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10

Controle de Contas e transformação da administração públicaJosé matias-pereira

sumário

1. Introdução ............................................................................................................................................. 147

2. Estado, sociedade e administração pública ........................................................................ 147

3. Evolução dos modelos de gestão pública no Brasil ....................................................... 148

4. Características da nova administração pública ................................................................. 149

5. Desafios da administração pública contemporânea ..................................................... 150

6. Distorções e fragilidades da gestão pública no Brasil ................................................... 152

7. Gestão patrimonialista e escândalos de corrupção do Brasil ................................... 153

8. Efeitos da inclusão do princípio da eficiência na Constituição Federal .............. 154

9. Principais medidas de transparência e acesso à informação no Brasil ................ 155

10. Sistema de controle de contas na administração pública ...................................... 156

Síntese do Fascículo ......................................................................................................................... 158

Referências .............................................................................................................................................. 158

Perfil do Autor....................................................................................................................................... 159

objetivos

1. Analisar a transformação da admi-nistração pública brasileira e a con-tribuição do sistema de controle de contas para melhorar as relações do Estado com a sociedade.

2. Analisar os modelos de gestão pú-blica e as características da nova administração.

3. Refletir sobre os desafios para a gestão pública contemporânea e sobre as fragilidades da gestão pú-blica brasileira.

ContRolE CidAdão 147

1. introduçãoAs funções típicas da administração

pública, e seus órgãos executores, surgem em decorrência do relacionamento per-manente que ocorre entre o Estado e a so-ciedade. Essas funções são exercidas por meio dos seus órgãos, que atuam nos âm-bitos dos poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário. Por sua vez, o controle de contas, atuando sobre os próprios órgãos estatais, desempenha uma função essen-cial nas relações entre Estado e socieda-de, contribuindo para a melhoria da qua-lidade da gestão pública e a garantia do regime democrático.

2. estado, soCiedade e administração públiCa

É a partir do relacionamento perma-nente entre o Estado e a sociedade que surgem as funções típicas da administra-ção pública viabilizadas com a criação de seus órgãos executores. O conjunto desses órgãos compõe a administração pública. As funções da administração pública são exercidas, num sentido am-plo, pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. O controle de contas, que integra a administração pública, cum-pre a relevante função de melhorar as relações entre Estado e sociedade. Contribui, dessa forma, para a melhoria da qualidade da gestão pública e a ga-rantia do regime democrático.

O Estado, conforme delineado na Constituição Federal, está submetido aos princípios da ordem, da eficiência ad-ministrativa e da eficácia dos seus atos. Os mecanismos ou sistemas de controle das atividades estatais são criados a par-tir desses princípios, objetivando a defesa

O Estado-nação democrático clássico, baseado nos princípios das revoluções americana e francesa no século XVIII, tem a sua legitimidade apoiada na ideia de cidadania. Assim, todos os cidadãos têm hoje os mesmos direitos e deveres, in-dependentemente de raça, sexo, grupo étnico-religioso, condição social, dentre outras. A cidadania está limitada ao espaço territorial de uma nação. A teoria e a prática da democracia contemporânea têm as suas bases fundadas no papel do Estado-nação. É a partir da interação entre o exercício da democracia e o Estado-nação (aceito como garantidor institucional dos direitos e deveres dos cidadãos), que se estabelece o consenso e a legitimidade do poder político; a base políti-co-territorial do processo político; a responsabilidade das decisões políticas; e a forma e o alcance da participação política.

voCê sabia?

da administração pública e dos direitos e garantias coletivos. Os sistemas de contro-le definidos pela Carta Magna são dois: o controle interno, executado pelos pró-prios órgãos do respectivo aparelho esta-tal; e o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo, que conta com o auxílio das cortes de contas.

Por sua vez, o controle social se efe-tiva por meio da participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle da admi-nistração pública. O controle social é um complemento indispensável ao controle institucional realizado pelos órgãos que fiscalizam os recursos públicos. Contribui para a gestão ao favorecer a boa e correta aplicação dos recursos; é um mecanismo de prevenção da corrupção e fortalece a cidadania. Assim, o controle social, para que se torne possível, requer-se: contro-le, fiscalização e responsabilização – e um ambiente institucional favorável.

FunDAção DEmóCRIto RoChA | unIvERSIDADE ABERtA Do noRDEStE148

Nesse sentido, quanto mais estreitas forem as relações dos órgãos de controle e a sociedade, melhor será a fiscalização dos gastos públicos. Essa parceria contri-bui para aumentar a efetividade das polí-ticas públicas, notadamente nas áreas bá-sicas, como educação, saúde, segurança e transporte público.

Este fascículo, que trata do complexo e amplo tema da transformação da admi-nistração pública e do sistema de controle de contas, está apoiado em diversas teorias e autores que enfocam nos seus estudos as reformas administrativas, especialmen-te no campo da transparência e controle. Destacam-se, entre elas, as teorias de gover-nança e as contribuições das teorias neoinsti-tucional (neoinstitucionalismo) e da agência.

