considerações sobre compartilhamento de infraestrutura
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Considerações sobre compartilhamento de infraestrutura entre o setor de telecomunicações e de distribuição de energia elétrica
Nota Técnica – Consulta Pública Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018 (Tomada de Subsídios para AIR)
Novembro de 2018
Nota Técnica LCA – p.1
Sumário Executivo ____________________________________ 2
Introdução ___________________________________________ 5
2. Regularização da ocupação __________________________ 6
3. Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos
postes de energia elétrica ___________________________ 11
3.1 Princípios do compartilhamento de infraestrutura _____________________ 11
3.2 Impactos da Resolução Conjunta nº 04/2014 ________________________ 13
3.3 Metodologia para aferição do preço de compartilhamento ______________ 16
Considerações Finais _________________________________ 21
Anexo I _____________________________________________ 24
Ficha técnica ________________________________________ 26
Nota Técnica LCA – p.2
Sumário Executivo
A presente Nota Técnica foi solicitada pela Claro à LCA com o objetivo de analisar o
material das Consultas Públicas Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018. Essas
consultas públicas têm por objetivo a tomada de subsídios para a Análise de Impacto
Regulatório (AIR) sobre a revisão da Resolução Conjunta nº 04/2014, que trata do
compartilhamento de infraestrutura das empresas de energia elétrica com as empresas
de telecomunicações.
A presente Nota Técnica apresenta os princípios e diretrizes que devem ser observados
no cálculo dos preços de compartilhamento de postes entre os setores de distribuição
de energia elétrica e serviços de telecomunicações, bem como para a regularização da
ocupação desta infraestrutura sem a pretensão de, neste momento, fazer proposições
metodológicas detalhadas para isso, ficando tais proposições para momento seguinte,
durante Consulta Pública futura que deverá ocorrer no âmbito da presente AIR.
Primeiramente, cumpre destacar que os postes são de propriedade das
distribuidoras de energia elétrica, que os utilizam como infraestrutura para prestação
do serviço de distribuição, cuja as receitas são auferidas por meio da tarifa de energia,
regulada pela ANEEL. Sendo assim, todos os custos das distribuidoras, sejam eles
operacionais ou financeiros, são remunerados por esta tarifa de energia, que deve
garantir a sustentabilidade econômica das distribuidoras por meio de uma taxa de
retorno regulada. É permitido que as distribuidoras utilizem os postes para outros fins
que não a prestação dos serviços de distribuição, nos chamados serviços acessórios,
que não são essenciais para a sustentabilidade financeira da concessão. É neste
contexto que se insere o compartilhamento do espaço ocioso dos postes com o setor
de telecomunicações, que se dá por meio de um contrato que determina um preço de
compartilhamento, que gera uma receita acessória para distribuidora.
As distribuidoras de energia elétrica são concessionárias que detém um
monopólio de exploração do serviço em determinada região, tendo, desta forma, o
monopólio natural dos postes de sua propriedade. Os postes das distribuidoras de
energia elétrica são considerados uma essential facility1 (infraestrutura essencial)
1 Uma infraestrutura é dita essencial (em inglês, essential facility) se, para operar em um determinado mercado, todo e qualquer participante precisa fazer uso dela. A infraestrutura essencial não é facilmente duplicável, seja por razão de escala ou tecnologia. Entre os exemplos
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para o setor de telecomunicações, pois são imprescindíveis para a prestação dos
serviços. Por conta disso, a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) garante ao setor o
direito de utilizar os postes de propriedade das distribuidoras, mediante pagamento “de
forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis”, evitando
que haja subsídio cruzado entre os setores. Com preços elevados, também não se
garante a otimização de recursos e redução de custos operacionais, princípio presente
no artigo 6º da Resolução Conjunta nº 1/1999.
Não deve afetar a precificação da infraestrutura compartilhada regras específicas
do setor elétrico como, por exemplo, a destinação da receita por meio da
modicidade tarifária. Haveria, neste caso, além do subsídio cruzado entre os serviços,
transferência de risco de um setor para o outro, com grave prejuízo para o ambiente de
negócios e tomada de decisão dos agentes.
A Resolução Conjunta ANEEL e Anatel nº 04/2014 (doravante Resolução Conjunta nº
04/2014), pela primeira vez, determinou o valor de R$ 3,19 como sendo um preço de
referência para a precificação do ponto de fixação no poste. Isso representa um avanço
dado que o monopólio natural de uma essential facilty cria uma assimetria negocial entre
o proprietário (distribuição de energia elétrica) e o demandante da infraestrutura
essencial (telecomunicações), que pode levar a valores elevados de compartilhamento.
Atribuir um preço de referência torna mais simétrica a negociação entre esses agentes.
Mesmo com esse progresso, aprimoramentos são necessários. O valor de R$ 3,19 por
ponto de fixação foi obtido através da média dos preços até então praticados, em
ambiente de negócios que carrega as falhas de mercado explicitadas.
A LCA elaborou um exercício de fluxo de caixa com valor presente líquido (VPL) igual a
zero, que utilizou dados reais coletados em perícia durante um processo judicial da
Claro, que resultou em preço de compartilhamento de R$ 1,11 por ponto de fixação. Isto
demonstra que o preço de R$ 3,19 por ponto de fixação definido na regulação não é
adequado para todos os casos e que é importante se ter um preço de referência que
considera a estrutura de custos de cada distribuidora em cada região. É importante que
os parâmetros utilizados para a definição desse preço de compartilhamento sejam
definidos de forma conjunta entre os setores envolvidos, com transparência, para que,
de infraestrutura essencial, destacam-se aeroportos (toda companhia aérea que deseja operar em uma determinada localidade precisa fazer uso do aeroporto que lá existe), portos e redes de transmissão de energia elétrica (MOTTA, Massimo. Competition Policy: theory and practice, Cambridge Univerity Press, 2004, p. 66-68).
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a despeito da possibilidade de custos regionalizados, haja a segurança de harmonia em
método e critérios.
Além da precificação, outra questão alvo de regulamentação diz respeito à
regularização da ocupação dos postes, chamada de adequação. Atualmente,
muitos postes das distribuidoras de energia elétrica estão ocupados de maneira
desordenada, com mais operadoras de telecomunicações do que a capacidade do poste
permite, com fios em excesso e instalados de maneira incorreta ou em outras situações
que vão contra as normas técnicas, regulatórias ou de segurança. Sobre este ponto,
entende-se que a adequação deve observar obrigações tanto das empresas de energia
elétrica (proprietárias da infraestrutura, que devem manter um cadastro atualizado sobre
a ocupação de seus postes, além da fiscalização); quanto das empresas de
telecomunicações (usuárias), no sentido de que ambos devem prezar pela ocupação
regular dos postes. Sendo assim, não se pode tratar a temática do compartilhamento
como a “Tragédia dos Comuns”, como sugere a Tomada de Subsídios nas referidas
Consultas Públicas. A Tragédia dos Comuns ocorre quando um ativo cuja propriedade
não é bem delimitada é utilizado pelos agentes até sua exaustão, pois, se não há
proprietário bem definido, não há incentivos para investimentos individuais para
preservação do ativo. Nestes casos, o poder público deve atuar para regulamentar o
acesso a tal ativo. Conforme mencionado, a propriedade do poste é bem delimitada,
pertencendo às concessionárias do serviço distribuição de energia elétrica.
