 500 QUESTES Luiz Henrique LimaLuiz Henrique Lima SRIE PROVAS E CONCURSOSSRIE PROVAS E CONCURSOS Controle Externo C O N C U R S O S 2. Cadastre-se em www.elsevier.com.br para conhecer nosso catlogo completo, ter acesso a servios exclusivos no site e receber informaes sobre nossos lanamentos e promoes. 3. E 4 EDIO REVISTA, AMPLIADA E ATUALIZADA a TEORIA, JURISPRUDNCIA E MAIS DE 500 QUESTES Controle Externo 4. CIP-Brasil. Catalogao-na-fonte. Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ _________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________ L698c Lima, Luiz Henrique, 1960- Controle externo [recurso eletrnico]: teoria, jurisprudncia e mais de 500 questes / Luiz Henrique Lima. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. recurso digital (Provas e concursos) Formato: PDF Requisitos do sistema: Adobe Acrobat Reader Modo de acesso: World Wide Web ISBN 978-85-352-4811-1 (recurso eletrnico) 1. Brasil. Tribunal de Contas da Unio - Concursos. 2. Tribunais de contas - Brasil. 3. Servio pblico - Brasil - Concursos. 4. Livros digi- tais. I. Ttulo. II. Srie. 11-2511. CDU: 342.56:35.073.52 2011, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei no 9.610, de 19/02/1998. Nenhuma parte deste livro, sem autorizao prvia por escrito da editora, poder ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrnicos, mecnicos, fotogrficos, gravao ou quaisquer outros. Reviso: Irnio Silveira Chaves Editorao Eletrnica: SBNigri Artes e Textos Ltda. Coordenador da Srie: Sylvio Motta Elsevier Editora Ltda. Conhecimento sem Fronteiras Rua Sete de Setembro, 111 16o andar 20050-006 Centro Rio de Janeiro RJ Brasil Rua Quintana, 753 8o andar 04569-011 Brooklin So Paulo SP Brasil Servio de Atendimento ao Cliente 0800-0265340 [email protected] ISBN 978-85-352-4811-1 (recurso eletrnico) Nota: Muito zelo e tcnica foram empregados na edio desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitao, impresso ou dvida conceitual. Em qualquer das hipteses, solicitamos a comunicao ao nosso Servio de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questo. Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens, originados do uso desta publicao. 5. Consideramos todo aquele que no participa da vida do cidado no como algum que se ocu- pa apenas dos prprios negcios, mas como um indivduo intil. Pricles, citado por Tucdides em A Guerra do Peloponeso Article 15 La socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration. Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, Paris, 1789 After climbing a great hill, one only finds that there are many more hills to climb. Nelson Mandela 6. Pgina deixada intencionalmente em branco 7. Dedicatrias Dedico este livro aos meus avs Domingos Machado de Lima e Nelly, e Cssio Jos de Moraes e Ondina, brasileiros que enfrentaram grandes desafios e dificuldades com muito trabalho e integridade; e tambm aos meus colegas profissionais de controle externo que diariamente trabalham por um Brasil melhor. Para Maria Cndida, Maria Vitria, Vilma e Porthos. 8. Pgina deixada intencionalmente em branco 9. Agradecimentos Registro minha especial gratido queles que me estimularam e abriram oportunidades para a atividade docente: Fred, do curso Guanabara; Humberto, do curso Gabarito; professora Vera, da Bioecol; e Clutilde, da Escola de Contas do TCE-RJ. E reconheo que os co-autores dessa obra foram os meus alunos, muitos dos quais so hoje profissionais de destaque em suas instituies, porque suas dvidas e questionamentos constituram a matria-prima ori- ginal; e suas crticas e avaliaes, a reviso final do trabalho. 10. Pgina deixada intencionalmente em branco 11. O Autor Luiz Henrique Lima Conselheiro Substituto do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso, aprovado em concurso pblico. De 1996 a 2009, foi Analista (Auditor Federal) de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, atuando na Secretaria de Controle Ex- terno do Rio de Janeiro. Foi aprovado tambm no concurso para Conselheiro-Substituto do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, tendo declinado da posse. Em 2010, tornou-se Vice-presidente para a Regio Centro-Oeste da Associao Nacional dos Auditores (Ministros e Conselheiros Substitutos) dos Tribunais de Contas Audicon. Doutor em Planejamento Ambiental pela Coppe-UFRJ, alm de economista, formado na UFRJ, com especializao em Finanas Corporativas pela PUC-RJ e Mestre em Planeja- mento Ambiental pela Coppe-UFRJ. Foi vereador no Municpio do Rio de Janeiro e deputado estadual no Rio de Janeiro em duas legislaturas. Foi Secretrio de Estado de Administrao e Secretrio de Saneamento e Recursos Hdricos do Estado do Rio de Janeiro. Autor dos livros Controle do Patrimnio Ambiental Brasileiro (Editora da UERJ) e Controle Externo 310 questes comentadas (Campus-Elsevier) e de numerosos artigos e trabalhos tcnicos, principalmente nas reas de controle externo e de gesto ambiental. Instrutor do Instituto Serzedello Corra do TCU, da Escola de Contas e Gesto do TCE-RJ e professor de disciplinas de ps-graduao em cursos da Fundao Getlio Vargas, Univer- sidade Gama Filho e PUC-RJ. Professor das disciplinas Controle Externo e Tcnicas de Controle em cursos prepara- trios para concursos pblicos no Rio de Janeiro, Braslia, So Paulo, Fortaleza e Cuiab. Tambm ministra cursos de preparao presenciais e on-line para as provas discursivas de concursos para os Tribunais de Contas (Dissertao, Relatrio, Parecer, Pea Tcnica). 12. Pgina deixada intencionalmente em branco 13. Apresentao O objetivo deste livro proporcionar uma abordagem extensa do controle externo no Brasil.Destina-se a ser uma ferramenta de estudo para os candidatos em concursos pblicos para os Tribunais de Contas e rgos de controle interno, bem como instrumento de consulta para os profissionais dessas instituies, gestores pblicos, advogados, cidados e ONGs engajados em movimentos pelo aprimoramento da gesto pblica e demais interessados no tema. A abordagem inclui todos os itens relativos matria dos editais de concursos para o Tri- bunal de Contas da Unio e Tribunais de Contas dos Estados nos ltimos anos. A obra contempla desde os aspectos histricos associados origem das instituies de controle externo aos dispositivos da Constituio Federal, da Lei Orgnica e do Regimento Interno do TCU. So tambm examinados os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, da legislao de licitaes e contratos e diversas normas infraconstitucionais referentes ao controle externo. Sempre que cabvel, so acrescentadas informaes sobre as peculiaridades dos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municpios. Os comentrios sobre a legislao foram enriquecidos com a doutrina dos principais autores brasileiros especialistas no tema, bem como com manifestaes dos Ministros do TCU e do Supremo Tribunal Federal. Foi includa extensa pesquisa acerca da jurisprudncia do STF envolvendo Aes Diretas de Inconstitucionalidade e Mandados de Segurana em causas acerca da composio, competncia, jurisdio e outras envolvendo os Tribunais de Contas no pas. Ao longo do texto, so destacados pontos importantes, apresentadas e solucionadas d- vidas frequentes e discutidas questes polmicas. Ao final de cada captulo, so propostos exerccios dissertativos para a fixao do contedo, assim como indicaes de leitura ou referncias para pesquisa mais aprofundada acerca dos tpicos abordados. Captulo especfico dedicado realizao de provas discursivas. Para cada um dos principais tpicos apresentado pelo menos um exemplo de deliberao recente de algum Tribunal de Contas, no intuito de familiarizar com a dinmica da 14. vida real o leitor que toma contato com a teoria e as normas. A fixao do conhecimento por exemplos prticos pode ser de grande utilidade para a realizao de provas discursivas ou orais. Ressalte-se que todos os exemplos apresentados de deliberaes das Cortes de Contas so de domnio pblico, tendo sido publicados na Imprensa Oficial e disponibilizados nas pginas que as respectivas instituies mantm na Internet. possvel, todavia, que algumas dessas deliberaes ainda possam vir a ser alteradas por via recursal, mas isso em nada afe- taria a substncia ou a utilidade pedaggica do exemplo, enquanto caracterizador de uma situao concreta. Selecionaram-se mais de 500 questes de concursos pblicos realizados na ltima dcada para os Tribunais de Contas brasileiros. As questes foram agregadas por temas, de modo a permitir a sua resoluo aps a concluso do estudo terico do captulo correspondente. So apresentados os gabaritos oficiais das bancas examinadoras. O livro tambm inclui um miniglossrio de expresses do controle externo, bastante til para os que iniciam seus estudos da disciplina e recomendado para a preparao para provas discursivas. Finalmente, ao ndice alfabtico-remissivo e s referncias bibliogrficas foram acrescentadas referncias legislativas e de pesquisa na Internet compreendendo a totalidade dos 26 Tribunais de Contas Estaduais, dos 6 Tribunais de Contas Municipais e do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Agradeo quaisquer comentrios e/ou sugestes para o aprimoramento deste trabalho. Desejo aos leitores, especialmente aos estudantes, que encontrem neste trabalho, alm de respostas para suas indagaes, motivao e estmulo para aprofundarem seu conhecimento em to relevante matria. E tambm sucesso nas provas e na vida. O Autor Dezembro de 2007 15. Nota segunda edio O Controle Externo uma disciplina fascinante, cujos limites ainda no se encontram definidos com preciso. Possui importantes reas de interseo com o Direito Pblico Constitucional, Administrativo e Financeiro sem excluir a comunho de institutos com o Direito Processual Civil e o Penal. Encontra-se intimamente relacionado com a Auditoria Governamental, as Finanas Pblicas e a Administrao Pblica. Dialoga simultaneamente com as Cincias Sociais e os Mtodos Quantitativos. Interessa-se pela temtica ambiental e por relaes internacionais. Exige, enfim, de seus estudiosos que sejam cidados conscientes dos fenmenos polticos, econmicos e sociais contemporneos. A abrangncia dos temas alcanados pela disciplina produz mltiplas compreenses acerca de sua essncia. Assim, foi interessante acompanhar a dificuldade de livrarias e bibliotecas na classificao da primeira edio desta obra. Em algumas, foi catalogada como Admi- nistrao Setor Pblico, em outras na seo Direito: s vezes Direito Constitucional, s vezes Direito Financeiro e Oramentrio. Cheguei a encontr-la no setor Negcios, Contabilidade e Auditoria, Livros Didticos e Jurdicos Diversos. Finalmente, o livro foi etiquetado no ramo Exames e Concursos. A primeira edio do livro alcanou significativa repercusso, aumentando a responsabilidade desta nova edio, revista, atualizada e ampliada. Na sociedade da informao, a qualidade de uma obra intelectual est permanentemente sujeita ao debate e crtica em uma infinidade de fruns de discusso, blogs e mensagens que se propagam e multiplicam sem nenhum comando centralizado, formando opinies por meio de comentrios, favorveis ou adversos, que lanam luzes sobre as virtudes e as falhas existentes. Alm disso, preciosa a indispensvel experincia das salas