Competncia para fiscalizar na Lei Complementar n140/11

Henrique Albino Pereira

Publicado em 09/2012. Elaborado em 09/2012.

A regulao trazida pela nova lei afetou de modo especial aatribuio de licenciamento ambiental e de fiscalizao dosrgos ambientais, no impondo qualquer limitao dacompetncia comum.

Resumo: O artigo trata da competncia dos rgos ambientais para fiscalizar apartir da publicao da Lei Complementar 140/11. Pretende-se responder sdvidas sobre a competncia comum para fiscalizar a partir da regulamentao danovel legislao, focando na atribuio para fiscalizao dos rgos ambientais. Areviso da doutrina e jurisprudncia demonstra que o entendimento majoritrio no sentido da manuteno da competncia comum. A LC 140/11 cumpriu omandamento constitucional do art. 23 da Constituio Federal e regulamentou acompetncia comum da Unio, Estados e Municpios para proteo do meioambiente. A regulao trazida pela nova lei afetou de modo especial a atribuiode licenciamento ambiental e de fiscalizao dos rgos ambientais, no impondoqualquer limitao da competncia comum.

Palavras-chave: LC 140/11, COMPETNCIA, FISCALIZAO, MEIOAMBIENTE, LICENCIAMENTO.

Sumrio: 1. INTRODUO. 2. PROBLEMA DE PESQUISA. 3. OBJETIVO. 4.METODOLOGIA. 5. REFERENCIAL TERICO. 6. DESENVOLVIMENTO DOTRABALHO. 6.1 DO PODER DE FISCALIZAO. 6.2 DA DUPLICIDADE DEAUTUAO. 6.3 DO MOMENTO DA AUTUAO. 7. CONSIDERAESFINAIS. 8. REFERNCIAS

1. INTRODUO

Com o advento da Lei Complementar 140/2011 surgiram algumas dvidas deprocedimento e receio de que pudesse ter havido fragilizao da defesa do meioambiente, com eventual reduo da competncia para fiscalizao.

A preocupao maior na fragilizao da defesa do meio ambiente restava emsuposta reduo das competncias dos rgos federais para fiscalizar, em especialdo IBAMA. Todos conhecem a deficincia administrativa dos rgos ambientais,em especial dos rgos de alguns estados da federao, e qualquer reduo dopoder de polcia dos rgos federais poderia, sem dvida, significar reduo daproteo do meio ambiente.

A preocupao, contudo, no parece ter fundamento. Efetivamente, a leicomplementar veio cumprir o mandamento constitucional do pargrafo nico doart. 23 e fixou normas para a cooperao. Dispe o referido artigo:

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federale dos Municpios:

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico,artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e osstios arqueolgicos;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suasformas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperaoentre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo emvista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.(Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006)

O texto constitucional claro. A competncia para proteger o meio ambiente comum de todos os entes da federao. A Lei Complementar 140/11, portanto,no poderia reduzir um milmetro sequer da competncia para fiscalizao dequalquer ente federado, e no o fez. O mandato constitucional para fixao denormas de cooperao em vista do equilbrio do desenvolvimento. Houvessereduo da competncia comum estaria o texto eivado de inconstitucionalidade.

Como se demonstrar no presente artigo, a redao final dada pelo SenadoFederal no apenas manteve a competncia comum como a expressou ainda maiscom o texto do art. 17, 3. O texto afirmativo em dizer que a competncia dorgo licenciador para fiscalizar, encontrada em outros dispositivos da mesma leie no caput do art. 17, no retira a competncia dos demais entes federados em

fiscalizar. Assim o texto justamente porque a lei complementar no poderiacontrariar a letra da constituio. Esta, alis, a preocupao final do Senadoquando, em emenda de redao, corrigiu o texto oriundo da Cmara que poderiaimportar em interpretao equivocada de reduo da competncia comum.

No h sequer qualquer precedncia do rgo licenciador, ou prevalncia do seupoder de fiscalizao ou, ainda, atratividade do poder de fiscalizao para aatividade de licenciamento. A previso do 3 do art. 17, de que prevalecer oauto de infrao do rgo licenciador, no novidade na legislao brasileira eapenas cuida de evitar que haja possibilidade de dupla punio pelo mesmo fato,bem como haja sobreposio de atividade administrativa, contrariando o princpioda eficincia. O art. 76 da Lei 9.605/98 j previa que o pagamento das multasimpostas pelos estados e municpios substituiria a multa federal. O texto da leianterior era confuso, incompleto e foi, em boa hora, aprimorado.

2. PROBLEMA DE PESQUISA

A atribuio comum para fiscalizar tema palpitante e, com a publicao da LeiComplementar 140/11, muitas questes surgiram. Com a regulamentaocomplementar resta responder se todos os rgos ambientais tm plenos poderesde fiscalizao. A fiscalizao ficou vinculada atividade de licenciamento ou independente? H subordinao entre os entes federativos na atividade defiscalizao?

3. OBJETIVO

O artigo ter como objetivo apresentar os limites do poder de fiscalizao dosdiversos rgos ambientais. Verificar se h limitao ou subordinao do poder defiscalizao atividade administrativa de licenciamento. Examinar se a LC 140/11limitou ou reduziu a competncia comum para a proteo do meio ambiente.

4. METODOLOGIA

O artigo ser realizado com a reviso bibliogrfica do tema e a reviso dajurisprudncia sobre a matria. Cuidar de delimitar os entendimentosdoutrinrios e jurisprudenciais buscando orientar a competncia para fiscalizaodos rgos ambientais.

5. REFERENCIAL TERICO

A competncia para fiscalizar comum. Todos os entes da federao podem edevem proteger o meio ambiente e combater a poluio em todas as suas formas,conforme o texto do art. 23 da CF, e devem autuar sempre que necessrio.

A competncia comum facilmente compreendida por todos e no h qualquerdificuldade maior apontada pela doutrina ou jurisprudncia. A Unio, Estados eMunicpios exercem sua competncia de forma comum, cumulativa. No hsubordinao, proeminncia de um ente sobre o outro. A competncia comum cumulativa, ou seja, mais de um ente pode exercer a mesma atividade.

Por ser competncia comum e cumulativa que o pargrafo nico do art. 23 daCF previu que lei complementar iria disciplinar a cooperao. A constituio buscaa aplicao eficiente dos recursos pblicos e a mxima proteo ambiental. Apreviso da competncia comum para que nenhuma agresso ao meio ambientefique impune por falha de algum rgo. O art. 225 da CF tambm prescreve nestesentido e coloca a proteo ambiental no apenas como dever do Estado, mascomo responsabilidade de todos. O direito ao meio ambiente saudvel tofundamental que quis o constituinte premia-lo com a mxima possibilidade dedefesa.

No pode o legislador infraconstitucional, portanto, limitar esta mxima proteoao meio ambiente. A mxima proteo, contudo, no alcanada quando faltaeficincia administrativa. Por isso h necessidade de lei complementar queregulamente a atividade de todos os responsveis pelo controle ambiental demodo que as atividades administrativas sejam mais amplas e eficazes possveis.

