Considerações sobre o conceitojurisprudencial de domicílio eleitoral -Legitimidade, insegurança jurídica e aobsolescência parcial da correição e darevisão do eleitorado

Vinícius de OliveiraAnalista Judiciário do TRE-MG. E-ma/T. <svrenson<s>gmail.com>.

Resumo: O presente artigo faz uma breve revisão histórica do conceito de domicílio eleitoral, apresenta alegitimidade do atual conceito baseado em interpretação jurisprudencial teleológica extensiva, demonstra,por outro lado, a insegurança jurídica trazida pela imprecisão do conceito e o seu impacto sobre normasque determinam a necessidade de correição e revisão do eleitorado, expondo a obsolescência das mesmasdiante do conceito jurisprudencial de domicílio eleitoral.

Palavras-chave: Domicílio eleitoral. Domicílio civil. Código Eleitoral. Código Civil.

A primeira obra de codificação do Direito Eleitoral brasileiro, o Decreto Ditatorialn2 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, subscrito por Getúlio Vargas, definiu o domicí-lio eleitoral da seguinte forma: "Domicílio eleitoral é o lugar onde o cidadão compare-ce para inscrever-se" (art. 46, par. único), e deixou claro que o eleitor poderia escolherdomicílio eleitoral diferente de seu domicílio civil (art. 46, caput).

O Código de 1932 foi a lei mais liberal no que tange ao domicílio eleitoral, ele-gendo a autonomia da vontade do eleitor como critério determinante da definição dedomicílio eleitoral. Em outras palavras, o eleitor tinha inteira autonomia para decidirem que zona e circunscrição iria votar, não importando se não tinha residência ouqualquer vínculo com o local. Consequentemente, definia também a circunscrição emque alguém poderia ser candidato.

Na exposição de motivos do Código de 1932, o jurista João C. da Rocha Cabral,relator do projeto, afirma que o anteprojeto do decreto pretendia definir domicílioeleitoral como o local de residência ou de exercício profissional do eleitor, porém acomissão revisora achou por bem dar ao eleitor toda autonomia para a escolha deseu domicílio. O escopo da liberalização, afirma o relator, era "facilitar o exercício doimportante direito-dever de sufrágio".1

CABRAL. Código Eleitoral da República dos Estados Unidos do Brasil, p. 115.

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O Código Eleitoral de 1935, por sua vez, teve postura menos liberal e estatuiuque o domicílio eleitoral deveria coincidir com o domicílio civil (art. 68, caput). Emoutras palavras, domicílio eleitoral deveria ser o local em que o eleitor residia comanimus manendi.

Dez anos depois, em 1945, novo Código Eleitoral é instituído (Lei n2 48/1945),omitindo-se quanto à definição de domicílio eleitoral.

Já os autores do Código Eleitoral de 1965 (Decreto-Lei n2 4.737) tiveram apreocupação de fazer com que o domicílio eleitoral do eleitor coincidisse, obrigatoria-mente, com seu local de residência ou moradia (art. 42, parágrafo único), ressalvandoque, possuindo o eleitor mais de um local de residência, poderia escolher qualquerum deles. Para garantir a obediência à regra criou os mecanismos da revisão doeleitorado e da correição do eleitorado para apuração da efetiva residência do eleitor.

É preciso entender o motivo pelo qual o legislador de 1965 achou necessárioobrigar o eleitor a exercer seu direito-dever ao sufrágio na circunscrição geográfica desua residência. Os motivos que podemos aventar são os seguintes:

a) é no local de residência do eleitor (Município e Estado) que estão os proble-mas que lhe interessam mais diretamente, e o legislador quer compeli-lo aparticipar das decisões políticas sobre esses problemas;

b) o legislador quer evitar que eleitores escolham locais de votação com o sim-ples intuito de apoiar determinado candidato e não por interesse em partici-par da vida política da comunidade em que está inserido;

c) com essa medida, o legislador evita que determinados candidatos obtenhamvantagem indevida simplesmente realocando eleitores no local onde preten-dem se eleger;

d) evita-se que determinado candidato escolha um local para inscrever-se comoeleitor pela facilidade de nele se eleger, sem possuir nenhum vínculo verda-deiro com a comunidade pela qual se elege.

O fundamento por trás da regra da residência como domicílio eleitoral é claro:obrigar que os cidadãos se cadastrem como eleitores e se candidatem nos domíniosgeográficos em que detém real interesse pelas questões locais.