3. evolução dos modelos de gestão públiCa no brasil

Torna-se oportuno mencionar inicial-mente, de forma sucinta, a partir da evo-lução histórica da administração pública, uma abordagem do processo de moder-nização e dos modelos de gestão pública no Brasil, considerando os três modelos básicos inerentes à administração pública: patrimonialista, burocrático e gerencial. Registre-se que o primeiro vigorou entre 1530 a 1930; o segundo, de 1930 a 1985 (incluindo o Estado autoritário – burocrá-tico dos governos militares); e, a partir daquela data, inicia-se o terceiro e atual modelo: o gerencial.

Para concretizar-se, o controle social depende de acesso à informação, a fim reduzir as assimetrias de informação entre os agentes públicos, transparência e publicidade; capacitação, ou seja, conhecimentos técnicos e políticos para atuação política; e mobilização da sociedade. Quais instrumentos são mais importantes nos dias de hoje para aprimorar o controle social?

para refletir

Na história recente da “moderniza-ção” da administração pública brasileira – período de 1930 a 2010 –, podemos iden-tificar cinco momentos significativos:

a) a reforma administrativa do governo Getúlio Vargas (década de 1930);

b) as medidas institucionais adotadas para a execução do Plano de Metas (1955), no governo Juscelino Kubitschek, que permitiram a realização de uma refor-ma administrativa silenciosa, efetivada por meio da denominada “administra-ção paralela”

c) a expedição do Decreto-lei nº 200, de 1967, no período do autoritarismo (cujo teor se apresenta como uma evo-lução da “administração paralela”, na medida em que promoveu a flexibili-zação das normas e controles da admi-nistração indireta);

d) o Plano da Reforma do Estado, de 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso;

e) recomposição da administração pú-blica, por meio do fortalecimento das carreiras típicas de Estado, no governo Lula (2003-2010).

Verifica-se que, ao longo desse pe-ríodo, conforme evidencia a literatura, o País permaneceu convivendo de forma si-multânea com os modelos patrimonialista, burocrático e gerencial (MATIAS-PEREIRA, 2010a, 2013, 2014).

Patrimonialismo pode ser entendido, num sentido amplo, como um sistema de dominação política ou de autoridade


tradicional, no qual a riqueza, os bens sociais, cargos e direitos são disponibili-zados como patrimônios pessoais de um chefe ou de um governante. Nesse mo-delo não existe distinção entre a esfera pública e a privada.

Segundo Weber (1989), o patrimo-nialismo é uma espécie de patriarcalismo dilatado, no qual o exercício da domina-ção tradicional pressupõe a existência de um quadro administrativo que se carac-teriza pela mistura de tradicionalismo e discricionariedade pessoal do governante. Assim, a gestão patrimonialista origina-se do patriarcalismo e, com ele, do poder doméstico organizado nas sociedades medievais. Caracteriza-se por uma ges-tão estritamente firmada pela tradição em que o gestor toma decisões conforme seu prazer, sua simpatia ou sua antipatia, e de acordo com pontos de vista puramente pessoais, sobretudo suscetíveis de se dei-xarem influenciar por preferências tam-bém pessoais. A administração do Estado e suas instituições, sob o princípio do pa-trimonialismo, é uma questão puramente pessoal do gestor público, inexistindo, por este motivo, uma clara diferenciação en-tre as esferas pública e privada.

Ao longo do tempo, conforme previa Max Weber (1972, 1989, 1993), os pa-drões burocráticos na administração pú-blica foram gradativamente se impondo e atingindo setores cada vez mais amplos da administração. Sua expansão parece corresponder ao processo de industriali-zação, à crescente complexidade da so-ciedade e ao aprofundamento da divisão social do trabalho.

As burocracias capitalistas modernas representam uma evolução em relação à burocracia patrimonialista, na medida em que atuam tendo como referência a preocupação de distinguir o público do privado. Nesse sentido, a administração pública gerencial, na medida em que se coloca a “serviço ao cidadão”, procura fo-car nos resultados e não nos procedimen-tos rígidos, como acontecia na burocracia

tradicional. Assim, embora compartilhe do princípio de que o nepotismo e a cor-rupção devem ser combatidos, entende que isso não torna necessário que os pro-cedimentos sejam rígidos.

Por sua vez, a lenta expansão da bu-rocracia no Brasil, principalmente a par-tir de 1930, e sua convivência, por oito décadas, com amplos setores dominados pelo patrimonialismo, bem como a per-sistência de modelos híbridos, podem explicar por que o modelo gerencial en-frenta dificuldades de se impor perante os modelos burocrático e patrimonialista que permanecem presentes na adminis-tração pública, nos três níveis de governo: municipal, estadual e federal (MATIAS-PEREIRA, 2010b, 2013, 2014).

4. CaraCterístiCas da nova administração públiCa

A nova administração pública voltada para o cidadão é caracterizada na atuali-dade pelo reconhecimento dos limites de sua atuação, que passou a ser mediada pelo poder e pela ação do setor privado e das organizações do terceiro setor. Por sua vez, a complexidade e a amplitude que envolvem o processo de interação entre o Estado-setor privado-terceiro setor, no qual ocorrem infinitas relações e mediações bu-rocráticas, revelam a existência de indícios de que é preciso dar continuidade aos es-forços de redefinição e implementação de políticas inovadoras para fortalecer a ges-tão do setor público.