de aula. Quando os alunos dizem que leram determinado trecho e no entenderam direito, quase certamente aquele texto precisa ser refeito. Recebo, com humildade e satisfao, todas as crticas e sugestes, e nesta segunda edio procurei ampliar, atualizar, aprofundar e aprimorar a exposio do contedo. Foram feitas todas as atualizaes necessrias relativas a mudanas legais, regimentais e nas instrues normativas. Com relao primeira edio, introduzimos informaes e comen- 16. trios acerca das Emendas Constitucionais no 54/2007 e no 55/2007; da Lei Complementar no 123/2006; das Leis no 11.494/2007 (Fundeb) e no 11.514/2007 (LDO); dos Decretos no 6.170/2007 e no 6.204/2007; das Smulas TCU no 249 e no 250; das INs TCU no 52/2007, no 54/2007, no 55/2007 e 56/2007; da DN TCU no 85/2007; e das recentes alteraes no RITCU. Mereceram destaque os comentrios acerca da Smula Vinculante no 3 do STF, que trata do contraditrio e da ampla defesa nos processos administrativos perante os Tribunais de Contas; bem como a propsito de importante deciso liminar da Suprema Corte que suspen- deu dispositivos da LRF relativos apreciao pelas Cortes de Contas das Contas de Gover- no. Numerosas outras decises dos Tribunais Superiores de interesse para a nossa disciplina tambm foram acrescentadas ao texto. A estrutura do livro foi mantida, tendo sido introduzidos novos itens nos Captulos 2, 4, 5, 6, 8 e 11 e alterada a denominao de outros nos Captulos 5, 8 e 14. O Captulo 8 sofreu importantes alteraes resultantes da IN TCU no 54/2007 e da DN TCU no 85/2007. No Captulo 14, estabeleci uma distino mais ntida entre as sanes e as medidas cautelares. Foram acrescentados mais quadros-resumos e tpicos nas sees importante e dvidas frequentes. Tambm introduzi alguns novos exemplos que refletem a evoluo da jurisprudncia do TCU. Quanto s questes de concursos, retirei da presente edio as mais antigas e aquelas cujo gabarito oficial no mais correto luz da atual normatizao e jurisprudncia. Isso porque observei que a sua presena, com a simples indicao do gabarito oficial definitivo e desa- companhada de explicaes pormenorizadas era fator gerador de muitas dvidas e de inse- gurana dos estudantes. Tais questes sero abordadas em outro livro, cujo formato permitir comentrios orientando a resoluo das questes e, eventualmente, divergindo da soluo adotada pelas bancas examinadoras. Em contrapartida, foram acrescentadas novas questes, de concursos realizados em 2006 e 2007. A ordem de apresentao das questes foi total- mente reorganizada, separando-as por instituies organizadoras e colocando-as em ordem cronolgica. Tambm foram includas diversas novas propostas de exerccios dissertativos. Foram feitas tambm atualizaes, alteraes e acrscimos pontuais nas referncias de pesquisa e no miniglossrio. Um maior nmero de Smulas foi selecionado para o Anexo I. No Anexo V, foi acrescentado um pequeno adendo, orientando os leitores a realizarem pesquisas de jurisprudncia na pgina do TCU na Internet. Finalmente, quero agradecer muito a acolhida desta obra e as manifestaes e contribui- es que tenho recebido de meus alunos e de meus colegas professores e profissionais de controle externo. Eles, sem dvida, so os grandes responsveis pelo sucesso desta obra. Os primeiros, por instigarem, com seus questionamentos, a permanente busca de uma abordagem mais didtica, sem sacrifcio de contedo. Os ltimos, por me inspirarem, com o exemplo e a qualidade de seus trabalhos, dedicados construo de um pas com menos corrupo, injustias, violncia, impunidade, ganncia e ignorncia. Registro, tambm o meu agradecimento equipe editorial, de comunicao e de vendas da Campus/Elsevier, cujo profissionalismo, competncia e dedicao so o sonho de qualquer autor. 17. Nota terceira edio Nesta terceira edio, buscou-se manter a obra atualizada, tendo em vista a edio de novas leis e atos normativos com profundas alteraes no contedo da disciplina, e tambm considerando a evoluo da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e do prprio TCU. As principais mudanas dizem respeito Lei no 11.854/2008, que criou mais uma vaga (a quarta) de Auditor Substituto de Ministro do TCU; Instruo Normativa no 57/2008, que modificou radicalmente o processo de prestao de contas na administrao pblica federal; e s Decises Normativas nos 93/2008 e 94/2008, que detalharam os procedimentos previstos na IN no 57/2008. Tambm foram inseridas menes Lei no 11.578/2007; ao veto presiden- cial ao art. 60 da Lei no 11.648/2008; jurisprudncia do STF nos REs 464.633 e 547.063, nos MS 22.801, 26.210, 24.448, 25.552 e 25.116, e nas ADIs 3.026, 916 e 523; e s Reso- lues TCU no 207/2007, que estabelece procedimentos para solicitao de informaes pro- tegidas por sigilo fiscal Fazenda Pblica, no 213/2008, que estabelece procedimentos sobre o exerccio da ampla defesa nos processos perante o TCU e no 215/2008, que dispe sobre o tratamento de solicitaes do Congresso Nacional. O Captulo 8 foi inteiramente reformulado e reescrito. Foram includos novos itens nos Captulos 2, 5 e 13, e, ao longo de todo o livro, introduzidos novos tpicos destinados a di- rimir dvidas frequentes ou a chamar a ateno para aspectos importantes da matria. Foram adicionados exemplos mais atualizados de deliberaes do TCU e um novo quadro-resumo acerca das diferenas da declarao de inidoneidade na LOTCU e na Lei no 8.666/1993. Buscou-se, tambm, elaborar uma explicao melhor acerca da diferena entre contas de governo e contas de gesto, bem como sobre as diversas interpretaes doutrinrias sobre a natureza jurdica dos Tribunais de Contas. Foram ampliadas as referncias bibliogrficas com a indicao de novas obras doutrinrias, bem como de algumas clssicas no mencionadas nas edies anteriores. Ao final do livro, foi acrescentado o Captulo 16, com uma bateria de 60 novas questes de concursos pblicos realizados no pas em 2006, 2007 e 2008. 18. No intuito de no encarecer os custos de produo, optou-se por suprimir da presente edio os anteriores Anexos IV, V e VII, cujo contedo pode ser facilmente pesquisado na Internet. Mais uma vez, meu dever agradecer aos alunos e aos professores que tm adotado este livro como auxiliar no aprendizado do Controle Externo, cujas observaes, crticas, questionamentos e sugestes provocaram a maioria dos inmeros acrscimos e correes incorporados presente edio. Boa leitura e bons estudos! 19. Nota quarta edio Desde a elaborao da terceira edio, no incio de 2009, sobrevieram inmeras e importantes inovaes normativas e jurisprudenciais com impacto sobre o estudo do controle externo, a exigir nova atualizao da obra. Assim, nesta quarta edio introduzi comentrios referentes s Leis Complemen- tares no 131/2009 (Lei da Transparncia, que alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal) e no 135/2010 (Ficha Limpa). Ademais, a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2011 (Lei no 12.309/2010) introduziu alteraes nos procedimentos relacionados fiscalizao de obras pblicas pelo TCU, constantes do Captulo 5. A Instruo Normativa TCU no 63/2010 alterou significativamente o regramento sobre os processos de contas na Administrao Pblica federal, revogando a anterior IN no 57/2008. De igual modo, foram editadas as Decises Normativas TCU nos 107/2010, 108/2010 e 110/2010 que detalharam os procedimentos previstos na IN no 63/2010. Em decorrncia, o captulo 8 foi amplamente reformulado. Os conceitos constantes das novas Normas de Auditoria do TCU, aprovadas pela Portaria no 280/2010, foram consideradas em diversas passagens e no Miniglossrio. Outros normativos recentes que trouxeram alteraes pontuais para a presente edio foram a Lei no 12.305/2010, o Decreto no 7.153/2010, as INs TCU nos 59/2009, 62/2010 e 64/2010, as Resolues TCU nos 213/2008, 226/2009, 229/2009 e 341/2011. Os recentes julgados do STF e do STJ envolvendo temas de controle externo foram introduzidos nos tpicos relacionados, com destaque para o MS 25.116, MS 21.307, MS 24.423, Rcl 10.456, Rcl 10.616, Rcl 10.551, Rcl 10.493, Rcl 10.499, Rcl 10.548, AgRg no REsp 700136, REsp. 1.109.433, REsp 1.047.524, AgRg no REsp 777.562. A jurisprudncia do TCU citada nos exemplos de deliberaes ao longo do livro foi par- cialmente atualizada, substituindo-se as decises mais antigas por outras mais recentes. Foram acrescentados novos itens nos Captulos 5 e 11, suprimidos um item no Captulo 2 e dois no Captulo 8 e alterados ttulos de itens nos Captulos 1, 4, 5, 6 e 8. Foram acres- 20. centados novos quadros-resumo e explicaes nas sees Dvidas Frequentes, Questes Polmicas e Importante. Os valores relativos multa prevista no art. 58 da LOTCU foram atualizados para 2010 e 2011, conforme portarias do Presidente do TCU. Um dos acrscimos trata da fiscalizao dos recursos pblicos aplicados para a realizao da Copa do Mundo de Futebol de 2014. No Anexo I, acrescentou-se a Smula TCU no 256, aprovada em 2010 e excluiu-se a S- mula no 172, revogada. No Anexo III, aduziram-se novos conceitos a partir do Glossrio de Termos de Controle Externo (TCU, 2010b). Alm disso, em todo o texto foi atualizada a denominao do cargo de Auditor Federal de Controle Externo AUFC, conforme a Lei no 11.950/2009. No total, esta quarta edio contm mais de 190 alteraes em relao anterior. Agradeo novamente aos alunos e aos professores que tm adotado este livro como auxiliar no aprendizado do Controle Externo, cujas observaes, crticas, questionamentos e sugestes provocaram boa parte dos acrscimos e correes incorporados presente edio. Boa leitura e bons estudos! 