Sob o ponto de vista dos argumentos acima, não há dúvidas de que o conceitode domicílio eleitoral baseado no local de moradia ou residência habitual do eleitoré mais coerente com o nosso ordenamento jurídico, que coloca o bem comum e ointeresse público acima dos interesses individuais. É melhor também que o conceitocoincidente com o conceito de domicílio civil, posto que mais flexível, ao evitar orequisito do animus manendi para sua caracterização.

O conceito de domicílio eleitoral era muito claro no Código de 1965: locus deresidência ou moradia. Pode-se indagar: este "ou" tem função alternativa ou expli-cativa? Ele significa que residência e moradia são conceitos distintos ou que sãounívocos? Sutilezas à parte, não nos resta dúvida, porém, de que o legislador de

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1965 quis que o eleitor tivesse seu domicílio eleitoral na circunscrição geográficaonde vivesse habitualmente. O Código Eleitoral, por outro lado, não estabeleceu aexceção contida no Código Civil que admite também como domicílio o local onde osujeito exerce suas atividades profissionais.

A interpretação jurisprudencial predominante do conceito legal de domicílio elei-toral, todavia, cuidou de fazer uma interpretação extensiva do conceito de domicílioeleitoral, indo além da literalidade da lei. Além de residência ou moradia habitual,configuraria o domicílio eleitoral a existência de vínculos patrimoniais, profissionais,familiares ou comunitários entre o eleitor e determinado Município, ainda que o elei-tor não resida, de fato, nele. É uma construção de sucessivas decisões.

Conforme relatou Torquato Jardim,2 em seu Direito Eleitoral Positivo, o inícioda aceitação de vínculos configuradores remonta, pelo menos, a 1975, quando, nojulgamento do Acórdão n- 5.725, o TSE entendeu que determinado candidato queresidia na cidade do Rio de Janeiro (então Estado do Rio de Janeiro), mas que traba-lhava em Niterói-RJ (então Estado da Guanabara), poderia se candidatar neste Estadoem virtude do vínculo profissional. Desde então, inúmeros acórdãos do TSE vêm re-conhecendo vínculos de diversas naturezas (patrimoniais, familiares, profissionais,comunitários e afetivos) como configuradores do domicílio eleitoral.3

Esse conceito vem sendo repetido reiteradas vezes nos julgados do TSE. Trata-se de entendimento sedimentado e pacífico nesse Tribunal Superior. É o que lemos,a título de exemplo, no voto do Relator Sepúlveda Pertence, no julgamento do RESPEn2 18.803/2001:

O TSE, na interpretação dos arts. 42 e 55 do CE, tem liberalizado a carac-terização do domicílio para fim eleitoral e possibilitado a transferência —ainda quando o eleitor não mantenha residência civil na circunscrição — àvista de diferentes vínculos com o município (histórico e precedentes).

O conceito atual de domicílio eleitoral é, portanto, uma construção pretoriana,fruto de uma interpretação claramente teleológica, ou seja, que dá à norma interpre-tação conforme o fim a que ela se destina. Conforme ensina Miguel Reale em suasLições preliminares de direito, "fim da lei é sempre um valor, cuja preservação ouatualização o legislador teve em vista garantir, armando-o de sanções, assim comotambém pode ser fim da lei impedir que ocorra um desvalor".4

Ora, qual a finalidade da norma que obriga os eleitores a se inscreverem oucandidatarem no local onde possuem residência? A resposta foi dada anteriormente:

JARDIM, Torquato. Direito eleitoral positivo. 2. ed. Brasília Jurídica, 1998, p. 58 apud RESPE n2 18803/2001.Rei. Sepúlveda Pertence.WGfeTSE. AAg. r^ 4.788/MG, 15.10.2004, TSE-Respe n2 16.397/AL, 09.03.2001 etc.REALE. Lições preliminares de direito.

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obrigar que o eleitor vote ou se candidate no local onde efetivamente tem interessenas questões daquela comunidade. É este o valor que a norma busca preservar.

A finalidade da norma foi bem captada pelos sucessivos julgados. O conceito-chave por traz é "interesse real nos destinos da comunidade". O Ministro HumbertoGomes de Barras captou bem a finalidade da norma no fundamento de relatório nojulgamento do AR no Al n2 4.769/2004:

Tenho para mim que o art. 55 foi concebido com o escopo de evitar quepessoas descomprometidas com os interesses da comunidade influamem seus destinos. Se ocorre assim, tão importante quanto a residênciaé a vinculação afetiva e econômica [...].