As práticas patrimonialistas ainda permeiam a rotina da administração pública. Você consegue identificar em sua experiência com os órgãos da administração esse tipo de prática?

para refletir


Ao abordar o tema da gestão estra-tégica da administração pública brasilei-ra, Pereira (2010a) defende a construção de um novo modelo de gestão estraté-gica para a administração pública no Brasil precisa levar em consideração três dimensões: o contexto, a estratégia, o modelo de gestão e a gestão de pessoas. Nesse esforço, é importante não des-considerar as rápidas mudanças que es-tão ocorrendo na sociedade. O cidadão brasileiro exige cada vez mais eficiência, eficácia, efetividade e transparência na aplicação de recursos públicos. Fica evi-dente, assim, para cumprir o seu papel de forma adequada, que a administração pública precisa criar as condições neces-sárias para garantir os direitos constitu-cionais dos cidadãos.

Ao tratar dos avanços da gestão pú-blica no Brasil, Abrúcio (2007, p. 69) destaca três pontos inovadores na Cons-tituição Federal:

� Em primeiro lugar, a democratização do Estado, que foi favorecida com o fortalecimento do controle externo da administração pública, com des-taque, entre outras mudanças, para o novo papel conferido ao Ministério Público (MP). Neste aspecto está, também, o reforço dos princípios da legalidade e da publicidade;

� A descentralização foi outra de-manda construída nos anos de luta contra o autoritarismo e que ganhou enorme relevância na Constituição de 1988. Após 20 anos de centra-lismo político, financeiro e adminis-trativo, o processo descentralizador abriu oportunidades para maior par-ticipação cidadã e para inovações no campo da gestão pública, levan-do em conta a realidade e as poten-cialidades locais. Impulsionadas por esta mudança, várias políticas públi-cas foram reinventadas e dissemina-das pelo País;

� Propôs-se, ainda, completar a cha-mada reforma do serviço civil, por meio da profissionalização da bu-rocracia. Nesta linha, houve ações importantes, como o princípio da seleção meritocrática e universal, consubstanciada pelo concurso pú-blico. Em consonância com este mo-vimento, o Executivo federal criou, em 1986, a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), num esforço de melhorar a capacitação da alta burocracia.

5. desafios da administração públiCa Contemporânea

A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo, além de ga-rantidor institucional dos direitos e deveres dos cidadãos, é de ampliar de forma siste-mática as oportunidades individuais, insti-tucionais e regionais. Deve preocupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a incorporação de novas tecnologias e inova-ções no setor público que proporcionem as condições exigidas para atender as deman-das da sociedade contemporânea.

A esse respeito, assinala Pereira (2010b, p.111) que:

“Diversos fenômenos foram responsá-veis, nas últimas três décadas, pelas transfor-mações ocorridas no mundo contemporâ-neo – incluindo a recente crise econômica e financeira mundial –, o que está exigindo um novo modelo para melhorar o desem-penho do Estado. Podemos destacar, entre essas mudanças, a crise do Welfare State, nos países desenvolvidos; crise do desen-volvimentismo, nos países periféricos; esgo-tamento do modelo econômico, evidencia-do pela incapacidade fiscal e intervenção; fragilidade do modelo político, gerador de insuficiência de governabilidade; deficiên-cia do modelo administrativo, que resulta


em distorções burocráticas; a adoção da nova gestão pública, nas suas dimensões econômico-financeira, administrativa-insti-tucional, sociopolítica e ambiental.”

Observa-se, diante desse cenário de mudanças e de conflitos, que diversos segmentos entraram na agenda de ges-tão pública do Brasil, com destaque para a democratização da gestão pública; pro-fissionalização da função pública; novas tecnologias de gestão (governo eletrônico); gestão por resultados orientados ao desen-volvimento; mecanismos de governança, controle de contas públicas, entre outros.

A gestão pública enfrenta na atualidade o desafio de promover o desenvolvimento econômico e social sustentável em um am-biente de rápidas e profundas mudanças. Este desafio impõe às administrações públi-cas a necessidade de repensar a questão da governança e do modelo de gestão pública, ao mesmo tempo em que exige mecanis-mos inovadores de relacionamento com a sociedade. Nesse esforço, deve dedicar uma especial atenção às questões que en-volvem a ética, a moral e a transparência na administração pública (accountability).

Na busca por encontrar soluções para esses problemas, o Estado passou a estruturar um modelo de governança no setor público inspirado nas experiências do setor privado. Dessa forma, a busca para viabilizar uma boa governança nas organizações públicas intensificou-se por meio do processo de transferência das ex-periências da governança existente no se-tor privado. Em que pese o setor público e o privado possuírem focos específicos, observa-se um elevado grau de similitudes entre eles, como as questões que envol-vem a separação de propriedade e gestão, responsável pela geração dos problemas de agência, os instrumentos definidores de responsabilidades e poder, o acom-panhamento e o incentivo na execução das políticas e objetivos definidos, entre outros. Verifica-se, num sentido amplo, que os princípios básicos que norteiam os rumos dos segmentos dos setores privado

e público são idênticos: transparência, equidade, cumprimento das leis, presta-ção de contas e conduta ética.