Caso no houvesse regulamentao do trabalho cooperativo, cerne dacompetncia comum, certamente se reduziria a eficincia da administrao.Poderia haver excessos e contradies de controle em algumas atividades elugares e ausncia em outros. A escassez de recursos pblicos exige que suaaplicao seja a mais proveitosa possvel. Neste sentido, a norma complementarregulamenta como se dar o exerccio da competncia comum, bem como informaquais solues, e os prazos, para as atuaes comuns ou divergentes dos diversosrgos ambientais.

Qualquer pesquisa rpida pode apresentar a compreenso clara da competnciacomum, como apresentado por Antonio Henrique Lindember Baltazar:

A competncia comum, cumulativa ou paralela modelo tpico derepartio de competncias do moderno federalismo cooperativo, neladistribuem-se competncias administrativas a todos os entes federativospara que a exeram sem preponderncia de um ente sobre o outro, ouseja, sem hierarquia.

Em nosso ordenamento jurdico-constitucional sua delimitao foi estabelecida noart. 23 da Constituio Federal, onde se apresentam as atividades administrativasque podem ser exercidas de modo paralelo entre a Unio, Estados, DistritoFederal e Municpios, onde todos os entes federativos atuam em igualdade, semnenhuma prioridade de um sobre o outro.

Deste modo, a atuao de um ente federativo no depende da atuao de outro, e,da mesma forma, a atuao de um ente federativo no afasta a possibilidade deatuao de outro. A competncia comum, ou paralela, se expressa na possibilidadeda pratica de atos administrativos pelas entidades federativas, onde esta praticapode ser realizada por quaisquer delas, em perfeita igualdade, de formacumulativa (CF, art. 23).

Portanto, com o objetivo de fomentar o cooperativismo estatal, disps oLegislador Constituinte que, no mbito da competncia comum, lei complementardever fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o DistritoFederal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e dobem-estar em mbito nacional (CF, art. 23, pargrafo nico).

Importante assinalar que a competncia comum no se refere a atividadeslegislativas, sob pena de os entes da federao legislarem diferentemente sobre omesmo assunto, com a possibilidade de imperar o caos social. (BALTAZAR, 2012,p. 2108)

Andreas Joachim Krell, por sua vez, entende que a competncia comum deve serinterpretada sistematicamente:

A proteo do meio ambiente prevista como competncia comum a todosos entes federados h de ser interpretada sistematicamente, luz do quedispe o art. 225, para que o interesse primordial seja sempre a proteodo meio ambiente. (KRELL, 2003, p. 70.).

Edis Milar tambm se manifesta no mesmo sentido:

A competncia para fiscalizar est igualmente prevista no art. 23 daConstituio de 1988 e se insere, portanto, dentro da competncia comumde todos os entes federados. A interpretao do referido artigo, no tocante fiscalizao ambiental, deve ser feita de forma ampliativa, no sentido deque a atividade seja exercida cumulativamente por todos os entesfederativos (MILAR, 2009, p. 881.).

Assim cabe a todos os entes da federao a responsabilidade pela fiscalizao. Nose confunde a atividade de licenciamento com a atividade de fiscalizar. Ajurisprudncia tranquila no sentido de que as atividades so distintas. Qualquer

ente da federao pode fiscalizar as atividades potencialmente poluidoras, aindaque no seja responsvel pelo licenciamento. Anota-se deciso do TRF1 nestesentido:

A fiscalizao, por sua vez, se perfaz na possibilidade de se verificar aadequao de atividades ou empreendimentos s normas e exignciasambientais, sancionando aquelas que estejam em desacordo. Talfiscalizao pode ocorrer em atividades sujeitas ou no ao licenciamento eem momento anterior, concomitante ou posterior emisso da licena.(BRASIL. Tribunal Regional Federal 1 Regio. Apelao Cvel2000.33.00.014590-2 BA, Rel. Mnica Neves Aguiar da Silva. Braslia: DJ04/09/2009, p. 1691.).

A Lei Complementar 140/11 no reduziu a competncia comum dos entes daFederao. Pelo contrrio, confirmou o poder de fiscalizao de todos os entespara toda e qualquer situao. Previu expressamente no 3 do art. 17 que acompetncia do rgo licenciador para fiscalizar no impede a competnciacomum dos demais entes. a letra da lei:

3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos entesfederativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade deempreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ouutilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em vigor,prevalecendo o auto de infrao ambiental lavrado por rgo que detenhaa atribuio de licenciamento ou autorizao a que se refere o caput.

E no poderia ser diferente, esta foi a grande preocupao do constituinte original,que no apenas previu a competncia comum para o cuidado ambiental no art. 23,como disps no art. 225 que a defesa do patrimnio ambiental dever de todos eobrigao do poder pblico.

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo epreserv-lo para as presentes e futuras geraes.

3 As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambientesujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais eadministrativas, independentemente da obrigao de reparar os danoscausados.

Portando, a disciplina trazida pela Lei Complementar 140/11 no reduziu o poderde fiscalizao dos entes da federao e a atividade de fiscalizao no se confundecom o licenciamento. Este o eixo terico a ser trilhado no artigo a serapresentado.

6. DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO

6.1 DO PODER DE FISCALIZAO

As atividades de fiscalizao e licenciamento so facetas da mesma competnciacomum para a proteo do meio ambiente. No h, contudo, confuso entre asduas atividades e uma no vincula a outra e tambm no h qualquersubordinao. Ora, como a competncia comum para proteger o meio ambiente,no poderia a fiscalizao estar limitada s atribuies de licenciamento. Estalimitao importaria em significativa reduo da competncia comum, no poderiaser entendida como diviso de atribuio e importaria em afronta Constituio.

Nada disso novo ou de difcil compreenso. Conforme exposto acima, o texto do 3 do art. 17 no apenas no limitou a competncia comum como reafirmou quetodos os entes da federao devem fiscalizar em todos os casos em que houverdano ao meio ambiente. Alis, no rigor da Constituio, a lei complementar nopoderia efetivamente limitar a competncia comum. No poderia a leicomplementar limitar no sentido de reduzir. A limitao possvel apenas nosentido de regulamentar a atuao, dar contorno, informar como se d acooperao e o trabalho comum dos diversos entes. Ou seja, o disciplinamento dacompetncia comum no pode ser feito com a reduo de qualquer poder dacompetncia comum. Somente a constituio poderia impor qualquer reduo dacompetncia comum ou dispor de forma diversa. A lei complementar pode eorganizou a atuao comum para dar maior eficincia possvel para atividadeadministrativa, nos exatos termos do art. 3, III, da CF. Deu contornos paraevitar o conflito de atribuies e harmonizar as polticas e aes administrativas.

Para o leitor apressado o caput do art. 17 e o art. 7, XIII, que se repete nos arts.8, XIII, e 9, XIII, parecem limitar fiscalizao ao ente responsvel pelolicenciamento. No o que se apreende da leitura integrada do texto. Entenderdessa forma seria fazer letra morta do texto do 3 do art. 17 e limitaria,inapropriadamente, a competncia comum, bem como limitaria a defesa do meioambiente, patrimnio indisponvel da coletividade. Dispe os referidos textos dalei:

Art. 7 So aes administrativas da Unio:

XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentoscuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida Unio;

(...)

Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao,conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto deinfrao ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao deinfraes legislao ambiental cometidas pelo empreendimento ouatividade licenciada ou autorizada.

