cgu - americana-sp - ministerio da cidades - secretaria nacional de saneamento ambiental

Número: 00190.028054/2011-19

Unidades Examinadas: Secretaria Nacional de Saneamento

Ambiental do Ministério das Cidades

Relatório de Demandas Externas

n° 00190.028054/2011-19

Sumário Executivo

Este Relatório apresenta os resultados da ação de controle desenvolvida pela Controladoria-

Geral da União (CGU) sobre os empreendimentos do Programa PAC-Drenagem do Ministério das

Cidades na cidade de Americana-SP, os quais foram objeto de contrato de financiamento celebrado

entre a Prefeitura Municipal de Americana e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social – BNDES. Os trabalhos foram realizados no segundo semestre de 2012.

Esclarecemos que os órgãos envolvidos no empreendimento foram previamente informados

dos fatos relatados:

a Prefeitura foi informada por meio do Ofício nº 6206/DI/SFC/CGU-PR, de 04 de março de

2013, tendo se manifestado em 13 de março de 2013, por meio do Ofício SNJ nº 031/2013, e

em 10 de abril de 2013, por meio de Ofício dos seus advogados legalmente constituídos.

o BNDES foi informado por meio do Ofício nº 2119/DI/SFC/CGU-PR, de 24 de janeiro

2013, tendo se manifestado em 27 de fevereiro de 2013, por meio do Ofício AT-027/2013, e

em 24 de abril de 2013, por meio de Ofício AT-046/2013.

o Ministério das Cidades foi informado por meio do Ofício nº 2117/DI/SFC/CGU-PR, de 24

de janeiro 2013, tendo se manifestado em 18 de março de 2013, por meio do Ofício nº

102/2013/GM/MCIDADES, e em 29 de abril de 2013, por meio de Ofício nº

1387/2013/GM/MCIDADES.

Foram analisados os procedimentos relativos à contratação e à execução dos projetos de

investimentos em canalização e urbanização das margens dos córregos São Manoel, do Parque e

Pylles e implantação do Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo, abrangendo o contrato de

execução das obras e o contrato de gerenciamento das obras, bem como a atuação da Prefeitura, do

Ministério das Cidades e do BNDES no acompanhamento da implantação do empreendimento.

Destaca-se que o contrato de financiamento, entre a Prefeitura e o BNDES, foi celebrado em

18 de junho de 2010 e que o contrato de execução das obras, entre a Prefeitura e o Consórcio Parque,

foi firmado em 29 de junho de 2010 e rescindido em 16 de maio de 2012.

Cumpre registrar que da amostra analisada, no montante de R$ 47.409.984,55 (quarenta e

sete milhões, quatrocentos e nove mil, novecentos e oitenta e quatro reais e cinquenta e cinco

centavos), sendo R$ 44.367.819,55 do contrato de execução das obras e R$ 3.042.165,00 do contrato

de gerenciamento das obras, foi identificado um superfaturamento de R$ 24.926.703,22 (vinte e

quatro milhões, novecentos e vinte e seis mil, setecentos e três reais e vinte e dois centavos).

Principais Fatos Encontrados

Deficiências no acompanhamento do agente financeiro

Deficiências no acompanhamento da Prefeitura

Falhas diversas no processo licitatório, destacando Projeto Básico deficiente, não

parcelamento do objeto, inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitários,

ausência de composições de custos unitários, percentual de BDI excessivo.

Não utilização de BDI diferenciado para fornecimento de materiais

Descaracterização do objeto contratado

Extrapolação do limite de 25% de acréscimo nos aditivos

Execução sem cobertura contratual

Contratação de serviços por custos superiores aos de mercado

Jogo de Planilha

Medição de serviços em quantidades ―a maior‖

Superdimensionamento das estacas metálicas

Sobrepreço nos serviços de consultoria

Indícios de irregularidades na contratação e execução do gerenciamento das obras

Relação entre as empresas envolvidas na implantação do empreendimento

Superfaturamento

Dano ao erário: R$ 24.926.703,22

Principais Recomendações

Este Relatório é destinado aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, gestores

centrais dos programas de execução descentralizada, para a adoção de providências quanto às

situações evidenciadas, especialmente, para a adoção de medidas preventivas e corretivas, visando à

melhoria da execução dos Programas de Governo.

Foram realizadas recomendações aos gestores federais no sentido de:

aprimorar os controles primários, visando possibilitar a detecção tempestiva de

irregularidades;

aperfeiçoar os normativos quer regem a execução e monitoramento do Programa;

glosar os valores apontados como superfaturamento; e

apurar responsabilidades.

Sumário 1. INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 2

1.1. Histórico dos fatos ...................................................................................................................... 4

1.1.1. Seleção da proposta – MCIDADES (2009) ......................................................................................... 6

1.1.2. Financiamento – BNDES (2010) ......................................................................................................... 7

1.1.3. Licitação para contratação da execução das obras – CP 001/2010...................................................... 8

1.1.4. Contrato de implantação das obras .................................................................................................... 11

1.1.5. Contratação do gerenciamento das obras .......................................................................................... 12

1.1.6. Implantação das obras ....................................................................................................................... 13

1.2. Escopo dos serviços a serem analisados ................................................................................... 34

2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS ........................................................................................ 36

2.1. MINISTERIO DO DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR ............................................ 36

2.1.1. Programa............................................................................................................................................ 36

3. OUTRAS AÇÕES .................................................................................................................. 224

3.1. MINISTERIO DO DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR .......................................... 224

3.1.1. Programa.......................................................................................................................................... 224

4. CONCLUSÃO ........................................................................................................................ 274

2

1. INTRODUÇÃO

Com o objetivo de cumprir o estabelecido na Ordem de Serviço nº 201205008

da Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Cidades – DIURB/SFC foram analisados os

procedimentos relativos à contratação e à execução dos projetos de investimentos em canalização e

urbanização das margens dos córregos São Manoel, do Parque e Pylles e implantação do Parque

Linear às margens do Ribeirão Quilombo, na cidade de Americana-SP. Essas obras, que têm por

finalidade impedir a ocorrência de inundações nos pontos mais críticos do Município e proporcionar

mais operações de mobilidade e de lazer à população, foram objeto de contrato de financiamento

celebrado entre a Prefeitura Municipal de Americana (doravante designada Prefeitura) e Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.

A presente ação de controle buscou atender à representação encaminhada por

meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de outubro de 2011, motivada por possíveis irregularidades

ocorridas na execução de obras do PAC-Americana. Essa demanda foi autuada sob o processo

principal de nº 00190.028054/2011-19, ao qual foram apensados outros processos.

Os empreendimentos foram selecionados no âmbito do Programa PAC-

Drenagem do Ministério das Cidades, sendo que os investimentos foram divididos pelo Município

em quatro cartas-consulta, de forma a atender ao disposto nas normas expedidas pelo Conselho

Monetário Nacional e Ministério das Cidades (IN 25/2009), tendo em vista a atual política de

descontingenciamento de crédito ao setor público. No processo de hierarquização, as quatro cartas-

consultas foram selecionadas e validadas pelo BNDES, de forma que o Município pudesse utilizar os

recursos descontingenciados para executar ações de macrodrenagem nos córregos São Manoel, do

Parque e do Pylles e para implementar o Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo,

objetivando a urbanização das margens dos córregos e a solução dos problemas de alagamento e

inundação nas regiões vizinhas às intervenções.

Para execução das obras foi firmado o Contrato nº 153/2010, em 29 de junho

de 2010, entre a Prefeitura de Americana/SP e o Consórcio Parque, no valor de R$ 74.989.425,50,

contratado por meio de Concorrência Pública nº 001/2010, em um único lote. Em 16 de maio de

2012, a Prefeitura, mediante o Ofício nº 513/GP/05/2012, comunicou ao Consórcio Parque a rescisão

do Contrato nº 153/2010.

3

O presente trabalho foi realizado no segundo semestre de 2012, incluindo

visitas aos locais das obras, em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao Serviço

Público Federal. Foram analisadas as obras financiadas parcialmente pelo BNDES, por meio do

Contrato de Financiamento nº 09.2.1516.1, de 18 de junho de 2010, firmado com o Município de

Americana/SP, no valor de R$ 62.871.961,00.

Para a execução do trabalho foram adotadas as seguintes ações prévias:

Levantamentos de dados:

a) Documentos relativos ao processo de seleção dos empreendimentos no âmbito do PAC-

Drenagem do Ministério das Cidades;

b) Documentos do BNDES relacionados ao Contrato de Empréstimo nº 09.2.1516.1,

concernentes às fases de enquadramento do PAC-Americana, análise, aprovação,

contratação, liberação de recursos e acompanhamento;

c) Documentos relativos ao processo licitatório: edital, especificações técnicas, memoriais

descritivos, memórias de cálculo e desenhos de projeto básico, planilhas orçamentárias,

propostas das licitantes e atas de julgamento; e

d) Documentos relativos à execução das obras: contratos e termos aditivos, desenhos e

memórias de cálculo dos projetos executivos, relatórios de acompanhamento, planilhas e

memórias de cálculo de medição.

Diligências:

a) Ofício nº 13.041/DI/SFC/CGU-PR, de 04/05/2012, à Prefeitura;

b) Ofício nº 13.660/DI/SFC/CGU-PR, de 11/05/2012, à Prefeitura;

c) Ofício nº 15.226/DI/SFC/CGU-PR, de 25/05/2012, à Prefeitura;

d) Ofício nº 15.659/DI/SFC/CGU-PR, de 30/05/2012, ao Secretário Nacional de Saneamento

Ambiental do Ministério das Cidades;

e) Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18/06/2012, à Prefeitura;

f) Solicitação de Auditoria SA nº 201205008/001, de 12/07/2012;

g) Ofício nº 19.875/DI/SFC/CGU-PR, de 12/07/2012, à empresa SANEN – SANEAMENTO

E ENGENHARIA S/A;

h) Ofício nº 19.877/DI/SFC/CGU-PR, de 12/07/2012, à empresa TAVARES PINHEIRO

INDUSTRIAL LTDA;

4

i) Ofício nº 19.878/DI/SFC/CGU-PR, de 12/07/2012, à empresa SINGULARE PRÉ-

MOLDADOS EM CONCRETO LTDA;

j) Ofício nº 22.399/DI/SFC/CGU-PR, de 03/08/2012, à empresa OLIVIAL INDÚSTRIA E

COMÉRCIO LTDA;

k) Solicitação de Auditoria SA nº 201202008/002, de 17/08/2012;

l) Solicitação de Auditoria SA nº 201205008/003, de 30/08/2012;

m) Solicitação de Auditoria SA nº 201205008/004, de 24/09/2012; e

n) Solicitação de Auditoria SA nº 201205008/005, de 01/10/2012.

Foram realizadas duas visitas no local das obras do PAC-Americana, nos

períodos de 4 a 6 de junho de 2012 e 2 a 4 de julho de 2012, especificamente no Córrego Parque/Av.

Brasil e no Córrego São Manoel, bem como nas áreas de bota-fora e de jazidas de empréstimo.

Registra-se que o trabalho realizado por esta Controladoria abrangeu a análise

da atuação dos agentes responsáveis pela aprovação e pelo acompanhamento dos empreendimentos,

dos procedimentos licitatórios, de fragmentos dos projetos básico e executivo, bem como a

verificação física das obras executadas no Córrego do Parque. A presente atuação pautou-se,

basicamente, na análise dos documentos disponibilizados, principalmente quanto aos documentos

encaminhados pelo BNDES e pela Prefeitura, na consulta a sistemas de informação desta

Controladoria, bem como nos resultados de duas vistorias efetuadas no local das obras em tela.

1.1. Histórico dos fatos

Esta ação de controle foi realizada em atendimento à representação

encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de outubro de 2011, autuada sob o

processo de nº 00190.028054/2011-19, que solicitou a possibilidade de instalação de procedimento

de fiscalização pela Controladoria-Geral da União nas obras do Plano de Aceleração do Crescimento

– PAC, no Município de Americana/SP.

A representação encaminhada pelo Ofício nº 018/11 GABJM, refere-se a fatos

veiculados na imprensa local e informações da Comissão Especial de Fiscalização das Obras de

Canalização do Parque, composta por Vereadores da Câmara municipal, versando acerca de

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possíveis irregularidades ocorridas na execução de obras do PAC, sendo transcrito a seguir o trecho

principal da representação:

(...)

Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os

recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,

embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos R$

30 milhões previstos, foram gastos R$ 37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor estimado.

Outro fato relevante e preocupante, também, diz respeito à eficácia das obras para os fins a que

se destinam. Segundo reportagem do jornal O Liberal, de 23 de agosto de 2011, chuvas de

baixa intensidade ocorridos no sábado, dia 19, provocaram deslocamentos de terra e placas de

gramas recentemente implantadas. O desmoronamento deixou exposta a tubulação, o que

coloca em questão a baixa qualidade técnica da obra.

A Comissão Especial de Fiscalização das Obras de Canalização do Parque, composta por

Vereadores da Câmara Municipal de Americana, após vistoria do local e efetuado medições,

alertou que as obras poderão não resolver o histórico de problemas das enchentes na principal

via da cidade. Os Vereadores da Comissão Especial, também reclamam da total falta de

informação acerca das obras em comento, fato que eleva o grau de desconfiança de

irregularidades na execução do contrato e da própria obra.

(grifos adicionados)

Conforme será tratado detalhadamente adiante, em função da representação em

questão, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatando irregularidades e suspendendo os

repasses financeiros para a Prefeitura, uma vez que apontou ―alterações no objeto da obra, sem

qualquer comunicação ao Banco‖, além de ―desajustes e modificações indevidas nos valores

contratados por meio de aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria

externa prevista no contrato, dentre outras irregularidades‖. Ressalte-se que o contrato a que se

refere a representação diz respeito ao Contrato de Financiamento nº 09.2.1516.1, firmado entre o

BNDES e a Prefeitura de Americana, destinado à canalização e urbanização das margens dos

córregos São Manoel, do Parque e do Pylles e implantação do Parque Linear à margens do Ribeirão

Quilombo.

Com a finalidade de subsidiar a análise da representação foram solicitados pela

CGU ao BNDES, em 11 de outubro de 2011, por correio eletrônico, informações referentes ao

acompanhamento do contrato de financiamento. O BNDES, por meio do Ofício BNDES/AT-

116/2011, de 31 de outubro de 2011, encaminhou os seguintes documentos:

Relatório de Análise da Área de Inclusão Social/Departamento de Saneamento Ambiental -

AS/DESAM nº 006/2009, de 15 de dezembro de 2009;

6

Contrato de Financiamento nº 09.2.1516.1, firmado entre o BNDES e o Município de

Americana/SP, em 18 de junho de 2010;

Relatório de Acompanhamento AS/DESAM nº 107/2010, de 23 de dezembro de 2010; e

Relatório de Acompanhamento AS/DESAM nº 57/2011, de 1º de julho de 2011.

Além da documentação solicitada, o Banco encaminhou, também, a Nota

Técnica BNDES-AS/DESAM nº 16/2011, de 14/10/2011, versando sobre informações do objeto

contratado, incluindo acompanhamento dos empreendimentos realizados pelo Banco.

Para que se possa ter um entendimento geral dos fatos relativos ao

acompanhamento do empreendimento, ocorridos ao longo do período transcorrido desde a Seleção

da Proposta no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em 2009, até a sustação

do contrato administrativo celebrado entre o Consórcio Parque e a Prefeitura Municipal de

Americana/SP, em 2012, é importante apresentar, em resumo, um histórico dos acontecimentos.

1.1.1. Seleção da proposta – MCIDADES (2009)

O Município de Americana/SP foi selecionado em processo vinculado à

Instrução Normativa nº 25/2009 do Ministério das Cidades, homologado em 09 de junho de 2009,

com a inclusão de quatro operações no PAC, na modalidade de Manejo de Águas Pluviais, relativas

aos corpos d‘água apresentados na tabela a seguir.

Tabela 1 – Valores dos investimentos conforme IN 25/2009

Item Corpo d’água Investimento

total (R$)

Financiamento

BNDES (R$)

Contrapartida

Prefeitura (R$)

1 Córrego do Parque 30.127.407 28.621.027 1.506.380

2 Córrego do Pylles 14.813.850 14.073.158 740.693

3 Córrego São Manoel 8.900.000 8.455.000 445.000

4 Ribeirão Quilombo 12.339.765 11.722.776 616.988

Total 66.181.022 62.871.961 3.309.061

O plano de trabalho apresentado pela Prefeitura definiu quatro intervenções

fundamentadas nos projetos básicos relativos aos corpos d‘água relacionados na tabela a seguir.

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Tabela 2 – Intervenções segundo Plano de Trabalho da Prefeitura de Americana

Item Corpo d‘água Objeto Autor do projeto

1 Córrego do Parque Retificação e canalização do Córrego do Parque até

a Praça dos Trabalhadores, urbanização e

revitalização da Av. Brasil

PLANESAN/2007

2 Córrego do Pylles Canalização do Córrego do Pylles – implantação,

ampliação e melhoria da infraestrutura urbana, além

da urbanização da Av. Marginal

PLANESAN/2007

3 Córrego São Manoel Canalização do Córrego São Manoel – execução do

sistema de galeria de águas pluviais, canalização do

córrego e pavimentação asfáltica

PLANESAN/2007

4 Ribeirão Quilombo Implantação do Parque Linear às margens do

Ribeirão Quilombo, arborização, construção de

espaços e equipamentos públicos de esporte e lazer,

recomposição de mata ciliar e urbanização

Sem registro

Fonte: BNDES. Análise de viabilidade de projeto, institucional e financeira. RJ – 15/12/2009

1.1.2. Financiamento – BNDES (2010)

Em 18 de junho de 2010, a Prefeitura e o BNDES celebraram o Contrato de

Financiamento nº 09.2.1516.1, cuja Cláusula Primeira – Natureza, Valor e Finalidade do Contrato –

dispõe que ―o BNDES abre ao BENEFICIÁRIO, por este contrato, um crédito no valor de

R$ 62.871.961,00 (sessenta e dois milhões, oitocentos e setenta e um mil, novecentos e sessenta e um

reais) [...] destinado à canalização e urbanização das margens dos Córregos São Manoel, do

Parque e Pylles e implantação do Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo‖.

Em relação ao objeto do financiamento concedido pelo BNDES, registra-se

que em novembro/2010, logo após a assinatura do Contrato nº 259/2010, segundo o qual foi

contratada a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., CNPJ 06.237.944/0001-63, para

prestação de serviços de gerenciamento das obras, a Prefeitura solicitou ao BNDES inclusão dos

custos desse contrato no montante financiado, mediante readequação dos orçamentos das 4 (quatro)

obras, porém, sem alterar o valor total contratado. Essa solicitação foi atendida, conforme registrado

no Relatório de Acompanhamento AS/DESAM nº 57/2011, e, em janeiro/2011, passou a constar, a

partir da Medição nº 4 do Contrato nº 259/2010, a informação do percentual de repasse de 94,51% e

de contrapartida de 5,49%.

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Sobre as parcelas repassadas à Prefeitura, de acordo com a Nota Técnica

AS/DESAM-BNDES nº 16/2011, de 14/10/2011, do valor total previsto de R$ 62.871.961,00 do

Contrato de Financiamento nº 09.2.1516.1, foram liberados R$ 37.461.538,80 para a execução do

objeto, portanto, aproximadamente 60% dos recursos financeiros.

1.1.3. Licitação para contratação da execução das obras – CP 001/2010

Visando a realização do certame para contratação de empresa para a execução

das obras, a Prefeitura, primeiramente, contratou empresa para a elaboração do pacote técnico base

da licitação. Posteriormente, realizou a Concorrência Pública nº 001/2010 (processo nº 04830/2010),

que foi dividida em duas etapas: pré-qualificação e apresentação de propostas financeiras

1.1.3.1. Elaboração do pacote técnico base da licitação

Conforme Processo Administrativo nº 63563/2009, e dotação orçamentária da

Secretaria de Obras e Serviços Urbanos, referente ao exercício de 2010, a Prefeitura realizou

Licitação na modalidade Convite (CV Nº 044/2009), pelo menor preço global, no regime de

empreitada por preço unitário, tendo como objeto a ―Contratação de Empresa de Consultoria para

Elaboração de Pacotes Técnicos para a Contratação de Obras de Canalização, Reservatórios de

Amortecimento e Parque Lineares no Município de Americana‖. O Termo de Referência, anexo ao

Edital, definiu o valor de R$ 150.000,00 como limite máximo do preço global e estabeleceu que o

escopo dos serviços consistia na ―apresentação de um volume contendo os documentos necessários

para licitação da obra composta de resumo do projeto, relação de desenhos, especificação técnica,

planilha de quantidades, regulamentação de preços, lista de materiais, cronograma, ficha de

―Situação do Projeto‖ e planta de localização‖.

A sessão de recebimento e abertura dos envelopes foi realizada no dia 25 de

janeiro de 2010, contando com a participação das empresas MC Engenharia Ltda., ENGEFIG

Engenharia Ltda. e HAGAPLAN Planejamento e Projetos Ltda., cujas propostas atenderam as

condições técnicas e apresentaram os preços globais de R$ 149.850,00, R$ 148.000,00 e

R$ 145.000,00, respectivamente. Sagrou-se vencedora do certame a empresa HAGAPLAN

Planejamento e Projetos Ltda. - CNPJ 57.654.089/0001-27.

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Desse modo, em 01 de março de 2010, a Prefeitura celebrou o Contrato nº

53/2010 e emitiu a Nota de Empenho nº 3126. Em 11 de junho de 2010, aproximadamente três meses

e meio da contratação, a empresa HAGAPLAN encaminhou à Prefeitura a Nota Fiscal nº 2781, no

valor R$ 145.000,00, a qual foi liquidada em 29 de junho de 2010 e paga em 22 de julho de 2010.

1.1.3.2. Etapa de pré-qualificação

A Comissão Especial de Licitação, constituída pela Portaria nº 5.390, de 13 de

julho de 2009, tornou público o Edital da primeira etapa, convidando empresas de engenharia para a

sessão de Pré-qualificação (HABILITAÇÃO), que se realizaria no dia 4 de março de 2010, às 10:00

horas, visando a seleção de empresas para participação na concorrência para execução de obras do

PAC I de Americana, envolvendo as obras de drenagem e canalização e preservação dos córregos do

Parque, Pylles, São Manoel e Quilombo e implantação de parque linear Quilombo, incluindo obras

de arte e pavimentação asfáltica sob a coordenação da Secretaria de Obras e Serviços Urbanos.

O Edital, no item 2.2, informa que ―O valor estimado para as obras é de R$

75.531.096, 78 (setenta e cinco milhões, quinhentos e trinta e um mil, noventa e seis reais e setenta e

oito centavos)‖. No item 3, quanto às ―Condições de participação‖, informa no subitem 3.1.2 que

―As licitantes poderão participar individualmente ou reunidas em consórcio composto por no

máximo duas empresas.‖

Após impugnações relativas a restrições na forma de exigência de

comprovação de qualificação técnica de serviço idêntico e em local específico, de quantidade de

atestados e de critérios de pontuação quanto à metodologia de execução, o Edital foi retificado com

base na Nota Técnica nº 050/2010, da ASB Advogados Associados, sendo republicado, com nova

sessão de apresentação dos envelopes marcada e realizada no dia 5 de abril de 2010.

Em sessão realizada em 20 de abril de 2010, pela Comissão Especial de

Licitação, foram pré-qualificadas e habilitadas, conforme Ata de Julgamento: 1.) CONSTRUCAP

CCPS Engenharia e Comércio S/A; 2.) DELTA Construções S/A e Construtora Estrutural Ltda.; 3.)

PLANOVA Planejamento e Construções S/A; 4.) CVS Construtora S/A; 5.) Consórcio CGL

PAULITEC Americana.

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1.1.3.3. Etapa de apresentação de proposta financeira

A segunda etapa da Concorrência Pública – CP 001 foi contemplada em edital

convocando as empresas pré-qualificadas na etapa anterior a apresentarem PROPOSTAS DE

PREÇOS, na sessão de Recebimento e Abertura de Envelopes marcada e realizada no dia 09 de

junho de 2010, para o seguinte objeto em licitação: Execução das obras do programa de aceleração

do crescimento de Americana, envolvendo obras de drenagem, canalização e preservação dos

córregos do Parque, Pylles, São Manoel e Quilombo e implantação de parque linear Quilombo,

incluindo obras de arte e pavimentação asfáltica sob a coordenação da Secretaria de Obras e

Serviços Urbanos.

Conforme definido no Edital, as propostas de preços deveriam se basear nos

seguintes anexos: I - Planilha básica de quantidades de serviços e custos, II – Especificações

técnicas, III – Regulamentação de preços e critérios de medição, XV – Projeto básico e XVI –

Normas para elaboração de projeto executivo.

Planilha Básica de Quantidades de Serviços e Custos

No Anexo I (Planilha básica de quantidades de serviços e custos) do Edital, o

resumo da Planilha de Orçamento Global registra o custo total geral R$ 57.697.358,71 (cinquenta e

sete milhões, seiscentos e noventa e sete mil, trezentos e cinquenta e oito reais e setenta e um

centavos) e o preço, acrescentando o BDI (35%), de R$ 77.891.434,26 (setenta e sete milhões,

oitocentos e noventa e um mil, quatrocentos e trinta e quatro reais e vinte e seis centavos).

Não obstante os registros do Anexo I, o qual resultou do produto do Contrato

nº 053/2010 (referido no item 1.1.3.1), o Edital, no item 2 - DO VALOR GLOBAL, registra no

subitem 2.1 que ―O valor global estimado para o objeto desta Licitação é de R$ 81.248.362,66

(oitenta e um milhões, duzentos e quarenta e oito mil, trezentos e sessenta e dois reais e seis

centavos) na base econômica de Abril/2010, conforme Anexo I, correspondente ao valor de

referência de R$ 75.531.096,78 em janeiro/2009, devidamente atualizado.‖ Ou seja, observa-se uma

divergência quanto aos preços globais registrados no Anexo I do Edital (R$ 77.891.434,26) e no item

2 (R$ 75.531.096,78).

A tabela a seguir apresenta os preços (com BDI de 35%) registrados na

Planilha de Orçamento – Resumo constante do Anexo I. Foram destacados, na última coluna, os

valores destinados ao pagamento do Projeto Executivo.

11

Tabela 3 – Preços de referência do Edital da CP nº 001/2010

Item Corpo d’água Preço global (R$) Preço do Projeto

Executivo (R$)

1 Córrego do Parque 32.252.668,71 742.500,00

2 Córrego do Pylles 18.303.461,28 405.000,00

3 Córrego São Manoel 11.820.552,97 337.500,00

4 Ribeirão Quilombo 15.514.751,30 540.000,00

TOTAL 77.891.434,26 2.025.000,00

Projeto Básico

Em relação ao projeto básico das obras, o Anexo V do Edital contempla a seguinte

documentação: a) Projeto Básico de Revisão de Retificação e Canalização do Córrego do Parque até o

local da Praça dos trabalhadores em Americana – SP; e b) Projeto Básico de Retificação e Canalização

do Córrego Pylles das nascentes até o lançamento no Ribeirão Quilombo. Observa-se que não foram

apresentados os projetos relativos ao Córrego São Manoel e ao Parque Linear do Ribeirão do Quilombo.

Propostas Financeiras

Na ata da sessão de recebimento e abertura de envelopes, realizada no dia 09 de

junho de 2010, há registro das seguintes propostas de preços dos licitantes pré-qualificados: 1.)

CONSTRUCAP CCPS ENGENHARIA E COMÉRCIO S/A - R$ 80.836.775,71; 2.) DELTA

CONSTRUÇÕES S/A E CONSTRUTORA ESTRUTURAL LTDA – R$ 74.989.425,50; 3.) CVS

CONSTRUTORA S/A – R$76.265.369,13; 4.) CONSÓRCIO CGL PAULITEC AMERICANA – R$

76.715.645,81.

Na ata de julgamento, consta a deliberação da Comissão classificando como 1ª

colocada para adjudicação do objeto do certame a proposta apresentada pela empresa/consórcio

DELTA CONSTRUÇÕES S/A e CONSTRUTORA ESTRUTURAL LTDA.

1.1.4. Contrato de implantação das obras

Em 29 de junho de 2010, a Prefeitura firmou o Contrato nº 153/2010 com o

Consórcio Parque (CNPJ: 12.152.316/0001-88), composto pelas empresas Delta Construções S.A

(CNPJ: 10.788.628/0001-57) e Construtora Estrutural Ltda. (CNPJ: 75.154.385/0001-40), no valor

de R$ 74.989.425,50, com prazo de 36 meses, tendo como objeto: ―Programa de Aceleração do

Crescimento I de Americana, envolvendo: obras de drenagem e canalização dos córregos do

12

Parque, Pylles, São Manoel e Quilombo, além da implantação de Parque Linear do Ribeirão

Quilombo, incluindo obras de arte e pavimentação asfáltica‖.

A tabela a seguir apresenta a distribuição do valor original do contrato para as

quatro intervenções, destacando na última coluna os valores destinados à remuneração do Projeto

Executivo.

Tabela 4 - Preços do Contrato nº 153/2010

Item Corpo d’água Preço global (R$) Preço do Projeto Executivo

(R$) *incluso no preço global

1 Córrego do Parque 32.324.459,44 742.500,00

2 Córrego do Pylles 17.770.207,75 405.000,00

3 Córrego São Manoel 9.075.555,79 337.500,00

4 Ribeirão Quilombo 15.819.202,52 540.000,00

TOTAL 74.989.425,50 2.025.000,00

1.1.5. Contratação do gerenciamento das obras

Em 17 de junho de 2010, a Prefeitura publicou a Portaria Nº 5.806 em que

constituiu ―Comissão Especial de Julgamento de Licitação referente à contratação de empresa de

consultoria para prestação de serviços de gerenciamento de obras de canalização no Município de

Americana‖.

A seleção da empresa deu-se por meio da Concorrência Pública nº 003/2010,

cujo Edital definiu como objeto a ―Contratação de Empresa de Consultoria para Prestação de

Serviços de Gerenciamento de obras de Canalização no Município de Americana‖, estimou o preço

global máximo em R$ 3.730.173,00 e estabeleceu que a licitação seria do tipo técnica e preço, o

regime de execução dos serviços como sendo de empreitada por preço unitário e que o prazo de

execução seria de 24 meses

Em 8 de julho de 2010, na sessão de abertura dos envelopes, apresentou-se

como única proponente a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda. Assim, na primeira

etapa (Habilitação e Proposta Técnica), conforme ata de julgamento de 21 de setembro de 2010, a

licitante obteve pontuação 96,60, do total de 100 pontos.

Na segunda etapa, conforme registrado na ata de julgamento de 4 de outubro

de 2010, a Comissão de Licitação deliberou classificar como 1ª colocada para adjudicação do objeto

13

do certame a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., que propôs o preço global de R$

3.655.728,00 (três milhões, seiscentos e cinquenta e cinco mil, setecentos e vinte e oito reais).

Em 19 de outubro de 2010, foi firmado o Contrato nº 259/2010 entre a

Prefeitura de Americana/SP e a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., doravante

denominada Gerenciadora, CNPJ 06.237.944/0001-63, tendo como objeto a ―consultoria para

prestação de serviços de gerenciamento de obras de canalização no município de Americana‖, no

valor de R$ 3.655.728,00, com prazo de 12 meses. Destaca-se que o contrato divergiu quanto ao

prazo definido de 24 meses no Edital, porém o valor da proposta ficou próximo ao orçamento de

referência da Prefeitura. Ademais, conforme citado anteriormente, as obras estavam previstas para

serem executadas em 36 meses.

Em relação ao escopo dos serviços, o item 2.2.1 do Plano de Trabalho

constante da proposta apresentada pela Gerenciadora, define que:

Contempla, portanto, as atividades necessárias para atender ao escopo solicitado, a saber:

• Readequação/complementação de projetos e gerenciamento das obras de Canalização

de Córregos (São Manuel, do Parque e Pylles) e Implantação de Parques Lineares.

1.1.6. Implantação das obras

O contrato de execução das obras foi assinado em 29 de junho de 2010, tendo

a primeira medição dos serviços sido emitida no mês de julho de 2010, contemplado a apropriação

de serviços referentes ao período de 29 a 30 de junho de 2010.

Visualizaram-se três momentos distintos na execução do contrato: junho/2010

a dezembro/2010 – execução de serviços preliminares e elaboração de projeto executivo;

janeiro/2011 a outubro/2011 – implantação de obras priorizadas pela Administração em ritmo

acelerado; e novembro/2011 a abril/2012 – diminuição do ritmo de execução até suspensão das

obras.

1.1.6.1. Fase I – junho/2010 a dezembro/2010

Nestes sete meses iniciais (medições de nº 1 a 7), foram consumidos 2,32% do

valor total contratado na execução de serviços preliminares nas 4 intervenções, com maior ênfase na

obra do Córrego do Parque, onde foram consumidos 61,53% do total medido, tendo já sido

apropriado algum quantitativo de movimento de terra. Os serviços executados referiram-se

basicamente a: canteiro de obras, placa de obra, topografia e projeto executivo.

14

O desenvolvimento do Projeto Executivo fez parte do escopo do Contrato nº

153/2010, tendo o Consórcio Parque subcontratado sua elaboração à empresa Velloso Ferreira

Engenharia Ltda., conforme Anotação de Responsabilidade Técnica nº 922212201022470007.

Ressalva-se que apesar do projeto executivo do Córrego do Parque ter sido totalmente mensurado até

a 5ª medição, referente ao mês de outubro de 2010, os serviços de sondagem só começaram a ser

apropriados a partir da 9ª medição, referente ao mês de fevereiro de 2010, e o contrato entre o

Consórcio Parque e a Velloso Ferreira Engenharia, conforme ART, é datado de 27 de dezembro de

2010.

Registra-se que a partir de 19 de outubro de 2010, data em que foi assinado o

Contrato nº 259/2010, a Prefeitura passou a contar com os serviços de consultoria da empresa

HAGAPLAN no gerenciamento das obras.

Em 23 de dezembro de 2010, o BNDES emitiu o Relatório de

Acompanhamento - RAC AS/DESAM nº 107, relativo à visita ao Município de Americana realizada

por técnicos do Banco no período de 18 a 19 de novembro de 2010. Resume-se a seguir as principais

informações contidas no relatório:

principal finalidade da visita foi tomar conhecimento do andamento do projeto, possibilitar a

1ª liberação de recursos e planejar os procedimentos de modo a minimizar qualquer

possibilidade de problema futuro, uma vez que até aquele momento não tinha sido realizado

qualquer liberação, e o percentual de execução do projeto era baixo.

o Município e o Consócio realizaram uma repactuação do cronograma físico-financeiro do

projeto, com indicação de que o ritmo das obras deveria ser intensificado em 2011, ano em

que estava prevista a conclusão das obras do Córrego do Parque, o qual foi priorizado em

razão de possuir maior nível de inundação e de se localizar na principal via do centro da

cidade, sendo que a conclusão das demais obras estaria prevista para seis meses após a

conclusão das obras do Córrego do Parque.

até a data de 30/09/2010 foi realizado um único gasto no valor de R$ 145 mil, o qual foi

efetivado dentro do período de seis meses anteriores à apresentação do Pedido de

Financiamento pela Prefeitura junto ao BNDES, situação em o Banco permite o cômputo do

gasto como contrapartida.

15

Recomendações dos técnicos do BNDES:

a) executar a obra de modo a priorizar a conclusão do Córrego do Parque;

b) prever as liberações a partir da repactuação do cronograma físico-financeiro enviada pelo

Município;

c) monitorar a revalidação da autorização ambiental a ser emitida para o Córrego São Manoel; e

d) acompanhar a renovação do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) do

Município.

Por meio do Ofício nº 2.276/2010/GP, de 15 de dezembro de 2010, a Prefeitura

encaminhou ao BNDES a planilha de reprogramação física e financeira da obra, com a readequação

dos prazos de execução e respectivos valores em função do andamento da obra e do contrato firmado

com o BNDES, conforme solicitado por esse Banco em reunião realizada em 18 de novembro de 2010.

A Prefeitura informou, ainda, que do valor total do contrato celebrado com o Consórcio Parque foi

destacado o montante de R$ 12.267.950,45, referente aos serviços de pavimentação de vias de

circulação pública, que não estavam contemplados no projeto aprovado pelo Ministério das Cidades e

não estavam previstos no valor do contrato de financiamento com o BNDES.

1.1.6.2. Fase II – janeiro/2011 a outubro/2011

Nestes dez meses (medições de nº 8 a 17) foram consumidos aproximadamente

66% do valor total do Contrato nº 153/2010, dos quais cerca de 90% foram aplicados apenas na obra

do Córrego do Parque.

Também neste período foram solicitados os cinco replanilhamentos (aditivos)

do contrato. Observa-se que, apesar dos valores previstos para as obras do Córrego do Parque

representarem aproximadamente 43% do valor total do contrato original, no 5º replanilhamento esse

percentual evoluiu para 74,65%. Em termos de valores medidos, até o mês de outubro/2011, foi

apropriado para a obra do Córrego do Parque quase 90% do valor total medido.

8ª Medição (Janeiro/2011)

Na medição nº 8 do Contrato nº 153/2010, referente ao mês de janeiro/2011, o

valor apropriado para as quatro intervenções representou 2,98% do valor total do contrato sendo que

57,28% foram relativos aos serviços da obra do Córrego do Parque, dos quais 60,1% se referiram ao

serviço de Remoção de terra além do primeiro Km.

16

1ª Reprogramação

Por meio da correspondência COR 003/2011, de 28 de fevereiro de 2011, o

Consórcio Parque encaminhou à Prefeitura uma solicitação de replanilhamento e aprovação de

acréscimo de novos itens ao objeto do Contrato nº 153/2010, mas que não alteraram o valor total

contratado, conforme detalhado a seguir. Ressalta-se que o valor previsto para os serviços novos

representou 13,10% do valor total do contrato.

Tabela 5 – Valores da 1ª solicitação de replanilhamento

Obra Valor Previsto – R$

(1)

Valor 1º Replan. – R$

(2)

Var.% (2)/(1) Serviços Novos

Ribeirão Quilombo 15.819.202,52 5.780.526,13 -63,46 14.992,29

Córrego do Parque 32.324.459,44 43.484.548,55 +34,53 9.707.973,22

Córrego do Pylles 17.770.207,75 16.538.329,75 -6,93 59.251,5

Córrégo São Manoel 9.075.555,80 9.186.021,07 +1,22 38.066,48

Total 74.989.425,51 74.989.425,50 9.820.283,49

Apesar da solicitação de replanilhamento ter sido encaminhada apenas em 28

de fevereiro, as alterações propostas já constaram da Medição nº 9, referente ao mês de

fevereiro/2011, onde consta a coluna intitulada 1ª Reprogramação. O valor medido no período

representou 3,45% do valor total do contrato, sendo que 87,59% foram relativos aos serviços da obra

do Córrego do Parque.

Com relação aos serviços dessa obra, previstos inicialmente no contrato, os mais

significativos nessa medição foram a Remoção de terra além do primeiro Km e a Fundação de rachão,

que representaram, respectivamente, 10,72% e 22,57% do valor medido para essa intervenção.

Quanto aos serviços extracontratuais (novos) inseridos na 1ª reprogramação, os

valores apropriados representaram 47,34% do valor medido para a obra do Córrego do Parque e

41,47% do valor medido no período para as quatro intervenções. Destaca-se que os novos serviços

de Fornecimento e assentamento de aduelas representaram 36,64% do valor medido no Córrego do

Parque e o serviço de Fundação de rachão representou 6,62%.

Em 11 de março de 2011, a Prefeitura enviou correio eletrônico ao BNDES

encaminhando a ―planilha orçamentária da obra com readequação de quantidades e serviços, porém

17

sem alteração de valores‖ e informando que ―O contrato está sendo aditado entre Prefeitura e

Empresa‖.

Na mesma data, também por meio de correio eletrônico, o BNDES respondeu

à Prefeitura solicitando o envio do aditivo, quando esse fosse assinado.

Abril/2011 – 2ª Reprogramação

Por meio da correspondência nº HES-A-011/2001, de 16 de março de 2011, a

Gerenciadora encaminhou para aprovação da Prefeitura processo de replanilhamento do Contrato nº

153/20-10, contendo serviços extra contratuais. Destaca-se que tal correspondência aparece no

processo sendo encaminhada mediante Ofício datado de 26 de maio de 2011, onde o Diretor da

Unidade de Serviços Gerais da Prefeitura solicita a protocolização dos documentos referentes ao

replanilhamento, tendo em vista a não localização do protocolo de nº 17363/2011. A tabela a seguir

mostra as alterações dos valores totais por intervenção. Ressalta-se que o valor previsto para os

serviços novos aumentou para 34,78% do valor total do contrato.

Tabela 6 - Valores da 2ª solicitação de replanilhamento

Obra Valor 1ªRepl. – R$ (1) Valor – 2ªRepl. – R$ (2) Var.% (2)/(1) Serviços Novos

Quilombo 14.334.434,16 12.705.772,64 -11,36 34.558,37

Córr.Parque 43.484.548,55 52.780.107,07 +21,38 24.743.816,62

Córr.Pylles 8.881.772,24 3.668.358,30 -58,70 43.451,10

Córr.São Manoel 8.288.670,55 5.835.187,49 -29,60 1.259.807,93

Total 74.989.425,50 74.989.425,50 26.081.634,02

Observa-se que os valores apresentados na 1ª coluna da tabela acima,

intitulada 1º Replanilhamento, diferem dos constantes do anexo da correspondência COR 003/2011

do Consórcio Parque, de 28 de fevereiro de 2011, que solicitou o 1º Replanilhamento,

especificamente com relação aos valores das obras do Quilombo, Córrego Pylles e Córrego São

Manoel.

Em 21 de março de 2011, foi assinado o 1º Termo Aditivo ao Contrato nº

153/2010, celebrado entre a Prefeitura e o Consórcio Parque, visando a reprogramação dos

quantitativos iniciais, sob a justificativa de que tais alterações foram devidas à execução de

sondagens, levantamento topográfico e dos projetos executivos definitivos, que resultou nas

modificações apresentadas na tabela a seguir.

18

Tabela 7 – Valores da 1ª reprogramação

Em 24 de março de 2011, por meio de correio eletrônico, o BNDES solicitou à

Prefeitura o envio do ―novo cronograma mensal reprogramado‖, uma vez que o cronograma enviado

por e-mail em 11 de março de 2011, juntamente com ―a nova planilha orçamentária‖, estava

desatualizado.

Na medição nº 10, referente aos serviços executados no mês de março/2011, as

obras do Córrego do Parque continuaram priorizadas, representando 100% do valor medido no mês e

4,60% do valor total previsto no Contrato nº 153/2010, sendo que 53,61% se referiram a serviços

novos que foram objeto da primeira reprogramação.

Em 19 de abril de 2011, por meio de correio eletrônico, a Prefeitura informou

ao BNDES que estava providenciando a ―reprogramação de serviços referentes às obras objeto do

contrato do município com o BNDES‖. Informou, ainda, que ―Nessa reprogramação estão sendo

incluídos alguns serviços que não constavam da planilha inicial‖.

Em 3 de maio de 2011, o Consórcio Parque encaminhou à Prefeitura a

correspondência COR 006/2011, retificando o índice de retroação aplicado aos preços dos serviços

novos do 1º replanilhamento. Informou que a data-base de jan/2009 considerada para o contrato

seria, na realidade, abril/2010 e que, em função desse ―equívoco‖, os preços dos serviços novos

haviam sido erroneamente retroagidos para jan/2009.

Contrato 1ªRepr. Contrato 1ªRepr. Contrato 1ªRepr. Contrato 1ªRepr.

1 Canteiro de Obras 273.171,56 273.171,56 562.115,50 562.115,50 322.405,81 322.405,81 206.409,30 206.409,30

2Topografia - Equipamentos e

Serviços32.989,84 32.989,84 33.454,78 190.647,63 28.357,83 106.245,23 8.100,88 78.254,11

3 Sondagens e ensaios 4.190,41 17.828,22 28.426,25 26.156,18 24.065,32 3.337,28 5.582,84

4 Projetos, Estudos e Serviços 540.000,00 540.000,00 742.500,00 742.500,00 405.000,00 405.000,00 337.500,00 337.500,00

5 Movimento de terra 1.680.562,19 1.680.562,19 4.194.265,89 4.787.869,45 3.704.047,97 3.704.047,97 1.998.349,29 1.998.349,29

6 Pavimentação 9.438.686,18 212.553,40 2.389.352,66 2.389.352,66 1.193.884,69 0,00 1.635.379,62 1.635.379,62

7 Canalização de tubos 0,00 0,00 4.673.913,72 5.364.635,02 3.004.328,50 3.004.328,50 2.715.275,71 2.715.275,71

8Galerias moldadas, córregos e

drenagem0,00 0,00 12.794.340,58 12.794.340,58 7.777.867,43 7.777.867,43 698.631,17 698.631,17

9 Paisagismo e Urbanismo 3.831.597,66 3.008.252,17 6.916.688,13 6.916.688,13 875.086,54 702.045,20 542.848,30 542.848,30

10Execução de galerias pelo método

não destrutivo - MND0,00 0,00 0,00 0,00 433.072,79 433.072,79 873.463,95 873.463,95

11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31

12 Equipamentos e diversos 18.004,68 18.004,68 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

15.819.202,52 5.765.533,84 32.324.459,48 33.776.575,22 17.770.207,74 16.479.078,25 9.075.555,81 9.147.954,60 65.169.141,91

1 Sondagens e ensaios 0,00 14.992,29 0,00 76.707,00 0,00 59.251,50 0,00 38.066,48

2 Movimento de terra 0,00 0,00 0,00 930.642,47 0,00 0,00 0,00 0,00

3 Canalização de tubos 0,00 0,00 0,00 8.670.279,11 0,00 0,00 0,00 0,00


drenagem0,00 0,00 0,00 30.344,64 0,00 0,00 0,00 0,00

14.992,29 9.707.973,22 59.251,50 38.066,48 9.820.283,49

5.780.526,13 43.484.548,44 16.538.329,75 9.186.021,08 74.989.425,40

SERVIÇOS NOVOS

Subtotal 1

Subtotal 2

Item Especificação do Serviço

Valores (R$) - data base abr/2010

Total 1ªRepr.

Total

Rib. Quilombo Córrego do Parque Córrego Pylles Córrego São Manoel

SERVIÇOS PREVISTOS INICIALMENTE NO CONTRATO

19

A alteração dos preços unitários em função da correção dos índices de

retroação e as modificações referentes à 2ª solicitação de replanilhamento foram consideradas na

Medição nº 11, relativa a mês de abril/2011, cujo valor total medido no mês correspondeu a 5,84%

do valor total do contrato, sendo que 97,13% foram referentes à apropriação dos serviços do Córrego

do Parque.

Em 3 de maio de 2011, por meio do Ofício nº 273/2011/CONVGP, a

Prefeitura enviou ao BNDES informações e documentos relativos ao Contrato nº 153/2010, incluindo

o Relatório de Desempenho nº 03, relativo ao período de 1º de janeiro 2011 a 31 de março de 2011.

Nesse relatório, no item relativo à execução física, algumas informações merecem destaque, tais

como:

Durante a execução das obras no Córrego do Parque surgiram grandes interferências e

serviços não previstos inicialmente.

A sondagem inicialmente prevista era a trado manual, porém foi necessário a execução à

percussão, buscando a agilização dos serviços pré-obra.

Não estava prevista também a escavação de solo brejoso bem como a demolição de gabiões

existentes, uma vez que os mesmos estavam recobertos com argamassa e não foi possível o

seu reaproveitamento.

No orçamento das aduelas que compunha a planilha de licitação foram consideradas nas

dimensões previstas no projeto básico e com a conclusão dos projetos executivos e também

diante das interferências das palmeiras existentes, as aduelas tiveram que ser

redimensionadas e conseqüentemente provocaram as alterações de custo apresentada em

planilha.

Para atender a demanda financeira das alterações provocadas pelos projetos executivos

foram suprimidos alguns serviços do item 7 (Urbanismo e Paisagismo do Ribeirão

Quilombo) do Parque do Quilombo tendo em vista que começaram a se intensificar a

presença de capivaras ao longo do Ribeirão Quilombo, uma vez que elas são hospedeiras do

carrapato estrela que é o vetor transmissor da febre maculosa. Portanto optou-se por

melhorias na urbanização do Córrego do Parque para atender a demanda de munícipes que

usariam o Parque Linear para seu lazer, caminhadas e faixas de ciclovias.

Todos os serviços alterados estão sendo aditados com a empresa vencedora do certame.

20

Em 19 de maio de 2011, foi firmado o 2º Termo Aditivo ao Contrato nº


quantitativos iniciais, sob a justificativa de que tais alterações foram devidas à execução de

sondagens, levantamento topográfico e dos projetos executivos definitivos, que resultou nas

alterações de valores apresentadas no quadro a seguir.

Tabela 8 - Valores da 2ª reprogramação

Em 25 de maio de 2011, por meio de correio eletrônico a Prefeitura informa o

encaminhamento de ―novo cronograma em função de aditivo contratual assinado para adequação

de data-base‖.

Junho/2011 – 3ª Reprogramação

Em 14 de junho de 2011, por meio da correspondência COR 010/2011, o

Consórcio Parque encaminhou à Prefeitura a solicitação do 3º replanilhamento do Contrato nº

153/2010, contendo alterações em quantitativos de alguns itens, correspondentes aos projetos dos

córregos São Manoel, do Parque e do Pylles, bem como a implantação do Parque Linear às margens

do Ribeirão Quilombo, sem alteração no valor total contratado. A tabela a seguir mostra as alterações

dos valores totais por intervenção. Ressalta-se que o valor previsto para os serviços novos aumentou

para 35,77% do valor total do contrato.

1ªRepr. 2ªRepr. 1ªRepr. 2ªRepr. 1ªRepr. 2ªRepr. 1ªRepr. 2ªRepr.



Serviços32.989,84 84.953,54 190.647,63 190.647,63 106.245,23 146.269,91 78.254,11 78.254,11

3 Sondagens e ensaios 0,00 0,00 28.426,25 28.426,25 24.065,32 24.065,32 5.582,84 5.582,84


5 Movimento de terra 1.680.562,19 252.084,33 4.787.869,45 4.787.869,45 3.704.047,97 785.333,52 1.998.349,29 1.998.349,29

6 Pavimentação 212.553,40 9.438.686,28 2.389.352,66 3.023.727,46 0,00 1.193.884,72 1.635.379,62 1.635.379,62

7 Canalização de tubos 0,00 0,00 5.364.635,02 4.971.940,20 3.004.328,50 68.617,04 2.715.275,71 144.268,05


drenagem0,00 0,00 12.794.340,58 6.864.696,76 7.777.867,43 543.383,88 698.631,17 10.477,66

9 Paisagismo e Urbanismo 3.008.252,17 2.064.313,89 6.916.688,13 6.864.367,21 702.045,20 130.215,15 542.848,30 95.079,49

10Execução de galerias pelo

método não destrutivo - MND0,00 0,00 0,00 0,00 433.072,79 5.731,86 873.463,95 7.818,89

11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31


5.765.533,84 12.671.214,28 33.776.575,22 28.036.290,46 16.479.078,25 3.624.907,21 9.147.954,60 4.575.379,56 48.907.791,51

1 Sondagens e ensaios 14.992,29 12.018,40 76.707,00 56.251,80 59.251,50 43.451,10 38.066,48 34.667,99

2 Movimento de terra 0,00 0,00 930.642,47 4.470.731,83 0,00 0,00 0,00 0,00

3 Canalização de tubos 0,00 0,00 8.670.279,11 14.961.467,96 0,00 0,00 0,00 0,00


drenagem0,00 0,00 30.344,64 5.204.661,01 0,00 0,00 0,00 1.225.139,94


Serviços0,00 22.539,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

6 Paisagismo e Urbanismo 0,00 0,00 0,00 50.703,99 0,00 0,00 0,00 0,00

14.992,29 34.558,36 9.707.973,22 24.743.816,59 59.251,50 43.451,10 38.066,48 1.259.807,93 26.081.633,98

5.780.526,13 12.705.772,64 43.484.548,44 52.780.107,05 16.538.329,75 3.668.358,31 9.186.021,08 5.835.187,49 74.989.425,49

Rib. Quilombo Córrego do Parque Córrego Pylles Córrego São ManoelItem Especificação do Serviço



SERVIÇOS NOVOS

Subtotal 1

Subtotal 2

Total

Total 2ª Repr.

21


Obra Valor 2º Repl. – R$

(1)

Valor – 3ªRepl. – R$

(2)

Var.% (2)/(1) Serviços Novos


Córrego doParque 52.780.107,07 56.075.652,68 +6,24 25.487.997,36


Córrego São Manoel 5.835.187,49 4.826.114,59 -17,29 1.259.807,93

Total 74.989.425,50 74.989.425,48 26.825.814,75

Em 14 de junho de 2011, por meio de correio eletrônico, o BNDES

encaminhou à Prefeitura solicitação de documentos e fotos, conforme acordado em reunião realizada

em Americana, sem precisar a data da reunião. Entre os documentos foi solicitada a ―nova

repactuação‖ do contrato entre Americana e o Consórcio Parque e a ‖extensão total e realizada de

aduelas, gabiões e contenção de perfil metálico‖.

As alterações referentes à 3ª solicitação de replanilhamento foram

consideradas na Medição nº 13, relativa a mês de junho/2011, cujo valor total medido no mês

correspondeu a 8,67% do valor total do contrato, sendo que 98,97% foram referentes à apropriação

dos serviços do Córrego do Parque, dos quais 75,79% se referiram à execução de serviços novos.

Julho/2011 – 4ª Reprogramação

Em 1º de julho de 2011, o BNDES emitiu o relatório de Acompanhamento

RAC AS/DESAM nº 57, relativo à visita ao Município de Americana realizada por técnicos do

Banco no período de 09 a 10/06/2011. Resumem-se a seguir as principais informações contidas no

relatório:

Execução Física:

a) Córrego do Parque: 36% executados. Previsão de término: jan/2012.

De acordo com o relatório a ―intervenção no Córrego do Parque foi priorizada, por ser a

via principal da cidade e na qual a ocorrência de alagamentos causa maiores

transtornos‖. Os técnicos do BNDES visitaram vários pontos da obra e consideram o

ritmo de execução satisfatório. A principal ocorrência não prevista que mereceu registro

dos técnicos foi o escoramento das palmeiras que existem ao longo do córrego, sendo que

em alguns locais a escavação e a colocação das aduelas colocaram em risco a estabilidade

22

de algumas palmeiras. Essa situação gerou a necessidade de estaqueamento de toda

extensão que apresenta palmeiras e o redimensionamento das aduelas previstas, que foram

reduzidas na largura e acrescidas em profundidade. Ainda, de acordo com o relatório essa

alteração resultou em impacto no orçamento previsto e como consequência foi assinado

um aditivo ao contrato firmado entre a Prefeitura e o Consórcio Parque.

b) Córrego do Pylles: 20% executados. Previsão de término: jan/2012.

No relatório foi registrado que ―ocorreram apenas a elaboração do projeto executivo e

execução de alguns serviços preliminares de limpeza da área de atuação‖.

c) Córrego São Manoel: 9% executados. Previsão de término: jan/2012.

No relatório foi registrado que ―ocorreram apenas a elaboração do projeto executivo e

serviços preliminares pré-intervenção relacionados com a limpeza da área para atuação‖.

d) Parque Linear do Ribeirão Quilombo: 6% executados. Previsão de término: jun/2012.

No relatório foi registrado que a intervenção se limitou à elaboração do projeto executivo

e execução de serviços preliminares. Porém foi destacada a ―situação encontrada de

ocorrência de capivaras, e, consequência desta, de carrapatos transmissores de doença‖,

relatando que, em função disso, a Prefeitura estaria avaliando a manutenção ―do projeto

original que transformaria o local num ambiente para visitação e caminhada, o que pode

não ser adequado devido à situação insalubre do ambiente‖. Desse modo, estaria sendo

avaliada a possibilidade de transferência de recursos dessa obra para a pavimentação do

Córrego do Parque, mas ainda não tinha havido pedido formal neste sentido.

Comentários Usos e Fontes / Análise dos Desvios:

O Grupo de Acompanhamento - GAC do BNDES informou que o QUF apresentado

contemplou o ―pleito do Município para alteração dos valores aprovados, o qual aumenta os

valores do Córrego do Parque e diminui o das demais intervenções, com a justificativa de

priorizar a conclusão do Córrego do Parque, localizado na principal avenida do centro da

cidade‖. Acrescentou que o GAC aceitou o pleito e as justificativas.

Recomendações:

a) ―executar a obra de modo a priorizar a conclusão do Córrego do Parque‖;

b) ―cobrar o envio de planilha de reprogramação orçamentária relativa à nova

repactuação‖.

23

Em 11 de julho de 2011, por meio da correspondência COR 012/2011, o

Consórcio Parque encaminhou à Prefeitura a solicitação do 4º replanilhamento ao objeto do Contrato

nº 153/2010, firmado entre o Consórcio e a Prefeitura, sem alteração no valor total. A tabela a seguir

mostra as alterações dos valores totais por intervenção. Ressalta-se que o valor previsto para os

serviços novos aumentou para 45,37% do valor total do contrato.