É oportuno ressaltar que os focos da governança, tanto no setor privado como no setor público, referem-se à forma como os agentes responsáveis pela governança reagem às pressões institucionais. No se-tor privado, o foco está na alavancagem ou reversão do resultado financeiro, na busca da melhor remuneração do capital investido para sobrevivência da empresa e salvaguarda das ações de decisões dos gestores. No setor público, o foco está no cumprimento de normas e determinações legais. A salvaguarda das ações e decisões dos gestores depende do cumprimento de ritos legais e mitos culturais, independen-temente dos resultados alcançados.

Os princípios na governança públi-ca, pode-se observar, não são distintos dos aplicados na governança corporativa. A diferença básica é que, na governança pública, os gestores têm sob sua respon-sabilidade bens que pertencem à socie-dade e cuja gestão deve ser feita com elevado nível de compromisso, responsa-bilidade, transparência, ética e senso de justiça. É oportuno ressaltar, entretanto, que a gestão pública não pode ser con-siderada apenas por critérios da esfera privada, sob pena de comprometer a própria capacidade transformadora e de-mocratizante das reformas de Estado.

No esforço de implementar o processo de modernização da administração pública que permita a construção de um modelo de gestão orientado para a eficiência, a efi-cácia e a efetividade em termos de resul-tados, exige-se que o sistema de atuação do controle de contas também evolua para apoiar essas transformações da adminis-tração. Torna-se possível, dessa forma, es-tabelecer uma conexão permanente entre gestor público e sociedade no que se refere a accountability. Nesse processo, impõe-se ao gestor público que os recursos públicos aplicados para beneficiar a sociedade al-cancem os melhores resultados possíveis.


Para que isso se concretize, faz-se necessá-rio que, no controle de contas na adminis-tração pública, realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incorporem-se novos métodos de trabalhos que fortaleçam o processo de avaliação do desempenho das organizações públicas.

6. distorções e fragilidades da gestão públiCa no brasil

O planejamento governamental e a gestão pública se apresentam como duas dimensões essenciais e necessitam es-tar em sintonia na forma de atuação dos Estados na atualidade. Observa-se, no caso brasileiro, que, no período de 1930 a 1980, foi prevalecente o planejamento. A partir da década de 1990, essa posi-ção se inverteu. Essa mudança ocorreu a partir da imposição da agenda de refor-ma do Estado contida no Consenso de Washington, no qual a gestão pública se impôs sobre o planejamento.

Nessa mesma linha, assinala Cardoso Jr. (2011, p. 9), ao sustentar que a função planejamento se tornou apenas mais uma atividade no rol de diversas outras funções da administração e da gestão estatal:

“Agendas de gestão pública, voltadas basicamente à racionalização de procedi-mentos relativos ao gerenciamento da bu-rocracia e das funções de orçamentação, implementação, monitoramento, avaliação e controle das ações de governo, porquan-to relevantes, passam a dominar o debate, a teoria e a prática da reforma do Estado,

A administração pública é constantemente acusada de ser ineficiente. Você sabia que suas críticas, denúncias e sugestões podem ser encaminhadas para os órgãos de controle e ajudar a resolver esses problemas?

para refletir

como se apenas da eficiência – fazer mais com menos – fosse possível chegar à eficá-cia e à efetividade das políticas públicas. Por meio deste expediente, planejar passa a ser compreendido, frequentemente, apenas como processo por meio do qual são com-patibilizadas as ações a serem realizadas com os limites orçamentários previstos.”

Assim, torna-se imprescindível reequi-librar e ressignificar ambas as dimensões (planejamento governamental e gestão pú-blica), tratando-as como unidade de aná-lise e de reconstrução das capacidades do Estado para o desenvolvimento nacional (CARDOSO JR., 2011, p. 10).

Nesse sentido, merecem destaque as críticas apontadas por Paes de Paula (2005a, p.137), sobre o desenho e os prin-cípios gerais da reforma:

“A reforma gerencial brasileira foi in-completa e acabou gerando mais fragmen-tação dos aparelhos do Estado, com refor-ço do hibridismo institucional presente em toda a máquina pública brasileira.

� A reforma não democratizou o funcionamento dos aparelhos do Estado, imprimindo na verdade um caráter manipulador à gestão partici-pativa que se considerava em curso.

� Os controles sociais da gestão públi-ca ou não existiam de fato, ou eram ainda basicamente formais, bastante precários e limitados.

� A suposta ‘orientação para o serviço público’ não desprivatizou o Estado, e seu funcionamento orientado para o e pelo mercado.”


Observa-se, em que pesem os esforços para superar o modelo burocrático e im-plantar o modelo gerencial, que o modelo patrimonialista de gestão vem sendo inten-samente retroalimentado na última déca-da, com o crescente aumento da máquina governamental sem critérios técnicos e dos gastos públicos (criação de ministérios, se-cretarias, empresas estatais, aumentos sa-lariais etc.), negociação de apoio político e entrega de ministérios e órgãos estraté-gicos para partidos, distribuição de cargos de elevado nível hierárquico para afilia-dos políticos sem levar em consideração a competência técnica, utilização de recursos públicos para financiar interesses políticos escusos, dentre outros. Esse processo de retroalimentação do patrimonialismo, além de afetar o desempenho da administração pública, na medida em que facilita desvios e a corrupção, apresenta-se como uma ameaça real à governança e à democracia do País (MATIAS-PEREIRA, 2013).