(...)

3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos entesfederativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade deempreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ouutilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em vigor,prevalecendo o auto de infrao ambiental lavrado por rgo que detenhaa atribuio de licenciamento ou autorizao a que se refere o caput.

Como a lei no tem palavras inteis e no admite contradio, a interpretaocorreta do texto leva concluso de que no h limitao dos demais entesquando se descreve as aes administrativas do responsvel pelo licenciamento.Quer o texto reafirmar que cabe ao ente licenciador exercer o controle. Ou seja,no pode o rgo licenciador apenas autorizar, mas deve ter mecanismos einstrumentos adequados e eficientes para o controle contnuo das atividadespotencialmente poluidoras. Este controle se faz tambm pelo instrumento dafiscalizao. Mas obrigao do ente licenciador organizar o aparato estatal para ocontrole contnuo e no episdico. O controle no pode se restringir ao momentodo processo de licenciamento. Deve-se observar que aqui a LC 140/11 foiextremamente cautelosa em prever expressamente esta obrigao do entelicenciador, sem afastar, em nada, a obrigao de fiscalizao comum e geral quecabe a todos os entes da federao.

Portanto, mesmo que um ente no seja competente para licenciar ele competente para fiscalizar, podendo, inclusive, autuar todos os responsveis porqualquer dano que vier a ser causado, em atividade licenciada ou no.

No h, portanto, qualquer contradio entre o 3 do art. 17 e seu caput e osartigos citados acima. Todas as disposies organizam as atividadesadministrativas e confirmam a competncia comum dos diversos entes da

federao.

A tese mnima da PFE/IBAMA sobre Competncia Fiscalizatria do Ibamaesclarece:

A fiscalizao, por sua vez, se perfaz na possibilidade de se verificar aadequao de atividades ou empreendimentos s normas e exignciasambientais, sancionando aquelas que estejam em desacordo. Talfiscalizao pode ocorrer em atividades sujeitas ou no ao licenciamento eem momento anterior, concomitante ou posterior emisso da licena.

Com a fiscalizao, busca-se, muitas vezes, cessar o dano ambiental em regime deurgncia, sendo que essa atividade no possui critrio rgido de definio deatuao, como ocorre com o licenciamento, razo pela qual poder ser exercidopor qualquer ente federado.

(...)

Pode-se verificar, portanto, que as atividades de licenciamento efiscalizao ambiental so facetas do poder de polcia ambiental lato sensue as regras de competncia para essas atividades esto insculpidas nomesmo artigo 23 da Constituio Federal. Apesar disso, o tratamento e adefinio das regras de competncia licenciatria e fiscalizatria devem serfeitos de forma peculiar, tendo em vista a natureza distinta que ascaracterizam e a legislao infraconstitucional em vigor.

(...)

Verifica-se, dessa forma, que o licenciamento e a fiscalizao ambiental soatividades autnomas e que se propem a alcanar objetivos distintos,atuando uma, prioritariamente, no campo da preveno e a outra,eminentemente, no campo da represso, razo pela qual se mostraplenamente justificvel a diferenciao das regras de competncia paraessas atividades.

(...)

No que tange ao poder de polcia ambiental, especificamente, este exercido mais comumente por meio de aes fiscalizadoras, uma vez que atutela administrativa do ambiente contempla medidas corretivas einspectivas, entre outras, incluindo as aes de polcia ambiental, acoibio da prtica de infraes, e a imposio de sanes aos infratores.

(...) Convm citar a precisa lio de Curt Trennepohl:

A penalidade administrativa imposta pelo Estado, no exerccio do seu poder depolcia. Sua aplicao pela autoridade competente obrigatria, no se facultandodiscricionariedade para o agente pblico aplic-la ou no. No existe a vontade do

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administrador e sim a vontade da lei, sendo obrigao do primeiro aplicar a penana proporo estipulada pela segunda.

Saliente-se que, com fulcro no que foi exposto acima, mormente em razo dadistino entre a natureza das atividades de fiscalizao e licenciamento, no que serefere fiscalizao, no h espao para se falar em especificao e delimitao decompetncia, como ocorre com a competncia para o licenciamento.

Por essa razo, no se deve atrelar a competncia para fiscalizar competncialicenciatria. Aquela comum e, ante a prtica de infrao ambiental, o Ibama,tomando conhecimento dela, no s poder, mas dever exercer as atividadesatinentes polcia ambiental fiscalizadora.

(...)

Qual poderia ser o interesse pblico, mormente no que diz respeito proteo do meio ambiente, em cercear a ao de qualquer ente ou rgodotado de poder de polcia ambiental nos casos em que se verifica violaode legislao ambiental?

totalmente incompreensvel a tentativa de blindar aqueles que ofendemao meio ambiente, sob o argumento de que o princpio da prepondernciade interesse deve ser tambm aplicado para a competncia fiscalizatria.

(...)

O fato de um empreendimento ou atividade estar em processo delicenciamento num determinado rgo ambiental no afasta o poder depolcia dos demais. Assim, caso se configure que um rgo licenciador inepto ou permanece inerte ou omisso, a qualquer tempo, outro podeexercer a fiscalizao sobre a atividade ou obra (no sobre o rgo emquesto), autuando e promovendo a apurao da infrao atravs doprocesso administrativo prprio.

Compartilhando desse entendimento, transcreve-se trecho do julgado proferidopelo Tribunal Regional Federal da 4 Regio, nos autos do Processo n2002.72.08.003119-8:

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O licenciamento deferido pela FATMA, rgo estadual de controleambiental, no exclui a possibilidade de que o IBAMA no exerccio dacompetncia prevista no art. 23, VI, da CF/88, impea a realizao daobra, uma vez constatada a degradao do meio ambiente.

(...)

O Superior Tribunal de Justia em julgado recente afirmou a sua posiono sentido de desvinculao entre as competncias para licenciar efiscalizar, admitindo que a atividade de polcia ambiental em sentidoestrito foi comumente atribuda a todos os entes da federao, nos termosdo que dispe a Constituio Federal e a Lei 9.605/98.

PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - AMBIENTAL - MULTA -CONFLITO DE ATRIBUIES COMUNS - OMISSO DE RGOESTADUAL - POTENCIALIDADE DE DANO AMBIENTAL A BEM DAUNIO - FISCALIZAO DO IBAMA - POSSIBILIDADE.

1. Havendo omisso do rgo estadual na fiscalizao, mesmo queoutorgante da licena ambiental, pode o IBAMA exercer o seu poder depolcia administrativa, pois no h confundir competncia para licenciarcom competncia para fiscalizar. (...).

O Supremo Tribunal Federal, em recente deciso proferida na Suspenso deTutela Antecipada n 286/BA, posicionou-se no sentido de admitir o exerccio dafiscalizao por parte do Ibama, ao constatar o descumprimento das normasambientais, com o fim de impedir degradaes indevidas. Asseverou, ainda, o STFa necessidade de uma atuao dos entes estatais em regime de cooperao, a fimde dar uma melhor aplicabilidade ao que dispe o art. 23 da Constituio Federal,buscando o fomento do desenvolvimento sustentvel. Abaixo, segue trecho dacitada deciso:

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Em primeiro lugar, ressalto que a questo do licenciamento ambiental noBrasil est a merecer maior ateno de todos os entes federativos e deseus respectivos poderes, no sentido de uma melhor definio do quadrode suas atribuies na realizao de um efetivo federalismo cooperativo epara que se produzam ganhos objetivos na concretizao do direito aomeio ambiente ecologicamente equilibrado.