Córrego do Parque 56.075.652,68 55.462.430,30 -1,09 31.455.520,51


Córrego São Manoel 4.826.114,59 5.931.064,64 +22,90 2.486.480,44

Total 74.989.425,48 74.989.425,50 34.020.010,42


consideradas na Medição nº 14, relativa a mês de julho/2011, cujo valor total medido no mês

correspondeu a 9,10% do valor total do contrato, sendo totalmente (100%) referente à apropriação

dos serviços do Córrego do Parque, dos quais 79,08% se referiram à execução de serviços novos.

Em 26 de agosto de 2011, por meio de correio eletrônico, a Prefeitura

encaminhou ao BNDES o ―cronograma conforme ultimo aditivo (quarto)‖.

Em 29 de agosto de 2011, foi firmado o 3º Termo Aditivo ao Contrato nº


quantitativos iniciais, que resultou nas alterações de valores apresentadas no quadro a seguir.

24


Também em 29 de agosto de 2011, foi firmado o 4º Termo Aditivo ao

Contrato nº 153/2010, celebrado entre a Prefeitura e o Consórcio Parque, visando a reprogramação

dos quantitativos iniciais, que resultou nas alterações de valores apresentadas no quadro a seguir.


Total 3ª Repr




Serviços84.953,54 84.953,54 190.647,63 190.647,63 146.269,91 146.269,91 78.254,11 78.254,11



5 Movimento de terra 252.084,33 25,64 4.787.869,45 4.787.869,45 785.333,52 785.333,54 1.998.349,29 999.174,64

6 Pavimentação 9.438.686,28 9.438.686,28 3.023.727,46 3.179.644,62 1.193.884,72 1.193.884,72 1.635.379,62 1.635.379,62

7 Canalização de tubos 0,00 0,00 4.971.940,20 8.355.799,81 68.617,04 68.617,04 144.268,05 144.268,09


drenagem0,00 514.342,45 6.864.696,76 7.043.679,53 543.383,88 58.941,23 10.477,66 579,37

9 Paisagismo e Urbanismo 2.064.313,89 0,00 6.864.367,21 5.696.972,55 130.215,15 130.215,15 95.079,49 95.079,49



11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31


12.671.214,28 10.869.184,15 28.036.290,46 30.587.655,34 3.624.907,21 3.140.464,60 4.575.379,56 3.566.306,67 48.163.610,76


2 Movimento de terra 0,00 0,00 4.470.731,83 4.905.637,53 0,00 0,00 0,00 0,00



drenagem0,00 0,00 5.204.661,01 5.298.587,08 0,00 0,00 1.225.139,94 1.225.139,94


Serviços22.539,96 22.539,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

6 Paisagismo e Urbanismo 0,00 0,00 50.703,99 50.703,99 0,00 0,00 0,00 0,00

34.558,36 34.558,36 24.743.816,59 25.487.997,36 43.451,10 43.451,10 1.259.807,93 1.259.807,93 26.825.814,75

12.705.772,64 10.903.742,51 52.780.107,05 56.075.652,70 3.668.358,31 3.183.915,70 5.835.187,49 4.826.114,60 74.989.425,51Total





SERVIÇOS NOVOS

Subtotal 1

Subtotal 2




Serviços84.953,54 84.953,54 190.647,63 190.647,63 146.269,91 146.269,91 78.254,11 78.254,11



5 Movimento de terra 25,64 25,64 4.787.869,45 3.870.792,24 785.333,54 654.486,40 999.174,64 877.452,17

6 Pavimentação 9.438.686,28 9.438.686,28 3.179.644,62 2.751.828,85 1.193.884,72 1.193.884,72 1.635.379,62 1.635.379,62



drenagem514.342,45 0,00 7.043.679,53 3.271.950,99 58.941,23 58.941,23 579,37 579,37

9 Paisagismo e Urbanismo 0,00 254.021,29 5.696.972,55 2.688.950,25 130.215,15 54.381,78 95.079,49 95.079,49



11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31


10.869.184,15 10.608.862,99 30.587.655,34 24.006.909,79 3.140.464,60 2.909.058,12 3.566.306,67 3.444.584,20 40.969.415,10


2 Movimento de terra 0,00 0,00 4.905.637,53 8.776.073,26 0,00 0,00 0,00 1.151.014,71



drenagem0,00 0,00 5.298.587,08 5.823.304,15 0,00 0,00 1.225.139,94 1.300.797,72


Serviços22.539,96 22.539,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

6 Paisagismo e Urbanismo 0,00 0,00 50.703,99 50.703,99 0,00 0,00 0,00 0,00

34.558,36 34.558,36 25.487.997,36 31.455.520,49 43.451,10 43.451,10 1.259.807,93 2.486.480,42 34.020.010,37

10.903.742,51 10.643.421,35 56.075.652,70 55.462.430,28 3.183.915,70 2.952.509,22 4.826.114,60 5.931.064,62 74.989.425,47

Córrego do Parque Córrego Pylles Córrego São Manoel



Total


SERVIÇOS NOVOS

Total 4ª Repr

Subtotal 1

Subtotal 2

Rib. Quilombo

25

Em 6 de setembro de 2011, o BNDES encaminhou à Prefeitura o Ofício

AS/DESAM-BNDES nº 035/11, que trata de itens relativos ao Contrato de Financiamento BNDES

nº 09.2.1516.1, do qual destacam-se alguns pontos:

(...) durante a fase de execução do projeto, e em desacordo com a estrutura do projeto e o

Quadro de Usos e Fontes aprovados pela Diretoria do BNDES, foram realizados aditivos

contratuais ao Contrato Administrativo com o Consórcio Parque, executor das obras

relacionadas ao Contrato de Financiamento. A ciência de tais alterações pelo BNDES somente

ocorreu após seu envio, por meio digital, utilizando e-mail corporativo, após solicitação do

Grupo de Acompanhamento, em 24/08/2011.

De posse de tais documentos, foi possível avaliar que existe uma significativa alteração no

orçamento inicialmente proposto, que resultou, até o momento, em uma nova estimativa de

custos para o Córrego do Parque, que passou a ter seu custo de conclusão estimado em R$

56,00 milhões. Outro aspecto que mereceu destaque foi o registro de uma sensível diminuição

dos quantitativos pretendidos e de valores a serem destinados para os demais itens, em

contraste com a finalidade do Contrato de Financiamento celebrado com o BNDES, tendo em

vista que, segundo o novo QUF, encaminhado, alguns itens seriam inviabilizados ou

diminuídos sensivelmente. Neste sentido, convém lembrar o disposto no parágrafo segundo do

art. XII, das Disposições Aplicáveis aos contratos do BNDES, ―o projeto amparado pelo

BNDES não pode ser alterado sem prévia e expressa autorização deste‖.

(...) as informações colhidas nas visitas de acompanhamento até o momento, sendo a mais

recente em março de 2011, apontavam para mudanças basicamente nos itens de pavimentação,

que poderiam ser reduzidas, visto que não afetavam a funcionalidade das intervenções nos

Córregos São Manoel e Pylles.

(...) conforme as informações prestadas pelo Município a partir do dia 24/08/2011, a

viabilidade do alcance dos objetivos do projeto, com as alterações subsequentes nos custos,

passa a estar severamente comprometida pela sequência de aditivos, que remetem o valor do

Contrato com o Consórcio Parque ao valor de R$ 74.989.425,50 (setenta e quatro milhões,

novecentos e oitenta e nove mil, quatrocentos e vinte e cinco reais e cinqüenta centavos), disto

resultando uma proposta de exclusão de importantes itens que não estão no âmbito do Córrego

do Parque.

(...) levando em consideração que o Município de Americana encontra-se contratualmente

obrigado a entregar a íntegra do objeto contratado, a proporção entre recursos do BNDES e

recursos do Município passa a estar significativamente alterada. Diante disto, o Município terá

que, o quanto antes, aportar valor suficiente para que, vis-à-vis o valor já liberado pelo

BNDES, a relação seja adaptada à realidade.

Cumpre esclarecer que o aporte deverá preceder qualquer nova liberação de recursos por parte

do BNDES. Ademais, o incremento na contrapartida pelo Município está previsto pela

Cláusula Oitava, inciso IX, do Contrato com o BNDES, a qual exige que o Município aporte

‗os recursos próprios previstos para a execução do projeto‘, bem como ―os necessários à

cobertura de eventuais insuficiências ou acréscimos do orçamento global do projeto

financiado‖.

26

No que concerne ao item Gerenciamento, convém assinalar que o valor de R$ 3.800.728,00

(três milhões, oitocentos mil, setecentos e vinte e oito reais) está apartado do Contrato com o

Consórcio Parque, e que, dessa forma, o custo total do projeto está, até o momento, estimado

em R$ 78.790.153,50 (setenta e oito milhões, setecentos e noventa mil, cento e cinqüenta e

três reais e cinqüenta centavos). Para melhor verificação de sua execução físico-financeira,

solicito o envio de informações detalhadas acerca do objeto e do valor contratado, incluindo,

em havendo, as alterações posteriores.

(...) reportamo-nos ao inciso XIX da Cláusula Oitava do Contrato de Financiamento, que

define a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de auditoria e avaliação

externas para o acompanhamento das obras relacionadas a este Contrato de Financiamento,

para solicitar informações sobre o cumprimento também deste item.


O normativo Disposições Aplicáveis aos contratos do BNDES, citado no

parágrafo anterior, refere-se à Resolução BNDES-665/87, que dispões em seu artigo 12, parágrafo

primeiro, que ―O projeto amparado pelo BNDES não pode ser alterado sem prévia e expressa

autorização deste‖.

Em 22 de setembro de 2011, o BNDES encaminhou à Prefeitura o Ofício

AS/DESAM-BNDES nº 040/11, que trata dos questionamentos feitos no Ofício AS/DESAM-

BNDES nº 035/11 e dos assuntos discutidos na reunião realizada no BNDES em 22/09/2011, tais

como:

O Banco solicitou ―o envio de relatório que compreenda as justificativas, apresentadas por

ocasião da referida reunião, para as alterações na estrutura do projeto, em especial as

reduções de valores para os projetos do Córrego do Pylles, do Córrego São Manoel e do

Ribeirão Quilombo‖. Acrescentado, que o referido relatório ―deverá conter como conclusão

uma proposta de um Quadro de Usos e Fontes, atualizado extremos de prazos, orçamentos e

objetivos‖.

O Banco afirmou, ainda, que ―a partir das informações encaminhadas formalmente, será

possível avaliar a manutenção da funcionalidade de cada projeto, bem como a necessidade

de aditamento ao Contrato de Financiamento em relação ao seu objetivo, sujeito à

aprovação das alterações junto ao Ministério das Cidades, e/ou aumento da contrapartida

financeira do Município, visando à retomada das liberações de recursos‖.

27

Em 14 de outubro de 2011, o BNDES encaminhou a Nota Técnica

AS/DESAM-BNDES nº 16/2011, em resposta à solicitação da CGU feita por correio eletrônico, em

11 de outubro de 2011. A seguir, são apresentadas algumas informações relevantes extraídas da Nota

Técnica:

O BNDES citou o RAC AS/DESAM nº 107/2010, de 23 de dezembro de 2010, relativo à

visita de acompanhamento realizada nos dias 18 e 19 de novembro de 2010, onde ―o Grupo

de Acompanhamento recomendava prioridade à conclusão do Córrego do Parque, por se

tratar do principal dos quatro projetos, enquanto os demais teriam seus projetos executivos

concluídos, o que foi aceito pelo município‖.

Foi citado também o RAC AS/DESAM nº 57/2011, de 01/07/2011, relativo à visita realizada

por técnicos do BNDES no período de 09 a 10/06/2011 , que ―atestou o andamento normal

das obras do Córrego do Parque, em torno de 36% de execução física, com frentes

trabalhando em movimento de terra, canalização e pavimentação, bem como foi atestado o

estágio inicial das demais intervenções, que se encontravam em serviços preliminares e

elaboração de projetos executivos‖.

Com relação às liberações de créditos, o BNDES informou que ―pelo fato de as intervenções

terem sido formalizadas em um mesmo contrato de financiamento sem divisão de subcréditos,

a liberação ocorre sem discriminação para os quatro projetos. Logo, o recurso é alocado

pelo Município à medida que as obras avançam, e a comprovação dos gastos ocorre

posteriormente‖. Do quadro de liberações apresentado, pôde-se verificar que, do total

previsto de R$ 62.871.961,00, havia sido liberado até 14 de outubro de 2011 o valor de R$

37.461.538,80, restando um saldo a liberar de R$ 25.410.422,20. As liberações ocorreram no

período de 25 de novembro de 2010 (1ª liberação no valor de R$ 2.332.002,01) a 16 de

agosto de 2011 (8ª liberação no valor de R$ 6.623.223,43). Com relação à suspensão das

liberações, o Banco informou que ―após a última liberação de recursos durante o exercício

regular de acompanhamento do projeto, o BNDES obteve documentos que permitiram

detectar a existência de uma significativa alteração no orçamento inicialmente proposto para

o Córrego do Parque, bem como uma sensível diminuição dos quantitativos pretendidos e de

valores a serem destinados para os demais itens, o que poderia comprometer a

funcionalidade do objeto contratual‖. Acrescentou que, em função disso, ―o Município foi

notificado formalmente pelo BNDES em setembro de 2011, sobre a solicitação de

informações e suspensão das liberações até que as questões levantadas fossem esclarecidas‖.

28

Sobre a resposta da Prefeitura aos questionamentos, o Banco informou que ―em 22/09/2011 o

BNDES recebeu representantes do Município, que, na ocasião, apresentaram à equipe

técnica do BNDES esclarecimentos verbais sobre as alterações contingentes em questão, que

foram as seguintes, em linhas gerais:

a. Canalização do Córrego do Parque: o aumento global de R$ 32,3 milhões para R$ 55,4

milhões ocorreu em função da inclusão de itens que não constavam do projeto original, a

saber: escoramento das palmeiras históricas que ameaçavam tombar e inclusão do Parque

Linear que tinha sido previsto no Ribeirão Quilombo.

b. Parque Linear do Ribeirão Quilombo: houve diminuição do valor de R$ 15,8 milhões

para R$ 10,6 milhões, pois os equipamentos do parque foram transferidos para o Córrego do

Parque, em razão de recente aparecimento de vetores de febre maculosa no local. Apesar

disso, a recuperação vegetal foi mantida.

c. Canalização e retificação do Córrego do Pylles: a diminuição no valor original, sobretudo

nos serviços de canalização, de R$ 17,8 milhões para R$ 3,0 milhões, deveu-se ao fato de

que a maior parte dos serviços citados já estavam executados, o que ocorreu após a

apresentação do projeto à seleção do PAC, em 2009.

d. Canalização do Córrego São Manuel: houve diminuição de R$ 9,1 milhões para R$ 5,9

milhões, em parte, em função de que alguns trechos também já teriam sido executados após

2009 e, em parte, em função dos ajustes advindos da conclusão dos projetos executivos, que

geraram alteração da tecnologia utilizada.‖

O BNDES concluiu que ―Diante das justificativas apresentadas, a equipe técnica do BNDES

formalmente solicitou, ainda em setembro de 2011, relatórios técnicos que as embasassem,

de forma a documentar que os objetivos contratados venham a estar ao máximo preservados,

bem como seus pressupostos funcionais e orçamentários, para que as liberações sejam

retomadas e para instruir, se o caso for, as devidas propostas de alteração nos respectivos

Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das Cidades. Nesse último aspecto a equipe

técnica do BNDES encontra-se informada de que relatórios em questão estão sendo

elaborados e que deverão ser entregues em breve ao BNDES. Paralelamente, o BNDES, o

Município e o Ministério das Cidades agendaram reunião para 24/10/11 a fim de regularizar

as possíveis alterações nos projetos e seus Termos de Habilitação emitidos por aquele

Ministério. As liberações permanecem paralisadas.‖

Em 31 de outubro de 2011, por meio da correspondência COR 013/2011, o

Consórcio Parque encaminhou à Prefeitura a solicitação do 5º replanilhamento sem alteração no

valor total contratado. A tabela a seguir mostra as alterações dos valores totais por intervenção.

Ressalta-se que o valor previsto para os serviços novos aumentou para 48,57% do valor total do

contrato.

29




Córrego do Parque 55.462.430,30 55.977.125,73 +0,93 33.802.757,04


Córrego São Manoel 5.931.064,64 7.547.763,05 +27,26 2.541.332,06

Total 74.989.425,50 74.989.425,50 36.422.098,57

Com relação ao 5º Aditamento ao Contrato, observa-se que a cópia

encaminhada pela Prefeitura não tem data nem aposição de assinaturas. Ressalta-se, contudo, que as

cópias das planilhas orçamentárias relativas ao 5º Termo Aditivo estão rubricadas e assinadas por

representantes da Prefeitura, do Consórcio Parque e da Gerenciadora, e que a cópia da Planilha

Comparativa de Preços está assinada por uma engenheira da Prefeitura e datada de 08 de novembro

de 2011. De qualquer forma, esse aditamento visou reprogramação dos quantitativos iniciais,

resultando nas alterações de valores apresentadas no quadro a seguir.



consideradas na Medição nº 17, relativa a mês de outubro/2011, cujo valor total medido no mês

correspondeu a 4,37% do valor total do contrato, sendo 60,88% referente à apropriação dos serviços

do Córrego do Parque, dos quais 27,06% se referiram à execução de serviços novos.

Total




Serviços84.953,54 84.953,54 190.647,63 190.647,63 146.269,91 146.269,91 78.254,11 78.254,11



5 Movimento de terra 25,64 25,64 3.870.792,24 4.822.724,26 654.486,40 32,33 877.452,17 877.452,17

6 Pavimentação 9.438.686,28 8.290.925,40 2.751.828,85 2.855.193,77 1.193.884,72 1.193.884,72 1.635.379,62 2.783.140,37



drenagem0,00 0,00 3.271.950,99 1.734.859,38 58.941,23 1.902,34 579,37 36.862,01

9 Paisagismo e Urbanismo 254.021,29 95.194,29 2.688.950,25 1.350.410,35 54.381,78 1.016,66 95.079,49 95.079,49



11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31

12 Equipamentos e diversos 18.004,68 900,23 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

10.608.862,99 9.285.170,66 24.006.909,79 21.764.128,21 2.909.058,12 2.101.356,61 3.444.584,20 5.006.430,97 38.157.086,45


2 Movimento de terra 0,00 0,00 8.776.073,26 7.868.738,16 0,00 0,00 1.151.014,71 1.151.014,71



drenagem0,00 0,00 5.823.304,15 5.788.890,44 0,00 0,00 1.300.797,72 1.355.649,36


Serviços22.539,96 22.539,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

6 Paisagismo e Urbanismo 0,00 0,00 50.703,99 3.582.132,09 0,00 0,00 0,00 0,00

34.558,36 34.558,36 31.455.520,49 34.212.997,52 43.451,10 43.451,10 2.486.480,42 2.541.332,06 36.832.339,04

10.643.421,35 9.319.729,02 55.462.430,28 55.977.125,73 2.952.509,22 2.144.807,71 5.931.064,62 7.547.763,03 74.989.425,49

Subtotal 2

Total




SERVIÇOS NOVOS

Subtotal 1


30

Conforme exposto nesta Fase II – janeiro/2011 a outubro/2011, observou-se

que, nas cinco reprogramações realizadas ao longo de 10 meses de contrato, ocorreram vários

acréscimos de quantitativos de serviços previstos no Edital de licitação. Além disso, alguns serviços

apresentaram alterações tanto a maior em um determinado aditivo quanto a menor no aditivo

seguinte, conforme mostrado nos quadros a seguir.

Tabela 15 – Valores das cinco reprogramações

Contrato 1ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr. Contrato 1ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr.

1 Canteiro de Obras 273.171,56 273.171,56 273.171,56 273.171,56 273.171,56 273.171,56 562.115,50 562.115,50 562.115,50 562.115,50 562.115,50 562.115,50

2

Topografia -

Equipamentos e

Serviços

32.989,84 32.989,84 84.953,54 84.953,54 84.953,54 84.953,54 33.454,78 190.647,63 190.647,63 190.647,63 190.647,63 190.647,63

3 Sondagens e ensaios 4.190,41 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 17.828,22 28.426,25 28.426,25 28.426,25 28.426,25 28.426,25

4Projetos, Estudos e

Serviços540.000,00 540.000,00 540.000,00 540.000,00 540.000,00 540.000,00 742.500,00 742.500,00 742.500,00 742.500,00 742.500,00 742.500,00

5 Movimento de terra 1.680.562,19 1.680.562,19 252.084,33 25,64 25,64 25,64 4.194.265,89 4.787.869,45 4.787.869,45 4.787.869,45 3.870.792,24 4.822.724,26

6 Pavimentação 9.438.686,18 212.553,40 9.438.686,28 9.438.686,28 9.438.686,28 8.290.925,40 2.389.352,66 2.389.352,66 3.023.727,46 3.179.644,62 2.751.828,85 2.855.193,77

7 Canalização de tubos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4.673.913,72 5.364.635,02 4.971.940,20 8.355.799,81 9.899.698,08 9.477.251,07

8Galerias moldadas,

córregos e drenagem0,00 0,00 0,00 514.342,45 0,00 0,00 12.794.340,58 12.794.340,58 6.864.696,76 7.043.679,53 3.271.950,99 1.734.859,38

9Paisagismo e

Urbanismo3.831.597,66 3.008.252,17 2.064.313,89 0,00 254.021,29 95.194,29 6.916.688,13 6.916.688,13 6.864.367,21 5.696.972,55 2.688.950,25 1.350.410,35

10

Execução de galerias

pelo método não

destrutivo - MND

0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

12Equipamentos e

diversos18.004,68 18.004,68 18.004,68 18.004,68 18.004,68 900,23 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

15.819.202,52 5.765.533,84 12.671.214,28 10.869.184,15 10.608.862,99 9.285.170,66 32.324.459,48 33.776.575,22 28.036.290,46 30.587.655,34 24.006.909,79 21.764.128,21

1 Sondagens e ensaios 0,00 14.992,29 12.018,40 12.018,40 12.018,40 12.018,40 0,00 76.707,00 56.251,80 56.251,80 56.251,80 56.251,80

2 Movimento de terra 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 930.642,47 4.470.731,83 4.905.637,53 8.776.073,26 7.868.738,16

3 Canalização de tubos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 8.670.279,11 14.961.467,96 15.176.816,96 16.749.187,29 16.916.985,03

4Galerias moldadas,

córregos e drenagem0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 30.344,64 5.204.661,01 5.298.587,08 5.823.304,15 5.788.890,44

5

Topografia -

Equipamentos e

Serviços

0,00 0,00 22.539,96 22.539,96 22.539,96 22.539,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

6Paisagismo e

Urbanismo0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 50.703,99 50.703,99 50.703,99 3.582.132,09

0,00 14.992,29 34.558,36 34.558,36 34.558,36 34.558,36 0,00 9.707.973,22 24.743.816,59 25.487.997,36 31.455.520,49 34.212.997,52

15.819.202,52 5.780.526,13 12.705.772,64 10.903.742,51 10.643.421,35 9.319.729,02 32.324.459,48 43.484.548,44 52.780.107,05 56.075.652,70 55.462.430,28 55.977.125,73

Subtotal 1

Total (Sub1+Sub2)

Subtotal 2

Item Especificação ServiçoContrato e Reprogramações - Valor (R$)

SERVIÇOS PREVISTO INICIALMENTE NO CONTRATO

SERVIÇOS NOVOS

Rib. Quilombo Córrego do Parque

Contrato 1ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr. Contrato 1ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr.

1 Canteiro de Obras 322.405,81 322.405,81 322.405,81 322.405,81 322.405,81 322.405,81 206.409,30 206.409,30 206.409,30 206.409,30 206.409,30 206.409,30

2

Topografia -

Equipamentos e

Serviços

28.357,83 106.245,23 146.269,91 146.269,91 146.269,91 146.269,91 8.100,88 78.254,11 78.254,11 78.254,11 78.254,11 78.254,11

3 Sondagens e ensaios 26.156,18 24.065,32 24.065,32 24.065,32 24.065,32 24.065,32 3.337,28 5.582,84 5.582,84 5.582,84 5.582,84 5.582,84

4Projetos, Estudos e

Serviços405.000,00 405.000,00 405.000,00 405.000,00 405.000,00 405.000,00 337.500,00 337.500,00 337.500,00 337.500,00 337.500,00 337.500,00

5 Movimento de terra 3.704.047,97 3.704.047,97 785.333,52 785.333,54 654.486,40 32,33 1.998.349,29 1.998.349,29 1.998.349,29 999.174,64 877.452,17 877.452,17

6 Pavimentação 1.193.884,69 0,00 1.193.884,72 1.193.884,72 1.193.884,72 1.193.884,72 1.635.379,62 1.635.379,62 1.635.379,62 1.635.379,62 1.635.379,62 2.783.140,37

7 Canalização de tubos 3.004.328,50 3.004.328,50 68.617,04 68.617,04 43.891,07 1.047,64 2.715.275,71 2.715.275,71 144.268,05 144.268,09 144.268,09 522.071,47

8Galerias moldadas,

córregos e drenagem7.777.867,43 7.777.867,43 543.383,88 58.941,23 58.941,23 1.902,34 698.631,17 698.631,17 10.477,66 579,37 579,37 36.862,01

9Paisagismo e

Urbanismo875.086,54 702.045,20 130.215,15 130.215,15 54.381,78 1.016,66 542.848,30 542.848,30 95.079,49 95.079,49 95.079,49 95.079,49

10

Execução de galerias

pelo método não

destrutivo - MND

433.072,79 433.072,79 5.731,86 5.731,88 5.731,88 5.731,88 873.463,95 873.463,95 7.818,89 7.818,90 7.818,90 7.818,90

11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31 56.260,31 56.260,31 56.260,31 56.260,31

12Equipamentos e

diversos0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

17.770.207,74 16.479.078,25 3.624.907,21 3.140.464,60 2.909.058,12 2.101.356,61 9.075.555,81 9.147.954,60 4.575.379,56 3.566.306,67 3.444.584,20 5.006.430,97

1 Sondagens e ensaios 0,00 59.251,50 43.451,10 43.451,10 43.451,10 43.451,10 0,00 38.066,48 34.667,99 34.667,99 34.667,99 34.667,99

2 Movimento de terra 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1.151.014,71 1.151.014,71

3 Canalização de tubos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

4Galerias moldadas,

córregos e drenagem0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1.225.139,94 1.225.139,94 1.300.797,72 1.355.649,36

5

Topografia -

Equipamentos e

Serviços

0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

6Paisagismo e

Urbanismo0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

0,00 59.251,50 43.451,10 43.451,10 43.451,10 43.451,10 0,00 38.066,48 1.259.807,93 1.259.807,93 2.486.480,42 2.541.332,06

17.770.207,74 16.538.329,75 3.668.358,31 3.183.915,70 2.952.509,22 2.144.807,71 9.075.555,81 9.186.021,08 5.835.187,49 4.826.114,60 5.931.064,62 7.547.763,03

SERVIÇOS NOVOS

Subtotal 1

Subtotal 2

Item Especificação Serviço

Contrato e Reprogramações - Valor (R$)

Córrego Pylles Córrego São Manoel

SERVIÇOS PREVISTO INICIALMENTE NO CONTRATO

Total (Sub1+Sub2)

31

A tabela a seguir apresenta os valores previstos por intervenção para o

Contrato nº 153/2010, comparando o contrato original e a 5ª reprogramação e destacando percentual

correspondente aos serviços novos em relação ao que foi previsto na 5ª reprogramação.

Tabela 16 - Resumo dos valores da 5ª Reprogramação

Obra Contrato original

(R$)

Reprogramação nº

5 Variação (%)

Serviços novos

(R$)

Serv. Novos / 5ª

reprogr. (%)

Córrego do Parque 32.324.459,44 55.977.125,73 73,17% 33.802.757,04 60,39%

Córrego do Pylles 17.770.207,75 2.144.807,71 -87,93% 43.451,10 2,03%

Córrego São Manoel 9.075.555,79 7.547.763,05 -16,83% 2.541.332,06 33,67%

Ribeirão Quilombo 15.819.202,52 9.319.729,02 -41,09% 34.558,37 0,37%

TOTAL 74.989.425,50 74.989.425,50 - 36.422.098,57 48,57%

1.1.6.3. Fase III – novembro/2011 a abril/2012

A partir do mês de novembro/2011 houve forte diminuição no andamento do

contrato, provavelmente, diante da suspensão de repasses pelo BNDES. Nestes seis meses (medições

nº 18 a 23) foram consumidos 3,40% do valor total do contrato nº 153/2010, dos quais mais de 90%

foram aplicados na obra do Córrego do Parque.

Em 2 de dezembro de 2011, foram solicitadas pela CGU, por meio de

mensagem eletrônica, informações relativas à análise do BNDES quanto às alterações propostas pela

Prefeitura nos orçamentos e quantitativos dos projetos, bem como em relação aos desdobramentos da

reunião realizada entre o Banco, a Prefeitura e o Ministério das Cidades, a qual, segundo a Nota

Técnica AS/DESAM-BNDES nº 16/2011, havia sido agendada para o dia 24 de outubro de 2011

com o objetivo de regularizar as possíveis alterações nos projetos e seus Termos de Habilitação

emitidos pelo Ministério.

Em resposta à solicitação da CGU, o BNDES enviou por meio digital, em 19

de dezembro de 2011, a Nota Técnica AS/DESAM-BNDES nº 024/2011, de 16/12/2011, com

informações a respeito da referida reunião realizada em 24 de outubro de 2011. Reproduzem-se a

seguir as principais informações da Nota Técnica:

32

A reunião tratou essencialmente da avaliação da execução do projeto e sua aderência

aos Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das Cidades no âmbito do PAC.

Durante a conversa foi ressaltado ainda que deveria ser verificada a possibilidade ou

não da execução do projeto original em sua integralidade, levando em consideração que

(i) os Termos de Habilitação foram emitidos com dados extraídos do projeto básico; (ii)

algumas intervenções poderiam ter sido iniciadas ou concluídas entre o tempo de

elaboração do projeto básico e a execução efetiva do projeto; e (iii) os custos poderiam

estar defasados em relação à data de elaboração do primeiro levantamento.

Sendo assim foi solicitado que o Município encaminhasse:

Relatório das obras;

Planilhas orçamentárias;

Declaração de que fizeram cotação ou usaram referências de preços;

Novo Quadro de Usos e Fontes proposto;

Novas Planilhas Orçamentárias propostas;

Minuta de ofício da solicitação; e

Laudo sobre situação epidemiológica do Ribeirão Quilombo.

O BNDES informou, também, que a documentação havia sido recebida e, à

época, encontrava-se em análise, ressaltando que ―qualquer alteração depende de análise por parte

do Ministério das Cidades, que possui a competência para a emissão dos Termos de Habilitação que

descontingenciaram os recursos para a execução do projeto‖. Acrescentou, por fim, que ―desde

setembro de 2011, após a notificação formal do Município pelo BNDES e da solicitação de

informações, foram, suspensas as liberações até que as questões levantadas fossem esclarecidas.

Esta situação permanece até o momento‖.

Em 23 de dezembro de 2011, a CGU encaminhou o Ofício n°

39.062/DEDIC/DE/SFC/CGU-PR, solicitando ao BNDES informações/documentos acerca das

alterações propostas pela Prefeitura. Em resposta, o BNDES encaminhou, em 31 de janeiro de 2012,

por mensagem eletrônica, as informações/documentos, bem como a Nota Técnica AS/DESAM-

BNDES nº 005/2012, de 24 de janeiro de 2012.

33

Quanto à Nota Técnica AS/DESAM-BNDES nº 005/2012, destaca-se a

seguinte ressalva do BNDES relativa às alterações propostas pela Prefeitura: ―a competência para

alterar a concepção do projeto original é mesma que aprovou o descontigenciamento dos recursos

para o projeto, no âmbito do PAC, a qual foi atribuída ao Ministério das Cidades, a quem caberá

apreciar o pleito do Município e conceder ou não a alteração do Termo de Habilitação. A análise do

BNDES deverá ocorrer a posteriori e poderá ensejar aditivo contratual, dentro dos limites definidos

por possíveis alterações no referido Termo de Habilitação.‖

A última medição realizada foi a de número 23, referente aos serviços

executados no mês de abril/2012, cujo valor total apropriado correspondeu a 0,29% do valor total do

contrato, sendo 97,18% referente à apropriação dos serviços do Córrego do Parque, dos quais 100%

se referiram à execução de serviços novos.

Conforme mostrado na tabela a seguir, o valor total apropriado, até a 23ª

medição, foi de R$ 53.836.546,47, o que corresponde a 71,79% do valor total previsto segundo 5ª

reprogramação, sendo que quase 90% foram destinados ao pagamento pela execução de serviços da

obra do Córrego do Parque. Observa-se, ainda, que a medição dos serviços novos representou

64,55% do total medido na obra do Córrego do Parque e 61,69% do valor total medido nas 4

intervenções.

Tabela 17 – Valores apropriados na 23ª medição

Obra Contrato

original (R$)

Reprogramação

nº 5 (R$)

Total medido

(R$) % Medido

Total medido

serviços novos

(R$)

% medição

serviços

novos

Córrego do Parque 32.324.459,44 55.977.125,73 48.105.656,33 85,94% 31.054.355,91 64,55%

Córrego do Pylles 17.770.207,75 2.144.807,71 780.779,16 36,40% 43.451,10 5,57%

Córrego São Manoel 9.075.555,79 7.547.763,05 4.156.069,55 55,06% 2.080.939,04 50,06%

Ribeirão Quilombo 15.819.202,52 9.319.729,02 794.044,79 8,52% 34.558,37 4,35%

TOTAL 74.989.425,50 74.989.425,50 53.836.546,47 71,79% 33.213.304,42 61,69%

Em 16 de maio de 2012, a Prefeitura, por meio do Ofício nº 513/GP/05/2012,

comunicou ao Consórcio Parque a rescisão do Contrato nº 153/2010, alegando amparo na cláusula

13.1.2 do referido contrato, a qual autoriza a rescisão no caso de ―(...) paralisação dos serviços, sem

comprovada justificativa apresentada à CONTRATANTE por escrito e por ela aceita‖.

34

1.2. Escopo dos serviços a serem analisados

Os trabalhos desta equipe de auditoria abrangeram a licitação para contratação

da empresa executora das obras, a atuação dos agentes envolvidos e, principalmente, a execução do

Contrato nº 153/2010, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Americana e o Consórcio Parque.

Ressalta-se, entretanto, que as análises focaram nos serviços relacionados à execução das obras do

Córrego do Parque, haja vista que os valores dessa obra, após a 5ª reprogramação efetuada, passaram

a representar aproximadamente 75% do valor total do contrato, e que o valor medido nessa

intervenção equivale a cerca de 90% do valor total medido até a 23ª medição (abr/2012).

Contudo, tendo em vista o grande número de serviços constantes da planilha

contratual do Córrego do Parque, utilizou-se o método denominado curva ABC para escolher uma

amostra dos itens mais representativos. Para a aplicação do método, foram tomados como base os

custos totais dos itens de serviço correspondentes à 5ª reprogramação. A tabela a seguir apresenta a

amostra resultante da aplicação dessa metodologia, composta de 19 itens de serviço que totalizam o

custo contratual total de R$ 34.147.791,72 e representam 82,35% do custo total da obra do Córrego

do Parque.

Tabela 18 - Curva ABC de serviços

Quant. Custo Unit. Valor Total Quant. Custo Unit. Valor Total Quant. Valor Total % % Acum

7.16 FUNDAÇÃO DE RACHÃO m³ 1.039,82 85,89 89.310,14 1.039,82 103,07 107.174,25 62.050,63 6.395.558,10 15,42% 15,42%

736 ESTACA METALICA, FORNEC. E CRAVACAO kg 6,32 0,00 660.592,97 4.173.181,31 10,06% 25,49% Sim

819

FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO CAIXA,

H = 1,00M, DE MALHA 8 X 10CM, GALVANIZADO E

REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,4MM

m³ 271,53 0,00 12.454,50 3.381.727,20 8,16% 33,64% Sim

717Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto

Dimensões: 5,00x2,70 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpa m 3.311,14 0,00 964,00 3.191.937,94 7,70% 41,34% Sim

512Transporte de solo brejoso por caminhão para distâncias

superiores a 15 km até 20 kmm³ 17,73 0,00 173.447,23 3.075.219,39 7,42% 48,76% Sim

511 Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa m³ 13,79 0,00 173.447,23 2.391.837,30 5,77% 54,53% Sim

924 Piso de concreto estampado m² 77,82 0,00 30.000,00 2.334.525,94 5,63% 60,16% Sim

734Fornecimento e assentamento de aduelas em U de concreto

Dimensões: 4,00x3,00 esp. 0,20 - Fck: 25 Mpa m 3.518,88 0,00 631,00 2.220.411,35 5,35% 65,51% Sim

5.10 REMOÇÃO DE TERRA ALÉM DO PRIMEIRO KM m³xkm 2.087.785,29 0,70 1.461.449,70 2.087.785,29 0,60 1.252.671,17 2.647.637,52 1.588.582,51 3,83% 69,34%

5.6

FORNECIMENTO DE TERRA, INCLUINDO ESCAVAÇÃO,

CARGA E TRANSPORTE ATÉ A DISTÂNCIA MÉDIA DE

1,0KM, MEDIDO NO ATERRO COMPACTADO

m³ 1.077,00 9,83 10.586,91 1.077,00 8,85 9.531,45 104.465,69 924.521,36 2,23% 71,57%


Dimensões: 2,50x2,50 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpam 2.897,84 0,00 310,00 898.330,53 2,17% 73,74% Sim

820

FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO

COLCHÃO RENO, H = 0,23M, DE MALHA 6 X 8CM,

GALVANIZADO, REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,0MM

m³ 87,64 0,00 8.685,49 761.204,49 1,84% 75,58% Sim

6.6 BASE DE BINDER ABERTO (SEM TRANSPORTE) m³ 1.924,10 232,33 447.026,15 1.924,10 313,65 603.493,97 1.924,10 603.493,97 1,46% 77,03%

4.1 PROJETO EXECUTIVO vb 1,00 550.000,00 550.000,00 1,00 550.000,00 550.000,00 1,00 550.000,00 1,33% 78,36%



733Fornecimento e assentamento de aduelas em U de concreto



Dimensões: 4,00x3,00 esp. 0,20 - Fck: 25 Mpa m 4.998,98 0,00 88,00 439.909,93 1,06% 81,98% Sim

7.11FORNECIMENTO E ASSENTAMENTO DE ADUELAS DE

CONCRETO ARMADO - B=2,00m E H=1,50m;m 44,00 1.616,19 71.112,36 44,00 2.020,24 88.890,56 46,00 92.931,04 0,22% 82,21%


CONCRETO ARMADO - B=2,50m E H=2,00m COMPR. 1,00Mm 108,00 1.523,17 164.502,36 108,00 1.903,96 205.627,68 32,00 60.926,72 0,15% 82,35%

2.793.987,63 2.817.389,08 34.147.791,72

23.890.865,71 23.944.044,19 41.464.537,58CUSTO TOTAL DO CÓRREGO DO PARQUE

CUSTO TOTAL DA AMOSTRA

Edital datado de 07/05/2012 Contrato Reprogramação nº 05 Serviço

novoItem Especificação do Serviço Unid.

35

Para melhor entendimento da tabela acima, esclarece-se que os valores

apresentados referem-se aos custos dos serviços, sobre os quais incide ainda o percentual de BDI

previsto no contrato. Na última coluna, denominada ―serviço novo‖, estão marcados com ―sim‖ os

itens de serviço que não faziam parte do contrato original e que foram acrescentados posteriormente

mediante a celebração de aditivos contratuais.

Ressalva-se, conforme relatado no histórico dos fatos, que os valores

constantes da coluna ―Custo Unit.‖ do Edital referem-se à data-base jan/2009, enquanto os valores da

coluna ―Custo Unit.‖ do Contrato referem-se à data-base abr/2010.

Fazendo uma avaliação preliminar, chama a atenção o fato do custo total

desses ―serviços novos‖ representar 70,08% (R$ 23.931.778,03) do total da amostra (R$

34.147.791,72). Tal fato fica ainda mais alarmante ao se constatar que o custo das alterações

aumenta para R$ 31.330.402,64, ou seja 91,75% do valor da amostra, quando se consideram os

acréscimos de quantitativos dos serviços previstos originalmente no contrato.

Observa-se, ainda, que, apesar dos serviços das outras obras não terem sido

analisados, as conclusões referentes à obra do Córrego do Parque foram estendidas a situações

similares nas demais intervenções.

36

2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS

A seguir apresentamos as constatações relacionadas às situações que foram

examinadas, agrupadas por Programa/Ação, e vinculadas aos respectivos órgãos superiores.

2.1. MINISTERIO DO DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR

2.1.1. Programa

PROGRAMA DE DISPÊNDIOS GLOBAIS - BNDES

Objeto Examinado:

Objetiva apoiar projetos de caráter social nas áreas de geração de emprego e renda, serviços

urbanos, saúde, educação e desportos, justiça, meio ambiente, desenvolvimento rural e outras

vinculadas ao desenvolvimento regional e social.

Agente Executor Local: 179003 AGENCIA ESP.DE FINANC.

INDUSTRIAL

Montante de Recursos Financeiros

Aplicados:

R$ 120.000.000,00

Ordem de Serviço: 201205008

Forma de Transferência: Não se Aplica

2.1.1.1. Situação Verificada

Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de

outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:



embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos

R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor

estimado.

(...)

Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os

repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer

comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de

aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no

contrato, dentre outras irregularidades.

37

CONSTATAÇÃO

Deficiências no acompanhamento da Prefeitura

a) Fato:

Visando a execução das obras de macrodrenagem, a Prefeitura Municipal de

Americana/SP celebrou, em 29 de junho de 2010, o contrato nº 153/2010, o qual contemplava

também a elaboração dos projetos executivos.

Com relação à responsabilidade da Prefeitura sobre a gestão dos contratos por

ela celebrados, destaca-se o que está estabelecido no art. 67 da Lei 8.666/93: ―A execução do

contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração

especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de

informações pertinentes a essa atribuição‖.

Nesse sentido, a Prefeitura, a partir de 19 de outubro de 2010, passou a contar

com o apoio da empresa de consultoria HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda. no

acompanhamento e na supervisão das obras e serviços do empreendimento, haja vista a celebração

do Contrato nº 259/2010, que teve como objeto a ―consultoria para prestação de serviços de

gerenciamento de obras de canalização no município de Americana‖. Ressalta-se que, conforme

item 2.2.a do Termo de Referência do Edital de Licitação, também constituiu atribuição da

Gerenciadora o ―acompanhamento e avaliação dos projetos elaborados no âmbito dos contratos que

estarão sendo objeto do gerenciamento‖.

Quanto à evolução do contrato de execução das obras, desde a sua assinatura,

em junho/2010, até a rescisão, em maio/2012, destaca-se a ocorrência de cinco termos aditivos com

alterações significativas no objeto e na planilha orçamentária, conforme histórico mostrado na tabela

a seguir:

38

Tabela 19 – Histórico dos eventos relacionados ao contrato nº 153/2010

ID Descrição Data do Evento

1 Assinatura do Contrato de Obras e Emissão da Ordem de Serviços 29/06/2010

2 Assinatura do Contrato de Gerenciamento das Obras 19/10/2010

3 Entrega do Projeto Executivo do Córrego do Parque Out/2010*

4 Entrega dos Projetos Executivos do Córrego São Manuel, Pylles e Quilombo Jan/2011*

5 Solicitação do 1º Replanilhamento do Contrato de Obras, pelo Consórcio

Parque 28/02/2011

6 Solicitação do 2º Replanilhamento do Contrato de Obras, pela HAGAPLAN 16/03/2011

7 Assinatura do 1º Termo Aditivo do Contrato de Obras 21/03/2011



Parque 14/06/2011


Parque 11/07/2011




Parque 31/10/2011

14 Assinatura da Planilha de Preços - 5º Termo Aditivo do Contrato de Obras 08/11/2011

16 Ofício da Prefeitura informando a rescisão do contrato de obras 16/05/2012

* Data estimada de acordo com as faturas dos serviços nos boletins de medição do contrato de obras.

Observa-se que os diversos aditivos ocorreram em menos de 8 meses,

destacando o prazo de apenas 15 dias entre a solicitação do 1º replanilhamento (28/02/2011) e a

solicitação do 2º replanilhamento (16/03/2011) e as assinaturas do 3º e do 4º Termo Aditivo na

mesma data (29/08/2011). Ressalva-se, ainda, que, conforme dados das faturas dos serviços, os

Projetos Executivos do Córrego do Parque teriam sido concluídos até out/2010 e os das demais

intervenções até jan/2011.

Assim, face à quantidade de aditivos celebrados, mesmo após os Projetos

Executivos já estarem concluídos, e considerando o nível das alterações promovidas no objeto

contratado, verificou-se a necessidade de avaliar a atuação da Prefeitura no acompanhamento da

implantação dos empreendimentos, salientando-se que as deficiências detectadas refletiram em

diversas irregularidades que serão tratadas de forma mais detalhada nas constatações ao longo deste

relatório.

39

Fiscalização dos Projetos Executivos

A Prefeitura Municipal de Americana licitou as obras de canalização baseadas

no Projeto Básico elaborado em 2006 e imputou o desenvolvimento dos projetos executivos à mesma

empresa contratada para a execução das obras.

Durante o desenvolvimento dos Projetos Executivos, a cargo do Consórcio

Parque, foram efetuadas alterações significativas no objeto contratado sob alegação de falhas e

necessidades de complementação de estudos do Projeto Básico. Salienta-se que, para a elaboração

dos projetos executivos, o Consórcio Parque contratou a empresa Velloso Ferreira Engenharia Ltda.

Com relação a essas modificações, a Gerenciadora elaborou o Relatório HES-

C148-GE-001-PMA, onde apresenta o comparativo entre o Projeto Básico e Executivo. No entanto,

ressalva-se que esse relatório foi elaborado apenas em outubro/2011.

Em relação ao acompanhamento efetuado pela Gerenciadora visando à

aprovação dos Projetos Executivos, foram disponibilizados à equipe de auditoria da CGU diversos

formulários de ―Análise de Relatórios e Desenhos‖, da própria empresa. Verificou-se que tais

documentos, além de não possuírem data nem indicação dos responsáveis pelas análises, não

mostram as análises técnicas efetuadas pela Gerenciadora que embasaram a aceitação das

modificações propostas.

Ou seja, não foram identificadas documentações que registrassem de forma

detalhada as análises técnicas, pesquisas de preços ou memórias de cálculo efetuadas pela

Gerenciadora com vistas à avaliação da adequação técnica das alterações propostas, sua viabilidade

frente a outras alternativas, seu impacto financeiro e comprometimento da conclusão do objeto

contratual.

Além disso, em relação ao desenvolvimento dos Projetos Executivos pelo

Consórcio Parque, foram verificadas incompatibilidades entre as datas dos documentos emitidos,

conforme elencado a seguir:

a) os desenhos de projeto executivo, em geral, são datados de ago/10;

b) Pelos Boletins de Medições, os serviços de execução do projeto executivo do Córrego do

Parque foram faturados em ago/10, set/10 e out/10;

40

c) Segundo o Relatório HES-C148-GE-001-PMA, em seus anexos, as sondagens do Córrego

do Parque foram realizadas entre set/2010 e dez/2010, os pareceres geotécnicos foram

emitidos em dez/10 e jan/11 e o cálculo das estabilizações das margens foi emitido em 29

de agosto de 2011.

Ou seja, apesar dos valores referentes ao Projeto Executivo do Córrego do

Parque terem sido totalmente medidos até out/2010 e dos desenhos datarem de ago/2010, as

sondagens (set a dez/2010), pareceres geotécnicos (dez/2010 e jan/2011) e cálculo das estabilizações

realizadas (ago/2011), que são os principais motivos alegados para alteração do Projeto Básico,

foram concluídos posteriormente.

Destaca-se, ainda, que o contrato entre o Consórcio Parque e a empresa

Velloso Ferreira Engenharia Ltda., conforme dados da ART, é datado de 27 de dezembro de 2010,

ou seja, posterior às datas dos desenhos e medição dos projetos executivos do Córrego do Parque.

Portanto, verificou-se deficiência na fiscalização, pela Prefeitura e pela

Gerenciadora, no acompanhamento dos serviços de elaboração dos Projetos Executivos, havendo um

descompasso entre as medições e as datas dos documentos de projeto e, principalmente insuficiência

de análises técnicas sobre as modificações propostas.

Alterações contratuais

As modificações propostas pelo Projeto Executivo resultaram em alterações

profundas na planilha orçamentária da obra, inclusive mediante inclusão de diversos serviços novos,

isto é, não previstos no contrato inicial. Além disso, observou-se, com base nas memórias das

medições, que ocorreram modificações durante a realização das obras com execução de serviços em

desacordo com as prescrições do próprio projeto executivo.

Contudo, com relação à aprovação das solicitações de replanilhamento

encaminhadas pelo Consórcio Parque, observou-se que constam no processo, além das memórias de

cálculo e cotações apresentadas pelo próprio Consórcio, apenas o Quadro de Alteração Contratual e

a Planilha Comparativa de Preços.

Destaca-se que o Quadro de Alteração Contratual, onde constam as

assinaturas do Fiscal da Obra, CPF nº ***.295.458-**, e do Diretor da Unidade de Obras Públicas da

Prefeitura, CPF nº ***.148.198-**, contempla pouca informação com relação à avaliação da

41

Prefeitura sobre as modificações propostas, se resumindo à apresentação da variação de valor, que no

caso não ocorreu em aditivo algum, e às justificativas, sendo que esse campo, de maneira geral,

reproduziu em todos os aditivos, informação similar à da 3ª solicitação, a qual se transcreve a seguir:

Faz-se necessário a reprogramação da obra.

Com o Projeto Executivo definido alguns serviços sofreram alterações nos seus quantitativos,

como também alguns serviços previstos foram suprimidos e aprovados serviços novos não

previstos anteriormente no Projeto Básico.

Já a Planilha Comparativa de Preços, assinada pelo Fiscal da Obra, consistiu

apenas na organização, em uma tabela, dos preços propostos pelo Consórcio para os serviços novos,

registrando, basicamente, a fonte de consulta do preço e a respectiva data-base, bem como o preço

retroagido para a data-base do contrato. Contudo, apesar da planilha conter uma coluna destinada ao

preço da Prefeitura, observou-se que, via de regra, foi acatado o preço proposto pelo Consórcio.

Assim, verificou-se deficiência nos procedimentos da Prefeitura quanto à

aprovação das solicitações de alteração contratual, haja vista a insuficiência de análises e

justificativas apresentadas no Quadro de Alteração Contratual, além da não realização de análise

mais aprofundada, ou mesmo pesquisas de mercado, com vistas à avaliação dos preços propostos

para os serviços novos.

Fiscalização da execução das Obras

Observou-se que os quantitativos de serviços aumentaram significativamente

no decorrer da execução das obras, extrapolando, inclusive, aqueles previamente estimados no

Projeto Executivo. Nas análises efetuadas no decorrer deste relatório, verificou-se que esses

aumentos foram devidos, basicamente, à extrapolação dos limites ou especificações definidos no

Projeto Executivo e à apropriação de quantitativos além dos efetivamente executados.

Com relação à extrapolação das prescrições do projeto executivo, é importante

destacar que não se verificou no processo e nem no Diário de Obras qualquer comunicação do

Consórcio ou observação da Fiscalização da Prefeitura ou Gerenciadora quanto a essas

intercorrências, apesar dos critérios de medição de certos serviços estipularem que a apropriação de

quantitativos é limitada às linhas de projeto.

Além disso, com base nas informações das planilhas de medição, notou-se que,

em diversos momentos, os serviços novos, inseridos nas reprogramações contratuais das obras, já

42

haviam sido medidos em períodos anteriores à assinatura do Termo Aditivo correspondente, e até

mesmo anteriormente à própria solicitação de replanilhamento, conforme registrado na tabela a

seguir.

Tabela 20 – Descompasso entre medições e aditivos

Boletim de

Medição nº

Mês de

Referência

Termo Aditivo

Correspondente

Data de

Assinatura do

Aditivo

9 Fev/2011 1º Aditivo 21/03/2011

11 Abr/2011 2º Aditivo 19/05/2011

13 Jun/2011 3º Aditivo 29/08/2011

14 Jul/2011 4º Aditivo 29/08/2011

17 Out/2011 4º Aditivo 08/11/2011*

* Data da assinatura da planilha de preços

Assim, conclui-se que, em que pese a Prefeitura tenha contratado empresa para

auxiliá-la na supervisão da execução das obras, os procedimentos de acompanhamento foram

deficientes na medida em que: a) não registraram no diário de obras as extrapolações das prescrições

de projeto; b) efetuaram medição de serviços novos antes da formalização dos termos aditivos que

contemplavam a sua inclusão; e c) permitiram a apropriação de serviços não executados.

b) Manifestação da Unidade Examinada:

Em atendimento ao Ofício nº 6206/DI/SFC/CGU-PR, de 04 de março de 2013,

que encaminhou o Relatório Informativo de Demandas Externas, contendo os fatos apontados

preliminarmente pela equipe de auditoria da CGU, a Prefeitura Municipal de Americana/SP enviou à

CGU o Ofício SNJ nº 031/2013, de 13 de março de 2013, da Secretária de Negócios Jurídicos,

transcrito a seguir:

Em resposta ao ofício n° 6206/DI/SFC/CGU-PR recebido em 05 de março de 2013 e

do Relatório Informativo de Demandas Externas que o acompanhou, vimos nos manifestar e

esclarecer o que segue.

1º) Durante a fase de licitação das obras mencionadas no relatório em questão a

Prefeitura Municipal de Americana estava "subordinada", ou sob a égide do Ministério das

Cidades e também do BNDES, respectivamente órgão gerenciador, financeiro e fiscalizador e

estes em nenhum momento alertaram, informaram ou solicitaram que a Prefeitura Municipal

de Americana alterasse o projeto ou tomasse providências sobre eventuais erros na execução

da obra.

2º) Durante a execução da obra a Prefeitura Municipal de Americana sempre esteve

sob a guarda e fiscalização do Ministério das Cidades e do BNDES. O agente financiador e

43

fiscalizador (BNDES), inclusive de posse de todos os documentos projetos e alterações,

visitou in loquo por três oportunidades a execução das obras, e em nenhum momento a

Prefeitura Municipal de Americana foi informada sobre possíveis irregularidades, erros ou

quaisquer outros aspectos relativos ao contrato e ao andamento das obras.

3º) A Prefeitura Municipal de Americana informa ainda que da primeira vez que teve

acesso a um documento oficial relatando possíveis erros e irregularidades na licitação como

também na execução do projeto, o que se formalizou com o relatório emitido pelo Ministério

das Cidades (19/04/2012), imediatamente rompeu o contrato com o consórcio responsável e

vencedor da licitação (16/05/2012). Ato seguinte constituiu comissão de sindicância para

apurar os fatos elencados em tal relatório e suas responsabilidades.

4º) Em que pese o exíguo tempo para manifestação (oito dias) acerca do contido no

Relatório Informativo de Demandas Externas, que possui 184 (cento e oitenta e quatro) folhas,

a Prefeitura Municipal de Americana, de pronto se opõe à algumas das conclusões ali

apresentadas e, em sua totalidade, á utilização de termos acusatórios acerca da conduta da

administração municipal.

5º) Salientamos que embora tenha sido recomendado ao Ministério das Cidades e ao

BNDES que comunicassem à Prefeitura Municipal de Americana sobre o Relatório

Informativo de Demandas Externas expedido pela Controladoria Geral da União, tais órgãos

permaneceram inertes desde 24 de janeiro de 2013, como também ocorreu durante todo o

procedimento licitatório e de execução da obra, o que, frise-se novamente, impossibilitou uma

análise precisa e sistemática do conteúdo do relatório.

6º) Por fim, diante de tais fatos requer-se a concessão de novo prazo, não inferior a 30

(trinta) dias, para que Prefeitura Municipal de Americana possa se manifestar de forma

definitiva sobre o relatório em questão, esclarecendo ainda que foi remetida cópia do presente

ofício ao BNDES e ao Ministério das Cidades.

Atendida, por meio do Ofício nº 8704/DI/SFC/CGU-PR, de 21 de março de

2013, a solicitação de prorrogação de prazo contida no item 6º do Ofício SNJ nº 031/2013, a

Prefeitura Municipal de Americana/SP enviou ao Ministério das Cidades a manifestação

complementar, por meio dos seus ―advogados legalmente constituídos‖, transcrita a seguir, a qual foi

encaminhada à CGU pelo ministério por meio do Ofício nº 1387/2013/GM/MCIDADES, de 29 de

abril de 2013. Observa-se que os anexos citados na manifestação da Prefeitura (Documentos 1 a 7)

não foram incluídos no presente relatório por serem muito extensos e por se tratarem de cópias de

outros documentos, mas que os mesmos foram apensados ao processo nº 00190.028054/2011-19.

