a governanÇa corporativa em consÓrcios intermunicipais pÚblicos de saÚde no rio grande do sul

7/24/2019 A GOVERNANA CORPORATIVA EM CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS PBLICOS DE SADE NO RIO GRANDE DO SUL

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Revista Eletrnica Gesto & Sade ISSN: 1982-4785Reis HC, Diehl CA. A governana corporativa em consrcios intermunicipais pblicos de sade...

Revista Eletrnica Gesto & Sade. Vol. 6 (Supl. 3). Junho, 2015 p.2162-97 2162

A GOVERNANA CORPORATIVA EM CONSRCIOS INTERMUNICIPAISPBLICOS DE SADE NO RIO GRANDE DO SUL

CORPORATE GOVERNANCE IN PUBLIC HEALTH CONSORTIUMS IN RIOGRANDE DO SUL

GOBIERNO CORPORATIVO EN CONSORCIOS DE SALUD PBLICA ENRIO GRANDE DO SUL

Hermes Cardoso Reis1, Carlos Alberto Diehl2

RESUMO

O objetivo deste artigo identificar

elementos de Governana Corporativa

em consrcios intermunicipais pblicosde sade no Rio Grande do Sul atravs

de pesquisa documental em sites da

internet e legislao pertinente. Os

dados coletados foram comparados com

as prticas de boa Governana

Corporativa prescritos pelo IBGC.

Assim, o procedimento tcnico utilizado

na investigao documental, tendo

objetivo descritivo e abordagem

qualitativa. Os principais resultados

1 Mestre em Cincias Contbeis pelo Programa de PsGraduao em Cincias Contbeis da UNISINOS. Possuigraduao em Administrao de Empresas pelaUniversidade Federal do Rio Grande do Sul (1999) eEspecializao em Controladoria pela UNISINOS (2010).Atua como docente na Faculdade So Marcos e comoAnalista vinculado Gerncia Administrativa de Projetos daUnidade Acadmica de Pesquisa e Ps Graduao naUNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos). E-mail:[email protected] Engenheiro Qumico (UFRGS - Universidade Federal doRio Grande do Sul, 1993), Mestre em Engenharia deProduo (UFRGS, 1997) e Doutor em Engenharia deProduo pela Universidade Federal de Santa Catarina comdoutorado sanduche pela HEC Montreal (2004/ BolsistaCNPq). professor titular do PPG em Cincias Contbeisda Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Co-autor emcinco livros: Gesto de Custos: Uma Abordagem Integradaentre Contabilidade, Engenharia e Administrao; Compraselementos para o jogo de negociao; Educao Contbil:Tpicos de Ensino e Pesquisa; Bate-bola Contbil(Governana e Accountability em Entidades Desportivas);Governana Corporativa e Criao de Valor e organizador

do livro Administrao Estratgica - gerenciando acompetitividade organizacional. E-mail:[email protected]

demonstram a complexidade de relaes

e normas que caracterizam a GC para os

CIS. Alm disso, a falta de alinhamento

frente s recomendaes do IBGC,

principalmente relacionadas ao

Conselho de Administrao e Prestao

de Contas, demonstra fragilidades dos

CIS perante o princpio da

transparncia.

Palavras-chave: Consrcios Pblicos,

Sade Pblica, Governana

Corporativa.

ABSTRACT

The purpose of this study is to identify

elements of corporate governance (GC)

in public health inter-municipal

consortia (CIS) in the brazilian

(Bazilian) state of Rio Grande do Sulthrough documentary research on

websites and relevant legislation. The

collected data were compared with the

Code of Good Practices in Corporate

Governance prescribed by IBGC. This

research is based on documental

analysis with descriptive and qualitativeapproach. The main results show the
mailto:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]


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relations and norms complexity of the

GC for the CIS. Furthermore, the

alignment lack with the

recommendations of IBGC, mainly

related to the Board of Directors and

Accountability demonstrates weakness

principle of transparency of the CIS.

Keywords: Public Consortia, Public

Health, Corporate Governance.

RESUMENEl objetivo de este trabajo es identificar

los elementos de la gobernanza

empresarial en consorcios de salud

pblica en Rio Grande do Sul a travs

de la investigacin documental en sitios

de Internet y la legislacin pertinente.

Los datos recogidos se compararon conlas buenas prcticas establecidas por la

Gobierno Corporativo IBGC. Por lo

tanto, el procedimiento tcnico utilizado

en la investigacin es de tipo

documental, con el objetivo descriptivo

y cualitativo. Los principales resultados

demuestran la complejidad de las

relaciones y normas que caracterizan a

la GC para el CIS. Adems, la falta de

alineacin frente a las recomendaciones

del IBGC, principalmente relacionados

con el Consejo de Administracin y

Rendicin de Cuentas demuestra

debilidades del CIS al principio de

transparencia.

Palabras clave: consorcio pblico,

salud pblica, gobierno corporativo.

1

INTRODUO

A sade no Brasil prevista na

Constituio de 1988 como direito

fundamental do cidado, estando sob

responsabilidade dos trs entes da

federao. Aos Municpios, com apoio

da Unio e do Estado, compete prestar

servios de atendimento sade dapopulao (BRASIL, 1998). Porm,

seja por escassez de recursos financeiro,

estrutural ou humano, a oferta do

servio sade pblica no suficiente.

Muitos municpios, por no

comportarem a estrutura necessria para

prestar o atendimento devido,encontram nos consrcios

intermunicipais de sade (CIS) uma

alternativa regional de organizao e

prestao de servio pblico

(RODRIGUES, 2012).

Os consrcios pblicos esto

sujeitos aos princpios da gesto pblica

no Brasil: legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficincia,

conforme estabelece a Constituio

Federal do Brasil, em seu artigo 37. So

constitudos para atender a um fim

especfico consumindo recursos

pblicos provenientes de arrecadao

fiscal tributria (Ribeiro; Costa, 2000).


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Os CIS, tendo por finalidade a sade

pblica, esto subordinados aos

princpios, diretrizes e normas que

regem o Sistema nico de SadeSUS

(3 pargrafo do artigo 1 da lei

11.107/2005) e, para Ribeiro e Costa

(2000), correspondem aos princpios de

descentralizao e regionalizao da

oferta de sade pblica.

Porm, para atender aos

objetivos a que se prestam, os CIS

devem conciliar os interesses dos

municpios e demais atores envolvidos.

Assim, mecanismos de Governana

Corporativa podem ser utilizados para

facilitar a convergncia de interesses e

monitorar a gesto destas entidades

(CAVALCANTE; LUCA, 2013). Silva

(2014) compara a governana da

regionalizao da sade pblica s

regras de um jogo de relaes onde

atuam diferentes atores, pblicos ou

privados. Para o autor, cada um com

seus prprios interesses, indivduos ou

instituies estabelecem elos e redes e

se organizam conforme convergemobjetivos comuns entre eles.

Kooiman (1999) observa que

diferentes abordagens para o termo

Governana so apresentadas pela

teoria. Entre elas, destaca que o enfoque

como mecanismos de regulao e de

direo de arranjos interativos elemento comum. Da mesma forma, o

termo Governana Corporativa no

tem uma nica definio conceitual. Em

geral, refere-se forma como uma

organizao estruturada e

administrada, considerando sua cultura,

polticas e estratgias e a maneira como

se relaciona com os seus diversos

stakeholders(BARRETT, 2002).

Ainda que Governana

Corporativa derive do ambiente

empresarial como instrumento de

mediao do conflito de agncia

decorrente da separao entre

propriedade e controle dos meios de

produo e riqueza (JENSEN;

MECKLING, 1976; GONALVES,

2005), existe um entendimento comum

de que tambm governos e instituies

pblicas devem assumir prticas de

governana (BENEDICTO et al, 2013).

Silva, Chiecco Filho e Leite (2010)

recorrem ao princpio da supremacia do

interesse pblico, o qual postula que

havendo conflito de interesses o

interesse pblico deve prevalecer sobre

o interesse individual, para defender aexistncia de conflito de agncia entre

governantes e sociedade. Bem como,

Slomski et al (2010) expem a

assimetria informacional relacionada ao

consumo de recursos e servios

pblicos prestados. Desse modo,

quando a sociedade entende que oEstado insuficiente em atender aos


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interesses coletivos, a governana,

como sistema que dirige e controla as

organizaes, deve atuar no

alinhamento de interesses e mitigao

dos problemas de agncia entre Estado e

Sociedade (SILVA; CHIECCO FILHO;

LEITE, 2010).