(...)

preciso destacar que no h dvida de que existe uma fiscalizaoinerente ao exerccio de licenciamento ambiental por parte do rgocompetente para tanto. O que se espera, nesse sentido, que o rgocompetente para licenciar exera amplo controle e fiscalizao nos limites

do processo administrativo de licenciamento ambiental, seminterferncias de outros rgos integrantes do SISNAMA, ressalvadaseventuais excees previstas em lei.

Entretanto, o artigo 23 da Constituio e a legislao federal como um todoapontam como dever de todos os entes integrantes do SISNAMA a fiscalizao dedescumprimento das normas ambientais e o impedimento de degradaesambientais indevidas, fornecendo-lhes instrumentos adequados para a prevenoe a represso de eventuais infraes contra a ordem ambiental .

Saliente-se, ainda, com fulcro no que foi exposto acima e nos julgados trazidos baila, que, em relao competncia fiscalizatria, no h espao para se falar emcompetncia prpria, como ocorre com o licenciamento. A competncia para oexerccio do poder de polcia ambiental, em sua faceta fiscalizatria, comum edeve ser executado por Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio, porintermdio de seus rgos e autarquias institudas para esse fim.

Na realidade, invivel que se adote os mesmos critrios do licenciamento, parase fixar e delimitar a competncia fiscalizatria do Ibama. Com efeito, impossvelse exigir a averiguao da extenso nacional ou regional do impacto (como ocorrecom o licenciamento) para, s ento, permitir-se a atuao do rgo ambiental. Oiminente dano ambiental no espera por tal exame, ainda mais que a verificaoda extenso do dano nem sempre clara. A prosperar tal entendimento, estar-se-ia inviabilizando o exerccio da fiscalizao ambiental, o que traduziria frontalesvaziamento de toda a principiologia contida na Carta de 1988. (PFE/IBAMA,Teses Mnimas Competncia Fiscalizatria, 2010)

A fiscalizao, portanto, no se confunde com o licenciamento. Este justamente ocerne deste artigo. A Lei Complementar 140/11 regulamenta a cooperaotambm quanto ao poder de fiscalizao, mas como dito, no reduziu a

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competncia comum.

importante, contudo, discorrer sobre situaes diversas que podem advir emfiscalizao de empreendimentos licenciados ou licenciveis.

A fiscalizao pode se deparar com dano ambiental promovido em rea em que oinfrator no requereu a licena devida. Neste caso a autuao no traz maioresdificuldades. Aps a lavratura do auto de infrao cabe a comunicao ao rgolicenciador, que poder tambm autuar. Havendo nova autuao do rgolicenciador, o auto ou autos dos demais entes so substitudos e podem serarquivados, caso haja duplicidade de autuao caracterizada pela identidade detipo e sujeito passivo. A cobrana das obrigaes pecunirias, administrativas eambientais fica na responsabilidade exclusiva do rgo licenciador.

Pode haver, porm, situao mais complexa quando o dano ocorre emempreendimento licenciado. Neste caso o dano pode ocorrer por vrios motivos.O dano pode existir porque o empreendedor extrapolou os limites da licena ou,ainda, tendo respeitado a licena, pode ser causado por fator no previsto. Pode,ainda, na pior das hipteses, o dano ser causado porque a licena possui vcio.Nesta hiptese a autuao deve ter como sujeito passivo no apenas oempreendedor, mas tambm os responsveis pelo vcio na emisso da licena.

Havendo licena ou sendo licencivel a atividade, e tendo havido dano, qualquerente pode autuar e dever comunicar ao rgo licenciador. Caso o dano seja emrazo de desrespeito licena concedida ou por fator no previsto nos estudos, muito provvel que rgo licenciador lavre multa prpria e passe a acompanhar oprocesso, substituindo as eventuais multas do rgo ambiental comunicante.

Contudo, quando a multa for dada por dano em razo de licena viciada a situaotorna-se bem complexa. comum que rgo licenciador no tenha agido com ascautelas devidas, ou mesmo que haja vcios de diferentes ordens e tenha sidopermitido empreendimento em local proibido ou fora dos padres exigidos pelalegislao ambiental. Neste caso, a multa no significa interferncia nacompetncia licenciatria do rgo. Mas muito importante que sejam reunidoselementos de prova suficientes para sustentar a autuao.

O vcio da licena emitida no pode ser confundido com situaes limites dedeciso do rgo licenciador. A matria ambiental complexa e multidisciplinar. frequente que haja opinies distintas sobre se determinado elemento tcnicopermite ou no o empreendimento. Sempre podem surgir divergncias se asituao da obra se enquadra na legislao ambiental ou se importar em risco.Neste caso de zona cinzenta, cabe ao rgo licenciador o poder de deciso,conforme prev o 1 do art. 13. A divergncia dos demais rgos deve ser

manifestada nos prazos legais, mas a deciso final do rgo licenciador. Omesmo est previsto no art. 3, III, com exigncia expressa de harmonia,evitando-se sobreposio de atribuies e conflitos.

A multa, portanto, para os casos de constatao de vcio na prpria licena deveter as cautelas acima apresentadas. Dever ser bem fundamentada e deve serexpedida contra todos os responsveis pelo dano. Conforme o caso, pode seresponsabilizar os empreendedores, os responsveis pelos laudos e estudos e atmesmo os responsveis pela licena, tudo na medida de sua culpabilidade,conforme prev o art. 2 da Lei 9.605/98. Devem ser lavradas tantas multasquanto forem os responsveis. No h bis in idem, visto que ainda que o fato sejao mesmo, e at podendo se repetir o tipo infracional, o infrator distinto paracada multa. O tipo infracional tambm pode ser diferente, dependendo daatividade de cada agente. Um pode ser responsabilizado pelo estudo falso, outropor licena falsa, etc. importante que fique devidamente esclarecida aparticipao de todos os agentes.

Aps a lavratura da multa, deve-se comunicar ao rgo licenciador. Contudo,como a multa, neste caso, detectou que h vcio na prpria licena, possvel queo rgo licenciador discorde e no lavre multa prpria. Assim, a multa j expedidano ser substituda ou arquivada e ter seu curso normal. Todos os agentesenvolvidos na infrao tero oportunidade de defesa, bem como podero provarno processo administrativo que a conduta era adequada.

Desta forma, no h interferncia na competncia para licenciar. Estasocorrncias provam que a competncia comum para fiscalizar, prevista no art. 23da CF e na LC 140/11 justamente para evitar o dano ambiental com cuidadomximo. O dano, como visto, tambm pode ser causado por falha do rgolicenciador. O bem ambiental de tal ordem que quis o constituinte prov-lo desegurana mxima, impondo o dever de controle para vrios rgos e para toda acoletividade. Tudo corroborado pela previso constitucional ampla do art. 225.

As situaes prticas, contudo, no so simples, e para o fiel cumprimento domandamento constitucional e legal, seria de bom alvitre que os rgos ambientaiseditassem normas prevendo a forma e os momentos de agir da fiscalizao.