A adequação carece de um planejamento acurado, envolvendo as esferas públicas
afetas ao tema de mobiliário urbano. Assim, deve haver compatibilização entre as
políticas de telecomunicações (preservação do ambiente competitivo, para que não
ocorra barreira artificial à entrada de novas empresas) e de energia elétrica
(manutenção e modernização da infraestrutura), com o envolvimento do Ministério das
Cidades e Prefeituras (modernização e enterramento de infraestrutura, por exemplo),
de forma que haja otimização de esforços, sem desperdício de recursos. É necessário
que haja clara indicação da fonte e disponibilização de recursos públicos para
implementação de tais políticas. Esse ponto é de extrema importância visto que há
serviços prestados em regime de concessão, o que confere necessidade de
preservação de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
Na indisponibilidade de recursos públicos para viabilizar políticas de enterramento e/ou
fonte de receita para estabelecimento de cronograma mínimo de adequação, entende-
se que esta deva ocorrer exclusivamente por demanda (para novos entrantes e/ou
razões de segurança), atentando-se para os efeitos econômicos nos setores de
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telecomunicações e de energia elétrica, com indicação de número máximo de pontos
a serem adequados, para o melhor planejamento dos agentes (entrantes, setor de
energia elétrica, telecomunicações).
Introdução
Esta Nota Técnica foi solicitada pela Claro à LCA com o objetivo de analisar o material
apresentado nas Consultas Públicas Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018. As
Consultas Públicas citadas têm igual conteúdo, divididas em dois temas principais: 1)
Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica e; 2) Preço de
compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica.
A discussão acerca da regularização da ocupação desordenada dos postes das
distribuidoras deve estar coordenada com a discussão acerca do enterramento dos
mesmos, política pública que começou a ser implementada em alguns municípios.
Realizar investimentos em adequação de um grupo de postes (retirada de fios,
unificação de pontos, identificação das operadoras, dentre outros) para que estes sejam
posteriormente enterrados, faz com que haja desperdício de recursos, uma vez que
caso eles sejam enterrados, novos investimentos terão que ser feitos. Cumpre destacar
a necessidade de indicação de fonte de receitas para a implementação de tal política
pública, buscando-se preservar o equilíbrio econômico-financeiros dos contratos dos
entes privados.
Como otimização de recursos, tanto público quanto privado, recomenda-se que a
adequação se dê sob demanda, com indicação de cronograma anual máximo para o
devido planejamento dos agentes. A demanda pode ser motivada por quesitos de
segurança ou a viabilização da entrada de novos agentes, indicando-se as
responsabilidades financeiras de cada um para a realização da adequação (entrante,
setor de telecomunicações e setor de energia elétrica).
Sobre a precificação, o valor pago pelas operadoras de telecomunicações deve ser a
justa medida para remunerar a infraestrutura, para que não haja subsídio cruzado entre
os serviços. Caso contrário, a tarifa de energia elétrica estaria sendo subsidiada pelo
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setor de telecomunicações, em caso de sobreprecificação do ponto de fixação.
Tampouco deve afetar a precificação da infraestrutura compartilhada regras
específicas do setor elétrico como, por exemplo, a destinação da receita por meio
da modicidade tarifária. Caso contrário, haveria aqui uma relevante incerteza
regulatória para o setor de telecomunicações advinda de políticas do setor de energia
elétrica.
Hoje, por exemplo, por determinação exclusiva da ANEEL, 60% das receitas de
compartilhamento da infraestrutura devem ser destinadas, obrigatoriamente, para a
modicidade tarifária do setor elétrico, ou seja, para redução da tarifa de energia. Isso,
em nada, deve afetar a remuneração da infraestrutura compartilhada, que deve ser
definida exclusivamente pelo seu custo, e não pela destinação da receita. Caso
contrário, havendo qualquer mudança nesse percentual de destinação obrigatória,
haveria um efeito imediato no setor de telecomunicações, deixando os agentes e
usuários sujeitos a riscos não gerenciáveis, advindos de outro setor, além de causar
evidente subsídio cruzado entre os serviços.
Esta Nota Técnica está dividida em duas seções. A primeira trata da regularização da
ocupação. A segunda trata do preço de compartilhamento, analisando a metodologia do
preço estabelecido na Resolução Conjunta nº 04/2014 e seus efeitos. Por fim,
apresentam-se as considerações finais.
2. Regularização da ocupação
As Consultas Públicas Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018 têm como um dos temas
a ser estudado em futura Análise de Impacto Regulatório a regularização da ocupação
de postes. Este tema é dividido em três subtemas: 1) Regularização do Passivo; 2)
Regras Gerais de Regularização e; 3) Disseminação de Informação.
Esta seção dará enfoque para as questões relacionadas ao primeiro subtema,
“Regularização do Passivo” (doravante chamada de adequação), dado que as medidas
a serem adotadas têm potencial de forte impacto financeiro além de envolver discussões
de outras políticas públicas como o enterramento de infraestrutura.
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A discussão da adequação envolve, de maneira geral, a redução do número de fios
fixados nos postes. Atualmente, conforme ressaltado pelas Agências na Tomada de
Subsídio, é usual que mais prestadoras do que é permitido ocupem os postes. Isso faz
com que os fios fiquem desorganizados e dificulte tanto a manutenção da infraestrutura
como a fiscalização da ocupação, cujo objetivo é garantir a conformidade com as
normas técnicas de segurança e o cumprimento das normas regulatórias. Outro tema
de atenção é a quantidade de pontos de fixação ocupada por cada empresa, para que
não haja dificuldades à entrada de novas operadoras de telecomunicações.
Frente a estas duas questões (excesso de fios e ocupação de pontos que possa
dificultar a entrada de novas operadoras) a Resolução Conjunta ANEEL e Anatel nº
04/2014 (doravante Resolução Conjunta nº 04/2014) trouxe algumas ações, sendo as
principais:
1) Prestadoras não podem ocupar mais de um ponto de fixação (Artigo 2º). A
adequação para um ponto de fixação deve ocorrer conforme sejam solicitados
novos compartilhamentos por outras prestadoras (Artigo 5º, §1).
2) Os custos relativos à regularização serão arcados pelas prestadoras de
telecomunicações, conforme cronograma de regularização acordado entre as
partes – telecomunicações e energia (Artigo 4º, § 5). O cronograma de
regularização não deve ultrapassar 2.100 postes por ano por distribuidoras de
energia elétrica (Artigo 4º, §6).