Assim, com base em referencial

terico e atravs de pesquisa

documental o objetivo deste trabalho

identificar elementos de governana

corporativa na constituio, organizao

e gesto dos consrcios intermunicipais

pblicos de sade no Rio Grande do

Sul. Para tanto, os dados coletados

foram comparados com as prticas de

boa governana corporativa conforme

preceituadas pelo Instituto Brasileiro de

Governana Corporativa IBGC.

Embora inicialmente constitudo

visando realidade empresarial, o

IBGC defende que seu cdigo de

prticas de governana atende a

organizaes diversas. Em sua 4

edio, percebe-se a preocupao em

estender os conceitos de governanatambm s entidades estatais

(MATIAS-PEREIRA, 2010). Boas

prticas de governana so conceitos

que tm sido amplamente utilizados

para expressar valores comuns gesto

pblica em diferentes naes, ainda

assim, aspectos polticos, culturais einstitucionais locais moldam a viso de

governana no mbito das naes

(JRGENSEN; SRENSEN, 2012).

Campanrio et al (2014) sustentam que

os cdigos de boas prticas em GC

adaptam-se a diferentes contextos

organizacionais, sejam de interesse

amplo ou restrito, pblico ou privado,

pois so balizados em princpios

simples, claros e objetivos. Por esta

razo, so amplamente aceitos.

Governana em sade no s

deve tornar vivel a atividade mdica,

permitindo o tratamento da populao e

combate s endemias e epidemias. Ao

proporcionar acesso qualidade de vida

proporciona tambm transformao

social. Populao em boas condies de

sade tem maiores possibilidades de

contribuir positivamente para o

desenvolvimento socioeconmico.

Assim, a governana quando entendida

e conscientemente construda, pode

estabelecer novos paradigmas de

relacionamento (entre entes pblicos,

privados e sociedade) e eficincia a

serem perseguidos impelindo odesenvolvimento social (BJRKMAN,

2005).

Este artigo compe-se de cinco

sees. Alm desta introduo, na

segunda seo apresenta-se a

fundamentao terica atinente ao tema

pesquisado. Na terceira seo sodescritos os processos metodolgicos


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utilizados na pesquisa. A quarta seo

traz as evidncias e resultados

encontrados. E na quinta seo

consideraes finais so apresentadas.

Ao final, relacionam-se as referncias

utilizadas.

2 REFERENCIAL TERICO

2.1 Governana

Governana como conceito

tratada sob abordagens diversas em

diferentes disciplinas das Cincias

Sociais e o significado do termo

depende do nvel e segmento de

sociedade que se est avaliando

(KOOIMAN, 1999). Porm, dentre

estas abordagens alguns elementos so

comuns: regras e qualidades de

sistemas; cooperao para aprimorar a

legitimidade e eficcia; novos

processos, arranjos e mtodos. Estes

elementos compem arranjos

interativos, em que participam tanto

agentes pblicos quanto agentes

privados e as instituies onde esteselementos acontecem (KOOIMAN,

1999). Para Moslein e Riesenhuber

(2009), a pesquisa sobre Governana

tem suas origens nas Cincias Sociais,

Polticas e na Economia. Refere-se a um

campo de pesquisa que se preocupa com

os mecanismos de regulao e dedireo, bem como s estruturas

institucionais. E cujo foco est na

coordenao de aes e

comportamentos, sejam hierrquicos ou

no, e os efeitos potenciais de tal

coordenao.

A Governana como teoria tem-

se desdobrado em diferentes

perspectivas. Desde, especificamente, s

questes de governo dos estados

nacionais e relaes internacionais

relacionadas autoridade, poder,

controle e polticas pblicas (presentes

nas discusses propostas pelo Banco

Mundial nas dcadas de 1980 e 1990),

at, de forma mais abrangente, aos

diferentes modos de coordenao das

aes individuais ou formas bsicas de

ordem social e arranjos econmicos

(Mayntz, 2003). Amos (2010) relaciona

o termo governana a aspectos

tcnicos: tratam-se de instrumentos e

modos, procedimentos e atores, alm de

suas constelaes e formas de

cooperao (AMOS, 2010, p.23) e

apresenta governana como diferentes

mecanismos empregados para conferirordem populao de atores, por

adaptao, negociao, comando e

obedincia (MAYNTZ, apud AMOS,

2010, p.25).

Gonalves (2005) demonstra

preocupao quanto ao uso

indiscriminado do termo governana econcorda que seu significado depende


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do contexto em que utilizado. Destaca,

o uso da expresso Governana

Corporativa na rea de Administrao

de Empresas, tambm difundida como

sistema pelo qual as organizaes so

dirigidas, monitoradas e incentivadas,

envolvendo os relacionamentos entre

proprietrios, conselho de

administrao, diretoria e rgos de

controle pelo Instituto Brasileiro de

Governana Corporativa (IBGC, 2009,

p19). Kissler e Heidemann (2006)

apresentam o conceito de Governana

Pblica, como estruturao das

relaes entre o Estado e suas

instituies nos nveis federal, estadual

e municipal, por um lado, e as

organizaes privadas, atores da

sociedade civil (coletivos e individuais),

por outro (KISSLER; HEIDEMANN,

2006).

Assim, apresentam-se a

Governana Corporativa e a

Governana Pblica no intuito de

contextualizar o ambiente de debate

sobre o qual desenvolveu-se o Cdigodas Melhores Prticas de Governana

Corporativa do IBGC.

2.2 Governana Corporativa

Os estudos de Berle e Means

(1968), na dcada de 1930, sobre a

separao entre propriedade e controle um dos marcos conceituais do tema

Governana Corporativa. A partir da

separao da funo de controle, antes

responsabilidade dos proprietrios, e

das diferentes configuraes societrias,

de mais concentrada a mais difusa,

surgem os conflitos de interesses

decorrentes da relao entre principal,

proprietrio do capital, e agente,

controlador da propriedade, que

caracterizam o conflito de agncia

(JENSEN; MECKLING, 1976). Este

conflito ocorre quando o agente,

contratado para gerenciar a empresa no

intuito de maximizar a riqueza do

proprietrio, prioriza seus prprios

interesses em detrimento dos interesses

do principal.

A assimetria informacional

outra desordem decorrente desta relao

e ocorre pelo fato de o agente ter mais

acesso aos negcios e, portanto, possuir

mais informaes sobre a empresa que o

prprio principal. Desta forma, a Teoria

de Agncia de Jensen e Meckling

(1976) demonstra a necessidade de se

estabelecerem controles burocrticosque cobam a preponderncia dos

interesses do agente sobre os objetivos

do principal e minimizem a assimetria

de informaes.

Alm do conflito de interesses,

Silveira (2010) acrescenta outras duas

abordagens para a GC: as limitaestcnicas dos tomadores de deciso,


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referente s limitaes da centralizao

em uma nica pessoa sem

conhecimentos especficos para tomada

de decises; e os vieses cognitivos, nos

quais as decises sofrem interferncias

de caractersticas pessoais. Assim, a

Governana Corporativa visa

estabelecer no s mecanismos para

garantir aos proprietrios a proteo dos

seus investimentos frente atuao

gerencial do agente (SHLEIFER E

VISHNY, 1997), como tambm de

atitudes expropriadoras dos

controladores (LA PORTA et. al.,

2000).

Gillian (2006) apresenta a GC

sob dois enfoques, o interno e o externo

s empresas. A viso interna refere-se

ao conflito principal agente e o foco

recai sobre a atuao da gesto,

principalmente sobre decises quanto a

investimentos e origem dos recursos.

Nesse enfoque, o autor relaciona como

mecanismos de governana interna: 1)

O Conselho de Administrao, 2)

Incentivos aos gestores, 3) Estrutura decapital, 4) Negociao com partes

relacionadas, e 5) Sistema de controle

Interno. Alm disso, enfatiza o papel do

conselho de administrao de fiscalizar

e aconselhar a gesto com base nas

informaes disponibilizadas pelo

controle interno. Sob o enfoque externoGC diz respeito disponibilizao de

informaes atravs de mecanismos de

transparncia (disclosure) e prestao

de contas (accountability) visando

mitigar a assimetria informacional entre

gesto e investidores informando aos

acionistas dos principais fatos ocorridos

(GILLIAN, 2006).