21. Prefcio Com alegria escrevo o prefcio do livro Controle Externo, de autoria de Luiz Henrique Lima, qualificado analista do Tribunal de Contas da Unio, cujo talento pode facilmente ser mensurado no manuseio da obra, que aprecia teoria, legislao, jurisprudncia e questes de concursos. Discorre sobre a matria merc do conhecimento, do estudo e da pesquisa, num processo constante de atualizao, aliada vivncia prtica do labor dirio, instruindo processos, emitindo pareceres, enfim, socializando seu saber em favor de quantos buscam orientaes acerca da matria. Ao abordar tema de tamanha relevncia e de discusso obrigatria na sociedade con- tempornea, trouxe o pensamento de Mileski, que conceitua e esgota o que seja controle, ao afirmar: O controle corolrio de Estado Democrtico de Direito, obstando o abuso de poder por parte da autoridade administrativa, fazendo com que esta paute sua atuao em defesa do interesse coletivo, mediante uma fiscalizao orientadora, corretiva e at punitiva. Vai Inglaterra e Frana, procurando as razes do controle nos meados dos sculos XII e XV, at chegar organizao do primeiro Tribunal de Contas, como modelo de Tribunal Administrativo para os Estados modernos, obra de Napoleo Bonaparte, em 1807. Explicita com clareza o surgimento da Corte de Contas no Brasil e a forma como foi tra- tada nas diversas Constituies brasileiras. Discorre sobre os Tribunais de Contas estaduais e municipais, as entidades de controle internacionais e nacionais, o controle social, as diversas formas de fiscalizao, similaridade de suas atribuies com a dos tribunais que integram o Poder Judicirio, composio, competncias enfim, consegue, de forma didtica e precisa, ser analtico e sinttico, em assunto da maior complexidade. O trabalho de Luiz Henrique obra de consulta obrigatria por quantos militam na pblica administrao. motivo de gudio para os que integram o Tribunal de Contas da Unio, ao expor a face da qualidade intelectual de seus servidores. Revela a preocupao que norteia os membros da Corte de Contas na atuao preventiva e pedaggica. Conduz seus leitores 22. a raciocinar acerca da necessidade de adquirirmos normas constitucionais que assegurem maior tempestividade e eficcia dos julgados, o acesso aos sigilos bancrio e fiscal, bem como a autoexecutoriedade de nossas decises. Esgota com propriedade o processo de julgamento de contas, a fase recursal, o direito de defesa, as sanes, a jurisprudncia e a legislao aplicvel. Li a obra e, confesso, gostaria de ter sido o autor. Contenta-me, todavia, ser o leitor e t-la como fonte de orientao. com esse sentimento que a recomendo aos leitores que, sei, sero muitos. Mais no falo, para que o prazer da leitura se manifeste no compulsar das pginas. Ubiratan Aguiar Ministro do Tribunal de Contas da Unio 23. Lista de Abreviaturas e Siglas Utilizadas Ac. Acrdo ACE Analista de Controle Externo ADI/ADIn Ao Direta de Inconstitucionalidade AGU Advocacia Geral da Unio ANA Agncia Nacional de guas ANOp Auditoria de Natureza Operacional ANP Agncia Nacional do Petrleo AO Ao Originria Ap. Cvel Apelao Cvel Art. Artigo Atricon Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil AUFC Auditor Federal de Controle Externo Bacen Banco Central do Brasil BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BTN Bnus do Tesouro Nacional CC Cdigo Civil Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Cesgranrio Fundao Cesgranrio Cespe Centro de Seleo e de Promoo de Eventos Cetro Cetro Concursos Pblicos, Consultoria e Administrao S/S Ltda. CF Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 CGU Controladoria Geral da Unio Cide Contribuio de Interveno no Domnio Econmico 24. Ciset Controle Interno Setorial CLT Consolidao das Leis do Trabalho CMO/CMPOF Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CN Congresso Nacional CNJ Conselho Nacional de Justia COB Comit Olmpico Brasileiro Conama Conselho Nacional de Meio Ambiente CPB Comit Paraolmpico Brasileiro CPC Cdigo de Processo Civil CPI Comisso Parlamentar de Inqurito CPMI Comisso Parlamentar Mista de Inqurito DJU Dirio da Justia da Unio DN Deciso Normativa DOU Dirio Oficial da Unio EC Emenda Constitucional EFPP Entidades Fechadas de Previdncia Privada EFS Entidade Fiscalizadora Superior EIA Estudo de Impacto Ambiental Esaf Escola Superior de Administrao Fazendria et al. et alii (e outros) FCC Fundao Carlos Chagas Fepese Fundao de Estudos e Pesquisas Scio-Econmicas FGV Fundao Getlio Vargas FJG Fundao Joo Goulart FMI Fundo Monetrio Internacional FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social FNMA Fundo Nacional de Meio Ambiente. FPE Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal FPM Fundo de Participao dos Municpios Fundeb Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundef Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valo- rizao do Magistrio Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis 25. IBGE Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ICMS Imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao Ifes Instituio Federal de Ensino Superior IN Instruo Normativa Inf. STF Informativo do Supremo Tribunal Federal INSS Instituto Nacional da Seguridade Social Intosai International Organization of Supreme Audit Institutions Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IR Imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza ITD Imposto sobre Transmisso causa mortis e Doao de quaisquer bens ou direitos ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural LC Lei Complementar LDB Lei de Diretrizes e Bases da educao nacional LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LO Lei Orgnica LOA Lei de Oramento Anual LOTCU Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio (Lei no 8.443/1992) LRF Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/2000) Min. Ministro MMA Ministrio do Meio Ambiente MP Ministrio Pblico MPC Ministrio Pblico de Contas MPU Ministrio Pblico da Unio MPTCU Ministrio Pblico junto ao TCU MPV Medida Provisria MS Mandado de Segurana NCE Ncleo de Computao Eletrnica OAB Ordem dos Advogados do Brasil OCDE Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico Olacefs Organization of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions ONG Organizao No Governamental 26. ONU Organizao das Naes Unidas Op. cit. Obra citada OS Organizao Social Oscip Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico P. Pgina PAC Programa de Acelerao do Crescimento PAD Processo Administrativo Disciplinar Par. Pargrafo PC Prestao de Contas PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola Petrobras Petrleo Brasileiro S.A. PIB Produto Interno Bruto PL Projeto de Lei PNAE Programa Nacional de Alimentao Escolar PNB Produto Nacional Bruto PNMA Poltica Nacional de Meio Ambiente PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PPA Plano Plurianual PPP Parceria Pblico-Privada PR Presidente da Repblica PT Programa de Trabalho RDA Revista de Direito Administrativo RE Recurso Extraordinrio Rcl Reclamao Rel. Relator Resp Recurso Especial RHC Recurso Ordinrio em Habeas Corpus Rima Relatrio de Impacto Ambiental RITCU Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio RJSTJ Revista de Jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia RJU Regime Jurdico nico RMS Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana RT Revista dos Tribunais RTJ Revista Trimestral de Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal 27. Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira Siasg Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais Sisnama Sistema Nacional de Meio Ambiente STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justia STN Secretaria do Tesouro Nacional SUS Sistema nico de Sade SV Smula Vinculante TC Tomada de Contas TCDF Tribunal de Contas do Distrito Federal TCE Tomada de Contas Especial TCE-yy Tribunal de Contas do Estado de yy TCM-yy Tribunal de Contas do Municpio de yy TCU Tribunal de Contas da Unio TJ Tribunal de Justia TRF Tribunal Regional Federal TSE Tribunal Superior Eleitoral Ufir Unidade Fiscal de Referncia UFMT Universidade Federal de Mato Grosso Unicef Fundo das Naes Unidas para a Infncia UO Unidade Oramentria Vol. Volume 28. Pgina deixada intencionalmente em branco 29. Lista de Quadros-Resumos Quadro-resumo do papel das instituies de controle..........................................................7 Quadro-resumo de diferenas entre as Controladorias e as Cortes de Contas......................12 Quadro-resumo das competncias constitucionais do TCU................................................43 Quadro-resumo dos procedimentos para sustao de atos e contratos................................58 Quadro-resumo dos procedimentos do art. 72 da Constituio..........................................59 Quadro-resumo das indicaes de Ministro do TCU...........................................................62 Quadro-resumo da responsabilidade pelo controle externo................................................67 Quadro-resumo da repartio constitucional de funes de controle externo.....................73 Quadro-resumo das funes das Cortes de Contas ..........................................................115 Quadro-resumo das competncias atribudas pela LRF s Cortes de Contas.....................158 Quadro-resumo das competncias do TCU em relao a recursos repassados a Estados, DF e Municpios.............................................................................170 Quadro-resumo das principais competncias do Plenrio e das Cmaras..........................203 Quadro-resumo de diferenas entre as TCEs e as TCs/PCs................................................272 Quadro-resumo de diferenas entre as TCEs e os PADs....................................................273 Quadro-resumo de julgamento das contas........................................................................308 Quadro-resumo dos instrumentos de fiscalizao.............................................................322 Quadro-resumo da fiscalizao em entidades paraestatais e no terceiro setor....................342 Quadro-resumo do direito de defesa anterior ao julgamento............................................395 Quadro-resumo dos recursos............................................................................................402 Quadro-resumo da gradao da multa do art. 58 da LOTCU (art. 268 do RITCU)...........422 Quadro-resumo da inidoneidade na LOTCU e na Lei no 8.666/1993................................426 Quadro-resumo das sanes e cautelares..........................................................................436 30. Pgina deixada intencionalmente em branco 31. Sumrio Captulo 1 CONTROLE EXTERNO ORIGENS, CONCEITOS, SISTEMAS........................................................................................1 1.1.Antecedentes.............................................................................1 1.2. Conceitos de controle................................................................2 1.2.1. Controle na cincia da Administrao........................3 1.2.2. Controle quanto ao objeto.........................................3 1.2.3. Controle quanto ao momento de sua realizao.........4 1.2.4. Controle quanto ao posicionamento do rgo controlador................................................................6 1.2.5. Outras classificaes..................................................8 1.2.6. Conceito de Controle Externo....................................8 1.3. Sistemas de Controle Externo..................................................10 1.3.1. O sistema de Auditoria ou Controladoria-Geral.......11 1.3.2. O sistema de Tribunal de Contas..............................11 1.4. Tribunais de Contas no Brasil..................................................12 1.5. O TCU nas diversas Constituies brasileiras...........................14 1.6. Os Tribunais de Contas estaduais e municipais........................16 1.7. A Intosai e a Declarao de Lima.............................................17 1.8. A Olacefs.................................................................................17 1.9. A Atricon e a Audicon.............................................................17 1.10. Novos desafios do Controle Externo........................................18 1.11. O controle social......................................................................19 32. 