Adicionalmente, a Resolução Conjunta nº 04/2014 indica que ambos os setores
envolvidos no compartilhamento devem prezar pela regular ocupação dos postes, mas
que para solicitar correções, as distribuidoras de energia elétrica devem notificar as
prestadoras de telecomunicações, indicando todas as modificações necessárias. Isto
ocorre, pois, a propriedade dos postes é das empresas distribuidoras de energia
elétrica, que devem manter um cadastro atualizado da ocupação de seus postes (como
prevê o artigo 9º da Resolução Conjunta 04/2014), permitindo uma efetiva fiscalização
e maior acurácia na identificação de cada prestadoras, seja para fins contratuais ou para
responsabilização no caso de irregularidades. Às prestadoras cabe garantir que suas
instalações estão em conformidade com as normas técnicas e regulatórias.
Esta delimitação da propriedade é importante pois a Tomada de Subsídio trata o tema
do compartilhamento como a “Tragédia dos Comuns”. A tragédia dos comuns apenas
ocorre quando existe um bem sobre o qual não há direito de propriedade bem definido,
o dito “bem comum”, que é, ao mesmo tempo, não excludente e rival. Em outras
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palavras, não é possível impedir que pessoas usufruam desse bem (não excludente) e
o uso do bem por um indivíduo impede que os demais o usem (rival). Nesse contexto,
a sociedade faz uso excessivo do bem comum, tendendo a exauri-lo. A solução mais
simples para a tragédia dos comuns é atribuir a propriedade do bem comum a um
indivíduo, que teria interesse em gerir a utilização do bem de modo mais eficiente2. O
conceito de “Tragédia dos Comuns” não se adequa à discussão do compartilhamento,
pois a propriedade já está definida, sendo das distribuidoras de energia elétrica.
Desta forma, a adequação da infraestrutura deve considerar as responsabilidades dos
agentes envolvidos (entrante, setor de energia, setor de telecomunicações e entes
públicos, no caso de implementação de políticas públicas relacionadas ao mobiliário
urbano).
Segundo o estudo que orienta a Tomada de Subsídios em análise, há cerca de 48
milhões de postes no Brasil, dos quais 9 milhões necessitariam de adequação. Apesar
desta estimativa ter por objetivo apenas indicar a magnitude do problema de ocupação,
é mister verificar a metodologia empregada nesta mensuração.
É importante que a nova regulamentação só considere como necessária a
adequação dos postes que estão impedindo a ampliação da concorrência (com
todos os pontos de fixação ocupados por poucas empresas) ou apresentem
riscos à segurança. Ainda assim, a quantidade de adequações deve estar limitada
a um teto anual, para que não haja prejuízo financeiro relevante para os agentes
envolvidos, indicando-se as fontes de receita e os responsáveis por tal adequação
(entrante, setor de energia, setor de telecomunicações, ente público, quando for o caso).
Adicionalmente, a discussão acerca da regularização da ocupação desordenada dos
postes das distribuidoras deve estar coordenada com a discussão acerca do
enterramento dos mesmos, política pública que começou a ser implementada em alguns
municípios. Realizar investimentos em adequação de um grupo de postes (retirada de
fios, unificação de pontos, identificação das operadoras, entre outros) para que estes
sejam posteriormente enterrados, faz com que haja desperdício de recursos, uma vez
que, caso eles sejam enterrados, novos investimentos terão que ser feitos por parte de
ambos os setores.
Desta forma, é essencial que haja planejamento sobre adequação e enterramento,
compatibilizando os diversos aspectos de política pública nas esferas envolvidas
2 VARIAN, Hal R. Microeconomia: princípios básicos, Elsevier, 2006, p. 687-691
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(Anatel, ANEEL, Ministério das Comunicações, Ministério de Minas e Energia, Ministério
das Cidades, Municípios, entre outros), para evitar que haja prejuízo financeiro para às
empresas envolvidas, com clara indicação da fonte e disponibilização de recursos
públicos para implementação de tais políticas. Ainda mais considerando-se que há
concessões no setor de telecomunicações e de distribuição que devem ter seu
equilíbrio econômico financeiro preservado, sob pena de se iniciarem diversos
processos de reequilíbrio dos contratos.
Notadamente no contexto atual, de grave crise econômica (ver Box 1), em que há
especial escassez de recursos para investimento, é necessário atenção das autoridades
para maior racionalidade na imposição de esforços por parte tanto do setor privado
quanto do público.
Box 1 - Cenário Econômico
O Brasil registrou em 2015/2016 a pior recessão de sua história, com queda acumulada no PIB
na ordem de 7,0%, após um quadro de desaceleração ocorrido entre 2011 e 2014, conforme
Figura 1.
Figura 1 - PIB (variação real)
Fonte: Fonte: IBGE. Elaboração: LCA Consultores.
Em 2017, o Brasil iniciou o processo de saída da crise, com um crescimento de 1,0%, que se
deu em função de excepcional resultado da Agropecuária (crescimento de 13,0%) e da balança
comercial, que registrou superávit recorde de 67 bilhões de dólares.
A despeito do crescimento de 2017e da projeção de crescimento de 1,5% em 2018, o quadro
fiscal é grave, com a Dívida Pública no patamar de 75% e 5 anos consecutivos de déficits fiscais
nas contas públicas. Isso restringe a capacidade do governo de impulsionar a economia com
gastos públicos, o que faz do investimento privado variável fundamental para a retomada do
crescimento econômico robusto no curto e médio prazo.
6,1%5,1%
7,5%
4,0%
1,9%3,0%
0,5% 1,0%
-0,1%
-3,5% -3,5%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Média: 4,6% / ano Média: 3,0% / ano Média: -1,4% / ano
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Sendo assim, é fundamental a formulação de políticas públicas que estimulem o setor privado e
prezem pela racionalização de seus investimentos, reduzindo perdas e ampliando o bem-estar
social.
A título de exemplo, para enterrar 13,2 km de fios (de 22.503 km na cidade de São
Paulo), a AES Eletropaulo investirá R$ 50 milhões3. A Claro, por sua vez, prevê
investimentos da ordem de R$ 110 milhões de reais para enterrar 38 km, a um custo
médio por de R$ 2,9 milhões. Levantamento feito pela AES Eletropaulo4 e pela revista
“O Setor Elétrico”5 indica que no âmbito internacional, o financiamento do enterramento
é feito mediante rapasse de custos às tarifas de energia ou com um mix de repasse de
custos ao consumidor com investimento do poder público (usualmente o município).