O MUNICÍPIO DE AMERICANA - SP, por meio dos seus advogados legalmente

constituídos (Doc. 01), em atenção ao Ofício n° 8704/DI/SFC/CGU- PR encaminhado pela

Controladoria Geral da União, no qual determinou a este Município o encaminhamento de

manifestação ao BNDES e ao Ministério das Cidades sobre o Relatório Preliminar produzido

44

nos autos da Ação de Controle n° 00190.028054/2011-19, vem à presença de Vossa Senhoria

expor o que segue.

I - DA INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DA CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO

PARA FISCALIZAR A APLICAÇÃO DOS RECURSOS ORIUNDOS DO CONTRATO

CELEBRADO ENTRE O MUNICÍPIO DE AMERICANA E O BNDES

Em 18 de junho de 2010, o Município de AMERICANA/SP celebrou com o Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), um contrato de financiamento,

(contrato n° 09.2.1516.1) no valor de R$62.871.961,00 (sessenta e dois milhões, oitocentos e

setenta e um mil, novecentos e sessenta e um reais), destinados às obras de canalização e

urbanização das margens dos córregos São Manoel do Parque e Pylles, e implantação do

Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo, buscando impedir a ocorrência de

inundações nos pontos mais críticos do Município, além de propiciar mais opções de

mobilidade e de lazer à população.

Referida contratação foi antecedida de envio de propostas pelo Município ao

Ministério das Cidades, pelas quais os projetos apresentados foram habilitados para inclusão

no PAC — Drenagem, o que possibilitou o contrato de financiamento com o BNDES e,

consequentemente, a realização dos devidos certames licitatórios destinados à contratação de

empresas para a execução das obras em questão.

Entretanto, após as obras já estarem cm curso avançado, os Vereadores Adelino Leal,

Celso Zoppi, Divina Bertalia e Marco Antônio Alves Jorge, com o alegado intuito de que

fossem investigados o financiamento, a aplicação dos recursos e a execução das obras,

apresentaram representações a diferentes instituições e órgãos da Administração Federal e

Estadual, entre eles, ao TCU, ao MPF e à CGU (Doc. 02).

A) Pois bem. No que tange à representação encaminhada ao Tribunal de Contas da

União (TCU), aquela Corte de Contas instaurou a Tomada de Contas n° 031.204/2011-2, de

modo a verificar eventuais irregularidades na utilização dos recursos oriundos do BNDES.

Conforme se observa no acórdão exarado em 15 de fevereiro de 2012 na referida

Tomada de Contas (Doc. 03), o Tribunal de Contas da União não conheceu a

representação ofertada uma vez que possui JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA de

que NÃO POSSUI COMPETÊNCIA para fiscalizar a aplicação de recursos oriundos de

contratos onerosos de financiamento do BNDES a Municípios.

Deste modo, além de asseverar que não houve qualquer irregularidade na concessão

do financiamento pelo BNDES ao Município de Americana, o TCU determinou o

arquivamento da representação, uma vez que não há qualquer interesse da União Federal

no feito.

B) Por conseguinte, a representação destinada ao Ministério Público Federal originou

o Inquérito Civil n° 1.34.008.000408/2011-39 e que, posteriormente, o Parquet ajuizou a

Medida Cautelar nº 0004282-18.2012.403.6109 perante a 2ª Vara Federal desta Subseção

judiciária de Piracicaba – SP, visando a produção antecipada de provas com o fim de apurar o

45

uso de verbas oriundas do contrato de financiamento celebrado pelo Município de Americana

com o BNDES.

Ocorre que, após o ajuizamento da referida medida cautelar, e ao tomar conhecimento

da decisão proferida pelo TCU, o Ministério Público Federal declinou sua competência

informando ser parte ilegítima para a propositura da demanda (Doc. 04).

Conforme se observa na bem fundamentada manifestação do MPF, o órgão

ministerial expôs claramente ser de competência estadual a fiscalização da aplicação das

verbas oriundas do contrato de financiamento em questão, uma vez que inexiste interesse da

União Federal no presente caso, pois é fato incontroverso que o Município de Americana

deve arcar com o valor integral do empréstimo acrescido dos juros previstos no termo

contratual.

Desta forma, abalizando-se em consolidada jurisprudência do Tribunal de Contas

da União sobre o caso, em Súmula (209)¹ do Superior Tribunal de Justiça e em diversos

julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo, o MPF demonstrou que é parte ilegítima

para fiscalizar a aplicação das verbas oriundas do contrato de financiamento do BNDES,

bem como falece à União Federal qualquer interesse no presente caso.

Ao analisar o pleito do Ministério Público Federal, o MM. Juízo da 2ª Vara Federal

da Subseção Judiciária de Piracicaba/SP proferiu decisão (Doc. 04), em 11 de outubro de

2012, reconhecendo a incompetência absoluta da Justiça Federal para julgar o feito,

declinando assim a competência para uma das Varas da Fazenda Pública da Comarca de

Americana — SP, pelos motivos que podem ser destacados nos seguintes trechos da decisão:

"Como cediço, compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de

verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal, nos termos do enunciado

da Súmula 209 da jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça.

Da análise concreta dos documentos juntados aos autos, consistentes em 'contrato de

financiamento mediante abertura de crédito' (f/s. 60/111), bem como 'Acórdão do

Tribunal de Contas da União - Plenário - n. 340/2012' (f/s. 712/716), infere-se que

foi celebrado contrato de mútuo entre o BNDES e o Município de Americana — SP,

por meio do qual foram disponibilizados recursos financeiros, que passaram a

integrar o patrimônio do Município — Tomador, que se obrigou à devolução das

parcelas avençadas, com acréscimo de juros e em prazo determinado.

Ressalte-se que o negócio jurídico celebrado vincula garantia em favor do BNDES,

em caráter irrevogável e irretratável, as parcelas ou quotas-parte do Fundo de

Participação dos Municípios — FPM e do Imposto de Serviços de Transporte

Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS destinadas ao beneficiário

da avença, tendo sido realizadas as projeções das referidas receitas, que concluíram

pela existência de margem líquida satisfatória, de forma que não há sequer

possibilidade de prejuízo à empresa pública federal. Destarte, tratando-se de

empréstimo de coisa fungível que passou a integrar o patrimônio do Município de

Americana no momento em que a recebeu., não há que se falar na fiscalização

desses recursos a ser exercida pelo TCU, consoante estabelece o artigo 71 da

46

Constituição da República, sendo, pois, evidente a ausência de interesse federal e,

assim, a competência da Justiça Federal."

1 Súmula 209 - Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida

incorporada ao patrimônio municipal.

Após o MM. Juízo Federal declinar a competência, os autos foram remetidos à Justiça

Estadual, sendo que o MM. Juízo da Comarca de Americana extinguiu o feito em razão da

ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal para propositura da demanda (Doc.

05).

C) Por fim, a representação destinada a Controladoria-Geral da União originou o

processo administrativo n° 00190.028054/2011-19, que, na forma de sindicância, visa

apurar eventual irregularidade na aplicação dos recursos do contrato de financiamento

celebrado pelo Município de Americana com o BNDES.

No início do ano de 2012, o Município recebeu diversos ofícios da Controladoria-

Geral da União - CGU, pelos quais foram solicitados documentos relativos ao contrato em

questão, assim como documentos referentes ao certame licitatório destinado à contratação das

empresas responsáveis pelas obras e documentos relativos à sua execução.

Deve-se ressaltar que Município apresentou os documentos solicitados acerca do

financiamento do BNDES pela CGU, não obstante a fiscalização realizada por este órgão

federal viola de maneira flagrante as regras de competência fixadas no âmbito constitucional e

legal.

Nesta toada, percebe-se que foram proferidas decisões pelo Tribunal de Contas

da União (TCU), bem como pelo MM. Juízo da 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária

de Piracicaba - SP, que evidenciam a nítida incompetência da Controladoria-Geral da

União (CGU) na apuração de eventuais irregularidades na aplicação dos recursos

oriundos do contrato de financiamento celebrado entre o Município e o BNDES.

Isto implica, por óbvio, na nulidade absoluta do processo administrativo em

questão, vez que inexiste interesse da União Federal, no presente caso, conforme restou

consignado em decisão judicial transitada em julgado.

Apesar da superveniência das referidas decisões, a CGU - Controladoria - Geral

da União não arquivou os referidos autos do processo administrativo e prosseguiu de

forma manifestamente ilegal na apuração de fatos que não repousam na sua competência

constitucional e legal, sendo que por meio do ofício nº 8704/DI/SFC/CGU-PR,

determinou a este Município que se manifestasse sobre o Relatório Preliminar produzido

nos autos da Ação de Controle n" 00190.028054/2011-19, devendo encaminhar sua

resposta ao BNDES e ao Ministério das Cidades, sendo que estes devem encaminhar suas

manifestações à CGU até o dia 17 de abril de 2012.

Deve-se ressaltar, no entanto, que este Município não tem qualquer obrigação legal e

constitucional de se submeter a determinações da CGU, pois este órgão não possui

competência para realizar qualquer tipo de controle no presente caso. Aliás, a atividade de

controle exercida pela CGU neste caso fere as decisões proferidas pelo TCU e a orientação

jurisprudencial vigente, bem como representa grave violação ao princípio federativo, uma vez

47

que restou consignado em decisão transitada em julgado que não há interesse da União Federal

no caso em questão.

I.2 - A INCOMPETÊNCIA DA CGU EM INSTAURAR O PROCESSO

ADMINISTRATIVO N° 00190.028054/2011-19 - NULIDADE DO PROCESSO

ADMINISTRATIVO

A Lei nº 10.180/2001, em atendimento ao artigo 74 da Constituição Federal, cumpre

ao Poder Executivo Federal, através da Controladoria-Geral da União, o seguinte:

Art. 17. À Controladoria-Geral da União compete assistir direta e imediatamente ao

Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e

providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do

patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à

prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da

transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Art. 19. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa à avaliação

da ação governamental e da gestão dos administradores públicos federais, por

intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e

patrimonial, e a apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Art. 20. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes

finalidades:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a

execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto á eficácia e

eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos óigãos e nas

entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de recursos

públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como

dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

CAPÍTULO II

DA ORGANIZAÇÃO E DAS COMPETÊNCIAS

Art. 21. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal compreende as

atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, da

execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de avaliação da

gestão dos administradores públicos federais, utilizando como instrumentos a

auditoria e a fiscalização.

Deste modo, afigura-se como incontroverso que este órgão possui competência

fiscalizatória QUANDO SE TRATA DA APLICAÇÃO DE RECURSOS FEDERAIS

TRANSFERIDOS VOLUNTARIAMENTE PELA UNIÃO AOS ESTADOS E

MUNICÍPIOS. Vale destacar que esta fiscalização tem evidentemente caráter interno,

48

posto que exercida exclusivamente sobre a parcela proveniente do orçamento do Poder

Executivo Federal destinada às transferências voluntárias aos Estados e Municípios.

Este cenário foi bem delimitado pelo Supremo Tribunal Federal no RO em MS n°

25.943/DF (Doc. 06) oportunidade em que restou assentado que a Controladoria Geral da

União possui a função dc fiscalizar nas seguintes hipóteses, verbis:

"Nota-se, pois, que a edição da Lei 10.180/2011 teve como escopo dar cumprimento

ao art. 70 da Carta Magna, que dispõe que a fiscalização dos recursos federais, não

apenas configura atribuição do Congresso Nacional com o auxílio do TCU (controle

externo), como também obrigação de cada Poder (controle interno).

O Poder Executivo da União é exercido, nos termos do art. 76 do Texto

Constitucional, pelo Presidente da Republica, com o auxílio dos Ministros de Estado.

O Presidente da República vale-se, para exercer suas atribuições nesse campo, da

estrutura da Presidência da Republica, que é integrada por uma série de órgãos.

Nesse sentido, a MP 2.143-32 de 2/4/2001, criou, na estrutura da Presidência da

República, a Corregedoria-Geral da União, órgão ao qual competia assistir direta e

imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições,

quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, fossem

atinentes à defesa do patrimônio público.

A lei 10.180/2003, do seu lado, alterou a denominação de Corregedoria-Geral da

União, bem como atribuiu ao seu titular a denominação de Ministro de Estado de

Controle e da Transparência.

(...)

Verifica-se, desta forma, que a CGU é órgão que auxilia o Presidente da República

na sua missão constitucional de controle interno do patrimônio da União.

Nesse sentido, pode a Controladoria-Geral da União fiscalizar a aplicação de

dinheiro da União onde quer que ele esteja sendo aplicado, isto é, se houver um

repasse de verbas federais a um município, ele pode ser objeto de fiscalização no

tocante à sua aplicação. E essa fiscalização tem, evidentemente, caráter interno,

pois e exercida exclusivamente sobre verbas provenientes do orçamento do

Executivo destinadas a repasses aos entes federados.

Isto posto, pelo meu voto, nego provimento ao recurso, ressaltando que a fiscalização

somente recairá sobre verbas federais repassadas nos termos dos Convênios,

excluídas verbas de outras naturezas e verbas estaduais e municipais".

Neste acórdão, prosseguindo ao debate, os Ministros do Excelso Supremo Tribunal

Federal delimitaram com precisão o espectro de atuação da Controladoria- Geral da União,

verbis:

"O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

São os convênios de transferência voluntária, de trato sucessivo. Presidente, que

têm de se submeter a auditoria para que se possa passar o restante da verba.

(...)

49

Dou uma resposta: nos convênios de trato sucessivo, uma obra em convênio da

União com o município, a União só vai liberar a segunda parcela se a primeira

parcela tiver sido executada(...)

Trata-se de aplicação de verbas federais, aplicação de convênios.

(...)

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Então o meu eu voto é nessa linha que de

fato a União só pode, em regime de convênio, conveniadamente, exigir documentos

os documentos respeitantes às verbas federais transferidas.

(...)

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Isto posto, pelo meu voto,

nego provimento ao recurso, ressaltando que a fiscalização somente recairá sobre

verbas federais repassadas nos termos dos convênios."

(grifos nossos)

Ocorre que, no presente caso NÃO HÁ REPASSE DE VERBAS FEDERAIS,

mas sim um contrato de financiamento envolvendo o Município de Americana e o

BNDES² no valor de R$ 62.871.961,00 (sessenta e dois milhões, oitocentos e setenta e um

mil, novecentos e sessenta e um reais), o que afasta a fiscalização por parte da

Controladoria-Geral da União.

2 Destaca-se que, o BNDES - Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social inicialmente criado pela Lei

n° 1.628, de 20 de junho de 1952 como uma autarquia federal, atualmente se trata de uma empresa pública federal de

personalidade jurídica de direito privado e patrimônio próprio, conforme definição traçada pela Lei n° 5.662, de 21

de junho de 1971

Diante deste cenário, o BNDES - Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social atualmente é um

importante instrumento financiador de grandes empreendimentos industriais e de infra-estrutura, tendo, ademais,

marcante posição no apoio aos investimentos na agricultura, no comércio e serviço e nas micro, pequenas e médias

empresas, e aos investimentos sociais, direcionados para a educação e saúde, agricultura familiar, saneamento

básico e ambiental e transporte coletivo de massa.

Não há o envolvimento de verbas federais, porque o Município, vislumbrando a

premente necessidade de recursos para o desenvolvimento da canalização dos córregos São

Manoel, do Parque e Pylles e implantação do Parque Linear às margens do Ribeirão

Quilombo, celebrou um CONTRATO DE FINANCIAMENTO, tratando-se de mútuo,

empréstimo feneratício, de dinheiro que, neste caso, é absolutamente fungível e

incorporado ao patrimônio do Município, para posterior devolução, mediante juros e

correção monetária, conforme dicção expressa do Código Civil³.

3 Art. 586. O mútuo é o empréstimo de coisas fungíveis. O mutuário é obrigado a restituir ao mutuante o que dele

recebeu em coisa do mesmo gênero, qualidade e quantidade.

Art. 587. Este empréstimo transfere o domínio da coisa emprestada ao mutuário, por cuja conta correm todos os

riscos dela desde a tradição.

50

Assim é de se notar que o contrato de financiamento realizado pelo BNDES -

Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social se distancia dos repasses ou

transferências voluntárias da União, uma vez em que nestes, os recursos financeiros são

repassados em decorrência da celebração de convênios ou outros instrumentos similares, cuja

finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum, e no contrato firmado

entre o Município de Americana e o BNDES, os recursos serão devolvidos acrescidos de

juros e correção monetária, em prazo determinado.

Não obstante, irrelevante que o patrimônio do BNDES seja formado pelo FAT

(Fundo de Amparo ao Trabalhador) e por Fundo de Participação do PIS/PASEP. Neste

contexto é de se notar que não é este patrimônio que será objeto de emprego pelo

Município de Americana, mas sim, recursos deste mesmo Município, uma vez que o

contrato fumado diz respeito a um mútuo feneratício, relação em que a Municipalidade se vê

obrigada a devolver tais valores somados aos acréscimos previstos contratualmente.

A definição de Transferência Voluntária está prevista no artigo 25 da Lei

Complementar n° 101/2000 e, "é a entrega de recursos a outro ente da Federação, a título de

cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação

constitucional ou legal".

Com base nesta definição, a diferença central entre a transferência voluntária e o

contrato de financiamento é que aquela representa instrumento derivado da própria estrutura

federativa, em que cada ente, dispondo de receitas próprias, participa em projetos em caráter

complementar, ou seja, mediante convênios ou outros instrumentos similares.

Vale lembrar que os convênios são acordos celebrados entre os órgãos públicos e

outras instituições, públicas ou privadas, para a realização de um objetivo comum, mediante

formação de parceria. Neste contexto, as transferências voluntárias dizem respeito à

participação de determinado ente à formação de recursos do ente executor do projeto,

verdadeiro compartilhamento de receitas e obrigações.

Já o contrato de financiamento objeto da presente controvérsia, ao contrário, não

implica na transferência de recursos pela União Federal. Em verdade, os recursos serão

aplicados exclusivamente pelo Município de Americana, já que o mesmo arcará com a

totalidade do montante alocado.

Ou seja, os recursos emprestados aos Estados por meio de contratos onerosos,

devem ser devolvidos ao mutuante na forma contratualmente estabelecida, não se

confundindo com os recursos transferidos pela União a Estados e Municípios a "fundo

perdido" por meio de "convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres",

relativos aos repasses por "transferências voluntárias".

In casu, não há qualquer repasse de verbas da União Federal, seja diretamente

mediante convênio ou por intermédio de instituição financeira mediante repasse, sendo

possível dizer que o Município de Americana arcará com a obra inteira, sem qualquer

participação da União Federal, como já consignado pelo TCU e pela Jusitça Federal, em

decisões transitadas em julgado. Logo, a CGU não possui competência ou interesse em

instaurar um processo administrativo para apurar eventuais irregularidades na aplicação das

verbas decorrentes do Contrato de Financiamento firmado entre o Município e o BNDES.

51

Importa destacar: A CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO APENAS PODE

FISCALIZAR QUANDO HÁ RECURSOS DA PRÓPRIA UNIÃO FEDERAL

EMPREGADOS, O QUE NÃO OCORRE NO PRESENTE CASO.

Assim, não se encontra presente um dos requisitos ensejadores da fiscalização interna

da CGU - Controladoria-Geral da União: verbas oriundas da União Federal, portanto falece

totalmente de interesse para levar adiante da fiscalização e, mais do que isto, carece

absolutamente de competência para tanto.

Este é o entendimento da jurisprudência dos Tribunais Federais, razão pela qual é

possível notar que há uma distinção clara entre repasses da União por meio de

transferências voluntárias, seja diretamente por meio de convênios ou por instituição

financeira por meio de "contratos de repasse", aos contratos de financiamento realizados

diretamente pelos Estados e Municípios, ocasião em que não serão empregados recursos

federais:

―INVESTIGAÇÃO CRIMINAL. QUESTÃO DE ORDEM. PREFEITO. PROGRAMA

DE MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO DE PONTA

GROSSA/PR (PMAT). CONTRATO DE FINANCIAMENTO JUNTO AO BNDES.

COMPETÉCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ.

1. Em se tratando de contrato de financiamento junto ao BNDES, através do

mandatário Banco do Brasil, para fins de realização do Programa de Modernização

Administrativa no Município de Ponta Grossa/PR, a competência para a fiscalização

dos recursos é do Tribunal de Contos do Estado do Paraná. Isso porque, tendo os

recursos ingressado no Tesouro Estadual (ou Municipal), passam a compor o

patrimônio daqueles entes, devendo, em respeito ao princípio federativo, ser

fiscalizados pelo respectivo Tribunal de Contas Estadual (ou Municipal).

2. OS RECURSOS PROVENIENTES DE CONTRATOS ONEROSOS NÃO SE

CONFUNDEM COM OS TRANSFERIDOS PELA UNIÃO A ESTADOS E

MUNICÍPIOS POR MEIO DE CONVÉNIOS OU ACORDOS, cuja competência

fiscalizatória está constitucionalmente atribuída ao Tribunal de Contas da União,

nos termos do inciso VI do artigo 71 da Constituição da República Federativa do

Brasil. (TRF4, INQ 2009.04.00.015695-7, Quarta Seção, Relator Victor Lutados

Santos Laus, D.E. 28/04/2010)

Vale citar trecho deste v. Acórdão que ilustra com clareza a discussão ora travada:

"Inicialmente, relatou-se na decisão que o PMAT é um Programa implementado pelo

BNDES, cuja finalidade é modernizar a administração tributária e agregar qualidade

ao gasto público dentro de uma perspectiva de desenvolvimento local sustentável.

Após, referiu- se que, no que tange à gestão de recursos transferidos mediante

financiamento, o Tribunal de Contas da União teria firmado entendimento, após

Decisão 1007/2000 do Plenário, no sentido de não ser competente para fiscalizar tais

recursos.

Da referida decisão passo à transcrever excerto que bem esclarece o entendimento

apresentado pelo Tribunal de Contas da União (f/s. 587/588):

52

"(...) não figura entre as competências do TCU fixadas pela Constituição Federal,

em seu art. 71, a fiscalização da aplicação de recursos transferidos pela União aos

entes federados por meio de contratos de financiamento. Esses recursos, (...) uma

vez tendo ingressado nos cofres do Tesouro Estadual (ou Municipal) passam a

integrar o patrimônio daqueles entes, devendo, em atenção ao princípio federativo,

ser fiscalizados pelo correspondente Tribunal de Contas Estadual (ou Municipal).

ESSES RECURSOS EMPRESTADOS AOS ESTADOS POR MEIO DE

CONTRATOS ONEROSOS, DEVEM SER DEVOLVIDOS AO MUTUANTE NA

FORMA CONTRATUALMENTE ESTABELECIDA, NÃO SE CONFUNDINDO

COM OS RECURSOS TRANSFERIDOS PELA UNIÃO A ESTADOS E

MUNICÍPIOS A 'FUNDO PERDIDO ' POR MEIO DE 'CONVÊNIOS,

ACORDOS, AJUSTES OU OUTROS INSTRUMENTOS CONGÊNERES', CUJA

COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA É ATRIBUÍDA AO TCU POR FORCA DO

INCISO VI DO REFERIDO ARTIGO DA CARTA MAGNA E DO INCISO VII

DO ART. 5° DA LEI ORGÂNICA DO TRIBUNAL (...) Quando gere recursos de

convênios, o Estado ou Município está aplicando recursos da União, ainda que

para a consecução de objetivos de interesse de ambas as partes e por isso sujeita-se

ao dever de prestar contas dos recursos recebidos, e à fiscalização, tanto do órgão

repassador quanto do Tribunal de Contas da União. Esses recursos são plenamente

vinculados ao objetivo ao qual se destinam, devendo ser aplicados conforme

convencionado, sob pena de seu ressarcimento ao repassador, sem prejuízo da

aplicação de sanções por parte do TCU. (..) JÁ QUANDO GERE RECURSOS

ORIUNDOS DE EMPRÉSTIMO OU FINANCIAMENTO. O ENTE FEDERADO

ESTÁ, UM ÚLTIMA ANÁLISE, GERINDO SEUS PRÓPRIOS RECURSOS

CUJA DISPONIBILIDADE FUTURA É ANTECIPADA, AO CUSTO DOS

JUROS COBRADOS NA OPERAÇÃO. PORTANTO, CABE AO TRIBUNAL DE

CONTAS ESTADUAL OU MUNICIPAL FISCALIZAR A APLICAÇÃO DESSES

RECURSOS" (destaquei).

Considerando o teor da decisão do Tribunal de Contas da União, é necessário

declinar da competência da presente investigação em favor do Tribunal de Justiça do

Estado do Paraná, conforme requereu o órgão ministerial. Isso porque, referindo-se

a presente investigação à apuração da existência de supostas irregularidades no

Programa de Modernização Administrativa do Município de Ponta Grossa/PR

(PM/AT), para cuja realização foi firmado contrato de financiamento junto ao

BNDES, através do mandatário Banco do Brasil, no valor de R$4.331.182,43,

tratam-se de recursos cuja fiscalização cabe ao Tribunal de Contas do ente

respectivo, no caso, o Estado do Paraná. Por conseguinte, ausente interesse federal

no deslinde da controvérsia, o que atrairia a competência a esta Corte, nos termos do

artigo 109, inciso IV, deve-se declinar da competência à Justiça Estadual do Paraná

ou, especificamente, ao Tribunal de Justiça do referido ente federativo, em razão da

prerrogativa de função do investigado." (g.n)

53

Inclusive, como já narrado, o próprio Tribunal de Contas da União, ao ser instado

para exercer a fiscalização externa, por meio da Tomada de Contas n° 031.204/2011-2,

entendeu não ser competente para exercer o controle externo de eventuais

irregularidades na utilização dos recursos oriundos do BNDES no presente caso,

justamente por não haver qualquer interesse da União Federal nesses recursos.

Além do que, o próprio Ministério Público Federal, na Medida Cautelar n°

0004282-18.2012.403.6109 perante a 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Piracicaba -

SP reconheceu a sua incompetência para apurar eventuais irregularidades no contrato

em comento. Nessa oportunidade o órgão ministerial seguiu o raciocínio de que a haveria

competência estadual para tratar da fiscalização da aplicação das verbas oriundas do contrato

de financiamento em questão, uma vez que inexiste interesse da União Federal no presente

caso, porque é o Município que arcará com o valor integral do empréstimo, mais os juros

previstos no termo contratual.

Ora, se tanto o Tribunal de Contas da União como o Ministério Público Federal,

amparado por uma decisão judicial proferida pela Subseção Judiciária de Piracicaba/SP,

entenderam, em síntese, que não remanesce competência à União Federal para tratar dos

contratos firmados pelo BNDES, principalmente no contrato em discussão, justamente por

não se tratar de repasse de verbas, mas sim de empréstimos, não há razão para a CGU

exercer qualquer tipo de fiscalização, pois este órgão não está acima das regras de

competências estabelecidas pela Constituição Federal, tampouco da autonomia dos entes

federativos.

Assim, a instauração de um processo administrativo, ou qualquer tipo de exercício de

fiscalização por parte desses órgãos para apurar eventuais irregularidades na aplicação das

verbas obtidas através desse contrato de empréstimo é totalmente ilegal, eivada de nulidade,

impossível de ser sanada, haja vista a própria inexistência de titularidade da Controladoria-

Geral da União no escopo ora debatido.

II - DA INEXISTÊNCIA DE QUALQUER IRREGULARIDADE NOS ATOS DE

COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO DE AMERICANA NA APLICAÇÃO DOS

RECURSOS ORIUNDOS DO CONTRATO DE FINANCIAMENTO

Em que pese a CGU seja absolutamente incompetente para exercer qualquer tipo de

controle no presente caso, deve-se destacar que o Município de Americana atuou dentro da

mais estrita legalidade na execução dos atos que eram da sua competência.

Inicialmente, deve-se ressaltar a natureza do contrato nº 167/2010, celebrado entre o

Município de Americana e o BNDES.

Conforme se observa no referido contrato, a cláusula oitava, inciso XIX, traz a

seguinte obrigação ao Município de Americana:

"XIX - contratar empresa especializada na prestação de serviços de auditoria e

avaliação externas, com o início da execução do objeto contratado, em ate 01 (um)

mês contado da primeira liberação de recursos deste Contrato e que se estenda até a

final conclusão do projeto, com a previsão de, pelo menos, as seguintes obrigações:

54

a) Elaboração de relatórios gerenciais mensais, contendo informações e dados

relevantes, inclusive sobre o cumprimento da execução física e financeira do projeto

mencionado na Cláusula Primeira, observando as disposições contidas na Instrução

Normativa n° 25, de 09 de junho de 2009, e demais Instrução(es) Normativa(s)

específicas a ser(em) editada(s) pelo Ministério das Cidades, inclusive quanto à

periodicidade da realização dos relatórios gerenciais e o conteúdo dos mesmos;

b) Elaboração de Relatório Final de Implantação do projeto, ao término das

intervenções; e

c) Prévia autorização no contrato de prestação de serviços para que o BNDES

solicite, caso necessário, diretamente à empresa encarregada de sua execução,

informações que entenda necessárias e complementares, mediante simples

comunicação por escrito, dispensada qualquer outra formalidade."

Verifica-se claramente que uma das obrigações primordiais do Município de

Americana consistia na contratação de empresa especializada para gerenciar o

acompanhamento das obras.

Por certo que esta obrigação se coaduna com a modelagem estabelecida para o PAC-

Drenagem, uma vez que a maioria dos municípios brasileiros não possui qualquer estrutura

para realizar o acompanhamento de grandes obras de saneamento, como ocorre no presente

caso.

Pois bem, conforme consta no próprio Relatório Preliminar elaborado pela CGU, o

Município de Americana realizou certame a fim de contratar empresa para elaborar todo

pacote técnico da licitação a ser realizada para as obras de canalização dos córregos. Referida

contratação se fez necessária em razão da ausência de estrutura do Município de Americana

para realizar tais serviços.

Desta forma, foi instaurado o certame (Convite n° 044/2009) destinado à contratação

de empresa para "apresentação de um volume contendo os documentos necessários para a

licitação da obra composta de resumo do projeto, relação de desenhos, especificação técnica,

planilha de quantidades, regulamentação de preços, lista de materiais, cronograma, ficha de

'Situação de Projeto' e planta de localização". A empresa HAGAPLAN se consagrou

vencedora do certame e realizou os serviços em questão.

Após serem concluídos os aspectos técnicos necessários, foi publicado edital da

primeira etapa da concorrência destinada à contratação de empresa para a execução das obras

de canalização.

Superada a fase de pré-qualificação e, posteriormente as fases de habilitação e análise

de propostas e preços, o CONSÓRCIO PARQUE (Delta e Estrutural) foi considerado

vencedor do certame, sendo assim responsável pela "execução das obras do programa de

aceleração do crescimento de Americana, envolvendo obras de drenagem, canalização e

preservação dos cónegos do Parque, Pylles, São Manoel e Quilombo e implantação do parque

linear Ouilombo, incluindo obras de arte e pavimentação asfáltica sob a coordenação da

Secretaria de Obras e Serviços Urbanos".

55

Em atendimento à previsão contratual, bem como tendo em vista que o Município de

Americana não detém estrutura para o acompanhamento da execução de obra de tal porte, foi

aberta a Concorrência n° 003/2010, na modalidade técnica e preço, com o fim de "contratação

de empresa de consultoria para prestação de serviços de gerenciamento de obras de

canalização no Município de Americana", sendo que a empresa HAGAPLAN Engenharia e

Serviços Ltda. se consagrou vencedora do certame.

Desta forma, após as obras serem iniciadas, o Consórcio contratado encaminhava as

medições dos serviços realizados, o que era atestado pela empresa gerenciadora e, por

consequência encaminhado ao BNDES para a validação e a liberação dos recursos a serem

pagos posteriormente por intermédio da Caixa Econômica Federal.

Deste modo, a modelagem do contrato torna a atuação do Município de pouca

expressão, sendo que a execução das obras é acompanhada por uma gerenciadora, bem como

as medições das obras foram por ela atestadas e, em seguida, chanceladas no âmbito do

BNDES para posterior liberação de recursos. Inclusive, torna-se oportuno salientar que o

próprio BNDES pode realizar solicitações diretamente à gerenciadora das obras, sem

intermédio do Município.

Em relação à execução das obras, é importante destacar que se mostrou necessária a

realização de reprogramações da locação dos recursos em razão de justificativas técnicas

apresentadas pelo Consórcio Parque, as quais foram ratificadas pela Gerenciadora e pelo

próprio BNDES.

Após o início das obras, foi constatada a necessidade de priorização da execução dos

serviços no Córrego Parque em razão do mesmo estar localizado na principal via do

Município, cuja ocorrência de alagamentos causa maiores transtornos. A priorização desta

obra inclusive foi objeto de recomendação por parte do BNDES.

Posteriormente, por razões técnicas que foram confirmadas pela Gerenciadora das

obras houve necessidade de reprogramações na execução dos serviços consistentes na

realocação de recursos destinados às obras objeto do contrato.

O BNDES foi comunicado da necessidade das referidas reprogramações, sendo que o

GAC — Grupo de Acompanhamento acatou o "pleito do Município para alteração dos

valores aprovados, o qual aumenta os valores do Córrego do Parque e diminuiu o das demais

intervenções, com a justificativa de priorizar a conclusão do Cónego Parque, localizado na

principal avenida do centro da cidade".

Ademais, constam no próprio relatório da CGU todas as justificativas para as

reprogramações que se fizeram necessárias, as quais foram abalizadas na execução das obras

atestadas pela gerenciadora e, posteriormente, encaminhadas ao BNDES.

Este Município não deu causa à paralisação da liberação dos recursos por parte

do BNDES, tampouco a suspensão da execução das obras por parte do Consórcio

Parque.

O Município de Americana cumpriu com todas as suas obrigações dentro da estrita

legalidade. Todos os seus atos foram abalizados pelas constatações da Gerenciadora, bem

como encaminhou todas as informações necessárias ao BNDES.

56

Tanto assim é que em abril de 2012, a Gerenciadora encaminhou ao Município de

Americana relatório de andamento (RA 019-PMA) informando acerca da existência de atraso

injustificado por mais de 120 (cento e vinte) dias nas obras, bem como a paralisação

injustificada em 18/04/2012 da execução dos serviços, sem que houvesse comunicação prévia

ao Município dessa paralisação. Deste modo, não restou outra alternativa à Municipalidade

senão a rescisão unilateral do contrato e a retomada da execução das pendências finais não

concluídas pelo Consórcio Parque.

Neste sentido, torna-se importante anexar aos autos o laudo pericial produzido no

âmbito da medida cautelar de produção antecipada de provas (processo n° 019.01.2012.02386-

1), ajuizada pelo Consórcio Parque em face do Município de Americana, a qual tramita

perante a 4ª Vara Cível da Comarca de Americana - SP (Doc. 07). Apesar da Municipalidade

não chancelar neste ato o parecer em tela que se encontra sob o escrutínio judicial — e que a

Municipalidade se reserva no direito de se manifestar integralmente sobre o mesmo naquele

foro, verifica-se também por este documento que a Prefeitura de Americana/SP adotou,

quando ciente pela gerenciadora do descompasso na execução das obras, as medidas

necessárias para salvaguardar o interesse público municipal, entre elas, a rescisão contratual e

as providências para a conclusão dos serviços indispensáveis ao cumprimento do objeto

contratual.

Por meio do referido laudo pode ser constatado que as obras realizadas correspondem

ao relatado nas medições, bem como que este Município providenciou a execução das

pendências não concluídas pelo Consórcio Parque após a paralisação das obras em 18/04/2012.

Deste modo, o Município de Americana agiu dentro da mais estrita legalidade em relação aos

atos de sua competência.

III – CONCLUSÕES

Pelo exposto, a guisa de conclusão o Município de Americana sustenta o seguinte:

a-) a Controladoria Geral da União é órgão absolutamente incompetente para

instaurar e dar andamento a procedimento administrativo destinado a fiscalizar a aplicação de

recursos oriundos do empréstimo realizado entre Município de Americana e o BNDES, quer

por não se tratar de atribuição fixada na Constituição (arts. 70 e 71) a ela (não há transferência

de verbas federais, apenas empréstimo), quer por não se subsumir a legislação federal que trata

das competências da CGU, quer por não se coadunar nem remotamente com as decisões

uníssonas proferidas acerca da incompetência federal para a fiscalização de empréstimos do

BNDES, como a do próprio TCU, da Justiça Federal em medida cautelar já mencionada nestes

autos, o que torna imperiosa a necessidade de arquivamento da Ação de Controle nº

00190.028054/2011-19, em razão da sua nulidade absoluta.

b-) o Município de Americana, tendo em vista as atribuições que lhe reservou a

modelagem do sistema de financiamento oriundo do PAC-Drenagem, atuou dentro do marco

da mais estrita legalidade, sendo que não deu causa a paralisação na liberação de recursos, bem

como dos serviços, os quais diligenciou para que fossem concluídos a fim de priorizar o

atendimento ao interesse público envolvido nas obras de saneamento em questão.

57

c) Análise do Controle Interno

A manifestação complementar da Prefeitura de Americana/SP, por meio dos

seus advogados legalmente constituídos, é composta de duas partes: I) da incompetência absoluta da

Controladoria-Geral da União para fiscalizar a aplicação dos recursos oriundos do contrato celebrado

entre o Município de Americana e o BNDES; II) da inexistência de qualquer irregularidade nos atos

de competência do Município de Americana na aplicação dos recursos oriundos do contrato de

financiamento.

Em relação à primeira parte, na qual a Prefeitura questiona a competência da

CGU em fiscalizar a aplicação de recursos de empréstimos onerosos, transcreve-se a seguir o

despacho da Assessoria Jurídica da CGU (às fls. 1165 e 1166 do processo nº 00190.028054/2011-

19), segundo o qual não restam dúvidas quanto à competência desta Controladoria na fiscalização de

financiamentos junto ao BNDES:

Em atenção à situação submetida à ASJUR pela Secretaria Federal de Controle Interno, por

meio do Despacho nº 3.874/2013/GABDI/DI/SFC/CGU-PR, de 13 de maio de 2013, acerca

dos questionamentos jurídicos da Prefeitura de Americana/SP sobre a competência da

Controladoria-Geral da União em fiscalizar a aplicação de recursos de empréstimos onerosos,

não representa motivos para o não encerramento do respectivo relatório de fiscalização.

A argumentação jurídica trazida pelo Município ainda está em discussão junto ao judiciário

por força da Ação Ordinária nº 0002027-83.2013.403.6109, em trâmite perante a 3ª Vara

Federal de Piracicaba da Seção Judiciária de São Paulo, na qual o Município de Americana já

teve pedido de antecipação de efeitos de tutela e de efeito suspensivo em agravo de

instrumento indeferidos (documentos anexos). Aliás, as referidas decisões consideraram,

prima facie, que a CGU possui sim competência para a fiscalização.

Conforme se verifica das Informações nº 21/2013/ASJUR/CGU-PR, a CGU apresentou à

Procuradoria-Seccional da União em Campinas razões pela defesa da competência da CGU

para fiscalizar financiamentos junto ao BNDES (documento anexo), bem como a AGU já as

apresentou ao juízo conforme cópia anexa da contraminuta ao agravo de instrumento.

Desta forma, não há como considerar esgotada qualquer manifestação do Judiciário acerca da

matéria, sendo que, na visão desta Assessoria Jurídica não restariam dúvidas acerca da

competência da Controladoria-Geral da União para o exercício de seu mister quando da

fiscalização de financiamentos junto ao BNDES.

58

As informações trazidas pelo Município de Americana dizem respeito a uma outra ação

judicial - Ação Cautelar - movida pelo Ministério Público Federal face ao referido município e

ao Consórcio Parque, na qual se objetivava a produção antecipada de provas de maneira

preparatória para uma ação civil pública que visaria a responsabilização do prefeito e demais

réus. Assim, não guarda qualquer relação de prejudicialidade com a demanda judicial

existente.

Desta forma, entendo desnecessária a produção de novo parecer acerca da matéria submetida

pelo Município, uma vez que a tese desta Controladoria-Geral da União encontra-se em

discussão na ação ordinária ainda em trâmite. Por fim, não vislumbro óbice para o regular

encerramento das atividades ora desenvolvidas pela Secretaria Federal de Controle

Interno acerca do caso em tela.


A análise quanto à segunda parte, apresentada a seguir, abrange também o

conteúdo do Ofício SNJ nº 031/2013, de 13 de março de 2013, da Secretária de Negócios Jurídicos.

Inicialmente, é preciso discutir a concepção equivocada defendida pela

Prefeitura quanto às obrigações e responsabilidades sobre a execução e fiscalização da obra, cujas

argumentações consistiram, basicamente, em:

Durante a execução da obra a Prefeitura Municipal de Americana sempre esteve sob a guarda e

fiscalização do Ministério das Cidades e do BNDES.

...o Consórcio contratado encaminhava as medições dos serviços realizados, o que era atestado

pela empresa gerenciadora e, por consequência encaminhado ao BNDES para a validação e a

liberação dos recursos...

... a modelagem do contrato (assinado entre o BNDES e a Prefeitura de Americana-SP) torna a

atuação do município de pouca expressão, sendo que a execução das obras é acompanhada por

uma gerenciadora, bem como as medições das obras foram por ela atestadas e, em seguida,

chanceladas no âmbito do BNDES para posterior liberação de recursos...

...se mostrou necessária a realização de reprogramações da locação dos recursos em razão de

justificativas técnicas apresentadas pelo Consórcio Parque, as quais foram ratificadas pela

Gerenciadora e pelo próprio BNDES.

Faz-se necessário e adequado transcrever as avaliações do Ministério das

Cidades e do BNDES quanto a essas argumentações apresentadas pela Prefeitura.

O Ministério, na Nota Técnica/DAGES/SNSA/MCIDADES nº 291/2013, se

manifestou no seguinte sentido:

59

Quanto à este posicionamento do Município, vale destacar a manifestação da Controladoria

Geral da União - CGU contida no item 2.3 do Relatório Informativo de Demandas Externas

associado ao contrato de financiamento BNDES n° 09.2.1516.1, a qual se reporta ao Artigo 67

da Lei 8.666/93 (...) Tal dispositivo legal e outros aplicáveis a matéria estabelecem que,

independente da origem dos recursos, o poder público ao contratar obras e serviços é o

principal responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos diferentes prestadores de

serviços, incluindo empresas de suporte, gerenciadoras, que apenas o assiste, não o

substituindo das responsabilidades inerentes do tomador de recursos e executor de obras.

E o BNDES, na Nota AS/DESAM 014/2013, se manifestou no seguinte

sentido:

(...) O BNDES tem consistentemente adotado a prática de solicitar que, nos projetos

executados pelo setor público (Municípios e Estados), seja contratada empresa gerenciadora

que auxilie os executores no acompanhamento dos serviços e no controle das medições.

Entretanto, a gerenciadora visa tão somente mitigar riscos de acompanhamento, e não substitui

o Município na responsabilidade sobre a utilização dos recursos públicos, responsabilidade

esta que não poderia ser delegada em um Contrato Administrativo de gerenciamento de obras.

(...) A descrição do procedimento do BNDES quanto às liberações de recursos para as

suas operações se encontra equivocada. Este Banco não "chancela" medições para posteriores

liberações. Realiza as liberações pari passu, a partir de cronograma prospectivo fornecido pelo

Beneficiário. A posteriori o beneficiário presta contas do recurso liberado, salvaguardado o

direito de glosa pelo BNDES de parte da prestação de contas, se ela se mostrar inadequada.

Esta equipe de auditoria coaduna com as avaliações apresentadas pelo

Ministério das Cidades e pelo BNDES, pois não pode a Prefeitura alegar que toda a responsabilidade

pelas medições e alterações contratuais efetuadas é da empresa Gerenciadora, a qual, de acordo com

os ditames da Lei de Licitações tem a função, na realidade, de assistir e subsidiar o representante

da Administração designado para acompanhar a execução do contrato. Ou seja, cabe à

Prefeitura, por intermédio de sua Fiscalização, acompanhar o desenvolvimento do contrato,

especialmente quanto ao cumprimento do cronograma, o atendimento das especificações, o ateste das

medições apresentadas pelo contratado e a aprovação das solicitações de alteração contratual, bem

como adotar medidas visando garantir a conclusão do objeto pactuado.

Tanto é assim que as planilhas de medições foram assinadas, não só pelo

Consórcio e pela Gerenciadora, mas também pela Fiscalização da Prefeitura. E os Quadros de

Alteração Contratual foram assinados pelo Fiscal da Obra e pelo Diretor da Unidade de Obras

Públicas da Prefeitura.

60

Tão pouco procede a tentativa da Prefeitura de atribuir ao BNDES a

responsabilidade pela ―validação‖ de medições, a qual cabe exclusivamente à Prefeitura, sendo

competência do BNDES apenas avaliar o andamento do contrato de execução das obras em relação

ao que foi pactuado inicialmente no contrato de financiamento.

A Prefeitura defende também que ―não deu causa à paralisação da liberação

dos recursos por parte do BNDES, tampouco a suspensão da execução das obras por parte do

Consórcio Parque‖. Acrescenta que ―a Gerenciadora encaminhou ao Município de Americana

relatório de andamento (RA 019-PMA) informando acerca da existência de atraso injustificado por

mais de 120 (cento e vinte) dias nas obras, bem como a paralisação injustificada em 18/04/2012 da

execução dos serviços, sem que houvesse comunicação prévia ao Município dessa paralisação.

Deste modo, não restou outra alternativa à Municipalidade senão a rescisão unilateral do contrato e

a retomada da execução das pendências finais não concluídas pelo Consórcio Parque‖.

O BNDES, na Nota AS/DESAM 014/2013, contrapôs as alegações da

Prefeitura afirmando que o Ente deu causa sim à paralisação das liberações devido a:

(...) incapacidade de gerir as reprogramações sucessivas e o orçamento da obra. Isto porque

resta como condição contratual a obrigação do Município aportar os valores necessários para a

finalização das intervenções (vide inciso IX da Cláusula Oitava do Contrato), o que segundo o

próprio Município era dificultado pelas sucessivas alterações ao contrato de empreitada com o

aumento do custo das obras. Ademais, a alínea "a" do inciso II da Cláusula Nona do Contrato

de Financiamento exige a "inexistência de qualquer fato que, a critério do BNDES, venha a

alterar substancialmente a situação econômica-financeira da beneficiária ou que possa

comprometer a execução do empreendimento ora financiado, de forma a alterá-lo ou

impossibilitar sua realização, nos termos previstos no projeto aprovado pelo BNDES" como

condição de liberação.

Quanto à informação da Prefeitura de que o relatório de andamento (RA 019-

PMA), elaborado pela Gerenciadora, informou o atraso injustificado por mais de 120 (cento e vinte)

dias nas obras, ressalva-se que no relatório do mês anterior não havia qualquer comentário acerca de

atrasos nas obras.

Diante do exposto, conclui-se que as manifestações da Prefeitura de

Americana não justificaram as falhas apontadas e não elidiram a constatação de que o

acompanhamento da Prefeitura foi deficiente.

61

d) Conclusão sobre a situação verificada

As deficiências apontadas quanto à atuação da Prefeitura contribuíram para

ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle.








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Licitação com Projeto Básico deficiente

a) Fato:

Em que pese a equipe de auditoria não tenha feito análise do Projeto Básico,

mas tendo em vista as alterações propostas pelo Projeto Executivo, boa parte sob alegação de falhas

e necessidades de complementação de estudos do Projeto Básico, pode-se inferir que o processo

licitatório destinado à contração da execução das obras foi baseado em um Projeto Básico deficiente,

em desacordo com a Lei de Licitações.

Sobre a utilização de projeto básico deficiente na licitação das obras, cita-se o

Acórdão 1755/2004 – Plenário:

Portanto, fixadas as possíveis situações de alteração contratual e o modo correto de a

Administração proceder ao ajuste, a atuação do gestor passa necessariamente, sob pena de

responsabilização perante o TCU, pela adoção das seguintes medidas:

62

a) exigir que o projeto básico, com os elementos descritivos a ele pertinentes, seja

tecnicamente adequado e atualizado, no momento da realização da licitação de obras públicas,

conforme prescrevem os arts. 6º, inciso IX, e 7º, ambos da Lei 8.666/93, evitando-se alterações

contratuais que o desnaturem ou que sejam motivadas por erros grosseiros, omissões,

insuficiências ou obsolescência do projeto básico, o qual deve permitir a correta aferição dos

quantitativos de serviços necessários à execução integral da obra;


Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.


Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta

constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.


A realização de licitação utilizando Projetos Básicos deficientes foi fator

determinante para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente

ação de controle.








estimado.

(...)




63



CONSTATAÇÃO

Itens cotados como verba

a) Fato:

Na elaboração do orçamento de referência para as obras do Córrego do Parque,

Córrego do Pylles, Córrego São Manuel e Ribeirão Quilombo, a Prefeitura de Americana considerou

nos itens de serviço 1.1 - Instalações de Canteiro de Obras e 4.1 – Projeto Executivo a unidade de

medida verba ―vb‖, o que é contrário à jurisprudência existente, haja vista que o art. 7º, § 2º, inciso

II, da Lei nº 8.666/1993, determina que as obras e os serviços somente poderão ser licitados quando

existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos

unitários.

O entendimento do Tribunal de Contas da União está consolidado nesse

sentido, citando-se, para exemplificar, as determinações dos acórdãos a seguir:

Acórdão nº 157/2009-TCU/Plenário:

9.4. determinar à Compesa que em futuras licitações e contratos que envolvam total ou

parcialmente recursos públicos federais:

9.4.1. abstenha-se de utilizar a unidade ―verba‖ para referenciar serviços de sua planilha

orçamentária integrante do projeto básico e expresse a composição de todos os custos unitários

necessários e suficientes à sua precisa identificação, em consonância com o art. 7º, § 2º, inciso

II, da Lei 8.666/93;

Acórdão nº 2049/2008-TCU/Plenário

9.1. determinar à Eletrobrás Termonuclear S.A. que:

9.1.3. detalhe todas as "verbas" remanescentes do contrato, possibilitando a exata identificação

do que as compõe e a avaliação de eventual duplicidade na prestação dos serviços;

Assim, entende-se que a Prefeitura deveria ter especificado as características

do canteiro de obras, observando as áreas de cada ambiente construído, os tipos de materiais a serem

utilizados e detalhando os itens a serem fornecidos, bem como deveria ter detalhado as etapas e

produtos do projeto executivo as serem entregues, de forma a estabelecer unidades de medição que

permitissem uma adequada aferição do serviço efetivamente executado.

64







A realização de licitação utilizando ―verba‖ como unidade de medição de

serviços está em descordo com a legislação e constitui obstáculo à adequada avaliação dos preços

dos serviços e aferição de sua execução.








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Inconsistências nos valores e nas datas base do orçamento de referência

a) Fato:

65

O Item 2 do Edital nº 001/2010, destinado à contratação da execução das

obras, informa que ―O valor global estimado para o objeto desta Licitação é de R$ 81.248.362,66

(oitenta e um milhões, duzentos e quarenta e oito mil, trezentos e sessenta e dois reais e sessenta e

seis centavos) na base econômica de Abril/2010, conforme Anexo I, correspondente ao valor de

referência de R$ 75.531.096,78 em Janeiro/2009, devidamente atualizado‖ (grifos adicionados).

Entretanto, quanto ao valor global estimado para a contratação, observou-se

que a planilha orçamentária constante do Anexo I do Edital apresenta o montante total de R$

77.891.434,26 em vez dos R$ 75.531.096,78 citados no item 2 do mesmo Edital.

Para dirimir a dúvida sobre o valor estimado global correto na base jan/2009,

foi solicitado à Prefeitura, por meio do item 2 da Solicitação de Auditoria nº 20125008/003, de 30 de

agosto de 2012, que esclarecesse a diferença entre o valor apresentado no item 2.1, no montante de

R$ 75.531.096,78 (jan/2009), e o valor apresentado na planilha de orçamento-resumo do Anexo I, no

montante de R$ 77.891.434,26.

Em resposta, por meio do Ofício nº 365/GP/09/2012, de 6 de setembro de

2012, a Prefeitura informou que ―o valor correto é o apresentado na planilha de Orçamento-resumo

do anexo I no montante de R$ 77.891.434,26, sendo que o valor apresentado no item 2.1 no

montante de R$ 75.531.096,78 constou incorretamente no edital e pedimos que o mesmo seja

desconsiderado‖.

Contudo, atualizando o valor global de R$ 77.891.434,26 pelo índice

Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo (abr/10 =

410,55; jan/2009 = 396,32), que é o índice utilizado para reajustamento do contrato, obtém-se o valor

de R$ 80.688.151,84. Assim, tendo em vista que o valor global estimado, conforme item 2 do Edital,

é de R$ 81.248.362,66, não ficou claro como foi feita a atualização do valor global constante da

planilha orçamentária do Anexo I da data-base jan/2009 para abr/2010.

É preciso destacar que a disponibilização da planilha orçamentária estimativa

em data-base distinta (jan/2009) da data-base que seria considerada no contrato (abr/2010)

certamente gerou dificuldade para a comissão de licitação avaliar a adequabilidade dos preços

unitários propostos pelos licitantes àqueles estimados pela Administração. Além, disso essa

disparidade de datas base é motivo de dúvidas quanto à data-base real do contrato, como

efetivamente aconteceu nas primeiras inclusões de serviços extracontratuais que tiveram seus preços

66

retroagidos erroneamente para a data-base jan/2009, quando na realidade a data-base do contrato é

abr/2010, conforme registrado no Ofício nº 006/2011, de 03 de maio de 2011, do Consórcio Parque.







A inconsistência nos valores e nas datas base do orçamento de referência das

obras, em que pese não tenha sido, isoladamente, fator determinante para a ocorrência das

irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, certamente teve

sua contribuição na medida em que dificultou a avaliação dos preços tanto por parte da comissão de

licitação quanto dos próprios licitantes.








estimado.

(...)




67



CONSTATAÇÃO

Divergências nos índices de reajustamento do contrato

a) Fato:

O Item 3.4 do Contrato nº 153/2010, destinado à execução das obras, prevê, no

caso de inclusão de serviços não previstos inicialmente, que a retroação dos preços deveria utilizar o

índice Edificações definido por Portaria da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de

São Paulo – PMSP. Já a cláusula quarta do contrato estipula que o reajustamento será calculado

com base no índice Pavimentação e Canalização publicado pela Secretaria de Finanças, sem,

contudo, especificar se é a Secretaria de Finanças da PMSP.

Enquanto isso, o item 20 do Edital nº 001/2010, destinado à contratação da

execução das obras, estabelece que o preços contratuais seriam reajustados pelo índice FIPE

Setorial da Construção Civil e Obras Públicas – São Paulo.

Contudo, conforme consta nas Planilhas Comparativas de Preços, elaboradas

pela Prefeitura quando da avaliação das solicitações de replanilhamento, verificou-se que, na

retroação dos preços dos itens novos para a data-base do contrato, foi efetivamente utilizado o índice

FIPE – coluna Edificações-Geral.






68


A divergência nos índices de reajustamento, em que pese não tenha sido fator


ação de controle, certamente contribuiu para o cenário de conturbado em que foi executado o

contrato de implantação das obras.








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Não parcelamento do objeto

a) Fato:

A Lei de Licitações de Contratos – LLC - (Lei nº 8.666/93), no § 1º do art. 23,

estabelece que ―as obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em

tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à

licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação

da competitividade sem perda da economia de escala‖.

Observa-se, então, que o parcelamento é a regra. A intenção do legislador tem

por objetivo propiciar a ampliação do universo de concorrentes e por decorrência a escolha da

proposta mais vantajosa pela Administração.

69

Sobre o tema, o TCU publicou a súmula nº 247, de 23 de novembro de 2004,

reproduzida a seguir:

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das

licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja

divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de

escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora

não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do

objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de

habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

No caso concreto do Contrato nº 153/2010, celebrado entre a Prefeitura de

Americana/SP e o Consórcio Parque, em decorrência da Concorrência Pública nº 001/2010, que teve

como objeto a execução das obras de drenagem e canalização dos Córregos do Parque, Pylles, São

Manoel e Quilombo, além da implantação de Parque Linear Quilombo incluindo obras de arte e

pavimentação asfáltica, verifica-se que a Prefeitura optou por licitar os objetos em um lote único,

sem a devida justificativa técnica, quando poderia ter feito a adjudicação por item – conforme é a

regra.

A Prefeitura deveria ter demonstrado as razões técnicas e econômicas da

inviabilidade do parcelamento do objeto, bem como os motivos da indivisibilidade da obra.

Conforme se observa na figura abaixo, vê-se que os córregos estão em locais

diversos, o que, em princípio, materializa a sua divisibilidade.

70

Figura 1 - Vista da cidade de Americana com a indicação dos córregos (fonte: Google – adaptada).

Para corroborar com a tese da divisibilidade do empreendimento, verifica-se

que para cada córrego foi montado um orçamento distinto, inclusive com previsão de despesas com

canteiros de obras individualizados, o que anula, a princípio, a ideia de que poderia haver ganho

substancial com a implantação de um canteiro único para atender as 4 intervenções.