Como bem notou o Ministro, não é só a efetiva residência que revela o interessedo cidadão nos rumos do local. Há outros indicadores que o revelam. Um indivíduopode, por exemplo, não residir em determinado Município, mas possuir nele patrimô-nio imóvel, arcando com os custos de impostos municipais e interessando-se pelaconservação das vias de acesso ao local. Ora, está aí evidente o seu interesse nasquestões da circunscrição geográfica, no caso o Município. Há casos em que umindivíduo não reside em determinado Município, mas exerce nele profissão comer-cial, pagando ISSQN para a municipalidade local, por exemplo. Não está neste casodemonstrado o seu interesse nos rumos do Município? Há casos, ainda, em quedeterminado cidadão não reside em determinado local, mas mantém com ele vínculosfamiliares e comunitários, vindo a visitar sua família ou comunidade com constância,interessando-se, portanto, pelos rumos políticos do local, talvez mais ainda do quepelos rumos políticos da cidade onde reside, forma possivelmente provisória.

O conceito pretoriano de domicílio eleitoral é, portanto, condizente com o fimda norma. Trata-se de interpretação extensiva, porém digna da boa técnica herme-nêutica, conforme a doutrina, e respaldada pela Lei de Introdução ao Código Civil, leiprincipiológica de todo o ordenamento jurídico brasileiro, como é cediço, que assimdispõe em seu art. 5°: "Art. 5- Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais aque ela se dirige e às exigências do bem comum" (grifos nossos).

Eis nesse artigo o esteio legal da intepretação teleológica.Uma criteriosa pesquisa no banco de dados digitais de jurisprudência do TSE

nos mostra que não há nos últimos 13 anos, pelo menos, entendimentos que nãoaceitem os vínculos caracterizadores do domicílio eleitoral. Não se têm também en-contrado julgados de cortes regionais ou de juízos de primeira instância que neguemos vínculos caracterizadores. Podemos dizer que o conceito jurisprudencial de domicí-lio eleitoral é já uma stare decisis.

Ocorre que o conceito de domicílio eleitoral, devido à inexistência de uma súmu-la, é ainda impreciso. Aceitam-se os vínculos configuradores, mas não se tem uma

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definição precisa de quais sejam eles. Algumas decisões falam de vínculos patri-moniais, familiares, profissionais, mas não citam o vínculo comunitário. Outras oincluem. Alguns julgados falam até mesmo em vínculos afetivos, o que é demasia-damente vago, como, por exemplo, o recente julgamento do Agravo Regimental noAgravo de Instrumento n2 72-86.2011.6.15.0062, de 05.02.2013, em que se lê:

O TSE já decidiu que o conceito de domicílio no Direito Eleitoral é maiselástico que no direito civil e satisfaz-se com a demonstração de vínculopolítico, social e afetivo. No caso o agravado o agravado demonstrouvínculo familiar com o Município de Barra de Santana/PB, pois seu filhoreside naquele município.

Como notou o Juiz Federal Rômulo Pizzolati, defensor da interpretação literal doart. 42, parágrafo único, do Código Eleitoral, em respeitável artigo, a jurisprudênciajá utilizou conceitos extremamente vagos como "local das relações jurídicas", "localonde são exercidos os direitos políticos", "centro das atividades" etc. para definirdomicílio eleitoral.5

A insegurança é grande também com relação à caracterização do vínculo familiar.Qual o grau de parentesco necessário para que o vínculo reste configurado? Já sedecidiu, por exemplo, que um parentesco de 4- grau não significa vínculo familiar paraefeitos eleitorais: "A existência de vínculo de 42 grau não é suficiente para constituirvínculo com o Município de forma a justificar a transferência de domicílio eleitoral"(RE n2 304.815/TRE-RN, de 07.11.2012).

Vê-se que estamos diante da seguinte situação: a jurisprudência alargou legi-timamente o conceito de domicílio eleitoral, porém, ao fazê-lo, deixou imprecisos osparâmetros que o definem, o que pode gerar grande insegurança jurídica.

A solução para o problema, a nosso ver, é a adoção de uma súmula que definacom maior precisão o conceito de domicílio eleitoral ou, melhor ainda, uma alteraçãona legislação. É preciso que a construção pretoriana do conceito de domicílio eleitoraltorne-se norma jurídica, e que chegue a isso por via legislativa, para que se evitem ascríticas de usurpação da competência legislativa do Congresso Nacional.