1.12. Modelo de denncia de irregularidade ao Tribunal de Contas.....................................................................................21 1.13. Para saber mais........................................................................22 1.14. Propostas de exerccios dissertativos........................................22 1.15. Questes de concursos pblicos..............................................23 Captulo 2 NORMAS CONSTITUCIONAIS SOBRE O CONTROLE EXTERNO.......................................................................................27 2.1. A topografia do controle externo na Constituio Federal........28 2.2. Abrangncia do controle externo (CF: art. 70, caput)...............29 2.2.1. Fiscalizao contbil, financeira, oramentria e patrimonial...........................................................30 2.2.2. Fiscalizao operacional...........................................30 2.2.3. Legalidade e legitimidade.........................................31 2.2.4.Economicidade........................................................33 2.2.5. Aplicao das subvenes e renncia das receitas....34 2.3. Quem deve prestar contas (CF: art. 70, pargrafo nico).........36 2.4. Competncias constitucionais do TCU (CF: art. 71, caput e incisos I a XI)........................................................................42 2.4.1. Apreciar as contas anuais do Presidente da Repblica (CF: art. 71, I)....................................43 2.4.2. Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos (CF: art. 71, II)..........................................47 2.4.3. Apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses civis e militares (CF: art. 71, III).......................................................50 2.4.4. Realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional (CF: art. 71, IV)........................................52 2.4.5. Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais (CF: art. 71, V)................................52 2.4.6. Fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados a Estados, ao Distrito Federal ou a Municpios (CF: art. 71, VI)..................................53 33. 2.4.7. Prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes realizadas (CF: art. 71, VII)..................54 2.4.8. Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos (CF: art. 71, VIII, IX e XI)........................................56 2.4.9. Sustar, se no atendida, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal (CF: art. 71, X).......56 2.5. Sustao de atos e contratos (CF: art. 71, 1o e 2o )................57 2.6. Eficcia das decises do TCU (CF: art. 71, 3o )......................58 2.7. Relatrios ao Congresso Nacional (CF: art. 71, 4o )................58 2.8. Atuao da Comisso Mista (CF: art. 72).................................59 2.9. Composio do TCU (CF: art. 73)...........................................60 2.9.1. Requisitos para a nomeao de Ministro (CF: art. 73, 1o ).....................................................61 2.9.2. Processo de escolha de Ministros do TCU (CF: art. 73, 2o ).....................................................61 2.9.3. Prerrogativas dos Ministros (CF: art. 73, 3o )..........63 2.9.4. Papel dos Auditores (CF: art. 73, 4o ).....................63 2.10. Controle interno (CF: art. 74)..................................................64 2.11. Apurao de denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades (CF: art. 74, 2o )....................64 2.12. Organizao dos Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municpios (CF: art. 75)...........................................65 2.13. Fiscalizao nos municpios (CF: art. 31)................................67 2.14. Parecer prvio sobre as contas de Governo de Territrio (CF: art.33, 2o )....................................................................69 2.15. Interveno da Unio nos Estados e no Distrito Federal (CF: art.34, VII, d)..................................................................69 2.16. Interveno em Municpio (CF: art. 35, II)..............................70 2.17. Competncia exclusiva do Congresso Nacional (CF: art. 49, IX e X).................................................................70 2.18. Competncia privativa da Cmara dos Deputados (CF: art. 51, II)........................................................................71 34. 2.19. Competncia privativa do Senado Federal (CF: art. 52, III, b)...................................................................72 2.20. Competncia privativa do Presidente da Repblica (CF: art. 84, XV e XXIV)..........................................................72 2.21. Competncia do Supremo Tribunal Federal (CF: art. 102, I, c, d, i e q)........................................................73 2.22. Competncia do Superior Tribunal de Justia (CF: art. 105, I, a)...................................................................74 2.23. Competncias do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CF: arts. 103-B, 4o , e 130-A)..........................................................................74 2.24. Ministrio Pblico junto aos Tribunais de Contas (CF: art. 130)..........................................................................74 2.25. Clculo dos Fundos de Participao (CF: art. 161, pargrafo nico)......................................................................76 2.26. Lei complementar sobre fiscalizao financeira (CF: art. 163, V)......................................................................77 2.27. Disposies constitucionais gerais (CF: art. 235, III e X)..........78 2.28. Para saber mais........................................................................78 2.29. Propostas de exerccios dissertativos........................................78 2.30. Questes de concursos pblicos..............................................80 Captulo 3 TRIBUNAIS DE CONTAS: FUNES, NATUREZA JURDICA E EFICCIA DAS DECISES.......................................................111 3.1. Funes dos Tribunais de Contas...........................................111 3.1.1. Funo de fiscalizao............................................111 3.1.2. Funo opinativa...................................................112 3.1.3. Funo de julgamento...........................................112 3.1.4. Funo sancionadora.............................................113 3.1.5. Funo corretiva....................................................113 3.1.6. Funo consultiva..................................................113 3.1.7. Funo de informao...........................................114 3.1.8. Funo de ouvidor.................................................115 3.1.9. Funo normativa..................................................115 3.2. Natureza jurdica das Cortes de Contas..................................115 35. 3.3. Eficcia das decises dos Tribunais de Contas........................120 3.4. Coisa julgada administrativa..................................................123 3.5. Para saber mais......................................................................126 3.6. Propostas de exerccios dissertativos......................................126 3.7. Questes de concursos pblicos............................................126 Captulo 4 JURISDIO................................................................................131 4.1. A polmica sobre a jurisdio dos Tribunais de Contas..........131 4.2. Jurisdio do TCU.................................................................136 4.2.1. Responsvel (LOTCU: art. 5o , I).............................136 4.2.2. Dano ao errio (LOTCU: art. 5o , II)........................136 4.2.3. Dirigentes ou liquidantes (LOTCU: art. 5o , III)......136 4.2.4. Empresas supranacionais (LOTCU: art. 5o , IV).......136 4.2.5. Servios sociais (LOTCU: art. 5o , V).......................137 4.2.6. Demais sujeitos fiscalizao (LOTCU: art. 5o , VI)..............................................................137 4.2.7. Recursos repassados (LOTCU: art. 5o , VII).............137 4.2.8. Sucessores (LOTCU: art. 5o , VIII)..........................138 4.2.9. Representantes na assembleia (LOTCU: art. 5o , IX)..............................................................138 4.2.10. Empresas pblicas e sociedades de economia mista (RITCU: art. 5o , III).....................................................138 4.2.11. Unidades jurisdicionadas (IN no 63/2010).............139 4.3. Jurisdio dos Tribunais de Contas estaduais e municipais....139 4.4. Conflitos de jurisdies entre Tribunais de Contas.................140 4.5. Para saber mais......................................................................142 4.6. Propostas de exerccios dissertativos......................................142 4.7. Questes de concursos pblicos............................................143 Captulo 5 COMPETNCIAS INFRACONSTITUCIONAIS...........................147 5.1.Introduo.............................................................................147 5.2. Competncias atribudas pela Lei Orgnica do TCU..............148 5.2.1. Fiscalizao (LOTCU: art. 1o , II)............................148 5.2.2. Acompanhamento da receita (LOTCU: art. 1o , IV)..............................................................148 36. 5.2.3. Representar sobre irregularidades (LOTCU: art. 1o , VIII)...........................................................149 5.2.4. Atos de administrao interna (LOTCU: art. 1o , X a XV).......................................................150 5.2.5. Decidir sobre consulta acerca da aplicao de dispositivos legais e regulamentares (LOTCU: art. 1o , XVII)..........................................................150 5.2.6. Poder regulamentar (LOTCU: art. 3o )....................152 5.2.7. Requisitar servios tcnicos especializados (LOTCU: art. 101).................................................153 5.3. Competncias previstas no Regimento Interno do TCU.........154 5.3.1. Emitir pronunciamento conclusivo (RITCU: art. 1o , IV)..............................................................154 5.3.2. Auditar projetos e programas (RITCU: art. 1o , V)..... 154 5.3.3. Fiscalizar a aplicao dos royalties do petrleo (RITCU: art. 1o , X).................................................154 5.3.4. Fiscalizar a aplicao da LRF (RITCU: art. 1o , XIII)...........................................................155 5.3.5. Acompanhar, fiscalizar e avaliar os processos de desestatizao (RITCU: art. 1o , XV)...................155 5.4. Competncias atribudas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela Lei no 10.028/2000............................................156 5.5. Competncias atribudas pela Lei no 8.666/1993...................159 5.6. Competncia reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.....160 5.7. Competncias atribudas por diversos normativos.................162 5.7.1. Lista dos inelegveis (Lei Complementar no 64/1990 e Lei Complementar no 135/2010 Lei da Ficha Limpa)...............................................162 5.7.2. Acompanhamento dos processos de improbidade administrativa (Lei no 8.429/1992) ........................164 5.7.3. Controle das declaraes de bens e rendas (Lei no 8.730/1993)...............................................164 5.7.4. Fiscalizao dos recursos do SUS (Decreto no 1.232/1994)......................................................165 5.7.5. Apoio Justia Eleitoral (Lei no 9.096/1995 e Lei no 9.504/1997).................................................165 37. 