A tabela a seguir, mostra o resumo dos preços globais do orçamento de

referência e os preços previstos para o canteiro de obras de cada intervenção, com a respectiva

participação percentual no preço global. Pode-se observar, então, que foi destinado para cada uma

das obras o mesmo percentual do preço global para a remuneração pelo canteiro de obras, isto é, para

cada obra havia um centro de custo e um cronograma físico-financeiro específico.

Tabela 21 – Resumo do orçamento de referência – Preço global x Canteiro de obras.

Item Corpo d’água Preço global (R$) Preço do Canteiro

de Obras (R$)

Canteiro / Preço

global (%)

1 Córrego do Parque 32.252.668,71 939.398,12 2,91%

2 Córrego do Pyles 18.303.461,28 533.110,52 2,91%

3 Córrego São Manoel 11.820.552,97 344.287,95 2,91%

4 Ribeirão do Quilombo 15.514.751,30 451.885,96 2,91%

TOTAL 77.891.434,26 2.268.682,55

71

Salienta-se que o parcelamento, nesse caso, poderia ter ocasionado um melhor

aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado, ao permitir a participação de mais empresas na

execução das obras, bem como poderia ter ampliado a disputa no certame licitatório, em decorrência

da redução do peso dos quesitos de qualificação técnica-operacional e econômico-financeira, que são

proporcionais à parcela da obra.

Ademais, a contratação em lote único de um objeto que é, na realidade,

divisível, permitindo a execução de todas as intervenções por uma única empreiteira, além de

afrontar a LLC, favorece a ocorrência do ―jogo de planilha‖ entre os serviços dos diversos córregos:

aumentando o quantitativo de itens com sobrepreço de uma determinada intervenção combinado, ou

não, com a supressão de itens com subpreço de outra intervenção. Essa tese foi concretizada no

empreendimento, conforme mostrado na tabela a seguir, onde se pode observar que, após a 5ª

reprogramação, houve grande aumento no valor da obra do Córrego do Parque e reduções

significativas nos valores das demais intervenções. Essa questão será tratada de forma mais detalhada

no item sobre ―jogo de planilha‖.

Tabela 22 - Resumo do orçamento contratado x 5ª reprogramação.

Obra Contrato original (R$) Reprogramação nº 5 Variação (%)

Córrego do Parque 32.324.459,44 55.977.125,73 73,17%

Córrego do Pylles 17.770.207,75 2.144.807,71 -87,93%

Córrego São Manoel 9.075.555,79 7.547.763,05 -16,83%

Ribeirão Quilombo 15.819.202,52 9.319.729,02 -41,09%

TOTAL 74.989.425,50 74.989.425,50 -





72


A realização de licitação sem o adequado parcelamento do objeto foi fator


ação de controle, na medida em que possibilitou a ocorrência do ―jogo de planilha‖ entre os serviços

dos diversos córregos, além de ter restringido a possibilidade de aumento da disputa no certame

licitatório.








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitários

a) Fato:

O Edital de Concorrência nº 001/2010 foi omisso ao não prever expressamente

em seus itens um critério de aceitabilidade dos preços unitários, em desconformidade com o disposto

no inciso X, artigo 40 da Lei nº 8.666/93, in verbis:

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da

repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação,

a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da

73

documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará,

obrigatoriamente, o seguinte:

(...)

X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a

fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou

faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e

2º do art. 48;(grifos adicionados)

Vale frisar que a jurisprudência do Tribunal de Contas da União está

pacificada no sentido de que, mesmo para licitações do tipo ―menor preço global‖, o critério de

aceitabilidade de preços unitários é indispensável, vide excerto do Acórdão nº 2381/2008 –

TCU/Plenário:

9.2.1. faça constar obrigatoriamente dos atos convocatórios, em futuros certames licitatórios,

critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, com a fixação de preços máximos, tanto

para as licitações do tipo menor preço unitário quanto nas de menor preço global, em

observância ao disposto nos artigos 40, caput, e inciso X, e 43, inciso IV, da Lei 8.666/93;

Diante do exposto resta claro que o Edital, ora sob análise, além de ter

estipulado critério de aceitabilidade do preço global, em seu item 13.2.3 – valor estimado pela

Administração, deveria ter estabelecido um critério limitando o preço unitário máximo de cada

serviço. Tal omissão, além de contrariar o previsto na Lei de Licitações e Contratos, deu azo a outras

irregularidades, notadamente, aquelas relacionadas a sobrepreços em vários serviços, conforme será

apontado no decorrer deste relatório.



c) Análise do Controle Interno:



d) Conclusão sobre a situação verificada:

74

A realização de licitação sem a utilização de critérios de aceitabilidade de

preços unitários foi fator determinante para a ocorrência das irregularidades citadas na representação

que originou a presente ação de controle, na medida em que permitiu a contratação de serviços por

preços unitários acima do previsto no edital.








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Ausência de composições de custos unitários

a) Fato:

Quando da análise do Edital da Concorrência Pública nº 001/2010, verificou-se

que não constavam as Composições de Custos Unitários utilizadas para formação dos preços de

referência. Observou-se, também, que não havia previsão expressa do fornecimento, pelas licitantes,

das composições juntamente com as propostas de preços. No item 11.1.2 do Edital é exigida apenas a

entrega das planilhas orçamentárias contendo todos os preços unitários propostos, totais de cada

serviço e valor global, porém, não é exigida a entrega das Composições de Custos Unitários.

Nos itens 2, 3 e 5 do Ofício nº 17296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de

2012, encaminhado à Prefeitura, a CGU solicitou que fossem informadas as fontes de referência e

correspondentes códigos de serviços utilizados para formação dos preços, acompanhadas das

75

respectivas composições de custos unitários, tanto para o orçamento de referência quanto para o

orçamento ofertado pela empresa vencedora.

Em resposta, por meio do Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22de junho de 2012, a

Prefeitura apenas informou as fontes de referência utilizadas para formação dos preços de alguns

serviços da planilha orçamentária de referência, mas não encaminhou as respectivas composições,

acrescentando que o restante seria enviado o mais breve possível.

Reiterou-se a demanda por meio da Solicitação de Auditoria nº

201205008/001, de 12 de julho de 2012, a qual foi respondida pela Prefeitura por meio do Ofício nº

312/GP/07/2012, de 26 de julho de 2012. Novamente, a Prefeitura não encaminhou as composições

relativas aos preços do orçamento de referência e, com relação às composições da proposta da

vencedora da licitação, informou que o Consórcio Parque recusou-se a realizar o esclarecimento

solicitado e que a municipalidade não possui meios para compeli-lo a prestar as informações

insistentemente negadas.

Primeiramente, é preciso esclarecer que o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº

8.666/1993, determina que as obras e os serviços de engenharia somente poderão ser licitados

quando existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus

custos unitários.

Nesse sentido, é pacífico o entendimento do Tribunal de Contas da União de

que as composições de preços unitários devem constar dos anexos do Edital de Licitação, a exemplo

da determinação contida no acórdão nº 157/2009-TCU/Plenário:

9.4. determinar à Compesa que em futuras licitações e contratos que envolvam total ou

parcialmente recursos públicos federais:

9.4.1. abstenha-se de utilizar a unidade ―verba‖ para referenciar serviços de sua planilha

orçamentária integrante do projeto básico e expresse a composição de todos os custos unitários

necessários e suficientes à sua precisa identificação, em consonância com o art. 7º, § 2º, inciso II,

da Lei 8.666/93; (grifos adicionados)

Além disso, a Prefeitura deveria ter incluído no Edital cláusula de

obrigatoriedade da apresentação das composições de preços unitários por parte das empresas licitantes,

haja vista que o art. 48, inciso II, da Lei 8.666/1993, determina que deverão ser desclassificadas:

II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente

inexeqüiveis, assim considerados aqueles que não venham a ter demonstrada sua viabilidade

76

através de documentação que comprove que os custos dos insumos são coerentes com os de

mercado e que os coeficientes de produtividade são compatíveis com a execução do objeto do

contrato, condições estas necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação. (grifos

adicionados).

Tal entendimento também já foi pacificado no TCU, a exemplo das

determinações exaradas nos seguintes acórdãos:

Acórdão 1726/2008-TCU/Plenário:

9.1. determinar à Fundação Nacional de Artes (Funarte/MinC) que:

9.1.2. nos processos de licitação de obras e serviços, faça constar orçamento detalhado em

planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, conforme prescrito no

art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93 e já determinado no Acórdão 1.705/2003 - Plenário,

exigindo, ainda, dos participantes, demonstrativos que detalhem os seus preços e custos;

Acórdão 3083/2008-TCU/Plenário:

9.2. determinar ao TRE/PR que, em futuras licitações que realizar para execução de obras que

envolvam a utilização de peças pré-moldadas de concreto, em atenção ao que dispõe o § 2º,

inciso II, art. 7º da Lei n. 8.666/1993, exija que o orçamento-base e as propostas das licitantes

contenham o devido detalhamento desses elementos estruturais, com composições de custos

unitários que especifiquem os materiais utilizados e mão-de-obra e equipamentos empregados.


Diante do exposto, conclui-se que a Prefeitura falhou ao não incluir no Edital

de Licitação as composições unitárias de formação dos preços de referência e não exigir que as

licitantes apresentassem as composições unitárias dos preços consignados em suas propostas

comerciais. Ressalta-se que a disponibilização das composições no orçamento de referência confere

maior transparência ao processo e permite que os licitantes identifiquem com mais precisão os

insumos, e respectivas quantidades, necessários à execução dos serviços, facilitando a identificação

de eventuais falhas nos preços de referência e favorecendo o oferecimento de propostas mais

condizentes com objeto que se quer contratar.

Já a exigência de apresentação das composições pelos licitantes, além de

conferir maior credibilidade aos orçamentos propostos, dota a Administração de informações

necessárias à averiguação da cobrança de insumos em duplicidade e à avaliação dos custos dos

insumos em eventuais aditivos de inclusão de serviços novos visando à manutenção dos custos de

insumos constantes das composições de serviços contratados inicialmente.

Com relação à alegação da Prefeitura de que não possui meios para compelir o

consórcio executor a fornecer as composições, salienta-se que constitui obrigação da contratada,

77

conforme item 10.1.1 do Contrato nº 153/2010, firmado entre a Prefeitura de Americana-SP e o

Consórcio Parque:

Prestar todo e qualquer esclarecimento ou informação solicitada pela CONTRATANTE e seus

prepostos garantindo-lhe o acesso, a qualquer tempo, ao local dos serviços, bem como aos

documentos relativos aos serviços executados e em execução.

Assim, diante da previsão contratualmente expressa, há um claro

descumprimento de cláusula contratual, o que pode ensejar as penalidades previstas no artigo 87 da

Lei 8.666/93.







A ausência das composições unitárias do orçamento de referência e da

proposta da licitante vencedora contribuiu para a ocorrência das irregularidades citadas na

representação que originou a presente ação de controle, na medida em que não possibilitou maior

clareza na identificação dos serviços e insumos considerados no orçamento de referência e,

principalmente, por não ter munido a administração de informações mais detalhada sobre a proposta

da vencedora, as quais poderiam ter sido utilizadas para avaliar os custos das alterações contratuais.




78





estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Ausência de detalhamento dos encargos sociais e BDI no Edital de Licitação

a) Fato:

Apesar do Edital de Licitação nº 001/2010 ter estipulado, em seu item 11.1.5,

que os encargos sociais e o Benefício e Despesas Indiretas – BDI deveriam ser demonstrados pelos

licitantes, conforme modelos que estariam indicados no Anexo VII do Edital, verificou-se que o

citado anexo não apresentou modelo de detalhamento dos encargos sociais e, quanto ao BDI,

apresentou uma planilha contendo a descrição dos itens que o compõem, mas sem expressar o

percentuais de cada parcela considerados para formar o BDI utilizado no orçamento de referência.

Nesse sentido, o entendimento do Tribunal de Contas da União, consolidado

na Súmula 258/2010, é que os detalhamentos de encargos sociais e do BDI integram o orçamento

que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia e devem constar dos anexos do Edital

de Licitação, citando-se, para exemplificar, a determinação do Acórdão nº 0608/2008–TCU/Plenário,

anterior à Concorrência Pública:

9.3. determinar à Prefeitura Municipal de Várzea Grande, que, no caso de nova licitação para

as obras em comento, bem como nas demais licitações envolvendo recursos federais:

79

9.3.8. elabore projeto básico que contenha orçamento detalhado em planilhas que expressem a

composição de todos os preços unitários, inclusive a composição da taxa de Bonificação e

Despesas Indiretas (BDI) e da taxa de encargos sociais, conforme exigido pelo art. 6º, inciso

IX, alínea f, c/c art. 7, § 2º, inciso 2º, da Lei 8.666/93;

(Grifos adicionados)







A ausência de detalhamento dos encargos sociais e do BDI no Edital de

Licitação, em que pese não tenha sido fator determinante para a ocorrência das irregularidades

citadas na representação que originou a presente ação de controle, certamente contribuiu para o

cenário de conturbado em que foi licitado o contrato de implantação das obras.








estimado.

(...)




80



CONSTATAÇÃO

Percentual de BDI excessivo.

a) Fato:

O Edital de Licitação nº 001/2010 estipulou, em seu item 11.1.5, que os

percentuais de Benefício e Despesas Indiretas – BDI deveriam ser demonstrados pelos licitantes de

acordo com o modelo indicado no Anexo VII, reproduzido na tabela a seguir. Apesar do orçamento

de referência considerar o percentual de BDI de 35% para a formação do preço, não há detalhamento

dos percentuais de cada item que o compõe, constando, no modelo disponibilizado no Edital, apenas

a descrição dos itens.

Tabela 23 - Modelo de composição de BDI – Anexo VII - Edital da Concorrência Pública nº 001/2010

Item Discriminação Taxa Adotada %

A Administração Central

B Administração Local da obra

C Impostos e taxas

C.1 ISS

C.2 PIS

C.3 COFINS

D Equipamentos

E Outros

E.1 Alimentação

E.2 Transporte de Pessoal

E.3 Seguros

E.4 Consumo de combustível

E.5 EPI‘s / Ferramentas

E.6 Controle Tecnológico

E.7 Equipamentos de informática / Fornec. automóvel

F Lucro

% Total Taxa BDI

Essa orientação do Edital conduziu os licitantes à inclusão, no BDI de suas

propostas, de parcelas as quais deveriam ser detalhadas na planilha de custos diretos da obra, pois,

considerando que os custos diretos são aqueles relacionados aos materiais e equipamentos que

compõem a obra, bem como os custos operacionais e de infraestrutura necessários para sua

81

transformação no produto final, como os relativos à mão de obra, à logística e outros, não deveriam

constar da composição do BDI os seguintes itens:

Administração local da obra;

Equipamentos; e

Os subitens considerados no item E-Outros, excetuando-se o subitem E.3- Seguros.

A composição do BDI do Consórcio Parque, contratado pela Prefeitura para

execução das obras, é apresentada na a seguir.

Tabela 24 - Composição do BDI – Consórcio Parque

Item Discriminação Taxa Adotada %

A Administração Central 4,50

B Administração Local da obra 6,00

C Impostos e taxas

C.1 ISS 2,00

C.2 PIS 0,65

C.3 COFINS 3,00

D Equipamentos 0,80

E Outros

E.1 Alimentação 0,40

E.2 Transporte de Pessoal 0,30

E.3 Seguros 2,00

E.4 Consumo de combustível 0,40

E.5 EPI‘s / Ferramentas 0,35

E.6 Controle Tecnológico 0,75

E.7 Equipamentos de informática / Fornec. automóvel 0,294

F Lucro 10,00

% Total Taxa BDI 35,00

Com vistas a analisar as taxas adotadas pelo Consórcio Parque, utilizaram-

se como referência, basicamente, as recomendações do TCU, especialmente, as emanadas nos

Acórdãos nº 325/2007 e 157/2009, ambos decididos por votação em sessão Plenário. Como

resultado, ajustando-se as parcelas componentes do BDI da contratada aos referenciais

consultados, obteve-se a taxa de BDI paradigma detalhada na tabela a seguir.

82

Tabela 25 - BDI paradigma CGU – Serviços

Item DiscriminaçãoTaxa ajustada

(%)Observações

Despesas Indiretas 9,16

Administração Central 4,50 Valor da contratada mantido

Administração Local da Obra 3,61 Referência DNIT (outubro 2009)

Alimentação 0,40 Valor da contratada mantido

Transporte de pessoal 0,30 Valor da contratada mantido

EPI‘s / Ferramentas 0,35 Valor da contratada mantido

B Despesas Financeiras 1,00Inserido o valor médio do Acórdão (contratada

não considerou o item)

C Seguros 2,00 Adotado o valor máximo do Acórdão

D Lucro 10,00 Valor da contratada mantido

E Impostos e Taxas 5,65

ISS 2,00 Valor da contratada mantido

PIS 0,65 Valor da contratada mantido

COFINS 3,00 Valor da contratada mantido

Taxa BDI ajustado – Serviços 31,11%

Fórmula = {(1+A/100)*(1+B/100)*(1+C/100)*(1+D/100)/(1-E/100)} – 1

A

Esclarece-se que:

a) foi mantido percentual proposto pelo Consórcio Parque para o item Administração

Central, tendo em vista que se encontra dentro dos limites definidos no Acórdão nº

325/2007–TCU/Plenário;

b) foi incluído o item Despesas financeiras, não previsto no BDI da contratada, adotando-se

o percentual de 1,0%, seguindo o mesmo raciocínio do Acórdão nº 157/2009–

TCU/Plenário;

83

c) com relação aos Impostos e taxas, foram mantidos os percentuais da contratada;

d) foi mantido o percentual da contratada para o item Seguros, tendo em vista que está

abaixo do limite máximo definido no Acórdão nº 325/2007 para o item Riscos; e

e) quanto ao item Lucro, foi mantido o percentual proposto pela Contratada, tendo em vista

que está muito próximo do valor máximo definido no citado Acórdão nº 325/2007.

Quanto ao item Administração local da obra, o BDI da contratada registra

o percentual de 6%, sem apresentar o detalhamento de seus componentes. Além da administração

local, o BDI da contratada contempla, ainda, a remuneração de outras despesas relacionadas à

administração da obra: Equipamentos (0,80%), Alimentação (0,40%), Transporte de pessoal

(0,30%), Consumo de combustível (0,40%), EPI‘s / Ferramentas (0,35%), Controle tecnológico

(0,75%) e Equipamentos de informática / Fornec. automóvel (0,294%).

Reitera-se que o custo da administração local, assim como dessas outras

despesas, deveria ter sido computado na planilha de custo direto, com o detalhamento de todas as

parcelas que os compõe, visando a maior transparência na contratação, conforme determina o

Acórdão TCU nº 325/2007–TCU/Plenário.

Contudo, tendo em vista que a própria Prefeitura incluiu o item Administração

local no modelo padronizado constante do Edital, e considerando a ausência de seu detalhamento no

BDI contratado e a consequente impossibilidade desta equipe de auditoria dimensionar os custos

desse serviço ou mesmo averiguar o percentual proposto pela contratada, foram pesquisados

percentuais adotados por outras instituições, visando estabelecer parâmetros para comparação do

percentual praticado na obra com outros referenciais de mercado.

O Acórdão nº 397/2008–TCU/Plenário faz a seguinte referência às Tabelas de

Composições de Preços para Orçamentos (TCPO), da Editora PINI:

A TCPO considera como adequado o percentual de 6% de Administração Local para grandes

obras. Dentro desse percentual encontram-se: mão-de-obra indireta (gerente, engenheiro, mestre de

obras, encarregado etc.), os equipamentos da administração (veículos, mobiliários, telefones fixos,

computadores etc.), o apoio à mão-de-obra (medicina e segurança do trabalho, alimentação e

transporte de funcionários administrativos, transporte dos funcionários dentro do canteiro de obras

etc.), consumos administrativos (contas de água, luz e telefone, materiais de escritório, materiais de

limpeza etc.), e, além disso, a instalação de canteiro (mobilização inicial, mobilização de mão-de-

obra, mobilização de equipamentos, construções provisórias, aluguel de casas, manutenção das

84

instalações do canteiro, controle tecnológico - serviços de laboratório de materiais de construção e

controles em geral etc.). (grifos adicionados)

Observa-se que o percentual considerado adequado pela TCPO é o mesmo

constante do BDI da contratada. Entretanto a taxa de Administração local da TCPO inclui os custos

com canteiro de obras, os quais no caso da obra ora em análise, já são contemplados em item

específico da planilha orçamentária, além de abranger custos com veículos e computadores, os quais

figuram em itens específicos do BDI da contratada.

Face à dificuldade de redefinir a taxa da TCPO para descontar a parcela

referente ao canteiro de obras e adaptá-la à realidade do orçamento contratado, optou-se por adotar a

taxa de administração local (3,61%) constante da composição de BDI utilizada pelo DNIT

(outubro/2009), a qual conforme o Manual de Custos Rodoviários - Volume 1 - Metodologia e

Conceitos (2003) do próprio DNIT inclui os itens: Custo da Estrutura Organizacional (pessoal),

Seguros e Garantias de Obrigações Contratuais e Despesas Diversas. As despesas diversas, segundo

citado manual, incluem os seguintes dispêndios: veículos leves para transporte de pessoal,

combustível e manutenção; energia elétrica para iluminação pública e domiciliar; cópias

xerográficas e heliográficas; telefonemas; telex; fotografias; fax; material de escritório;

medicamentos; consultoria externa; aluguéis; segurança: polícia e vigilância; e seguro saúde.

Observa-se que a taxa de Administração local adotada pelo DNIT é inferior à

proposta pelo Consórcio Parque, contudo, ainda assim, contempla as despesas com veículos leves,

incluindo combustível e manutenção. Além disso, acrescenta-se que o Edital de Licitação, em seu

Anexo III - Regulamentação de preços e critérios de medição - estipula que o item 50.01.01 –

Canteiro de obras compreende:

(...) operação e manutenção de todos os veículos e equipamentos de propriedade da contratada

e necessários à execução das obras. Fornecimento para uso da fiscalização de 1 (um) veículo

de passeio com seguro e no máximo 2 (dois) anos de fabricação, em perfeitas condições de uso

e segurança, mobiliário e material de escritório.

(...) Disponibilização e instalação de estação de trabalho composta por um computador de

última geração (...) (grifo adicionado)

Desta forma, adotando a taxa de administração local do DNIT e considerando

os serviços incluídos no item canteiro de obras da planilha orçamentária, entende-se que devem ser

excluídos do BDI contratado os itens Consumo de combustível e Equipamentos de informática /

Fornec. automóvel.

85

Quanto ao item Equipamentos, não foi apresentado detalhamento

discriminando quais equipamentos estariam sendo considerados. Contudo, apesar desta equipe de

auditoria não ter tido acesso às composições analíticas do Consórcio Parque, entende-se que os

custos dos equipamentos necessários à execução dos serviços estão computados na composições

unitárias de cada um dos serviços, de forma que, para evitar pagamento em duplicidade, esse item foi

excluído da composição do BDI da contratada.

O manual do DNIT também considera alguns custos adicionais incidentes

sobre o valor da mão de obra: EPI (1,12%), Transporte (4,79%), Alimentação (9,6%) e Ferramentas

Manuais (5%). No BDI da contratada, estão relacionados itens correspondentes a esses adicionais de

mão de obra do DNIT: Alimentação (0,40%), Transporte de pessoal (0,30%) e EPI‘s / ferramentas

(0,35%). Apesar de se tratarem de custos relacionados diretamente à mão de obra direta, de forma

que os percentuais representativos dos seus custos não deveriam incidir sobre os demais custos

diretos, tendo em vista que os percentuais apresentados pelo Consórcio, mesmo incidindo sobre o

total dos custos diretos, estão abaixo dos considerados pelo DNIT, e considerando, ainda, a

indisponibilidade de informações para avaliar o montante de mão de obra e os custos totais desses

adicionais, decidiu-se manter esses itens e respectivos percentuais no BDI .

Quanto ao item Controle tecnológico, as especificações técnicas (Anexo II) do

Edital de Licitação citam a necessidade de realização de controle tecnológico em vários serviços,

como, por exemplo, compactação de terra, base de binder, revestimento de concreto asfáltico, base

de brita graduada, fornecimento e aplicação de concreto usinado, etc. Contudo, não esclarece se o

custo desses controles tecnológicos estariam incluídos no preço unitário de cada serviço, à exceção

do serviço compactação de terra, para o qual a especificação técnica afirma explicitamente que

―Deverão ser executados pela contratada, sem custo adicional, os seguintes ensaios de controle

tecnológico(...) (grifo adicionado)‖. Assim, visando evitar duplicidade de pagamento, decidiu-se

excluir o item controle tecnológico do BDI.

Diante do exposto, obteve-se um BDI paradigma ajustado com taxa de

31,11%, que aplicado sobre os custos de todos os itens do contrato de obras, considerando a situação

após a 5ª reprogramação, resulta no valor total de R$ 72.828.619,09. Assim, tendo em vista que o

preço total contratado foi de R$ 74.989.425,50, verifica-se a ocorrência de um sobrepreço total R$

2.160.806,41 devido à adoção de percentual excessivo de BDI.

86







A adoção de percentuais de BDI excessivo contribuiu para a ocorrência das

irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, na medida em que

resultou em sobrepreço e superfaturamento nos serviços contratados.








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

87

Não utilização de BDI diferenciado para fornecimento de materiais

a) Fato:

Após as reprogramações do contrato de obras, ocorreu expressivo aumento dos

serviços que possuem como principal e mais representativo insumo o fornecimento de determinado

material, a exemplo dos itens Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto, Fornecimento e

colocação de gabião e Fundação de rachão.

No caso do Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto, todos os

serviços previstos no contrato inicial foram praticamente suprimidos, tendo sido substituídos por

novos itens, mediante aditivos contratuais, que resultaram em aumento de quantidade superior a

140%. Então, face ao elevado aumento do quantitativo, após as reprogramações contratuais, os itens

de Fornecimento e assentamento de aduelas passaram a ter significativa representatividade em

relação ao valor total do contrato. Tomando, como exemplo, apenas a obra do Córrego do Parque, o

valor total desses serviços totalizou R$ 10.756.719,22, que representa quase 20% do valor para essa

intervenção.

Visando o estabelecimento dos preços desses novos itens, o Consórcio Parque

efetuou cotações junto a empresas fornecedoras de peças pré-moldadas de concreto, e sobre a menor

cotação obtida aplicou o BDI de 35% com vistas a determinar o seu preço de venda à Prefeitura.

Nessa situação, poderia ter-se obtido preço mais vantajoso se tivesse sido realizada uma licitação

para fornecimento direto à Prefeitura, principalmente considerando-se que, além do desconto que

poderia ser alcançado por uma maior concorrência entre as empresas, haveria economia pelo não

pagamento do BDI à Construtora.

Contudo, tendo em vista que não foi realizada a licitação em separado,

entende-se que, ao menos, deva ser aplicada uma taxa de BDI diferenciada sobre o fornecimento de

aduelas, conforme ditames da Súmula nº 253 do TCU, a qual estipula que:

Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da licitação, nos

termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de

natureza específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e

diversas e que representem percentual significativo do preço global da obra devem apresentar

incidência de taxa de Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à taxa

aplicável aos demais itens.

88

Ressalta-se que o Acórdão nº 1020/2007–TCU/Plenário apresenta consistentes

argumentações acerca da necessidade de adoção de BDI diferenciado para o fornecimento de

materiais, conforme trechos reproduzidos a seguir:

38.2 Contudo, tendo sido celebrado contrato único para prestação de serviço e

fornecimento de bens, há que se ressaltar que a prestação de serviços por parte da construtora

demanda uma mobilização muito maior de sua estrutura administrativa e gerencial do que a

simples aquisição de materiais e equipamentos junto a fornecedores.

38.3 Esse fato repercute no BDI a ser cobrado, de tal forma que as despesas indiretas

incorridas com simples aquisição de materiais e equipamentos são significativamente menores,

tendo em vista que a construtora apenas mobiliza seu departamento de compras para adquirir o

produto e se responsabiliza pelo seu estoque.

38.4 Admite-se, portanto, a existência apenas de despesas indiretas que efetivamente

ocorreram durante esse procedimento de aquisição de produtos. Numa análise comparativa

com o BDI que incide sobre os serviços de engenharia, verifico que há que se fazer alguns

ajustes nos itens que compõem essa taxa, em especial no que concerne aos custos incorridos

com administração local, para adequação à situação de simples aquisição de materiais e

equipamentos.

38.5 Nesse sentido, devem ser expurgados os seguintes itens constantes no BDI dos

orçamentos das construtoras OAS Ltda. e Gautama Ltda.: alimentação; medicina e segurança

do trabalho; transporte de pessoal (vale transporte e locomoção na obra); licenças e franquias;

transportes de materiais e equipamentos (já embutidos no preço de aquisição dos produtos);

ferramentas e equipamentos de pequeno porte; pessoal técnico e administrativo ligado

diretamente à obra; suprimento de materiais e equipamentos; equipamentos de segurança e

proteção de materiais para primeiros socorros; aluguéis e despesas indiretas; comunicação e

locomoção do pessoal administrativo; mão de obra indireta; material de consumo

administrativo e conservação e manutenção do canteiro de apoio.

38.6 Em contraposição, vislumbro a ocorrência, além dos impostos incidentes, de despesas

relacionadas estritamente com o estoque e controle tecnológico dos produtos adquiridos, quais

sejam: gastos com efetivação das compra e emissão de faturas; custo financeiro incorrido no

lapso temporal entre o pagamento de fornecedores e o repasse de recursos pela Administração

Pública; e despesas com seguro dos produtos adquiridos e vigilância do local em que estão

armazenados.


Assim, considerando os ajustes já apontados na composição do BDI de

serviços, foi definida uma taxa de BDI paradigma a ser aplicada sobre o fornecimento de materiais e

equipamentos, que está apresentada na tabela a seguir.

89

Tabela 26 – BDI paradigma CGU – Fornecimento de materiais e equipamentos

Com relação aos ajustes propostos na taxa de BDI, esclarece-se, inicialmente,

que, amparado no Acórdão nº 157/2009–TCU/Plenário, foi excluído o percentual correspondente ao

Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), tendo em vista que a base de cálculo desse

imposto é o preço do serviço, não incluindo o valor dos materiais fornecidos.

Quanto aos itens Alimentação, Transporte de pessoal e EPI‘s / Ferramenta,

haja vista que são encargos diretamente relacionados à mão de obra necessária à execução dos

serviços, a qual não está presente no fornecimento de materiais e considerando o excerto do Acórdão

nº 1020/2007–TCU/Plenário, reproduzido acima, decidiu-se pela exclusão desses itens da

composição de BDI.

Quanto ao item Administração local da obra, em que pese as argumentações

do Acórdão nº 1020/2007–TCU/Plenário apontarem a necessidade de adequação do percentual face à

evidente redução dos custos indiretos incidentes sobre a simples aquisição de materiais e

equipamentos em relação aos incidentes sobre a prestação de serviços, a presente análise manteve o

mesmo percentual de referência já adotado no BDI de Serviços em virtude da impossibilidade de

efetuar tais adequações devido à indisponibilidade de detalhamento pormenorizados das parcelas que

compõem o custo da administração local.

A Despesas Indiretas 8,11

Administração Central 4,50 Valor da contratada mantido

Administração Local da Obra 3,61 Referência DNIT (outubro 2009)

Alimentação 0,00 Excluído, conforme Acórdão nº 1020/2007–TCU/Plenário

Transporte de Pessoal 0,00 Excluído, conforme Acórdão nº 1020/2007–TCU/Plenário

EPIs / Ferramentas 0,00 Excluído, conforme Acórdão nº 1020/2007–TCU/Plenário

B Despesas Financeiras 1,00 Inserido o valor médio do Acórdão (contratada não considerou o item)

C Seguros 2,00 Adotado o valor máximo do Acórdão

D Lucro 4,10 Inserido o valor médio do Acórdão

E Impostos e Taxas 3,65

ISS 0,00 Excluído, conforme Acórdão nº 157/2009–TCU/Plenário

PIS 0,65 Valor da contratada mantido

COFINS 3,00 Valor da contratada mantido

TAXA BDI AJUSTADO – FORNECIMENTO 20,33%

Fórmula = {(1+A/100)*(1+B/100)*(1+C/100)*(1+D/100)/(1-E/100)} – 1

90

Quanto ao lucro, no relatório do Acórdão nº 157/2009–TCU/Plenário foi

argumentado o seguinte: ―(...) pondera-se que a estimativa de 2% pode ser tomada como justa, posto

que, conforme fundamentação presente no relatório do Acórdão 1.020/2007-Plenário, tal margem é

aderente ao papel que a construtora exerce ao ser um mero agente repassador desse material (...)‖.

No voto do referido Acórdão, quanto ao percentual de lucro estabelecido pela

contratada, o relator se posicionou no seguinte sentido:

27. Concordo com o tratamento dado aos impostos, pelas razões apresentadas pela Secob.

No que concerne ao lucro, ofereço algumas considerações. O percentual da remuneração ao

contratado no Acórdão 325/2007-P tem como limite máximo o valor de 10%. Usualmente,

esse limite provém da comparação com obras congêneres, como da média dos lucros líquidos

(ou resultado operacional líquido) de empresas de engenharia obtidas em consulta a revistas

especializadas.

28. Todavia, para simples intermediação no provimento de materiais, realmente, o

patamar não é razoável. Entretanto, nesses casos é complexo referenciar um índice justo para o

fornecimento, visto a ausência de referenciais mais diretos, A Secob utilizou 2%, por já ser

aceito em julgamento pretérito no Tribunal (Acórdão 1.020-2007-P). Em uma comparação

direta, não vejo como desproporcional o lucro de 3% apresentado pela contratada; ainda mais

depois de perpassado por um processo licitatório válido, no que o avalio como cabível.

Assim, verifica-se que os acórdãos do TCU, anteriores ao ano de 2010,

defendem que o percentual de lucro na intermediação da aquisição de equipamentos seja de 2%

(Acórdão nº 1.020/2007) a 3% (Acórdão nº 157/2009). Contudo, tendo em vista que em deliberação

recente, o Acórdão nº 2.369/2011, após pesquisa sobre BDI adotado em diversos órgãos, estabeleceu

como referência o percentual de lucro variando de 1,75% a 6,50%, decidiu-se adotar o valor médio

de 4,10%.

Por fim, esclarece-se que não foi possível avaliar o montante da redução do

valor da obra em função da aplicação do BDI reduzido devido ao fato das composições analíticas dos

serviços de fornecimento e assentamento de aduelas não detalharem adequadamente os valores que

correspondem a cada uma das parcelas: materiais adquiridos junto a fornecedores e serviço de

assentamento.


91





Recomendação : 1

Recomenda-se ao BNDES que solicite à Prefeitura a apresentação de relatório relativo ao referido

contrato, acompanhado de memória de cálculo detalhada, inclusive como condição para nova

liberação de recursos, determinando:

os valores das parcelas relativas ao ―fornecimento‖ que compõem o custo unitário dos

serviços de fornecimento e assentamento de aduelas;

o valor do sobrepreço resultante da não aplicação da taxa de BDI reduzida sobre os custos do

―fornecimento‖ das aduelas previstas no contrato;

o valor superfaturamento resultante medição dos serviços de ―fornecimento‖ com sobrepreço

devido à não aplicação de taxa de BDI reduzida.

Recomendação : 2

Recomenda-se ao BNDES que, após o cálculo necessário, proceda à glosa dos valores apontados

como superfaturamento quanto a esse item.


A não utilização de BDI diferenciado para fornecimento de materiais

contribuiu para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente

ação de controle, na medida em que resultou em sobrepreço e superfaturamento nos serviços

contratados.

92








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Descaracterização do objeto contratado

a) Fato:

O Contrato nº 153/2010, firmado entre a Prefeitura Municipal de Americana –

SP e o Consórcio Parque, tem por objeto a Execução das Obras de Drenagem, Canalização e

Preservação dos Córregos do Parque, Pylles, São Manoel e Quilombo e Implantação do Parque

Linear Quilombo, incluindo Obras de Arte, Pavimentação Asfáltica e Obras Complementares,

conforme descritos e caracterizados nos Anexos do Edital de Concorrência nº 001/2010.

O Projeto Básico previa quatro intervenções nos corpos d‘água supracitados, a

saber:

a) Retificação e canalização do Córrego do Parque até a Praça dos Trabalhadores,

urbanização e revitalização da Av. Brasil;

b) Canalização do Córrego do Pylles – implantação, ampliação e melhoria da infraestrutura

urbana, além da urbanização da Av. Marginal;

c) Canalização do Córrego São Manoel – execução do sistema de galeria de águas pluviais,

canalização do córrego e pavimentação asfáltica;

93

d) Implantação do Parque Linear às margens do Ribeirão do Quilombo, arborização,

construção de espaços e equipamentos públicos de esporte e lazer, recomposição de mata

ciliar e urbanização.

A elaboração do Projeto Executivo por parte do Consórcio Parque promoveu

uma significativa alteração na concepção inicial do empreendimento à medida que, em vez de

adequar e complementar o Projeto Básico, o desconsiderou e projetou uma obra distinta. Além disso,

durante a execução dos serviços ocorreram aumentos significativos dos quantitativos, mesmo em

relação àqueles dimensionados no Projeto Executivo. Em consequência, foram celebrados cinco

termos aditivos que descaracterizaram o objeto contratado inicialmente.

Essa situação pode ser percebida, sob o ponto de vista financeiro, comparando

os valores destinados a cada intervenção no contrato original e após a 5ª reprogramação, como

mostrado na tabela a seguir. Observa-se que os montantes relativos às obras de implantação do

Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo e de canalização dos Córregos do Pylles e São

Manoel sofreram reduções da ordem de 41%, 88% e 17%, respectivamente, enquanto, por outro

lado, houve um aumento substancial, de aproximadamente 73%, no orçamento das obras de

retificação e canalização do Córrego do Parque.

Tabela 27 - Percentual de alterações contratuais por curso d‘água

Dessa forma, verifica-se que as reprogramações efetuadas tiveram por objetivo

priorizar a obra do Córrego do Parque, haja vista que houve um remanejamento dos recursos

inicialmente destinados às outras intervenções para a sua execução, gerando como consequência uma

descaracterização quase que completa das obras do Ribeirão Quilombo e do Córrego do Pylles. Tal

afirmativa pode ser confirmada aprofundando-se a análise das alterações efetivadas pelos Termos

Aditivos em nível dos macroitens de serviço, conforme mostrado na tabela a seguir.

Obra Contrato Original Contrato Aditivado Alterações

Rib. Quilombo 15.819.202,52R$ 9.319.729,02R$ -41%

Córr. do Parque 32.324.459,44R$ 55.977.125,73R$ 73%

Córr. Pylles 17.770.207,75R$ 2.144.807,71R$ -88%

Córr. São Manoel 9.075.555,80R$ 7.547.763,05R$ -17%

Total 74.989.425,51R$ 74.989.425,51R$ -

94

Tabela 28 - Percentual de supressões e acréscimos por macroitens de serviço

Como exemplo, cita-se o item da planilha orçamentária relativo à implantação

do Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo denominado 9 - Paisagismo e Urbanismo, o

qual foi suprimido praticamente em sua totalidade, o que implica na dificuldade de se denominar a

intervenção em questão, caso fosse concluída, como um parque linear.

Quanto à canalização do Córrego do Pylles, foram suprimidos 100% dos itens

5 – Movimento de terra, 7 – Canalização de tubos, 8 – Galerias moldadas, córregos e drenagem e 9

– Paisagismo e Urbanismo, restando apenas os serviços referentes a pavimentação.

Por outro lado, em relação ao Córrego do Parque, o desenvolvimento do

projeto executivo resultou em mudanças das especificações da estrutura de canalização, priorizando

a utilização de elementos de concreto pré-moldado, em alteração dos processos executivos e da

concepção dos dispositivos de amortecimento de cheia, bem como na supressão de trechos.

Tais modificações transformaram o pacote de serviços, ampliando itens e quantidades, em geral, com

repercussão nas características do objeto licitado e imediato desdobramento no respectivo orçamento.

A fim de corroborar com essa assertiva pode-se mencionar os acréscimos de 244% e 549% nos itens

5 – Movimento de terra e 7 – Canalização de tubos, respectivamente.

Sob argumentação da insuficiência de sondagens do subsolo no escopo do

Projeto Básico, vários furos de sondagens a percussão realizadas no âmbito do Contrato nº 153/2010

foram utilizadas como base de Parecer Técnico que motivou uma série de novas especificações

técnicas, tais como:

Estrutura de fundação utilizando grande quantidade de material rochoso (rachão);

Remoção do solo natural de base para substituição por esta fundação, em espessura mínima

variando de 0,60m a 0,80m, ao longo de toda a extensão do canal;

Item Serviço Supressões Acréscimos Supressões Acréscimos Supressões Acréscimos Supressões Acréscimos

2 Topografia - Equipamentos e Serviços 0% 226% 0% 470% 0% 416% 0% 866%

3 Sondagens e ensaios 100% 287% 47% 422% 71% 229% 82% 1188%

5 Movimento de terra 100% 0% 42% 244% 100% 0% 67% 69%

6 Pavimentação 12% 0% 44% 63% 0% 0% 11% 81%

7 Canalização de tubos 0% 0% 84% 549% 100% 0% 95% 14%

8 Galerias moldadas, corrégos e drenagem 0% 0% 88% 46% 100% 0% 98% 197%

9 Paisagismo e Urbanismo 98% 0% 81% 52% 100% 0% 82% 0%

10 Execução de galeria pelo método não destrutivo - MND 0% 0% 0% 0% 99% 0% 99% 0%

12 Equipamentos e diversos 95% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Córr. São ManoelRib. Quilombo Córr. Parque Córr. Pylles

95

Canalização em aduelas de concreto pré-moldado em todo o trecho, à exceção daqueles

concebidos em gabião, enquanto o Projeto Básico preconizava a canalização em seção

trapezoidal revestida com pedra argamassada, aproveitando os taludes naturais e, apenas,

27% de toda extensão do Córrego em aduelas de concreto.

Além dessas alterações, o Projeto Executivo ainda definiu pela:

Exclusão de um dos Reservatórios de Amortecimento de Cheias e redução do volume final de

acumulação dos demais;

Substituição das paredes limítrofes dos reservatórios, antes previstas em taludes naturais

revestidos com grama, por paredes verticais em muro gabião;

Implantação de revestimento de fundo nos reservatórios em gabião – tipo Colchão Reno ou

Rachão.

Ressalta-se que, por meio dos itens 9 e 16 da Solicitação de Auditoria nº

201205008/001, de 12 de julho 2012, foi solicitado à Prefeitura que apresentasse os estudos de

viabilidade técnico-econômica que culminaram na concepção adotada pelo Projeto Executivo,

contemplando a análise de outras soluções alternativas, em especial com relação à alteração da solução

de escoramento e de revestimento do canal. Em resposta ao item 16, a Prefeitura, mediante Ofício

312/GP/07/2012, de 26/07/2012, informou que ―o Projeto Executivo foi detalhado sem estudos de

viabilidade técnico-econômica, visto que tais estudos de viabilidade técnico-econômica devem ter

antecedido aos projetos básicos‖. Quanto ao item 9, a Prefeitura, mediante Ofício 347/GP/08/2012, de

22/08/2012, informou que ―não houve estudo de viabilidade técnico-econômica‖.

Assim, observa-se que esta ―nova concepção‖ contemplada no Projeto

Executivo não foi objeto de estudos de viabilidade técnica e de análise econômica entre possíveis

alternativas de intervenção, ações estas necessárias à definição da alternativa mais viável ou

recomendável.

Com relação ao serviço Fundação de rachão, considerando que o documento do

projeto executivo W20-RT1-TOMO III (Relatório do Projeto Hidráulico de Canalização do Córrego do

Parque) cita a necessidade de substituição de parte do solo (aluviões argilosos) de fundação por rachão,

informando as espessuras mínimas desses reforços, mas não apresenta a memória de cálculo desses

reforços, foi solicitado à Prefeitura por meio do item 11 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001,

96

de 12 de julho de 2012, que apresentasse o detalhamento do dimensionamento dos reforços de

fundação em rachão.

Em resposta, a Prefeitura, mediante Ofício nº 347/GP/08/2012, de 22 de agosto

de 2012, informou que ―a definição das camadas mínimas de reforço com rachão teve como finalidade

criar uma camada de comportamento uniforme que permitisse distribuir melhor as tensões aplicadas

pelos gabiões nas camadas de solo subjacentes com grande variabilidade de resistências. A variação

nas espessuras de trecho foi feita a partir dos resultados das sondagens. Quanto maior a espessura de

argila mole embaixo da projeção do canal, maior era a espessura da camada de rachão‖. Contudo, a

manifestação da Prefeitura não incluiu a memória de cálculo de dimensionamento da camada de

rachão, conforme havia sido solicitado.

Observou-se, então, que as alterações introduzidas pelo Projeto Executivo, além

de desconsiderar o Projeto Básico, não foram devidamente embasadas por estudos técnicos e

econômicos. De qualquer forma a jurisprudência do TCU não admite alterações contratuais que

desvirtuem o objeto previsto inicialmente, defendendo que o Projeto Executivo deve se constituir na

continuação e no detalhamento do Projeto Básico, conforme mostrado no excerto do Acórdão nº

1874/2007-TCU/Plenário:

9.4. determinar ao Dnit, relativamente à revisão do projeto da obra e aos chamados relatórios

de revisão em fase de obras que:

(...)

9.4.2.1. as licitações para execução de obras somente podem ser iniciadas quando se dispuser

de projeto básico ou executivo devidamente atualizado e em perfeitas condições de ser

executado, estando vedada a aprovação de relatórios de revisão do projeto que o ignore ou o

desvirtue total ou parcialmente, ressalvada alterações pontuais sem grandes repercussões

financeiras, devendo a eventual inépcia do projeto, constatada após a licitação, acarretar a

anulação da licitação e do contrato decorrente, bem como a punição, em processo

administrativo regular, de todos os agentes responsáveis pela incorreção do projeto;

9.4.2.2. admite-se que sejam entregues à responsabilidade das empresas contratadas, como

encargo, e desde que expressamente previsto no edital, apenas a elaboração do projeto

executivo da obra, cujo principal escopo é o de continuação e detalhamento do projeto básico,

não se admitindo, por isso, que o projeto executivo traga alterações significativas nos

quantitativos dos serviços mais relevantes, em termos financeiros, estimados pelo projeto

básico e nas principais soluções técnicas nele adotadas;


Esse entendimento, acerca da inaceitabilidade de alterações de projeto que

possam ocasionar a descaracterização do objeto licitado, já está pacificado no âmbito da

jurisprudência do TCU pela Súmula nº 261/2010:

97

Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico

adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos

no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a

revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto

originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.

Pelo exposto, conclui-se que os quantitativos e as espécies de serviços foram

significativamente alterados após o procedimento licitatório e a formalização da contratação por

parte da Prefeitura mediante a elaboração do Projeto Executivo e a formalização dos cinco termos

aditivos ao contrato, o que ocasionou, além da desconformidade dos serviços contratados com os

projetos aprovados no plano de trabalho, a descaracterização do objeto licitado em desacordo com a

jurisprudência do TCU.







A descaracterização do objeto contratado foi fator determinante para a

ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, na

medida em que deu azo às alterações contratuais, com aumentos significativos de quantitativos,

inclusão de novos serviços com preços elevados, etc.




98





estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Extrapolação do limite de 25% de acréscimo nos aditivos

a) Fato:

Conforme relatado no histórico dos fatos do presente Relatório, durante a

execução do Contrato nº 153/2010 a Prefeitura Municipal de Americana/SP e o Consórcio Parque

formalizaram cinco termos aditivos alterando quantitativos dos serviços contratados e inserindo

novos itens de serviços, sob a justificativa de que tais modificações foram devidas à execução de

sondagens, do levantamento topográfico e dos projetos executivos definitivos.

Nas tabelas a seguir, estão listados os valores monetários inicialmente

contratados e os resultantes dos aditamentos contratuais, bem como os respectivos acréscimos e

supressões. No balanço final das reprogramações, em função da compensação entre os valores

acrescidos e reduzidos, o valor total do contrato não foi alterado. Todavia, a maior parte dos

acréscimos de valor adveio da introdução de serviços novos na planilha original, que representaram

48,57% do valor total contratado, conforme mostrado na tabela 16, lembrando-se que, nos termos do

art. 65, § 3º, da Lei 8.666/1993, os preços de serviços não contemplados no contrato são fixados

mediante acordo entre as partes contratantes, respeitando o limite de 25% previsto no § 1º.

Tabela 29 - Alterações contratuais nas obras dos Córregos Quilombo e do Parque

99

Contrato 5º Aditivo Supressões Acréscimos Contrato 5º Aditivo Supressões Acréscimos

1 Canteiro de obras R$ 273.171,56 R$ 273.171,56 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 562.115,50 R$ 562.115,50 R$ 0,00 R$ 0,00

2 Topografia - Equipamentos e Serviços R$ 32.989,84 R$ 84.953,54 R$ 0,00 R$ 51.963,68 R$ 33.454,78 R$ 190.647,63 R$ 0,00 R$ 157.192,85

3 Sondagens e ensaios R$ 4.190,41 R$ 0,00 R$ 4.190,41 R$ 0,00 R$ 17.828,22 R$ 28.426,25 R$ 8.452,46 R$ 19.050,48

4 Projetos, Estudos e Serviços R$ 540.000,00 R$ 540.000,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 742.500,00 R$ 742.500,00 R$ 0,00 R$ 0,00

5 Movimento de terra R$ 1.680.562,19 R$ 25,64 R$ 1.680.536,57 R$ 0,00 R$ 4.194.265,89 R$ 4.822.724,26 R$ 1.745.729,70 R$ 2.374.188,02

6 Pavimentação R$ 9.438.686,18 R$ 8.290.925,40 R$ 1.147.760,89 R$ 0,00 R$ 2.389.352,66 R$ 2.855.193,77 R$ 1.049.787,05 R$ 1.515.628,12

7 Canalização de tubos R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 4.673.913,72 R$ 9.477.251,07 R$ 3.938.563,68 R$ 8.741.901,01

8 Galerias moldadas, corrégos e drenagem R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 12.794.340,58 R$ 1.734.859,38 R$ 11.212.386,19 R$ 152.904,93

9 Paisagismo e Urbanismo R$ 3.831.597,66 R$ 95.194,29 R$ 3.736.403,40 R$ 0,00 R$ 6.916.688,09 R$ 1.350.410,35 R$ 5.575.280,08 R$ 9.002,34

10 Execução de galeria pelo método não destrutivo - MND R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00

11 Sinalização R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00

12 Equipamentos e diversos R$ 18.004,68 R$ 900,23 R$ 17.104,45 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00

Subtotal R$ 15.819.202,52 R$ 9.285.170,66 R$ 6.585.995,71 R$ 51.963,68 R$ 32.324.459,44 R$ 21.764.128,21 R$ 23.530.199,18 R$ 12.969.867,75


1 Sondagens e ensaios R$ 0,00 R$ 12.018,40 R$ 0,00 R$ 12.018,40 R$ 0,00 R$ 56.251,80 R$ 0,00 R$ 56.251,80

2 Movimento de terra R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 7.868.738,16 R$ 0,00 R$ 7.868.738,15

3 Canalização de tubos R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 16.916.985,03 R$ 0,00 R$ 16.916.985,03

4 Galerias moldadas, corrégos e drenagem R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 5.788.890,44 R$ 0,00 R$ 5.788.890,44

5 Topografia - Equipamentos e Serviços R$ 0,00 R$ 22.539,96 R$ 0,00 R$ 22.539,97 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00

6 Paisagismo e Urbanismo R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 3.582.132,09 R$ 0,00 R$ 3.582.132,09

Subtotal R$ 0,00 R$ 34.558,36 R$ 0,00 R$ 34.558,37 R$ 0,00 R$ 34.212.997,52 R$ 0,00 R$ 34.212.997,51

Total R$ 15.819.202,52 R$ 9.319.729,02 R$ 6.585.995,71 R$ 86.522,05 R$ 32.324.459,44 R$ 55.977.125,73 R$ 23.530.199,18 R$ 47.182.865,26

Serviços Novos

Serviços previstos no contrato

Item Serviço

Item Serviço

Quilombo Córr. Parque

Córr. ParqueQuilombo

100

Tabela 30 - Alterações contratuais nas obras dos Córregos Pylles e São Manoel

Ressalva-se, entretanto, que o art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993, estabelece os

limites de aditivo contratual em relação ao valor inicial atualizado do contrato. Sobre esse assunto

há diversos julgados do TCU, a exemplo do Acórdão nº 749/2010-Plenário, que estipula o seguinte:

(...) as reduções ou supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou

seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o

valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem

nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no dispositivo

legal. (grifo adicionado)

Nesse sentido, cita-se, ainda, o livro Obras Públicas – Comentários à

Jurisprudência do TCU, Valmir Campelo e Rafael Jardim Cavalcante, Editora Fórum, 2012, p. 45:

[...] Exige, portanto, um claro prestígio ao princípio da isonomia e ao obrigatório dever de

licitar; e esse é o mens legis do art. 3º da Lei 8.666/93. Não se admite tergiversar o certame

licitatório por meio de sucessivas modificações na planilha orçamentária que, embora não

abrigue expressiva elevação do preço primeiramente ajustado, se distinga a tal ponto do objeto

originalmente pactuado que represente verdadeira fuga à licitação.

Muitas vezes, em virtude de projetos incipientes, são tantos itens suprimidos e outros tantos

adicionados, que não há garantia que se obteve a melhor proposta na licitação. Se houvesse

novo procedimento concorrencial, outra empresa poderia ter se sagrado vencedora.

Dessa forma, entende-se que seria possível adicionar 25% do valor total original

do contrato (R$ 74.989.425,51), o que representaria um acréscimo de R$ 18.747.356,38. Salientando

que a Lei nº 8.666/1993, apesar de limitar os decréscimos em 25%, permite que esse limite seja

extrapolado mediante acordo entre as partes, conclui-se que, uma vez que foram suprimidos R$


1 Canteiro de obras R$ 322.405,81 R$ 322.405,81 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 206.409,30 R$ 206.409,30 R$ 0,00 R$ 0,00

2 Topografia - Equipamentos e Serviços R$ 28.357,83 R$ 146.269,91 R$ 0,00 R$ 117.912,07 R$ 8.100,88 R$ 78.254,11 R$ 0,00 R$ 70.153,22

3 Sondagens e ensaios R$ 26.156,18 R$ 24.065,32 R$ 18.475,76 R$ 16.384,90 R$ 3.337,28 R$ 5.582,84 R$ 2.721,98 R$ 4.967,54

4 Projetos, Estudos e Serviços R$ 405.000,00 R$ 405.000,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 337.500,00 R$ 337.500,00 R$ 0,00 R$ 0,00

5 Movimento de terra R$ 3.704.047,97 R$ 32,33 R$ 3.704.015,67 R$ 0,00 R$ 1.998.349,29 R$ 877.452,17 R$ 1.345.085,89 R$ 224.188,77

6 Pavimentação R$ 1.193.884,69 R$ 1.193.884,72 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 1.635.379,62 R$ 2.783.140,37 R$ 171.968,33 R$ 1.319.729,09

7 Canalização de tubos R$ 3.004.328,50 R$ 1.047,64 R$ 3.003.280,86 R$ 0,00 R$ 2.715.275,71 R$ 522.071,47 R$ 2.567.498,67 R$ 374.294,40

8 Galerias moldadas, corrégos e drenagem R$ 7.777.867,43 R$ 1.902,34 R$ 7.775.965,17 R$ 0,00 R$ 698.631,17 R$ 36.862,01 R$ 683.812,16 R$ 22.042,98

9 Paisagismo e Urbanismo R$ 875.086,54 R$ 1.016,66 R$ 874.069,89 R$ 0,00 R$ 542.848,30 R$ 95.079,53 R$ 447.768,81 R$ 0,00

10 Execução de galeria pelo método não destrutivo - MND R$ 433.072,79 R$ 5.731,88 R$ 427.340,93 R$ 0,00 R$ 873.463,95 R$ 7.818,90 R$ 865.645,06 R$ 0,00

11 Sinalização R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 56.260,31 R$ 56.260,31 R$ 0,00 R$ 0,00

12 Equipamentos e diversos R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00

Subtotal R$ 17.770.207,74 R$ 2.101.356,61 R$ 15.803.148,28 R$ 134.296,97 R$ 9.075.555,81 R$ 5.006.431,01 R$ 6.084.500,90 R$ 2.015.376,00


1 Sondagens e ensaios R$ 0,00 R$ 43.451,10 R$ 0,00 R$ 43.451,10 R$ 0,00 R$ 34.667,99 R$ 0,00 R$ 34.667,99

2 Movimento de terra R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 1.151.014,71 R$ 0,00 R$ 1.151.014,72

3 Canalização de tubos R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00

4 Galerias moldadas, corrégos e drenagem R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 1.355.649,36 R$ 0,00 R$ 1.355.649,36

5 Topografia - Equipamentos e Serviços R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00

6 Paisagismo e Urbanismo R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00

Subtotal R$ 0,00 R$ 43.451,10 R$ 0,00 R$ 43.451,10 R$ 0,00 R$ 2.541.332,06 R$ 0,00 R$ 2.541.332,06

Total R$ 17.770.207,74 R$ 2.144.807,71 R$ 15.803.148,28 R$ 177.748,07 R$ 9.075.555,81 R$ 7.547.763,07 R$ 6.084.500,90 R$ 4.556.708,07

Serviços previstos no contrato

Serviços Novos

Item ServiçoCórrego Pylles Córrego São Manoel

Item ServiçoCórrego Pylles Córrego São Manoel

101

52.003.844,07, o contrato somente poderia atingir o total de R$ 41.732.937,82 (R$ 74.989.425,51 – R$

52.003.844,07 + R$ 18.747.356,38), conforme valores apresentados na tabela a seguir.