Esse quadro descrito reforça a argu-mentação de que é preciso modernizar a administração pública, priorizando, nesse esforço, o fortalecimento do sistema de controle de contas. Essas mudanças são essenciais para viabilizar as crescentes demandas da sociedade por serviços pú-blicos de qualidade, reduzir gastos, imple-mentar e avaliar políticas públicas, elevar a transparência, além de promover e esti-mular investimentos em setores estratégi-cos, para permitir o crescimento do País.

Quais instrumentos você considera essenciais para modernizar a administra-ção pública no Brasil?

para refletir

7. gestão patrimonialista e esCândalos de Corrupção do brasil

Sob uma perspectiva histórica, a so-brevivência do patrimonialismo até a atualidade tem suas raízes nas relações de poder, na estrutura social e nos valores po-líticos e ideológicos prevalecentes na socie-dade brasileira. Observa-se, dessa forma, que o caráter patrimonialista está associado à imagem do Brasil.

Por sua vez, o combate à corrupção se concretiza – como revela a experiência dos países mais evoluídos nesta área – com a estruturação de órgãos e instituições esta-tais independentes, com recursos humanos preparados e bem remunerados. É neces-sário haver uma cultura social que apoie este esforço, sem distinções, visto que não é possível existir um Estado honesto sem uma sociedade íntegra. Assim, o combate à cor-rupção somente terá sucesso se houver mu-dança da estrutura estatal para enfrentar o problema e uma mudança da cultura social.

A corrupção pode ser aceita como o abuso do poder público para obter benefí-cios privados, presentes principalmente em atividades de monopólio estatal e poder discricionário por parte do Estado. Assim, os atos de corrupção são aqueles que cons-tituem a violação, ativa ou passiva, de um dever profissional ou do descumprimento de alguma função específica realizados em um marco de discrição com o objetivo de obter algum tipo de benefício, qualquer que seja sua natureza.

A corrupção é o desvio de compor-tamento dos deveres formais de uma função pública visando aos interesses privados (sejam pessoais, familiares, de empresas, de grupos e de partidos políticos de natureza pecuniária) ou para melhorar o status ou que viola regras contra o exercício de certos tipos de comportamento ligados a interesses privados.


Verifica-se, assim, que a relação do Estado com a sociedade brasileira vem se alterando de forma significativa nas últimas décadas, tendo como ponto de inflexão as manifestações populares ocorridas a partir de junho de 2013, sinalizando que o Estado necessita promover mudanças substanciais no enfoque e no conteúdo da gestão pública no Brasil.

Nesse sentido, destaca-se o baixo desempenho da administração pública. Apesar do significativo volume de arreca-dação do Estado brasileiro (próximo de 35% do Produto Interno Bruto - PIB - ao ano), são muito baixas a quantidade e a qualidade dos serviços públicos oferecidos à população. Ao mesmo tempo em que se mostra insatisfeita com o desempenho da gestão pública, a sociedade brasileira vem assistindo a uma sucessão de escândalos na administração pública, em sua maioria, re-lacionados a desvios de recursos públicos.

As fragilidades e brechas identificadas nos procedimentos, normas e legislações aplicadas à administração pública brasilei-ra, evidenciadas nos estudos, relatórios e documentos examinados nas últimas cinco décadas (1964-2014), estão contribuindo para o aumento dos desvios e possibilitan-do elevados prejuízos aos cofres públicos, e ajudando a agravar a crise político-ins-titucional e a credibilidade dos governos, políticos e gestores públicos. A gravidade desse cenário reforça a percepção de que o enfrentamento da corrupção é um pro-blema de toda a sociedade. A base para que isso possa se tornar possível é o sistema de controle de contas do País, que deve ser priorizado e fortalecido, para que possa atuar com eficiência, eficácia e efetividade a fim de corrigir desvios e promover a res-ponsabilização dos gestores públicos.

8. efeitos da inClusão do prinCípio da efiCiênCia na Constituição federal

Merece destaque no período pós-de-mocratização a inclusão no artigo 37 da Constituição Federal do Brasil de 1988, por meio da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, do princípio da eficiência, que teve como propósito viabilizar a implementa-ção do modelo de administração gerencial no País. Recorde-se que, até 1998, os prin-cípios elencados no citado dispositivo legal eram legalidade, impessoalidade, morali-dade e publicidade.

É oportuno alertar que o conceito do princípio de eficiência no setor público vai além da visão essencialmente econômica, visto que não podem ser desconsideradas, quando comparadas com a gestão no se-tor privado, as inúmeras diferenças que são impostas pelo caráter público das organiza-ções. Assim, o seu propósito é balizar a ati-vidade administrativa a procurar atingir os melhores resultados ao menor custo possí-vel, por meio do emprego dos instrumen-tos e os meios que já estão disponíveis na administração. O princípio da eficiência, nesse sentido, busca viabilizar o funciona-mento da administração pública tanto no aspecto da racionalidade na sua forma de atuar como para exigir uma elevação no ní-vel de desempenho dos gestores públicos.