Cumpre destacar a insegurança jurídica neste tema. A Prefeitura de São Paulo havia
determinado o enterramento de 250 km de redes aéreas por ano, decisão suspensa por
medida liminar6. Pode-se destacar também a permissão dada às distribuidoras - pela
Resolução Normativa ANEEL nº 797/20177 - para que retirem cabos das operadoras
que não cumpram o cronograma de adequação estabelecido, ou que sejam
consideradas clandestinas (sem contrato de compartilhamento). Esta medida leva a
uma interrupção no serviço de telecomunicação, impactando diretamente os
consumidores e a atividade econômica, ainda mais considerando que por erros
técnicos ou administrativos, cabos em situação regular possam vir a ser
inutilizados de maneira equivocada.
Sem clareza e razoabilidade na política pública, é de se esperar a judicialização do
tema, o que desvia recursos que seriam melhor aproveitados pela sociedade se
convertidos em investimentos.
3 Disponível em: <http://www.convergenciadigital.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?UserActiveTemplate=site&UserActiveTemplate=mobile&infoid=48453&sid=4>. Acesso em 26/10/2018. 4 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/arquivos/PDF/Palestra_3_AES%20Eletropaulo.pdf>. Acesso em 05/11/2018. 5 Disponível em: <http://www.osetoreletrico.com.br/wp-content/uploads/2013/09/ed-90_Fasciculo_Cap-VII-Redes-subterraneas.pdf>. Acesso em 05/11/2018. 6 Disponível em: <http://www.telesintese.com.br/prefeitura-amplia-rede-ser-enterrada-em-sao-paulo-e-desagrada-operadoras>/. Acesso em 26/10/2018. 7 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/ren2017797.pdf>. Acesso em 05/11/2018.
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3. Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica
Conforme mencionado, as Consultas Públicas ANEEL nº 16/2018 e Anatel nº 28/2018
são divididas em dois temas principais: 1) Regularização da ocupação dos postes de
energia elétrica e; 2) Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de
energia elétrica. Esta seção analisa o segundo tema, indicando os princípios
regulatórios do compartilhamento e os efeitos da atual Resolução Conjunta nº 04/2014.
3.1 Princípios do compartilhamento de infraestrutura
Desde a promulgação da Lei Geral das Telecomunicações (Lei8 nº 9.472 de 16 de julho
de 1997) as prestadoras de serviços de telecomunicações passaram a ter explicitado o
direito de utilizar a infraestrutura já instalada das distribuidoras de energia elétrica como
suporte para a oferecer os seus próprios serviços. Segundo o artigo nº 73 da LGT:
as prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse
coletivo terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e
servidões pertencentes ou controlados por prestadora de
serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse
público, de forma não discriminatória e a preços e condições
justos e razoáveis. (grifo nosso)
Este dispositivo se alinha com um dos princípios fundamentais da LGT, que no artigo
2º, incisos I e II determina que:
Art. 2º O Poder Público tem o dever de:
I - garantir, a toda a população, o acesso às telecomunicações,
a tarifas e preços razoáveis, em condições adequadas;
II - estimular a expansão do uso de redes e serviços de
telecomunicações pelos serviços de interesse público em
benefício da população brasileira;
8 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/leis/2-lei-9472>. Acesso em 18/04/2018.
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Ao estabelecer que as empresas de telecomunicações podem utilizar a infraestrutura
das distribuidoras de energia elétrica, evita-se a sua duplicação, dando maior viabilidade
econômica aos empreendimentos de expansão de cobertura de serviços de
telecomunicações e evitando que haja custos adicionais desnecessários embutidos nos
preços aos consumidores. Outro efeito positivo é a otimização do mobiliário urbano, sem
a necessidade de mais infraestrutura, notadamente em cidades com grande densidade
populacional, em que espaços se tornam cada vez mais escassos.
Em contrapartida ao uso da infraestrutura do setor de distribuição de energia elétrica,
há o pagamento pelo direito de uso, sendo que o preço estabelecido não deve ser
discriminatório e deve ser justo e razoável. Também, é determinado no artigo 73º,
parágrafo único, que cabe aos órgãos reguladores dos setores de telecomunicações
(Anatel), energia elétrica (ANEEL) e petróleo (ANP) determinar as condições de
compartilhamento. Com base neste dispositivo da LGT, foi promulgada em 24 de
novembro de 1999 a Resolução Conjunta9 nº 1 (ANEEL, Anatel e ANP) que aprova o
“Regulamento Conjunto para Compartilhamento de Infra-Estrutura entre os Setores de
Energia Elétrica, Telecomunicações e Petróleo”.
No entanto, destaca-se que a Resolução Conjunta nº 1/1999 não faz nenhum
comentário acerca da metodologia de cálculo do preço “justo e razoável” descrito no
artigo 73º da LGT, uma vez que determina em seu artigo 21º que os preços a serem
cobrados serão negociados livremente, “observando o princípio da isonomia e da
livre competição”, com a ressalva de que eles “devem assegurar a remuneração do
custo alocado à infraestrutura compartilhada e demais custos percebidos pelo Detentor”
e devem visar a “otimização de recursos e redução de custos operacionais“ (artigo 6º).
O artigo 15º determina que nas negociações não são admitidos comportamentos
prejudiciais à ampla, livre e justa competição.
Caso os entes regulados não entrem em acordo acerca das condições de
compartilhamento, eles podem acionar as Agências reguladoras para arbitrar o conflito
(artigo nº 14, § 2º). O processo arbitral é definido no “Regulamento Conjunto de
Resolução de Conflitos das Agências Reguladoras dos Setores de Energia Elétrica,
9 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucoes-conjuntas/84-resolucao-conjunta-1>. Acesso em 10/04/2018.
Nota Técnica LCA – p.13
Telecomunicações e Petróleo”, aprovado pela Resolução Conjunta10 nº 2 de 27 de
março de 2001.
Visando o aprimoramento dos mecanismos de solução dos processos de arbitragem,
começou a ser estudada a definição de um preço de referência de compartilhamento
dos postes, através da Consulta Pública Anatel 776/2007 e da Audiência Pública
007/2007 da ANEEL. No entanto, a definição do preço de referência em R 3,19 por
ponto de fixação só foi efetivada em 2014, a partir da promulgação da Resolução
Conjunta11 nº 4 de 16 de dezembro de 2014.
3.2 Impactos da Resolução Conjunta nº 04/2014
A definição de um preço de referência para processos arbitrais tinha por objetivo agilizar
os processos de solução de conflitos, mas também trouxe como benefício a redução da
assimetria negocial existente na definição de contratos de compartilhamento. Como as
distribuidoras de energia elétrica detêm o monopólio natural dos postes em suas
determinadas regiões e estes são essential facilities12, é possível que elas cobrem
valores elevados, acima dos justos e razoáveis (princípios da LGT), uma vez que as
prestadoras de serviços de telecomunicações não podem abdicar do contrato de
compartilhamento sem que haja prejuízo direto à continuidade da prestação dos
serviços.
