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Consórcios Intermunicipais e outras formas de associação entre Municípios na

organização regional no SUS

Campos do Jordão/SP 18 de março de 2015

XXIX CONGRESSO DE SECRETÁRIOS MUNICIPAIS DE SAÚDE DO ESTADO DE SÃO PAULO – COSEMS-SP

Estado democrático de direito, com descentralização político-administrativa

Federação com três entes autônomos

Base tributária dos governos subnacionais

Sistema de proteção social sob a forma de políticas sociais de acesso universal e gratuito

Participação e controle social na elaboração e implementação das políticas sociais.

Constituição Federal de 1988

Município

Estado

União

Agenda Política do Estado Brasileiropós Constituição Federal de 1988

Seguridade social como

direito universal

Participação e controle social

Atuação sistêmica das três esferas de

governo

Parceria com sociedade civil

organizada

Transparência e Eficiência

Administrativa

Agenda SocialComplexa

Objetivo:Sociedade livre, justa e solidária

Desenvolvimento nacionalBem-estar de todos, sem discriminação

Articulação intersetorial em cada esfera da federação

Aprofundamento da autonomia vs tensionamento da aliança (pacto federativo)

Articulação intergovernamental (entre as três esferas da Federação)

Desafios da agenda Federalista Brasileira

Universalização do acesso e garantia da qualidade dos

serviços públicos em todo o território nacional

A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (Art. 196, CF/88).

As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;III - participação da comunidade (Art. 198/CF 88).

Descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo:

a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios; b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde (Art. 7º, Lei n°

8.080/90).

A Saúde e o Novo Contrato Social

Marcado por grandes diferenças: densidade demográfica, situação socioeconômica, arrecadação tributária, capacidade técnica e gerencial de sua administração

São Paulo, SP - 11,9 milhões/hab*

Serra da Saudade, MG – 822/hab*

Grande parte dos municípios depende das transferências constitucionais e não possui base própria de arrecadação

Perfil dos Municípios Brasileiros

73% dos 5.570 municípios brasileiros possuem até 20 mil habitantes e 10% dos

municípios no país concentram quase 80% da

população brasileira

*Estimativa IBGE, 2014.

Cuidar das pessoas prioritariamente em locais próximos de suas casas, resolvendo problemas e alcançando a satisfação de suas necessidades de saúde

Garantir acesso com qualidade, oportunidade e equidade em casos que exijam tecnologias simples e complexas

Operar com eficácia e eficiência, priorizando a efetividade

Garantir transparência no uso dos recursos de todas as fontes e naturezas

Prestar contas ao controle social e aos órgãos públicos com clareza e objetividade

Macro desafios da gestão do SUS

Racionalidade econômica e operacional: integralidade

da atenção à saúde por meio de redes de serviços

hierarquizados e regionalizados, o que exige disposição para o diálogo e

o entendimento entre os entes da Federação

Formas de atuação do Estado

Administração Pública

• Administração Direta• Administração Indireta

Sociedade e Mercado

• Atuação indireta, por meio de relações contratuais entre o Estado e agentes de mercado

Formas Jurídico-Institucionais da Administração Pública

Administração Direta

Autarquia

Fundação Pública de Direito Público

Fundação Pública de Direito Privado

Empresa Estatal

Consórcio Público

Sociedade de Economia Mista

Adm

inist

raçã

o In

dire

ta

Estruturas criadas por lei ou mediante autorização legal Regidas pelas regras de direito público estabelecidas na Constituição Federal Regime de propriedade estatal Exercem competências estatais delegáveis Governança estatal, podendo haver participação minoritária de particulares Financiamento: recursos públicos Controle estatal direto

• Descentralização não deve implicar perda da capacidade de direção do Poder Público – é preciso haver capacidade técnica de coordenar e supervisionar a atividade da entidade descentralizada, com foco em resultado

• Não deve representar perda da capacidade estatal de regulação – risco de captura dos interesses públicos por privado