5.7.6. Fiscalizao da LDB (Lei no 9.394/1996), do Fundeb (Lei no 11.404/ 2007) e do Fundef (Lei no 9.424/1996)...............................................166 5.7.7. Fiscalizao dos regimes prprios de previdncia social (Lei no 9.717/1998) .....................................169 5.7.8. Apoio s Cmaras Municipais (Lei no 9.452/1997)...............................................169 5.7.9. Criao de pgina na Internet (Lei no 9.755/1998)...............................................169 5.7.10. Fiscalizao da aplicao dos recursos repassados ao Comit Olmpico Brasileiro e ao Comit Paraolmpico Brasileiro (Lei no 10.264/2001).........170 5.7.11. Fiscalizao dos recursos do Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE (Medida Provisria no 2.178-36/2001)......................................................170 5.7.12. Lei das Agncias de guas (Lei no 10.881/2004)...... 170 5.7.13. Concesso de Florestas (IN TCU no 50/2006)........171 5.7.14. Lei do PAC (Lei no 11.578/2007)...........................171 5.8. Competncias relacionadas com o acompanhamento da gesto oramentria..........................................................172 5.9. Medidas cautelares relativas a atos administrativos................174 5.10. O veto ao art. 6o da Lei das centrais sindicais (Lei no 11.648/2008).............................................................177 5.11. Para saber mais......................................................................177 5.12. Propostas de exerccios dissertativos......................................178 5.13. Questes de concursos pblicos............................................181 Captulo 6 ORGANIZAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO........199 6.1.Plenrio.................................................................................199 6.1.1. Matrias de maior complexidade e relevncia.........199 6.1.2. Relacionamento com o Congresso Nacional e os Poderes da Repblica......................................200 6.1.3. Assuntos de natureza institucional.........................200 6.1.4. Sanes de maior gravidade...................................201 6.1.5.Recursos................................................................201 6.2.Cmaras.................................................................................201 6.2.1. Presidente de Cmara............................................202 6.2.2. Empate nas votaes de Cmara............................203 38. 6.3.Presidncia............................................................................204 6.3.1.Eleio...................................................................204 6.3.2. Competncias do Presidente..................................205 6.4.Vice-Presidncia....................................................................206 6.5.Corregedoria..........................................................................207 6.6.Ministros...............................................................................207 6.7. Auditores (Ministros Substitutos)...........................................208 6.8. Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas.....................211 6.8.1.Composio...........................................................211 6.8.2.Procurador-Geral...................................................212 6.8.3.Competncias........................................................213 6.9. Elaborao de lista trplice.....................................................215 6.10. Secretaria do Tribunal............................................................215 6.11.Ouvidoria..............................................................................217 6.12.Comisses.............................................................................218 6.13. Para saber mais......................................................................218 6.14. Propostas de exerccios dissertativos......................................218 6.15. Questes de concursos pblicos............................................218 Captulo 7 DELIBERAES E PROCESSOS..................................................225 7.1.Relator...................................................................................225 7.1.1.Relao..................................................................225 7.2.Deliberaes..........................................................................228 7.2.1. Formas de deliberao...........................................228 7.2.2. Elaborao, aprovao e alterao de atos normativos.....................................................229 7.2.3.Jurisprudncia.......................................................229 7.2.4. Incidente de uniformizao de jurisprudncia.......230 7.3. Processo de votao...............................................................230 7.4.Sesses..................................................................................235 7.4.1. Pauta das sesses...................................................236 7.5.Processos...............................................................................237 7.5.1. Tipos de processos.................................................237 7.5.2. Etapas do processo.................................................238 7.5.3. Partes e ingresso de interessados............................239 39. 7.5.4.Distribuio...........................................................240 7.5.5.Arquivamento........................................................241 7.5.6.Nulidades..............................................................241 7.5.7. Processos urgentes.................................................242 7.6. Execuo das decises...........................................................243 7.7. Outros dispositivos................................................................245 7.7.1. Contagem de prazos..............................................245 7.7.2. Comunicaes processuais.....................................245 7.7.3. Aplicao do Cdigo de Processo Civil..................247 7.8. Para saber mais......................................................................247 7.9. Propostas de exerccios dissertativos......................................247 7.10. Questes de concursos pblicos............................................247 Captulo 8 TOMADAS E PRESTAO DE CONTAS.....................................251 8.1. Dever de prestar contas..........................................................251 8.2. Processos de contas ..............................................................253 8.2.1. Contas ordinrias...................................................254 8.2.2. Contas extraordinrias...........................................254 8.3. Tipos de processos de contas.................................................255 8.3.1. Contas individuais.................................................255 8.3.2. Contas consolidadas..............................................255 8.3.3. Contas agregadas...................................................256 8.4. Relatrio de gesto.................................................................257 8.5. Contedo dos processos de contas.........................................258 8.5.1. Normas previstas na Lei no 4.320/1964..................258 8.5.2. Normas previstas na LOTCU e no RITCU..............258 8.5.3. Normas da LRF sobre escriturao das contas........259 8.5.4. Contedo prescrito pela IN TCU no 63/2010 ........260 8.5.4.1. Rol de responsveis...........................262 8.6. Prazos para apresentao.......................................................263 8.6.1. Dispensa de apresentao das contas.....................265 8.6.2. Contas informatizadas............................................265 8.7. Decises em processos de contas...........................................265 8.7.1. Sobrestamento de contas........................................265 8.7.2. Contas diferidas.....................................................266 8.8. Declaraes de bens e sigilo...................................................266 40. 8.9. Para saber mais.....................................................................267 8.10. Propostas de exerccios dissertativos......................................267 8.11. Questes de concursos pblicos............................................267 Captulo 9 TOMADAS DE CONTAS ESPECIAIS...........................................271 9.1.Conceito................................................................................271 9.2. Hipteses de instaurao.......................................................273 9.2.1. Omisso no dever de prestar contas.......................274 9.2.2. No comprovao da aplicao dos recursos..........276 9.2.3. Ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos........................................277 9.2.4. Prtica de ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico com dano ao errio................................................278 9.2.5. Determinao pelo TCU.........................................279 9.2.6. Dispensa de instaurao de TCE............................281 9.3.Procedimentos.......................................................................282 9.3.1. Responsveis pela instaurao da TCE...................282 9.3.2. Prazo de instaurao..............................................283 9.3.3. Etapas de instaurao.............................................283 9.3.4.Notificao.............................................................284 9.3.5. Peas bsicas de uma TCE.....................................284 9.3.6. Valor mnimo e prazo mximo para instaurao de TCE .................................................................285 9.4. Responsabilidade solidria do ente poltico............................286 9.5. Encaminhamento da TCE ao Tribunal de Contas da Unio...... 287 9.6. Julgamento das TCEs.............................................................289 9.7. Excluso do Cadin.................................................................291 9.8. Regras para a atualizao de dbitos......................................291 9.9. Para saber mais......................................................................291 9.10. Propostas de exerccios dissertativos......................................292 9.11. Questes de concursos pblicos............................................292 Captulo 10 JULGAMENTO DAS CONTAS.....................................................295 10.1. Critrios de julgamento.........................................................295 10.2. Contas regulares....................................................................297 41. 