Com a definição do preço em R$ 3,19 por ponto de fixação, foi possível ao setor de
telecomunicações obter melhores condições de negociação, pois as distribuidoras de
energia elétrica passaram a ter incentivos para negociar valores próximos ao justo e
adequado com o objetivo de evitar os custos de procedimentos arbitrais, que resultariam
em um valor de R$ 3,19 por ponto de fixação.
10 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucoes-conjuntas/85-resolucao-conjunta-2>. Acesso em 11/04/2018. 11 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucoes-conjuntas/820-resolucaoconjunta-4>. Acesso em 18/04/2018. 12 Uma infraestrutura é dita essencial (em inglês, essential facility) se, para operar em um determinado mercado, todo e qualquer participante precisa fazer uso dela. A infraestrutura essencial não é facilmente duplicável, seja por razão de escala ou tecnologia. Entre os exemplos de infraestrutura essencial, destacam-se aeroportos (toda companhia aérea que deseja operar em uma determinada localidade precisa fazer uso do aeroporto que lá existe), portos e redes de transmissão de energia elétrica (MOTTA, Massimo. Competition Policy: theory and practice, Cambridge Univerity Press, 2004, p. 66-68).
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Apesar deste importante benefício, o valor de R$ 3,19 foi obtido pela média dos preços
até então praticados, que eram formados em ambiente com as falhas de mercado
supracitadas (monopólio natural detentor de essential facility, que possibilita a cobrança
de valores elevados de compartilhamento).
De acordo com a Nota Técnica13 0185/2013-SRD/SCT/ANEEL, para definição do preço
de referência foram analisados14 461 contratos de compartilhamento de postes, onde
identificou-se que o valor médio ponderado de compartilhamento seria de R$ 2,44 por
ponto de fixação. O Quadro 1 apresenta os valores apurados pela ANEEL.
Quadro 1 - Preços de compartilhamento de postes apurados pela ANEEL
Categoria Preço
Máximo R$ 10,57
Mínimo R$ 0,30
Média R$ 4,54
Média Ponderada R$ 2,44
Desvio Padrão R$ 2,30
Fonte: Nota Técnica 0185/2013-SRD/SCT/ANEEL. Elaboração LCA Consultores.
Na Resolução Conjunta 04/2014, determinou-se o preço de R$ 3,19 por ponto de
fixação ao invés de R$ 2,44, indicando que o valor elaborado em 2009, foi atualizado
monetariamente para 2014, apesar de não estar explícito o índice e nem os períodos de
correção utilizados15.
Depreende-se da metodologia adotada que o preço de referência de compartilhamento
de postes nada mais é do que uma média ponderada dos valores praticados no
mercado. Isto posto, é possível afirmar que o valor de R$ 3,19 por ponto de fixação
adotado na Resolução Conjunta 04/2014 não garante que os princípios de “isonomia e
razoabilidade” definidos na LGT e que devem guiar o compartilhamento de
13 Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/audiencias-publicas?p_auth=tRDU97Io&p_p_id=audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-2&p_p_col_count=1&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_documentoId=11084&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_tipoFaseReuniao=fase&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_javax.portlet.action=downloadAnyFile>. Acesso em 11/04/2018. 14 Analise feita na Nota Técnica nº 0051/2010-SRD/ANEEL. Fonte: Nota Técnica 0185/2013-SRD/SCT/ANEEL. 15 Índices de Inflação entre abril de 2009 e dezembro 2014: IPCA – 38,63%; IGP-M – 36,89%; IGP-DI – 37,72%.
Nota Técnica LCA – p.15
infraestruturas entre os setores de telecomunicações e energia elétrica estão sendo
observados. Ou seja, se em 2009 os preços estavam majorados, a média
ponderada apenas os replicou.
A existência de condições abusivas nos contratos de compartilhamento de infraestrutura
é de conhecimento das Agências desde o início dos estudos sobre o preço de referência
que seria utilizado em processos arbitrais. A Nota Técnica16 n° 0027/2006-SRD-
SRE/ANEEL, de 2006, ressalta:
Com base nos referidos dados, verificou-se o princípio contido
no art. 73 da Lei no 9.472, de 1997, e também do art. 4o do
Anexo da Resolução Conjunta ANEEL/ANATEL/ANP no 001, de
1999, não está sendo respeitado, pois houve tratamento
discriminatório no estabelecimento dos preços nos contratos.
Além disso, o valor de referência estipulado tem como base um levantamento de preços
de compartilhamento em contratos que foi realizado em 2009. Sendo assim, o preço
estabelecido não incorpora o estado da infraestrutura em 2014 e possíveis ganhos de
eficiência e reduções de custos entre os anos de 2009 e 2014. Isto pode gerar
prejuízos tanto para as empresas de telecomunicações como para as empresas
de distribuição de energia, pois, há uma precificação equivocada de seus custos
atuais.
Um preço de compartilhamento elevado implica subsídio cruzado entre os serviços de
telecomunicações e o serviço de distribuição de energia, pois, remunera-se mais do que
apenas os custos associados ao compartilhamento da infraestrutura, aumentando o
preço de um serviço (telecomunicações) e reduzindo o de outro (distribuição). Conforme
a Aneel17:
[...] a cobrança de preços muito elevados proporciona a redução
da tarifa dos consumidores de energia elétrica, porém
16 Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/audiencias-publicas?p_auth=nu3nkcBj&p_p_id=audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-2&p_p_col_count=1&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_documentoId=1226&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_tipoFaseReuniao=fase&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_javax.portlet.action=downloadAnyFile>. Acesso em: 24/04/2018. 17 Nota Técnica n° 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2007/007/documento/nota_tecnica_n%C2%B0_0027_2006-srd-sre_aneel.pdf>. Acesso em 18/04/2018.
Nota Técnica LCA – p.16
subsidiados pelos usuários dos serviços de telecomunicações.
(Nota Técnica no 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL, p.4)
Com preços elevados, também não se garante a otimização de recursos e redução de
custos operacionais, princípio presente no artigo 6º da Resolução Conjunta nº 1/1999.
A seção 3.3 apresenta com mais detalhes os parâmetros que devem guiar o preço de
compartilhamento e explica de maneira mais completa as questões envolvendo a
modicidade tarifária.
3.3 Metodologia para aferição do preço de compartilhamento
Entende-se que o preço justo por ponto de fixação deve remunerar os custos incorridos
no compartilhamento, sem que haja lucro econômico (acima do WACC regulado). Desta
forma, garante-se que as empresas detentoras da infraestrutura não incorrerão nem em
prejuízo e nem em lucro econômico com as receitas de compartilhamento, preservando-
se os princípios de razoabilidade e não discriminação definidos na LGT.
Segundo entendimento da LCA, a metodologia de cálculo do preço de referência deve
considerar a projeção de custos que a distribuidora de energia elétrica terá com o
compartilhamento ao longo da vida útil do poste, mensurados através de um
investimento inicial (CAPEX) e custos operacionais (OPEX), incluindo impostos sobre
receita (PIS/COFINS,ICMS e ISS, por exemplo) e impostos sobre renda (IR/CSLL),
conforme Fórmula 1.