Necessidade de

descentralizar

Capacidade de

descentralizar

Requisitos para a administração indireta

É preciso haver forças políticas que possam dar sustentação à proposta do Poder Executivo perante o Poder Legislativo

Avaliar o grau de organização e preparo das forças políticas sociais para o accountability; ou seja, o nível de cidadania e de representação política das partes interessas nas atividade estatal a ser descentralizada, capaz de exercer controle social

Capacidade financeira de arcar com os

custos da descentralização

AutarquiaFundação

Pública Direito Público

Fundação Pública de

Direito PrivadoAssociação

PúblicaEmpresa pública

Sociedade de economia

mista

Regime jurídico

Direito Público integral


Direito Público com regras de direito privado




Área de atuação

Poderes de estado

Social/com poderes de

estadosocial

Poderes de estado Econômica e

social

Econômica e social

Instituidor Poder Público Poder Público Poder PúblicoPoder Público(2 ou + entes federativos)

Poder Público Poder Público

Criação lei lei autorização legislativa

leis dos entes instituidores

autorização legislativa

autorização legislativa

Vínculo com a Ad. Direta

Pertencem à administração indireta e são supervisionadas pelo órgão da administração direta responsável pela área de competência em que atua

Quadro de pessoal

EstatuárioProvido por

concurso

EstatuárioProvido por

concurso

Celetista provido por

concurso


concurso


concurso


concurso

Compras e contratos Lei 8.666 Lei 8.666 Lei 8.666 Lei 8.666 Lei 8.666 Lei 8.666

AutarquiaFundação

Pública Direito Público

Fundação Pública de

Direito PrivadoAssociação

Pública Empresa pública Sociedade de economia mista

Aprovação do orçamento LOA LOA

Se independente,

por decretoContrato de

rateioSe

independente, por decreto

Se independente,

por decreto

Imunidade tributária sim sim sim sim não não

Imunidade previdenciária Não se aplica Não se aplica Não não não não

penhora impenhorável impenhorável Penhora especial

impenhorável penhorável penhorável

precatório sim sim não não não

sistemas administrativos

Da Administração

Direta

Da Administração

Diretapróprios próprios próprios próprios

Controle interno e externo

sim sim sim sim sim sim

Consórcios Públicos: Fundamentos Legais

• Art. 241 da Constituição Federal de 1988: A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Consagra a possibilidade de

celebração de consórcios com a

União

Município Estado União


• Lei Federal nº 11.107 de 2005: Disciplinou as normas gerais sobre a contratação de consórcios públicos para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Atribui personalidade jurídica aos consórcios públicos: como associação pública ou como

pessoa jurídica de direito privado, logo podem diferenciar-se como consórcios públicos e consórcio público privados (Art. 1º, § 1º )

Consórcio Público

Associação pública

De Direito Público

Formas do Código Civil sem fins econômicos:

Associação ou Fundação

Entidade pública de Direito Privado

Os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e

normas que regulam o SUS (Art. 1º, § 3º )


• Decreto Federal nº. 6.017 de 2007: Estabeleceu normas para a execução da Lei Federal nº 11.107 de 2005.

Os consórcios públicos, ou entidades a eles vinculadas, poderão desenvolver

ações e serviços de saúde, obedecidos os princípios, diretrizes e normas pertinentes

Art. 10 da Lei Federal n.º 8.080 de 1990Os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam.& 1º Aplica-se aos consórcios administrativos intermunicipais o princípio da direção única, e os respectivos atos constitutivos disporão sobre sua observância.