2.3 Governana Pblica

Em 1998, em seu Discurso

sobre a Virtude, na sesso de

encerramento da reunio pblica anual

da Academia Francesa de Letras

(Acadmie franaise), Jean-Franois

Revel recorre aos filsofos iluministas e

recorda o princpio da inseparabilidade

entre virtude pessoal e virtude poltica,

onde a moralidade poltica extenso

da moralidade individual. E chama

ateno para esse momento, ento fim

de sculo vinte, onde o que prevalece

o interesse dos governantes e no o

interesse dos governados. Onde h uma

realidade mundial em que chamam a

ateno aqueles polticos e atores

sociais que cumprem com seus deveres,pois a regra geral so a corrupo e

sistemas de governo viciados,

responsveis pelas mazelas econmicas,

humanitrias e subdesenvolvimento.

Produtos da falta de virtudes polticas

que desviam o estado de sua finalidade

que, em ltima instncia o BemComum (REVEL, 1998).


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Neste mesmo ano, Bresser-

Pereira (1998) expe o crescente

interesse pela proteo ao patrimnio

pblico, principalmente da segunda

metade do sculo 20 em diante, frente

ganncia e de indivduos e grupos

poderosos. Segundo o autor, depois de

definidos os direitos civis (sculo 18) e

os direitos sociais (sculo 19), passaram

a ser definidos os direitos pblicos.

Direitos que garantam que a

propriedade do Estado no seja

apoderada e explorada por poucos, mas

que o patrimnio pblico seja de fato

pblico e para todos os cidados.

Assim, Bresser-Pereira (1998) defende

que a partir da definio dos direitos

pblicos percebe-se a necessidade de

avanar a democracia para tornar-se

mais participativa e substituir a

administrao pblica burocrtica por

uma administrao pblica gerencial

aperfeioando o controle do patrimnio

pblico.

Para Secchi (2009), a

Administrao Pblica Gerencial, comomodelo de gesto de administrao

pblica nos nveis nacional, estadual e

municipal, uma das foras

impulsionadoras da Governana Pblica

ao demandar estruturas de regulao e

controle das interaes entre Estado e

Cidados (ou entre governo e mercado,comunidade, sociedade, redes). Neste

sentido, para Bresser-Pereira (2005), o

desafio da governana proporcionar

na prestao dos servios pblicos a

mesma eficincia econmica presente

na iniciativa privada, porm, sem que

percam seu carcter pblico. Dessa

maneira, entende-se que governana

pblica a forma como o Estado

dispe de seu poder e sua autoridade

para controlar e gerir recursos,

entendida como capacidade tcnica,

financeira e gerencial de implementar

efetivamente polticas pblicas

consoantes com as demandas da

sociedade(Mendes, 2008, p. 6).

Governana Pblica deve prever

instituies, normas e regras que

estabeleam a atuao dos atores

polticos e a gesto do aparato Estatal.

Mecanismos formais e valores

institucionais, quais sejam, a

transparncia, a gesto, a legalidade e a

responsabilidade, incentivam e

conduzem o comportamento destes

atores (Mendes, 2008).

2.4 Governana Corporativa x

Governana pblica

O Relatrio 2008 World Public

Sector Report, People Matter: Civic

Engagement in Public Governance

referente ao engajamento cvico na

governana pblica, percebe oposioentre "governana corporativa" e


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"governana pblicaenquanto atendem

a fins estritos ou amplos. A governana

corporativa visa a maximizar lucro

monetrio, enquanto governana

pblica visa a maximizar o bem-estar

pblico. Em contraste com a

governana corporativa, o Relatrio

defende que instituies e processos de

governana pblica devem visar

sistematicamente melhoria plena e

equitativa do bem-estar pblico.

(UNITED NATIONS, 2008, p. 9).

Para Mendes (2008), o conceito

de Governana Corporativa orbita em

torno das relaes e conflitos entre

agente e principal e seus objetivos. E,

portanto, Governana Corporativa em

uma organizao decorre da definio

de quem so seus stakeholders e quais

seus objetivos. Nas empresas privadas,

no s os proprietrios (vistos como

principal) e os funcionrios (entendidos

como agentes), mas outros stakeholders

(consumidores, fornecedores e mais

diversos setores da sociedade) so

impactados pelas atividades desta.Porm, quando se trata de bens e

servios pblicos, estes so

praticamente indivisveis. Custos e

benefcios existem independentemente

de quem os usufrui e de quem paga por

eles (OSTROM; OSTROM, 1971).

Assim, Mendes (2008) entende que pormais difusos que sejam osstakeholders,

O principal ltimo sempre o cidado,

entretanto, entre ele e o burocrata existe

um enorme e complexo emaranhado de

relaes. (Mendes, 2008, p.9).

Porm, para Matias-Pereira

(2010), embora atuem com focos

especficos, a governana para as

organizaes pblicas e privadas tem

semelhanas expressivas. As definies

de responsabilidades e poder, a qual

Mendes (2008) refere-se como

complexo emaranhado de relaes,

so reguladas (e impactadas por suas

limitaes) por instrumentos normativos

e contratos tanto quanto na iniciativa

privada. Enquanto Bresser-Pereira

(1998) denuncia o comportamento

rent-seeking como meio de

apropriao viciosa do patrimnio

pblico, La Porta et al (2000) abordam a

expropriao do patrimnio dos

acionistas, seja intencional ou por m

gesto. Ambas situaes de separao

entre propriedade e controle. Assim,

seja para fins pblicos ou privados, a

governana se estabelece sobre osprincpios de transparncia, equidade,

cumprimento das leis, prestao de

contas e conduta tica (MATIAS-

PEREIRA, 2010, p. 111).


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2.5 IBGC - Instituto Brasileiro de

Governana Corporativa -

Cdigo das melhores prticas de

governana corporativa

De acordo com Aguilera e

Cuervo-Cazurra (2009), o primeiro

cdigo de boa governana surgiu nos

Estados Unidos em 1978.

Aproximadamente dez anos depois

outros cdigos vieram, Hong Kong,

1989, Irlanda, 1991 e o influente

Relatrio Cadbury no Reino Unido em

1992. A partir deste relatrio e do

debate gerado, cdigos de boa

governana rapidamente alastraram-se

por outros pases. Instituies

transnacionais, tais como o Banco

Mundial e a Organizao para a

Cooperao e Desenvolvimento

Econmico (OCDE) promoveram a

ideia de boa governana como condio

para o desenvolvimento dos pases e

incentivaram as suas naes membro ao

desenvolvimento e adoo de cdigos

de boas prticas no s para as

estruturas estatais (como forma decontrole da corrupo e promoo da

eficincia), mas tambm para as

empresas, principalmente de capital

aberto. Assim, em meados de 2008, 64

pases tinham emitido 196 cdigos

distintos de boa governana.

(AGUILERA; CUERVO-CAZURRA,2009).

O'Shea (2005) identifica dentre

as recomendaes da maioria deste

cdigos as seguintes prticas de

governana:

1) um Conselho Administrativo

consistente, composto por conselheiros

executivos e no executivos e inclusive,

no executivos independentes;

2) uma clara diviso de

responsabilidades entre o presidente e o

diretor executivo;

3) informaes oportunas e de

qualidade para o conselho

administrativo;

4) procedimentos formais e

transparentes para a nomeao de novos

diretores;

5) relatrios financeiros equilibrados e

compreensveis; e

6) a manuteno de um sistema

funcional de controle interno.

(OSHEA, 2005, p. 34).

Desta forma, Campanrio et al

(2014) sustentam que os cdigos de

boas prticas em Governana

Corporativa adaptam-se a diferentescontextos organizacionais, sejam de

interesse amplo ou restrito, pblico ou

privado, pois so balizados em

princpios simples, claros e objetivos.

Por esta razo, so amplamente aceitos.

Neste sentido, embora inicialmente

constitudo visando realidadeempresarial, o IBGC defende que seu


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cdigo de prticas de governana atende

organizaes diversas. Para Matias-

Pereira (2010), considerando os

princpios bsicos defendidos em sua 4

edio do cdigo de melhores prticas,

percebe-se a preocupao do IBGC em

estender os conceitos de governana

tambm s entidades estatais.