Tabela 31 - Cálculo do limite de alteração contratual

Sendo assim, entende-se que, embora o valor total avençado não tenha sido

alterado em virtude da compensação entre acréscimos e reduções, os acréscimos, que totalizaram R$

52.003.844,07, implicaram em um aumento de aproximadamente 69% no valor inicial do contrato,

percentual este superior ao limite de 25% permitido pelo art. 65, § 1°, da Lei 8.666/93.







A extrapolação do limite de 25% de acréscimo nos aditivos foi fator


ação de controle, na medida em que permitiu aumentos significativos de quantitativos e inclusão de

novos serviços com preços elevados.


Obra Contrato Supressões Saldo Acréscimo legal (25%) Valor final máximo

Quilombo R$ 15.819.202,52 R$ 6.585.995,71 R$ 9.233.206,81 R$ 3.954.800,63 R$ 13.188.007,44

Córr. do Parque R$ 32.324.459,44 R$ 23.530.199,18 R$ 8.794.260,26 R$ 8.081.114,86 R$ 16.875.375,12

Córr. Pylles R$ 17.770.207,75 R$ 15.803.148,28 R$ 1.967.059,47 R$ 4.442.551,94 R$ 6.409.611,40

Córr. São Manoel R$ 9.075.555,80 R$ 6.084.500,90 R$ 2.991.054,90 R$ 2.268.888,95 R$ 5.259.943,85

Total R$ 74.989.425,51 R$ 52.003.844,07 R$ 22.985.581,44 R$ 18.747.356,38 R$ 41.732.937,82

102







estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Execução sem cobertura contratual

a) Fato:

Quando da análise das planilhas de medição acumulada, das reprogramações e

dos aditivos contratuais, correspondentes ao contrato firmado entre a Prefeitura de Americana e o

Consórcio Parque, observou-se a realização de medição de serviços antes da formalização dos termos

aditivos. Constatou-se, por exemplo, na 14ª medição, relativa ao período de 01 a 31 de julho de 2011,

a apropriação do quantitativo de 149.870,91kg de aço para o item de serviço 7.36 - Estaca metálica,

fornec. e cravação da obra do Córrego do Parque. Contudo, a solicitação do 4º replanilhamento, que

apresenta o acréscimo desse quantitativo, foi encaminha pelo Consórcio Parque à Prefeitura somente

em 11 de julho de 2011, por meio da correspondência COR 012/2011. Além disso, o correspondente

4º Aditivo Contratual foi firmado somente em 29 de agosto de 2011, o que denota a execução e

medição antes da assinatura do aditivo que considerou o acréscimo do citado quantitativo.

Foi identificada, também, a prática adotada pela Prefeitura de autorizar

informalmente acréscimo de serviços novos, uma vez que se observou a medição de serviços, não

previstos inicialmente no contrato, antes da assinatura do aditivo que acordava com a inclusão dos

mesmos, conforme exemplificado a seguir.

Explica-se que se tratam de itens da obra do Córrego do Parque, incluídos no

1º Aditivo, firmado em 21 de março de 2011, mas que foram medidos total ou parcialmente na 9ª

103

medição, correspondente ao período de 01 a 28 de fevereiro de 2011. Ressalva-se que até mesmo a

solicitação de replanilhamento, encaminhada pelo Consórcio Parque à Prefeitura mediante a

correspondência COR 003/2011, de 28 de fevereiro de 2011, ocorreu posteriormente à execução dos

serviços:

Item 5.7 - Escavação e Carga Mecanizada em Solo Brejoso ou Turfa: serviço não previsto

inicialmente no contrato e incluído no 1º aditamento com o quantitativo de 51.870,94m³.

Foram apropriados 8.373,95m³, no valor de R$ 111.289,80, na 9ª medição.

Item 7.18 - Fornecimento e Assentamento de Aduelas de Concreto. Dimensões: 5,00x2,70

esp.0,20 – Fck 30Mpa: serviço não previsto inicialmente no contrato e incluído no 1º

aditamento com o quantitativo de 151,83m, no valor de R$ 493.448,59. Foi apropriado o

quantitativo total na 9ª medição.

Item 7.19 - Fornecimento e Assentamento de Aduelas de Concreto. Dimensões: 2,50x2,50

esp.0,20 – Fck:30Mpa: serviço não previsto inicialmente no contrato e incluído no 1º

aditamento com o quantitativo de 292,30m. Foram apropriados 44,00m, no valor de R$

122.445,53, na 9ª medição.

Em que pese tenham sido citados apenas alguns exemplos, percebeu-se que ,

de maneira geral, em todos os aditivos foram acrescidos quantitativos de serviços, novos ou não,

que já tinham sido medidos:

No 1º Termo Aditivo, firmado em 21 de março de 2011, constam acréscimos de quantitativos

já medidos na 9ª medição, correspondente ao período de 1º a 28 de fevereiro de 2011.

No 2º Termo Aditivo, firmado em 19 de maio de 2011, constam acréscimos de quantitativos

já medidos na 11ª medição, correspondente ao período de 1º a 30 de abril 2011.

No 3º Termo Aditivo, firmado em 29 de agosto de 2011, constam acréscimos de quantitativos

já medidos na 13ª medição, correspondente ao período de 1º a 30 de junho de 2011.

No 4º Termo Aditivo, firmado em 29 de agosto de 2011, constam acréscimos de quantitativos

já medidos na 14ª medição, correspondente ao período de 1º a 31 de julho de 2011.

Com relação ao 5º Termo Aditivo, tendo em vista que a cópia encaminhada à CGU não está

assinada e nem possui data, considerou-se a data da Planilha Comparativa de Preços,

documento que faz parte do procedimento para aprovação da solicitação do 5º

104

replanilhamento e que foi assinado em 08 de novembro de 2011 pela engenheira da

Prefeitura. Verificou-se que no 5º Aditivo constam acréscimos de quantitativos já medidos na

17ª medição, correspondente ao período de 1º a 31 de outubro de 2011.

Os fatos relatados retratam a situação, corriqueira no andamento da obra, de

execução e medição de quantitativos e serviços extracontratuais antes da sua formalização mediante

celebração de aditivos, configurando a execução sem cobertura contratual, procedimento irregular

visto que impede o adequado planejamento e controle financeiro da obra, além de estar em desacordo

com a legislação e a jurisprudência existente, conforme excertos de acórdãos a seguir


9.1. determinar ao Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais-

DER/MG, no caso das obras referentes à restauração/duplicação da BR-381, de que trata o

Programa de Trabalho nº 26.782.0230.1B97.0031, a adoção de providências no sentido de:

9.1.2. promover a suspensão de qualquer pagamento de serviços executados sem cobertura

contratual, até a celebração dos necessários termos aditivos;


9.2. determinar à Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A - Eletronorte que:

9.2.2. formalize termo aditivo aos contratos em andamento, para incluir cláusula específica de

delimitação temporal da avença, evitando que o fornecimento de bens e a prestação de serviços

fiquem sem cobertura contratual, em contrariedade às prescrições contidas nos arts. 57, §§ 2º e

3º, e 60, da Lei 8.666/93;

Além disso, tal situação corrobora com as constatações de deficiências no

projeto executivo e no acompanhamento e gerenciamento das obras, também citadas neste relatório.

Desta forma, conclui-se que a Prefeitura deveria ter adotado a prática de

formalizar, quando pertinentes, devidamente justificadas e aprovadas, as alterações que não

descaracterizassem o objeto licitado, mediante consignação em termo aditivo de forma tempestiva,

ou seja, antes da execução dos serviços correspondentes.




105




A execução sem cobertura contratual, em que pese não tenha sido fator


ação de controle, certamente contribuiu para o cenário de conturbado em que foi executado o

contrato de implantação das obras.








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Contratação de serviços por custos superiores aos de mercado

a) Fato:

Foi feita a análise dos custos unitários dos itens de serviço da amostra

selecionada, à exceção do item 4.1 – Projeto Executivo, tendo em vista que esse serviço foi

contratado com a unidade de medida verba ―vb‖, o que, face à falta de detalhamento da composição

do custo do serviço e à dificuldade de conseguir valores referenciais, impossibilitou a sua análise.

106

É importante destacar que o fato da equipe de auditoria não ter tido acesso às

CPUs dos serviços novos nem às CPUs dos demais serviços contratados inicialmente impossibilitou

a avaliação da compatibilidade entre os custos dos insumos componentes dos serviços contratados

inicialmente e dos insumos dos serviços novos. Destaca-se que o TCU já se manifestou sobre a

necessidade dessa compatibilização, a exemplo do Acórdão nº 1874/2007-TCU/Plenário, conforme

excerto a seguir:

9.4. determinar ao Dnit, relativamente à revisão do projeto da obra e aos chamados relatórios

de revisão em fase de obras que:

(...)

9.4.2.5. na demonstração dos custos unitários dos eventuais novos serviços a serem

acrescentados aos contratos, o preço final deve ser deduzido dos preços dos itens congêneres

previstos no contrato original e das condições licitadas, não se admitindo que, na sua

composição de preço, constem custos elementares de insumos diferentes dos atribuídos aos

mesmos insumos em composições preexistentes nem taxas de consumo ou de produtividade

em visível desacordo com as especificadas em composições semelhantes, atentando-se para o

fato de que o preço de mercado sempre deverá servir de limitante superior;

Fundação de Rachão

O item de serviço 7.16 – Fundação de Rachão foi previsto no Edital de

Licitação ao custo de R$ 85,89/m³ (data-base jan/2009), tendo sido contratado ao custo unitário de

R$ 103,07/m³ (data-base abr/2010).

Tendo em vista que não foi localizada a fonte de referência adotada pela

Prefeitura para estimar o custo do serviço, esta equipe de auditoria solicitou, no item 3 do Ofício nº

17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que a Prefeitura informasse a fonte de referência e

correspondente código de serviço utilizado para formação do preço, acompanhado da respectiva

composição de preço unitário. Em resposta, a Prefeitura, mediante Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22

de junho de 2012, informou que ―o preço adotado foi fundado em um banco oficial: SIURB/PMSP

data-base Jan/2009 – código 05-20-00‖.

Consultando a tabela de custos da Secretaria de Infraestrutura Urbana e Obras

(SIURB) da Prefeitura Municipal de São Paulo, constatou-se que o custo do serviço, na data-base

jan/2009, é de R$ 85,89/m³, que corresponde exatamente ao custo considerado na planilha

orçamentária do Edital de Licitação. Considerando que a data-base do valor contratado é abr/2010 e

tendo em vista que a tabela SIURB não disponibiliza a informação para a data-base abr/2010, então

107

se adotou a data mais próxima, jan/2010, onde o custo unitário é de R$ 97,98/m³, que atualizado pelo

índice Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo (abr/10

= 410,55; jan/2010 = 406,98) resulta no valor de R$ 98,84/m³. Assim, verifica-se o serviço foi

contratado por valor 4,28% superior à referência SIURB.

Procurando estabelecer o custo de referência com base no sistema de

referência utilizado para obras públicas com recursos dos orçamentos da União, verificou-se que o

SINAPI apresenta uma composição de embasamento com material granular ao custo unitário de R$

82,57/m³, conforme apresentado abaixo. Entretanto, observou-se que essa composição não

contempla os equipamentos para lançamento das pedras.

Utilizou-se, então, a composição de custo unitário disponibilizada na página

eletrônica da SIURB, aplicando os custos de insumos do SINAPI, o que resultou no custo unitário de

R$ 87,42/m³, conforme apresentado na tabela a seguir.

Tabela 32– Rachão - Composição de Custo SIURB/PMSP com custos insumos SINAPI

UNID VALOR

Cod. Insumo

SINAPIDescrição Insumo Unid.

Custo

InsumoCoef. Vparc

05-20-00 m³ 87,42

06111 SERVENTE H 7,9800 2,000000 15,9600

04730

PEDRA-DE-MÃO OU PEDRA RACHÃO P/

MURO ARRIMO / FUNDAÇÃO /

ENROCAMENTO ETC

M3 52,1800 1,300000 67,8340

04260

PA CARREGADEIRA SOBRE PNEUS * 105

HP CAP. 1,91M3 * TIPO CASE W - 20 EOU

EQUIV (INCL MANUTENCAO/OPERACAO)

H 77,4000 0,015900 1,2307

07626

TRATOR DE ESTEIRAS ATE 90HP C/

LAMINA PESO OPERACIONAL * 9T * (INCL

MANUT/OPERACAO)

H 86,3100 0,027800 2,3994

FUNDAÇÃO DE RACHÃO

NOME DO SERVIÇO

CÓDIGO

108

Comparando o custo contratado com o custo de referência estimado acima,

constatou-se que o serviço foi contratado por custo 17,90% superior, o que, considerando o

quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de R$ 971.092,36 acima do

paradigma de referência.

Estaca metálica, fornecimento e cravação

O item de serviço 7.36 – Estaca metálica, fornec. e cravação não constava da

planilha orçamentária do Edital de Licitação e, consequentemente, não fez parte da planilha

orçamentária do contrato inicial.

Trata-se, então, de um serviço novo, que foi incluído no 2º Termo Aditivo,

assinado em 19 de maio de 2011, ao custo unitário de R$ 6,32/kg e com o quantitativo de 510.722,06

kg. A sua inclusão foi motivada pela alteração no método construtivo proposto no Projeto Executivo,

o qual, no documento W20-RT1-TOMO V – Relatório do Projeto de Estruturas de Contenção do

Córrego do Parque, prevê a utilização de perfis laminados do tipo W250x32,7 para escoramento da

escavação do canal nos trechos onde as palmeiras estão muito próximas do canal. Posteriormente, no

4º Termo Aditivo, o quantitativo foi aumentado para 660.592,97 kg, o qual foi medido na sua

totalidade.

Segundo a planilha comparativa de preços elaborada pela Prefeitura para

aprovação dos preços da 2ª solicitação de replanilhamento, a fonte de consulta utilizada para

determinação do preço foi o DER-SP.

Com vistas a avaliar o custo do serviço, e considerando que não foi localizada

na 2ª solicitação de replanilhamento a respectiva CPU, solicitou-se à Prefeitura, por meio do item 6

do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que apresentasse a composição do

preço unitário proposto pelo Consórcio Parque e aprovada pela Prefeitura, com a indicação dos

insumos, suas especificações, seus custos unitários e coeficientes de consumo e de produtividade.

Em resposta, por meio do Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho de 2012,

a Prefeitura informou que o custo de referência foi obtido do DER-SP, data-base mar/10, e que o

código do serviço é 25.04.06.

109

Consultando o site do DER-SP, verificou-se que o serviço 25.04.06 - estaca

metalica, fornec. e cravação, consta em sua tabela de preços unitários, data-base de mar/10, ao preço

de R$ 8,50/ kg. Como o BDI adotado pelo DER-SP é de 35%, o custo unitário é de R$ 6,30/kg.

Atualizando esse valor para a data-base do contrato (abr/2010), utilizando o índice Edificações em

Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo (abr/10 = 410,55; mar/2010 =

409,19), obtém-se o valor aprovado pela Prefeitura de R$ 6,32/kg.

Entretanto, verificou-se na tabela de custos da Secretaria de Infraestrutura

Urbana e Obras (SIURB) da Prefeitura Municipal de São Paulo, que foi uma das principais fontes de

referência adotada pela Prefeitura de Americana para determinação dos preços unitários da obra, a

existência de um serviço, apresentado a seguir, compatível com este que está em análise. Inclusive, a

discriminação do serviço contemplado na tabela SIURB refere-se ao mesmo tipo de perfil

(W250x32,7) especificado no Projeto Executivo.

O custo unitário do serviço SIURB refere-se a uma unidade de comprimento (m)

de estaca metálica enquanto o custo do serviço contratado está expresso por unidade de massa (kg) de

estaca. Então, para viabilizar a comparação entre os dois custos unitários é preciso converter o custo

SIURB para a mesma unidade de medição, bastando, para tanto, dividir esse custo pela massa linear

(kg/m) de estaca, que no caso do perfil W250x32,7 é de 32,7kg/m, de forma que o custo unitário SIURB,

na data-base jan/2010, para cada kg de estaca é de R$ 3,97. Atualizando esse valor para a data-base

abr/2010, utilizando o índice Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de

São Paulo (abr/10 = 410,55; jan/2010 = 406,98), obtém-se o custo unitário de R$ 4,00/kg.

Diante do exposto, comparando o custo contratado do item 7.36 com o custo

de referência obtido da tabela SIURB, constatou-se que o serviço foi contratado por custo 57,93%

superior, o que, considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante

de R$ 1.530.809,43 acima do paradigma de referência.

Fornecimento e colocação de gabião

Código Descrição Unid.Custo

Unit. R$

Mês

Referência

08-06-00FORNECIMENTO E CRAVAÇÃO DE ESTACA METÁLICA - PERFIL DE

AÇO LAMINADO W 250X32,7M 129,66 jan/10

110

A planilha orçamentária do Edital de Licitação contempla o item de serviço

8.13 - fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x 10cm, galvanizado,

de fio ø = 2,7mm, cujo custo unitário foi estimado em R$225,14/m³ (data-base jan/2009) e o

quantitativo previsto foi de 3.120m³.

O Consórcio Parque, em sua proposta financeira, atribuiu a esse serviço o

custo unitário de R$112,57/m³ (data-base abr/2010), ou seja, em que pese a divergência entre as

datas base dos custos, observa-se que foi ofertado um desconto significativo.

O contrato foi celebrado considerando o custo unitário ofertado pelo Consórcio

Parque, de R$112,57/m³. Contudo, no 2º Termo Aditivo, assinado em 19 de maio de 2011, o item de

serviço 8.13 foi suprimido, tendo sido criado um serviço novo, denominado 8.19 - Fornecimento e

colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x 10cm, galvanizado e revestido em PVC, de

fio ø = 2,4mm, ao custo unitário de R$271,53/m³ (data-base abr/2010). O quantitativo desse serviço

novo foi computado incialmente como 2.800m³, passou para 11.033,83m³ no 3º Termo Aditivo e

para 12.454,50m³ no 4º Termo Aditivo. Esse quantitativo de 12.454,50m³ foi medido integralmente.

Percebe-se, então, que foi suprimido um serviço para o qual o consórcio havia

ofertado um desconto significativo, sendo substituído por um serviço novo com custo 141,2%

superior ao contratado. Salienta-se, ainda, que o quantitativo do serviço foi acrescido em

praticamente 300% em relação ao contrato inicial e que não foi localizada no pedido de

replanilhamento qualquer justificativa técnica para essa alteração.

Comparando as descrições do serviço contratado (item 8.13) e do novo serviço

(item 8.19), observa-se que as diferenças principais estão na estrutura de arame: o diâmetro do fio no

serviço contratado era de 2,70mm, enquanto no serviço novo é de 2,4mm, sendo que neste o arame é

revestido em PVC, diferentemente do primeiro.

Com vistas a avaliar o custo do serviço previsto no Edital e considerando que

não foi localizada no processo licitatório a respectiva CPU, solicitou-se à Prefeitura, por meio do

item 2 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que apresentasse a fonte de

referência e correspondente códigos de serviços utilizados para formação do preço, bem como a

respectiva composição de preço unitário. Essa solicitação de informações foi ratificada por meio do

item 2 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de 12 de julho de 2012, mas novamente não

foi atendida pela Prefeitura.

111

Contudo, consultando a tabela de custos da Secretaria de Infraestrutura Urbana

e Obras – SIURB, da Prefeitura Municipal de São Paulo, verificou-se que o custo do serviço de

código 07-24-00, no valor de R$ 225,14, corresponde exatamente ao item de serviço 8.13, previsto

no Edital de Licitação. A tabela a seguir apresenta os custos SIURB para os serviços de gabião, na

data-base jan/2009, de onde pode-se observar que a diferença entre o custo do gabião revestido em

PVC em relação ao sem revestimento é de 8,76%.

Tabela 33 – Custos SIURB para o serviço de gabião – jan/2009

No entanto, como a data-base dos preços da proposta do Consórcio e,

consequentemente, dos preços do contrato é abr/2010, buscou-se essa referência na tabela de custos

SIURB. A tabela a seguir apresenta os custos SIURB para os serviços de gabião, na data-base

jan/2010, esclarecendo-se que a SIURB só disponibiliza custos referentes aos meses de janeiro e

julho, de forma que foram considerados os custos referentes ao mês jan/2010. Dos valores obtidos,

pode-se observar que a diferença entre o custo do gabião revestido em PVC em relação ao sem

revestimento é de 8,51%.

Tabela 34 - Custos SIURB para o serviço de gabião – jan/2010

Com vistas a avaliar o custo do serviço contratado, e considerando que não foi

localizada na proposta do Consórcio Parque a respectiva Composição de Preço unitário, solicitou-se


Unit. R$

Mês

Referência

07-24-00fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x

10cm, galvanizado, de fio ø = 2,7mmm³ 225,14 jan/09


10cm, galvanizado e revestido em pvc, de fio ø = 2,4mmm³ 244,87 jan/09


Unit. R$

Mês

Referência


10cm, galvanizado, de fio ø = 2,7mmm³ 248,09 jan/10


10cm, galvanizado e revestido em pvc, de fio ø = 2,4mmm³ 269,20 jan/10

112

à Prefeitura, por meio do item 5 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de julho de 2012, que

apresentasse a composição do preço unitário ofertados pelo Consórcio, com a indicação dos insumos,

suas especificações, seus custos unitários e coeficientes de consumo e de produtividade. Essa

solicitação de informações foi ratificada por meio do item 3 da Solicitação de Auditoria nº

201205008/001, de 12 de julho de 2012. Contudo, a Prefeitura não forneceu a CPU, justificando, por

meio do item 3 do Ofício nº 312/GP/07/2012, de 26 de julho de 2012, que o Consórcio Parque

recusou-se a realizar o esclarecimento solicitado e que a municipalidade não possui meios para

compeli-lo a prestar as informações insistentemente negadas.

Com vistas a avaliar o custo do serviço novo (item 8.19) e, considerando que

não foi localizada na 2ª solicitação de replanilhamento a respectiva CPU, solicitou-se à Prefeitura, por

meio do item 6 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que apresentasse a

composição do preço unitário proposto pelo Consórcio Parque e aprovada pela Prefeitura, com a

indicação dos insumos, suas especificações, seus custos unitários e coeficientes de consumo e de

produtividade. Em resposta, por meio do Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho 2012, a Prefeitura

informou que o custo foi obtido na tabela de custos SIURB (data-base jan/2010), sob o código 7.26.00.

Observa-se que o custo do serviço, conforme o 2º Termo Aditivo, é de R$ 271,53/m³, que corresponde

ao custo SIURB de jan/2010 (R$269,20) atualizado para a data-base abril/2010.

Assim, tendo em vista a indisponibilidade das CPUs do Consórcio e

considerando que a Prefeitura usou como fonte de referência as tabelas de custo SIURB, adotou-se

essa mesma fonte de dados para subsidiar as análises dos custos unitários contratados. Como a base

de dados SIURB, acessível via internet, disponibiliza as CPUs apenas na data-base mais atual, estão

apresentadas a seguir as CPUs referentes ao mês julho/2011.

Tabela 35 – CPUs do serviço de gabião – SIURB – julho/2011

UNID VALOR

CODINS NOMINS UNIDCUSTO

UNIT.COEF. Vparc

07-24-00 m³ 275,53

02013 CARPINTEIRO (SGSP) H 13,0522 0,500000 6,5261

02099 SERVENTE (SGSP) H 10,7338 4,500000 48,3019

10546 PEDRA RACHÃO D= 10 A 15 CM m³ 66,9500 1,300000 87,0310

11066 PINUS - SARRAFO DE 1" X 4" - BRUTO m 0,9800 4,000000 3,9316

22015GABIÃO TIPO CAIXA, H=1,00M, MALHA 8X10,

FIO 2,7MM - GALV. (GAIOLA VAZIA)m³ 104,5600 1,000000 104,5562

94233ESCAVADEIRA HIDRÁULICA SOBRE ESTEIRAS

CAP. 1,50 M3H 125,9000 0,200000 25,1793

CÓDIGO

FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO CAIXA, H = 1,00M, DE MALHA 8 X 10CM,

GALVANIZADO, DE FIO Ø = 2,7MM

NOME DO SERVIÇO Data base jul/2011

113

Observa-se que as composições analíticas acima se diferenciam apenas quanto

ao insumo ―gabião tipo caixa...‖, de forma que a variação entre os custos dos serviços 07-24-00 e

07-26-00 deve-se apenas ao custo desse insumo, o qual representa em torno de 40% do valor do

serviço. Assim, tendo em vista que já constava do contrato o preço para o item de serviço 8.13

(gabião sem revestimento de PVC), o qual, inclusive, foi contratado com um desconto significativo

em relação ao preço de referência, a Prefeitura, quando da análise e aprovação do preço do novo item

de serviço (8.19 – gabião revestido em PVC), deveria ter solicitado que o Consórcio apresentasse a

CPU desse novo serviço tendo como base os custos dos insumos adotados na composição que

resultou no preço ofertado na licitação para o item 8.13.

Diante do exposto, face à similaridade entre as composições analíticas dos

itens de serviço 8.13 (código SIURB 07-24-00) e 8.19 (código SIURB 07-26-00) e considerando que

não foram apresentadas, pelo Consórcio, as CPUs que permitissem avaliar a pertinência do preço do

novo serviço (item 8.19) em relação ao preço do serviço inicialmente contratado (item 8.13),

entende-se que, visando manter a vantagem obtida pela Administração no processo licitatório, deve

ser mantido, para aceitação do preço unitário do novo serviço, o desconto percentual ofertado na

época da contratação.

Para a determinação do desconto original utilizou-se como base o custo do

serviço de código 07-24-00 da tabela SIURB, no valor de R$ 248,09/m³ na data-base jan/2010, que,

atualizado para a data-base de abr/2010, resulta no custo de referência R$ 250,27/m³. Então, em

relação a esse custo unitário, o desconto correspondente ao custo unitário contratado (R$ 112,57/m³)

foi de 55,02%.

UNID VALOR


UNIT.COEF. Vparc

07-26-00 m³ 296,69


02099 SERVENTE (SGSP) H 10,7338 4,500000 48,3019

10546 PEDRA RACHÃO D= 10 A 15 CM m³ 66,9500 1,300000 87,0310

11066 PINUS - SARRAFO DE 1" X 4" - BRUTO m 0,9800 4,000000 3,9316

22010GABIÃO TIPO CAIXA, H=1,00M, MALHA 8X10,

FIO 2,4MM - GALV. E PVC PVC (GAIOLA VAZIA)m³ 125,7200 1,000000 125,7193


CAP. 1,50 M3H 125,9000 0,200000 25,1793

CÓDIGO

FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO CAIXA, H = 1,00M, DE MALHA 8 X 10CM,

GALVANIZADO E REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,4MM


114

Dessa forma, considerando que o custo de referência adotado pela Prefeitura

para aprovação da inclusão do item de serviço 8.19, que se baseou na tabela de custos SIURB, é de

R$ 271,53/m³, o custo unitário considerado adequado pela CGU para o item de serviço 8.19,

aplicando o desconto original de 55,02%, é de R$ R$ 122,13/m³.

Comparando o custo contratado do item 8.19 com o custo de referência

estimado acima, constatou-se que o serviço foi contratado por custo 122,33% superior, o que,

considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de R$

1.860.659,11 acima do paradigma de referência.

Com relação ao item de serviço 8.20 - Fornecimento e colocação de gabião

tipo colchão reno, H = 0,23m, de malha 6 x 8cm, galvanizado, revestido em PVC, de fio ø = 2,0mm,

esclarece-se, inicialmente, que esse serviço não constava da planilha orçamentária da licitação e nem

contrato inicial, tendo sido incluído no 2º Termo Aditivo com custo unitário de R$87,64/m³ e com

quantitativo de 1.680m³. Salienta-se que o quantitativo previsto aumentou para 8.602,34m³ no 3º

Termo Aditivo e para 8.685,49m³ no 5º Termo Aditivo.

Observa-se que o custo unitário contratado corresponde ao custo, atualizado

para a data-base abr/2010, do serviço de código 07-31-00 da tabela (SIURB), mostrado na tabela a

seguir.

Tabela 36 – Custo do serviço de colchão reno – SIURB – jan/2010

Analisando a composição de preço unitário da base SIURB (julho/2011),

apresentada a seguir, observa-se que o serviço de gabião tipo colchão reno utiliza os mesmos

insumos dos demais serviços de ―gabião‖, variando apenas os coeficientes de produtividade e de

consumo. Desta forma, tendo em vista que já constava do contrato o preço para o item de serviço

8.13 (gabião sem revestimento de PVC), quando da análise e aprovação do preço do novo item de

serviço (8.20 – ―...gabião tipo colchão reno...‖), deveria ter-se utilizado os custos dos insumos já

definidos para a formação do custo unitário contratado do item 8.13.


Unit. R$

Mês

Referência

07-31-00fornecimento e colocação de gabião tipo colchão reno, h = 0,23m, de

malha 6 x 8cm, galvanizado, revestido em pvc, de fio ø = 2,0mm m² 86,89 jan/10

115

Tabela 37 - CPU do serviço de colchão reno – SIURB – julho/2011

Contudo, como não foram disponibilizadas, pelo Consórcio, as CPUs dos

serviços 8.13 e 8.20, a solução encontrada para estimar o custo do item de serviço 8.20, de forma que

ficasse compatível com os custos dos insumos já contratados, foi aplicar ao custo SIURB desse

serviço o mesmo desconto ofertado pelo Consórcio para o item 8.13. Desta forma, considerando que

o custo de referência adotado pela Prefeitura para aprovação da inclusão do item de serviço 8.20, que

se baseou na tabela de custos SIURB, é de R$ 87,64/m³, o custo unitário considerado adequado pela

CGU para o item de serviço 8.20, aplicando o desconto original de 55,02%, é de R$ 39,42/m³.

Comparando o custo contratado do item 8.20 com o custo de referência

estimado acima, constatou-se que o serviço foi contratado por custo 122,33% superior, o que,

considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de

R$ 418.822,47 acima do paradigma de referência.

Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto

Na planilha orçamentária do Edital de Licitação das obras, estava previsto, nos

itens de serviço 7.6 a 7.14, o fornecimento e assentamento de aduelas de concreto armado de

dimensões e características diversas, tendo-se verificado que o item 7.8 - fornecimento e

assentamento de aduelas de concreto armado - b=3,00m e h=2,00m - era o mais representativo, com

quantitativo de 480 m a serem executados, do total de 1.006 m previstos.

Entretanto, a partir da 1ª Reprogramação do Contrato, estes serviços

começaram a ser descaracterizados, tendo, até a 5ª reprogramação, sido suprimidos praticamente

todos os itens de aduelas previstos na planilha contratual inicial, com subsequente inserção de novos

UNID VALOR


UNIT.COEF. Vparc

07-31-00 m³ 93,49


02099 SERVENTE (SGSP) H 10,7338 1,035000 11,1094

10546 PEDRA RACHÃO D= 10 A 15 CM M3 66,9500 0,299000 20,0171

11066 PINUS - SARRAFO DE 1" X 4" - BRUTO M 0,9800 1,400000 1,3761

22050GABIÃO TIPO COLCHÃO RENO, H=0,23M,

MALHA 6X8, FIO 2,0MM, PVC (GAIOLA VAZIA)M2 52,9200 1,000000 52,9151


CAP. 1,50 M3H 125,9000 0,046000 5,7912

FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO COLCHÃO RENO, H = 0,23M, DE MALHA

6 X 8CM, GALVANIZADO, REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,0MM

CÓDIGO


116

itens. Tais alterações, resumidas na tabela a seguir, resultaram em aumento de quantidade superior

140% e de valor total superior a 190%. Destaca-se que, em geral, as novas peças de aduelas têm

dimensões bem superiores às previstas inicialmente.

Tabela 38 – Fornecimento e assentamento de aduelas – resumo das alterações contratuais

No relatório HES-C148-GE-001-PMA, elaborado pela Gerenciadora e que

contempla o comparativo entre o projeto básico e o projeto executivo da obra, foram apresentadas

justificativas para as alterações dos serviços. Destacam-se, a seguir, algumas informações retiradas

do relatório, relativas à canalização do Córrego do Parque:

a) Os projetos básicos de retificação e canalização dos Córregos do Parque, São Manoel e

Pylles e construção do Parque Linear no Ribeirão Quilombo foram elaborados em

out/2006;

b) O projeto executivo do Córrego do Parque foi entregue em ago/2010 pelo Consórcio

Parque, responsável também pela execução das obras;

c) O projeto básico não considerou as características geotécnicas na área do projeto,

impactantes no tipo de canalização, fundação e contenção a ser utilizada; as

interligações do canal com o sistema de drenagem existente; sustentação das palmeiras

existentes; entre outros;

d) O Consórcio Parque realizou a investigação geotécnica e o levantamento planialtimétrico

cadastral no local da obra;

e) Também foi estudada e analisada a rede de micro drenagem existente ao longo do

caminhamento do Córrego do Parque para possibilitar a interligação da mesma ao novo

canal;

QtdCusto

Unit. (R$)

Preço Unit. -

BDI 35%(R$)

Preço Total

(R$)Qtd

Custo

Unit. (R$)

Preço Unit. -

BDI 35%(R$)

Preço Total

(R$)

7.6 B=2,00m; H=2,00m m 4,00 1.642,91 2.217,93 8.871,71 - 1.642,91 2.217,93 0,00 -100%

7.7 B=3,00m; H=1,80m m 24,00 2.301,21 3.106,63 74.559,20 - 2.301,21 3.106,63 0,00 -100%

7.8 B=3,00m; H=2,00m m 480,00 2.325,34 3.139,21 1.506.820,32 - 2.325,34 3.139,21 0,00 -100%

7.9 B=2,50m; H=2,00m - Q m 108,00 1.903,96 2.570,35 277.597,37 32,00 1.903,96 2.570,35 82.251,07 -70%

7.10 B=2,50m; H=1,50m m 200,00 2.305,26 3.112,10 622.420,20 - 2.305,26 3.112,10 0,00 -100%

7.11 B=2,00m; H=1,50m - Q m 44,00 2.020,24 2.727,32 120.002,26 46,00 2.020,24 2.727,32 125.456,90 5%

7.12 B=2,50m; H=2,20m; m 28,00 3.237,44 4.370,54 122.375,23 - 3.237,44 4.370,54 0,00 -100%

7.13 B=4,20m; H=2,10m m 38,00 4.836,35 6.529,07 248.104,76 - 4.836,35 6.529,07 0,00 -100%

7.14 B=5,50m; H=2,30m m 80,00 6.287,25 8.487,79 679.023,00 - 6.287,25 8.487,79 0,00 -100%

7.17 B=5,00m; H=2,70m - U m - 0,00 0,00 0,00 964,00 3.311,14 4.470,04 4.309.117,60 Novo - 1ª Repr.

7.18 B=4,50m; H=3,00m - U m - 0,00 0,00 0,00 162,00 3.384,30 4.568,81 740.146,41 Novo - 1ª Repr.

7.19 B=2,50m; H=2,50m - Q m - 0,00 0,00 0,00 310,00 2.897,84 3.912,08 1.212.746,04 Novo - 1ª Repr.

7.33 B=5,00m; H=1,00m - U m - 0,00 0,00 0,00 191,00 2.697,57 3.641,72 695.568,42 Novo - 2ª Repr.

7.34 B=4,00m; H=3,00m - U m - 0,00 0,00 0,00 631,00 3.518,88 4.750,49 2.997.557,93 Novo - 2ª Repr.

7.35 B=4,00m; H=3,00m - Q m - 0,00 0,00 0,00 88,00 4.998,98 6.748,62 593.878,82 Novo - 2ª Repr.

1.006,00 - - 3.659.774,05 2.424,00 - - 10.756.723,20 141%

Variação Qtd

Contrato Inicial 5ª Reprogramação

Qtd Total Aduelas:

ItemDimensões das

Aduelas (B x H)Unid

117

f) O Consórcio Parque verificou todos os cálculos hidráulicos apresentados pelo projeto

básico, onde foi observado que parte da canalização do córrego do Parque, prevista

dentro do Parque Ecológico Jardim Botânico, não se fazia necessária;

g) Para garantir a estabilidade da pavimentação existente e estabilidade das árvores de

grande porte ao longo das margens do canal, foram implantadas aduelas pré-moldadas

em quase toda a extensão. A irregularidade do córrego e das vias laterais ao longo do

canal também dificultava a implantação de seção trapezoidal, optando-se pela seção

retangular.

Ressalta-se que o projeto básico do Córrego do Parque previa a execução de

vários trechos da canalização seção trapezoidal, com revestimento em concreto ou em pedra

argamassada e não havia previsão de canalização nos trechos no interior das bacias de contenção. No

projeto executivo, foi priorizada a implantação de aduelas de concreto armado em seção tipo U

(B=5,00 e H=2,70 ; B=4,00 e H=3,00), bem como a execução da canalização no interior das bacias

de contenção por meio também de aduelas em seção tipo U.

Com relação aos quantitativos de serviços apropriados, observou-se, de acordo

com a 23ª medição do contrato de obras, que os serviços de fornecimento e assentamento de aduelas

de concreto armado previstos até a 5ª reprogramação foram apropriados em quase sua totalidade,

conforme tabela a seguir.

Tabela 39 - Fornecimento e assentamento de aduelas – resumo dos quantitativos medidos

Com vistas a avaliar os preços ofertados pelo Consórcio Parque, foi solicitado à

Prefeitura, mediante item 5 do Ofício n° 17.296/DI/SFC/CGU-PR de 18 de junho de 2012, que

apresentasse as respectivas CPUs. Em resposta, a Prefeitura informou, no Ofício nº 283/GP/06/2012 de

22 de junho de 2012, que a resposta seria enviada o mais breve possível. A solicitação foi reiterada no

item 3 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de 12 de julho de 2012. Em resposta, mediante o

QtdCusto

Unit. (R$)

Preço Unit. -

BDI 35%(R$)

Preço Total

(R$)

Qtd

Acum.

Custo

Unit. (R$)

Preço Unit. -

BDI 35%(R$)

Preço Total

(R$)

7.9 B=2,50m; H=2,00m - Q m 32,00 1.903,96 2.570,35 82.251,07 32,00 1.903,96 2.570,35 82.251,07 100%

7.11 B=2,00m; H=1,50m - Q m 46,00 2.020,24 2.727,32 125.456,90 46,00 2.020,24 2.727,32 125.456,90 100%

7.17 B=5,00m; H=2,70m - U m 964,00 3.311,14 4.470,04 4.309.117,60 944,00 3.311,14 4.470,04 4.219.716,82 98%

7.18 B=4,50m; H=3,00m - U m 162,00 3.384,30 4.568,81 740.146,41 152,00 3.384,30 4.568,81 694.458,36 94%

7.19 B=2,50m; H=2,50m - Q m 310,00 2.897,84 3.912,08 1.212.746,04 310,00 2.897,84 3.912,08 1.212.746,04 100%

7.33 B=5,00m; H=1,00m - U m 191,00 2.697,57 3.641,72 695.568,42 190,80 2.697,57 3.641,72 694.840,08 100%

7.34 B=4,00m; H=3,00m - U m 631,00 3.518,88 4.750,49 2.997.557,93 631,00 3.518,88 4.750,49 2.997.557,93 100%

7.35 B=4,00m; H=3,00m - Q m 88,00 4.998,98 6.748,62 593.878,82 88,00 4.998,98 6.748,62 593.878,82 100%

2.424,00 - - 10.756.723,20 2.393,80 10.620.906,02 99%

ItemDimensões das

Aduelas (B x H)Unid

Qtd Total Aduelas:

%

Realizado

até a 23ª Medição5ª Reprogramação

118

Ofício nº 312/GP/07/2012, de 26 de julho de 2012, a Prefeitura informou que notificou o Consórcio

Parque para apresentar as composições, mas que este se recusou a prestar o esclarecimento solicitado,

alegando que as informações constariam do processo administrativo. A Prefeitura acrescentou, ainda,

que não possuía outros meios para compelir o Consórcio a prestar as informações.

Com relação aos serviços não previstos inicialmente no contrato, verificou-se

que as composições unitárias constantes das solicitações de replanilhamento, na realidade, não

contemplaram o detalhamento analítico da formação do preço, mas somente apresentaram o custo

obtido de cotações realizadas junto a empresas fornecedoras. Assim, mediante item 7 do Ofício n°

17.296/DI/SFC/CGU-PR, foi solicitado à Prefeitura que apresentasse cópias das cotações realizadas.

Solicitou-se, ainda, no item 8 do referido Ofício, que fossem apresentadas as memórias de cálculo de

dimensionamento das peças pré-moldadas.

Em resposta, a Prefeitura informou, por meio do Ofício nº283/GP/06/2012, de

22 de junho de 2012, que os preços utilizados foram os de menor valor obtidos de orçamentos

(cotações), os quais foram encaminhados em anexo juntamente com as memórias de cálculo..

Analisando as memórias de cálculo encaminhadas, verificou-se que se tratavam

de documentos elaborados pela empresa Betonit, que forneceu as peças utilizadas na obra. Então, por

meio do item 4 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de 12 de julho de 2012, foi solicitado

que a Prefeitura encaminhasse as memórias de cálculo elaboradas no âmbito do projeto executivo

contratado, as quais definiram as dimensões e resistências das peças que serviram de parâmetro para as

cotações junto ao mercado.

Em resposta, após reiteração mediante solicitação de auditoria nº

201205008/002, de 17 de agosto de 2012, a Prefeitura, mediante Ofício nº 347/GP/08/2012, de 22 de

agosto de 2012, informou que ―não foram elaboradas memórias de cálculo das estruturas pré-

moldadas de concreto, somente foram definidas as dimensões dos elementos de concreto pré-

moldado, com as respectivas resistências‖.

Contudo, para a determinação das espessuras e resistência do concreto, é

necessária a realização, pelo menos, de um pré-dimensionamento, de forma que deveria ter sido

elaborada uma memória de cálculo contemplando, além dos cálculos realizados, os critérios de

dimensionamento e as condições de carregamento adotados. Além disso, tendo em vista que o

contrato contemplou a contratação da elaboração desse projeto executivo e considerando, ainda, a

119

questão da responsabilidade técnica pelo projeto executivo, entende-se que o dimensionamento

deveria ter sido elaborado pelo Consórcio Parque. Desta forma, teriam sido passadas às empresas

fornecedoras informações mais precisas e equivalentes sobre as características dos elementos pré-

moldados, o que possibilitaria maior confiabilidade na comparação e consequente obtenção do

melhor preço.

Observou-se, também, que a descrição dos itens de serviço 7.17 (aduela de

dimensões 5,00x2,70) e 7.19 (aduela de dimensões 2,50x2,50) especifica que o fck é de 30MPa, mas

a proposta comercial da empresa Betonit apresenta cotação para peças de fck=25MPa, resistência

que foi considerada nas memórias de cálculo elaboradas pela pela própria empresa.

De forma semelhante, em que pese a proposta da Betonit para o item 7.18

(aduela de dimensões 4,50x3,00) informe que o fck é de 30MPa, a memória de cálculo considera

fck=25MPa. Então, por meio do item 5 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de 12 de

julho de 2012, foi solicitado que a Prefeitura esclarecesse tal divergência. Em resposta, após

reiteração mediante Solicitação de Auditoria nº 201205008/002, de 17 de agosto de 2012, a

Prefeitura, mediante o Ofício nº 347/GP/08/2012, de 22 de agosto de 2012, informou que ―A

resistência do concreto (fck) das aduelas pré-moldadas é de 25MPa‖.

Assim, com base nas documentações obtidas, foram observadas diversas

fragilidades no procedimento realizado pelo Consórcio Parque e aceito pela Prefeitura para o

estabelecimento do preço de referência para fornecimento e assentamento de aduelas de concreto

armado, conforme resumido a seguir:

a) O Projeto Executivo não apresentou o dimensionamento das peças, tendo ficado a cargo

de cada fornecedor a tarefa de dimensionar as aduelas e, consequentemente, estabelecer o

preço de fornecimento. Em consequência disso, não houve uniformização adequada das

cotações, dificultando a avaliação da melhor proposta.

b) A empresa Betonit cotou peças com fck inferior ao constante das descrições constantes

das planilhas orçamentárias da obra;

c) A proposta apresentada pela empresa Singulare, com relação aos itens de serviço 7.17 e

7.18, cotou peças de espessura 25cm, enquanto a descrição dos itens na planilha

orçamentária da obra especifica que a espessura é de 20cm;

120

d) Na 1ª reprogramação, as propostas apresentadas pelas empresas Singulare e Sanen cotam

o fornecimento e o assentamento das peças, enquanto a proposta da empresa Betonit cota

a peça posta na obra, ou seja, não faz referência ao serviço de assentamento;

e) Na 1ª reprogramação, as propostas das empresas Singulare e Sanen foram apresentadas

nos dias 17 e 18 de janeiro de 2011, enquanto a proposta da empresa Betonit foi

apresentada somente no dia 11 de fevereiro de 2011, ou seja, quase 25 dias depois;

f) Na 2ª reprogramação, as cotações apresentadas pelas empresas Betonit, Tavares Pinheiro

e Engetubo, conforme cópias encaminhadas pela Prefeitura mediante o Ofício nº

312/GP/07/2012, de 26 de julho de 2012, são datadas de 10 de maio de 2011,

posteriormente ao encaminhamento da solicitação de replanilhamento pela Hagaplan, que

ocorreu em de 16 de março de 2011, mediante o Ofício nº HES-A-011/2011, e

posteriormente à assinatura do Quadro de Alteração Contratual, que ocorreu em 20 de

abril de 2011.

Tendo em vista a dificuldade em se analisar os preços dos itens de serviço

novos por meio das composições unitárias apresentadas, haja vista que apenas contemplam os preços

das cotações realizadas, e considerando as fragilidades detectadas nas cotações realizadas com vistas

à formação dos preços, buscou-se avaliar os preços mediante comparação com o valor do canal caso

fosse executado em concreto moldado no local, ou seja, em uma condição mais onerosa do que a

proporcionada por uma peça pré-moldada. Para tanto, inicialmente, foram obtidos, a partir das

tabelas de referência SINAPI, referência abril/2010, o custos dos serviços necessários à execução do

canal, conforme tabela a seguir.

Tabela 40 – Serviços SINAPI para execução do canal em concreto armado

Cód. Sinapi Descrição do Serviço no SINAPI Custo Unit.

Referência

26311/ 8 Concreto usinado bombeado fck=25MPa, inclusive colocação,

espalhamento e acabamento. R$ 293,20

73942/ 1 Armação (forn., corte, dobra e coloc.) aço CA-60 diam.7,0 à 8,0mm

(adaptada com a utilização do insumo aço de 9,5 mm). R$ 6,76

73942/ 2 Armação (forn., corte, dobra e coloc.) aço CA-60 diam. 3,4 a 6,0mm

(adaptada com a utilização do insumo aço de 6 mm). R$ 7,29

73942/ 2 Armação (forn., corte, dobra e coloc.) aço CA-60 diam. 3,4 a 6,0mm

(adaptada com a utilização do insumo aço de 5 mm). R$ 7,37

74075/ 8 Forma madeira comp resinada 14mm p/estrutura reaprov 8 vezes –

corte/ montagem/escoramento/desforma. R$ 42,69

121

A quantificação dos serviços foi baseada nos projetos elaborados pela empresa

Betonit, que foi a fornecedora das peças mais relevantes na implantação dos serviços.

Então, foram elaboradas as composições unitárias para cada um dos itens de

serviço de aduelas em concreto armado, considerando o método convencional de concretagem no

local. Na tabela a seguir, estão apresentadas as composições de referência adotadas.

Tabela 41 – Canal de concreto moldado no local – composições unitárias

Item 7.9: Aduela B = 2,50 x H = 2,00 (seção quadrada) Unid. Qtd Custo Unit (R$) Custo Total (R$)

Concreto usinado bombeado – 25 MPA m³ 2,04 293,20 598,12

Armação – aço CA-60 – 6,0 mm kg 54,82 7,29 399,61


Forma – esp. 14mm – reap 8x m² 13,27 42,69 566,55

Custo Unitário do Serviço (sem BDI): 1.665,08







Item 7.17: Aduela B = 5,00 x H = 2,70 (seção U) Unid. Qtd Custo Unit (R$) Custo Total (R$)















122























Verificou-se, então, que os itens de fornecimento de aduelas de concreto foram

contratados por valores superiores aos valores de referência adotados pela equipe de auditoria,

conforme mostrado na tabela a seguir. Ressalva-se que os custos paradigma (CGU) foram obtidos a

partir de composições para serviços executados pelo método convencional (concretagem no local), o

que caracteriza um posicionamento conservador haja vista que o custo de execução com elementos

pré-moldados tende a ser mais econômico em função dos ganhos de produtividade e melhor

aproveitamento de insumos.

123

Tabela 42 – Custo aduelas – 5ª reprogramação x paradigma CGU

Detectou-se, portanto, que os serviços foram contratados por custo, em média,

54% acima do paradigma de referência, totalizando o custo a maior de R$ 2.792.602,07 para o

conjunto dos serviços de fornecimento e assentamento das aduelas previstos na 5ª reprogramação

do contrato de execução das obras.

Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa

O item de serviço 5.11 – Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou

turfa não constava da planilha orçamentária do Edital de Licitação e, consequentemente, não fez

parte da planilha orçamentária do contrato inicial.

Trata-se, então, de um serviço novo, que foi incluído no 1º Termo Aditivo,

assinado em 21 de março de 2011, ao custo unitário de R$ 13,29/m³ e com o quantitativo de 51.870,94

m³. Esse valor foi obtido da Tabela de custos da Companhia Paulista de Obras - CPOS (data-base

jan/2009), referente ao serviço 070501 - Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa.

Posteriormente, por meio do Ofício nº 006/2011, de 03 de maio de 2011, o Consórcio solicitou a

retificação do índice de retroação aplicado nos preços da 1ª solicitação de replanilhamento, alegando

que os mesmos haviam sido retroagidos equivocadamente para a data-base jan/2009, sendo que, na

realidade, a data-base do contrato é abr/2010. Em função disso, o custo unitário do serviço foi

alterado para R$13,79/m³, que é o valor apresentado na tabela CPOS (abr/2010).

Custo Unit.

(sem BDI)

Custo Total

(A)

Custo Unit.

(sem BDI)

Custo Total

Paradigma

(B)

7.9 B=2,50m; H=2,00m - Q m 32,00 1.903,96 60.926,72 1.665,08 53.282,63 7.644,09 14,3%

7.11 B=2,00m; H=1,50m - Q m 46,00 2.020,24 92.931,04 1.113,46 51.219,30 41.711,74 81,4%

7.17 B=5,00m; H=2,70m - U m 964,00 3.311,14 3.191.938,96 2.128,60 2.051.970,00 1.139.968,96 55,6%

7.18 B=4,50m; H=3,00m - U m 162,00 3.384,30 548.256,60 2.386,63 386.633,37 161.623,23 41,8%

7.19 B=2,50m; H=2,50m - Q m 310,00 2.897,84 898.330,40 1.901,91 589.591,23 308.739,17 52,4%

7.33 B=5,00m; H=1,00m - U m 191,00 2.697,57 515.235,87 1.407,27 268.788,40 246.447,47 91,7%

7.34 B=4,00m; H=3,00m - U m 631,00 3.518,88 2.220.413,28 2.383,53 1.504.008,29 716.404,99 47,6%

7.35 B=4,00m; H=3,00m - Q m 88,00 4.998,98 439.910,24 3.066,45 269.847,83 170.062,41 63,0%

- 7.967.943,11 5.175.341,04 2.792.602,07 54,0%CUSTO TOTAL (SEM BDI):

QtdUnidDimensões das

Aduelas (B x H)Item

Valores da 5ª

Reprogramação (R$)Dif. Custo

(C) = (A) - (B)% (C/B)

Valores Paradigma (R$)

124

Com vistas a avaliar o custo do serviço e considerando que não foi localizada,

na 1ª solicitação de replanilhamento, a respectiva CPU, solicitou-se à Prefeitura, por meio do item 6

do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que apresentasse a composição do

preço unitário proposta pelo Consórcio Parque e aprovada pela Prefeitura, com a indicação dos

insumos, suas especificações, seus custos unitários e coeficientes de consumo e de produtividade.


a Prefeitura apenas informou que o custo de referência foi obtido da Tabela de Custos da Companhia

Paulista de Obras - CPOS (data-base abr/2010) e que o código do serviço é 07.05.01. Contudo não

foi apresentada a CPU, nem tampouco a referência CPOS, de forma que não foi possível avaliar o

detalhamento dos insumos que compõe esse serviço.

De qualquer forma é importante destacar que o referido serviço foi incluído no

contrato apesar de existir três serviços destinados à remuneração da escavação, os quais têm custo

bastante inferior, quais sejam: 5.1-escavação mecânica para fundações e valas com profundidade

menor ou igual à 4,0m, ao custo de R$ 4,92/m³; 5.2-escavação mecânica para fundações e valas

com profundidade maior que 4,0m, ao custo de R$ 5,13/m³; e 5.3-escavação mecânica de córrego,

ao custo de R$ 3,24/m³.

Salienta-se que não foi localizado no processo argumentação técnica

explicitando as razões para a desconsideração dos serviços contratados inicialmente e justificando a

necessidade da inclusão desse novo serviço, existindo apenas um Parecer Geotécnico (PT-10.596-

EG01-001-Rev.2), integrante do Projeto Executivo, que indica a ocorrência de ―solo mole‖.

Contudo, o contrato inicial já previa um serviço destinado especificamente à

escavação de córrego, o qual se refere à escavação de solo mole, tanto que o Edital de Licitação nº

001/2010, fase de Pré-Qualificação, no item 7.6.3.1, que trata da comprovação de Experiência

Técnico-Profissional, faz referência ao seguinte serviço Escavação mecânica de córrego (escavação

de solo mole sob lâmina d‘água). Além disso, as especificações técnicas, constantes do Edital,

descrevem o processo executivo do serviço prevendo a utilização de ensecadeiras e desvios.

Assim, entende-se que os serviços de escavação em ―solo brejoso‖ deveriam

ter sido remunerados pelo custo unitário contratado para o serviço 5.3-escavação mecânica de

córrego, no valor de R$ 3,24/m³. Desta forma, entende-se que a inclusão desmotivada do item 5.11

caracterizou a contração por custo 325,62% acima do serviço já existente no contrato inicial, o que,

125

considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de R$

1.829.868,28 acima do paradigma de referência.

Transporte de solo brejoso

O item de serviço 5.12 – Transporte de solo brejoso por caminhão para

distâncias superiores a 15 km até 20 km não constava da planilha orçamentária do Edital de

Licitação e, consequentemente, não fez parte da planilha orçamentária do contrato inicial.

Trata-se então de um serviço novo, que foi incluído no 2º Termo Aditivo,

assinado em 19 de maio de 2011, ao custo unitário de R$ 17,73/m³ e com o quantitativo de 51.870,94

m³. Ressalva-se que esse quantitativo foi aumentado nas alterações contratuais posteriores, constando

na 5ª reprogramação o quantitativo de 173.447,23m³.

Com vistas a avaliar o custo do serviço novo (item 5.12) e considerando que

não foi localizada na 2ª solicitação de replanilhamento a respectiva CPU, solicitou-se à Prefeitura,

por meio do item 6 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que apresentasse

a composição do preço unitário proposto pelo Consórcio Parque e aprovada pela Prefeitura, com a

indicação dos insumos, suas especificações, seus custos unitários e coeficientes de consumo e de

produtividade.


a Prefeitura informou que o custo foi obtido na tabela de custos da Companhia Paulista de Obras -

CPOS (data-base abr/2010), sob o código 051013. Ressalva-se que, a referência CPOS não

disponibiliza a CPU, de forma que não foi possível avaliar sua adequação à realidade da obra.

Contudo, tendo em vista que a equipe de auditoria verificou, durante visita a

campo, que a distância do ponto central da obra do Córrego do Parque até a área de bota fora é de

15km, será abordado adiante, e considerando ainda que os critérios de medição da CPOS para esse

serviço determinam o desconto de 1,0km na distância entre os pontos de carregamento e destinação

final, entende-se que deve ser adotado o serviço CPOS 051011 - Transporte de solo brejoso por

caminhão para distâncias superiores ao 10° km até o 15° km, cujo custo unitário é de R$ 13,30/m³.

126

Desta forma, comparando o custo contratado do item 5.12 com o custo de

referência estimado acima, constatou-se que o serviço foi contratado por custo 33,31% superior, o

que, considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de R$

768.371,23 acima do paradigma de referência.