Modelo administrativo de atuação interfederativa do Poder Público

• Entidade publica criada em conjunto por dois ou mais entes federativos

• Finalidade: realizar atividades públicas e prestar serviços diretos à população dos

entes consorciados, em regime de mútua cooperação

• Personalidade jurídica própria, distinta de seus entes instituidores

• Sujeito a direitos e obrigações e dotado de autonomia administrativa

• Exerce competências públicas delegadas pelos entes instituidores

Consórcios Públicos: Modelo de Atuação

ASPECTO ADMINISTRATIVO ASSOCIAÇÃO PÚBLICA CONSÓRCIO PÚBLICO DE DIREITO PRIVADO

Forma de InstituiçãoCriado por Lei (Lei de ratificação do contrato de consórcio)

Criado por autorização legal (Lei de ratificação do contrato de consórcio) e inscrição do estatuto no Registro Civil de Pessoas Jurídicas

Finalidade e Competências

Pode exercer atividades privativas de estado

Não pode exercer atividades privativas de estado.

Origem dos RecursosContrato de rateio, doações, auxílio, contribuições e subvenções e receitas próprias

Contrato de rateio, doações, auxílio, contribuições e subvenções e receitas próprias

Estatuto Aprovado pela Assembleia Geral Aprovado pela Assembleia Geral

Vinculação Administrativa

Integra a Administração Pública Indireta dos entes consorciados

Integra a Administração Pública Indireta dos entes consorciados

Assembleia GeralComposta por representantes dos entes consorciados e presidida por Chefe de Governo

Composta por representantes dos entes consorciados e presidida por Chefe de Governo


Regime de Compras Obrigado a realizar licitação. Observa regras especiais autorizadas pela Lei 11.107/2005

Obrigado a realizar licitação. Observa regras especiais autorizadas pela Lei 11.107/2005

Regime de Pessoal Celetista, contratado por concurso Celetista, contratado por concurso

Pessoal Cedido Pode ter quadro de servidores estatutários cedidos pelos entes consorciados

Pode ter quadro de servidores estatutários cedidos pelos entes consorciados

Contratos por Tempo Determinado

Observa regras de contratação por tempo determinado dispostas no contrato de consórcio (Lei)

Observa regras de contratação por tempo determinado dispostas no contrato de consórcio (Lei)

Teto Remuneratório Teto remuneratório estabelecido no contrato de consórcio

Teto remuneratório estabelecido no contrato de consórcio

Incidência dos Limites da LRF

Despesas com pessoal contabilizadas junto das despesas dos entes consorciados

Despesas com pessoal contabilizadas junto das despesas dos entes consorciados

Autonomia OrçamentariaNão tem autonomia orçamentária visto que é mantido com recursos orçamentários dos entes consorciados

Não tem autonomia orçamentária visto que é mantido com recursos orçamentários dos entes consorciados

Regime Financeiro e Contábil

Observa regras de direito público estabelecidas pela STN/MF

Observa regras de direito público estabelecidas pela STN/MF


Assessoria jurídica Tem assessoria jurídica própria Tem assessoria jurídica própria

Controle interno e externo Submete-se ao controle interno e externo

Falência e penhorabilidade

Não está sujeito a falência e seus bens são impenhoráveis Está sujeito à falência e a penhora de bens

Imunidade tributária Goza de imunidade tributária Goza de imunidade tributária

Imunidade previdenciária

Não goza de imunidade previdenciária sobre sua força de trabalho celetista

Não goza de imunidade previdenciária sobre sua força de trabalho celetista

Sistemas administrativos Sistemas próprios Sistemas próprios

Relacionamento com a União Podem estabelecer convênios com a União Não podem estabelecer convênios com a

União

Garantir que o funcionamento do consórcio público atenda tanto aos critérios de racionalidade e otimização de recursos disponíveis, quanto amplie o acesso às ações e serviços

Trabalhar o consórcio como instrumento auxiliar na estruturação de redes e na solução de problemas específicos

Constituir consórcio público quando existirem reais perspectivas de melhor uso dos recursos públicos melhoria de cobertura

Estimular o planejamento prévio à constituição do consórcio como iniciativa para reforçar o Pacto entre os gestores envolvidos

Garantir que o consórcio observe os princípios, as regras e políticas do SUS.

Estimular a coincidência territorial entre o consórcio e a região de saúde.