O IBGC sustenta os princpios

de Governana Corporativa conforme

relacionados e definidos no quadro 1:

Quadro 1 -Princpios de Governana Corporativa conforme IBGC

Transparncia Mais do que a obrigao de informar o desejo de disponibilizar para as

partes interessadas as informaes que sejam de seu interesse e no apenas

aquelas impostas por disposies de leis ou regulamentos. A adequada

transparncia resulta em um clima de confiana, tanto internamente quanto nas

relaes da empresa com terceiros. No deve restringir-se ao desempenhoeconmico-financeiro, contemplando tambm os demais fatores (inclusive

intangveis) que norteiam a ao gerencial e que conduzem criao de valor.

Fonte: IBGC (2009).

Assim, prticas identificadas

como aquelas que melhor refletem estes

princpios

constituem-se em

recomendaes, compondo o cdigo do

IBGC de boas prticas de Governana

Corporativa, para os elementos a seguir:

1- Propriedade (Scios); 2-

Conselho de Administrao; 3- Gesto;

4- Auditoria Independente; 5-

Conselho Fiscal.

Este cdigo recomenda a

promoo da transparncia dos atos da

administrao, a responsabilizao dos

dirigentes, o equilbrio entre poder

poltico e propriedade e na

representao dos scios, participao

de conselheiros externos, estruturas de

controle interno e externo (conselho

fiscal e auditorias) protegendo os

interesses dos scios na proporo de

seu patrimnio. Tambm sugere a

definio clara de papis e

Equidade Caracteriza-se pelo tratamento justo de todos os scios e demais partes

interessadas (stakeholders). Atitudes ou polticas discriminatrias, sob

qualquer pretexto, so totalmente inaceitveis.

Prestao de Contas

(accountability)

Os agentes de governana devem prestar contas de sua atuao, assumindo

integralmente as consequncias de seus atos e omisses.Responsabilidade

Corporativa

Os agentes de governana devem zelar pela sustentabilidade das organizaes,

visando sua longevidade, incorporando consideraes de ordem social e

ambiental na definio dos negcios e operaes.


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responsabilidades, de regras para

manifestao em caso de conflito de

interesses e a proclamao de valores

que promovam tanto o respeito s leis

quanto conduta tica no exerccio de

autoridade e nos diferentes

relacionamentos entre todos os

stakeholders (IBGC, 2009).

Conforme Campanrio et al

(2014), estas prticas recomendadas

pelo Instituto Brasileiro de Governana

Corporativa (IBGC, 2009) foram

elaboradas considerando ainda os

princpios e as boas prticas de

Governana Corporativa da OECD.

Princpios estes que serviram de base

tambm para as proposies da

Comisso de Valores Mobilirios

(CVM) e para a International Finance

Corporation (IFC), pois, de domnio

universal, so reconhecidos como

referncia internacional.

2.6 Consrcios Intermunicipais de

Sade

Para bem prestar os serviosindispensveis sociedade, a gesto

pblica consiste na execuo organizada

de uma srie de atividades-meio e

atividades-fim dos rgos e entidades

que integram a administrao Pblica

(CHAVES, 2011). A sade prevista na

Constituio Federal de 1988 como umdireito fundamental do cidado sob

responsabilidade dos trs entes da

federao. Compete aos Municpios,

com apoio da Unio e do Estado, prestar

servios de atendimento sade da

populao (BRASIL, 1998). No

entanto, muitos municpios no

comportam a estrutura necessria para

prestar o atendimento devido. Seja por

escassez de recursos financeiro,

estrutural ou humano, a oferta do

servio pblico de sade insuficiente.

Dessa maneira, apresentam-se os

consrcios municipais de sade como

uma alternativa regional de organizao

e prestao de servio pblico

(RODRIGUES, 2012).

O consrcio pblico uma

estrutura associativa entre diferentes

entes federativos com intuito de

concentrar e coordenar esforos na

consecuo de objetivos e interesses

comuns (Silva, 2008). De acordo com

Prates (2012), cerca de 80% dos

municpios brasileiros fazem parte de

algum tipo de consrcio para prestao

de servios pblicos. O autor destacaque a obteno de escalas no acesso e

uso de recursos financeiros, materiais e

humanos, que dificilmente atingiriam

sozinhos, o principal benefcio para os

municpios que compem os consrcios

pblicos. Assim como Negrini (2009)

tambm j havia defendido oconsorciamento para conjugao de


13/36



recursos, bens e pessoal, para a gesto e

ou prestao de determinados servios

pblicos, principalmente por municpios

pouco populosos. O autor vincula o

instituto dos consrcios pblicos ao

Federalismo de Cooperao, modelo de

federao na qual, embora autnomos,

os entes federados necessitam de

conduo integrada de polticas

pblicas.

Almeida (1958) defende que os

consrcios intermunicipais esto

legalmente previstos no Brasil desde o

regime constitucional de 1891 ao

interpretar o artigo 60 da Carta

Constituio do Estado de So Paulo

daquele ano, onde diz As

municipalidades podero associar-se

para a realizao de quaisquer

melhoramentos que julguem de comum

interesse (SO PAULO, 1891).

Porm, Negrini (2009) aponta registros

de atividades de consrcios municipais,

no estado de So Paulo, a partir da

dcada de 1930. O termo consrcio

incorporado Constituio Federalsomente com a Emenda Constitucional

19/98 que inclui o artigo 241 na

Constituio de 1988 (BRASIL, 1998).

Mas, somente com a regulamentao da

Lei N 11.107, de 6 de abril de 2005,

conhecida como Lei dos Consrcios

Pblicos, atravs do Decreto n 6.017,de 17 de janeiro de 2007, que se

admite um regime jurdico consorcial

no Brasil (SILVA, 2008).

Ribeiro e Costa (2000) noticiam

que os primeiros Consrcios

Intermunicipais de Sade (CIS) no

Brasil, surgiram na dcada de 1980. A

partir destas experincias, foram

extrados subsdios para sua

normatizao promovendo a

constituio dos CIS como alternativa

organizacional para os municpios na

atuao da rea da sade. Neste sentido,

mesmo antes da regulamentao da Lei

n 11.107, de 6 de abril de 2005,

(BRASIL, 2007-decreto 6.017)

conhecida como lei dos consrcios

pblicos, o artigo 10 da lei 8.080 de

1990, lei que regulamento o SUS no

pas,prev que os municpios podero

constituir consrcios para desenvolver

em conjunto as aes e os servios de

sade que lhes correspondam

(BRASIL, 1990).

Os CIS so apresentados pelo O

Ministrio da Sade como uma

associao entre municpios para arealizao de atividades conjuntas

referentes promoo, proteo e

recuperao da sade de suas

populaes (BRASIL, 1997, p. 8). E

destaca os consrcios como reforo na

gesto municipal no mbito do SUS

conforme previsto pela Constituio de1988. Assim, com a promulgao da Lei


14/36



n 11.107/2005, conforme artigo 1 3

, os CIS so subordinados ao SUS,

devendo respeitar suas diretrizes e

normas (BRASIL, 2005).

3 METODOLOGIA

3.1 Classificao metodolgica

bsica

O objetivo deste trabalho





Sul. Para tanto, os dados coletados

foram comparados com as prticas de

boa governana corporativa, conforme

preceituadas pelo Instituto Brasileiro de

Governana CorporativaIBGC.

Assim, realizou-se pesquisa

qualitativa descritiva de natureza

aplicada, pois procurou-se evidenciar

caractersticas do objeto de anlise

comparando-as com a teoria (GIL,

2008). A investigao ocorreu com base

em anlise documental a partir de

informaes e documentos

disponibilizados na internet (GRAY,

2012).

3.2 Fluxo da pesquisa

O fluxo do desenvolvimento da

pesquisa representado na figura

1:

Referencial Terico

Governana

Cdigo de Boas

Prticas IBGC

Anlise

Arcabouo Legal

Normativo

Alinhamento

Conceitual

Anlise

Documentao

Disponvel

Identificao

dos

Elementos

Representao

Conceitual

Figura 1-Fluxo da pesquisaFonte: elaborado pelos autores

Com o intuito de se identificar

elementos que caracterizam prticas de

Governana Corporativa nos CIS,

inicialmente constituiu-se referencial

terico para validar o cdigo proposto

pelo IBGC como referncia de prticas

de Governana Corporativa para este

objeto de estudo.

Aps, procedeu-se a anlise do

arcabouo legal e normativo que regula

a atividade dos CIS. Como produto,

props-se a representao conceitual

dos elementos de Governana dos CIS.