Piso de concreto estampado

O item de serviço 9.24 – Piso de concreto estampado não constava da planilha

orçamentária do Edital de Licitação e, consequentemente, não fez parte da planilha orçamentária do

contrato inicial.

Trata-se, então, de um serviço novo, que foi incluído na 5ª Reprogramação

Contratual ao custo unitário de R$ 77,82/m² e com o quantitativo de 30.000 m². O custo do serviço

foi determinado retroagindo-se para a data-base do contrato (abril/2010) o custo de R$ 88,13/m²

(ago/2011), o qual foi obtido a partir da CPU apresentada pelo Consórcio, reproduzida na Figura 2 a

seguir.

127

Figura 2 - Composição de Preço Unitário do serviço de Piso em Concreto Estampado

128

Tendo em vista que não foi localizado serviço similar nas fontes oficiais de

referência de preços pesquisadas, em especial SINAPI, SIURB e CPOS, a equipe de auditoria

decidiu analisar a CPU apresentada pelo Consórcio, visando avaliar a compatibilidade dos custos dos

insumos à realidade mercado, bem como a adequação dos insumos e respectivos consumos às

exigências do serviço. Para tanto, foram pesquisadas especificações técnicas relativas à execução,

consultados catálogos técnicos de fornecedores dos insumos principais e cotados, junto a

fornecedores, preços dos insumos não constantes das tabelas oficiais. Apresenta-se, na Figura 3 a

seguir, a CPU ajustada pela CGU em função das informações coletadas e, na sequência, são

detalhados os ajustes efetuados.

Figura 3 - Composição de Preço Unitário do serviço de Piso em Concreto Estampado - CGU

ITEM UNIDADE

CPU.021.AM m²

A) MÃO DE OBRA

descrição un índice sal (h) s/ enc custo total (R$)

Encarregado de obras h 0,4000 4,8010 1,92 4083

Servente h 1,7000 3,4893 5,93 6111

Pedreiro h 1,3500 4,1714 5,63 4750

13,48

0,00

Encargos sociais (sobre A.1) 128,7% 17,35

30,84

B) MATERIAIS

descrição un índice custo unit. custo total (R$)

Concreto Fck=18MPa, E=7cm, inclusive transporte m³ 0,0735 237,9588 17,49

Fornecimento e aplicação de seladora lts 0,1375 10,8800 1,50

Fornecimento e aplicação de resina acrílica lts 0,1500 12,6700 1,90

Isolamento da área e cura m 1,0500 0,0716 0,08

Desmoldante kg 0,0440 19,3800 0,85

Areia de Quartzo kg 0,00

Cimento branco kg 0,00

Pigmento kg 1,9975 1,9200 3,84

25,65

C) SUBEMPREITEIROS / TRANSPORTES

descrição un índice custo unit. custo total (R$)

0,00

D) EQUIPAMENTOS un Custo total

Produtivo Improdutivo Produtivo Improdutivo (R$)

Betoneira 320 litros motor elétrico h 0,0080 0,0020 12,5900 6,9700 0,11 10531

Compactador manual tipo sapo h 0,0025 0,0025 106,1200 58,3600 0,41 1445

Serra circular tipo maquita h 0,0025 0,0025 50,9400 28,6500 0,20

Gerador de energia h 0,0080 0,0000 7,9900 2,9400 0,06

Caminhão pipa h 0,0050 0,0050 75,0000 37,5000 0,56 1147

1,35

CUSTO TOTAL R$ 57,84

D) TOTAL R$

DATA

01/04/2010

ENCARGOS SOCIAIS

A) TOTAL R$

B) TOTAL R$

C) TOTAL R$

Consumo Custo Horário

DESCRIÇÃO

Execução de piso em Concreto Estampado E=7cm,

com fornecimento de Concreto Fck=18Mpa co

brita zero, incluindo materiais e serviços de

limpeza, transporte, compactação, lastro, juntas,

estampagem, selantes, coloração, desmoldagem,

isolamento da área e cura.

Código

SINAPI

A.1) SUB TOTAL R$

ADICIONAIS DE MÃO DE OBRA

A.2) SUB TOTAL R$

129

Com relação à mão de obra, foram ajustados os custos unitários horários de

acordo com os valores informados na tabela de insumos do SINAPI (abrangência nacional,

localidade São Paulo) para a data-base abr/2010.

Com relação aos materiais, foram mantidos os custos unitários apresentados

pelo Consórcio para os insumos concreto Fck=18MPa, E=7cm, inclusive transporte e Isolamento da

área e cura, efetuando-se apenas a retroação da data da CPU (ago/2011) para a data-base do contrato

(abr/2010) utilizando-se o índice Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura

Municipal de São Paulo (ago/2011 = 458,59; abr/10 = 410,55).

Quanto aos insumos seladora, resina acrílica, desmoldante e pigmento, foram

alterados os coeficientes de consumo, tendo-se adotado o valor médio dos rendimentos informados

nas especificações técnicas de fornecedores pesquisados pela equipe de auditoria. Também foram

ajustados os custos unitários para refletir o valor médio obtido nas cotações realizadas junto a

fornecedores. Tendo em vista que as cotações foram realizadas em out/2012, efetuou-se a retroação

dos valores para a data-base do contrato (abr/2010) utilizando-se o índice Edificações em Geral da

Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo, ressalvando-se que foi utilizado o

índice do mês de jun/2012 (485,64), que era o mais próximo disponível à época.

Os insumos areia de quartzo e cimento branco foram suprimidos da CPU

tendo em vista que as especificações técnica de execução do concreto estampado pesquisadas pela

equipe de auditoria não fazem referência à utilização desses insumos.

Com relação aos equipamentos, apesar da equipe de auditoria considerar que

os custos unitários adotados na CPU estão muito elevados, não foram efetuados ajustes tendo em

vista que a pesquisa de valores mais adequados demandaria muito tempo e que o custo unitário total

dos equipamentos tem baixa representatividade no valor unitário total do serviço.

Desta forma, comparando o custo contratado do item 9.24 com o custo de

referência estimado acima, constatou-se que o serviço foi contratado por custo de 34,54% superior, o

que, considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de R$

599.400,00 acima do paradigma de referência.

130

Remoção de terra além do 1º km

O item de serviço 5.10 – Remoção de terra além do primeiro km foi previsto

no Edital de Licitação ao custo de R$ 0,70/m³×km (data-base jan/2009), tendo sido contratado ao

custo unitário de R$ 0,60/m³×km (data-base abr/2010).


Prefeitura para estimar o custo do serviço, esta equipe de auditoria, solicitou, no item 3 do Ofício nº





data base Jan/2009 – código 04-60-00‖.



jan/2009 é de R$ R$ 0,70/m³×km, que corresponde exatamente ao custo considerado na planilha


tendo em vista que a tabela SIURB não disponibiliza a informação para essa data-base, então foi

consultada a data mais próxima, jan/2010, onde o custo unitário é de R$ 0,90/m³×km, que atualizado

pelo índice Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo

(abr/10 = 410,55; jan/2010 = 406,98) resulta no valor de R$ 0,91/m³×km.


referência utilizado para obras públicas com recursos dos orçamentos da União, verificou-se que o

SINAPI apresenta a composição 5626 - transporte de material de qualquer natureza dmt > 10 km ao

custo unitário de R$ 0,60 para a unidade de medição t×km. Contudo, tendo em vista que a unidade

de medição do serviço contratado é m³×km, é preciso ajustar o valor da composição do SINAPI para

convertê-la para a mesma unidade de medição do serviço contratado. Assim, considerando que a

densidade de material escavado (solto) é da ordem de 1,6 t/m³, obtém-se que o custo unitário

equivalente do serviço SINAPI, em m³×km, é de R$ 0,96.

Desta forma, verificou-se que o item de serviço 5.10 foi contratado com custo

inferior aos custos de referência estimados acima, cujo impacto financeiro será tratado

posteriormente no item de superfaturamento, no caso em benefício aos auditados.

131

Fornecimento de terra

O item de serviço 5.6 – Fornecimento de terra, incluindo escavação, carga e

transporte até a distância média de 1,0km, medido no aterro compactado foi previsto no Edital de

Licitação ao custo de R$ 9,83/m³ (data-base jan/2009), tendo sido contratado ao custo unitário de R$

8,85/m³ (data-base abr/2010).


Prefeitura para estimar o custo do serviço, esta equipe de auditoria solicitou, no item 3 do Ofício nº





data base Jan/2009 – código 04-31-00‖.



jan/2009 é de R$ R$ 9,83/m, que corresponde exatamente ao custo considerado na planilha


tendo em vista que a tabela SIURB não disponibiliza a informação para a data-base abr/2010, então

foi consultada a data mais próxima, jan/2010, onde o custo unitário é de R$ 9,28/m³, que atualizado

pelo índice Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo

(abr/10 = 410,55; jan/2010 = 406,98) resulta no valor de R$ 9,36/m³.


referência utilizado para obras públicas com recursos dos orçamentos da União, pesquisou-se por

serviços equivalentes no SINAPI, contudo não foi encontrado serviço que contemplasse a

apropriação do quantitativo executado pela medição no aterro.

Assim, optou-se por utilizar a Composição de Custos do sistema

SIURB/PMSP, substituindo os custos dos insumos pelos valores correspondentes constantes do

SINAPI, conforme apresentado na tabela a seguir, que resultou no custo unitário de R$ 9,08/m³.

Esclarece-se que, no caso do caminhão basculante, como o SINAPI não apresenta custo para o

veículo de 10m³ de capacidade, foi utilizado o custo da própria SIURB/PMSP, fazendo apenas a

atualização da data-base de jan/2010 para abr/2010.

132

Tabela 43– Fornecimento de terra - Composição de Custo SIURB/PMSP com custos insumos SINAPI

Desta forma, verificou-se que o custo contratado (R$8,85/m³) para o item de

serviço 5.6 é inferior ao custo de referência estimado (R$9,08/m³), cujo impacto financeiro será

tratado posteriormente no item de superfaturamento, em benefício aos auditados.

Base de Binder aberto

O item de serviço 6.6 – Base de binder aberto (sem transporte), no qual a

unidade de medida era m³, foi previsto no Edital de Licitação ao custo de R$ R$ 232,33/m³ (data-

base janeiro/2009), tendo sido contratado ao custo unitário de R$ 313,65/m³ (data-base abril/2010).

Entretanto, verificou-se na tabela de custos da Secretaria de Infraestrutura

Urbana e Obras (SIURB) da Prefeitura Municipal de São Paulo, uma das principais fontes de

referência adotada pela Prefeitura de Americana para determinação dos preços unitários da obra, a

existência do serviço 05-25-01, conforme abaixo:

Código Descrição Unid. Custo

Unit. R$

Mês

Referência

05-25-01 BASE DE BINDER ABERTO (SEM TRANSPORTE) M3 246,02 jan/10

Atualizando esse valor para a data-base abril/2010, utilizando o índice

Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo (abr/10 =

410,55; jan/2010 = 406,98), obtém-se o custo unitário de R$ 248,18/ m³.

VALOR

Código NOMINS Vparc

04-31-00 m³ 9,08

94008 CAMINHÃO BASCULANTE - 10 M3 H 95,5200 0,047040 4,4933

4260/SINAPI

PA CARREGADEIRA SOBRE PNEUS

* 105 HP CAP. 1,91M3 * TIPO CASE

W - 20 EOU EQUIV (INCL

MANUTENCAO/OPERACAO)

H 77,4000 0,028000 2,1672

7626/SINAPI

TRATOR DE ESTEIRAS ATE 90HP

C/ LAMINA PESO OPERACIONAL *

9T * (INCL MANUT/OPERACAO)

H 86,3100 0,028000 2,4167

FORNECIMENTO DE TERRA, INCLUINDO ESCAVAÇÃO , CARGA E

TRANSPO RTE ATÉ A DISTÂNCIA MÉDIA DE 1,0KM, MEDIDO NO ATERRO

COMPACTADO

CÓDIGONOME DO SERVIÇO

UNID COEF. UNIDCUSTO

UNIT.

133

Diante do exposto, comparando o custo contratado do item 6.6 com o custo de

referência obtido da tabela SIURB, constatou-se que o serviço foi contratado por custo 26,38%

superior, o que, considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante

de R$ 125.970,83 acima do paradigma de referência.

Vale frisar que, tal irregularidade não se materializaria caso a Prefeitura tivesse

incluído critério de aceitabilidade de preços unitários no Edital de contratação da obra, tendo em

vista que o valor contratado (R$ 313,65/m³) foi superior ao constante da planilha de referência da

licitação (R$ 232,33/m³), sendo que este é inferior ao custo paradigma obtido pela equipe de

auditoria (R$ 248,18/ m³).







A constatação de contratação de serviços por custos superiores aos de mercado

foi fator determinante para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a

presente ação de controle, na medida em que possibilitou o ―jogo de planilha‖ e o superfaturamento

dos serviços executados.


134







estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Jogo de Planilha

a) Fato:

O "jogo de planilha", segundo o Acórdão do TCU-Plenário nº 1380/2008,

ocorre em dois momentos distintos: ―No primeiro, verifica-se a adoção de projeto básico deficiente,

que dará origem ao dano ao erário. Em uma segunda etapa, há a consumação do prejuízo, com as

revisões no contrato para acréscimo de quantitativos de itens com preços acima dos praticados no

mercado ou para a redução ou exclusão de itens que foram contratados com valores inferiores aos

habitualmente negociados‖.

Com base nos dados do relatório HES-C148-GE-001-PMA – Comparativo

entre o Projeto Básico e Executivo, elaborado pela Gerenciadora, e também considerando as

informações consignadas no item do Histórico dos Fatos deste Relatório, verificou-se que a licitação

das obras teve início em janeiro/2010, com posterior assinatura do contrato e emissão da ordem de

serviço no dia 29 de junho de 2010.

Destaca-se que a licitação foi baseada no Projeto Básico e que o contrato de

execução das obras previa, também, o desenvolvimento dos Projetos Executivos das quatro

intervenções. Segundo consta no relatório HES-C148-GE-001-PMA, o Projeto Executivo do Córrego

do Parque foi entregue pelo Consórcio Parque em agosto/2010, portanto aproximadamente 2 meses

após a assinatura do contrato.

135

De acordo com o Projeto Executivo e o supracitado relatório, foram verificadas

diversas falhas e necessidades de complementação de estudos do projeto básico, o que resultou nas

revisões/reprogramações da planilha contratual apresentadas resumidamente na tabela a seguir:

Tabela 44- Evolução do valor da obra do Córrego do Parque

Data da Assinatura

Eventos de alterações contratuais - Replanilhamentos

Valor das Obras do Córrego do Parque

% Acum. Alteração

29/06/2010 Contrato de Obras e Emissão da Ordem de Serviços

R$ 32.324.459,44 -

21/03/2011 1º Aditivo do Contrato de Obras R$ 43.484.548,55 34,5%





Notas: 1 – Data da planilha comparativa de preços referente à 5ª solicitação de replanilhamento.

Observa-se, portanto, que no período de março a novembro de 2011, ou seja,

em oito meses, foram assinados cinco termos aditivos ao contrato de execução das obras com

alteração na planilha orçamentária, resultando na elevação dos custos da obra do Córrego do Parque

em mais de 73% em relação ao valor original contratado. Assim, após as cinco reprogramações do

contrato de obras e considerando isoladamente os acréscimos de quantitativos e a inserção de itens

novos, as alterações contratuais nas obras do Córrego do Parque somaram R$ 47.182.865,26,

conforme tabela 29 chegando-se ao percentual da ordem de 146% no acréscimo de serviços das

obras dessa intervenção.

Com vistas a analisar a ocorrência do ―jogo de planilha‖ no contrato, foram

detalhados os quantitativos e preços unitários iniciais e finais (após as reprogramações) para os itens

mais relevantes do orçamento da obra do Córrego do Parque, cujos valores somados representam

aproximadamente 51% do valor total previsto para essa obra na 5ª reprogramação, conforme

detalhado a seguir:

Serviços de Escavação Mecânica em geral

Observando a tabela a seguir, verifica-se que, após as reprogramações ocorridas,

os itens de serviço de escavações previstos no contrato original, cujos preços unitários contratados

136

estavam com desconto original de 19% e 23%, tiveram seus quantitativos quase totalmente suprimidos,

de forma que o custo total suprimido, considerando os três serviços foi de R$ 1.082.043,13. Em

contrapartida, foi inserido um item novo de escavação, conforme mostrado na tabela seguinte, que

representou um acréscimo de custo no montante de R$ 2.391.837,30. Salienta-se que custo unitário

desse item ficou cerca de 320% acima do custo paradigma considerado pela CGU, conforme relatado

anteriormente neste Relatório.

Tabela 45 – Escavação mecânica – itens com quantitativos reduzidos

Tabela 46 - Escavação mecânica – item novo

Item Descrição

Qtd. Inicial

Contrato

(m³)

Qtd. Final

5º Aditivo

(m³)

Acréscimo

(%)

Custo Unit.

Paradigma

CGU - abr/10

(R$)

Custo Unit.

Contratual

(R$)

Desconto

Original

(%)

Custo Total

5º Aditivo

(R$)

5.11 Escavação e carga de solo brejoso ou turfa

0,00 173.447,23 - 3,24 13,79 -326% 2.391.837,30

Esclarece-se que para determinação dos custos unitários de referência na data-

base abr/2010, tendo em vista que a planilha do orçamento de referência constante do Edital

apresenta os custos unitários na data-base jan/2009, foi utilizado o índice Edificações em Geral da

Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo (abr/10 = 410,55; jan/2009 = 396,32).

Serviço de Fornecimento de Terra

Segundo a tabela a seguir, verifica-se que, após as reprogramações ocorridas, o

serviço de fornecimento de terra teve sua quantidade substancialmente acrescida (9.600%),

representando um acréscimo de custo total de R$ 914.989,91,00. Ressalta-se que o custo unitário

deste serviço praticamente não teve desconto original na licitação (5%).

Tabela 47 – Fornecimento de terra – acréscimo de quantitativo

Item Descrição

Qtd. Inicial

Contrato

(m³)

Q td. Final

5º Aditivo

(m³)

Redução

(%)

Custo Unit.

Referência

abr/10 (R$)

Custo Unit.

Contratual

(R$)

Desconto

O riginal

(%)

Custo Total

Contrato

(R$)

Custo Total

5º Aditivo

(R$)

Redução

(R$)

5.1

Escavação mecânica

para fundações e valas -

prof. até 4m

108.689,69 13.104,00 -88% 6,00 4,92 18% 534.753,27 64.471,68 470.281,59

5.2

Escavação mecânica

para fundações e valas -

prof. > 4m

103.323,17 885,67 -99% 6,64 5,13 23% 530.047,86 4.543,49 525.504,38

5.3Escavação mecânica de

córrego37.234,41 10.611,83 -71% 2,94 3,24 -10% 120.639,49 34.382,33 86.257,16

249.247,27 24.601,50 -90% 1.185.440,63 103.397,50 1.082.043,13TOTAL (Redução)

137

Serviços de Fornecimento e Assentamento de Aduelas (m):

Observando a tabela a seguir, verifica-se que, após as reprogramações

ocorridas, os serviços de fornecimento e assentamento de aduelas de concreto armado existentes no

contrato original foram praticamente excluídos, representando uma redução de custo no montante de

R$ 2.561.126,46. Em contrapartida, foram inseridos novos itens de aduelas, conforme tabela

seguinte, em quantidade bastante superior à prevista no projeto básico, e cujos custos unitários estão

superiores em até 90%, se comparados com os custos paradigmas de referência adotados pela CGU,

conforme explanado anteriormente neste relatório, representando um acréscimo de custo total no

montante de R$ 7.814.085,35.

Tabela 48 – Fornecimento e assentamento de aduelas – itens com quantitativos reduzidos

Tabela 49 - Fornecimento e assentamento de aduelas – itens novos

Item Descrição

Qtd. Inicial

Contrato

(m³)

Qtd. Final

5º Aditivo

(m³)

Acréscimo

(%)

Custo Unit.

Paradigma

CGU - abr/10

(R$)

Custo Unit.

Contratual

(R$)

Desconto

Original

(%)

Custo Total

Contrato

(R$)

Custo Total

5º Aditivo

(R$)

Acréscimo

(R$)

5.6 Fornecimento de Terra 1.077,00 104.465,69 9600% 9,36 8,85 5% 9.531,45 924.521,36 914.989,91

Item Descrição

Qtd. Inicial

Contrato

(m)

Qtd. Final

5º Aditivo

(m)

Redução

(%)

Custo Unit.

Referência

abr/10 (R$)

Custo Unit.

Contratual

(R$)

Desconto

Original

(%)

Custo Total

Contrato (R$)

Custo Total

5º Aditivo

(R$)

Redução

(R$)

7.6 Aduelas - B=2,00m E H=2,00m 4,00 0,00 -100% 1361,51 1.642,91 -21% 6.571,64 - 6.571,64

7.7 Aduelas - B=3,00m E H=1,80m 24,00 0,00 -100% 1907,06 2.301,21 -21% 55.229,04 - 55.229,04

7.8 Aduelas - B=3,00m E H=2,00m 480,00 0,00 -100% 1927,05 2.325,34 -21% 1.116.163,20 - 1.116.163,20

7.9 Aduelas - B=2,50m E H=2,00m 108,00 32,00 -70% 1577,85 1.903,96 -21% 205.627,68 60.926,72 144.700,96

7.10 Aduelas - B=2,50m E H=1,50m 200,00 0,00 -100% 1910,42 2.305,26 -21% 461.052,00 - 461.052,00

7.12 Aduelas - B=2,50m E H=2,20m 28,00 0,00 -100% 2682,93 3.237,44 -21% 90.648,32 - 90.648,32

7.13 Aduelas - B=4,20m E H=2,10m 38,00 0,00 -100% 4007,98 4.836,35 -21% 183.781,30 - 183.781,30

7.14 Aduelas - B=5,50m E H=2,30m 80,00 0,00 -100% 5210,37 6.287,25 -21% 502.980,00 - 502.980,00

962,00 32,00 -97% 2.622.053,18 60.926,72 2.561.126,46TOTAL (Redução)

138

Serviço de Fundação de Rachão:

De acordo com a tabela a seguir, verifica-se que, após as reprogramações

ocorridas, o serviço de fundação de rachão teve sua quantidade substancialmente acrescida (5.867%),

representando um aumento de custo total no montante de R$ 6.288.384,19. Ressalta-se que o custo

unitário contratado deste serviço é 16% superior ao custo de referência do Edital de Licitação.

Tabela 50 – Fundação de rachão – acréscimo de quantitativo

Serviço de fornecimento e colocação de gabião tipo caixa

Observando a tabela a seguir, verifica-se que, após as reprogramações

ocorridas, o serviço de fornecimento e colocação de gabião tipo caixa previsto no contrato original,

cujo custo unitário estava com o desconto original de aproximadamente 50%, foi excluído,

representando uma redução de custo no montante de R$ 352.218,40.

Em contrapartida, foi inserido um item novo de fornecimento e colocação de

gabião tipo caixa, com quantidade substancialmente superior (300%) à prevista inicialmente e cujo

custo unitário ficou mais de 140% superior ao do serviço contratado inicialmente, representando um

Item Descrição

Qtd. Inicial

Contrato

(m)

Qtd. Final

5º Aditivo

(m)

Acréscimo

(%)

Custo Unit.

Paradigma

CGU - abr/10

(R$)

Custo Unit.

Contratual

(R$)

Desconto

Original

(%)

Custo Total

5º Aditivo

(R$)

7.17 Aduelas - B=5,00m E H=2,70m 0,00 964,00 - 2.145,59 3.311,14 -54% 3.191.938,96

7.18 Aduelas - B=4,50m E H=3,00m 0,00 162,00 - 2.403,61 3.384,30 -41% 548.256,60

7.19 Aduelas - B=2,50m E H=2,50m 0,00 310,00 - 1.935,94 2.897,84 -50% 898.330,40

7.33 Aduelas - B=5,00m E H=1,00m 0,00 191,00 - 1.418,22 2.697,57 -90% 515.235,87

7.34 Aduelas - B=4,00m E H=3,00m-U 0,00 631,00 - 2.388,52 3.518,88 -47% 2.220.413,28

7.35 Aduelas - B=4,00m E H=3,00m 0,00 88,00 - 2.989,27 4.998,98 -67% 439.910,24

2.346,00 7.814.085,35TOTAL (Acréscimo)

Item Descrição

Qtd. Inicial

Contrato

(m³)

Qtd. Final

5º Aditivo

(m³)

Acréscimo

(%)

Custo Unit.

Referência

abr/10 (R$)

Custo Unit.

Contratual

(R$)

Desconto

Original

(%)

Custo Total

Contrato

(R$)

Custo Total

5º Aditivo

(R$)

Acréscimo

(R$)

7.16 Fundação de Rachão 1.039,82 62.050,63 5867% 88,97 103,07 -16% 107.174,25 6.395.558,43 6.288.384,19

139

acréscimo de R$ 3.381.770,39 no custo total. Salienta-se que, conforme relatado anteriormente neste

Relatório, o custo do novo serviço está 122% acima do custo paradigma adotado pela CGU.

Tabela 51 – Fornecimento e colocação de gabião – item suprimido

Tabela 52 – Fornecimento e colocação de gabião – item novo

Diante do exposto, conclui-se que a formalização de vários termos aditivos ao

contrato de execução das obras resultou em reduções nos quantitativos e até a exclusão de itens cujos

custos unitários estavam abaixo do valor de referência do Edital, concomitantemente com o

acréscimo de quantitativos de serviços cujos custos unitários estavam próximos ou acima do valor de

referência do Edital ou dos valores paradigma adotados pela CGU, bem como, principalmente, a

inclusão de serviços novos, com custos acima dos valores de referência, caracterizando a ocorrência

do ―jogo de planilha‖ nas reprogramações contratuais da obra.

Observa-se que não foram avaliados os descontos originais dos itens reduzidos

ou suprimidos das demais intervenções, tendo em vista que não estavam no escopo dos serviços

analisados nesse relatório, salientando-se, contudo, que sem essas reduções nas demais intervenções

não teria sido mantido o valor global do contrato quando da promoção dos acréscimos na obra do

Córrego do Parque.



Item Descrição

Qtd. Inicial

Contrato

(m³)

Qtd. Final

5º Aditivo

(m³)

Redução

(%)

Custo Unit.

Referência

abr/10 (R$)

Custo Unit.

Contratual

(R$)

Desconto

Original

(%)

Custo Total

Contrato

(R$)

Custo

Total 5º

Aditivo

(R$)

Redução

(R$)

8.13

Gabião tipo caixa,

h=1,00m, malha 8 x 10cm,

galvanizado, fio ø = 2,7mm

3.120,00 0,00 -100% 233,22 112,57 52% 351.218,40 - 351.218,40

Item Descrição

Qtd. Inicial

Contrato

(m³)

Qtd. Final

5º Aditivo

(m³)

Acréscimo

(%)

Custo Unit.

Paradigma

CGU - abr/10

(R$)

Custo Unit.

Contratual

(R$)

Desconto

Original

(%)

Custo Total

5º Aditivo

(R$)

8.19

Gabião tipo caixa,

h=1,00m, malha 8 x 10cm,

galvanizado, fio ø = 2,7mm

0,00 12.454,50 - 122,13 271,53 122% 3.381.770,39

140





A operacionalização do ―jogo de planilha‖ foi fator determinante para a


medida em que, mediante supressão de serviços com valores abaixo de mercado e acréscimo de

quantitativo ou inclusão de novos serviços com preços acima do mercado, propiciou o aumento do

valor das obras e, consequente, o superfaturamento dos serviços executados.








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Medição de serviços em quantidades ―a maior‖

a) Fato:

141

Procurou-se avaliar as medições referentes aos serviços da amostra

selecionada, com vistas a identificar a coerência entre as prescrições de projeto, as memórias de

cálculo das medições realizadas, os relatórios de andamento das obras e as observações da equipe de

auditoria realizadas durante as visitas aos locais das obras, ressalvando-se que a equipe não efetuou

medições em campo, à exceção da verificação das distâncias entre os locais das obras, das jazidas de

empréstimo e do bota-fora.

Ressalta-se que o impacto financeiro referente à diferença de quantitativos será

tratado posteriormente no item de superfaturamento e que, face ao grande volume de trabalho

necessário para analisar as memórias de todas as medições mensais, não foi possível avaliar todos os

serviços da amostra.

Distância de transporte

O documento HES-C148-GE-001-PMA - Relatório Geral - Comparativo entre

o Projeto Básico e o Projeto Executivo – Revisão 0, de outubro/2011, elaborado pela empresa

HAPGAPLAN, relata que o Projeto Básico estimou em 4km a distância entre o local das obras e o

bota-fora de materiais. Ressalva, contudo, que o Projeto Executivo considerou a distância de 21km,

tendo em vista que a Secretaria Municipal de Meio Ambiente autorizou o Consórcio Parque a

depositar o material inerte proveniente das escavações do Córrego do Parque em área denominada

Aterro do Salto Grande. O documento apresenta, ainda, a Figura 4, reproduzida a seguir, com a

localização do bota-fora e o trajeto desde o local da obra.

142

Figura 4 - Localização do bota fora – Relatório Proj. Básico x Executivo - Prefeitura de Americana

143

Tendo em vista que as especificações técnicas integrantes do Edital de

Licitação da CP nº 001/2010 determinam, no item 04.60.00 – Remoção de terra além do primeiro

Km, que ―a localização, bem como itinerários utilizados no transporte para ‗bota-fora‘, assim como

de jazidas (áreas de empréstimo) deverão ser registradas, através de croqui a serem entregues pela

Contratada e aprovada pela Fiscalização‖, solicitou-se, por meio do item 18 da Solicitação de

Auditoria nº 201205008/001, de 12 de julho de 2012, que a Prefeitura apresentasse, em relação às

áreas de bota-fora‖ e empréstimos de material (jazidas), os croquis e itinerários aprovados pela

Fiscalização.

Em resposta, por meio do Ofício nº 312/GP/07/2012, de 26 de julho de 2012, a

Prefeitura de Americana informou que ―O croqui do itinerário da área de bota-fora e empréstimo de

material (jazidas) aprovada pela Fiscalização faz parte do relatório HES-C148-GE-001 –

Ilustrações, e está sendo reapresentado em anexo‖. Apresenta-se na Figura 5, a seguir, o croqui

encaminhado pela Prefeitura.

Figura 5 - Localização do bota fora e jazida – Of. nº 312/GP/07/2012 – Prefeitura de Americana

144

Primeiramente, salienta-se que esse croqui, apesar de a Prefeitura ter

informado que é integrante do documento HES-C148-GE-001-PMA, difere daquele constante do

documento de mesma numeração (HES-C148-GE-001-PMA - Revisão 0, de outubro/2011), o qual

foi encaminhado à CGU pela Prefeitura por meio do Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho de

2012. Os croquis se diferem tanto quanto à localização da área de bota-fora quanto ao itinerário

indicado.

De qualquer forma, a equipe de auditoria, durante visita a campo, percorreu,

guiada e acompanhada pela engenheira da Prefeitura responsável pelo acompanhamento das obras,

os itinerários que foram utilizados pelo Consórcio para transporte do material de destinado ao bota-

fora, bem como do material oriundo das áreas de empréstimo. A Figura 6, apresentada a seguir,

mostra o itinerário percorrido pela equipe de auditoria, desde a estaca final da obra do Córrego do

Parque, no Reservatório mais a montante, até a área de bota-fora. Comparando-o com os croquis

apresentados pela Prefeitura, além da discrepância entre as localizações da área de bota-fora,

percebe-se que o itinerário realmente utilizado difere bastante dos que foram indicados pela

Prefeitura.

Figura 6 - Localização do bota fora – Levantamento equipe auditoria CGU

145

Da medição do itinerário percorrido pela equipe de auditoria, verificou-se, que

a distância do ponto central da obra do Córrego do Parque até a área de bota fora é de 15km e não de

21km, como foi considerado no Projeto Executivo. No caso das áreas de empréstimo, verificou-se

que a distância até o ponto central da obra do Córrego do Parque é de 12km.

Quanto ao impacto dessa diferença de DMT, no caso do item 5.12 –

Transporte de solo brejoso por caminhão para distâncias superiores a 15 km até 20 km, a equipe de

auditoria adotou outro serviço com a seguinte descrição Transporte de solo brejoso por caminhão

para distâncias superiores ao 10° km até o 15° km e, consequentemente com custo unitário inferior,

conforme descrito anteriormente no presente Relatório.

Com relação ao item 5.10 – Remoção de terra além do primeiro km,

analisando as memórias de cálculo das medições, verificou-se que o serviço foi apropriado para

remuneração do transporte extraordinário, superior a 1,0km, dos volumes de material resultantes da

execução das escavações dos itens 5.1, 5.2 e 5.3, da limpeza do terreno (item 5.8) e do fornecimento

de terra (item 5.6). No caso dos itens 5.1 – Escavação mecânica para fundações e valas com

profundidade menor ou igual a 4,0m, 5.2 – Escavação mecânica para fundações e valas com

profundidade maior que 4,0m, 5.3 – Escavação mecânica de córrego e 5.8 – Limpeza mecanizada de

terreno, inclusive de camada vegetal até 30cm de profundidade, sem transporte, trata-se de material

destinado à área de bota-fora, tendo sido considerada nas medições a distância de 21km. No caso do

item 5.6 – Fornecimento de terra, incluindo escavação, carga e transporte até a distância média de

1,0km, medido no aterro compactado, trata-se de material proveniente de jazida para o qual também

foi considerada nas medições a distância de 21km.

Com base nas distâncias medidas pela equipe de auditoria durante visita a

campo, procedeu-se à correção dos quantitativos considerando para o transporte até a área de bota-

fora a distância de 14km, que corresponde aos 15km aferidos pela equipe de auditoria descontando-

se o quilômetro inicial.

Para o transporte de material proveniente da jazida considerou-se a distância

de 11km, que corresponde aos 12km aferidos pela equipe de auditoria descontando-se o quilômetro

inicial. Ressalva-se que a equipe de auditoria não conferiu os quantitativos medidos dos serviços

(itens 5.1, 5.2, 5.3, 5.6 e 5.8) e que, no caso do item 5.8, o volume foi obtido mediante a

multiplicação da área de limpeza pela profundidade de 0,30m.

146

O resultado está apresentado na tabela a seguir, onde se percebe que foi

apropriado a maior o quantitativo de 1.019.326,44 m³xkm.

Tabela 53 – Quantitativo de Remoção de terra além do primeiro km

Estaca metálica, fornecimento e cravação

O item de serviço 7.36 – Estaca metálica, fornec. e cravação não constava da

planilha orçamentária do Edital de Licitação e, consequentemente, não fez parte da planilha

orçamentária do contrato inicial, tendo sido incluído no 2º Termo Aditivo, assinado em 19 de maio

de 2011, ao custo unitário de R$ 6,32/kg e com o quantitativo de 510.722,06 kg. Posteriormente, no

4º Termo Aditivo, o quantitativo foi aumentado para 660.592,97 kg, tendo esse quantitativo sido

medido na totalidade.

A sua inclusão foi motivada pela alteração do método construtivo proposta no

Projeto Executivo, conforme documento W20-RT1-TOMO V – Relatório do Projeto de Estruturas de

Contenção do Córrego do Parque, o qual traz em anexo o documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0 –

Estabilização das margens – Córrego e Reservatórios – Memorial Justificativo e de Cálculo, de

29/02/2011, segundo o qual:

Item 3.3 – Soluções Adotadas

(...)

Foi projetado um escoramento com perfis metálicos e pranchas de madeira, que poderia ser

removido e transferido para os trechos seguintes. Em alguns trechos, devido à largura do canal

necessário ser praticamente a mesma da distância entre as árvores situadas nas margens, foi

necessário criar um escoramento específico, que não poderia ser retirado para não danificar

nem o canal e nem comprometer a segurança das árvores.

(...)

Item 4 - Escoramento do Canal

DMTRemoção -

m³xkm

5.1Escavação mecânica para fundações e valas com

profundidade menor ou igual a 4,0mm³ 11.532,72

5.2Escavação mecânica para fundações e valas com

profundidade maior que 4,0mm³ 885,67

5.3 Escavação mecânica de córrego m³ 10.611,83

5.8Limpeza mecanizada de terreno, inclusive de camada

vegetal até 30cm de profundidade, sem transportem² 21.907,13

5.6

Fornecimento de terra, incluindo escavação, carga e

transporte até a distância média de 1,0km, medido no

aterro compactado

m³ 97.280,98 11 1.070.090,78

5.10 Remoção de terra além do primeiro km m³xkm 2.503.850,25 1.484.523,81

14

CGU

23ª mediçãoUn.

414.433,03

Item Descrição do serviço

147

(...)

Em função das características de resistência dos materiais, dos desníveis envolvidos e do

comprimento máximo que os perfis conseguem atingir chegou-se ao seguinte

dimensionamento:

Cortina de perfis laminados W250x32,7 a cada 1,40m com comprimento cravado de

10,0m e cota de topo variando ao longo da extensão do canal.

Nos trechos onde não havia a possibilidade de colocação de pranchas de madeira e nem a

remoção posterior dos perfis adotou-se o mesmo perfil (W250x32,7) espaçado a cada 0,8m nos

trechos entre palmeiras e, defronte às palmeiras, o espaçamento foi reduzido para 0,5m entre

perfis.

Analisando a memória de cálculo da 4ª Solicitação de Replanilhamento,

observou-se que, para a determinação do quantitativo do serviço, foi considerada massa linear de

38,50kg/m. Contudo, consultado o catálogo de produtos da fabricante Gerdau, verificou-se que a

massa linear do perfil especificado (W250x32,7) é, na realidade, de 32,70kg/m.

Então, por meio do item 9 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de

junho de 2012, solicitou-se à Prefeitura que encaminhasse as especificações dos perfis utilizados. Em

resposta, mediante o Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho de 2012, a Prefeitura apenas

encaminhou cópia do documento de projeto executivo PT-10.596-EG02-001-Rev.0. Em função

dessa resposta, depreende-se que os perfis efetivamente utilizados foram os previstos no projeto

executivo, de forma que deveria ter sido considerada a massa linear de 32,7kg/m.

Com vistas a verificar a massa linear que foi efetivamente considerada para a

apropriação dos serviços realizados, foram consultadas as memórias de cálculo das medições dos

meses de maio a julho/2011 (11ª a 14ª), onde se observou que foram usados dois valores diferentes,

conforme tabela a seguir, a qual apresenta também uma estimativa do espaçamento médio obtido a

partir dos dados dessas medições.

Tabela 54 – Estacas metálicas – Massa linear e espaçamento

Est parcial Est parcial

Massa

linear

(kg/m)

Massa

Total (kg)

Quant.

Estacas

(kg/m)

Espaç.

Médio

(m)

10 2 12 6 44,00 34,83 53.470,41 153,52 0,57

0,91

612,00 0,66

28 3,5 43 5 301,50 34,65 228.868,75 660,52

165.094,20 474,00 0,36

17 7,4 27 9,5 202,10 34,83 213.159,60

Início trecho Fim trechoComp

trecho

(m)

Medido

12 6 16 11,22 85,22 34,83

148

Com relação à tabela acima, esclarece-se que: a) os valores das colunas

―Massa Linear‖ e ―Massa Total‖ foram obtidos das Planilhas de Medição; b) as quantidades de

estacas por trecho foram obtidas dividindo-se a Massa Total pela Massa Linear e pelo comprimento

cravado de 10m estipulado no documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0; e c) o espaçamento médio

entre as estacas foi determinado dividindo-se o comprimento do trecho, multiplicado por 2, visto que

os perfis são colocados nas duas margens, pela quantidade de estacas diminuída de 2 unidades.

Observou-se que os espaçamentos médios dos dois primeiros trechos ficaram

muito pequenos, especialmente no trecho entre a estaca 12+6 e a estaca 16+11,22, haja vista que o

documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0 estabelece os espaçamentos de 0,8m entre palmeiras e de

0,5m defronte às palmeiras, de forma que o espaçamento médio não poderia ser inferior a 0,50m.

Então, com relação a esses trechos, entre as estacas 10+2 a 16+11,22,

procurou-se estabelecer quais seriam as quantidades de estacas de acordo com os espaçamentos

definidos no projeto executivo (documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0), considerando os

comprimentos dos trechos e as observações da equipe de auditoria durante visita a campo, conforme

detalhado a seguir: i) o trecho tem 129,22m de comprimento, de forma que são 258,44m a serem

escorados com estacas metálicas; ii) durante vistoria de campo efetuada pela equipe de auditoria,

verificou-se quo o trecho tem 23 palmeiras; iii) adotando-se a informação constante da memória de

cálculo da 12ª medição, segundo a qual seriam utilizadas 11 estacas defronte de cada palmeira, tem-

se que defronte as palmeiras seriam utilizadas 253 estacas; iv) considerando que, segundo o projeto

executivo, o espaçamento defronte as palmeiras é de 0,50m, estas 253 estacas escoram uma extensão

de 126,5m; e v) considerando que o espaçamento das estacas entre as palmeiras é de 0,80m, para

escorar a extensão restante de 131,94m (258,44-126,5) seriam necessárias 165 estacas, totalizando

418 estacas.

Assim, considerando esse ajuste na quantidade de estacas que seriam

necessárias para o escoramento do trecho entre as estacas 10+2 e 16+11,22, bem como a massa

linear informada no catálogo da fabricante GERDAU, elaborou-se a tabela a seguir. Esclarece-se que

para a determinação da massa total ―ajustada‖ no primeiro trecho, foi utilizada a quantidade de

estacas determinada acima (418), o comprimento cravado (10m) previsto no projeto executivo e a

massa linear de 32,7kg/m, enquanto nos outros dois trechos procedeu-se apenas ao ajuste da massa

total considerando a massa linear de 32,7kg/m.

149

Tabela 55 – Estacas metálicas – Ajuste medição

Desta forma, mesmo diante da impossibilidade de conferir a quantidade de

estacas efetivamente implantadas, mas considerando a diferença entre a massa linear utilizada na

medição e a informada pelo fabricante, e limitando a quantidade de estacas do trecho entre as estacas

10+2 e 16+11,22 de acordo com as premissas de projeto, verificou-se que foram apropriados a maior

107.794,27kg.

Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa

O item de serviço 5.11 – Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou

turfa não constava da planilha orçamentária do Edital de Licitação e, consequentemente, não fez

parte da planilha orçamentária do contrato inicial, tendo sido incluído no 1º Termo Aditivo, assinado

em 21 de março de 2011, ao custo unitário de R$ 13,29/m³ e com o quantitativo de 51.870,94 m³.

O quantitativo desse serviço foi acrescido gradualmente nas alterações

contratuais posteriores, atingindo 173.447,23 m³ no 5º Termo Aditivo, tendo sido apropriados, até a

23ª medição, 161.747,21 m³.

A planilha orçamentária contratual previa três serviços de escavação: 5.1-

escavação mecânica para fundações e valas com profundidade menor ou igual à 4,0m, ao custo de

R$ 4,92/m³; 5.2-escavação mecânica para fundações e valas com profundidade maior que 4,0m, ao

custo de R$ 5,13/m³; e 5.3-escavação mecânica de córrego, ao custo de R$ 3,24/m³.

Ou seja, mesmo existindo três serviços destinados à remuneração da

escavação, foi inserido um novo serviço com custo bastante superior. Salienta-se que não foi

localizado no processo argumentação técnica explicitando as razões para a desconsideração dos

serviços contratados inicialmente e justificando a necessidade da inclusão desse novo serviço,


Massa

linear

(kg/m)

Quantidade

(kg)

Massa

linear

(kg/m)

Massa

Total (kg)

660.592,96 552.798,69TOTAL

34,83

34,83

34,65

Medido

218.564,61

213.159,60

228.868,7528 3,5 43 5 301,50 32,70 215.988,69

136.686,00

17 7,4 27 9,5 202,10 32,70 200.124,00


trecho

(m)

Medição Ajustada

10 2 16 11,22 129,22 32,70

150

existindo apenas um Parecer Geotécnico (PT-10.596-EG01-001-Rev.2), integrante do Projeto

Executivo, que indica a ocorrência de ―solo mole‖.

Contudo, o contrato inicial já previa um serviço destinado especificamente à

escavação de córrego, o qual provavelmente já deveria considerar os custos de escavação em

material mole e cujas especificações técnicas, constantes do Edital, descrevem o processo executivo

com utilização de ensecadeiras e desvios. Com relação a esse serviço, até a 23ª medição, foi

apropriado o volume de 10.611,83m³.

Também chamou à atenção o fato de quase 90% do volume total de material

escavado ter sido apropriado, até a 23ª medição, como ―solo brejoso‖, sendo que conforme fotos

constantes dos relatórios de andamento das obras, a exemplo das mostradas na Figura 7 a seguir, é

possível observar que houve escavação de material ―não brejoso‖ em diversos locais.

Av. Brasil, Travessia da estaca 121 (Jan/2011) Av. Brasil, Travessia da estaca 111 (Jan/2011)

Av. Brasil, lado esquerdo, bacia estaca 122

(Mar/2011)

Av. Brasil, bacia e canal, estacas 100 a 109

(Abr/2011)

151

Av. Brasil, canal em gabião, estaca 0 a 10 (Mai/2011) Av. Brasil, travessia da estaca 50 (Jul/2011)

Figura 7 – Escavação em material ―não brejoso‖ – Relatórios de andamento

Com vistas à avaliação do volume de material de escavação medido, esta

equipe de auditoria solicitou, no item 10 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de

2012, que a Prefeitura encaminhasse os levantamentos topográficos que subsidiaram a verificação e

elaboração das medições dos serviços executados, especificamente, as seções transversais ao longo

do Córrego do Parque que retrataram a execução dos serviços de movimento de terra.

Em resposta, a Prefeitura, mediante Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho

de 2012, encaminhou um CD informando que este conteria as informações solicitadas, contudo

verificou-se que o mesmo continha apenas o levantamento planialtimétrico do Projeto Executivo.

Assim, por meio do item 7 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de

12 de julho de 2012, foi ratificada a solicitação para que a Prefeitura apresentasse os levantamentos

topográficos que subsidiaram as medições dos serviços de movimento de terra. Em resposta, a

Prefeitura, mediante Ofício nº 300/GP/07/2012, de 4 de julho de 2012, encaminhou o arquivo com as

seções transversais de medição e o arquivo com a planilha de cálculo dos volumes medidos.

É importante destacar que os critérios de medição, constantes do Edital,

estipulam que o pagamento do serviço 5.3-escavação mecânica de córrego é feito pelo volume, em

m³, medido no corte e na geometria do projeto, sendo que não se verificou no processo e nem no

Diário de Obras, qualquer comunicação do Consórcio ou observação da Fiscalização da Prefeitura/

Gerenciadora quanto à extrapolação dos limites de escavação definidos no Projeto Executivo.

152

Efetuou-se, então, conforme descrito a seguir, a avaliação dos volumes de

escavação medidos mediante o confronto dos dados de medição com os registros fotográficos

constantes dos relatórios de andamento das obras, elaborados pela empresa Hagaplan, com os

detalhamentos do projeto executivo e com as observações coletadas pela equipe de auditoria durante

as vistorias nos locais das obras.

Trecho da estaca 0 a 9+5,00

Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-

001 (Rev.3), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais constantes do

desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-013 (Rev.0) detalham apenas o canal em aduela de concreto. O

detalhamento desses muros são apresentados nos desenhos W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-510A a 510C

(Rev.0).

Com relação à medição dos serviços, as seções transversais levantadas para

registro e cálculo dos quantitativos executados, a exemplo da seção da estaca 0 (Figura 8), retratam

que teria sido executada uma escavação única e implementada uma camada de rachão com

aproximadamente 1,45m sob o canal e sob os muros gabião. Contudo, as seções transversais do

projeto executivo, constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-013 (rev.0), detalham a execução de

camada de rachão sob a aduela de concreto com uma espessura de 70cm, ou seja, menor do que a

apropriada na medição. E o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-510C indica a utilização de reforço de

rachão sob o muro com espessura inferior a 1,0m. Ressalva-se que a nota 5 do desenho estabelece

que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de suporte do

terreno na base do muro.

Figura 8– Estaca 0 – Seção de medição

153

Analisando a foto 85 (Figura 9) do relatório de andamento das obras do mês de

maio/2011, percebe-se que os taludes da escavação estão mais verticais do que está representado na

medição, aproximando-se mais da geometria definida no projeto executivo. Além disso, as fotos 82

(Figura 10) e 86 (Figura 11) do mesmo relatório mostram que os muros foram executados mais

próximos ao talude do que foi registrado nas seções transversais de medição.

Figura 9 – Execução gabião estaca 0 a 10 - Relatório de andamento maio/2011 (foto 85)


154


Em função dessas observações e tendo em vista a necessidade de estabelecer

uma seção transversal que permitisse avaliar a quantidade de escavação, a equipe de auditoria adotou

novas seções de escavação, a exemplo da seção correspondente à estaca 0 (Figura 12). Sob o canal,

foi considerada uma camada de rachão de 70cm de espessura, conforme consta no desenho de

projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-013 (Rev.0). Quanto aos muros, foi considerada a

utilização de reforço de rachão, conforme previsto no desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-510C,

apesar da nota 5 do desenho estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da

avaliação das condições de suporte do terreno na base do muro.

Figura 12 – Estaca 0 – Seção transversal – Linha de escavação ajustada.

Travessia da estaca a 9+5,00 a 10+2,00

A seção transversal de medição adotada na estaca 9+5,00 refere-se à situação

com contenção lateral em gabião, que é seção típica das transições em gabião. No entanto, no trecho

de travessia não há contenção lateral em gabião, sendo necessária apenas a escavação para a

implantação das aduelas quadradas, conforme registro da foto 77 do relatório de andamento das

155

obras do mês de setembro/2011 (Figura 13), o que resulta em seções de escavação bem menores do

que as utilizadas na medição. Assim, visando determinar o quantitativo, essa equipe de auditoria

utilizou as informações da geometria definidas para a seção de escavação prevista no detalhamento

da estaca 9, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-013 (Rev.0).

Figura 13 – Travessia da estaca 10 - Relatório de andamento set/2011 (foto 77)

Trecho da estaca 10+2,00 a 16+11,22

Trata-se de trecho onde foram utilizados perfis metálicos para escoramento da

escavação. Para avaliação dos quantitativos, essa equipe de auditoria adotou a espessura de camada

de rachão (70cm) prevista nos desenhos de projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-013 (Rev.0)

a 015 (Rev.0).

Travessia da estaca 16+11,22 a 17+7,40

A seção transversal de medição adotada na estaca 16+11,22 refere-se à

situação com contenção lateral em gabião. Entretanto, verificou-se que o desenho W20-RT1.3-CPQ-

PE-HD-002 (Rev.3), de planta do canal, não indica a utilização de gabião, mas apenas canal em

aduela de concreto. Constatou-se, ainda, na foto 98 do relatório de andamento das obras do mês de

junho/2011 (Figura 14) que o canal em aduela liga-se diretamente à galeria quadrada da travessia,

sem transição em muro gabião, o que descaracteriza a seção utilizada na medição para representar os

serviços executados na estaca 16+11,22.

Entende-se também não ter sido adequada a seção utilizada para medição na

estaca 17+7,40, com taludes de escavação inclinados em 45º e distanciados em aproximadamente

1,40m da aduela, haja vista que a foto 98 (Figura 14) mostra que os taludes foram escavados

praticamente na vertical e mais próximos à aduela.

156

Figura 14 – Travessia da estaca 17 - Relatório de andamento jun/2011 (foto 98)

Em função disso, para avaliação dos quantitativos foram adotadas seções

transversais indicadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-014 (Rev.0).




de rachão (70cm) prevista no desenho de projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-014 (Rev.0).


A seção transversal de medição adotada na estaca 16+11,22 refere-se à

situação com contenção lateral em gabião. Entretanto, verificou-se que o desenho W20-RT1.3-CPQ-

PE-HD-002 (Rev.3), de planta do canal, não indica a utilização de gabião, mas apenas canal em

aduela de concreto. Constatou-se, ainda, na foto 109 do relatório de andamento das obras do mês de

agosto/2011 (Figura 16) que o canal em aduela liga-se diretamente à galeria quadrada da travessia,

sem transição em muro gabião, o que descaracteriza a seção utilizada na medição para representar os

serviços executados na estaca 27+9,50.

Entende-se também não ter sido adequada a seção utilizada para medição na

estaca 28+3,50, com taludes de escavação inclinados em 45º e distanciados em aproximadamente

1,40m da aduela, haja vista que a foto 109 (Figura 15) mostra que os taludes foram escavados

praticamente na vertical e mais próximos à aduela.

157

Figura 15 – Travessia da estaca 28 - Relatório de andamento ago/2011 (foto 108)

Figura 16 – Travessia da estaca 28 - Relatório de andamento ago/2011 (foto 109)

Em função disso, para avaliação dos quantitativos foram adotadas seções

transversais indicadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-014 (Rev.0).




de rachão (70cm) prevista nos desenhos de projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-014 (Rev.0)

e 015 (Rev.0).

158

Travessia da estaca a 43+5,00 a 44

As seções transversais de medição adotadas nas estacas 43+5 e 44 referem-se a

situações com contenção lateral em gabião. Com relação à estaca 43+5, a jusante da travessia,

verificou-se divergência nos documentos do projeto executivo: de acordo com os desenhos de planta

de locação do canal, W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-003-Rev.39 (Figura 17), e de seções transversais,

W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-015 (Rev.0), não seriam executados gabiões, enquanto o desenho W20-

RT1.5-CPQ-PE-ES-511 (Rev.0) detalha a utilização de contenção com gabiões, semelhante ao que

foi considerado na medição.

Contudo, conforme registrado em fotografia tirada pela equipe da CGU

(Figura 18), em vistoria realizada no período de 4 a 6 de junho de 2012, observa-se que o canal em

aduela liga-se, na estaca 43+5, diretamente à galeria quadrada da travessia, sem transição em muro

gabião, o que descaracteriza a seção utilizada na medição para representar os serviços executados na

estaca 43+5 (Figura 19).

Figura 17 – Detalhe do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-003 (Rev.3)

159

Figura 18 – Travessia rua Florindo Cibin – Vistoria CGU em 05/06/2012

Figura 19 – Estaca 43+5,0 – Seção de medição

Entende-se também não ter sido adequada a utilização da seção da estaca 44

com contenção lateral em gabião visto que, para a execução da travessia, foi escavada apenas a vala

necessária à implantação das galerias quadradas, conforme registro da foto 59 do relatório de

andamento das obras do mês de setembro/2011 (Figura 20). Sendo assim, a seção da estaca 44, com

gabião deveria ter sido aplicada apenas para a determinação dos quantitativos no trecho de transição

da estaca 44 a 44+5,0.

160

Figura 20 – Travessia rua Florindo Cibin - Relatório de andamento set/2011 (foto 59)

Então, para a determinação dos quantitativos utilizaram-se as seções de

escavação previstas no projeto executivo (W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-015 - Rev.0).

Trecho da estaca 44 a 44+5,00 – transição em muro gabião


003 (Rev.3), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, a seção transversal da estaca 44,

constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-015 (Rev.0), detalha apenas o canal em aduela de

concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-511 (Rev.0) apresenta o

detalhamento da seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desse desenho relativas à

geometria da escavação para determinação dos quantitativos.

Ressalta-se que foi considerada a utilização de rachão na base do muro, o que

aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto estabelecer



Trecho da estaca 44+5,0 a 48 – canal em aduela de concreto – verificação quantitativos

Para avaliação dos quantitativos previstos no projeto executivo foram

utilizadas as seções transversais detalhadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (Rev.1).

O projeto executivo não apresenta a seção transversal na estaca 44+5,00, então

se utilizou a seção de projeto da estaca 45.

161

Quanto ao volume entre as estacas 47 e 48, observou-se que a seção

transversal utilizada para medição dos serviços considerou, para cálculo das áreas transversais na

estaca 48, a seção para implantação da transição em gabião, onde a seção de escavação é bastante

superior à do trecho de canal em aduela em concreto. O mais correto, considerando que o canal muda

de aduela em concreto para gabião exatamente na estaca 48 (Figura 21), é adotar duas seções na

estaca 48: uma com aduela em concreto e outra com gabião. Desta forma, os volumes medidos entre

a estaca 47 e 48 deve utilizar, para a determinação da área média, a seção na estaca 48 com canal em

aduela de concreto, enquanto o volume entre a estaca 48 e 49 deve utilizar a seção na estaca 48 com

transição em gabião.

Figura 21 – Detalhe do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-003 (Rev.3)

Observando a foto 62 do relatório de andamento das obras do mês de

julho/2011 (Figura 22), que mostra a execução do canal próximo à travessia da Rua Florindo Cibin,

pode-se perceber que a representação da área de escavação constante das seções transversais

utilizadas para medição dos serviços executados, a exemplo da seção da estaca 45 (Figura 23), não

está coerente com o serviço de escavação efetivamente realizado.

A imagem da referida foto demonstra que foi escavada uma vala de largura

pouco superior à largura das aduelas, conforme previsto inicialmente no projeto executivo, enquanto

a seção transversal utilizada na medição registra uma área escavada bastante superior. Para esclarecer

melhor, a Figura 23 apresenta a comparação entre as seções transversais de projeto e de medição.