Desafios

As fundações públicas adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando a demais disposições do Código Civil concernentes às fundações (art. 5º, § 3º)

As fundações públicas são, portanto, de direito privado, mas NÃO DO CÓDIGO CIVIL, tendo regime jurídico próprio, não incidindo sobre elas o disposto nos arts. 62 a 69 do CC, nem os arts. 1.199 a 1.204 do CPC, sobre a organização e fiscalização das fundações.

Fundações Públicas

REFLEXÕES• É preciso avaliar com cuidado e escolher o mais adequado

para o contexto de cada estado e municípioTodos os modelos de arranjos jurídico-administrativos têm

vantagens e deficiências

• Quando a cartilha atrapalha, é preciso rever seu conteúdo (rever as regras do Direito Administrativo)

Não adianta “gastar conforme a cartilha” mas não produzir e gerar os

resultados esperados

• Objetivos e prioridades governamentais acabam se perdendo em discussões intermináveis sobre a letra da lei. Em um arcabouço legal desordenado “quem se aventura e faz” assume muita responsabilidade e fica sujeito à penalização

É preciso estancar a lógica de imobilismo e a “cultura do não-

fazer”

• Essa cultura vigente dentro e fora da administração gera a mentalidade de cerceamento e de criminalização do agente público, fechando um ciclo vicioso

As tantas e repetidas penalizações fomentam a natural desconfiança no gestor e no servidor público, que se consolida como uma cultura geral

• Comissões Intergestores: CIT, CIB e CIR

• Planejamento Regional Integrado/Contrato Organizativo da Ação Pública em saúde - COAP

• Programação Pactuada e Integrada - PPI

• Programação Geral de Ações e Serviços de Saúde -PGASS

Dispositivos que auxiliam a gestão compartilhada no SUS

Quais são as necessidades de saúde do usuários do SUS? E como será distribuição no território ?

O QUE deve ser ofertado em termos de ações e serviços individuais e coletivas?

QUANTO de cada tipo de serviço e ações deve ser ofertado?

Como e quem produzirá o quê? Quais os recursos financeiros necessários?

O PROCESSO DE CONTRATUALIZAÇÃO INTERFEDERATIVA

Como será garantido o acesso dos usuários?

Diretrizes do Planejamento Sanitário/ Mapa de Saúde

Sistema de Garantia de Acesso

Pactuação das políticas, responsabilidades e financiamento – Consenso Interfederativo

Programação Geral

RENASES e RENAME

Fragmentação da gestão e dos serviços, com insatisfação e descrédito dos usuários

Baixa capacidade gerencial e de diálogo entre gestores, gerentes, trabalhadores, usuários e órgãos de controle

Judicialização

Baixa capacidade de captação e fixação de profissionais capacitados, tanto no nível operacional quanto no nível estratégico

Competição entre entes federados por recursos e protagonismo

Excessiva normatização federal, com recursos financeiros distribuídos sem critérios uniformes e com transferência fragmentada

Financiamento insuficiente

Problemas que necessitam atenção urgente

Como fortalecer o pacto federativo tendo o cidadão como centro do sistema?

Como assegurar a integralidade através das redes, com foco no acesso do cidadão às ações e

serviços?

Como aumentar a resolutividade dos serviços?

Como captar mais recursos e financiar o sistema de forma solidária ?

Como fazer com que a Atenção Básica seja efetivamente ordenadora do cuidado ?

Como assegurar que a pactuação entre gestores resulte em benefícios palpáveis para a

cidadania?

Como instituir um processo de monitoramento e avaliação que auxilie na tomada de

decisão?

Algumas reflexões que permanecem

Apresentação organizada por:

• Wilma Miranda Tomé• João René de Mattos Filho

Referência técnica:

• Valéria Salgado

Neyde Glória GarridoCoordenadora-Geral de Contratualização Interfederativa

(61) [email protected]

mailto:[email protected]

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