A partir deste modelo conceitual os

elementos foram elencados. Assim,


15/36



estabeleceu-se a matriz de identificao

dos elementos de GC dos CIS.

Com base nesta matriz,

procedeu-se a anlise da documentao

disponvel, em meio eletrnico,

divulgada em sites da internet. A partir

destas anlises, os elementos foram

identificados, relacionados, organizados

e descritos de forma qualitativa.

Foram analisados dados de 13

Consrcios Intermunicipais de Sade

estabelecidos no Rio Grande do Sul,

conforme relacionados no Cadastro

Nacional de Estabelecimentos de Sade

(CNES) do Ministrio da Sade,

disponvel no site

http://cnes.datasus.gov.br (menu:

Relatrios/Naturezas) e localizados com

base nos critrios:

Estado: Rio Grande do Sul.

Municpio: no selecionado (todos).

Natureza da organizao: 01-

administrao direta da sade (ms, ses e

sms);

03-administrao

indireta - autarquias;

04-administrao

indireta - fundao

pblica;

05-administrao

indireta - empresa

pblica;

06-administrao

indireta - organizao

social pblica.

Dos estabelecimentos

relacionados foram selecionados

aqueles que contm o termo

Consrcio combinado com

Intermunicipal e Pblico, conforme

relacionados na Tabela 1:
http://cnes.datasus.gov.br/http://cnes.datasus.gov.br/http://cnes.datasus.gov.br/


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Tabela 1Consrcios Intermunicipais de Sade no estado do RS

CNES Nome Fantasia Razo Social Data de Abertura Municpios

2260492 CISA Consrcio Intermunicipal de Sade do Noroeste do Estado do Rio

Grande do Sul20/10/1997 36

3359042 COFRON Consrcio Pblico Fronteira Noroeste 09/03/1994 25

3407624 CP AMLINORTE Consrcio Pblico da Associao dos Municpios do Litoral Norte 18/03/1999 24

3746356 CI/JACUI Consorcio Intermunicipal do Vale do Jacu 30/03/2004 12

3996999 CI/CENTROConsorcio Intermunicipal da Regio Centro do Estado do Rio Grande

do Sul08/04/1994 32

5519608 CONSISA-VRT Consorcio Intermunicipal de Sade do Vale do Rio Taquari 14/02/2005 29

5554217 CISVALE Consorcio Intermunicipal de Servios Vale do Rio Pardo 20/10/2005 14

624376

CONSIM Consorcio de Sade Inter-Municipal 03/05/2006 16

631088

CIRAU Consorcio Intermunicipal do Mdio Alto Uruguai 09/04/1998 NI

648924

COMAJA Consorcio de Desenvolvimento Intermunicipal dos Municpios do 16/12/1999 29

656034

CIS-CAI Consorcio Intermunicipal do Vale do Rio Ca (Cis-Ca) 27/10/2005 22

694464

CI - CENTRO SUL Consorcio Intermunicipal - CI - Centro Sul 30/03/2006 MI

722590

CISGA Consorcio Intermunicipal de Desenvolvimento Sustentvel da Serra 29/09/2011 10

NI = No Informado

Fonte: http://cnes.datasus.gov.br

Assim, os dados coletados foram

obtidos em sites oficiais dos CIS

relacionados na tabela 3 e outros sites

localizados atravs de busca

(www.google.com.br) pelo nome

fantasia e ou razo social dos CIS.

4 MODELO PROPOSTO

Resgatando os princpios bsicos

de GC, preceituados pelo IBGC,

verifica-se que o seu alcance vai alm

da organizao, pois referem-se, alm

dos scios, a demais partes interessadas

(stakeholders), ordem social e

ambiental (IBGC, 2009). Mendes

(2008) ressalta que GC somente se

aplica a uma organizao se

identificados seus objetivos e quem so

seus stakeholders. Negrini (2009)

explica que o consrcio pblico, embora

eventualmente sujeito s normas

reservadas aos entes privados, sujeito

ao regime de direito pblico sob a

prerrogativa de que o interesse geral

deve prevalecer perante o interesse

particular. E, conforme Art. 37 da

Constituio Federal (BRASIL, 1988),

deve, acima de tudo, obedincia aos

princpios de legalidade,

impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficincia. Portanto, sendo

estes princpios basilares Governana

dos entes pblicos brasileiros, deve-se,

antes de mais nada, perquirir na Lei as

previses de quem so os stakeholders,

os objetivos a que se prestam, bem

como as autorizaes e limitaes

concernentes aos CIS.
http://www.google.com.br/http://www.google.com.br/http://www.google.com.br/http://www.google.com.br/


17/36



Assim, a proposio do modelo

construda principalmente com base

na legislao especfica dos consrcios

pblicos, lei 11.107/2005 e decreto

6.017/2007, que a regulamenta. As

demais leis e normas analisadas esto

referenciadas conforme sua origem.

PRINCPIOS:

Alm dos princpios prprios da

administrao dos entes pblico, j

mencionados, em acordo com o 3

pargrafo do artigo 1 da lei

11.107/2005, por sua atuao na rea da

sade, os CIS tambm devem atender

aos princpios, diretrizes e normas que

regem o Sistema nico de Sade

SUS. Assim, devem observar as

diretrizes de Gesto Compartilhada;

Descentralizao; e Controle Social. E

obedincia aos princpios da

Universalidade; Equidade;

Integralidade; Hierarquizao e

Regionalidade; Descentralizao e

Comando nico; Participao Popular; e

Resolubilidade (BRASIL, 2000).

PROPRIEDADE:

O CIS associao pblica sem

fins econmicos, constituda

exclusivamente por entes da Federao.

O consrcio constitudo mediante

aprovao prvia de protocolo de

intenes pelos municpios ento

convertido em contrato;

- a assembleia geral instncia mxima

do CIS, a composio de votos por ente

associado e quantidade de votos para as

deliberaes devem estar expressas no

protocolo de intenes;

- os municpios associados somente

repassaro recursos previstos por

contrato de rateio;

- nenhum ente obrigado a se associar

ou permanecer associado ao consrcio.

Porm, a sada se dar mediante ato

formal em assembleia geral. A reverso

ou retrocesso dos bens destinados ao

consrcio a um ente quando de sua

retirada s obrigatria se

expressamente previsto no contrato do

CIS. Porm, as obrigaes contradas

entre consrcio e consorciado no se

encerram com a sua retirada.

A lei no determina a

composio dos votos em assembleia ou

quanto cada ente deve participar em

valores para a constituio e

funcionamento do CIS. Mas, determinaque estas condies estejam presentes

no Estatuto.

CONSELHO DE

ADMINISTRAO:

A legislao especfica no

prev a obrigatoriedade de constituirConselho de Administrao. Mas, prev


18/36



a possibilidade de participao de

representantes da Sociedade Civil em

rgos colegiados dos CIS.

A lei 8.080/1990, diz, em seu

artigo 10, que consrcios podem ser

constitudos pelos municpios para que

estes desenvolvam em conjunto as

aes e os servios que lhes

correspondam. Assim, considerando o

princpio da direo nica, esto

subordinados aos municpios, e devendo

constar em estatuto como se d a

administrao do mesmo. (BRASIL,

1990).

As definies estratgias so

anteriores aos CIS, cabendo a estes gerir

e operacionalizar as polticas pblicas

previstas pela Unio conforme

discutidas e deliberadas pelos

Conselhos de Sade (de representao

paritria, 50% prestadores de servios e

trabalhadores da sade e 50% do

Estado) e pactuadas nas Comisses

Intergestores. (BRASIL, 2006;

TEIXEIRA, 2007; BRASIL, 2011).

O decreto n 7.508, de 28 dejunho de 2011, em seu artigo 15 diz

que o processo de planejamento da

sade ser ascendente e integrado, do

nvel local at o federal (BRASIL,

2011), ressaltando o papel dos

Conselhos de Sade nas discusses da

sade local para definio das polticasde sade de acordo com a

disponibilidade de recursos financeiros

(BRASIL, 2011).

GESTO:

A atuao do CIS est restrita

aos territrios dos municpios

consorciados. A determinao dos

servios pblicos transferidos aos CIS

deve ser regulada por Contrato de

Programa onde sero definidas as

obrigaes de cada parte na prestao

dos servios. O contrato de programa

no pode permitir quele que prestar o

servio as atividades de planejamento,

regulao e fiscalizao destes servios

por ele mesmo prestado. E ainda,

procedimentos que garantam a

transparncia da gesto econmica e

financeira devem ser previstos no

contrato de programa.