A norma deveria cuidar de elencar quais as atividades licenciveis pelos rgosmunicipais, estaduais e federais, para que ficasse fcil e eficiente a comunicaoaos rgos licenciadores. Deveria tambm prever quando a administrao podeiniciar a apurao de possvel dano com a comunicao ao rgo licenciador ouquando a multa deveria ser expedida incontinente.

Importante tambm seria otimizar a fiscalizao para as atividades deresponsabilidade de licenciamento de cada rgo. O texto do art. 7, XIII, que serepente nos arts. 8 e 9, exige o acompanhamento constante das atividadeslicenciveis ou autorizveis pelo rgo. Assim, no caso do IBAMA, seriafundamental o controle das atividades no mar territorial, nos portos, nas terraspblicas, que abrange grande parte da Amaznia, e nas questes de grande montaafetas especialmente ao ente federal, que por ter repercusso nacional einternacional no podem ser eficientemente cuidadas por entes regionais oulocais.

6.2 DA DUPLICIDADE DE AUTUAO

Ponto importante a ser destacado a previso do art. 17, 3 que diz prevalecero auto de infrao do ente licenciador quando houver duplicidade de autuao.No se trata aqui, como j dito exausto, de qualquer limitao do poder defiscalizao. A soluo para duplicidade de autuao j existia na lei ptria no art.76 da Lei 9.605/98, in verbis:

Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municpios, DistritoFederal ou Territrios substitui a multa federal na mesma hiptese deincidncia.

O texto da Lei 9.605/98, contudo, no respondia a todos os problemasconcernentes duplicidade de autuao. Observe-se que a soluo eraexclusivamente financeira, no havia preocupao quanto aos demais efeitos daautuao. Como se sabe, a questo financeira, nem de longe a questo maisimportante de uma autuao ambiental. A pena pecuniria cumpre funopedaggica e no arrecadatria. Mesmo que se defendesse a funo arrecadatriada pena, esta estaria em ltimo plano. Alm do mais, a soluo anterior informavaque a multa federal era substituda sem qualquer critrio, e no resolvia sequer oconflito entre uma multa estadual e municipal. Mas mais grave de tudo era o fatode no informar qual ente deveria seguir com as exigncias administrativas elegais para recuperao do dano ambiental.

A soluo do art. 17, 3 da LC 140 mais equnime, completa e adequada. A leicomplementar adequadamente informa que no h prevalncia de qualquer ente.A multa federal no ser sempre substituda. Alis, no havia qualquer razo paraesta previso anterior da substituio financeira da multa federal. Com a novadisposio, quis o legislador concentrar a atividade administrativa em um nicoente e usou como critrio o ente que j concentrava a atividade de licenciamento.Adequado o critrio, e quando a atividade for licenciada pelo ente federal, aindaque o ente estadual lavre multa, o auto de infrao federal no ser substitudo.

Deve-se, contudo, analisar com preciso para saber quando realmente hduplicidade de autuao. Somente h duplicidade quando o sujeito passivo e o tipoinfracional forem absolutamente idnticos. Faltando algum elemento deidentidade, no se estar diante de duplicidade de autuao e no h incidncia daregra do art. 17, 3. Por exemplo, em um mesmo empreendimento pode haveruma multa por atividade sem licena e outra por agresso APP. Caso outrorgo tambm lavre multa por atividade sem licena, prevalecer a multa dorgo licenciador. Mas se no houver duplicidade em relao multa por dano APP, a multa j lavrada, ainda que no seja pelo rgo licenciador ter seu curso,mantidas todas as exigncias ambientais e administrativas. De outro lado, caso amulta seja lavrada contra o construtor e o rgo licenciador lavre multa contra oempreendedor, que pode ser diverso, tambm no haver duplicidade. Sendo osujeito passivo distinto, cada um responder nos termos de sua responsabilidade,conforme art. 2 da Lei 9.605/98.

A substituio de autos de infrao pelo auto de infrao do rgo licenciador,como se observa, no limita a competncia comum. Pode a lei complementar, noteor do art. 23, dispor a forma como se dar o exerccio da competncia comum.Foi justamente o que ocorreu com o texto legal. O mesmo ocorre com a divisodas atribuies para licenciar, alertando-se que no se confundem ascompetncias e momentos do licenciamento e da fiscalizao. Este o esprito daaplicao do art. 3, inc. III, que procura evitar a sobreposio das atribuiespara alcanar a eficincia administrativa.

A substituio do auto de infrao no importa em reduo da competncia defiscalizar e no importa no enfraquecimento da fiscalizao. Pelo contrrio, elaapenas pretende tornar mais eficiente a fiscalizao e informa qual rgo serresponsvel pela apurao completa da infrao e que dever exigir arecuperao do dano. Observa-se que as atividades dos rgos ambientais noesto imunes a controle. A disposio de concentrao no importa emenfraquecimento do cuidado ambiental. O dano j autuado por um rgo j serde conhecimento pblico, com exposio dos motivos e necessria informao aoMinistrio Pblico e demais meios prprios de controle. Assim, o prosseguimentodas exigncias ambientais pelo rgo ambiental licenciador, ainda que no tenhasido o que primeiro autuou, passa pelos mecanismos institucionais de controle quegarantem eficincia administrativa.

Como j dito acima, a substituio ocorre apenas se a autuao for pelo mesmofato, pelo mesmo tipo infracional e contra o mesmo sujeito passivo. Caso o rgono licenciador tenha aplicado multa por licena viciada, estudos falsos, etc., amulta por outro tipo infracional do rgo licenciador no ter o condo de impediro prosseguimento das apuraes em razo dos danos ou vcios j autuados.

A organizao/distribuio da competncia comum, disciplinada pela LC 140/11,portanto, no reduz a competncia comum e no padece de qualquer vcio deconstitucionalidade. A fiscalizao pode ser feita por qualquer ente da federao eno est adstrita ao rgo licenciador. Alis, em muitos casos, o prprio agente dorgo licenciador dever ser responsabilizado pelo dano e a fiscalizao de outroente da federao normalmente mais eficaz, neste caso, por estar apartada doprocesso de licenciamento.

Esta uma grande e importante inovao da LC 140/01. Para impedir o bis inidem previu o texto do 3 do art. 17 que quando houver autuao do mesmofato por mais de um ente da federao prevalece o auto de infrao do rgo quetenha atribuio para licenciar ou autorizar.

Portanto, no mais subsiste no mundo jurdico o art. 76 da Lei 9605/98. Apenaspara as infraes anteriores a LC 140 aplica-se a regra revogada, visto que a leino retroage.

Desta forma, havendo no processo de auto de infrao, prova de autuao pelorgo licenciador, pelo mesmo fato, contra o mesmo sujeito passivo e pelo mesmotipo infracional, pode-se arquivar o processo. A multa do rgo licenciadorsubstitui a multa dos demais entes da federao em todos os aspectos. Todas aspenas e cuidados ambientais e administrativos sero aplicados pelo rgolicenciador que tambm ser obrigado a exigir a reparao do dano.

6.3 DO MOMENTO DA AUTUAO

Prev a Lei 9.605/98:

Art. 70. Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ouomisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo erecuperao do meio ambiente.

