controle de contas, transparência e responsabilidade / parcerias na administração pública

Controle de Contas, Transparência e

Responsabilidade / Parcerias na Administração Pública

Introdução

O tema de “controle da Administração Pública” é, atualmente, um dos mais importantes nos debates contemporâneos.

A compreensão adequada de suas tendências atuais pressupõe visão renovada da atividade administrativa, de seu escopo e de sua organização, principalmente em face da reforma do Estado, do processo de democratização e da constitucionalização dos direitos.

A disciplina será desenvolvida com base nessa perspectiva.

Introdução

Para isso, o tema será estudado a partir dos seguintes pontos:

1. Importância do controle da Administração Pública

2. Controle da Administração Pública e Direitos Fundamentais

3. Atividade de controle e federalismo

4. Visão Geral sobre os tipos de controle no Brasil

5. Controle Externo no Brasil

Introdução

6. Tribunais de Contas: análise geral

7. Tribunal de Contas de Minas Gerais

8. Ministério Público de Contas

9. Estudo a respeito de Auditoria Governamental

10. Em quê precisamos evoluir?

Compreendendo o Controle da Administração Pública

1. Visão Geral sobre Controle

a) Noções Conceituais

- São ideias importantes para se compreender a noção de controle: fiscalização; acompanhamento, monitoramento, comparação, entre outras.

- Importante ter em mente que a noção de controle não se aplica apenas à Administração Pública, mas, igualmente, à iniciativa privada.


Para a ciência da Administração, o controle é tido como uma das funções administrativas essenciais.

- Taylor e Fayol: compreendiam que o ciclo da administrativa alcançava o planejamento, organização, direção e controle.


- Chiavenato: o controle monitora e avalia os resultados alcançados para assegurar que o planejamento, a organização e a direção sejam bem-sucedidos. O controle compreende:

- fixação de metas;

- análise de desempenho;

- comparação de desempenho e metas

- ação corretiva


- Assim, controle é a função administrativa que fiscaliza, inspeciona, examina e acompanha ações gerenciais e administrativas, segundo certos critérios, para averiguar o cumprimento do determinado ou identificar desvios, visando corrigi-los, além de decidir acerca da regularidade dos atos praticados. Emite-se, pois, um juízo de valor.


b) Controle da Administração Pública

- Conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizar e de rever a atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder

- Não obstante isso, o conceito de controle antes discutido aplica-se igualmente aqui, com adaptações necessárias.


c) Importância

- Em um regime jurídico que se pretende legítimo e democrático, as normas de atribuição de poder devem ser acompanhadas de modos de controle.

- Concepção gerencial ao invés de burocrática


- A importância do controle vem sendo evidenciada tanto no âmbito público quanto no setor privado.

- Prova disso é o crescente número de auditorias e a relevância que vem sendo dada à governança corporativa e à transparência das entidades, o que, inclusive, é fator chave para captação de recursos no mercado.


A atividade de controle permite:

- verificar a fidedignidade de informações e o respeito aos processos e normas de ação;

- avaliar a eficiência das medidas adotadas para se concretizar os fins visados pela organização;

- identificar acertos e falhas operacionais que demandam revisão de procedimentos e a definição de ações corretivas e o grau de urgência para sua adoção;


- preservar o patrimônio da instituição e garantir que ela não se desvie dos seus fins institucionais;

- garantir transparência na gestão operacional, de recursos e de ações;

- fortalecer a credibilidade institucional;

- identificar a necessidade de treinamento e qualificação de equipe técnica e operacional


- Honestidade acompanhada da eficiência

- Parâmetros de má gestão e de boa gestão da coisa pública

- Melhoria de procedimentos e avaliação de metodologias aplicadas


- Por tudo isso, atualmente, as entidades, sejam públicas ou privadas, não podem mais renunciar a uma adequada atividade de controle, sob pena de comprometer o alcance dos seus fins institucionais.


d) Visão Histórica

- Não há consenso quanto ao início do reconhecimento da importância de controle;

- Contudo, é certo que em nenhum regime os governantes admitem desvios, desperdício ou subtração dos recursos necessários à sua finalidade.


- Do ponto de vista da administração de empresas, a história de controle tem os seus contornos próprios, os quais não serão explorados nesse momento.

- Não se nega, no entanto, que entre eles haja entrelaçamento e influenciação recíproca ao longo do tempo.


- Grécia

- Havia espécie de “Corte de Contas”, composta por dez oficiais eleitos anualmente pela assembleia geral do povo que tomava as contas dos arcontes, estrategas, embaixadores, sacerdotes e todos que giravam com recursos públicos.