O representante legal do CIS

deve ser obrigatoriamente Chefe do

Poder Executivo de ente consorciado,

portanto Prefeito de um dos municpios

integrante do CIS. As regras para sua

eleio e mandato devem ser previstasno contrato. A organizao do CIS,

descrio e funcionamento de seus

rgos constitutivos so previstos por

estatuto.

De acordo com o artigo 31 da

Constituio Federal previsto controle

interno para os Municpios pelo poderexecutivo. O CIS, como entes da


19/36



administrao indireta, esto sujeitos a

estes sistemas de controle. Porm, no

existe impedimento para terem esta

estrutura prpria de controle interno.

Os CIS devem dar conhecimento

dos seus atos prestando contas das

receitas, despesas e provises, conforme

oramento prprio aprovado em

assembleia. E cada municpio associado

tambm deve prever em plano

plurianual e oramento autorizados por

lei municipal os repasses aos CIS

respeitando a lei complementar

101/2000, conhecida como lei de

responsabilidade fiscal. Conforme

artigo 48, devem ser amplamente

divulgados, inclusive pela internet, e

artigo 49, ficar disposio para

consulta e avaliao pelos cidados e

instituies da sociedade (BRASIL,

2000).

O Tribunal de Contas da Unio,

em sua Instruo Normativa n 28, de 5

de maio de 1999, determina a

divulgao em pgina especfica os

municpios e, tambm, rgos eentidades que respondem pela gesto ou

acompanhamento de convnios devem

divulgar.

AUDITORIA INDEPENDENTE

Da mesma forma que os

municpios, os CIS e seusrepresentantes legais esto sujeitos

fiscalizao e controle externo pelo

Tribunal de Contas do Estado do Rio

Grande do Sul, devendo obedecer a

legislao na execuo das receitas e

despesas. Os municpios e entes da

administrao indireta (incluem-se os

CIS) devem enviar ao TCU relatrios

quadrimestrais ou semestrais (conforme

nmero de habitantes), referente

gesto fiscal e execuo oramentria.

(LC Federal 101/2000; BOLETIM

479/2014). A lei complementar

141/2012, tambm prev as normas de

fiscalizao, avaliao e controle das

despesas com sade atravs do Tribunal

de Contas e Conselhos de Sade. Desta

forma, regulamentaes referentes

controle externo e auditorias

independem dos CIS.

Os CIS tambm devem prestar

contas da execuo da poltica de sade

local para os Conselhos de Sade dos

municpios, incluindo os aspectos

econmicos e financeiros conforme

artigo 1 2 da lei 8.142/1990 que

regula o controle social do SUS atravsdas conferncias e conselhos de sade.

Outra forma de controle externo

a atuao do Ministrio Pblico, a

quem cabe garantir o atendimento aos

direitos assegurados pela Constituio

Federal (artigo 2 lei complementar n

75, de 20 de maio de 1993).


20/36



CONSELHO FISCAL

A legislao omissa quanto

constituio ou no de Conselho Fiscal

para os CIS, apenas admite que rgos

colegiados podem ser compostos,

inclusive com participao de

representantes da sociedade civil. A

fiscalizao prevista externa, ocorre

aps a divulgao dos atos dos CIS,

estando mais relacionada ao item

Auditoria Independente.

CONDUTA E CONFLITO DE

INTERESSES

No existe previso legal da

necessidade dos CIS, como entes da

administrao indireta dos municpios,

de estabelecer um cdigo de conduta

prprio. Porm, no caso dos municpios

possurem cdigo de conduta, a

exemplo da alta administrao federal e

Cdigo de Conduta da Alta

Administrao e Cdigo de tica dos

Servidores Pblicos Civis do Poder

Executivo Estadual (decreto n 45.746,

de 14 de julho de 2008), osadministradores e servidores dos CIS

esto sujeitos a estes cdigos. A lei

8112/1990 estabelece o regime

disciplinar para os servidores pblicos,

com destaque para os artigos 116,

deveres, e 117, proibies. E a lei

8.429/1992 define as sanes para atosde improbidade para qualquer agente

que tenha algum tipo de vnculo com

entidades relacionadas ao poder

pblico.

Alm disso, a conduta de entes e

servidores pblicos e o relacionamento

entre estes e destes com outros entes da

sociedade regulamentada por

legislao especfica. A lei

11.107/2005 e decreto 6.017/2007 citam

esta legislao ao indicar o que deve ser

previsto em termos de instrumentos de

constituio dos CIS e regulao do

relacionamento entre as partes

interessadas, seja por aquisio e

fornecimento de bens e servios ou

convnios de cooperao e formas de

contratao e remunerao de

dirigentes, representantes e

funcionrios.

4.1 Representao do Modelo

Retomando o conceito de GC

como o sistema pelo qual as

organizaes so dirigidas, monitoradas

e incentivadas (IBGC, 2009, p. 19),

entende-se que as prticas GC secaracterizam pela manifestao de

princpios em orientaes de como

conduzir, mediar e regular o

relacionamento das partes interessadas

na consecuo de seus objetivos atravs

da organizao (seja maximizao do

valor patrimnio privado ou amaximizao do bem-estar pblico),


21/36



preservando e otimizando seu valor e

promovendo sua perenidade.

Assim, tem-se que os CIS, como

entes da administrao pblica e por seu

objetivo de atendimento sade

pblica, so guiados pelos princpios da

administrao pblica e pelos princpios

do SUS. Estes princpios esto

convertidos em normas e regras

presentes nas Normas de Finanas

Pblicas, Marco Legal dos Consrcios

Pblicos e Marco Legal do SUS. Ou

seja, todo arcabouo legal normativo

que regula a constituio, gesto e

operao dos CIS, bem como a relao

entre partes interessadas, transparncia

e formas de controle. Alm disso, na

execuo de seus objetivos

institucionais, o CIS segue as polticas

de sade pblica conforme as diretrizes

de Gesto Compartilhada,

Descentralizao e Controle Social.

Partindo deste entendimento,

propem-se a representao dos

elementos de GC identificados para os

CIS da seguinte forma:


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Marco Legal do SUSMarco Legal dos Consrcios PblicosNormas de finanas pblicas

CIS

Assembleia Geral

(Municpios)

Conselho Administrativo(Conselho de Prefeitos)

Presidente do CIS(Prefeito MunicipalRepresentante legal)

Estrutura Executiva Operacional

Municpios Associados Orgos ConsultivosExternos

Polticas Pblicas em Sade:- Ministrio da Sade

- Secretaria Estadual da Sade- Coordenadorias Regionais de Sade

Princpios daAdministrao Pblica

Princpios do Sistemanico

De Sade

Conselhos de SadeSecretarias de SadeAssociaes

RepresentativasControle Externo

Prefeituras MunicipaisTCE / RSMPRSJustica Estadual/Federal

Orgos ConsultivosInternos

Conselho FiscalCmaras Setoriais

Controle Interno

Auditoria Interna

Instrumentos Internos

EstatutoRegimentoContratos

Pblico beneficiado

Controle Social

Diretrizes SUS:Gesto CompartilhadaDescentralizaoControle Social

Figura 2-Representao Governana Corporativa nos CIS:Fonte: elaborado pelos autores com base na legislao e referencial terico consultado

As polticas pblicas de sade

so disseminadas de forma ampla peloMinistrio da Sade e implementadas

de forma pactuada entre os entes

federativos atravs de comisses tri-

partites (unio, estado e municpios) e

bi-partites (estados e municpios).

Foram antes definidas a partir das

demandas apuradas e proposiesdiscutidas pelos conselhos e

conferncias de sade, desde as

instncias locais at as maisabrangentes, sempre com representao

paritria governo e sociedade. Uma vez

implantadas, so avaliadas e discutidas

e novas propostas apresentadas, em

ciclo contnuo. Sua gesto e execuo

ocorre nos trs nveis, conforme

pactuadas. Ficam assim, caracterizadasas Diretrizes do SUS, onde os CIS


23/36



respondem pelas instncias locais e

eventualmente regionais, seja atuando

na gesto, contratao, e at prestao

dos servios de sade. Ou seja,

estabelecendo fruns de discusso,

fornecendo recursos e ou capacitao

tcnica, e ou conforme objetivos

estabelecidos em contrato entre os

municpios associados. Para capacitar

sua atuao, podem estabelecer rgos

consultivos internos, como as cmaras

setoriais e tambm contam com rgos

consultivos externos, podendo em

qualquer um destes, abrir espao para a

participao da sociedade.