Esta fórmula sintetiza os cálculos que são feitos por meio de um fluxo de caixa de
investimento, ou seja, da projeção de investimentos, custos e receitas ao longo da vida
útil do poste. Como os contratos são menores do que a vida útil dos postes, os custos
podem ser estimados para o prazo do contrato, se garantido que os investimentos e
depreciação18 sejam amortizados pela vida útil do poste.
Assim, a conta expressa na Fórmula 1 garante que não haverá lucro com as receitas de
compartilhamento, pois o VPL do fluxo de caixa será zero. Cumpre destacar que esta
18 A amortização do investimento entra no fluxo de caixa como uma despesa, enquanto que a depreciação é utilizada somente para fins de cálculo do Imposto de Renda. A amortização do investimento é estimada pela função FRC (ver fórmula 1) que retorna um valor mensal.
Nota Técnica LCA – p.17
fórmula já está simplificada para deixar a receita líquida em função dos demais
parâmetros.
Fórmula 1- Metodologia Sugerida
(1) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐿í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎 =𝑉𝑃𝐿 (𝐶𝐴𝑃𝐸𝑋) − 𝑉𝑃𝐿(𝐷𝑒𝑝𝑟𝑒𝑐𝑖𝑎çã𝑜)
1 − 𝑇+ 𝑉𝑃𝐿(𝑂𝑃𝐸𝑋) + 𝑉𝑃𝐿(𝐷𝑒𝑝𝑟𝑒𝑐𝑖𝑎çã𝑜)
(2) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 =𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐿í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎
1 − 𝑡
(3) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑇𝑒𝑙𝑒𝑐𝑜𝑚 = 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 ∗ 𝐹𝑅𝐶 ∗ 𝐹𝑈; onde 𝐹𝑅𝐶 =𝑖(1+𝑖)𝑛
(1+𝑖)𝑛 −1
(4) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑜𝑛𝑡𝑜 =𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑇𝑒𝑙𝑒𝑐𝑜𝑚
𝑁ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝑃𝑜𝑛𝑡𝑜𝑠
Onde: -
CAPEX = Investimento em implantação da infraestrutura
OPEX = outros custos com manutenção da infraestrutura e compartilhamento
FU = fator de ponderação dos custos e investimentos em função da área ocupada pelo ponto de fixação
n = tempo de vida útil da infraestrutura, em meses
FRC = remuneração do investimento
i = WACC regulado do setor elétrico
t = Impostos indiretos (sobre receita) T = Impostos diretos (sobre lucro)
Com o objetivo de avaliar o impacto de um cálculo de VPL = 0 com dados reais, e
compará-lo com o preço de referência de R$ 3,19/ponto de fixação a LCA utilizou dados
da perícia realizada por Urubatan N. Simões de Barros (CREA 1792/D-DF). Para
elaborar os cálculos, a LCA adotou alguns parâmetros com base na regulação do setor
de distribuição de energia elétrica, conforme explicado abaixo.
A vida útil do poste, identificada como “n” na Fórmula 1, é aquela definida pela
regulamentação da ANEEL, que conforme a Tabela XVI do Anexo19 à Resolução
Normativa20 nº 674 de 11 de agosto de 2015, é de 28 anos, dado que a taxa anual de
depreciação é de 3,57% ao ano.
19 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2015674_2.pdf>. Acesso em 18/06/2018. 20 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/ren2015674.pdf>. Acesso em 18/06/2018.
Nota Técnica LCA – p.18
No que se refere ao WACC regulado do setor elétrico (parâmetro “i”), o PRORET
determina no submódulo21 2.4, revisão 2.0, o valor de 8,09% ao ano para as
distribuidoras de energia elétrica. Assim, foi o valor utilizado para integrar o parâmetro
FRC e que garante que não haverá lucro econômico por parte das distribuidoras de
energia elétrica. Conforme divulgado pela ANEEL22, esta taxa será válida até dezembro
de 2019.
O parâmetro Fator de Utilização (FU) é relativo à área ocupada pelas empresas de
telecomunicações no poste e serve como um ponderador do CAPEX e OPEX incorrido
pelas distribuidoras. A LCA avalia que a área relativa às empresas de telecomunicações
em um poste padrão (especificado na Nota Técnica23 no 51/2010-SRD/ANEEL 24) é de
19,23% (ver Erro! Fonte de referência não encontrada.). Para estimar o valor de cada
ponto dividiu-se 19,23% pelo número de pontos que podem ser ocupados em um poste.
Cumpre destacar que a fórmula adotada pela LCA não precifica fatores de mercado
como a concorrência pela infraestrutura, ou seja, um poste em um local de alta demanda
deverá ter seu valor calculado da mesma forma (CAPEX e OPEX) que um poste em um
local afastado, de baixa demanda. A fórmula preserva aquilo que se entende como
necessário ser remunerado pelo setor de telecomunicações na infraestrutura
compartilhada, sem lucro econômico.
O valor pago pelas operadoras de telecomunicações deve ser a justa medida para
remunerar a infraestrutura, para que não haja subsídio cruzado entre serviços. Caso
contrário, a tarifa de energia elétrica estaria sendo subsidiada pelo setor de
telecomunicações, em caso de sobreprecificação do poste. Tampouco deve afetar a
precificação da infraestrutura compartilhada regras específicas do setor elétrico
como, por exemplo, a modicidade tarifária. Caso contrário, haveria relevante
incerteza regulatória para o setor de telecomunicações advinda de políticas do setor de
energia elétrica.
21 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2015648_Proret_Submod_2_4_V2.pdf>. Acesso em 18/06/2018. 22 Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/sala-de-imprensa/-/asset_publisher/zXQREz8EVlZ6/content/id/16314125>. Acesso em 19/06/2018. 23 Última Nota Técnica conhecida sobre o tema. 24 Disponível em: < http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/dados/Lists/Pedido/Attachments/455510/RESPOSTA_PEDIDO_NT_0051-2010_SRD.pdf >. Acesso em 18/06/2018.
Nota Técnica LCA – p.19
Hoje, por exemplo, por determinação exclusiva da ANEEL25, 60% das receitas de
compartilhamento da infraestrutura devem ser destinadas, obrigatoriamente, para a
modicidade tarifária do setor elétrico, ou seja, para redução da tarifa de energia.
Entende-se que isso em nada deve afetar a remuneração da infraestrutura
compartilhada, que deve ser definida exclusivamente pelo seu custo, e não pela
destinação da receita. Caso contrário, havendo qualquer mudança nesse percentual
de destinação obrigatória, haveria um efeito imediato no setor de telecomunicações,
deixando os agentes e usuários sujeitos a riscos não gerenciáveis, advindos de outro
setor.