9. prinCipais medidas de transparênCia e aCesso à informação no brasil

O fortalecimento, por determinação constitucional, das funções dos tribunais de contas da União, dos estados e muni-cípios, a criação da Controladoria-Geral da União e da Comissão de Ética pública sur-gem no cenário da administração pública como medidas relevantes para aumentar o nível de transparência. Prioriza-se, nes-se contexto, a transparência das despesas públicas, que tem como base legal a Lei Complementar nº 101/2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao lado dessas me-didas, o Estado intensificou a utilização de novas tecnologias de informações, como, por exemplo, o Portal da Transparência, as páginas de transparência públicas, o Portal de Compras do Governo Federal, dentre outras medidas. É sobre essas questões que trataremos a seguir.

Com o propósito de permitir uma vi-são sintetizada das principais normas legais e institucionais de transparência e acesso à informação no Brasil apresentamos, a se-guir, a Tabela 1.

Tabela 1: Síntese das principais medidas de transparência e acesso à informação no Brasil

Denominação Objetivo

Gestão fiscal responsável

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) dispõe sobre os princípios fundamentais e nor-mas gerais de finanças públicas, conforme definido no artigo 163 da Constituição Federal bem como regula o artigo 169 da Constituição. O seu objetivo é estabelecer o regime de gestão fis-cal responsável para as três esferas de governo e para cada um dos seus Poderes. A responsabilidade na gestão fiscal está definida no § 1º, do art. 1º da LRF.

Transparência pública

A Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009, altera a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere à transparência pública, em particular, ao determinar a disponibilização de infor-mações sobre a execução orçamentária e financeira da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A referida Lei estabelece que todos os gastos e receitas públicas deverão ser divulgados em meios eletrônicos dos órgãos municipais, estaduais e federais.

Acesso à Informação Pública

A Lei de Acesso à Informação Pública (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011) tem como objetivo principal efetivar o direito previsto na Constituição de que todos têm a prerroga-tiva de receber dos órgãos públicos, além de informações do seu interesse pessoal, aquelas de interesse coletivo. A Lei busca permitir uma maior participação popular e o controle social das ações governamentais bem como fortalece os instrumentos de controle da gestão pública. O Programa Brasil Transparente, por sua vez, tem por objetivo prestar suporte técnico à implantação da Lei de Acesso à Informação e da Lei Complementar 131 em âmbito estadual e municipal.

Portal da Transparência do Governo Federal

O Portal da Transparência do Governo Federal é uma im-portante iniciativa no âmbito da busca da elevação do nível de transparência na administração pública lançado em 2004 (www.transparencia.gov.br). Por meio do Portal, tornou-se possível acompanhar informações atualizadas todos os dias sobre a exe-cução do orçamento e obter informações sobre recursos públicos transferidos e sua aplicação direta (origens, valores, favorecidos). O Portal da Transparência já expõe ao controle social o equiva-lente a US$ 2 trilhões do orçamento público brasileiro, expressos em 780 milhões de unidades de informação. No ano de 2012, o número de acessos ao Portal da Transparência ultrapassou 1,1 milhão de visitas (Brasil, CGU, 2013).

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Tabela 1: Síntese das principais medidas de transparência e acesso à informação no Brasil

Denominação Objetivo

Páginas da Transparência

As páginas de transparência pública dão continuidade às ações de governo voltadas para o incremento da transparência e do controle social, com o objetivo de divulgar as despesas realiza-das pelos órgãos e entidades da administração pública federal, in-formando sobre execução orçamentária, licitações, contratações, convênios, diárias e passagens. Essas informações permitem com-plementar aquelas disponíveis no Portal da Transparência, uma vez que os dados das páginas detalham os gastos explicitando sua finalidade, indo além da informação sobre a execução financeira.

Carta de Serviços ao Cidadão

A Carta de Serviços ao Cidadão tem como objetivo estabe-lecer compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao público, pelos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal.

Open Government Partnership ou Parceria para Governo Aberto

O Open Government Partnership ou Parceria para Governo Aberto é uma iniciativa internacional que tem o objetivo de asse-gurar compromissos concretos de governos nas áreas de promo-ção da transparência, luta contra a corrupção, participação social e de fomento ao desenvolvimento de novas tecnologias, de ma-neira a tornar os governos mais abertos, efetivos e responsáveis.

Fonte: Matias-Pereira (2014a), com adaptações.

10. sistema de Controle de Contas na administração públiCa

O papel e a responsabilidade da ad-ministração pública se ampliaram de forma significativa com a promulgação da Carta Magna de 1988. Isso ficou evidenciado com a incorporação no texto legal da fis-calização contábil, financeira, operacional e patrimonial, bem como com a imposição de que a gestão tivesse como foco a lega-lidade e economicidade. Essa fiscalização fica a cargo de dois tipos de controle: o ex-terno e o interno. Assim, o controle externo na administração pública encontra-se no âmbito das atribuições do Poder Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas e prevê ainda a existência nos três poderes de um “controle interno” com um sistema que funcione de forma integrada.