- Aristóteles defendeu em “Política” a necessidade de prestação de contas por aqueles que gerissem recursos públicos e a punição daqueles que os malversassem.

- Roma

- Atribui-se aos romanos a criação da auditoria, ou seja, aquele que ouve.


- A ideia de uma Corte de Contas, no entanto, pode ser localizada no final da Idade Média, em países com a Inglaterra, França e Espanha.

- Exchequer – Inglaterra – Sec. XII

- Tribunal de Cuentas – Espanha – Sec. XV


- Revolução Francesa

- A rigor, apenas com a adoção da teoria da separação de poderes é que se pode falar na adoção de controle externo.

- Diz-se externo o controle realizado por outro Poder, de forma independente, em relação àquele do qual emanou o ato a ser controlado.


- Pode-se afirmar que a organização do primeiro Tribunal de Contas, com as feições atuais, foi levado a cabo por Napoleão Bonaparte, com o Decreto Imperial de 28/09/1807, ao reorganizar a Cours des Comptes.

- Desde então, assiste-se à consagração da importância do controle e as melhores formas de o exercer.


Pelo exposto, o que se observa é que a ideia de controle se torna fundamental e uma parceira indissociável da noção de gestão.

Adiante retomaremos o tema para discutir as formas que esse controle é desenvolvido na Administração Pública brasileira.


2. Administração Pública

a) Aspectos Conceituais

- Sentidos Objetivo e Subjetivo

- Conceito

b) Elementos fundamentais da noção de gestão/administração


- Pessoas

- Bens

- Estrutura

- Interesses

- Finalidades e Metas

- Processos e Projetos

- Marco regulatório

- Recursos

- Prazos


A depender da maneira como esses elementos se interagem e qual a importância que é destacada a cada um deles, é possível se identificar tipos de Administração.

A compreensão dos tipos de Administração é fundamental para se entender a importância e a forma de se conduzir o controle sobre ela.


b) Tipos de Administração Pública

b.1) Administração Patrimonialista

- Centralização do poder na mãos de poucos;

- Viés autoritário;

- Apropriação privada de recursos, de cargos e de patrimônio públicos;

- Confusão entre as esferas pública e privada;

- Ausência de preocupação com o interesse público;


- Ausência de preocupação com eficiência e resultados das ações;

- Administração marcada por corrupção, nepotismo, imoralidade e desvio de finalidade da gestão pública

- Exemplos históricos


b.2) Administração Burocrática

- Primeira metade do século XX;

- Centralização da preocupação na racionalidade administrativa, baseada no cumprimento integral de leis e de procedimentos, como forma de combater o patrimonialismo.

- Substituição da preponderância de interesses privados pelo respeito aos procedimentos e regras de ação.


- Foco no respeito aos procedimentos e concentração das preocupação com os meios em detrimento dos fins;

- Formalidades essenciais para a prática de atos e para a realização de atividades

- A forma como um fim em si mesmo

- Exemplos históricos


b.3) Administração Gerencial

- Discussões a partir da segunda metade do século XX;

- Contexto histórico: mudanças econômicas, políticas, sociais e avanços tencológicos. Discussão em torno da internacionalização e questionamentos dos fins do Estado;

- Mudança do foco e do enfoque da atividade administrativa;


- Modelo baseado na eficiência, na redução do custo da estrutura administrativa e no aumento da qualidade dos serviços públicos;

- Preocupação com resultados, com adequada gestão de patrimônio e de receitas;

- Moralidade administrativa e otimização de resultados.


c) Análise da importância de cada tipo de Administração

d) Administração Pública Brasileira

- Qual tipo de Administração se aplica à Administração Pública brasileira?


e) Controle nos diversos tipo de Administração

e.1) Controle na Administração Patrimonial

e.2) Controle na Administração Burocrática

e.3) Controle na Administração Gerencial


Para adequada compreensão do controle da Administração Pública, ainda se deve estudar

- A relação entre controle da Administração Pública e o Federalismo;

- A relação entre controle da Administração Pública e Direitos Fundamentais e Ordem Democrática;

- Visão geral dos mecanismos de controle da Administração Pública no Brasil


4. Controle da Administração Pública e Federalismo

a) Federalismo

a.1) Ideia

a.2) História

a.3) Características

- Elementos disjuntivos

- Elementos integrativos


a.4) Federalismo no Brasil

b) Importância de se estudar o federalismo para o exercício do controle da Administração Pública