O monitoramento da atuao dos

CIS caracterizada pelo controle

externo conforme previso legal,

exercido pelo prprios municpios,

Tribunal de Contas e Ministrio Pblico

do Rio Grande do Sul e tambm, pelos

tribunais de justia estadual e federal

quando acionados. Internamente,

somente se verificou a previso da

funo controle, que, porm, no foi

evidenciada. O controle social secumpre atravs dos Conselhos de

Sade. Mas, tambm pode ser exercido

pela sociedade com base nos dados que

obrigatoriamente devem ser divulgados.

Porm, esta prerrogativa da sociedade

resta prejudicada pela qualidade e

dificuldade de entendimento na forma

de divulgao dos dados, conforme j

apurado por Marengo e Diehl, (2011)

faltando com o princpio de

transparncia.

5 ANLISE DOS DADOS E

RESULTADOS

A partir do estudo do arcabouo

legal e normativo que regula a atividade dos

CIS, foram analisados os aspectos legais

relacionados constituio e funcionamento dos

CIS relacionando-as s praticas de GC

preceituadas pelo IBGC. Com isso estabeleceu-

se o modelo de GC para os CIS, deste modelo,

foram extrados os elementos de GC que se

objetivou identificar atravs da anlise

documental.

5.1 Anlise dos dados frente s prticas de

Governana Corporativa

As evidncias coletadas foram

relacionadas aos elementos de GC e comparadascom as prticas de GC com as quais se

identificam, conforme o Quadro 2:


24/36



Quadro 2Elementos de GC dos CIS

Elementos de Governana Fontes das Evidncias Prticas de GC Identificadas

Princpios: Site dos CIS, portal transparncia,

regulamentos e contratos, Atas de

assembleia e reunies.

Divulgao de informaes;

Regulao das relaes de trabalho;

Contratos, regulamentos e normas;Declarao de valores.

Assembleia Geral Estatuto e Atas. Propriedade.

Conselho Administrativo Estatuto e Atas. Conselho de Administrao.

Composio da Diretoria Estatuto, divulgao em site e

notcias.

Gesto.

Atribuio de

responsabilidades

Estatuto, divulgao em site,

regimento interno, atas de

nomeao e notcias.

Gesto.

Elementos de Governana Fontes das Evidncias Prticas de GC Identificadas

Estrutura Executiva

operacional

Estatuto, regimento interno, ata de

assembleia e divulgao em site.

Gesto.

rgos consultivos externos Site dos CIS, notcias. Auditoria independente.

Controle Externo Site TCE, site prefeituras,

correspondncias oficiais.

Auditoria independente.

rgos consultivos internos Estatuto, regimento interno, ata de

assembleia e reunies e

divulgao em site.

Gesto;

Conselho de Administrao;

Conduta e conflito de interesses.

Controle Interno Estatuto, regimento interno, site

CIS.

Gesto;

Conselho Fiscal.

Instrumentos constitutivos Site CIS, protocolo de intenes,

contrato, estatuto, site Prefeituras.

Propriedade.

Instrumentos contratuais e de

regulao de relacionamentos

Normas Gerais, Regulamentos,

Regime dos servidores, normas

para credenciamento.

Propriedade;

Gesto;

Conduta e conflito de interesses.

Controle Social Site CIS, portal da transparncia,

Oramento do exerccio, Balano

do exerccio.

Transparncia;

Prestao de contas;

Responsabilizao.

Fonte: pesquisa documental

5.2 Resultados

Definidos os elementos quecaracterizam a GC para os CIS, a partir

da pesquisa documental, procedeu-se a

identificao destes elementos nos CIS

e a anlise qualitativa da aplicao dasprticas de GC nos CIS em comparao


25/36



com as melhores prticas conforme

preceituadas pelo IBGC.

Para a identificao dos

elementos, estes foram organizados em

tabela e as evidncias foram

relacionadas para cada CIS. Neste

momento, apenas se relacionaram

evidncias de que o elemento existe

conforme o modelo proposto, porm

sem nenhum julgamento de valor

quanto sua aderncia ao cdigo de

melhores prticas do IBGC. Assim,

conforme identificada uma ou mais

evidncias para cada elemento por CIS,

foram atribudos os valores 1 para o

elemento identificado e 0 para o

elemento no identificado, resultando

assim, na tabela 2:

Desta forma, a tabela 2 demostra

que todos os elementos foram

identificados. Interessante observar que

o elemento mais evidente Controle

Externo, identificado no site

(http://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar

/orgaos_municipais_auditados_rs.html)

do Tribunal de Contas do Estado do Rio

Grande do Sul em consulta referente aos

rgos municipais por este auditados.

Por outro lado, o elemento menos

evidenciado foi controle interno, pois

somente foi encontrada a previso da

atividade de Controle Interno no

regimento do CONCISA-VRT e de

Controladoria no COMAJA. Porm, no

foram encontradas evidncias da

realizao nem produto destas

atividades nestes CIS. Ainda assim,

foram considerados identificados, pois

foram propostos e aprovados em

assembleia nestes CIS.

Tabela 2: Elementos de GC identificados por CIS:

Fonte: dados da pesquisa
http://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.htmlhttp://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.htmlhttp://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.htmlhttp://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.htmlhttp://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.htmlhttp://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.html


26/36



Outro ponto que chama ateno

referente rgos consultivos

externos, uma vez que se propem

uma participao mais abrangente de

atores tanto do poder pblico quanto de

representao da sociedade nestas

instituies. Assim, somente foram

consideradas evidncias registros que

comprovem interao com estes atores.

Como por exemplo, participao em

eventos da Associao Gacha dos

Consrcios Pblicos AGCONP e

registro de participao em congresso

pela CONSISA-VRT.

Com relao aos CIS,

destacaram-se por ter menos elementos

identificados o CIRAU e o CP

AMLINORTE, com 4 e 5 elementos

respectivamente e com mais elementos

o CONCISA-VRT, com 12 elementos e

o CISA, CI/Centro e CISGA, com 10

elementos cada. Ainda assim, o fato de

terem estes elementos de GC

identificados, no significa que esto

em acordo com o cdigo de boasprticas de GC preceituadas pelo IBGC,

conforme anlise a seguir.

PROPRIEDADE:

Verificou-se como prtica

unnime para constituio e

manuteno dos CIS que cada enteassociado participa com recursos em

razo proporcional populao do

municpio conforme apurado pelo

IBGE. Independentemente desta

participao, os votos em Assembleia

so singulares para cada municpio.

Para o IBGC, o direito de voto deve

equivaler proporo propriedade de

cada scio. Ou seja, uma ao igual e

um voto, proporcionando equilbrio

entre o poder poltico e direito

econmico.

Outra prtica observada diz

respeito destinao de bens quando da

retirada de um scio e ou extino do

CIS. Associados que se retirarem

espontaneamente somente participaro

da reverso de bens quando da extino

do CIS. Porm, os bens sero revertidos

para entidades beneficentes, cabendo

aos associados somente a possibilidade

de escolha da diviso e destinao dos

bens.

CONSELHO DE

ADMINISTRAO:Verificou-se que todos os CIS

constituram conselhos para deliberao

dos assuntos estratgicos dos CIS e

conduo das suas atividades. Previstos

em estatuto, aparecem como Conselho

de Administrao ou, tambm como

Conselho de Prefeitos. Portanto, soconstitudos pelos prprios prefeitos,


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sendo que o presidente eleito do

Conselho assume a representao do

CIS. No existe, portanto, padro na

constituio e nomenclatura para os

Conselhos, o COFRON, por exemplo,

traz em seu estatuto, Conselho de

Prefeitos e Conselho Administrativo.

Neste caso, o Conselho de Prefeitos, na

verdade o nome dado Assembleia

Geral, obrigatria por lei. Conforme

Negrini (2009), a organizao interna

de livre escolha pelos CIS desde que

no contrariem o contrato de

constituio e estejam devidamente

explicitados em Estatuto. O autor sugere

a importncia de representao popular

em atendimento ao princpio

democrtico e participativo. Bem como

o IBGC defende a participao de

conselheiros externos e representao

equilibrada entre os interessados.