10.3. Contas regulares com ressalvas..............................................297 10.4. Contas Irregulares..................................................................298 10.5. Consequncias de irregularidade...........................................299 10.6. Fixao da responsabilidade solidria....................................300 10.7. Liquidao tempestiva do dbito...........................................304 10.8. Arquivamento sem julgamento de mrito..............................305 10.9. Contas Iliquidveis................................................................307 10.10.Reabertura de Contas.............................................................308 10.11.Julgamento pelo TCU e controle jurisdicional........................308 10.12.Reviso do julgamento pelo TCU...........................................309 10.13.Para saber mais......................................................................309 10.14.Propostas de exerccios dissertativos......................................309 10.15.Questes de concursos pblicos............................................310 Captulo 11 FISCALIZAO A CARGO DO TRIBUNAL DE CONTAS E EXERCCIO DO CONTROLE EXTERNO.................................317 11.1. Evoluo da fiscalizao nos Tribunais de Contas..................317 11.2. Instrumentos de fiscalizao..................................................318 11.2.1. Levantamento (RITCU: art. 238)............................319 11.2.2. Auditoria (RITCU: art. 239)...................................319 11.2.3. Inspeo (RITCU: art. 240)....................................320 11.2.4. Acompanhamento (RITCU: arts. 241 e 242)..........321 11.2.5. Monitoramento (RITCU: art. 243).........................322 11.3. Execuo da fiscalizao........................................................323 11.4. Contas do Governo da Repblica...........................................325 11.4.1. Normas de apresentao........................................325 11.4.2. Exame pelo TCU....................................................326 11.4.3. Consequncias da rejeio das contas....................329 11.4.4.Divulgao.............................................................330 11.5. Atos sujeitos a registro...........................................................330 11.5.1. Smula Vinculante no 3 do STF ............................334 11.6. Fiscalizao de atos e contratos..............................................335 11.7. Fiscalizao de convnios e instrumentos congneres............336 42. 11.8. Fiscalizao de obras.............................................................338 11.9. Fiscalizao das privatizaes e das agncias reguladoras.......339 11.10.Fiscalizao das concesses....................................................340 11.11.Fiscalizao das organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico, consrcios pblicos e parcerias pblico-privadas..................................................341 11.11.1.Oscips....................................................................341 11.11.2. Organizaes Sociais..............................................341 11.11.3. Consrcios Pblicos...............................................342 11.11.4. Parcerias Pblico-Privadas.....................................343 11.12.Denncia...............................................................................343 11.13.Outras fiscalizaes................................................................344 11.13.1. Benefcios fiscais....................................................344 11.13.2. Fundaes de apoio a instituies federais de ensino...............................................................345 11.13.3. Copa do Mundo de Futebol de 2014.....................346 11.14.Limites ao poder de fiscalizao dos Tribunais de Contas.......346 11.15.Consequncias da fiscalizao exercida pelos Tribunais de Contas..............................................................................347 11.16.Para saber mais......................................................................347 11.17.Propostas de exerccios dissertativos......................................348 11.18.Questes de concursos pblicos............................................351 Captulo 12 CONTROLE INTERNO.................................................................359 12.1.Conceito................................................................................359 12.2. Princpios do controle interno...............................................360 12.3. Evoluo do controle interno.................................................361 12.4. A LRF e o controle interno.....................................................363 12.5. Organizao do controle interno no governo federal..............363 12.5.1. Competncias legais do controle interno................365 12.5.2. Objetivos do controle interno................................369 12.5.3. Prerrogativas do controle interno...........................370 12.5.4. Normas relativas a servidores do controle interno.... 370 12.5.5. Controle interno dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico..........................371 43. 12.6. Tcnicas e objeto de trabalho do controle interno..................371 12.6.1.Tcnicas.................................................................371 12.6.2. Instrumental de trabalho........................................373 12.6.3. Objeto de exame....................................................374 12.7. Atuao do controle interno em processos de contas e tomadas de contas especiais................................................375 12.8. Opinio do controle interno..................................................377 12.9. Obrigatoriedade da estruturao do controle interno nos Estados e Municpios.......................................................377 12.10.Controle interno e auditorias privadas...................................378 12.11.Para saber mais......................................................................378 12.12.Propostas de exerccios dissertativos......................................378 12.13.Questes de concursos pblicos............................................379 Captulo 13 DIREITO DE DEFESA..................................................................387 13.1. Fundamentos constitucionais e princpios.............................387 13.2.Audincia..............................................................................391 13.3.Citao..................................................................................392 13.4. Procedimentos legais e regimentais........................................393 13.4.1. Pedido de vista.......................................................393 13.4.2. Juntada de documentos.........................................394 13.5.Oitiva....................................................................................394 13.6.Revelia...................................................................................395 13.7. Modalidades recursais............................................................396 13.8. Recurso de reconsiderao.....................................................396 13.9. Pedido de reexame.................................................................397 13.10.Embargo de declarao..........................................................398 13.11.Recurso de reviso.................................................................399 13.12.Agravo...................................................................................401 13.13.Exame de admissibilidade......................................................403 13.14.Sustentao oral.....................................................................404 13.15.Reviso judicial......................................................................404 13.16.Prescrio..............................................................................405 44. 13.17.Outros recursos previstos em normas especficas...................411 13.18.Para saber mais......................................................................411 13.19.Propostas de exerccios dissertativos......................................412 13.20.Questes de concursos pblicos............................................412 Captulo 14 SANES.....................................................................................417 14.1. Sanes em processos de contas............................................417 14.1.1. Multa proporcional ao dbito (LOTCU: art. 57).....418 14.1.2. Multa (LOTCU: art. 58).........................................418 14.1.3. Encaminhamento dos autos ao Ministrio Pblico da Unio (LOTCU: art. 16, 3o ).............................. 423 14.2. Sanes em aes de fiscalizao............................................423 14.2.1. Multa por sonegao de documentos ou informaes (LOTCU: art. 42)...............................423 14.2.2. Multa por irregularidade constatada (LOTCU: art. 43)...................................................424 14.2.3. Inabilitao (LOTCU: art. 60 e RITCU: art. 270)..... 424 14.3. Sanes relativas a licitaes e contratos................................426 14.3.1. Declarao de inidoneidade (LOTCU, art. 46).......426 14.4. Sanes relativas a infraes administrativas contra as finanas pblicas...............................................................430 14.5.Determinaes.......................................................................432 14.6. Medidas cautelares que afetam diretamente os gestores e responsveis........................................................................432 14.6.1. Afastamento temporrio do responsvel (LOTCU: art. 44)...................................................432 14.6.2. Indisponibilidade de bens (LOTCU: art. 44, 2o )..........................................................433 14.6.3. Arresto dos bens (LOTCU: art. 61)........................435 14.7. Independncia das instncias.................................................436 14.8. Responsvel falecido..............................................................437 14.9. Sigilo bancrio e fiscal...........................................................438 14.10.Para saber mais......................................................................443 14.11.Propostas de exerccios dissertativos......................................443 14.12.Questes de concursos pblicos............................................443 45. Captulo 15 ELEMENTOS PARA REALIZAR UMA PROVA DISCURSIVA.......447 15.1. A linguagem..........................................................................447 15.2. A construo do texto............................................................448 15.3. A elaborao do texto............................................................448 15.4. A reviso do texto..................................................................450 Captulo 16 QUESTES COMPLEMENTARES................................................451 PALAVRAS FINAIS.....................................................................................................471 Anexo I SMULAS RELEVANTES (STF, STJ, TCU)..................................473 Anexo II GABARITO...................................................................................479 Anexo III MINIGLOSSRIO.........................................................................487 Anexo IV REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..............................................497 46. Pgina deixada intencionalmente em branco 47. Captulo 1 Controle Externo Origens, Conceitos, Sistemas O que Controle Externo? Quais as diferenas entre Controladorias e Tribunais de Contas? Qual a origem do TCU? Quantos Tribunais de Contas existem no Brasil? Existe controle prvio pelos Tribunais de Contas no Brasil? O que controle social? Como denunciar uma irregularidade ao Tribunal de Contas? 