5. Controle da Administração Pública e Direitos e garantias fundamentais

a) Constitucionalização dos direitos

b) A centralidade dos direitos e garantias fundamentais na ordem jurídica brasileira


c) Direitos e garantias fundamentais

c.1) Sentido

c.2) História e conquistas

c.3) Importância

d) O controle da Administração Pública e o respeito aos direitos e garantias fundamentais


6. Sistemática de Controle da Administração Pública

a) Objeto de estudo

- Compreender os instrumentos e as formas de se exercer o controle na Administração Pública brasileira


b) Tipos de controle

b.1) Quanto à natureza do controlador

- Legislativo

- Judicial

- Administrativo


b.2) Quanto à extensão do controle

- Controle interno: exercido por órgãos de um Poder sobre condutas administrativas produzidas dentro de sua esfera

- Controle externo: o órgão fiscalizador se situa em Administração diversa daquela de onde a conduta administrativa se originou.


Quanto ao controle externo, ainda se pode dizer que é uma exigência e condição do regime democrático, devendo se capacitar cada vez mais e converter-se em instrumento de cidadania.

Tem por objeto atos administrativo emanados pelos outros Poderes


- Sistemas de controle externo

- Auditorias Gerais

- Cortes de Contas

- Pontos comuns

- órgãos integrados ao aparelho do Estado, em geral com previsão constitucional;


- órgãos com elevado grau de independência e de autonomia, mesmo nas hipóteses em que há vínculo com o Poder Legislativo;

- vínculo com Poder Legislativo;

- atuam no controle externo;

- normalmente, suas decisões não se encontram sujeitas à revisão por outro órgão ou instância;


- Sistema de Auditoria-Geral (ou Controladoria-Geral)

- Normalmente, controle de caráter opinativo ou consultivo, sem dispor de poderes “jurisdicionais” ou coercitivos;

- Manifestações em forma de pareceres ou recomendações subscritos monocraticamente pelo Auditor ou Controlador-Geral;


- Auditor ou Controlador-Geral: nomeado pelo Parlamento, com mandato previamente fixado.

- Exemplos: National Audite Office (Reino Unido); Government Accountabilitty Office (EUA); Office of the Auditor General (Canadá)


- Sistema de Tribunal (ou Corte) de Contas

- Caracteriza-se pelo caráter colegiado de suas decisões e pelo poder coercitivo de impor sanções.

- Em razão de tais características, torna-se necessária a ênfase no processo, com procedimentos de fiscalização com maior rigor e respeito a direitos fundamentais.


- Procura-se conferir maior estabilidade aos membros dos Tribunais de Contas, seja com mandatos fixos que ultrapassem legislatura (Espanha) ou mesmo com o reconhecimento da vitaliciedade.

- Exemplos: França, Brasil, Itália, Bélgica, entre outros.


b.3) Quanto à natureza do controle

- Controle de legalidade: Faz uma análise do respeito dos atos praticados tendo em vista a ordem normativa

- Controle de mérito: Analisa-se a conveniência e oportunidade da prática do ato. Discutir a polêmica envolvendo o controle do mérito do ato administrativo.


b.4) Quanto ao âmbito da Administração

- Controle por subordinação: é o exercido por meio dos vários patamares da hierarquia administrativa dentro da mesma Administração

- Controle por vinculação: o poder de fiscalização e de revisão é atribuído a uma pessoa e se exerce sobre os atos praticados por atos diversos


b.5) Quanto à oportunidade

- Controle prévio

- Controle concomitante

- Controle posterior


b.6) Quanto à iniciativa

- Controle de ofício: é o executado pela própria Administração no regular exercício de suas funções

- Controle provocado: é aquele provado por terceiro. Ver o direito de petição e discutir que ele não se confunde com direito de protocolo.


c) Controle Administrativo

c.1) Sentido: exercido pelos poderes por seus órgãos internos

c.2) Objetivos

- Confirmação

- Correção

- Alteração


c.3) Meios de controles

- Supervisão Ministerial

- Hierarquia orgânica

- Direito de petição

- Outros instrumentos legais

c.4) Processo Administrativo


d) Controle judicial

d.1) Sentido

- É o poder de fiscalização que os órgãos do Poder Judiciário exercem sobre os atos administrativos praticados por qualquer esfera do Poder.

d.2) Importância


d.3) Sistemas de controle

- Contencioso administrativo

- Unidade de jurisdição

- Brasil


d.4) Atos sob controle especial

- Atos políticos: A discussão reside na possibilidade de o Judiciário exercer seu controle sobre os critérios governamentais que conduzem à edição dos atos políticos.