Os termos “controle externo” e “controle interno” são empregados para explicitar o elenco de ações que devem ser executadas pelos poderes Legislativo e Executivo, com o propósito de fiscali-zar e executar as metas previstas no pla-no plurianual, os programas e as ações de governo, além d avaliar os resultados da gestão pública.

O Sistema de Controle Externo no Brasil – que adotou o Sistema de Tribunais de Contas – é organizado da seguinte ma-neira: Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e representação em todas as Unidades da Federação; 27 Tribunais de Contas Estaduais, sendo um em cada Unidade da Federação, in-cluindo o Tribunal de Contas do Distrito Federal; quatro Tribunais de Contas dos Municípios, mais os tribunais de contas municipais, específicos para as cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo.

Cabe ao Tribunal de Contas a res-ponsabilidade pela fiscalização dos gastos públicos. No âmbito federal, a responsabi-lidade é do Tribunal de Contas da União (TCU) e, nos âmbitos municipal e estadual,

existe distinção entre tribunal de Contas muniCipal e tribunal de Contas dos muniCípios.

� Tribunal de Contas Municipal é o órgão municipal de controle externo en-carregado de fiscalizar a atividade financeira de um determinado município.

� O Tribunal de Contas dos Municípios é órgão estadual encarregado de fisca-lizar os municípios localizados em determinado estado, que responde pela fiscalização de todos os municípios localizados naquele estado.

voCê sabia?


na maioria dos casos, a responsabilidade é dos Tribunais de Contas dos Estados (TCEs). É preciso ressaltar que, em alguns estados, existe um Tribunal de Contas do Estado (TCE) e também um Tribunal de Contas do Município (TCM), responsável pela fiscalização da capital, ou dos Municípios (TCM), responsável pela fiscalização de to-das as cidades do estado.

A fiscalização realizada pelo Tribunal é chamada de controle externo. Cabe ao Poder Legislativo (Senado e Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores) exercer esse controle junto aos Poderes Executivo (Governos Federal, Estaduais e Prefeituras Municipais) e Judiciário (Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais Regionais Federais, Eleitorais, Tribunais de Justiça dos Estados).

O Tribunal de Contas é um órgão au-tônomo, que auxilia o Poder Legislativo a exercer o controle externo, fiscali-zando os gastos dos Poderes Executivo, Judiciário e do próprio Legislativo. Cada Poder, além de estar sujeito ao controle externo, tem a responsabilidade de man-ter um sistema de controle interno.

Função do controle externo O Controle Externo é exercido pelo

Poder Legislativo, diretamente, ou por órgãos especializados como os Tribunais de Contas. Dessa forma, existe um auxí-lio de órgãos especializados em tomadas de contas, os quais constituem um siste-ma de grande relevância no cenário ad-ministrativo e social.

A Constituição Federal de 1988 confe-riu ao Tribunal de Contas da União o papel de auxiliar o Congresso Nacional no exer-cício do controle externo. As competências constitucionais privativas do Tribunal cons-tam dos artigos 71 a 74 e 161.

O Congresso Nacional delega, por meio de leis e principalmente pelo Orçamento, os meios e os mandatos para que a administração pública alcance objeti-vos políticos, econômicos e sociais. Por essa

razão, o Parlamento precisa de instrumen-tos para avaliar e controlar o alcance dos resultados. Este é o princípio fundamental do Controle Externo, prerrogativa da qual o Legislativo é titular (BRASIL, TCU, 2013).

Para aumentar a capacidade de o Congresso exercer esse controle, a Constituição Federal criou o TCU e estabe-leceu as competências que estão dispostas no seu art. 71. Existem outras atribuições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, na Lei de Licitações e Contratos e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Adicionalmente, o TCU atende a solicitações específicas do Congresso Nacional, como, por exemplo, pronunciar-se conclusivamente sobre in-dícios de despesas não autorizadas, em razão de solicitação de Comissão Mista de Senadores e Deputados.

Destacam-se, entre os trabalhos reali-zados pelo TCU, as auditorias, que podem ser destinadas a verificar se os atos dos ad-ministradores estão em conformidade com as leis ou regulamentos. Podem, também, ser destinadas a avaliar o desempenho e os resultados da gestão pública. Como resultado das auditorias realizadas pelo Tribunal, podem ser feitas recomendações e determinações ou aplicadas sanções aos administradores públicos.

Outro destaque é o parecer que o TCU emite, anualmente, sobre as Contas do Governo da República, que incluem as contas prestadas pelo presidente da República, pelos presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores e pelo chefe do Ministério Público da União.

Função do controle internoO controle interno é aquele controle

que se realiza dentro do próprio poder, por meio de seus órgãos, sobre os seus pró-prios atos e agentes. Esse tipo de controle

está definido no art. 74 da Carta Magna de 1988, o qual estabelece que cada poder deverá manter um sistema de controle in-terno de forma integrada com os seguintes objetivos, a saber:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamen-tos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiên-cia, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da ad-ministração federal, bem como da aplica-ção de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exer-cício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle in-terno, ao tomarem conhecimento de qual-quer irregularidade ou ilegalidade, dela da-rão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º - Qualquer cidadão, partido polí-tico, associação ou sindicato é parte legíti-ma para, na forma da lei, denunciar irregu-laridades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União (BRASIL, 1988).