O conceito jurisprudencial também traz alguns impactos práticos sobre asnormas eleitorais. Conforme o art. 92, III, da Lei n2 9.504/97 e as Resoluçõesnfis 2.538/2003, 21.490/2003 e 21.372/2003, será determinada a correiçãodo eleitorado (conferência por amostragem da efetiva residência de eleitores e devínculos) de determinado Município sempre que o eleitorado atingir entre 65% e80% da população projetada pelo IBGE para o ano anterior e a revisão do eleitorado(conferência de todos os eleitores) sempre que esta proporção atingir mais que 80%.

5 PIZZOLATI. Conceito jurídico de domicílio eleitoral.

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Diante do conceito de domicílio eleitoral dado pela jurisprudência, contudo, essaproporção nos parece defasada. Isso porque algumas revisões e correições realizadasrecentemente têm demonstrado que, em virtude dos vínculos, a proporção de eleitoresem relação à população é certamente bem maior que 65%. Isso ocorre principalmenteem Municípios de pequeno porte em que a população jovem quase sempre se mudada cidade ao atingir a idade adulta, conservando, porém, vínculos de natureza familiare patrimonial principalmente. É o que têm demonstrado as estatísticas. A Resoluçãon2 21.490/2003, contudo, exige a revisão do eleitorado nos Municípios em que aproporção atinja mais de 80%, e a correição, quando a proporção supere 65%.

Tomemos um exemplo: em 2012, o Tribunal Regional Eleitoral de Minas Geraisrealizou a revisão do eleitorado nos seguintes Municípios do Estado: Divinésia,Coimbra, Faria Lemos, Uburatiba, Cachoeira Dourada, Estrela Dalva Marmelópolis,Itajubá e Itagura.

Mesmo após a revisão, com rigorosa conferência de documentos comprobató-rios de residência e vínculos, a proporção de eleitores atual em relação à populaçãoprojetada para o Município em 2013 permanece sempre superior aos 65% previstosno art. 91, III, da Lei das Eleições, e, em boa parte dos casos, superior aos 80% pre-vistos na Resolução n2 21.490/2003: Divinésia (98%), Coimbra (76%), Faria Lemos(84%), Uburatiba (89%), Cachoeira Dourada (78%), Estrela Dalva (104%), Marmelópolis(84%), Itajubá (74%), Itaguara (71%).6

Obviamente, só um estudo estatístico apurado poderia apurar a proporção elei-torado/população em média nos Municípios de modo a fixar um percentual máximo apartir do qual seja necessária a revisão. Mas os números acima parecem indicar quehá a necessidade de revisão do percentual, sob pena de tornar os procedimentos decorreição e revisão eleitoral dispendiosamente inúteis e repetitivos.

Conclusões

As considerações tecidas neste artigo sobre o conceito jurisprudencial de domi-cílio eleitoral permitem extrair as seguintes conclusões:

a) o conceito jurisprudencial que aceita os vínculos configuradores do domicílio,além da residência, é legítimo porquanto lastreado em interpretação teleológica con-dizente com a boa doutrina do Direito e o art. 52 da Lei de Introdução ao Código Civil;

b) há ainda uma insegurança jurídica quanto ao mesmo que reclama se nãouma alteração legislativa, ao menos uma súmula em relação ao conceito;

c) o conceito jurisprudencial torna obsoleta a revisão do eleitorado baseadanos percentuais previstos nos incisos II e III do art. 91 da Lei das Eleições, tornandonecessária uma alteração legislativa.

O cálculo foi realizado sobre os dados numéricos informados nos sites do Tribunal Regional Eleitoral de MinasGerais e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.

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ReferênciasCABRAL, João Cézar da Rocha. Código Eleitoral da República dos Estados Unidos do Brasil. TribunalSuperior Eleitoral, 2004. Edição Especial.

GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.

PIZZOLATI, Rômulo. Conceito jurídico de domicílio eleitoral. Disponível em: <http://www.tre-sc.jus.br>. Acesso em: 19 maio 2014.

REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. São Paulo: Saraiva, 2004.

Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da AssociaçãoBrasileira de Normas Técnicas (ABNT):

OLIVEIRA, Vinícius de. Considerações sobre o conceito jurisprudencial de domicílioeleitoral: legitimidade, insegurança jurídica e a obsolescência parcial da correiçãoe da revisão do eleitorado. Revista Brasileira de Direito Eleitoral - RBDE, BeloHorizonte, ano 6, n. 10, p. 233-239, jan./jun. 2014.

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