Porm, nos CIS, a participao externa

foi verificada em outras instncias,

como comits e cmaras setoriais, com

a participao de especialistas e

representantes da sociedade.

GESTO:

Os CIS contam com um cargo

executivo remunerado em sua estrutura.

Seja com o nome de Diretor Executivo

ou Secretrio Executivo, este cargo

ocupado em geral por funcionrioindicado (Cargo em Comisso). Mas,

em alguns casos, ocupado por servidor

concursado do prprio CIS ou cedido

por Prefeitura associada. O CISA, em

sua Resoluo no. 010/2013 estabelece

que cargos em comisso so exclusivos

para funes de direo, chefia ou

assessoramento e divulga em seu site

seu quadro funcional informando nome

e o cargo que ocupa. As funes de

chefia nos CIS normalmente so

indicaes do conselho ou mesmo do

presidente. Assim, esta funo

anloga de diretor-presidente prevista

pelo IBGC, sendo responsvel pela

execuo dos processos operacionais e

financeiros conforme as diretrizes

estabelecidas pelo Conselho

Administrativo.

Para o Cdigo do IBGC este

tpico abrange ainda Controles

Internos, pratica no evidenciada nos

CIS, conforme resultados apresentados,

Transparncia e Relatrios. Com

relao a estes dois itens, verificou-se

que grande parte dos CIS divulga seus

relatrios ou disponibiliza acesso aPortal de Transparncia. Porm, em sua

maioria, as informaes so defasadas,

os links no do acesso informao,

no so de fcil navegao e os

relatrios somente atendem exigncia

legal, mas, no so explicativos ou

elucidativos. Restringem-se ainformaes financeiras, no permitindo


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o entendimento das atividades

realizadas e sua efetividade.

AUDITORIA INDEPENDENTE

No foram evidenciados

processos formais de auditoria externa.

Porm, os CIS, como entes da

administrao pblica, esto sujeitos ao

controle externo, tanto em relao ao

atendimento s politicas pblicas de

sade (conselhos de sade, secretarias

municipais e estaduais de sade) quanto

pela aplicao dos recursos pblicos.

Evidncias destas formas de controle

externo so a atuao do Ministrio

Pblico, a quem cabe garantir o

atendimento aos direitos assegurados

pela Constituio Federal (artigo 2 lei

complementar n 75, de 20 de maio de

1993), e do Tribunal de Contas do

Estado. Tal ao pode ser verificada

atravs de notificao expedida

(2012_Ofcio Circular N 029_CISA)

onde o MPRS recomenda ao CISA

(Consrcio Intermunicipal de Sade do

Noroeste do Estado do Rio Grande doSul) que oriente aos profissionais

credenciados quanto negativa ou

cobrana para emisso de atestado ou

outros documentos referentes a

atendimentos de sade. E apuraes de

contas verificadas nositedo TCU.

CONSELHO FISCAL

Verificou-se, que todos os CIS

analisados preveem Conselho Fiscal em

sua organizao, com reunies regulares

e objetivo de fiscalizar os atos da

administrao, o cumprimento das

obrigaes legais e a prestao dos

servios. O COFRON prev a

possiblidade de composio temporria

de conselho para fiscalizao. Mas, em

geral, aparecem como componente fixo

na estrutura organizacional dos CIS. Os

conselhos, em sua maioria, so

constitudos por prefeitos, e alguns

casos com participao de outros entes

representativos, como o caso do

CONSISAVRT, onde participam

representante da associao de

municpios e do Conselho Regional de

Sade.

CONDUTA E CONFLITO DE

INTERESSES

Especificamente aos CIS, no

foram encontradas evidncias de

prticas referentes ao estabelecimentode cdigos de conduta ou definio de

polticas para coibir e combater atos

ilcitos, lesivos e ou conflitos de

interesse. Somente foram identificadas

prticas relacionadas s obrigaes

legais referentes descrio de funes,

atividades e responsabilidades,


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formalizao de transaes e operaes

por meios de contratos e convnios.

6 CONSIDERAES FINAIS

O estudo teve como objetivo





Sul. Os dados coletados atravs de

pesquisa documental foram comparados

com as prticas de boa governana

corporativa conforme preceituadas pelo

Instituto Brasileiro de Governana

Corporativa IBGC. No foi

evidenciada a existncia de um modelo

formal de Governana para os CIS.

Porm, com base nas anlises realizadas

foi possvel propor uma representao

grfica da Governana Corporativa para

os CIS e ento identificar os elementos

de GC para estas organizaes.

A partir dos itens analisados,

pode se destacar a falta de convergncia

com o princpio da transparncia, pela

ausncia de dados tempestivos edificuldade de entendimento das

informaes divulgadas. Percepo que

vai ao encontro de Marengo e Diehl

(2011) em relao ao acesso a

informaes em sites dos municpios

gachos onde verificam a dificuldade na

compreenso das informaes, quandodivulgadas. E, muito aqum da

recomendao do IBGC quanto aos

relatrios peridicos, prtica

amplamente adotada por empresas

privadas e listadas em bolsa, para

participao de seus atos s partes

relacionadas e interessadas.

Outro item que chama ateno

a prtica adotada pelo CIS em relao

ao voto singular em assembleia

independentemente de porte econmico

ou populacional dos municpios,

contrria recomendao do IBGC de

equilbrio entre poder poltico e

econmico. Porm, para Teixeira

(2007), h formao de consrcios

heterogneos justamente quando o

municpio mais rico deseja reduzir o

gasto em sade, e o municpio mais

pobre deseja increment-lo

(TEIXEIRA, 2007, p. 17). Neste caso, o

voto proporcional acentua a assimetria

de interesses entre os associados.

Interessante observar a nfase

apresentada pelo cdigo do IBGC para

o Conselho de Administrao perante o

modelo adotado pelo CIS. Emborasejam instituies de amplo interesse

pblico, o Conselho de Administrao

composto exclusivamente por prefeitos

dos municpios associados. Para o

IBGC, como recomendao,

apresentado como instituto fundamental

para a gesto estratgica e principalcomponente do sistema de governana,


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pois retratado como conexo entre a

propriedade e a gesto. No CIS equivale

justamente ao elo entre a gesto e a

execuo das polticas pblicas, porm,

sem a devida representao das demais

partes interessadas.

Outro ponto a destacar a

complexidade da normatizao e

regulao da administrao pblica pela

profuso de leis, normas operacionais,

notas tcnicas, pareceres, nos trs nveis

da federao e diferentes rgos que os

compem. Matias-Pereira (2010)

observa a dificuldade imposta por esta

complexidade na implementao de

planos, programas e projetos mesmo

havendo recursos financeiros

disponveis para sua realizao,

impactando na capacidade de resposta

s demandas da sociedade.

Por fim, o modelo apresentado

como produto da anlise dos dados

coletados est em acordo com a

proposta do TCU em que a governana

no setor pblico pode ser observada sob

quatro perspectivas, quais sejamperspectiva da Sociedade e Estado, pela

definio de princpios e regras;

perspectiva dos entes federativos,

esferas de poder e desdobramento das

polticas pblicas; perspectiva dos

rgos e entidades e o papel que

cumprem na realizao das polticaspblicas; e, por fim, perspectiva das

atividades intraorganizacionais onde os

recursos so aplicados, dirigidos,

controlados e avaliados para a

consecuo dos resultados esperados s

partes interessadas. Para o TCU, a

melhoria da governana nos entes

pblicos pressuposto bsico para a

promoo do desenvolvimento poltico,

econmico e social do pas (BRASIL,

2014). E assim, com este estudo,

espera-se ter contribudo demonstrando

os elementos que devem ser

considerados para que se componha um

modelo de Governana para os

Consrcios Intermunicipais de Sade

como entes promotores das polticas de

sade pblica no Estado do Rio Grande

do Sul.

Por fim, dada as limitaes de

acesso a dados disponibilizados na

internet, sugere-se a observao in loco

da organizao e modus operandi dos

CIS em relao aos conceitos e

recomendaes de prticas de

Governana Corporativa.

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pblicos de sade; estabelece oscritrios de rateio dos recursos detransferncias para a sade e asnormas de fiscalizao, avaliao econtrole das despesas com sade nas3 (trs) esferas de governo; revogadispositivos das Leis nos 8.080, de19 de setembro de 1990, e 8.689, de27 de julho de 1993; e d outras

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