Portanto, a fórmula supracitada não deve contemplar o fator de compartilhamento
da modicidade tarifária. Caso contrário, o valor do ponto estimado pela metodologia
expressa na Fórmula 1 seria dividido por 40%, fazendo com que o compartilhamento
fique mais caro. Vale lembrar que preços de compartilhamento que remuneram mais do
que os custos das distribuidoras geram subsídio cruzado entre os setores.
Isto posto, foram selecionados os seguintes itens de custo calculados pelo perito
mencionado acima:
1. CAPEX:
a) Custo Global do Poste Típico = R$ 812,78
b) Mão de obra de Instalação = R$ 1.329,22
2. OPEX
a) Manutenção Regular = R$ 3,57/mês
b) Manutenção Adicional = R$ 0,36/mês
c) Custos indiretos = R$ 0,31/mês
O Fator de Utilização aplicado pela LCA foi o de 19,23%, conforme
25 Procedimento de Regulação Tarifárias – PRORET, submódulo 2.7. Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2016754_Proret_Submod_2_7_V4.pdf>. Acesso em 11/04/2018.
Nota Técnica LCA – p.20
Anexo I. O WACC regulado, é de 8,09% ao ano (0,65% a.m.) e a vida útil do poste é de
28 anos (336 meses) conforme já explicado.
A formula elaborada pela LCA contempla o cálculo do VPL do OPEX, assim, assumiu-
se como premissa que o OPEX é constante ao longo do tempo em termos reais. Na
prática, aplica-se o valor de R$ 4,24 ao mês ao longo de 336 meses. Com estas
premissas e dados construiu-se o seguinte exercício:
Fórmula 2 - Exercício com dados periciais
1) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐿í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎 =(𝑅$ 2.142) − (𝑅$ 869)
1 − 0,34+ (𝑅$ 578) + (𝑅$ 869) = 𝑅$ 3.376
(2) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 =𝑅$ 3.376
1 − 0,0925 − 0,05= 𝑅$ 3.937
(3) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑇𝑒𝑙𝑒𝑐𝑜𝑚 = 𝑅$ 3.937 ∗ 0,73% ∗ 19,23% = 𝑅$ 5,55
(3.1) 𝐹𝑅𝐶 =0,0065 ∗ (1 + 0,0065)336
(1 + 0,0065)336 − 1= 0,73%
(4) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑜𝑛𝑡𝑜 =𝑅$ 5,55
5= 𝑅$ 1,11
O resultado estimado pela LCA com base nos dados laudo pericial indica que o setor de
telecomunicações deve remunerar as distribuidoras em R$ 5,55/mês. Este valor foi
rateado pelo número de pontos que o poste comporta (não apenas o que está
efetivamente ocupado). Assumimos 5 pontos em um poste, de forma que o preço de
aluguel de cada ponto é de R$ 1,11/mês, no ano de 2014.
Isso demonstra que o valor de R$ 3,19 pode, em alguns casos, representar prejuízos
importantes para as prestadoras de serviços de telecomunicações. É de se esperar que
qualquer valor que seja fixo a nível nacional irá gerar estas distorções. Quanto mais
regionalizado for o cálculo, menor as chances de gerar prejuízos para ambos os setores.
Ao se estimar o preço de compartilhamento por meio de uma metodologia que analisa
o custo das distribuidoras, permite-se que aquelas que operem em regiões cuja a
prestação do serviço é mais cara possa cobrar um valor mais elevado do que outra que
opera em uma região com menor nível de custos. Isso garante que não haverá prejuízo
para nenhum agente, seja do setor de telecomunicações, seja do setor de distribuição
de energia elétrica.
É importante que os parâmetros utilizados para a definição desse preço de
compartilhamento sejam definidos de forma conjunta entre os setores envolvidos, com
Nota Técnica LCA – p.21
transparência, para que, a despeito da possibilidade de custos regionalizados, haja a
segurança de harmonia em método e critérios.
Considerações Finais
A Resolução Conjunta nº 04/2014 é resultado de um processo de regulamentação do
compartilhamento de infraestruturas entre os setores de distribuição de energia elétrica
e serviços de telecomunicações, iniciado a partir de determinação da Lei Geral de
Telecomunicações, artigo 73º. Este artigo define que as empresas de telecomunicações
têm o direito de utilizar a infraestrutura já instalada pertencente às distribuidoras de
energia elétrica, “de forma não discriminatória e a preços e condições justos e
razoáveis”.
A negociação entre as partes dos dois setores é livre, podendo ser arbitrada pela Anatel,
ANEEL e ANP caso não haja acordo. Com vistas a facilitar este procedimento, a
Resolução Conjunta nº 04/2014 determina um preço de referência que pode ser utilizado
pelas Agências, fixado em R$ 3,19 por ponto de fixação. Este preço de referência
reduz as falhas de mercado decorrentes da situação em que o setor de energia
elétrica detém monopólio natural de uma essential facility (poste), tendo
condições para cobrar valores elevados de compartilhamento, em desalinho com
os princípios regulatórios que devem nortear tal precificação.
Apesar dos benefícios do preço de referência, que reduz a assimetria negocial entre os
setores, há aprimoramentos possíveis. Na análise dos procedimentos que levaram ao
valor de R$ 3,19, no caso, dos documentos anexos na Audiência Pública ANEEL nº
007/2007 e nas Consultas Públicas nº 776/2007 e 30/2013 da Anatel, conclui-se que a
metodologia utilizada não garante as condições justas, não discriminatórias e os preços
razoáveis determinados na LGT, assim como não garante a otimização de recursos e
redução de custos operacionais, conforme determinado no artigo 6º da Resolução
Conjunta nº 1/1999.
Nota Técnica LCA – p.22
Para o cálculo do preço de referência foi utilizado uma média ponderada dos valores
praticados em contratos entre as distribuidoras de energia elétrica e as empresas de
telecomunicações em 2009. O valor encontrado foi de R$ 2,44 por ponto de fixação, que
foi atualizado monetariamente para o valor de R$ 3,19 em 2014. Ao adotar esta
metodologia, a ANEEL definiu um preço de compartilhamento que incorporou os valores
praticados pelas distribuidoras de energia, que já era de conhecimento da Agência
serem excessivos, conforme explicitado na Nota Técnica n° 0027/2006-SRD-
SRE/ANEEL. No que se refere à atualização monetária entre 2009 e 2014, a Aneel
acaba por onerar as empresas de telecomunicações e remunerar as distribuidoras com
base em parâmetros desatualizados, podendo impor prejuízos para ambos os setores.