(...)

3 A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infraoambiental obrigada a promover a sua apurao imediata, medianteprocesso administrativo prprio, sob pena de co-responsabilidade.

Como explanado, no houve qualquer limitao ao poder de fiscalizao dosdiversos entes da federao. A Lei 9.605/98 informa quais autoridadesadministrativas tm o dever da fiscalizao, bem como prev que o servidor quedeixar de apurar ser corresponsvel pela infrao.

O 2 art. 17 da LC 140 determina que, na iminncia ou ocorrncia dedegradao, o ente que tiver conhecimento deve determinar as medidas paraevit-la, fazer cess-la ou mitig-la, comunicando ao rgo competente para as

providncias cabveis.

No informa o texto legal se as medidas importam em autuao ou apenasmedidas acautelatrias.

A prpria leitura do texto parece, contudo, determinar que a medida seja mesmoa autuao imediata. Observe-se que a determinao de comunicao aparece nasequncia do texto. Caso o legislador pretendesse apenas medidas acautelatriase a comunicao para que o rgo licenciador autuasse, bastaria prosseguir otexto do 1. Mas o 2 mais incisivo e determina que sejam procedidas todasas medidas devidas. Segue ainda a previso do 3 informando que no himpedimento de autuao de todos os rgos. Alis, no havendo limitao dopoder de fiscalizao, qual seria a razo a impedir a autuao imediata, salvoalgum elemento que necessite de apurao complementar?

O 3 do Art. 70 da Lei 9605/98 no foi revogado e leva tambm a estaconcluso. A responsabilidade pela proteo ambiental alcana a todos e aautuao deve ser imediata. Por bvio, pode a administrao iniciar a apuraocom a comunicao ao rgo licenciador/autorizador para a fiscalizaopertinente, mas somente nos casos em que no haja iminncia ou no hajaocorrncia do dano. Para no caracterizar a omisso deve sempre ser sopesado oefeito que o tempo da comunicao ao rgo licenciador poder ter em relao aodano ambiental.

A aplicao de medidas acautelatrias antes da lavratura de auto de infrao deveser reservada para as situaes em que h necessidade de prosseguir nasapuraes para determinar algum elemento necessrio para a lavratura do auto.

Deve-se registrar que o 2 diz que nos casos de iminncia ou ocorrncia asmedidas para interromper o dano devem ser aplicadas. O texto leva para os casosde flagrante ou de risco iminente do dano. No caso de denncias ou informaesque no se configurarem em iminncia ou efetivao do dano, poderia ser feita acomunicao ao rgo licenciador. Nestes casos, o tempo despendido nacomunio no importar em agravamento do dano e o rgo licenciador estarmais munido de informaes para exercer sua atividade conforme dispe os art.7, XIII, 8, XIII e 9, XIII. Mesmo neste caso, aps a comunicao, ainda noestaria afastada a competncia comum para fiscalizar. Acaso o rgo licenciadorpermanecer inerte, deve-se lavrar o auto de infrao.

Portanto, tendo a autoridade ambiental se deparado com degradao ou suaiminncia deve expedir de forma imediata o auto de infrao e comunicar aorgo licenciador. Deixar de autuar e apenas comunicar ao rgo licenciador,mesmo que se lavre embargo, no parece ser a forma mais segura da atividadeadministrativa. O prprio embargo, sem a multa, somente pode ser lavrado em

condies excepcionais, quando no se tem certeza do dano ou quando se notificapara apresentar documentao pertinente, ou, ainda, quando h necessidade deapurao de algum elemento necessrio autuao. No curso de operao, oflagrante leva autuao, visto que a comunicao ou simples notificao, alm depoder importar em omisso, torna a atividade administrativa menos eficiente.Isto porque em momento futuro, caso haja necessidade de autuao, poder sercustoso e difcil encontrar os responsveis ou reconstituir os elementos de provado dano. Nova atividade administrativa posterior importar sempre em maiscustos.

Deve-se considerar tambm que, com a autuao imediata, cabe ao autuadotrazer aos autos a prova de que foi autuado pelo mesmo fato e pelo mesmo tipoinfracional pelo rgo licenciador, o que facilita a instruo do processo e tornamais eficiente a atividade administrativa. Aplicando-se apenas medidasacautelatrias e a comunicao ao rgo licenciador, ter-se-ia, no futuro, que fazeranlise dos fatos autuados pelo rgo lincenciador e hipteses infracionais, o quetornaria ainda mais complexa e ineficiente a atividade de fiscalizao.

O simples embargo e a comunicao exigiriam anlise posterior da atividade defiscalizao do rgo licenciador. Acaso se entendesse por eventual omisso dorgo licenciador, haveria necessidade de emitir multa futura especfica. Estaforma de proceder tornaria a atividade de fiscalizao mais complexa, acrescidada conhecida dificuldade em receber informaes de outros rgos. Por fim, aanlise a posteriori da atividade do rgo licenciador, com possvel lavratura demulta, poderia mais facilmente configurar interferncia em outro rgo doSISNAMA.

Por outro lado, deve-se ter em vista que as medidas acautelatrias, ainda quepossam ser aplicadas antes da autuao, so sempre efetivadas em preparao aoprocesso principal de autuao. O mais recomendado que as medidasacautelatrias sejam acompanhadas da respectiva autuao. Neste sentido seguetexto que trata da matria de apreenso de bens, mas que se aplica, em todos ossentidos, tambm para os embargos e outras medidas acautelatrias.

A aplicao da apreenso, no momento da fiscalizao, no deve ser tratada comouma sano, de forma a desconsiderar o direito ao devido processo legal, ampladefesa e contraditrio. Trata-se da mais necessria medida acautelatria, que seimpe na maioria dos casos de cometimento de infrao ambiental.

Diante da ocorrncia de uma infrao administrativa, o agente ambiental,em entendendo pela necessidade de adotar medida acautelatria deapreenso de bens relativos infrao, poder faz-lo como ato preliminarde apurao da infrao administrativa. O objetivo prevenir a ocorrncia

de novas infraes, resguardar a recuperao ambiental e garantir oresultado prtico do processo administrativo (art. 101, 1, do Decreto n6.514/08).

(...)

No entanto, h casos em que, diante da gravidade da atividade irregular e em facedo perigo de se continuar a prtica da infrao, so tomadas providnciasacautelatrias que, em razo da urgncia, no tem como obedecer a um processolegal preliminar.

Tais medidas no se confundem com as sanes administrativas. So apenasmeios que o legislador colocou disposio do ente administrativo detentor doPoder de Polcia para garantir o cumprimento da funo da sano administrativa,que s consubstanciar-se- aps o devido processo legal administrativo.

Nesse sentido, destaca Celso Antnio Bandeira de Mello, ao comentar a incidnciado princpio do devido processo legal nas infraes e sanes administrativas,consoante determinao constitucional:

Esta exigncia da Lei Maior erige dificuldades prticas no caso de certas sanes,como por exemplo, na aplicao de multa de trnsito, e sugere nisto,equivocadamente - que tambm haveria a mesma dificuldade relativamente ahipteses como as de apreenso de equipamentos de caa ou pesca efetuada foradas exigncias legais, ou de alimentos comercializados em ms condies dehigiene, ou a destruio, por este motivo, de xcaras ou copos rachados,encontrados pela Fiscalizao em bares ou restaurantes populares.