1.1. Antecedentes Os historiadores no lograram ainda um consenso quanto identificao das primeiras instituies e atividades associadas com o controle das riquezas do Estado. certo que com os primeiros embries de organizao humana em cidades-Estado sur- giu a necessidade da arrecadao, estocagem e gerenciamento de vveres, materiais e, pos- teriormente, numerrio, de modo a assegurar atividades de defesa e de conquista ante as comunidades vizinhas. medida que tais montantes tornaram-se expressivos, cresceu tambm a importncia de sua adequada gesto. Em nenhum regime monarquia absolutista ou democracia social os detentores do poder admitem desvios, desperdcio ou subtrao dos recursos de que pretendem dispor para atingir suas finalidades. H quem veja exemplos de atuao do controle na organizao dos faras do antigo Egito, entre os hindus, chineses e os sumrios, ou em instituies presentes na Atenas do Sculo de Ouro (V a.C.). De acordo com Paulino,1 na capital grega havia uma Corte de Contas, composta de dez oficiais eleitos anualmente pela assembleia geral do povo (Ecl- sia, que se reunia na gira), que tomava as contas dos arcontes, estrategas, embaixadores, sacerdotes e a todos quantos giravam com dinheiros pblicos. Aristteles, em Poltica, sustentou a necessidade de prestao de contas quanto aplicao dos recursos pblicos e de punio para responsveis por fraudes ou desvios e defendeu a existncia de um tribunal dedicado s contas e gastos pblicos, para evitar que os cargos pblicos enriqueam aqueles que os ocupem. 1 Curso de Direito Constitucional, 3a edio, Forense, 1961 apud SANTANNA, Aspectos do Direito Pblico no Tribunal de Contas, TCE-RJ, 1992, p. 318-319. 48. Controle Externo Luiz Henrique Lima2 SrieProvaseConcursos ELSEVIER Sabe-se com certeza que a origem da expresso auditoria encontra-se no vocbulo latino auditor, aquele que ouve. Os primeiros auditores atuaram, portanto, na Repblica Romana. A ideia de uma Corte de Contas pode ser localizada no final da Idade Mdia, em pases como a Inglaterra, a Frana e a Espanha. Speck2 aponta como pioneira a criao do Tribunal de Cuentas espanhol no sculo XV. A seu turno, Mileski3 destaca a instituio do Exchequer ingls no sculo XII. Portugal situa a origem de seu Tribunal de Contas, criado em 1849, na Casa dos Contos, cujo regimento data de 1389, e que tinha reparties subordinadas no Brasil Colnia no Rio de Janeiro, Salvador, So Lus e Ouro Preto. Foi, todavia, como em tantas outras reas, a gloriosa Revoluo Francesa que consagrou o princpio da separao dos poderes, idealizado por Montesquieu. Somente com a distino de atribuies entre Executivo, Legislativo e Judicirio, pode-se, a rigor, falar de um controle externo. O controle externo porque realizado, de forma independente, por outro poder, distinto daquele responsvel pela execuo das atividades administrativas suscetveis de controle. Como veremos adiante, o controle externo atribudo ora ao Poder Legislativo, ora ao Poder Judicirio, de vez que as principais funes estatais de realizao de polticas pblicas so de responsabilidade do Poder Executivo. A organizao do primeiro Tribunal de Contas com caractersticas prximas s atuais foi obra de Napoleo Bonaparte que, mediante o Decreto Imperial de 28/09/1807, reorganizou a Cour des Comptes francesa, como modelo de tribunal administrativo para os Estados modernos. A Cour des Comptes presta assistncia ao Parlamento e ao Poder Executivo, atuando como autoridade judicial. 1.2. Conceitos de controle A pesquisa de Guerra4 indica que a palavra controle originou-se do termo francs contre- rle, assim como do latim medieval contrarotulus, com o significado de contralista: [...], isto , segundo exemplar do catlogo de contribuintes, com base no qual se verificava a operao do cobrador de tributos, designando um segundo registro, orga- nizado para verificar o primeiro. O termo evoluiu, a partir de 1611, para sua acepo mais prxima do atual, aproximando-se da acepo de domnio, governo, fiscalizao, verificao. Segundo o Dicionrio Houaiss, a primeira acepo do vocbulo : monitorao, fiscalizao ou exame minucioso, que obedece a determinadas expectativas, normas, con- venes etc. 2 Inovao e rotina no Tribunal de Contas da Unio. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2000, p. 28. 3 O Controle da Gesto Pblica, RT, 2003, p. 176. 4 Os Controles Externo e Interno da Administrao Pblica, 2a edio. Belo Horizonte: Editora Frum, 2005, p. 89. 49. Captulo 1 Controle Externo Origens, Conceitos, SistemasCAMPUS 3 SrieProvaseConcursos Na dico de Rocha,5 o escopo do controle assegurar a correspondncia entre determinadas atividades e certas normas ou princpios. 1.2.1. Controle na cincia da Administrao Na cincia da Administrao, o controle reconhecido como uma das funes administrativas essenciais. Na Escola Clssica, de Taylor e Fayol, o ciclo da administrao compreen- dia planejar, organizar, dirigir e controlar. Para Chiavenato,6 o controle consiste na funo administrativa que monitora e avalia as atividades e os resultados alcanados para assegurar que o planejamento, a organizao e a direo sejam bem-sucedidos. Esse autor identifica as seguintes fases do controle: estabelecimento de metas; observao do desempenho; comparao do desempenho com as metas estabelecidas; e ao corretiva. A Declarao de Lima, um dos principais documentos da International Organization of Su- preme Audit Institutions Intosai , afirma que o controle no representa um fim em si mesmo, mas uma parcela imprescindvel de um mecanismo regular que deve assinalar oportunamen- te os desvios normativos e as infraes aos princpios da legalidade, rentabilidade, utilidade e racionalidade das operaes financeiras. Na Administrao Pblica, segundo Mileski,7 o controle corolrio do Estado Democr- tico de Direito, obstando o abuso de poder por parte da autoridade administrativa, fazendo com que esta paute a sua atuao em defesa do interesse coletivo, mediante uma fiscalizao orientadora, corretiva e at punitiva. Como assinala Guerra:8 Controle, como entendemos hoje, a fiscalizao, quer dizer, inspeo, exame, acompanhamento, verificao, exercida sobre determinado alvo, de acordo com certos aspectos, visando averiguar o cumprimento do que j foi predeterminado ou evidenciar eventuais desvios com fincas de correo, decidindo acerca da regularidade ou irregularidade do ato praticado. Ento, controlar fiscalizar emitindo um juzo de valor. 1.2.2. Controle quanto ao objeto Quanto ao seu objeto, o controle pode ser classificado em: de legalidade; de mrito; e de gesto. 5 A funo controle na administrao pblica oramentria. O novo Tribunal de Contas: rgo protetor dos direitos fundamentais. 2a edio, ampliada. Belo Horizonte: Editora Frum, 2004, p. 124. 6 Administrao Geral e Pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, p. 447. 7 Op. cit., p. 148. 8 Os Controles Externo e Interno da Administrao Pblica, 2a edio. Belo Horizonte: Editora Frum, 2005, p. 90. 50. Controle Externo Luiz Henrique Lima4 SrieProvaseConcursos ELSEVIER O controle de legalidade tem o seu foco na verificao da conformidade dos procedimentos administrativos com normas e padres preestabelecidos. O controle de mrito procede a uma avaliao da convenincia e da oportunidade das aes administrativas. Em nosso ordenamento jurdico, esse controle costuma ser reservado prpria Administrao. O controle de gesto examina os resultados alcanados e os processos e recursos empregados, contrastando-os com as metas estipuladas luz de critrios como eficincia, eficcia, efetividade e economicidade. A professora Di Pietro9 tambm distingue o controle de fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblicos. 1.2.3. Controle quanto ao momento de sua realizao No que concerne ao tempo de sua realizao, o controle pode ser: prvio ou ex-ante ou perspectivo; concomitante ou pari-passu ou prospectivo; e subsequente ou a posteriori ou retrospectivo. O controle prvio tem finalidade preventiva e , essencialmente, realizado pela auditoria interna ou pelos sistemas de controle interno da organizao que orientam os gestores e agentes a corrigir falhas e adotar os procedimentos recomendveis. O controle concomitante exercido, via de regra, por provocaes externas organizao: denncias, representaes, auditorias, solicitaes dos rgos de controle e do Ministrio Pblico. O controle subsequente tem o objetivo de proceder a avaliaes peridicas, como nas prestaes anuais de contas, e possui contedo corretivo e, eventualmente, san- cionador. QUESTO POLMICA No concurso pblico para AUFC do TCU em 2006, foi proposto como tema da prova dissertativa argumentar se o controle exercido pelas Cortes de Contas poderia ser caracterizado como prvio, concomitante ou a posteriori. Surgiram, ento, de- bates muito intensos quanto possibilidade de os Tribunais de Contas realizarem o chamado controle prvio ou preventivo. Para muitos doutrinadores, essa possibilidade que envolvia o registro prvio de despesas, at a Constituio de 1946 no mais existe. Segundo essa vi- so, o controle exercido, por exemplo, nos certames licitatrios de natureza concomitante. 9 Direito Administrativo, 19a edio, Atlas, 2006, p. 709. 51. Captulo 1 Controle Externo Origens, Conceitos, SistemasCAMPUS 5 SrieProvaseConcursos Assim exprimiu-se Hely Lopes Meirelles:10 Toda atuao dos Tribunais de Contas deve ser a posteriori, no tendo apoio constitucional qualquer controle prvio sobre atos ou contratos da Adminis- trao [...], salvo as inspees e auditorias in loco, que podem ser realizadas a qualquer tempo. Todavia, vozes autorizadas, como o Min. Benjamin Zymler,11 argumentam que o controle prvio utilizado em eventos especiais, como no exame prvio de editais e procedimentos em casos de grande relevncia econmica e social como as Parcerias Pblico-Privadas PPPs e outras hipteses de privati- zao e concesso de servios pblicos. Ademais, acentuam que o controle efetuado sobre um edital de licitao acarreta o controle prvio do contrato a ser firmado. J para os que consideram os atos de concesso de aposentadorias como atos com- plexos, a etapa de registro pelos Tribunais de Contas constituiria uma modalidade de controle prvio. Essa, por exemplo, a posio de Santos.12 Na jurisprudncia recente do TCU, colhem-se diversos exemplos de exerccio do controle prvio.101112 EXEMPLO DE CONTROLE PRVIO PELO TCU Acrdo no 1.379/2006 Plenrio Entidade: Companhia das Docas do Estado da Bahia S.A. (Codeba) Relator: Ministro Augusto Nardes SUMRIO: SOLICITAO DO CONGRESSO NACIONAL PARA REALIZA- O DE FISCALIZAO EM CERTAME LICITATRIO. LEGITIMIDADE DO AUTOR. ATENDIMENTO. AUSNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIEN- TAL PRVIO ABERTURA DO CERTAME LICITATRIO. EDITAL DE CON- CORRNCIA COM CLUSULAS RESTRITIVAS AO CARTER COMPETITI- VO DA LICITAO. INFRINGNCIA A PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS RELATIVOS A LICITAES E CONTRATOS. INOBSERVNCIA DAS NORMAS LEGAIS RELATIVAS AO PROCESSO DE OUTORGA DE CONCESSO DE SERVIOS PBLICOS. INADEQUABILIDADE DOS ESTU- DOS DE VIABILIDADE. PRESENA DOS REQUISITOS QUE JUSTIFICAM A ADOO DE MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENSO DA EXECUO DO CONTRATO. 10 Direito Administrativo Brasileiro, 22a edio, atualizada, Malheiros Editores. 1997, p. 609. 