- Atos legislativos típicos

Controle de constitucionalidade


- Atos interna corporis: São aqueles praticados dentro da competência interna e exclusiva dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário. Questão polêmica.

d.5) Instrumentos de controle

- Ações judiciais. A título de exemplo, citem-se as seguintes:


- Habeas Corpus

- Habeas Data

- Mandado de Segurança

- Mandado de Injunção

- Ação Civil Pública

- Ação de Improbidade Administrativa

- Ação Popular

- Ação Ordinária


e) Controle Legislativo

e.1) Sentido: É a prerrogativa conferida ao Poder Legislativo de fiscalizar o poder público sob critérios político e financeiro.

e.2) Tipos de controle

- Político

- Financeiro


e.3) Controle político

- Possibilidade de fiscalização e decisão sobre atos ligados à função administrativa e de organização do Poder Executivo e do Poder Judiciário. Exemplos: Art. 49, X;

- Poder convocatório

- Poder de sustação: Art. 49, V, CF.

- Comissão Parlamentar de Inquérito


e.4) Controle financeiro

- Sentido: é aquele exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo e o Judiciário e sobre a sua própria administração no que se refere à receita, à despesa e à gestão dos recursos públicos


- Formas de controle

- Interno: cada Poder tem que possuir, em sua estrutura, órgãos especialmente destinados à verificação do destino de recursos do erário. Art. 70, CF.

- Externo: Exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas.


- Áreas de controle

- legalidade: respeito às normas

- legitimidade: atender aos princípios da boa administração

- economicidade: respeito aos princípios da adequação e da compatibilidade referentes às despesas públicas

- aplicação das subvenções:

- renúncia de receitas


- Importância do controle realizado pelo Poder Legislativo

- O papel desempenhado pelos Tribunais de Contas


f) Outras formas de controle

- O papel desempenhado pelo Ministério Público

- O papel desempenhado pela mídia, pelos veículos de comunicação e pela sociedade civil organizada

- O cidadão e o controle da Administração Pública


6. Considerações parciais a respeito de tendências atuais do controle da Administração Pública

- Controle é instrumento de gestão e de cooperação na busca de resultados, não podendo ser visto como instrumento de perseguição;

- Controle deve ser atividade contínua;


- Controle deve estar comprometido com os direitos e garantias fundamentais, lembrando-se sempre que ele não é um fim em si mesmo;

- Controlador deve levar em conta todas as peculiaridades de uma situação concreta para adequadamente exercer o seu juízo;


- Controlador deve estar atento às regras de sua competência;

- Necessidade de clareza de critérios de fiscalização e de controle;

- Controlado deve atuar sempre buscando exercer suas atividade com zelo


- O controle é instrumento fundamental para se construir uma Administração Pública democrática, proba e eficiente.

- Contudo, se mal utilizado, é um poderoso instrumento de arbitrariedade.

- É com base em tais pressupostos que devem ser analisados os Tribunais de Contas e o Ministério Público de Contas

Tribunal de ContasRelativamente ao controle externo do Estado, desempenha papel muito importante os Tribunais de Contas.

Pode-se dizer que são órgãos autônomos, auxiliares do Poder Legislativo, mas não a ele subordinado, praticando atos de natureza eminentemente administrativa, concernentes ao controle externo

Tribunal de Contasa) A criação dos Tribunais de Contas no Brasil e suas previsões constitucionais

- Criação do Erário Régio – Alvará de 28 de junho de 1808

- 1826 – Apresentação de Projeto de Lei visando à criação de Corte de Contas no Brasil.

Tribunal de Contas- O debata em torno da criação de Corte de Contas no Brasil, juntamente com a abolição da escravatura, certamente foram um dos mais intensos no Império;

- Decreto 966A, 7 de novembro de 1890 – Criação do Tribunal de Contas

Tribunal de Contas

- Constituição de 1891– institucionalização do Tribunal de Contas (art. 89)

- Instalação efetiva do Tribunal de Contas se deu apenas em 1893.

Assim que instalado, houve choque do Tribunal de Contas com o Presidente Floriano Peixoto, por ter considerado ilegal a nomeação de parente de Deodoro da Fonseca.

Tribunal de ContasMinistro Serzedello Corrêa se demitiu do Ministério por não ter concordado com a resistência do acatamento da decisão.

- Constituição de 1934 – Mantido e, pela primeira vez, se fala em julgamento de contas

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