Quanto s multas de trnsito, ter-se- de entender que a lavratura do auto deinfrao por parte do agente de trnsito e que, por razes bvias, no tem comodeixar de ser feita imediatamente e serem aturados rigorismos formalsticos apenas uma preliminar do lanamento da multa, o qual s se estratifica depois deofertada a possibilidade de ampla defesa e se esta for desacolhida.

Quanto s outras hipteses no procederia a dvida, pois no seriam sanesadministrativas, mas providncias acautelatrias, e, por isto mesmo, em face daurgncia, desobrigadas de obedincia a um processo preliminar.

(...) Quase sempre tais providncias precedem sanes administrativas,mas com elas no se confundem. Assim, e.g., a provisria apreenso demedicamentos ou alimentos presumivelmente imprprios para consumoda populao, a expulso de um aluno que esteja a se comportarinconvenientemente em sala de aula, a interdio de um estabelecimentoperigosamente poluidor, quando a medida tenha que ser tomada semdelonga alguma, so medidas acautelatrias e s se convertero emsanes depois de oferecida oportunidade de defesa para os presumidosinfratores. Como se v, em certos casos a compostura da providnciaacautelatria prestante tambm para cumprir a funo de sanoadministrativa, mas s assumir tal carter, quando for o caso, apsconcluso de um processo regular, conforme dito. (In Curso de DireitoAdministrativo, 19 edio, So Paulo: Malheiros, 2005, pgs.793/795).

Logo, outra concluso no se pode ter seno a de que a aplicao efetiva deuma sano administrativa demanda o devido processo administrativo,seja o mesmo iniciado com um ato preliminar, como no caso da multa, sejapela aplicao de uma providncia acautelatria, como no caso daapreenso cautelar de produtos ou instrumentos envolvidos na infrao,que preceder a sano administrativa de apreenso/perdimento do bem.Assim, as medidas acautelatrias s se tornaro efetivamente sanoquando houver atendimento ao direito de defesa do infrator e julgamentopela autoridade competente (art.71, da Lei Federal n. 9.605/98),confirmando-se definitivamente a medida.

(...)

Nesse sentido, tambm a lio de JOO BATISTA GOMES MOREIRA:

As medidas cautelares so o contraveneno do tempo. A tutela cautelarda Administrao consiste em medidas para assegurar, no processoadministrativo, a realizao definitiva da tutela jurdica. No processoadministrativo, como no processo judicial, pode acontecer a necessidadede imposio de medidas urgentes, sem prvio contraditrio, o qual,entretanto, no fica excludo, mas apenas postergado. Justificam-se certasprovidncias, antecipadamente concluso do processo, em face do riscode leso grave e irreparvel ao interesse pblico. No se cuida de umpoder autnomo, mas instrumental, restrito e proporcional finalidade depreservar a eficcia da tutela principal. , por isso, um poder-deverimplcito na norma de competncia administrativa, o que no nega aconvenincia de que seu exerccio seja expressamente disciplinado, nointuito de evitar abuso da discricionariedade que lhe inerente. (in,Direito administrativo da rigidez autoritria flexibilidade democrtica.Belo Horizonte: Frum, 2005. p.370-371).

(...)

Por todo o exposto, neste caso, conclui-se que a atividade daAdministrao de apreender os instrumento/objetos da infrao, antes delavrar os autos de infrao, configura medida cautelar administrativa, quesomente se tornar penalidade administrativa aps o devido processoadministrativo. In caso, houve apenas o deslocamento do contraditrio eda ampla defesa para momento posterior, logicamente, antes dojulgamento da(s) penalidade(s) em comento. (...) (PFE/IBAMA,TesesMnimas Possibilidade De Aplicao De Medida Acautelatria, 2010)

Pelo exposto, diante da iminncia ou degradao deve-se autuar e aplicar asmedidas acautelatrias. No aconselhvel aplicar apenas as medidasacautelatrias, visto que estas so preparatrias do processo principal, bem como no processo que se decidir sobre a correo ou no das medidas aplicadas.

A OJN 17/10 tratou da atribuio de fiscalizao do IBAMA em Unidades deConservao de responsabilidade do ICMBio e pode ser til para a compreensoda aplicabilidade das competncias comuns.

Poder de polcia ambiental a atividade da Administrao Pblica que limita oudisciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno defato em razo de interesse pblico concernente sade da populao, conservao dos ecossistemas, disciplina da produo e do mercado, ao exercciode atividades econmicas ou de outras atividades potencialmente poluidorasdependentes de concesso, autorizao/permisso ou licena do Poder Pblico.

Conforme ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, o poder de polcia ageatravs de ordens e proibies, mas, sobretudo, por meio de normaslimitadoras e sancionadoras, pela ordem de polcia, pelo consentimentode polcia, pela fiscalizao de polcia e pela sano de polcia.(MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 34ed, p.141).

(...)

Importante ainda salientar que a competncia material comum a todosos entes federados, que devem proteger o meio ambienteindependentemente da verificao da predominncia do interesse. Cabeaos rgos executores do SNUC, diante de situaes de perigo concreto ouabstrato, decidir o momento de atuar. (PFE/IBAMA, OJN 17, 2010)

Como dito acima, a deciso sobre o momento da autuao ou comunicao aorgo ambiental licenciador deve ser sempre sopesada com a situao ftica. Casohaja dano ou iminncia de degradao o aconselhvel a autuao imediata,mesmo porque o acompanhamento administrativo dos efeitos da comunicaopode no ser eficiente e levar futura responsabilizao por omisso. Continua areferida orientao:

O conceito de atuao supletiva deve ser analisado com parcimnia, uma vez queo dano no aguarda a chegada do rgo ambiental competente. Supletivo, segundoo novo Dicionrio Aurlio, o que supre ou se destina a suprir. Se h perigoiminente de dano a uma Unidade de Conservao, est autorizada a atuaosupletiva do IBAMA, podendo-se concluir que as medidas de precauo noforam aplicadas a contento.

Diante da iminncia do dano, o IBAMA no pode aguardar que o ICMBio sejachamado a atuar para, s ento, diante da inrcia deste, vir a agir. Raciocnioassim vai de encontro aos Princpios Constitucionais do Meio Ambiente e podeensejar a responsabilidade civil do ente omisso. que, ressalte-se, aresponsabilidade civil por danos ambientais objetiva e pode decorrer de atosilcitos e lcitos, bastando apenas que sejam comprovados os seguintes elementos:ao/omisso, nexo causal e dano. (PFE/IBAMA, OJN 17, 2010)

Fica claro, assim, que o procedimento mais adequado diante do dano ou iminnciade degradao a autuao imediata, devendo-se, aps, comunicar ao rgolicenciador, encaminhando-se, inclusive, cpia do auto de infrao e todos osdocumentos pertinentes. A comunicao para que o rgo licenciador possacumprir com sua obrigao de controle contnuo da atividade, conforme dispes osart. 7, XIII, 8, XIII e 9, XIII. A comunicao para as providncias cabveis,conforme os incisos relacionados. Veja-se que no informa que se deve comunicarpara o rgo licenciador autuar. O rgo licenciador pode simplesmente entender

que a autuao j foi adequada e apenas aplicar as demais providncias a cargo dolicenciamento, como suspender a licena, exigir estudos e provascomplementares, intensificar a fiscalizao, verificar a regularidade dos controlesprprios do licenciamento ou mesmo emitir novos e distintos autos de infrao,porquanto a anlise do rgo licenciador pode detectar outras infraes que noforam possveis de identificao no momento da fiscalizao anterior. Tendo orgo licenciador todos os documentos relacionados atividade, com maisfacilidade poder observar infraes que no seriam percebidas com umafiscalizao de rotina, como, por exemplo, a apresentao de documentao falsaou propositalmente insuficiente. Assim, a melhor poltica administrativa do entelicenciador emitir nova multa apenas quando a primeira no foi adequada enecessita de correes.