162

Figura 22 – Trecho de canal – travessia rua Florindo Cibin – Relatório de andamento jul/2011 (foto 62)

Figura 23 – Estaca 45 – Seções transversais de Projeto e de Medição.




constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-016 (Rev.1) detalha apenas o canal em aduela de

concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-509 (Rev.1) apresenta o

detalhamento da seção transversal do gabião, utilizou-se as informações desse desenho relativas à

geometria da escavação para determinação dos quantitativos.

Travessia da estaca a 48+18,05 a 49+14,04

Primeiramente, registra-se que o desenho W20-RT1.3-CPQ- HD-016 (Rev.1)

apresenta seção transversal na estaca 49 com apenas duas galerias paralelas de concreto, enquanto o

desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-003 (Rev.3) mostra, em planta, que são três galerias.

163

Para o cálculo dos volumes de escavação, os desenhos de medição

consideraram, na estaca 49, uma seção transversal com muro gabião e, na estaca 49+14,04, uma

seção transversal referente ao reservatório. Contudo, conforme registrado na foto 43 do relatório de

andamento das obras do mês de julho/2011 (Figura 24), para a execução da travessia foi escavada

apenas a vala necessária à implantação das aduelas de concreto.

Assim, visando avaliar o quantitativo elaborou-se, com base nas diretrizes

constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ- HD-016 (Rev.1), uma seção de escavação para ser aplicada

nas estacas 49 e 49+14,04. Desta forma, em cada uma dessas estacas, foram consideradas duas

seções. No caso da estaca 49, foi considerada uma seção com a escavação da vala para implantação

das aduelas e outra com transição em muro gabião. Enquanto na estaca 49+14,04, além da seção de

escavação da vala, foi considerada uma seção de escavação no reservatório.

Figura 24 – Travessia est. 50 - Relatório de andamento jul/2011 (foto 43)

Reservatório da estaca 49+14,04 a 56


003 (Rev.3), de planta do canal, indicar a utilização de gabião nas bordas do reservatório, as seções

transversais constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (Rev.1) não detalham esses muros,

apresentando apenas o detalhamento do canal em aduela de concreto. O detalhamento desses muros

são apresentados nos desenhos W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-507 a 509 (Rev.1).


registro e cálculo dos quantitativos executados, a exemplo da seção da estaca 51 (Figura 25),

retratam que teria sido executada uma camada de rachão com aproximadamente 1,60m sob os muros

gabião, estendendo-se em toda a largura do reservatório, inclusive sob a aduela de concreto.

164

Contudo, as seções transversais do projeto executivo, constantes do desenho

W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (rev.1), detalham a execução de camada de rachão apenas sob a aduela de

concreto, mas com uma espessura (70cm) menor do que a apropriada na medição. Já o desenho

W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-508 apresenta a camada de rachão sob a aduela com 60cm de espessura e

indica a utilização de reforço de rachão sob o muro com espessura inferior a 1,0m. Ressalva-se que a

nota 5 do desenho estabelece que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das

condições de suporte do terreno na base do muro.

Figura 25 – Estaca 51 – Seção transversal de Medição.

Observando-se a foto 56 do relatório de andamento das obras (Figura 26) do

mês de maio/2011, pode-se inferir que não há camada de rachão sob o muro de gabião executado.

Figura 26 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento maio/2011 (foto 56)

Além disso, o desenho de medição registra que a camada de rachão cobriria a

totalidade das laterais externas do canal. No entanto, a foto 52 do relatório de andamento das obras

(Figura 27) do mês de julho/2011 mostra a execução de aterro compactado na lateral esquerda do

canal. Considerando, ainda, que a foto mostra uma superfície aplainada na área à direita do canal,

onde não se percebe a presença de rachão, infere-se que não foi executada a camada de rachão da

forma como está registrado na seção transversal de medição.

165

Reforçando essa inferência, observa-se, na foto 54 (Figura 28) do mesmo

relatório de andamento, a presença de camada de pedras apenas na vala para assentamento das

aduelas de concreto do canal, bem como a execução de aterro na lateral direita.

Figura 27 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento julho/2011 (foto 52)

Figura 28 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento julho/2011 (foto 54)



novas seções de escavação, a exemplo da seção correspondente à estaca 51 (Figura 29). Na região do

canal foi considerada a seção de projeto representada no desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (Rev.1),

com camada de rachão de 70cm de espessura.

Quanto aos muros, foi considerada a utilização de reforço de rachão, conforme

previsto no desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-508, apesar da nota 5 do desenho estabelecer que a

necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de suporte do terreno na

Rachão sob

canal.

166

base do muro e da foto 56 (Figura 26) permitir inferir que não foi utilizado o reforço de rachão.

Quanto à cota de escavação no fundo do reservatório, apesar foto 54 (Figura

28) registrar o assentamento da aduela em cota inferior à cota de escavação do fundo, foi adotada a

mesma cota de assentamento das aduelas devido ao fato de não termos encontrado uma referência

mais adequada. Ressalta-se que essas considerações são conservadoras à medida que conduzem a

volumes de escavação superiores.


No trecho a partir da estaca 54, com aduelas de 2,70m de altura, as seções

transversais de medição dos serviços executados, a exemplo da seção da estaca 55 (Figura 30),

registram que teria sido executada escavação até uma profundidade de aproximadamente 4,25m

abaixo da cota de base do muro de gabião.

Contudo, a linha de escavação apropriada na medição é incompatível com a

situação retratada na foto 67 do relatório de andamento das obras (Figura 31) do mês de abril/2011, a

qual registra o início da execução do muro gabião em frente ao ponto de cruzamento da Av. Brasil

com a Rua das Palmeiras, próximo às estacas 54 e 55. Analisando essa foto, percebe-se que não foi

executada a escavação na profundidade indicada na medição, pois se observa que o terreno natural,

caracterizado pela vegetação remanescente, está em nível próximo à base do muro em execução.

Na foto 71 (Figura 32), do mesmo relatório de andamento, é possível observar,

ainda, que o talude atrás do muro também não foi escavado como indicado na medição, pois foi

efetivamente executado com inclinação praticamente vertical e mais próximo ao muro.

A incompatibilidade entre a seção de medição e a realidade da execução

também fica evidenciada na foto 66 do relatório de andamento das obras (Figura 33) do mês de

maio/2011, a qual mostra que, na realidade, foram escavadas valas independentes para implantação

167

dos muros e do canal apenas nas dimensões necessárias à implantação desses elementos, e não uma

grande e única escavação conforme apresentada na seção de medição da estaca 55.


Figura 31 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento abril/2011 (foto 67)

Figura 32 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento abril/2011 (foto 71)

168

Figura 33 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento maio/2011 (foto 66)

Assim, no trecho a partir da estaca 54, foram adotadas seções de escavação

similares à apresentada a seguir, definidas em função das geometrias de escavação constantes dos

desenhos de projeto W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (Rev.1) e W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-507 a 509 (Rev.1) .


Trecho da estaca 56 a 74 – canal em aduela de concreto - verificação quantitativos

Para avaliação dos quantitativos previstos no projeto executivo foram utilizadas

as seções transversais detalhadas nos desenhos W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (Rev.1) e W20-RT1.3-CPQ-

HD-017 (Rev.0).

Trecho da estaca 74 a 74+5 – transição em muro gabião



constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-017 (Rev.0), detalha apenas o canal em aduela de

concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-514 (Rev.1) apresenta o detalhamento

169

da seção transversal do gabião, utilizou-se as informações desse desenho relativas à geometria da

escavação para determinação dos quantitativos.


aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto

estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de

suporte do terreno na base do muro.

Travessia da estaca a 74+5 a 75+8

As seções transversais de medição adotadas nas estacas 74+5 e 75+8

referem-se a situações com contenção lateral em gabião, que é seção típica das transições em

gabião. No entanto, no trecho de travessia não há contenção lateral em gabião, sendo necessária

apenas a escavação para a implantação das aduelas quadradas, que são posteriormente aterradas, o

que resulta em seções de escavação bem menores do que as utilizadas na medição.

Assim, visando determinar o quantitativo, essa equipe de auditoria utilizou as

informações da geometria definidas para as seções de escavação previstas no detalhamento da

estaca 75, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-017 (Rev.0).

Trecho da estaca 75+8 a 75+14,236 – transição em muro gabião



desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-017 (Rev.0) e W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-018 (Rev.0) detalham

apenas o canal em aduela de concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-514

(Rev.1) apresenta o detalhamento da seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações

desse desenho relativas à geometria da escavação para determinação dos quantitativos.


aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto



Trecho da estaca 75+14,236 a 88 – canal em aduela de concreto - verificação quantitativos

170


utilizadas as seções transversais detalhadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-018 (Rev.0).

Quanto ao volume entre as estacas 87 e 88, observou-se que a seção


estaca 88, a seção para implantação da transição em gabião, onde a seção de escavação é bastante

superior à do trecho de canal em aduela em concreto.

O mais correto, considerando que o canal muda de aduela em concreto para

gabião exatamente na estaca 88, é adotar duas seções na estaca 88: uma com aduela em concreto e

outra com gabião. Desta forma, os volumes medidos entre a estaca 87 e 88 deve utilizar, para a

determinação da área média, a seção na estaca 88 com canal em aduela de concreto, enquanto o

volume entre a estaca 88 e 88+5,0 deve utilizar a seção na estaca 88 com transição em gabião.

Trecho da estaca 88 a 88+5 – transição em muro gabião



desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-018 (Rev.0), detalham apenas o canal em aduela de concreto.

Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-513 (Rev.1) apresenta o detalhamento da

seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desse desenho relativas à geometria da

escavação para determinação dos quantitativos.





Travessia da estaca a 88+5 a 89+5,60

As seções transversais de medição adotadas, nas estacas 88+5 e 89+5,60,

referem-se a situações com contenção lateral em gabião, que é seção típica das transições em gabião.

No entanto, no trecho de travessia não há contenção lateral em gabião, sendo necessária apenas a

escavação para a implantação das aduelas quadradas, que são posteriormente aterradas, o que resulta

em seções de escavação bem menores do que as utilizadas na medição.

171


informações da geometria definidas para as seções de escavação previstas no detalhamento da estaca

89, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-019 (Rev.1).

Trecho da estaca 89+5,60 a 89+10,60 – transição em muro gabião

Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-

HD-005 (Rev.2), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais

constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-019 (Rev.1), detalham apenas o canal em

aduela de concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-513 (Rev.1) apresenta

o detalhamento da seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desse desenho

relativas à geometria da escavação para determinação dos quantitativos.

Ressalta-se que foi considerada a utilização de rachão na base do muro, o

que aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto



Trecho da estaca 89+10,64 a 98



Quanto ao volume entre as estacas 89+10,60 e 90, observou-se que a seção


estaca 89+10,60 a seção para implantação da transição em gabião, onde a seção de escavação é

bastante superior à do trecho de canal em aduela em concreto. O mais correto, considerando que

o canal muda de gabião para aduela em concreto exatamente na estaca 89+10,60, é adotar duas

seções na estaca 89+10,60: uma com aduela em concreto e outra com gabião.

Desta forma, os volumes medidos entre a estaca 89+10,60 e 90 deve

utilizar, para a determinação da área média, a seção na estaca 89+10,60 com canal em aduela de

concreto, enquanto o volume entre as estacas 89+6,60 e 89+10,60 deve utilizar a seção na estaca

89+10,60 com transição em gabião. Como o desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-019 (Rev.1) não

apresenta a seção de projeto na estaca 89+10,60, foi utilizada a seção da estaca 90.

172

A medição apresenta uma seção na estaca 97+19,12 com aduela em

concreto e outra na estaca 98 com gabião, de forma que ficou minimizado o equivoco cometido

em outros trechos referente à apropriação indevida de quantitativos devido utilização de seções

com gabião e com aduela para o cálculo das áreas médias.

Mesmo assim, para a determinação dos quantitativos entre as estacas

97+19,12 e 98 é necessário considerar duas seções na estaca 98, sendo uma com aduela em

concreto e outra com gabião, conforme explicado em trechos anteriores. Não consta da medição

seção na estaca 97, ou seja, após a estaca 96 foi levantada a estaca 97+19,12.




desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-019 (Rev.1), detalham apenas o canal em aduela de concreto.


seção transversal do gabião, utilizou-se as informações desse desenho relativas à geometria da

escavação para determinação dos quantitativos. Ressalta-se que foi considerada a utilização de

rachão na base do muro, o que aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do

desenho de projeto estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das



As seções transversais de medição adotadas, nas estacas 99+10,64 e 100,

referem-se a situações com contenção lateral em gabião, que é seção típica das transições em gabião.

No entanto, no trecho de travessia não há contenção lateral em gabião, sendo necessária apenas a

escavação para a implantação das aduelas quadradas, que são posteriormente aterradas, o que resulta

em seções de escavação bem menores do que as utilizadas na medição. Assim, visando determinar o

quantitativo, essa equipe de auditoria utilizou as informações da geometria definidas para as seções

de escavação previstas no detalhamento da estaca 100, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-

HD-019 (Rev.1). Com relação à seção na estaca 100+3,55, utilizou-se a geometria de escavação

definida nos desenhos W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-505 e 506 (Rev.1).


173


006 (Rev.3), de planta do canal, indicar a utilização de gabião nas bordas do reservatório, as seções

transversais constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-019 (Rev.1) não detalham esses muros,

apresentando apenas o detalhamento do canal em aduela de concreto. O detalhamento desses muros

são apresentados nos desenhos W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-504 a 506 (Rev.1).


registro e cálculo dos quantitativos executados, a exemplo da seção da estaca 101 (Figura 35),

retratam que teria sido executada uma camada de rachão com aproximadamente 1,60m sob os muros

gabião, estendendo-se em toda a largura do reservatório, inclusive sob a aduela de concreto, onde a

espessura chega a 1,80m.

Contudo, as seções transversais do projeto executivo, constantes do desenho

W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (rev.1), detalham a execução de camada de rachão apenas sob a aduela de

concreto, mas com uma espessura (70cm) menor do que a apropriada na medição. Já os desenho

W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-505 e 506 apresentam a camada de rachão sob a aduela com 60cm de

espessura e indica a utilização de reforço de rachão sob o muro com espessura inferior a 1,0m.

Ressalva-se que a nota 5 do desenho estabelece que a necessidade do reforço de fundação dependeria

da avaliação das condições de suporte do terreno na base do muro.


Na foto 41 do relatório de andamento das obras (Figura 36) do mês de

maio/2011, observa-se a camada de rachão sob o muro de gabião executado, contudo não há sinais

da execução da camada de rachão no interior do reservatório. É possível observar, ainda, que o

talude atrás do muro também não foi escavado como indicado na medição, pois foi efetivamente

executado mais próximo ao muro.

174

Figura 36 – Reservatório da estaca 100 - Relatório de andamento maio/2011 (foto 41)

Além disso, o desenho de medição registra que a camada de rachão cobriria a

totalidade das laterais externas do canal, sendo que a foto 64 do relatório de andamento das obras

(Figura 37) do mês de junho/2011 mostra o preenchimento das laterais com solo.

Figura 37 – Reservatório da estaca 100 - Relatório de andamento junho/2011 (foto 64)



novas seções de escavação, a exemplo da seção correspondente à estaca 101 (Figura 38). Na região

do canal foi considerada a seção de projeto representada no desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-019

(Rev.1), com camada de rachão de 70cm de espessura. Quanto aos muros, foi considerada a

utilização de reforço de rachão, conforme previsto no desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-506, apesar

da nota 5 do desenho estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação

das condições de suporte do terreno na base do muro. Quanto à cota de escavação no fundo do

175

reservatório, foi adotada a mesma cota de assentamento das aduelas devido ao fato de não termos

encontrado uma referência mais adequada. Ressalta-se, que essas considerações são conservadoras à

medida que conduzem a volumes de escavação superiores.


Trecho da estaca 107 a 108+16,00



Quanto ao volume entre as estacas 108 e 108+16,00, observou-se que a

seção transversal utilizada para medição dos serviços considerou para cálculo das áreas

transversais na estaca 108+16,00 a seção para implantação da transição em gabião, onde a seção

de escavação é bastante superior à do trecho de canal em aduela em concreto.

O mais correto, considerando que o canal muda de gabião para aduela em

concreto exatamente na estaca 108+16,00, é adotar duas seções na estaca 108+16,00: uma com

aduela em concreto e outra com gabião. Desta forma, para calcular o volume entre as estacas 108

e 108+16,00 deve-se utilizar, na determinação da área média, a seção na estaca 108+16,00 com

canal em aduela de concreto, enquanto no cálculo do volume entre as estacas 108+16,00 e 109

deve-se utilizar a seção na estaca 108+16,00 com transição em gabião. Como o desenho W20-

RT1.3-CPQ-HD-020 (Rev.1) não apresenta a seção de projeto na estaca 108+16,00, foi utilizada

a seção da estaca 108.


Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-

HD-006 (Rev.2), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais

constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-020 (Rev.1) detalham apenas o canal em aduela

de concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-512 (Rev.1) apresenta o

176

detalhamento da seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desse desenho

relativas à geometria da escavação para determinação dos quantitativos.

Ressalta-se que foi considerada a utilização de rachão na base do muro, o

que aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto




As seções transversais de medição adotadas, nas estacas 110+16,00 e

111+19,17, referem-se a situações com contenção lateral em gabião, que é seção típica das

transições em gabião. No entanto, no trecho de travessia não há contenção lateral em gabião,

sendo necessária apenas a escavação para a implantação das aduelas quadradas, que são

posteriormente aterradas, o que resulta em seções de escavação bem menores do que as utilizadas

na medição, conforme mostrado na foto 38 do relatório de andamento das obras (Figura 39) do

mês de janeiro/2011.

Figura 39 – Travessia da estaca 111 - Relatório de andamento janeiro/2011 (foto 38)

Nessa mesma foto, observa-se que foram implantadas, conforme já estava

previsto em projeto, duas novas linhas de aduelas, tendo sido mantidas as outras duas já existentes.

Contudo, a seção transversal de medição da estaca 110+16,00 (Figura 40), assim como a da estaca e

111+19,17, representam uma situação onde teria sido escavada uma grande vala, inclusive sob as

177

aduelas existentes, implantada uma camada de 1,50m de rachão e posteriormente assentadas as

aduelas.

Observa-se, também, que: i) a largura total das aduelas na medição é de

10,30m, enquanto o projeto executivo indica que a largura seria de 9,40m; e ii) a linha utilizada na

medição como indicativa do terreno original não está condizente com o trecho da travessia, onde

nível do terreno era o da rua existente. Salienta-se, ainda, que o volume de escavação apropriado na

medição computou o volume correspondente às aduelas existentes o qual deveria ter sido

descontado.

Figura 40 – Estaca 110+16,0 – Seção transversal de medição.


informações da geometria definidas para as seções de escavação previstas no detalhamento da estaca

111, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-020 (Rev.1), ressalvando-se que o projeto

também incorreu no erro de apresentar a seção transversal com a camada de rachão sob as aduelas já

existentes. A Figura 41 apresenta a seção transversal adotada.

Figura 41 – Estaca 110+16,0 – Seção transversal adotada pela CGU.

178




desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-020 (Rev.1) detalham apenas o canal em aduela de concreto.


seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desse desenho relativas à geometria da

escavação para determinação dos quantitativos. Ressalta-se que foi considerada a utilização de

rachão na base do muro, o que aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do

desenho de projeto estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das


Trecho da estaca 112+19,17 a 121



Quanto ao volume entre as estacas 112+19,17 e 113, observou-se que a seção


estaca 112+19,17, a seção para implantação da transição em gabião, onde a seção de escavação é

bastante superior à do trecho de canal em aduela em concreto. O mais correto, considerando que o

canal muda de gabião para aduela em concreto exatamente na estaca 112+19,17, é adotar duas seções

na estaca 112+19,17: uma com aduela em concreto e outra com gabião.

Desta forma, para calcular o volume entre as estacas 112+19,17 e 113 deve-se

utilizar, na determinação da área média, a seção na estaca 112+19,17 com canal em aduela de

concreto, enquanto no cálculo do volume entre as estacas 112 e 112+19,17 deve-se utilizar a seção

na estaca 112+19,17 com transição em gabião. Como o desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-020 (Rev.1)

não apresenta a seção de projeto na estaca 112+19,17, foi utilizada a seção da estaca 113. Essa

mesma metodologia deve ser adotada na determinação dos quantitativos que envolvem a estaca 121.




desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-020 (Rev.1) detalham apenas o canal em aduela de concreto.

179

Considerando que os desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-501 (Rev.2) a 503 (Rev.2) apresentam o

detalhamento da seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desses desenhos relativas

à geometria da escavação para determinação dos quantitativos.





Travessia da estaca 121+5,00 a 122

A seção transversal de medição adotada, na estaca 121+5,00, refere-se à

situação com contenção lateral em gabião, que é seção típica das transições em gabião. No entanto,

no trecho de travessia não há contenção lateral em gabião, sendo necessária apenas a escavação para

a implantação das aduelas quadradas, que são posteriormente aterradas, o que resulta em seções de

escavação bem menores do que as utilizadas na medição, conforme pode ser observando nas fotos a

seguir (Figura 42 e Figura 43).

Assim, visando determinar o quantitativo e tendo em vista não ter sido

localizado no projeto executivo detalhamento de seção transversal na estaca 122, essa equipe de

auditoria utilizou as informações da geometria definidas para as seções de escavação previstas no

detalhamento da estaca 121, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-020 (Rev.1). Ressalva-

se, contudo, que na seção adotada para a estaca 121+5,00 foi considerado o mesmo perfil do terreno

constante da medição na estaca 122, que deve corresponder ao nível da rua.


180



Registra-se, inicialmente, que foi verificada divergência entre as informações

dos desenhos de projeto executivo, bem como entre esses e a obras efetivamente executada. O

desenho de projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-007 (Rev.2), de planta do canal, indica a

utilização de contenção em muros gabião em apenas em dois trechos, nos taludes direito e esquerdo,

próximo ao vertedor, e não faz menção à utilização de colchão reno no fundo do reservatório.

Já o desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-ES-501 (Rev. 2) – Contenção com Gabião

– Reservatório 121 – acrescenta a execução de muro gabião atrás do vertedouro e de colchão reno

em parte do fundo do reservatório. Por fim, o desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-ES-518 (Rev. 0) –

Contenção com Gabião – Reservatório est. 121 – Complemento - acrescenta a execução de muro

gabião no restante do contorno do reservatório.

Com relação às seções transversais de medição, verificou-se que foi apropriada

a aplicação de camada de rachão em todo o fundo do reservatório, enquanto os desenhos W20-

RT1.3-CPQ-PE-ES-501 a 503 e W20-RT1.3-CPQ-PE-ES-518 a 520 somente indicam a utilização de

rachão na base dos muros gabião. Além disso, observou-se, conforme mostrado na seção da estaca

124 (Figura 44), divergência entre as linhas representativas do terreno original indicadas nos

desenhos de projeto e aquelas indicadas nas seções de medição, estas em cotas superiores àquelas, o

que conduz à apropriação de volumes de escavação maiores.

181

Figura 44 – Estaca 124 – Seção transversal.

Então, a equipe de auditoria utilizou as informações relativas à geometria da

escavação e à linha de terreno original, constantes dos desenhos de projeto executivo, para avaliar os

quantitativos, ressalvando-se que foi considerada a utilização de rachão na base de todos os muros, o

que aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante dos desenhos de projeto



No caso da estaca 127, não foi localizado o detalhamento da seção transversal

nos desenhos de projeto, não existindo, portanto, referência quanto à linha de terreno original.

Assim, visando avaliar o quantitativo de escavação, e considerando que nas seções das demais

estacas (123 a 126) foi constatado que a linha do terreno original de projeto encontrava-se entre

1,37m a 3,25m (medidos no eixo do estaqueamento) abaixo da linha de terreno original constante da

medição, adotou-se, na estaca 127, a mesma linha de terreno original da medição deslocada em

2,30m para baixo.

Conclusão do serviço Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa

O resultado da avaliação dos volumes de escavação está resumido na tabela a

seguir, a qual apresenta também, para efeito de comparação, os quantitativos constantes da planilha

de cálculo dos volumes medidos apresentada pela Prefeitura. Ressalva-se que, apesar da planilha da

Prefeitura registrar o volume de escavação de 162.443,14m³, foi apropriado, até a 23ª medição, o

quantitativo de 161.747,21 m³ para o serviço 5.11 - Escavação e carga mecanizada em solo brejoso

ou turfa e de 10.611,83 m³ para o serviço 5.3-escavação mecânica de córrego, o que totaliza um

quantitativo total medido de 172.359,04 m³.

Verificou-se, então, que o quantitativo obtido com base nas observações da

equipe de auditoria quanto às divergências entre medição, projeto e serviços efetivamente

182

executados, resultou no volume de 67.475,74m³, ou seja, 39% do que foi medido nos serviços 5.3

e 5.11. Assim, tendo em vista que o volume de 10.611,83 m³ já foi apropriado no serviço de

escavação mecânica de córrego, estimou-se que no serviço 5.11 deveria ter sido apropriado o volume

de 56.863,91 m³ ao invés dos 161.747,21 m³, ou seja, 35,2% do que foi medido.

183

Tabela 56 - Avaliação dos volumes de escavação

A corte (m²) Soma (m²) S D (m)

Volume

lançado

(m³)

A corte (m²) Soma (m²)

Volume

lançado

(m³)

0,00 + 0,00 149,96 85,50

248,68 10,00 2.486,80 138,80 1.388,02

1,00 + 0,00 98,72 53,30

163,82 10,00 1.638,20 88,01 880,08

2,00 + 0,00 65,10 34,71

135,46 10,00 1.354,60 65,22 652,18

3,00 + 0,00 70,36 30,51

138,94 10,00 1.389,40 60,58 605,83

4,00 + 0,00 68,58 30,07

141,23 10,00 1.412,30 64,75 647,54

5,00 + 0,00 72,65 34,68

144,52 10,00 1.445,20 68,34 683,36

6,00 + 0,00 71,87 33,65

149,36 10,00 1.493,60 73,84 738,44

7,00 + 0,00 77,49 40,19

160,41 10,00 1.604,10 83,13 831,29

8,00 + 0,00 82,92 42,94

172,07 10,00 1.720,70 89,33 893,34

9,00 + 0,00 89,15 46,39

178,24 2,50 445,60 89,98 224,94

9,00 5,00 43,58

9,00 5,00 89,09 14,67

106,60 8,50 906,10 29,62 251,74

10,00 + 2,00 17,51 14,95

36,69 9,00 330,21 29,89 269,03

11,00 + 0,00 19,18 14,95

38,36 3,85 147,84 29,99 115,58

11,00 + 7,71 19,18 15,04

38,24 6,15 235,02 29,42 180,81

12,00 + 0,00 19,06 14,37

38,64 10,00 386,40 29,43 294,28

13,00 + 0,00 19,58 15,05

39,69 10,00 396,90 30,68 306,83

14,00 + 0,00 20,11 15,63

41,75 10,00 417,50 33,04 330,36

15,00 + 0,00 21,64 17,41

44,85 10,00 448,50 36,14 361,38

16,00 + 0,00 23,21 18,73

110,20 5,61 618,22 45,10 252,99

16,00 + 11,22 86,99 26,36

158,68 8,09 1.283,72 59,47 481,13

17,00 + 7,40 71,69 33,11

89,47 6,30 563,66 47,18 297,23

18,00 + 0,00 17,78 14,07

36,27 10,00 362,70 28,86 288,55

19,00 + 0,00 18,49 14,78

37,58 10,00 375,80 29,54 295,38

20,00 + 0,00 19,09 14,75

39,11 10,00 391,10 30,04 300,37

21,00 + 0,00 20,02 15,28

38,68 10,00 386,80 30,24 302,36

22,00 + 0,00 18,66 14,95

MEDIÇÃO CONSÓRCIO / PREFEITURA CGU

Estaca + distância

184

36,69 10,00 366,90 29,27 292,75

23,00 + 0,00 18,03 14,32

35,61 10,00 356,10 28,50 285,02

24,00 + 0,00 17,58 14,18

35,16 10,00 351,60 28,31 283,09

25,00 + 0,00 17,58 14,13

36,61 10,00 366,10 27,66 276,63

26,00 + 0,00 19,03 13,53

37,74 10,00 377,40 26,74 267,41

27,00 + 0,00 18,71 13,21

89,54 4,75 425,32 29,82 141,63

27,00 + 9,50 70,83 16,61

100,87 5,25 529,57 41,17 216,16

28,00 + 0,00 30,04 24,56

47,66 10,00 476,60 36,69 366,87

29,00 + 0,00 17,62 12,12

34,90 10,00 349,00 23,91 239,06

30,00 + 0,00 17,28 11,78

34,40 10,00 344,00 23,40 233,99

31,00 + 0,00 17,12 11,62

32,14 10,00 321,40 22,67 226,67

32,00 + 0,00 15,02 11,05

30,65 10,00 306,50 21,18 211,83

33,00 + 0,00 15,63 10,13

32,01 10,00 320,10 21,01 210,08

34,00 + 0,00 16,38 10,88

31,51 10,00 315,10 20,51 205,07

35,00 + 0,00 15,13 9,63

28,41 10,00 284,10 18,68 186,83

36,00 + 0,00 13,28 9,05

26,84 10,00 268,40 18,38 183,84

37,00 + 0,00 13,56 9,33

26,91 10,00 269,10 18,98 189,75

38,00 + 0,00 13,35 9,64

27,27 10,00 272,70 19,86 198,56

39,00 + 0,00 13,92 10,21

27,81 10,00 278,10 20,40 203,95

40,00 + 0,00 13,89 10,18

26,59 10,00 265,90 19,17 191,71

41,00 + 0,00 12,70 8,99

25,07 10,00 250,70 17,65 176,53

42,00 + 0,00 12,37 8,66

28,22 10,00 282,20 20,80 208,04

43,00 + 0,00 15,85 12,14

79,09 2,50 197,73 29,26 73,15

43,00 + 5,00 63,24 17,12

124,16 7,50 931,20 37,91 284,32

44,00 + 0,00 20,79

44,00 + 0,00 60,92 31,59

137,85 2,50 344,63 62,71 156,77

44,00 + 5,00 31,12


Volume

lançado

(m³)


Volume

lançado

(m³)


Estaca + distância

185

44,00 + 5,00 76,93 20,30

108,15 7,50 811,13 32,84 246,27

45,00 + 0,00 31,22 12,54

64,77 10,00 647,70 26,29 262,87

46,00 + 0,00 33,55 13,75

70,81 10,00 708,10 28,06 280,61

47,00 + 0,00 37,26 14,31

147,71 10,00 1.477,10 39,97 399,70

48,00 + 0,00 25,66

48,00 + 0,00 110,45 46,82

250,24 9,02 2.258,42 106,66 962,62

48,00 + 18,05 139,79 59,84

339,80 0,98 331,31 164,03 159,93

49,00 + 0,00 200,01 104,19

456,59 7,02 3.204,58

49,00 + 0,00 68,93

7,02 95,73 672,05

49,00 + 14,04 26,80

49,00 + 14,04 256,58 150,65

496,47 2,98 1.480,23 257,24 766,96

50,00 + 0,00 239,89 106,59

503,29 10,00 5.032,90

50,00 + 0,00 97,95

10,00 186,77 1.867,69

51,00 + 0,00 263,40 88,82

485,44 10,00 4.854,40 176,89 1.768,87

52,00 + 0,00 222,04 88,07

420,76 10,00 4.207,60 162,64 1.626,37

53,00 + 0,00 198,72 74,57

336,16 10,00 3.361,60 101,88 1.018,82

54,00 + 0,00 137,44 27,31

259,70 10,00 2.597,00 51,81 518,05

55,00 + 0,00 122,26 24,49

181,67 10,00 1.816,70 40,08 400,77

56,00 + 0,00 59,41 15,59

98,19 10,00 981,90 28,47 284,68

57,00 + 0,00 38,78 12,88

92,54 10,00 925,40 28,41 284,14

58,00 + 0,00 53,76 15,53

90,13 10,00 901,30 23,75 237,54

59,00 + 0,00 36,37 8,22

80,79 10,00 807,90 19,34 193,43

60,00 + 0,00 44,42 11,12

87,15 10,00 871,50 22,15 221,51

61,00 + 0,00 42,73 11,03

85,13 10,00 851,30 22,97 229,67

62,00 + 0,00 42,40 11,94

96,49 10,00 964,90 30,17 301,74

63,00 + 0,00 54,09 18,24

106,67 10,00 1.066,70 35,87 358,68


Volume

lançado

(m³)


Volume

lançado

(m³)


Estaca + distância

186

64,00 + 0,00 52,58 17,63

104,70 10,00 1.047,00 35,11 351,12

65,00 + 0,00 52,12 17,48

103,45 10,00 1.034,50 34,80 348,02

66,00 + 0,00 51,33 17,32

100,49 10,00 1.004,90 33,75 337,51

67,00 + 0,00 49,16 16,43

96,73 10,00 967,30 31,54 315,41

68,00 + 0,00 47,57 15,11

95,92 10,00 959,20 29,49 294,86

69,00 + 0,00 48,35 14,37

97,20 10,00 972,00 29,72 297,19

70,00 + 0,00 48,85 15,34

96,28 10,00 962,80 29,05 290,51

71,00 + 0,00 47,43 13,71

96,95 10,00 969,50 29,71 297,07

72,00 + 0,00 49,52 16,00

99,11 10,00 991,10 32,70 326,97

73,00 + 0,00 49,59 16,70

113,38 10,00 1.133,80 40,88 408,84

74,00 + 0,00 63,79 24,19

74,00 + 0,00 63,79 62,27

151,31 2,50 378,28 122,76 306,89

74,00 + 5,00 60,49

74,00 + 5,00 87,52 24,24

176,25 11,50 2.026,88 46,57 535,54

75,00 + 8,00 22,33

75,00 + 8,00 88,73 68,09

151,15 3,12 471,29 114,11 355,78

75,00 + 14,24 46,02

75,00 + 14,24 62,42 21,02

112,87 2,88 325,29 38,50 110,94

76,00 + 0,00 50,45 17,48

91,92 10,00 919,20 31,02 310,16

77,00 + 0,00 41,47 13,54

88,35 10,00 883,50 26,37 263,74

78,00 + 0,00 46,88 12,84

99,02 10,00 990,20 27,23 272,27

79,00 + 0,00 52,14 14,39

97,03 10,00 970,30 27,15 271,49

80,00 + 0,00 44,89 12,76

94,95 10,00 949,50 26,25 262,52

81,00 + 0,00 50,06 13,50

100,13 10,00 1.001,30 26,52 265,17

82,00 + 0,00 50,07 13,02

97,59 10,00 975,90 25,34 253,41

83,00 + 0,00 47,52 12,32

90,38 10,00 903,80 23,83 238,32


Volume

lançado

(m³)


Volume

lançado

(m³)


Estaca + distância

187

84,00 + 0,00 42,86 11,51

79,30 10,00 793,00 20,59 205,90

85,00 + 0,00 36,44 9,08

77,20 10,00 772,00 20,03 200,32

86,00 + 0,00 40,76 10,96

78,74 10,00 787,40 20,18 201,78

87,00 + 0,00 37,98 9,22

102,42 10,00 1.024,20 23,70 237,05

88,00 0,00 14,48

64,44 0,00 0,00

88,00 + 0,00 64,44 36,70

121,93 2,50 304,83 67,38 168,44

88,00 + 5,00 57,49 30,68

57,49 0,00

88,00 5,00 15,65

147,60 10,30 1.520,28 43,81 451,28

89,00 + 5,60 90,11 28,16

89,00 + 5,60 51,41

175,62 2,50 439,05 79,36 198,41

89,00 + 10,60 27,96

89,00 + 10,60 85,51 8,38

111,20 4,70 522,64 16,26 76,40

90,00 + 0,00 25,69 7,88

49,02 10,00 490,20 16,45 164,48

91,00 + 0,00 23,33 8,57

47,39 10,00 473,90 15,10 150,99

92,00 + 0,00 24,06 6,53

50,10 10,00 501,00 16,45 164,47

93,00 + 0,00 26,04 9,92

54,22 10,00 542,20 23,20 232,00

94,00 + 0,00 28,18 13,28

60,07 10,00 600,70 26,75 267,51

95,00 + 0,00 31,89 13,47

59,18 10,00 591,80 27,03 270,28

96,00 + 0,00 27,29 13,56

58,05 19,56 1.135,46 26,18 512,12

97,00 + 19,12 30,76 12,63

84,96 0,44 37,38 25,38 11,17

98,00 + 0,00 12,76

98,00 + 0,00 54,20 19,71

109,20 10,00 1.092,00 41,91 419,08

99,00 + 0,00 55,00 22,20

108,90 5,32 579,35 51,97 276,46

99,00 + 10,64 53,90 29,77

99,00 + 10,64 14,06

157,28 4,68 736,07 33,76 158,00

100,00 + 0,00 103,38 19,70

359,09 1,78 639,18 183,78 327,13

100,00 + 3,56 255,71 164,08

479,30 8,22 3.939,85 262,28 2.155,92


Volume

lançado

(m³)


Volume

lançado

(m³)


Estaca + distância

188

101,00 + 0,00 223,59 98,19

413,37 10,00 4.133,70 176,31 1.763,06

102,00 + 0,00 189,78 78,11

423,59 10,00 4.235,90 159,38 1.593,85

103,00 + 0,00 233,81 81,27

393,50 10,00 3.935,00 148,09 1.480,85

104,00 + 0,00 159,69 66,81

310,82 10,00 3.108,20 135,17 1.351,65

105,00 + 0,00 151,13 68,35

287,53 10,00 2.875,30 131,85 1.318,48

106,00 + 0,00 136,40 63,49

164,14 10,00 1.641,40 79,89 798,90

107,00 + 0,00 27,74 16,40

51,35 10,00 513,50 30,20 302,03

108,00 + 0,00 23,61 13,81

66,22 8,01 530,55 22,00 176,25

108,00 + 16,02 8,19

108,00 + 16,02 42,61 19,15

70,77 1,99 140,69 30,33 60,29

109,00 + 0,00 28,16 11,18

106,84 10,00 1.068,40 45,77 457,72

110,00 + 0,00 78,68 34,60

146,83 8,00 1.174,64 71,46 571,72

110,00 + 16,00 36,87

110,00 + 16,00 68,15 29,19

161,99 11,59 1.876,65 56,03 649,14

111,00 + 19,17 26,85

111,00 + 19,17 93,84 54,74

176,94 0,41 73,43 101,83 42,26

112,00 + 0,00 83,10 47,10

110,07 9,59 1.055,02 57,49 551,01

112,00 + 19,17 26,97 10,39

41,54 0,41 17,24

112,00 + 19,17 5,43

113,00 + 0,00 14,57 6,02

32,52 10,00 325,20 10,84 108,40

114,00 + 0,00 17,95 4,82

31,74 10,00 317,40 10,50 105,05

115,00 + 0,00 13,79 5,68

32,25 10,00 322,50 13,15 131,47

116,00 + 0,00 18,46 7,46

36,95 10,00 369,50 14,92 149,25

117,00 + 0,00 18,49 7,46

37,21 10,00 372,10 14,32 143,21

118,00 + 0,00 18,72 6,86

42,86 10,00 428,60 13,82 138,18

119,00 + 0,00 24,14 6,96

42,24 10,00 422,40 13,69 136,92

189

Fundação de rachão

Quanto à espessura da camada de reforço de rachão, o documento PT-10.596-

EG01-001-Rev.2 – Canalização do Córrego do Parque – Parecer Geotécnico, de 17/12/2010, anexo

do documento do projeto executivo W20-RT1-TOMO III – Relatório do Projeto de Hidráulico de

Canalização do Córrego do Parque, informou que:

Item 4.1 – Canalização

(...)

A solução mais indicada é a substituição de parte dos aluviões por rachão. Na Tabela 1 que se

segue indicamos de uma forma aproximada as espessuras de reforço que devem ser adotadas

em cada trecho da canalização. Como regra geral deverá ser colocada uma camada de

espessura mínima de 60cm de rachão em toda a extensão do canal. (...)

(...)

Contudo, em algumas situações a espessura dos aluviões é muito significativa e a resistência

muito baixa, sendo necessário recorrer a reforços mais profundos. Nestes casos específicos e

120,00 + 0,00 18,10 6,73

70,79 10,00 707,90 11,15 111,55

121,00 + 0,00 4,42

121,00 + 0,00 52,69 11,77

92,20 2,50 230,50 26,03 65,06

121,00 + 5,00 14,25

121,00 + 5,00 39,51 41,62

162,15 7,50 1.216,13 83,24 624,33

122,00 + 0,00 122,64 41,62

356,52 10,00 3.565,20 230,39 2.303,89

123,00 + 0,00 233,88 188,77

411,76 10,00 4.117,60 246,91 2.469,11

124,00 + 0,00 177,88 58,14

421,36 10,00 4.213,60 118,27 1.182,70

125,00 + 0,00 243,48 60,12

469,32 10,00 4.693,20 141,13 1.411,30

126,00 + 0,00 225,84 81,00

391,11 10,00 3.911,10 221,55 2.215,46

127,00 + 0,00 165,27 140,54

330,54 2,50 826,35 281,08 702,71

127,00 + 5,00 165,27 140,54

165,27 2,50 413,18 140,54 351,35

162.443,14 67.475,74 VOLUME DE ESCAVAÇÃO (m³)

190

localizados recomendamos a cravação de pares de troncos de eucalipto (diâmetro superior a

20cm) afastados de 2,0m ao longo dos trechosindicados. (...) [grifos nossos]

Enquanto isso, nos desenhos de projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-

013 a 020, que apresentam o detalhamento das seções transversais do canal, é considerada a camada

de rachão com espessura de 70cm.

Contudo, nas seções transversais de medição apresentadas pela Prefeitura,

conforme mostrado no item anterior, verificou-se que foram apropriadas camadas de rachão com

espessuras bastante superiores às mínimas indicadas no projeto. A equipe de auditoria não localizou

no processo e nem no Diário de Obras qualquer comunicação do Consórcio ou observação da

Fiscalização da Prefeitura / Gerenciadora quanto ao aumento do volume de rachão previsto. Além

disso, observou-se, conforme já explanado no presente Relatório, que foi apropriada a aplicação de

rachão em locais e larguras não previstas no projeto.

Assim, considerando as observações consignadas no item anterior, efetuou-se a

avaliação dos volumes de escavação medidos, mediante o confronto dos dados de medição com os

registros fotográficos constantes dos relatórios de andamento das obras, elaborados pela empresa

Hagaplan, com os detalhamentos do projeto executivo e com as observações coletadas pela equipe de

auditoria durante as vistorias nos locais das obras.

O resultado da avaliação dos volumes de rachão está resumido na tabela a

seguir, a qual apresenta também, para efeito de comparação, os quantitativos constantes da planilha

de cálculo dos volumes medidos apresentada pela Prefeitura. Ressalva-se que, apesar dessa planilha

registrar o volume de rachão de 51.242,68m³, foi apropriado, até a 23ª medição, o quantitativo de

51.496,59 m³.

Verificou-se, então, que o quantitativo obtido com base nas observações da

equipe de auditoria quanto às divergências entre medição, projeto e serviços efetivamente

executados, resultou no volume de 12.083,61m³, ou seja, 23,5% do que foi medido.

191

Tabela 57 - Avaliação dos volumes de fundação de rachão


Volume

lançado

(m³)


Volume

lançado

(m³)

0,00 + 0,00 31,75 13,00

57,40 10,00 574,00 20,02 200,20

1,00 + 0,00 25,65 7,02

45,45 10,00 454,50 15,45 154,52

2,00 + 0,00 19,80 8,43

44,00 10,00 440,00 15,08 150,79

3,00 + 0,00 24,20 6,65

47,50 10,00 475,00 13,93 139,25

4,00 + 0,00 23,30 7,28

46,62 10,00 466,20 14,58 145,77

5,00 + 0,00 23,32 7,30

46,66 10,00 466,60 13,77 137,75

6,00 + 0,00 23,34 6,48

45,74 10,00 457,40 13,70 136,97

7,00 + 0,00 22,40 7,22

44,96 10,00 449,60 14,01 140,09

8,00 + 0,00 22,56 6,79

45,36 10,00 453,60 13,21 132,10

9,00 + 0,00 22,80 6,42

41,94 2,50 104,85 12,60 31,50

9,00 5,00 19,14 6,18

9,00 5,00 2,79

25,20 8,50 214,20 6,29 53,42

10,00 + 2,00 6,06 3,50

13,79 9,00 124,07 7,00 63,00

11,00 + 0,00 7,73 3,50

15,43 3,85 59,46 7,00 26,98

11,00 + 7,71 7,70 3,50

8,19 6,15 50,33 7,00 43,02

12,00 + 0,00 8,19 3,50

16,22 10,00 162,23 7,00 70,00

13,00 + 0,00 8,03 3,50

16,02 10,00 160,17 7,00 70,00

14,00 + 0,00 7,98 3,50

15,71 10,00 157,08 7,00 70,00

15,00 + 0,00 7,73 3,50

15,71 10,00 157,08 7,00 70,00

16,00 + 0,00 7,98 3,50

18,11 5,61 101,60 6,87 38,51

16,00 + 11,22 10,13 3,37

20,17 8,09 163,20 6,73 54,45

17,00 + 7,40 10,05 3,37

17,26 6,30 108,71 6,87 43,25

18,00 + 0,00 7,21 3,50

14,42 10,00 144,20 7,00 70,00

19,00 + 0,00 7,21 3,50

15,04 10,00 150,38 7,00 70,00

20,00 + 0,00 7,83 3,50

16,07 10,00 160,68 7,00 70,00

21,00 + 0,00 8,24 3,50

15,45 10,00 154,50 7,00 70,00


Estaca + distância

192

22,00 + 0,00 7,21 3,50

14,42 10,00 144,20 7,00 70,00

23,00 + 0,00 7,21 3,50

14,11 10,00 141,10 7,00 70,00

24,00 + 0,00 6,90 3,50

13,85 10,00 138,53 7,00 70,00

25,00 + 0,00 6,95 3,50

14,16 10,00 141,63 7,00 70,00

26,00 + 0,00 7,21 3,50

14,42 10,00 144,20 7,00 70,00

27,00 + 0,00 7,21 3,50

18,29 4,75 86,88 6,87 32,61

27,00 + 9,50 11,08 3,37

21,94 7,00 153,60 6,73 47,11

28,00 + 3,50 10,86 3,37

18,07 8,25 149,10 6,87 56,64

29,00 + 0,00 7,21 3,50

14,68 10,00 146,78 7,00 70,00

30,00 + 0,00 7,47 3,50

14,84 10,00 148,39 7,00 70,00

31,00 + 0,00 7,37 3,50

14,84 10,00 148,39 7,00 70,00

32,00 + 0,00 7,47 3,50

14,94 10,00 149,35 7,00 70,00

33,00 + 0,00 7,47 3,50

14,94 10,00 149,35 7,00 70,00

34,00 + 0,00 7,47 3,50

14,94 10,00 149,35 7,00 70,00

35,00 + 0,00 7,47 3,50

15,19 10,00 151,93 7,00 70,00

36,00 + 0,00 7,73 3,50

15,45 10,00 154,50 7,00 70,00

37,00 + 0,00 7,73 3,50

14,94 10,00 149,35 7,00 70,00

38,00 + 0,00 7,21 3,50

14,42 10,00 144,20 7,00 70,00

39,00 + 0,00 7,21 3,50

14,42 10,00 144,20 7,00 70,00

40,00 + 0,00 7,21 3,50

14,42 10,00 144,20 7,00 70,00

41,00 + 0,00 7,21 3,50

14,42 10,00 144,20 7,00 70,00

42,00 + 0,00 7,21 3,50

14,42 10,00 144,20 7,00 70,00

43,00 + 0,00 7,21 3,50

19,01 2,50 47,53 7,68 19,21

43,00 + 5,00 11,80 4,18

22,20 7,50 166,50 7,85 58,89

44,00 + 0,00 3,67

44,00 + 0,00 10,40 4,18

32,08 2,50 80,20 9,03 22,57


Volume

lançado

(m³)


Volume

lançado

(m³)


Estaca + distância

193

44,00 + 5,00 4,85

44,00 + 5,00 21,68 4,07

30,58 7,50 229,35 8,25 61,85

45,00 + 0,00 8,90 4,18

18,09 10,00 180,93 8,37 83,65

46,00 + 0,00 9,19 4,18

18,94 10,00 189,43 8,25 82,48

47,00 + 0,00 9,75 4,07

36,46 10,00 364,60 8,13 81,30

48,00 + 0,00 4,07

48,00 + 0,00 26,71 4,28

63,45 9,02 572,64 11,83 106,72

48,00 + 18,05 36,74 7,55

77,86 0,98 75,91 15,10 14,72

49,00 + 0,00 7,55

49,00 + 0,00 41,12 6,38

131,97 7,03 927,43 14,86 104,40

49,00 + 14,06 8,48

49,00 + 14,06 90,85 10,94

175,08 2,97 520,43 28,08 83,47

50,00 + 0,00 17,14

50,00 + 0,00 84,23 8,50

168,36 10,00 1.683,60 16,86 168,63

51,00 + 0,00 84,13 8,36

162,08 10,00 1.620,80 16,83 168,27

52,00 + 0,00 77,95 8,46

146,59 10,00 1.465,90 16,93 169,33

53,00 + 0,00 68,64 8,47

121,85 10,00 1.218,50 15,91 159,14

54,00 + 0,00 53,21 7,45

100,62 10,00 1.006,20 13,91 139,06

55,00 + 0,00 47,41 6,46

55,98 10,00 559,79 10,53 105,25

56,00 + 0,00 8,57 4,07

22,00 10,00 219,99 8,13 81,30

57,00 + 0,00 13,43 4,07

33,43 10,00 334,30 8,13 81,30

58,00 + 0,00 20,00 4,07

40,00 10,00 400,00 8,13 81,30

59,00 + 0,00 20,00 4,07

40,00 10,00 400,00 8,13 81,30

60,00 + 0,00 20,00 4,07

40,00 10,00 400,00 8,13 81,30

61,00 + 0,00 20,00 4,07

40,00 10,00 400,00 8,13 81,30

62,00 + 0,00 20,00 4,07

40,00 10,00 400,00 8,13 81,30


Volume

lançado

(m³)


Volume

lançado

(m³)


Estaca + distância

194


Volume

lançado

(m³)


Volume

lançado

(m³)


Estaca + distância

63,00 + 0,00 20,00 4,07

40,00 10,00 400,00 8,13 81,30

64,00 + 0,00 20,00 4,07

40,00 10,00 400,00 8,13 81,30

65,00 + 0,00 20,00 4,07

40,00 10,00 400,00 8,13 81,30

66,00 + 0,00 20,00 4,07

40,00 10,00 400,00 8,13 81,30

67,00 + 0,00 20,00 4,07

40,07 10,00 400,66 8,13 81,30

68,00 + 0,00 20,07 4,07

40,19 10,00 401,91 8,13 81,30

69,00 + 0,00 20,13 4,07

40,25 10,00 402,50 8,13 81,30

70,00 + 0,00 20,13 4,07

40,25 10,00 402,50 8,13 81,30

71,00 + 0,00 20,13 4,07

40,38 10,00 403,75 8,13 81,30

72,00 + 0,00 20,25 4,07

40,50 10,00 405,00 8,13 81,30

73,00 + 0,00 20,25 4,07

40,50 10,00 405,00 8,13 81,30

74,00 + 0,00 4,07

74,00 + 0,00 20,25 8,55

46,03 2,50 115,06 16,22 40,56

74,00 + 5,00 7,68

74,00 + 5,00 25,78 4,30

47,16 11,50 542,28 7,90 90,85

75,00 + 8,00 3,60

75,00 + 8,00 21,38 9,52

32,48 3,12 101,27 16,89 52,66

75,00 + 14,24 7,37

75,00 + 14,24 11,10 3,47

22,70 2,88 65,42 7,54 21,72

76,00 + 0,00 11,60 4,07

23,20 10,00 232,00 8,13 81,30

77,00 + 0,00 11,60 4,07

25,52 10,00 255,20 8,13 81,30

78,00 + 0,00 13,92 4,07

27,84 10,00 278,42 8,13 81,30

79,00 + 0,00 13,92 4,07

27,84 10,00 278,42 8,13 81,30

80,00 + 0,00 13,92 4,07

27,84 10,00 278,40 8,13 81,30

81,00 + 0,00 13,92 4,07

27,84 10,00 278,40 8,13 81,30

82,00 + 0,00 13,92 4,07

27,86 10,00 278,63 8,13 81,30

195

83,00 + 0,00 13,94 4,07

26,76 10,00 267,58 8,13 81,30

84,00 + 0,00 12,82 4,07

24,47 10,00 244,65 8,13 81,30

85,00 + 0,00 11,65 4,07

24,47 10,00 244,65 8,13 81,30

86,00 + 0,00 12,82 4,07

26,80 10,00 267,95 8,13 81,30

87,00 + 0,00 13,98 4,07

25,67 10,00 256,66 8,13 81,30

88,00 0,00 4,07

88,00 + 0,00 11,69 7,50

23,41 2,50 58,52 12,93 32,33

88,00 + 5,00 5,43

88,00 5,00 11,72 4,35

29,32 10,30 302,04 8,71 89,69

89,00 + 5,60 4,35

89,00 + 5,60 17,60 8,17

46,83 2,50 117,08 16,33 40,83

89,00 + 10,60 8,17

89,00 + 10,60 29,23 4,07

40,57 4,70 190,67 8,13 38,21

90,00 + 0,00 11,34 4,07

22,70 10,00 227,01 8,13 81,30

91,00 + 0,00 11,36 4,07

22,72 10,00 227,17 8,13 81,30

92,00 + 0,00 11,36 4,07

22,72 10,00 227,17 8,13 81,30

93,00 + 0,00 11,36 4,07

22,72 10,00 227,17 8,13 81,30

94,00 + 0,00 11,36 4,07

22,72 10,00 227,17 8,13 81,30

95,00 + 0,00 11,36 4,07

22,72 10,00 227,17 8,13 81,30

96,00 + 0,00 11,36 4,07

25,16 19,56 492,22 8,13 159,03

97,00 + 19,12 13,81 4,07

36,35 0,44 15,97 8,13 3,57

98,00 + 0,00 4,07

98,00 + 0,00 22,54 4,14

46,03 10,00 460,28 9,89 98,89

99,00 + 0,00 23,49 5,75

44,73 5,32 237,98 14,27 75,94

99,00 + 10,64 8,53

99,00 + 10,64 21,25 6,38

96,03 4,68 449,40 12,75 59,67

100,00 + 0,00 74,78 6,38

153,65 1,78 273,50 34,71 61,78

196

100,00 + 3,56 78,87 28,34

157,27 8,22 1.292,76 35,69 293,36

101,00 + 0,00 78,40 7,35

153,90 10,00 1.539,04 14,86 148,56

102,00 + 0,00 75,50 7,50

150,10 10,00 1.501,04 14,99 149,94

103,00 + 0,00 74,60 7,49

135,10 10,00 1.351,00 14,31 143,13

104,00 + 0,00 60,50 6,82

111,30 10,00 1.113,00 13,80 138,02

105,00 + 0,00 50,80 6,98

91,99 10,00 919,90 13,39 133,90

106,00 + 0,00 41,19 6,41

49,08 10,00 490,75 10,48 104,75

107,00 + 0,00 7,89 4,07

15,79 10,00 157,85 8,13 81,30

108,00 + 0,00 7,90 4,07

29,74 8,01 238,28 8,13 65,14

108,00 + 16,02 4,07

108,00 + 16,02 21,84 7,47

38,36 1,99 76,26 13,65 27,14

109,00 + 0,00 16,52 6,18

44,49 10,00 444,90 14,86 148,56

110,00 + 0,00 27,97 8,67

51,52 8,00 412,16 18,16 145,30

110,00 + 16,00 9,49

110,00 + 16,00 23,55 2,32

53,13 11,85 629,59 5,56 65,86

111,00 + 19,70 3,24

111,00 + 19,70 29,58 10,33

54,29 0,15 8,14 19,35 2,90

112,00 + 0,00 24,71 9,02

40,14 9,59 384,74 14,41 138,14

112,00 + 19,17 5,39

112,00 + 19,17 15,43 3,77

24,29 0,41 10,08 7,48 3,10

113,00 + 0,00 8,86 3,72

17,47 10,00 174,70 7,43 74,30

114,00 + 0,00 8,61 3,72

17,50 10,00 175,00 9,10 90,95

115,00 + 0,00 8,89 5,38

17,97 10,00 179,70 9,10 90,95

116,00 + 0,00 9,08 3,72

17,97 10,00 179,70 7,43 74,30

117,00 + 0,00 8,89 3,72

17,97 10,00 179,70 7,43 74,30

118,00 + 0,00 9,08 3,72

19,98 10,00 199,80 7,43 74,30

197







119,00 + 0,00 10,90 3,72

19,86 10,00 198,60 7,43 74,30

120,00 + 0,00 8,96 3,72

35,69 10,00 356,90 7,43 74,30

121,00 + 0,00 3,72

121,00 + 0,00 26,73 6,62

50,02 2,50 125,05 13,87 34,67

121,00 + 5,00 7,25

121,00 + 5,00 23,29 3,91

37,45 7,50 280,88 8,25 61,89

122,00 + 0,00 14,16 4,35

56,77 10,00 567,70 9,78 97,76

123,00 + 0,00 42,61 5,43

79,03 10,00 790,25 9,73 97,30

124,00 + 0,00 36,42 4,30

68,42 10,00 684,15 7,60 75,97

125,00 + 0,00 32,00 3,30

54,80 10,00 548,00 6,69 66,93

126,00 + 0,00 22,80 3,40

45,60 10,00 456,00 6,76 67,62

127,00 + 0,00 22,80 3,37

45,20 2,50 113,00 6,73 16,83

127,00 + 5,00 22,40 3,37

22,40 2,50 56,00 3,37 8,42

51.242,68 12.083,61 VOLUME DE ESCAVAÇÃO (m³)

198

A medição de serviços em quantidades ―a maior‖ foi fator determinante para a


medida em que propiciou o superfaturamento dos serviços executados.