O controle interno tem a responsabili-dade de fiscalizar as ações financeiras, con-tábeis, operacionais e patrimoniais de uma gestão, atuando em conformidade com as exigências legais e do plano de gover-no proposto, a fim de contribuir para uma gestão pública eficiente.


Ficou evidenciado ainda que o contro-le de contas, no seu processo de aprimora-mento, deve incorporar de forma crescen-te as modernas técnicas de fiscalização da utilização dos recursos públicos, com vista a reduzir os abusos cometidos por gestores. Nesse sentido, a realização de uma fiscali-zação mais abrangente se faz cada vez mais necessária, procurando ir além do controle de procedimentos, ou seja, focando tam-bém no desempenho e eficiência da gestão pública. Assim, deve transformar os contro-les parciais (restrito aos aspectos formais de legalidade dos atos e regularidade da despe-sa), num controle amplo e efetivo da admi-nistração pública.

Existem inúmeros desafios e obstácu-los nos âmbitos institucional e sociocultu-ral a serem superados no processo de mo-dernização da administração pública no Brasil. Destacam-se, entre os problemas de ordem sociocultural, a baixa partici-pação da população, desconfiança e difi-culdades para interagir com as instituições públicas; e, entre os problemas de ordem institucional, as restrições orçamentárias, sistemas de informações e bancos de da-dos que não dialogam entre si e elabora-ção e coleta de dados inconsistentes.

Pode-se concluir, assim, que é essen-cial que se priorize o sistema de controle de contas no Brasil, pois da sua boa atuação depende o bom funcionamento da admi-nistração pública. Nesse contexto, quanto mais estreitas forem as relações dos órgãos de controle e a sociedade, melhor será a fiscalização dos gastos públicos. Para que o controle social se concretize, faz-se neces-sário que o sistema de controle interno e externo de contas seja fortalecido, atuando com elevado nível de autonomia, e incor-pore novos métodos de trabalhos que for-taleçam o processo de avaliação do desem-penho das organizações públicas.

RefeRências

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[5] BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de mar-ço de 1964. Normas Gerais de Direi-to Financeiro para elaboração e con-trole dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

[6] BRASIL. Tribunal de Contas da União. O Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da União: Controle exter-no integrado / Tribunal de Contas da União. 3.ed. Brasília: TCU, Secreta-ria-Geral de Controle Externo, 2013.

[7] BRASIL. Lei Complementar nº 101/2000. Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a res-ponsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br.

[8] BRASIL. Lei Complementar nº 131/2009. Altera a Lei de Respon-sabilidade Fiscal no que se refere à transparência pública. Disponível em: http://www.planalto.gov.br.

síntese do fascículo

Este fascículo trata da transformação da administração pública brasileira e a con-tribuição do sistema de controle de contas para melhorar as relações do Estado com a sociedade. Buscou-se destacar a evolução e os desafios enfrentados pela administração pública para atender as demandas da socie-dade, bem como os efeitos na atuação do sistema de controle de contas.

Observa-se que o Brasil, apesar de pos-suir um arcabouço legal que obriga a gestão pública a implantar um sistema de contro-le interno que auxilie os órgãos de controle externo na fiscalização, orientação e aponta-mentos de ilegalidades e falhas, legitimando as atividades desenvolvidas e as práticas da administração, não vem evoluindo de forma adequada. Na medida em que o desempe-nho da gestão pública vai ignorando a ob-servância dos princípios constitucionais a ela reservados, deixando de submeter no nível adequado os seus atos à fiscalização inter-na e externa, aumentam os desperdícios e a corrupção e, por decorrência, o nível de descontentamento da sociedade.


[9] BRASIL. Presidência da República. Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE/PR). Agenda Nacional de Ges-tão Pública. Brasília: SAE/PR, 2009. Disponível em http://www.sae.gov.br. Acesso em 15 mar. 2015.

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PeRfil do autoR

josé matias-pereira.

Economista e advogado. Doutor em Ciência Política (área de governo e ad-ministração pública) pela Universidade Complutense de Madri, Espanha, e pós-doutor em Administração pela Universi-dade de São Paulo. Professor de Admi-nistração Pública e pesquisador associado do Programa de Pós-Graduação em Con-tabilidade da Universidade de Brasília, Brasil. Autor, entre outros, de Curso de Administração Pública, 4. ed. São Paulo: Atlas, 2014; Finanças Públicas, 6. ed. São Paulo: Atlas, 2012; e Curso de Adminis-tração Estratégica, São Paulo: Atlas, 2011. E-mail: [email protected]

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Este fascículo é parte integrante do Curso Controle Cidadão composto por 12 fascículos oferecido pela universidade Aberta do nordeste (uane), em decorrência do contrato celebrado entre o tribunal de Contas do Estado do Ceará e a Fundação Demócrito Rocha (FDR), sob o nº 26/2014.

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