A LCA estimou, com base em dados periciais, que o valor de compartilhamento por
ponto de fixação em um caso específico é de R$ 1,11/mês (valores de 2014),
significativamente menor do o valor determinado pela Resolução Conjunta nº 04/2014,
de R$ 3,19/mês. Isso demonstra que preço de referência atual não é adequado para
todos os casos e que os preços de compartilhamento deve levar em conta questões
regionais e serem orientados pelos custos das distribuidoras, sem lucro econômico
(acima do Wacc). Não se deve incluir no preço de compartilhamento o parâmetro da
modicidade tarifária, sob risco de transferir os riscos da alteração de políticas do setor
de distribuição de energia para o setor de telecomunicações. A definição do preço de
compartilhamento deve ser guiada pelo critério de custos, sem sofrer efeito sobre regras
a respeito da destinação da receita.
Desta forma, garante-se que as distribuidoras serão remuneradas na justa medida
do custo da infraestrutura compartilhada, evitando que haja subsídio cruzado entre
os dois setores em função de um lucro excessivo. Assim, a metodologia sugerida
preserva os princípios legais e regulatórios estabelecidos pela LGT e pela Resolução
Conjunta nº 01/1999.
É importante que os parâmetros utilizados para a definição desse preço de
compartilhamento sejam definidos de forma conjunta entre os setores envolvidos, com
transparência, para que, a despeito da possibilidade de custos regionalizados, haja a
segurança de harmonia em método e critérios.
No que diz respeito ao tema da regularização do passivo de ocupação desordenada,
entende-se que tanto o setor de energia elétrica (proprietário dos postes) como o setor
de telecomunicações (usuário) devem prezar pela ocupação regular dos postes. Sendo
assim, não se pode tratar a temática do compartilhamento como a “Tragédia dos
Nota Técnica LCA – p.23
Comuns”, como sugere a Tomada de Subsídios. A Tragédia dos Comuns apenas
ocorre quando um ativo cuja propriedade não é bem delimitada é utilizado pelos agentes
até sua exaustão, pois, se não há proprietário, não há incentivos para investimentos
individuais para preservação do ativo. Nestes casos, o poder público deve atuar para
regulamentar o acesso a tal ativo. Conforme mencionado, a propriedade do poste é
bem delimitada, pertencendo às concessionárias do serviço distribuição de
energia elétrica, que tem incentivos para preservar os seus ativos.
Soma-se a esse debate a questão do enterramento de infraestrutura, o montante de
investimentos necessários para sua execução e a insegurança jurídica a ele
relacionado. Exigir a adequação de postes que serão posteriormente enterrados gera
um custo perdido para a sociedade. Desta forma, é de suma importância que o
regulamento de adequação de postes seja coordenado com as políticas de
enterramento de redes aéreas, com a devida indicação de recursos públicos para
este fim.
A título de exemplo, para enterrar 13,2 km de fios (de 22.503 km na cidade de São
Paulo), a AES Eletropaulo investirá R$ 50 milhões. A Claro, por sua vez, prevê
investimentos da ordem de R$ 110 milhões de reais para enterrar 38 km. O custo médio
por km estimado pela Claro é de R$ 2,9 milhões. É notável, portanto, os impactos
econômicos de uma política de adequação-enterramento descoordenada terão sobre
ambos os setores, que se torna ainda mais prejudicial em um ambiente econômico
deteriorado.
Recomenda-se, neste cenário, que a adequação ocorra sempre por demanda (de novo
entrante ou por questões de segurança), identificando-se as fontes de recurso para este
fim, entre os agentes envolvidos (entrante, telecomunicações, energia elétrica e
recursos públicos, quando for o caso), com a indicação de cronograma de adequação
máximo, para o melhor planejamento dos agentes, conferindo mais segurança ao
ambiente de negócios.
Nota Técnica LCA – p.24
Anexo I
A ANEEL, por meio da Nota Técnica26 no 51/2010-SRD/ANEEL, propõe com base na
NBR 15.688/2009 e na NBR 15.214/2005 as diretrizes para a ocupação dos postes
pelas distribuidoras de energia elétrica e empresas de telecomunicações. Segundo a
nota técnica, o poste pode ser dividido em sete partes, conforme Erro! Fonte de
referência não encontrada..
Figura 2 - Delimitação da área dos postes, segundo a ANEEL
Fonte: ANEEL. Nota Técnica no 51/2010-SRD/ANEEL. Elaboração LCA Consultores.
Com base nestes dados, a ANEEL sugere a seguinte fórmula para calcular o Fator de
Utilização de telecomunicações.
Fórmula 3 - Cálculo ANEEL para o Fator de Utilização
𝐹𝑈 =𝐻𝑡𝑒𝑙 + [(
𝐻𝑡𝑒𝑙𝐻𝑡𝑒𝑙 + 𝐻𝑒𝑙 + 𝐻𝑐
) × (𝐻𝑠𝑒𝑔 + 𝐻𝑠 + 𝐻𝑒𝑛𝑔)]
𝐻𝑇
26 Última Nota Técnica conhecida sobre o tema.
Hc: é a faixa destinada à instalação de cruzetas, sem considerar a derivação de ramal Hel: é a faixa destinada aos cabos elétricos Hseg: é a distância de segurança entre cabos de energia e de telecomunicações Htel: é a faixa de ocupação dos cabos de telecomunicações Hs: é a distância mínima de fixação do cabo de telecomunicações do solo Heng: é a faixa de engastamento do poste Ht: é a altura total do poste
Nota Técnica LCA – p.25
Fonte: Nota Técnica 51/2010-SRD/ANEEL. Elaboração LCA Consultores.
O Fator de Utilização segundo a Erro! Fonte de referência não encontrada. é de
19,23%. Na prática, este resultado é o mesmo que considerar o cálculo do Fator de
Utilização apenas como uma divisão simples entre a área de telecomunicações (Htel)
pela área útil do poste (Htel + Hel + Hc). Importante destacar que esta fórmula de cálculo
incorpora contribuições realizadas nas audiências ANEEL 007/2007 e Consultas
Públicas 776/2007 e 30/2013 da Anatel. Conforme mencionado, as Agências não
prosseguiram com esta metodologia de cálculo, fixando o preço de compartilhamento
em R$ 3,14 por ponto de fixação.
Cláudia Viegas
Diretora de Regulação Econômica
Doutora em Economia
João Vitor Marchi
Analista de Projetos
Fernando Malateaux Sakon
Gerente de Projetos
Nota Técnica LCA – p.26
Ficha técnica
Considerações sobre compartilhamento de postes entre o setor de
telecomunicações e de distribuição de energia elétrica: Nota
Técnica – Consulta Pública Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018
(Tomada de Subsídios para AIR)
Equipe técnica
Cláudia Viegas – Diretora de Regulação Econômica. Doutora em Economia.
Fernando Sakon – Gerente de Projetos. Economista.
João Marchi – Analista Pleno. Economista.
Nota Técnica LCA – p.27
LCA Consultores
Rua Cardeal Arcoverde, 2450, Conjunto 301 - São Paulo, SP
Fone: 11 3879-3700 | Fax: 3879-3737
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