O sentido da cooperao entre os diversos rgos do SISNAMA justamentepoder exercer, com a mxima eficincia, a competncia comum do poder defiscalizao.

7. CONSIDERAES FINAIS

A LC 140/11 quando fixa a forma de cooperao dos entes federados e disciplina aatuao dos diversos rgos do SISNAMA no afronta a competncia comum parafiscalizao e proteo do meio ambiente. Cabe aos vrios entes da federaotrabalhar para cumprir com seu mnus constitucional e legal da forma maiseficiente possvel. Na falha, ausncia ou erro de qualquer rgo encarregado docuidado ambiental imediato, h formas e meios para defesa do meio ambiente porqualquer outro ente da federao.

A previso contida no inc. XIII dos art. 7, 8 e 9 informa que cabe ao entelicenciador, e autorizador, manter forma e sistema contnuo de cuidado emonitoramento das atividades delegadas ao seu encargo. Esta obrigao noretira a atribuio do cuidado geral prevista nos art. 23 e 225 da CF para osdemais entes da federao. A lei complementar adequada para o fim que seprope e no necessita de atualizao, especialmente porque ainda no se temavaliao dos resultados produzidos com sua aplicao.

O mais adequado, portanto, seria aplicar a Lei Complementar 140/11 semqualquer limite do poder de fiscalizao, pois foi mantida a competncia comum.Mais urgente para os rgos ambientais, neste momento, organizar suaestrutura para atendimento de suas responsabilidades conforme previsto da LeiComplementar 140 e demais diplomas legais.

Esta j tarefa gigantesca, visto a imensido do pas e a complexidade dosproblemas ambientais. Nada impede, tambm, que, na constatao de deficinciade algum rgo ambiental, outro ente da federao desenvolva atividadesespecficas para sanar o problema, especialmente exercendo seu mnusfiscalizatrio.

8. REFERNCIAS

BALTAZAR, Antnio Henrique Lindemberg. Repartio Constitucional deCompetncias no Estado Federal Brasileiro. Disponvel em:http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_id=2108 -. Acessoem 05 mar. 2012.

BRASIL. Constituio Federal, de 05 de outubro de 1988. Disponvel em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em05 mar. 2012.

BRASIL. Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Disponvel em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9605.htm. Acesso em 05 mar.2012.

BRASIL. Lei Complementar 140, de 08 de dezembro de 2011. Disponvel em:http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/LEIS/LCP/Lcp140.htm. Acesso em 22mai. 2012.

BRASIL. Tribunal Regional Federal 1 Regio. Apelao Cvel2000.33.00.014590-2 BA, Rel. Mnica Neves Aguiar da Silva. Braslia: DJ04/09/2009, p. 1691.

KRELL, Andreas, J. As competncias Administrativas do art. 23 da CF, suaregulamentao por Lei Complementar e o Poder-Dever de Polcia. InteressePblico, Porto Alegre, n. 20 (jul./ago., 2003).

MILAR, Edis, Direito do Ambiente. 6 ed. rev. atualizada e ampliada. SoPaulo: RT, 2009.

PFE/IBAMA. Fiscalizao Para a Proteo de Unidades deConservao Federais - Orientao Jurdica Normativa n. 17, 2010.Disponvel em: http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateTexto.aspx?idConteudo=96663&id_site=1514&aberto=&fechado=. Acesso em 05 de marode 2012.

PFE/IBAMA. Tese Mnima Competncia Fiscalizatria do IBAMA, outubro de2010. Disponvel em: https://redeagu.agu.gov.br/PaginasInternas.aspx?idConteudo=146935&idSite=1106&aberto=2332&fechado=. Acesso em 22 demaio de 2012.

PFE/IBAMA. Tese Mnima Possibilidade de Aplicao de Medida Acautelatria,julho de 2010. Disponvel em:https://redeagu.agu.gov.br/PaginasInternas.aspx?idConteudo=146935&idSite=1106&aberto=2332&fechado=. Acesso em 22 demaio de 2012.

TRENNEPOHL, Curt. Infraes contra o meio ambiente: multas eoutras sanes administrativas. Belo Horizonte: Frum, 2006.

NOTAS

BRASIL. Tribunal Regional Federal 1 Regio. Apelao Cvel2000.33.00.014590-2 BA, Rel. Mnica Neves Aguiar da Silva. Braslia: DJ04/09/2009, p. 1691.

MILAR, Edis. Direito do Ambiente. 4 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 751.

TRENNEPOHL, Curt. Infraes contra o meio ambiente: multas eoutras sanes administrativas. Belo Horizonte: Frum, 2006, p. 37.

TRENNEPOHL, Curt e TRENNEPOHL, Terence. LicenciamentoAmbiental. 2. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Impetus, 2008, p. 21.

Superior Tribunal de Justia. AgRg no REsp 711405/PR. Rel. Min. HumbertoMartins. Braslia: DJ 15/05/2009.

Supremo Tribunal Federal. STA 286. Despacho. Rel. Min Gilmar Mendes.Braslia: DJ 27/04/2010, p. 10.

ABSTRACT: The paper deals with the responsibility of environmental agenciesto regulate the environment after publication of the Complementary Law 140/11.It is intended to answer the questions about the joint legal jurisdiction to regulatethe environment under the new legislation, focusing on the assignment of theenvironmental agencies to regulate the environment. The revision of the doctrineand case law demonstrates that the prevailing understanding is towards themaintenance of joint legal jurisdiction. The LC 140/11 fulfill the constitutionalrequirement of art. 23 of the Constitution and regulated the joint legal jurisdictionof the Union, States and Municipalities to protect the environment The regulation

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Henrique Albino Pereira (http://jus.com.br/951669-

henrique-albino-pereira/publicacoes)

Procurador Federal em Florianpolis (SC).

brought by the new law affected especially the allocation of environmentallicensing and enforcement of environmental agencies, while not imposing anylimitation on joint legal jurisdiction.

Keywords: LC 140/11, LEGAL JURISDICTION, SURVEILLANCE, THEENVIRONMENT, LICENSING.

Autor

Informaes sobre o texto

O artigo fruto de trabalho acadmico e no reflete obrigatoriamente oentendimento jurdico de rgo ambiental federal ou sua representao jurdica.

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):

PEREIRA, Henrique Albino. Competncia para fiscalizar na Lei Complementar n140/11. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3363, 15 set. 2012. Disponvel em:. Acesso em: 14 mar. 2014.