11 O Controle Externo das Concesses de Servios Pblicos e das Parcerias Pblico-Privadas. Belo Horizonte: Editora Frum, 2005, p. 116. 12 O controle da Administrao Pblica. Revista do TCU, no 74, out/dez 1997, p. 17-26. 52. Controle Externo Luiz Henrique Lima6 SrieProvaseConcursos ELSEVIER 3. Os processos de arrendamento de reas e instalaes porturias cujos valores gerem receita mensal superior a R$50.000,00 sujeitam-se fiscalizao, prvia ou concomitante, do Tribunal de Contas da Unio, nos moldes previstos na IN no TCU 27/1998, alterada pela IN TCU no 40/2002, ante o disposto no Decreto no 4.391/2002. Registre-se que o Tribunal de Contas de Portugal possui competncia explcita para o controle prvio, realizado mediante os processos de vistos. 1.2.4. Controle quanto ao posicionamento do rgo controlador Com respeito ao posicionamento do rgo controlador, o controle classifica- se em: interno; ou externo. Define-se como interno, quando o agente controlador integra a prpria administrao objeto do controle. O posicionamento interno pode referir-se tanto ao sistema de controle interno propriamente dito, previsto na CF, como aos controles administrativos, que incluem os recursos administrativos e o controle hierrquico, entre outros. O controle interno ser abordado no Captulo 12 deste livro. A situao de exterioridade caracteriza trs hipteses de controle: o jurisdicional; o poltico; e o tcnico. O controle jurisdicional da Administrao exercido pelos Poderes Judicirios (Federal e Estadual) em obedincia ao direito fundamental prescrito no art. 5o , XXXV, da CF: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Os instrumentos para o seu exerccio so: a ao popular, a ao civil pblica, o mandado de segurana, o mandado de injuno, o habeas corpus e o habeas data. Tais instrumentos encontram-se previstos nos incisos LXVIII, LXIX, LXXI, LXXII e LXXIII do art. 5o e no inciso III do art. 129 da Consti- tuio da Repblica. O controle poltico de competncia do Poder Legislativo e corolrio do regime democrtico de governo. Entre os seus instrumentos mais conhecidos encontram-se as comisses parlamentares de inqurito CPIs , as convocaes de autoridades, os requerimentos de informaes e a sustao de atos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (CF: art. 49, V). Finalmente, o controle tcnico o exercido pelos rgos de controle externo, em auxlio aos rgos legislativos, nas trs instncias de governo e pelos rgos do sistema de controle interno. 53. Captulo 1 Controle Externo Origens, Conceitos, SistemasCAMPUS 7 SrieProvaseConcursos Quadro-resumo do papel das instituies de controle13 Executivo Legislativo Judicirio Controle sobre atos da prpria administrao Controle sobre atos e agentes do Executivo Controle sobre atos ilegais de qualquer dos Poderes Controles internos da administrao Controle externo da administrao Controle jurisdicional Controle interno administrativo Controle interno gerencial Controle poltico Controle tcnico Habeas corpus Habeas data Mandado de injuno Mandado de segurana Ao Popular Outros Controles sobre os atos da entidade pela prpria entidade Controles sobre os atos da entidade por outra entidade Controle sobre decises polticas do Poder Executivo Controle sobre atos de gesto dos recursos pblicos Funes administrativas clssicas Controladorias, Auditorias-Ge- rais, sistemas de controle interno Legislativo Cortes de Con- tas e Comisses Oramentrias e de Fiscalizao Tribunais e Juzes Para Santos,14 tambm merece destaque o controle social, que uma modalidade de controle externo cujo agente controlador a sociedade civil organizada ou o cidado, individualmente, manifestando-se na participao em audincias pblicas e em rgos colegiados, tais como conselhos gestores de polticas pblicas, alm da utilizao de instrumentos legais como as denncias e representaes dirigidas s Cortes de Contas, as aes populares etc. A Figura 1, a seguir, representa as diversas modalidades de controle incidentes sobre a gesto pblica. 13 Adaptado de Bugarin, Vieira e Garcia. Controle dos gastos pblicos no Brasil: instituies oficiais, controle social e um mecanismo para ampliar o envolvimento da sociedade. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2003, p. 29. 14 O TCU e os controles estatal e social da Administrao Pblica. Revista do TCU, no 94, out/dez 2002, p. 18. 54. Controle Externo Luiz Henrique Lima8 SrieProvaseConcursos ELSEVIER Figura 1 Controles Incidentes sobre a Gesto Pblica Controle Jurisdicional Ministrio Pblico Sociedade Poder Judicirio Gesto Pblica Controle Interno TCU Controle Social Controle Externo Aes Civis Pblicas Fonte: Lima, 2009 Assinale-se que a multiplicidade de controles no garantia de sua efetividade. Como ob- serva Alves (2009),15 imprescindvel que a atuao dos rgos de controle seja coordenada e complementar, de modo a evitar a super-dosagem, a redundncia ou a presena de lacunas graves. 1.2.5. Outras classificaes Outras classificaes para as modalidades de controle so: I quanto forma de instaurao da ao de controle: de ofcio; por provocao; e compulsrio ou peridico, a exemplo da prestao anual de contas. II quanto amplitude do controle: controle do ato administrativo; e controle da atividade ou do programa ou poltica pblica setorial. 1.2.6. Conceito de Controle Externo Para Meirelles,16 controle externo o que se realiza por rgo estranho Administrao responsvel pelo ato controlado e visa a comprovar a probidade da Administrao e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros pblicos, bem como a fiel execuo do oramento. 15 Mltiplas Chibatas? Institucionalizao da poltica de controle da gesto pblica federal 1998-2008. Braslia: UnB, 2009, p. 111. 16 Direito Administrativo Brasileiro, 22a edio, atualizada. So Paulo: Malheiros Editores. 1997, p. 577 e 608. 55. Captulo 1 Controle Externo Origens, Conceitos, SistemasCAMPUS 9 SrieProvaseConcursos Rocha17 entende o controle como constitudo de um juzo, seguido, em caso negativo, de eventual medida, com forma impeditiva (ineficcia do ato), extintiva (anulao do ato) ou reparativa (sano aos responsveis). Pardini,18 por sua vez, preleciona: Controle externo sobre as atividades da Administrao, em sentido orgnico e tcnico, , em resumo, todo controle exercido por um Poder ou rgo sobre a administrao de outros. Nesse sentido, controle externo o que o Judicirio efetua sobre os atos dos demais Poderes. controle externo o que a administrao direta realiza sobre as entidades da administrao indireta. controle externo o que o Legislativo exerce sobre a administrao direta e indireta dos demais Poderes. Na terminologia adotada pela Constituio, apenas este ltimo que recebe a denominao jurdico-constitucional de controle externo (CF arts. 31 e 70 a 74), denominao esta repetida especifica- mente em outros textos infraconstitucionais, como, por exemplo, a Lei no 8.443/1992. O mesmo autor explica suas caractersticas:19 a) externo porque exercido pelo Parlamento sobre a administrao pblica direta e indireta e sobre as atividades de particulares que venham a ocasionar perda, extravio ou dano ao patrimnio pblico [...] b) controle porque lhe compete examinar, da forma mais ampla possvel, a correo e a regularidade e a consonncia dos atos de Administrao com a lei e com os planos e programas; c) mltiplo, pois examina, simultaneamente, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos que lhe compete controlar; d) tem mltiplas incidncias, pois so submetidos ao controle externo os aspectos contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial; e) atua em momentos diversos. Embora a regra geral seja a do controle posterior, pode, tambm, ser prvio, concomitante ou misto; f) efetua-se por dois rgos distintos e autnomos: o Parlamento e o Tribunal de Con- tas; (...) O objeto do controle externo so os atos administrativos em todos os poderes constitu- dos nas trs esferas de governo e atos de gesto de bens e valores pblicos. O controle externo da Administrao Pblica, realizado pelas instituies a quem a Cons- tituio atribuiu essa misso, exigncia e condio do regime democrtico, devendo, cada vez mais, capacitar-se tecnicamente e converter-se em eficaz instrumento da cidadania, con- tribuindo para o aprimoramento da gesto pblica. 17 Op. cit., p. 124. 18 Apud Bugarin: O princpio constitucional da economicidade na jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio. Belo Horizonte: Editora Frum, 2004, p. 40. 19 Tribunal de Contas da Unio: rgo de destaque constitucional. Tese apresentada no Curso de Doutorado da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte: Faculdade de Direito da UFMG, 1997, p. 103-104. 56. Controle Externo Luiz Henrique Lima10 SrieProvaseConcursos ELSEVIER 1.3. Sistemas de Controle Externo Jacoby Fernandes20 conceitua sistema de controle externo como o conjunto de aes de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos prprios, no integrados na estrutura controlada, visando fiscalizao, verificao e correo dos atos. A doutrina costuma identificar dois sistemas principais de controle externo, embora cada nao apresente suas peculiaridades, resultantes de sua histria, tradies, caractersticas polticas, administrativas, tnicas e religiosas. So os sistemas de Cortes de Contas ou de Auditorias-Gerais. Historicamente, as Cortes de Contas deram maior nfase a aspectos relacionados legalidade, ao passo que as Auditorias-Gerais focavam sua atuao no desempenho dos auditados. Hoje, os Tribunais de Contas adotam tcnicas de aferio de desempenho como as auditorias operacionais similares s das Auditorias-Gerais. Malgrado as especificidades que os diferenciam, muitos aspectos so comuns a ambos os sistemas: tanto os Tribunais de Contas como as Auditorias-Gerais so rgos integrados ao aparelho do Estado, em geral com previso constitucional; so rgos com elevado grau de independncia, mesmo nas hipteses em que h um vnculo estreito com o Legislativo; possuem a funo precpua do exerccio do controle externo; e usualmente o contedo de suas decises no se encontra sujeito a reviso por outro rgo ou instncia. Adotam o sistema de Corte de Contas, entre outros, os seguintes pases: Alemanha, Brasil, Coreia, Espanha, Frana, Grcia, Holanda, Japo, Portugal e Uruguai. So exemplos do sistema de Auditorias-Gerais: Argentina, frica do Sul, Austrlia, Bo- lvia, Canad, Colmbia, Cuba, Estados Unidos, ndia, Jordnia, Mxico, Paraguai, Reino Unido, Sucia, Venezuela. Saliente-se que na Argentina as provncias adotaram o sistema de Tribunais de Contas, diferentemente da opo federal pela Audtoria General de la Nacin. No processo de constituio da Unio Europeia, foi adotado o sistema de Tribunal de Contas para o controle externo da administrao comunitria, criando-se o Tribunal de Con- tas Europeu, com sede em Luxemburgo, com um membro de cada pas da Unio Europeia, nomeado para um mandato de seis anos. A misso do TC europeu a de auditar com independncia a cobrana das receitas e a utilizao dos fundos da Unio Europeia e, assim, avaliar a forma como as instituies comunitrias desempenham sua funes. Segundo Barreto,21 das 182 Entidades de Fiscalizao Superior EFS filiadas Into

controle externo 4a edicao - luiz henrique lima -2011

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