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Superdimensionamento das estacas metálicas

a) Fato:

Com relação ao item de serviço 7.36 – Estaca metálica, fornec. e cravação, o

documento do Projeto Executivo W20-RT1-TOMO V – Relatório do Projeto de Estruturas de

Contenção do Córrego do Parque, o qual traz em anexo o documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0 –

Estabilização das margens – Córrego e Reservatórios – Memorial Justificativo e de Cálculo, de 29 de

fevereiro de 2011, informou que para o escoramento do canal foi dimensionada ―uma cortina de

perfis laminados W250x32,7 a cada 1,40m‖. Ressalvou, contudo, que nos trechos onde a largura do

canal é praticamente a mesma da distância entre as árvores situadas nas margens seriam adotados

espaçamentos reduzidos de 0,8m nos trechos entre palmeiras e de 0,5m defronte às palmeiras.

199

Por meio do item 8 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de 12 de

julho de 2012, foi solicitado à Prefeitura que apresentasse o detalhamento dos cálculos realizados e

esclarecesse porque foi adotado o mesmo tipo de perfil laminado para todos os trechos, haja vista

que havia previsão de trechos com espaçamentos diferenciados (1,40m, 0,80m e 0,50m) e que os

perfis espaçados a distâncias menores (0,80m e 0,50m) seriam solicitados por esforços (momentos)

menores do que os perfis distribuídos em espaçamentos maiores (1,40m), de modo que,

provavelmente, poderiam ter sido adotados perfis de dimensões inferiores e, consequentemente, de

menor custo para os trechos com espaçamentos de 0,80m e 0,50m.

Em resposta, por meio do Ofício nº 347/GP/08/2012, de 22 de agosto de 2012,

a Prefeitura encaminhou a revisão 1 do Memorial de Contenções do Córrego do Parque e justificou

que: ―A adoção de espaçamentos em trechos localizados, conforme já foi esclarecido no item 4 do

referido Memorial, não foi prevista em projeto, entretanto foram detalhadas as dificuldades

encontradas durante a execução em função da impossibilidade de se instalar as pranchas de

madeira por causa das palmeiras imperiais na borda das escavações.‖

Contudo, tendo em vista que o documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0, de 29

de fevereiro de 2011, já citava a adoção de espaçamentos diferentes e considerando que a 2ª

Solicitação de Replanilhamento foi encaminhada à Prefeitura mediante Ofício HAGAPLAN nº HES-

A-011/2011, de 16 de março de 2011, entende-se que o dimensionamento dos perfis metálicos

deveria ter considerado os espaçamentos de 0,50 e 0,80m de modo a verificar a possibilidade de

adoção de perfis de menor capacidade e, consequentemente, de menor custo.

Por meio do item 9 da mesma Solicitação de Auditoria, foi solicitado à

Prefeitura que explicasse porque não foi utilizada a solução com perfis espaçados a cada 1,40m e

pranchas de madeira. Em resposta, por meio do Ofício nº 347/GP/08/2012, de 22 de agosto de 2012,

a Prefeitura informou que: ―Não foram utilizadas pranchas de madeira por causa das palmeiras

imperiais na borda das escavações‖. Em função dessa resposta, depreende-se que não foi utilizado

espaçamento de 1,40 em nenhum trecho.

Assim, procedeu-se à avaliação da possibilidade de adoção de perfis de menor

custo para o escoramento em espaçamentos menores. Para tanto, tomou-se como base a memória de

cálculo dos perfis espaçados a cada 1,40m, constante do documento PT-10.596-EG02-001-Rev.1 do

próprio Projeto Executivo, a qual é reproduzida a seguir:

200

Determinaram-se, então, quais seriam os valores dos Módulos Resistentes à

Flexão (Wx) que os perfis deveriam apresentar para resistir aos momentos atuantes correspondentes aos

espaçamentos de 0,80m e 0,50m. Consultando a tabela de perfis da fabricante GERDAU, com base nos

valores obtidos, Wx=218,4m³ (esp=0,80m) e Wx=136,5m³ (esp=0,50m), obteve-se que os perfis

W250x22,3 e W200x19,3, respectivamente, seriam suficientes para atender aos esforços atuantes.

Assim, tendo em vista que foi confirmada a possibilidade de utilização de

perfis de menor massa linear (22,3kg/m e 19,3kg/m) e lembrando que a massa linear do perfil

indicado no Projeto Executivo é de 32,7kg/m, deparou-se com a dificuldade de estabelecer a

quantidade de perfis aplicados para cada padrão de espaçamento, haja vista que a memória de cálculo

das medições não apresenta essa informação. Mas, sabe-se, a princípio, que não foram aplicados

perfis espaçados a cada 1,40m, ou seja, somente foram utilizados espaçamentos a cada 0,50m e

0,80m.

Com relação ao trecho entre as estacas 10+2 e 16+11,22, foi determinada

anteriormente no presente Relatório a quantidade de estacas utilizadas para cada espaçamento com

base nas especificações de projeto. Entretanto, quanto aos demais trechos, haja vista a insuficiência

de informações, decidiu-se considerar, de forma conservadora, o perfil correspondente ao

espaçamento a cada 0,80m. A tabela a seguir apresenta o resultado dessas considerações.

Tabela 58 – Estacas metálicas - Superdimensionamento

201

Desta forma, verificou-se que o superdimensionamento dos perfis metálicos

utilizados para escoramento do canal resultou na medição de 183.403,65kg além do que seria

necessário, ou seja, um superfaturamento de 49,65%, ressalvando-se que, face à dificuldade

encontrada pela equipe de auditoria para determinar a quantidade de estacas utilizadas em cada

espaçamento, decidiu-se adotar, de forma conservadora, o perfil destinado ao espaçamento 0,80m na

maior parte da obra.

Ressalta-se ainda que o impacto financeiro referente à diferença de

quantitativos será tratado posteriormente no item de superfaturamento.








Massa

linear

(kg/m)

Quantidade

(kg)

Perfil

adotado

Massa

linear

(kg/m)

Quant.

Estacas

Massa

Total (kg)

W200x19,3 19,30 253 48.829,00

W250x22,3 22,30 165 36.795,00

552.798,69 369.395,04

Medição Ajustada CGU

(conforme item

medição "a maior")

TOTAL

200.124,00 22,30 136.476,00

28 3,5 43 5 301,50 32,70 215.988,69

17 7,4 27 9,5 202,10

W250x22,3

Medição Ajustada CGU

(superdimensionamento)

10 2 16 11,22 129,22

W250x22,3

22,30 147.295,04

32,70 136.686,00

32,70


trecho

(m)

202

O superdimensionamento das estacas metálicas contribuiu para a ocorrência

das irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, na medida em

que aumentou o custo da obra e dando azo ao superfaturamento.








estimado.

(...)






CONSTATAÇÃO

Sobrepreço nos serviços de consultoria

a) Fato:

O Contrato nº 259/2010, celebrado entre a Prefeitura de Americana/SP e a

empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., referente ao gerenciamento das obras, não fazia

parte do escopo inicial dos trabalhos definido por esta equipe de auditoria. Contudo, durante o

desenvolvimento das análises verificou-se, como registrado em diversas constatações ao longo deste

Relatório, que a atuação da Gerenciadora teve papel importante nas irregularidades apontadas.

Assim, viu-se a necessidade avaliar esse Contrato, tendo-se constatado

sobrepreço nos valores dos serviços de consultoria contratados, conforme detalhado a seguir.

Analisando o orçamento de referência do Edital da Concorrência nº 003/2010,

que objetivou a contratação dos serviços de gerenciamento das obras, verificou-se que os preços

unitários adotados estão em desacordo com os sistemas oficiais de preço de referência para

203

contratação com recursos federais, quais sejam SINAPI e SICRO, conforme estabelecido no artigo

112 da Lei nº 12.017/2009, LDO de 2010, tendo-se detectado sobrepreço nos valores de referência

de algumas categorias de profissionais e subpreço em outras.

Após a realização do certame, no qual houve a participação de apenas um

licitante, a empresa Hagaplan Engenharia e Serviços Ltda. foi contratada para prestar os serviços

objeto do Contrato nº 259/2010, no valor de R$ 3.655.728,00, que configurou um desconto de 2%

sobre o valor estimado pela Administração.

Tendo em vista que o objeto do Contrato nº 259/2010 era a ―consultoria para

prestação de serviços de gerenciamento de obras de canalização no município de Americana‖,

adotou-se como referência de preços paradigma a ―Tabela Preços de Consultoria do DNIT‖, que

integra o Sistema de Custos Rodoviários (SICRO), visando à comparação com os preços do

orçamento de referência e do orçamento contratado.

Vale destacar o Acórdão nº 1.261/2010, que se posicionou sobre a

aplicabilidade dos sistemas oficiais de referência de preço para serviços de consultoria em obras

hídricas:

(...)

23. Ante o exposto nos subitens acima, conclui-se que:

- a utilização dos índices do SINAPI como parâmetro para o cálculo do sobrepreço dos

serviços de técnico de nível médio, desenhista cadista, auxiliar administrativo, topógrafo e

auxiliar de topógrafo não foi a mais adequada para este caso concreto, visto que esse sistema

não considera custos para serviços de consultoria. Ademais, essa base referencial também não

se mostrou apropriada como fonte de preço do insumo "veículos de passeio com até dois anos

de fabricação, com 4 portas, equipados com ar-condicionado, inclusive as despesas com

seguro total, emplacamento, revisões, consertos, reparos, combustível e lubrificante, lavagens,

etc", visto que a Tabela de Consultoria do Dnit se mostrou mais atualizada frente ao mercado;

- a utilização da Tabela de Consultoria do Dnit foi adequada para comparação dos preços de

Consultores, Engenheiro Civil Sênior (coordenador) e Engenheiro Civil Médio (residente);

(...)

24. Para analisar a compatibilidade entre os preços oferecidos pelo Consórcio e os preços de

mercado, selecionou-se uma fonte de consulta para a obtenção de valores referenciais. Como o

objeto do Contrato é a prestação de serviços de consultoria, fiscalização e gerenciamento,

optou-se pela seguinte fonte de consulta:

- Tabela de Consultoria do Dnit, atualizada em 16/02/2009; e obtida pelo sítio

http://www1.Dnit.gov.br/rodovias/sicro/download/Tabela_de_Supervisao_2009_02.pdf. (Fl.

90 do Anexo 9 - Volume Principal);

204

25. A Tabela de Consultoria do Dnit, a qual integra o Sistema de Custos Rodoviários

(SICRO), constitui uma fonte usual para consulta de preços referenciais de serviços de

consultoria, uma vez que o SICRO é um sistema de referência previsto na Lei de Diretrizes

Orçamentárias. Tal previsão pode ser demonstrada pelo excerto da Lei nº 12.017/2009

(LDO/2010) a seguir:

(...)

26. É fato que o SICRO pode ser aplicado em obras de adutoras, conforme mostra o Acórdão

2019/2006 no seguinte fragmento: (...) (grifos adicionados)

A tabela a seguir, evidencia o valor do salário-hora de acordo com a Tabela

Preços de Consultoria do DNIT. Esclarece-se que são apresentados os valores constantes da Tabela

de Consultoria correspondentes ao salário mensal (B1), sendo inseridos os encargos sociais, custos

administrativos, remuneração prevista para empresa e tributos (B2), conforme percentuais e

metodologia do DNIT. Por fim, calculou-se o valor dos salários por hora trabalhada.

Para obtenção do custo horário de referência, dividiu-se o salário mensal por

176 horas efetivas de trabalho, em virtude de tais profissionais serem considerados mensalistas,

conforme já citado Acórdão nº 1.261/2010-TCU/Plenário.

Tabela 59 – Tabela de preços de consultoria – DNIT – Data-base 06/2009

A tabela a seguir, apresenta os quantitativos e preços unitários de referência da

licitação, os quantitativos previstos na 2ª reprogramação e os preços unitários contratados, bem como

os preços unitários obtidos da tabela do DNIT, objetivando apontar os percentuais de alteração dos

quantitativos da 2ª reprogramação em relação aos contratados inicialmente, as diferenças entre os

preços unitários contratados e os preços do DNIT e o sobrepreço em relação aos valores paradigmas.

Código A1 T5 T6 T1 P3 P2 P1 P0 C

Profissional

Auxiliar

Administr

ativo

CadistaAuxiliar

Técnico

Tecnólogo

PlenoJunior Pleno Senior

Coordenad

or Consultor

Salário mensal (B1) -

R$/mês 1.213,94 1.004,64 669,77 2.511,61 4.897,39 6.111,57 6.823,19 7534,82 10.046,43

Salário +(Encargos, Custos

Adm, remuneração e

tributos) (B2) - R$/mês 3.774,44 3.123,68 2.082,48 7.809,22 15.227,21 19.002,40 21.215,00 23.427,64 31.236,86

Salário-hora com encargos

(B=B2/176) - R$/h 21,45 17,75 11,83 44,37 86,52 107,97 120,54 133,11 177,48

Engenherio/Arquiteto

Observação: Encargos sociais= 88,04%; Custos Administrativos=50%; Remuneração da empresa=12% e Tributos=16,62%;

sendo que: B2= (B1+0,8804*B1+0,5*B1)*1,12*1,1662

205

Tabela 60 – Sobrepreço nos serviços de consultoria – Contrato nº 259/2010

Os dados da tabela referem-se a uma amostra no montante de R$ 3.408.457,00,

que representa 93,24% do valor total previsto na 2ª reprogramação, de R$ 3.655.728,00. Destaca-se

que não foram incluídos na amostra os seguintes serviços a seguir, por não terem correspondentes na

tabela do DNIT: 1.2.2 - Equipe de topografia, com equipamentos, para locação e acompanhamento

de obras; 1.3.2 – Escritório de apoio (completo); 1.3.3 – Plotagem colorida em papel sulfite; 1.3.4 –

Cópia xerográfica (tamanho A4); 1.3.5 - Encadernação.

Enfim, pôde-se observar a ocorrência de sobrepreço para a contratação do

Coordenador, Engenheiro Sênior, Engenheiro Pleno, Auxiliar Técnico e Consultor, bem como

Q uant.

Preço

Unitário

(R$)

Q uant.

2ª

reprogr.

Alteração

quant. em

relação à

Licitação

Preço

Unitári

o (R$)

A

Valor 2ª

reprogr. (R$)

Preço

Unitário

(R$)

B

Dif.

Preço

Unitário

(R$)

A-B

Sobrepreço

(+) / Subpreço

(-) (%)

Sobrepreço

(+) /

Subpreço (-)

(R$)

1.1.1 Coordenador h 960 282,63 1.052,00 9,58% 270,00 284.040,00 133,11 136,89 102,84% 144.006,63

1.1.2 Engenheiro Sênior h 4032 214,40 9.309,00 130,88% 213,00 1.982.817,00 120,54 92,46 76,71% 860.712,19

1.1.3 Engenheiro Pleno h 4032 117,12 1.722,00 -57,29% 116,00 199.752,00 107,97 8,03 7,44% 13.830,82

1.1.4 Engenheiro Junior h 4032 77,10 4.607,00 14,26% 76,00 350.132,00 86,52 -10,52 -12,16% -48.457,48

1.1.5 Arquiteto Junior h 4032 78,02 352,00 -91,27% 77,00 27.104,00 86,52 -9,52 -11,00% -3.350,42

1.1.6 Tecnólogo Pleno h 4032 78,05 168,00 -95,83% 77,00 12.936,00 44,37 32,63 73,54% 5.481,74

1.1.7 Auxiliar Técnico h 8064 31,95 2.480,00 -69,25% 30,00 74.400,00 11,83 18,17 153,54% 45.055,93

1.1.8 Cadista h 0 48,33 0,00 -100,00% 48,33 0,00 17,75 30,58 172,31% 0,00

1.1.9Auxiliar

Administrativoh 4032 21,26 3.566,00 -11,56% 21,00 74.886,00 21,45 -0,45 -2,08% -1.589,35

1.2.1 Consultor Externo h 768 280,00 570,00 -25,78% 270,00 153.900,00 177,48 92,52 52,13% 52.735,17

1.3.1

Veículo para

Fiscalização de Obra

(sem motorista)

mês 120 2.800,00 90,36 -24,70% 2.750,00 248.490,00 3.349,83 -599,83 -17,91% -54.200,49

3.408.457,00 1.014.224,75

42,36%

Tabela consultoria DNITLicitação Contrato nº 259/2010

Item Descrição Und.

Total Sobrepreço (R$)

Sobrepreço (%)

206

subpreço para contratação do Engenheiro Junior, Arquiteto Junior e Auxiliar Administrativo, tendo-

se identificado um sobrepreço, na amostra analisada, de R$ 1.014.224,74, em decorrência da

contratação com preços unitários acima da tabela de referência do DNIT.







A constatação de sobrepreço nos serviços de consultoria contribuiu para a


medida em que possibilitou o superfaturamento dos serviços executados.








estimado.

(...)






207

CONSTATAÇÃO

Indícios de irregularidades na contratação e execução do gerenciamento das obras

a) Fato:

Além do sobrepreço referente aos serviços do Contrato nº 259/2010, de

gerenciamento das obras, foram observados fatos que constituem indícios de irregularidades na

contratação e na execução dos serviços de gerenciamento e apontam para a necessidade de análises

mais aprofundadas.

Incoerências na medição do contrato de gerenciamento

O Contrato nº 259/2010 foi assinado em 19 de outubro de 2010 e sua última

medição foi referente ao mês de junho de 2012, enquanto a execução das obras teve início em junho

de 2010 e sua última medição foi referente ao mês de abril de 2012, salientando-se que no mês

seguinte o Contrato nº 153/2010 foi rescindido.

A tabela a seguir, mostra a evolução dos valores medidos no Contrato nº

153/2010, de execução das obras, e no Contrato nº 259/2010, de gerenciamento das obras.

208

Tabela 61 – Evolução dos valores medidos nos contratos de execução e gerenciamento.

Observa-se que o valor total medido no contrato de gerenciamento, até

jun/2012, foi de R$ 3.265.635,60, que representa aproximadamente 89% do valor global do Contrato

nº 259/2010, enquanto no contrato de execução das obras foi medido, até abr/2012, apenas 72% do

valor contratado.

Avaliando a última coluna da tabela acima, que apresenta a proporcionalidade

das medições do contrato de gerenciamento em relação ao contrato de execução das obras, chama a

atenção os altos percentuais no início do contrato de gerenciamento, especialmente no mês de

dez/2010, quando o percentual foi de 528%, bem como os altos percentuais a partir do mês de

nov/2011, quando o ritmo das obras diminuiu bastante, destacando-se, ainda, as medições realizadas

nos meses de maio e junho de 2012, quando as obras estavam paralisadas.

Global (R$)Medição /

Valor CT (%)

Córrego do

Parque (R$)

Parque/Global

(%)(R$)

Medição /

Valor CT (%)

Geranciament

o / Obra (%)

jun/10 67.692,66 0,09% 25.476,70 37,64%

jul/10 99.082,35 0,13% 39.911,39 40,28%

ago/10 101.980,26 0,14% 59.294,79 58,14%

set/10 477.342,85 0,64% 430.544,79 90,20%

out/10 535.798,70 0,71% 386.302,59 72,10% 79.575,40 2,18% 14,85%

nov/10 433.344,76 0,58% 119.234,39 27,51% 148.806,40 4,07% 34,34%

dez/10 26.770,46 0,04% 11.084,90 41,41% 139.710,40 3,82% 521,88%

jan/11 2.236.969,71 2,98% 1.281.329,17 57,28% 139.450,60 3,81% 6,23%

fev/11 2.588.499,00 3,45% 2.289.301,63 88,44% 173.645,40 4,75% 6,71%

mar/11 3.524.701,70 4,70% 3.524.701,70 100,00% 196.191,80 5,37% 5,57%

abr/11 4.381.939,93 5,84% 4.256.181,98 97,13% 185.869,40 5,08% 4,24%

mai/11 6.478.301,52 8,64% 6.478.301,52 100,00% 199.516,80 5,46% 3,08%

jun/11 6.504.230,53 8,67% 6.437.425,71 98,97% 188.551,90 5,16% 2,90%

jul/11 6.824.724,48 9,10% 6.824.724,48 100,00% 187.757,50 5,14% 2,75%

ago/11 6.625.582,56 8,84% 6.625.582,56 100,00% 191.531,00 5,24% 2,89%

set/11 7.167.632,28 9,56% 5.044.645,74 70,38% 174.509,80 4,77% 2,43%

out/11 3.280.591,34 4,37% 1.997.175,83 60,88% 185.272,80 5,07% 5,65%

nov/11 684.010,91 0,91% 630.293,73 92,15% 197.614,60 5,41% 28,89%

dez/11 449.374,80 0,60% 439.218,30 97,74% 190.120,80 5,20% 42,31%

jan/12 364.846,79 0,49% 354.690,29 97,22% 174.004,60 4,76% 47,69%

fev/12 484.976,15 0,65% 467.770,12 96,45% 143.811,20 3,93% 29,65%

mar/12 353.755,32 0,47% 266.329,81 75,29% 123.835,80 3,39% 35,01%

abr/12 216.204,69 0,29% 210.110,79 97,18% 121.610,00 3,33% 56,25%

mai/12 42.345,00 1,16%

jun/12 81.904,40 2,24%

TOTAL 53.908.353,76 48.199.632,95 3.265.635,60 6,1%

MÊS

Medição Obra Medição Gerenciamento

209

Além disso, é importante salientar que as obras foram concentradas na

intervenção do Córrego do Parque, onde foi apropriado quase 90% dos recursos medidos, e que não

foram executadas obras nas intervenções do Ribeirão Quilombo e do Córrego Pylles. Desta forma,

em função da redução das obras a serem gerenciadas e dos locais de obras a serem fiscalizados,

entende-se que haveria uma redução das equipes de trabalho da Gerenciadora.

Diante de todo exposto, observa-se que há desconformidade entre os valores

medidos a título de gerenciamento e o andamento das obras, especialmente considerando a supressão

de obras em duas intervenções, de forma que se faz necessária uma análise das medições

apresentadas pela empresa HAGAPLAN com vistas a avaliar a pertinência entre as equipes e

equipamentos apropriados e os serviços efetivamente prestados.

Execução do gerenciamento das obras

No Relatório de Andamento 019, da Prefeitura, referente ao mês de abril de

2012, elaborado pela Gerenciadora, consta a informação de que as obras haviam sido paralisadas

injustificadamente em 18 de abril de 2012 e que a obra do Córrego Parque estava com 120 dias de

atraso injustificado. Porém, nenhum dos relatórios dos meses anteriores registra informação referente

a algum atraso da obra.

Essa ausência de registro tempestivo dos atrasos das obras coaduna com as

deficiências apontadas ao longo do presente Relatório, referentes à fiscalização dos projetos

executivos e ao acompanhamento da implantação das obras, tais como: falta de análises detalhadas

das alterações propostas pelo projeto executivo, não avaliação da adequação dos aumentos de

quantitativos durante a obra, ausência de registro adequado das ocorrências no diário de obras, falhas

na averiguação dos quantitativos medidos.

Ressalta-se que fazia parte das atribuições da Gerenciadora, acompanhar e

avaliar os projetos executivos, bem como acompanhar e fiscalizar a execução das obras.

Considerando que as deficiências detectadas no desenvolvimento dessas atividades contribuíram para

a ocorrência de diversas irregularidades e o consequente comprometimento das metas pretendidas,

entende-se que é pertinente uma avaliação mais aprofundada das atividades efetivamente

desenvolvidas, dos pareceres e dos produtos apresentados pela Gerenciadora.

210

Jogo de Planilha

Foram realizadas reprogramações ao longo da execução do Contrato nº

259/2010, que alteraram de forma significativa os quantitativos inicialmente contratados, conforme

demonstrado no item referente a ―sobrepreço nos serviços de consultoria‖ deste Relatório. Pode-se

verificar que houve um aumento de 108,18% na quantidade de horas de Engenheiro Sênior e uma

redução da quantidade de horas de Engenheiro Pleno, Engenheiro Júnior e Arquiteto Júnior.

Destaca-se que foi aumentada a quantidade de horas justamente do profissional

(Engenheiro Sênior) que foi contratado com sobrepreço de 76,71%, enquanto foram reduzidas as

quantidades do Engenheiro Pleno, que foi contratado com sobrepreço de apenas 7,44%, e do

Engenheiro Júnior e Arquiteto Júnior, que foram contratados com subpreço de 12,16% e 11%,

respectivamente. Ou seja, observou-se que houve uma migração de quantidade de horas das

categorias com baixo sobrepreço e subpreço para a categoria com elevado sobrepreço, indicando a

possível ocorrência de jogo de planilha.







As falhas na execução do gerenciamento das obras foram determinantes para a


medida em que as deficiências detectadas no desenvolvimento das atividades pela Gerenciadora

propiciaram os desvios na execução do contrato de implantação das obras.

211








estimado.

(...)






INFORMAÇÃO

Relação entre as empresas envolvidas na implantação do empreendimento

a) Fato:

Conforme relatado anteriormente no presente Relatório, o Contrato nº

153/2010, firmado entre a Prefeitura Municipal de Americana e o Consórcio Parque, constituído

pelas empresas Construtora Estrutural e Delta Construções, passou por profundas alterações na

concepção inicial do objeto pactuado, devido aos estudos e recomendações advindas do Projeto

Executivo, o qual foi elaborado por empresa subcontratada, sob a responsabilidade do próprio

Consórcio Parque, resultando em sucessivas reprogramações orçamentárias, com alterações nos

quantitativos e preços inicialmente contratados.

Com vistas a identificar indícios de favorecimento às empresas integrantes do

Consórcio Parque, procurou-se identificar algumas relações entre as principais empresas envolvidas

na implantação do empreendimento, conforme listagem a seguir:

Tabela 62 – Empresas envolvidas na implantação do empreendimento

Etapa Principais Produtos / Atividades Empresa Executora /

Fornecedora CNPJ

212

Preparação / Licitação

Projeto Básico PLANESAN Projetos e

Consultoria Ltda. 62.920.673/0001-17

Pacote de Licitação das Obras HAGAPLAN Planejamento e

Projetos Ltda. 57.654.089/0001-27

Gerenciamento /

Fiscalização do

Empreendimento

Fiscalização das Obras e Serviços do

empreendimento (apoio à Prefeitura)

HAGAPLAN Engenharia e

Serviços Ltda. 06.237.944/0001-63

Implantação das

Obras

Execução das Obras / Serviços

Consórcio Parque 12.152.316/0001-88

Delta Construções S/A 10.788.628/0001-57

Construtora Estrutural S/A 75.154.385/0001-40

Projeto Executivo (subcontratada) Velloso Ferreira Engenharia

Ltda. 00.669.197/0001-56

Sondagens PEC Consultoria e Projetos

Ltda. 06.932.501/0001-92

Projeto Geotécnico das Travessias e de

Contenções (subcontratada) Geobrax Engenharia Ltda. 00.722.510/0001-72

Fornecimento de Material Pétreo (Rachão

/ Gabião)

Basalto Pedreira e

Pavimentação Ltda. 48.302.640/0001-82

Fornecimento de Aduelas de Concreto

Armado (Pré-moldadas)

Betonit Engenharia Indústria

e Comércio Ltda. 46.114.088/0001-73

Por meio de pesquisas no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas e no

Cadastro Nacional de Pessoas Físicas, buscou-se identificar os vínculos entre as empresas envolvidas

na implantação do empreendimento, a partir de seus sócios, ex-sócios e responsáveis, tendo como

diretriz a identificação de indícios de conflito de interesse nos processos de reprogramação da

planilha orçamentária do Contrato de obras, conforme dados apresentados a seguir:

Elaboração do pacote técnico base da licitação

a) A Prefeitura de Americana contratou, mediante licitação na modalidade Convite (CV Nº

044/2009), a empresa HAGAPLAN Planejamento e Projetos Ltda. para elaborar os

pacotes técnicos necessários à realização da licitação para a Contratação de Obras de

Canalização, Reservatórios de Amortecimento e Parque Lineares no Município de

Americana. Dentre os documentos componentes desse pacote técnico destacam-se as

especificações técnicas, a planilha de orçamento das obras, a cotação dos preços não

constantes em banco de preços referenciais, os critérios de medição e o cronograma físico-

financeiro.

213

b) A empresa HAGAPLAN Planejamento e Projetos tem como responsável e sócio

administrador o CPF nº ***.371.338-**.

Elaboração e aprovação do Projeto Executivo

c) O Consórcio Parque, responsável pela execução das obras, subcontratou a elaboração do

Projeto Executivo à empresa Velloso Ferreira Engenharia Ltda.

d) A empresa Velloso Ferreira Engenharia Ltda. possuía em seu quadro societário, até 3 de

abril de 2001, o sócio-gerente de CPF nº ***.188.378-**.

e) A empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., única participante da Concorrência

Pública nº 003/2010, foi contratada pela Prefeitura para prestar o serviço de

gerenciamento das obras, tendo dentre suas atribuições, conforme previsto no item 2.2.a

do Termo de Referência do Edital, o ―acompanhamento e avaliação dos projetos

elaborados no âmbito dos contratos que estarão sendo objeto do gerenciamento‖. Ou

seja, a HAGAPLAN foi responsável pela análise e, consequentemente, recomendação à

Prefeitura quanto à aprovação do Projeto Executivo elaborado pela Velloso Ferreira

Engenharia.

f) O antigo sócio-gerente da Velloso Eng.ª, de CPF nº ***.188.378-**, passou a fazer parte

do quadro de sócios da HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., a partir de 12 de

janeiro 2004.

g) A HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., gerenciadora da obras, tem o mesmo

responsável e sócio-administrador, CPF nº ***.371.338-**, da empresa HAGAPLAN

Planejamento e Projetos Ltda., que elaborou o pacote técnico para licitação das obras. As

duas empresas também têm como sócio o antigo sócio-gerente da Velloso Engª, de CPF nº

***.188.378-**.

h) Como resultado das alterações e recomendações do Projeto Executivo, ocorreram diversas

reprogramações e, consequentemente, celebrações de termos aditivos que geraram

substancial impacto financeiro no Contrato de obras nº 153/2010.

214

Figura 45 – Esquemático relação entre empresas – Projeto Executivo.

Fornecimento de material pétreo para os serviços de fundação de rachão e gabião

i) O Projeto Executivo, elaborado por empresa subcontratada pelo Consórcio Parque,

promoveu alterações no Projeto Básico que resultaram em aumentos significativos nas

quantidades de material pétreo utilizados na obra, conforme mostrado na tabela a seguir.

Tabela 63 – Quantitativos dos serviços que utilizam material pétreo

j) A Construtora Estrutural S/A, integrante do Consórcio Parque, possui como responsável e

administrador o CPF nº ***.356.618-**.

k) A equipe de auditoria, durante visita em campo, esteve em uma das unidades da Basalto

Pedreira e Pavimentação Ltda. (Figura 46), a qual forneceu o material pétreo para os

Contrato 5ª Reprogr.

7.16 Fundação de Rachão 1.039,82 62.050,63

8.13Fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x

10cm, galvanizado, de fio ø = 2,7mm3.120,00

8.19Fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x

10cm, galvanizado e revestido em pvc, de fio ø = 2,4mm12.454,50

8.20Fornecimento e colocação de gabião tipo colchão reno, h = 0,23m, de

malha 6 x 8cm, galvanizado, revestido em pvc, de fio ø = 2,0mm8.685,49

Total 4.159,82 83.190,62

Variação

ItemQuantidades (m³)

1899,86%

Descrição

215

serviços de fundação e gabião, segundo informou a Engenheira da Prefeitura responsável

pelo acompanhamento das obras.

Figura 46- Pedreira Basalto

l) A empresa Basalto Pedreira e Pavimentação Ltda. tem o mesmo responsável e

administrador, CPF nº ***.356.618-**, da Construtora Estrutural S/A.

Figura 47 - Esquemático relação entre empresas – Material Pétreo

216

Fornecimento de aduelas pré-moldadas em concreto armado:

m) O Projeto Executivo, elaborado por empresa subcontratada pelo Consórcio Parque,

promoveu alterações nas seções das peças pré-moldadas previstas no Projeto Básico, bem

como substituiu trechos inicialmente projetados com aproveitamento do talude natural e

revestimento em pedra argamassada por canal em elementos pré-moldados de concreto.

Tais modificações, conforme mostrado na tabela a seguir, resultaram em aumento

significativo no comprimento de canal em elementos pré-moldados (147,19%) e,

consequente, acréscimo no custo total desses serviços (200,34%).

Tabela 64 - Quantitativos dos serviços de fornecimento e assentamento de aduelas de concreto

n) A Betonit Engenharia Indústria e Comércio Ltda. foi a empresa que forneceu as aduelas

pré-moldadas de concreto armado utilizadas na execução da obra. Salienta-se que os

preços de aduelas pré-moldadas, utilizados pela HAGAPLAN Planejamento e Projetos

Ltda. para elaboração do orçamento de referência do Edital, foi obtido junto à Betonit.

o) A empresa Betonit Engenharia Indústri. tem o mesmo responsável e administrador, CPF

nº ***.356.618-**, da Construtora Estrutural S/A.

Contrato 5ª Reprogr. Contrato 5ª Reprogr.

7.6 Aduelas - B=2,00m E H=2,00m 4,00 0,00 1.642,91 6.571,64 0,00

7.7 Aduelas - B=3,00m E H=1,80m 24,00 0,00 2.301,21 55.229,04 0,00

7.8 Aduelas - B=3,00m E H=2,00m 480,00 0,00 2.325,34 1.116.163,20 0,00

7.9 Aduelas - B=2,50m E H=2,00m 108,00 32,00 1.903,96 205.627,68 60.926,72

7.10 Aduelas - B=2,50m E H=1,50m 200,00 0,00 2.305,26 461.052,00 0,00

7.12 Aduelas - B=2,50m E H=2,20m 28,00 0,00 3.237,44 90.648,32 0,00

7.13 Aduelas - B=4,20m E H=2,10m 38,00 0,00 4.836,35 183.781,30 0,00

7.14 Aduelas - B=5,50m E H=2,30m 80,00 0,00 6.287,25 502.980,00 0,00

7.17 Aduelas - B=5,00m E H=2,70m 0,00 964,00 3.311,14 0,00 3.191.938,96

7.18 Aduelas - B=4,50m E H=3,00m 0,00 162,00 3.384,30 0,00 548.256,60

7.19 Aduelas - B=2,50m E H=2,50m 0,00 310,00 2.897,84 0,00 898.330,40

7.33 Aduelas - B=5,00m E H=1,00m 0,00 191,00 2.697,57 0,00 515.235,87

7.34 Aduelas - B=4,00m E H=3,00m-U 0,00 631,00 3.518,88 0,00 2.220.413,28

7.35 Aduelas - B=4,00m E H=3,00m 0,00 88,00 4.998,98 0,00 439.910,24

962,00 2.378,00 2.622.053,18 7.875.012,07

Q uantidades (m) Custo Unit.

Contratual

(R$)

Custo Total (R$)

Total

Item Descrição

Variação 147,19% 200,34%

217

Em resumo, verificou-se que a empresa HAGAPLAN Planejamento e Projetos

Ltda. consolidou as informações do Projeto Básico existente, elaborando as especificações técnicas,

levantando os quantitativos dos serviços e pesquisando os preços de mercado com vistas à

determinação do orçamento estimativo da Licitação. Posteriormente, durante a fase de execução das

obras a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., gerenciadora da obras, que tem sócios e

responsável em comum com a empresa que elaborou o pacote técnico, analisou e foi favorável às

alterações propostas pelo Projeto Executivo, o qual fazia parte do objeto do contrato de execução das

obras.

Destaca-se, ainda, que o Consórcio Parque subcontratou a elaboração do

Projeto Executivo para a empresa Velloso Ferreira Engenharia, sendo que o antigo sócio-gerente

desta faz parte do quadro de sócios das duas HAGAPLAN. Além disso, observa-se, que a

Gerenciadora foi favorável às alterações significativas efetuadas no Projeto Básico e no

orçamento das obras que tinham sido avalizados por empresa à qual está estreitamente

vinculada.

Além disso, as modificações contratuais promovidas tiveram forte repercussão

financeira no orçamento da obra, em especial quanto aos serviços que envolvem o fornecimento de

grande volume de material pétreo, bem como quanto aos serviços de fornecimento e assentamento de

aduelas, sendo que tanto as aduelas pré-moldadas quanto o material pétreo foram fornecidos por

empresas (Betonit Engenharia Indústria e Comércio Ltda. e Basalto Pedreira e Pavimentação Ltda.)

218

que têm o mesmo responsável e administrador da Construtora Estrutural S/A, empresa integrante do

Consórcio Parque, que é foi a empreiteira executora das obras.

É preciso destacar, ainda, conforme anteriormente neste relatório, que foi

verificada uma medição de quantitativo do serviço Fundação de Rachão muito superior ao volume

estimado pela equipe auditoria, sendo que a empresa gerenciadora também foi responsável pela

averiguação dos quantitativos medidos pelo Consórcio Parque.

Portanto, observou-se que os vínculos entre as empresas envolvidas no

empreendimento, desde a elaboração dos pacotes técnicos até a execução das obras, podem ter tido

influência nas alterações contratuais que promoveram impactos financeiros favoráveis às próprias

empresas ligadas ao Consórcio Parque. Assim, entende-se que há a necessidade de se averiguar de

forma mais aprofundada os fatos acima apontados.

b) Conclusão sobre a situação verificada:

Os vínculos entre as empresas envolvidas no empreendimento podem ter

contribuído para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente

ação de controle, na medida em que tais relações podem ter influenciado as alterações contratuais

que promoveram impactos financeiros favoráveis às próprias empresas ligadas ao Consórcio Parque,

entendendo-se, assim, que é recomendável averiguação mais aprofundada dos fatos relatados.








estimado.

(...)






219

CONSTATAÇÃO

Superfaturamento

a) Fato:

Contrato nº 153/2010 – Execução das obras

Com relação ao Contrato nº 153/2010, celebrado entre a Prefeitura de

Americana e o Consórcio Parque, a equipe de auditoria da CGU, conforme análises consignadas

neste relatório, detectou ocorrência de superfaturamento devido a: Contratação de serviços por custos

superiores aos de mercado, Medição de serviços em quantidades ―a maior‖ e Superdimensionamento

das estacas metálica.

A tabela a seguir apresenta o resumo do superfaturamento constatado com base

nas análises citadas no presente Relatório. Ressalva-se que a tabela se refere aos serviços

selecionados conforme explanação referente ao escopo desta auditoria, cujo custo total (sem BDI)

medido até a 23ª medição foi de R$ 30.749.920,57, tendo-se constatado um superfaturamento no

montante de R$ 16.504.914,68, o qual representa 53,67% do total medido da amostra. Ou seja,

considerando o custo total de mercado desses serviços constantes da amostra, determinado pela

equipe de auditoria de R$ 14.245.005,89, verificou-se que ocorreu um superfaturamento de 115,86%

nas obras do Córrrego do Parque, objeto do Contrato nº 153/2010.

Tabela 65 – Superfaturamento contrato nº 153/2010 – Córrego do Parque

220

Tendo em vista que alguns serviços da amostra analisada coincidem com

serviços medidos na execução das obras do Córrego São Manoel, apesar dessa intervenção não ter

feito parte do escopo definido inicialmente, avaliou-se o superfaturamento nos serviços em comum

devido à contratação por custos acima do mercado, conforme mostrado na tabela a seguir.

Ressalvando-se que não foi feita qualquer avaliação quanto à adequação dos quantitativos medidos,

verificou-se um superfaturamento adicional de R$ 610.884,91 no Córrego São Manoel.

Tabela 66 - Superfaturamento contrato nº 153/2010 – Córrego São Manoel

Quant. Custo Unit. Valor Total Quant. Custo Unit. Valor Total Valor %

7.16 FUNDAÇÃO DE RACHÃO m³ 51.496,59 103,07 5.307.753,53 12.083,61 87,42 1.056.349,19 4.251.404,35 402,46%

7.36 ESTACA METALICA, FORNEC. E CRAVACAO kg 660.592,96 6,32 4.173.181,25 369.395,04 4,00 1.477.580,16 2.695.601,09 182,43%

8.19




m³ 12.454,50 271,53 3.381.727,20 122,13 1.521.068,09 1.860.659,11 122,33%

7.17Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto

Dimensões: 5,00x2,70 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpa m 944,00 3.311,14 3.125.715,16 2.128,60 2.009.398,40 1.116.316,76 55,55%

5.12Transporte de solo brejoso por caminhão para distâncias

superiores a 15 km até 20 kmm³ 161.747,21 17,73 2.867.778,03 56.863,91 13,30 756.290,00 2.111.488,03 279,19%

5.11 Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa m³ 161.747,21 13,79 2.230.494,03 56.863,91 3,24 184.239,07 2.046.254,96 1110,65%

9.24 Piso de concreto estampado m² 13.807,19 77,82 1.074.441,44 57,84 798.607,87 275.833,57 34,54%

7.34Fornecimento e assentamento de aduelas em U de concreto

Dimensões: 4,00x3,00 esp. 0,20 - Fck: 25 Mpa m 631,00 3.518,88 2.220.411,35 2.383,53 1.504.007,43 716.403,92 47,63%

5.10 REMOÇÃO DE TERRA ALÉM DO PRIMEIRO KM m³xkm 2.503.850,25 0,60 1.502.310,15 1.484.523,81 0,91 1.350.916,67 151.393,48 11,21%

5.6




m³ 97.280,98 8,85 860.936,67 9,08 883.311,30 -22.374,63 -2,53%


Dimensões: 2,50x2,50 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpam 310,00 2.897,84 898.330,52 1.901,91 589.592,10 308.738,42 52,36%

8.20




m³ 6.047,70 87,64 530.026,10 39,42 238.400,33 291.625,76 122,33%

6.6 BASE DE BINDER ABERTO (SEM TRANSPORTE) m³ 1.287,86 313,65 403.937,29 248,18 319.621,09 84.316,19 26,38%

4.1 PROJETO EXECUTIVO vb 1,00 550.000,00 550.000,00 550.000,00



7.33Fornecimento e assentamento de aduelas em U de concreto



Dimensões: 4,00x3,00 esp. 0,20 - Fck: 25 Mpa m 88,00 4.998,98 439.909,93 3.066,45 269.847,60 170.062,33 63,02%


CONCRETO ARMADO - B=2,00m E H=1,50m;m 46,00 2.020,24 92.931,04 1.113,46 51.219,16 41.711,88 81,44%


CONCRETO ARMADO - B=2,50m E H=2,00m COMPR. 1,00Mm 32,00 1.903,96 60.926,72 1.665,08 53.282,56 7.644,16 14,35%

30.749.920,57 14.245.005,89 16.504.914,68CUSTO TOTAL DA AMOSTRA

SuperfaturamentoMedição nº 23 Ajuste CGUItem Especificação do Serviço Unid.

221

Acrescenta-se que, conforme explanado no presente Relatório, foi verificada a

necessidade de utilização de um percentual de BDI diferenciado sobre os custos do fornecimento de

aduelas de concreto pré-moldado, tendo esta equipe de auditoria estimado que o percentual adequado

seria de 20,33%.

Contudo, esclarece-se que não foi possível avaliar o montante da redução do

valor da obra em função da aplicação desse BDI reduzido devido ao fato das composições analíticas

dos serviços de fornecimento e assentamento de aduelas não detalharem adequadamente os valores

que correspondem a cada uma das parcelas: materiais adquiridos junto a fornecedores e serviço de

assentamento.

Além disso, foi avaliada a composição do BDI constante da proposta do

Consórcio Parque, cuja taxa foi de 35%, tendo sido determinado por esta equipe de auditoria um BDI

paradigma ajustado com taxa de 31,11%.

Em função disso, efetuou-se o cálculo do superfaturamento total no

Contrato nº 153/2010, apresentado na tabela a seguir, que resultou no montante de

R$ 23.991.815,06, ou seja, 44,56% do valor total medido até a 23ª medição.

Tabela 67 – Superfaturamento Total

Quant. Custo Unit. Valor Total Quant. Custo Unit. Valor Total Valor %

6.25 FUNDAÇÃO DE RACHÃO m³ 6.214,65 103,07 640.543,98 87,42 543.284,70 97.259,28 17,90%

8.5




m³ 192,00 271,53 52.133,09 122,13 23.448,96 28.684,13 122,33%


Dimensões: 5,00x2,70 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpa m 241,80 3.311,14 800.633,40 2.128,60 514.695,48 285.937,92 55,55%

5.10Transporte de solo brejoso por caminhão para distâncias

superiores a 15 km até 20 kmm³ 14.081,38 17,73 249.662,87 13,30 187.282,35 62.380,52 33,31%

5.9 Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa m³ 14.081,38 13,79 194.182,23 3,24 45.623,67 148.558,56 325,62%

5.8 REMOÇÃO DE TERRA ALÉM DO PRIMEIRO KM m³xkm 86.557,41 0,60 51.394,45 0,91 78.767,24 -27.372,79 -34,75%

5.12




m³ 6.476,48 8,85 57.316,85 9,08 58.806,44 -1.489,59 -2,53%

8.6




m³ 82,50 87,64 7.230,38 39,42 3.252,15 3.978,23 122,33%

6.7 BASE DE BINDER ABERTO (SEM TRANSPORTE) m³ 197,78 313,65 62.033,70 248,18 49.085,04 12.948,66 26,38%

2.115.130,95 1.504.246,04 610.884,91

Superfaturamento

CUSTO TOTAL DA AMOSTRA

Item Especificação do Serviço Unid.Medição nº 23 Ajuste CGU

222

Contrato nº 259/2010 – Gerenciamento das obras

Com relação ao Contrato nº 259/2010, celebrado entre a Prefeitura de

Americana/SP e a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., a equipe de auditoria da

CGU, conforme análises consignadas neste relatório, detectou ocorrência de superfaturamento,

devido a sobrepreço nos serviços de consultoria, no montante de R$ 934.888,16, conforme tabela

a seguir.

Tabela 68 – Superfaturamento no gerenciamento das obras – Contrato nº 259/2010

CustoPreço

(c\ BDI = 35%)

Amostra

Analisada

(c\ BDI = 35%)

Custo Ajustado Preço Ajustado

(c\ BDI=35%)

por Sobrepreço e

Quantidade a maior

Relacionado ao BDI

ajustado

(BDI = 31,11%)

Córrego do Parque R$ 35.633.819,50 R$ 48.105.656,33 R$ 41.512.392,77 R$ 14.245.005,89 R$ 19.230.757,95 R$ 6.593.263,56 R$ 22.281.634,82 R$ 744.114,40

Córrego São Manoel R$ 3.078.570,03 R$ 4.156.069,54 R$ 2.855.426,78 R$ 1.504.246,04 R$ 2.030.732,15 R$ 1.300.642,76 R$ 824.694,63 R$ 95.992,95

Córrego Pylles R$ 578.354,93 R$ 780.779,16 - - - R$ 780.779,16 R$ 0,00 R$ 22.498,01

Ribeirão Quilombo R$ 588.181,41 R$ 794.044,90 - - - R$ 794.044,90 R$ 0,00 R$ 22.880,26

Total R$ 39.878.923,33 R$ 53.836.546,50 R$ 44.367.819,55 R$ 15.749.251,93 R$ 21.261.490,11 R$ 9.468.730,37 R$ 23.106.329,45 R$ 885.485,61

SUPERFATURAMENTOAmostra não

Analisada

(c\ BDI = 35%)

R$ 23.991.815,06

Valores Analisados pela CGU

Obra

23ª Medição

223






Recomendação : 1

Recomenda-se ao BNDES que proceda à glosa dos valores apontados como superfaturamento.


O superfaturamento apontado confirma a ocorrência das irregularidades

citadas na representação que originou a presente ação de controle, na medida em que corresponde à

materialização do prejuízo financeiro resultante da série de falhas apontadas ao longo do presente

relatório.

Q uant.

Medida

Preço

Unitári

o (R$)

A

Valor Total

Medido (R$)

Preço

Unitário

(R$) B

Dif. Preço

Unitário

(R$) A-B

Superfaturamen

to

1.1.1 Coordenador h 980,00 270,00 264.600,00 133,11 136,89 134.150,66

1.1.2 Engenheiro Sênior h 8394,00 213,00 1.787.922,00 120,54 92,46 776.111,09

1.1.3 Engenheiro Pleno h 1722,00 116,00 199.752,00 107,97 8,03 13.830,82

1.1.4 Engenheiro Junior h 3564,00 76,00 270.864,00 86,52 -10,52 -37.486,97

1.1.5 Arquiteto Junior h 184,00 77,00 14.168,00 86,52 -9,52 -1.751,35

1.1.6 Tecnólogo Pleno h 0,00 77,00 0,00 44,37 32,63 0,00

1.1.7 Auxiliar Técnico h 2480,00 30,00 74.400,00 11,83 18,17 45.055,93

1.1.8 Cadista h 0,00 48,33 0,00 17,75 30,58 0,00

1.1.9Auxiliar

Administrativoh 3039,00 21,00 63.819,00 21,45 -0,45 -1.354,47

1.2.1 Consultor h 570,00 270,00 153.900,00 177,48 92,52 52.735,17

1.3.1

Veículo para

Fiscalização de Obra

(sem motorista)

mês 77,36 2.750,00 212.740,00 3.349,83 -599,83 -46.402,72

3.042.165,00 934.888,16

44,36%

Total Superfaturamento (R$)

Superfaturamento (%)

Item Descrição Und.

Contrato nº 259/2010 Tabela consultoria DNIT

224

3. OUTRAS AÇÕES

3.1. MINISTERIO DO DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR

3.1.1. Programa

PROGRAMA DE DISPÊNDIOS GLOBAIS - BNDES

Objeto Examinado:

Objetiva apoiar projetos de caráter social nas áreas de geração de emprego e renda, serviços

urbanos, saúde, educação e desportos, justiça, meio ambiente, desenvolvimento rural e outras

vinculadas ao desenvolvimento regional e social.

Agente Executor Local: 179003 AGENCIA ESP.DE FINANC.

INDUSTRIAL

Montante de Recursos Financeiros

Aplicados:

R$ 120.000.000,00

Ordem de Serviço: 201205008

Forma de Transferência: Não se Aplica

3.1.1.1. CONSTATAÇÃO

Deficiências na atuação do Ministério das Cidades

a) Fato:

Conforme relatado no item 1.1.1 deste Relatório, em 9 de junho de 2009, o

Município de Americana/SP foi selecionado em processo vinculado à Instrução Normativa nº

25/2009 do Ministério das Cidades, no qual, de acordo com o plano de trabalho elaborado a partir

dos projetos básicos, foram definidos os valores de cada empreendimento, conforme apresentado na

tabela a seguir.

Tabela 69 – Valores dos investimentos conforme IN 25/2009

Item Corpo d’água Investimento

total (R$)

Financiamento

BNDES (R$)

Contrapartida

Prefeitura (R$)

1 Córrego do Parque 30.127.407 28.621.027 1.506.380

2 Córrego do Pylles 14.813.850 14.073.158 740.693

3 Córrego São Manoel 8.900.000 8.455.000 445.000

4 Ribeirão Quilombo 12.339.765 11.722.776 616.988

Total 66.181.022 62.871.961 3.309.061

225

Após várias alterações nos orçamentos das obras, evidenciadas a partir de

documentos licitatórios e aditivos contratuais, os recursos financeiros foram paulatinamente

realocados nas obras do Córrego do Parque, o que comprometeu o alcance das demais metas do

Programa. Os valores finais previstos para cada empreendimento, após a 5ª Reprogramação do

Contrato de Obras, são mostrados na tabela a seguir.

Tabela 70 – Valores Finais após 5º Aditivo do Contrato de Obras

Item Corpo d’água Total Inicial

IN-25/2009 (R$)

Total Final

5ª Reprogramação Contrato de Obras (R$)

Diferença (R$) %

Alteração

1 Córrego do Parque 30.127.407 55.977.126 25.849.719 86%

2 Córrego do Pylles 14.813.850 2.144.808 -12.669.042 -86%

3 Córrego São Manoel 8.900.000 7.547.763 -1.352.237 -15%

4 Ribeirão Quilombo 12.339.765 9.319.729 -3.020.036 -24%

Total (R$) 66.181.022 74.989.426 8.808.404 13%

De acordo com o Anexo II da Instrução Normativa nº 25/2009 - Procedimentos

e Disposições Específicas – as atribuições e responsabilidades conferidas ao Ministério das Cidades,

de maneira geral, podem ser assim resumidas:

a) Item 11.1 - Fornecimento do Termo de Habilitação, com a identificação do

empreendimento, a modalidade, os valores do empréstimo e do investimento, as

condicionalidades, se for o caso, e o prazo de validade;

b) Item 12.2 – Avaliação da Utilização dos Recursos, por meio de demonstrativos mensais

de cada operação de crédito, emitidos pelo BNDES, contendo saldo devedor e os

montantes desembolsados no período;

c) Item 14.1 – Avaliação do Programa, por meio de relatórios gerenciais mensais, entregues

pelo BNDES, contendo informações e dados relevantes sobre os empreendimentos.

Tendo em vista que constituía obrigação do Ministério avaliar tanto a

utilização dos recursos quanto o Programa, entende-se que deveriam ter sido detectadas as alterações

promovidas no orçamento das obras e seus consequentes impactos nas metas físicas dos

empreendimentos e tomadas providências tempestivas com vistas a instar o BNDES e a própria

Prefeitura a se manifestarem a respeito.

226

Assim, verificou-se que ocorreram falhas de gestão por parte do Ministério das

Cidades, na qualidade de gestor da aplicação dos recursos federais e responsável pelo monitoramento

e avaliação do Programa.


Em resposta ao Ofício nº 6205/DI/SFC/CGU-PR, de 04 de março de 2013, que

reiterou o Ofício nº 2117/DI/SFC/CGU-PR, de 24 de janeiro 2013, o qual encaminhou o Relatório

Informativo de Demandas Externas, contendo os fatos apontados preliminarmente pela equipe de

auditoria da CGU, o Ministério das Cidades, por meio do Ofício nº 102/2013/GM/MCIDADES, de

18 de março de 2013, encaminhou a Nota Técnica/DAGES/SNSA/MCIDADES nº 208/2013, de 13

de março de 2013, transcrita a seguir:

I. Introdução

Em 09 de junho de 2009, com a publicação da Instrução Normativa n° 25/2009, o

Ministério das Cidades regulamentou um Processo de Habitação para Contratação de

operações de crédito, Mutuários Públicos, para empreendimentos na modalidade de Manejo de

Águas Pluviais. O munícipio de Americana - SP foi contemplando, no processo seletivo em

questão, com 04 empreendimentos, um para cada um dos cursos d'água listados abaixo:

• Córrego do Parque

• Ribeirão do Quilombo

• Córrego do Pylles

• Córrego São Manoel

2. Para todas as quatro operações de crédito, a Prefeitura de Americana optou pelo

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES como Agente Financeiro.

3. Embora se tratasse de 04 empreendimentos específicos, o agente financeiro BNDES

optou por inserir as quatro operações de crédito selecionadas e habilitadas pelo Ministério das

Cidades em apenas um contrato de financiamento, n° 09.2.1516.1, firmado, em 18/06/2010,

entre o referido agente financeiro e o município de Americana/SP.

4. Na condição de agente financeiro, responsável pelo acompanhamento da execução do

contrato de financiamento e da liberação dos recursos, o BNDES realizou oito parcelas de

desembolsos de recursos financeiros, a primeira em 25/11/10 e a última em 16/08/11, até

suspender as liberações, sob a alegação de ter detectado possíveis alterações nos custos

originais e possibilidade de alteração do escopo e concepção do projeto. Até o presente

momento, os repasses continuam suspensos e as obras encontram-se paralisadas.

II. Manifestação da CGU

5. Através do Ofício 2.117/ Dl/SFC/CGU-PR, de 24 de janeiro de 2013, a Secretaria

Federal de Controle Interno da CGU enviou, para conhecimento e manifestação da SNSA,

uma cópia do Relatório Informativo de Demandas Externas associado às ações de controle

227

desenvolvidas pela CGU sobre a aplicação de recursos do Contrato de Financiamento n°

09.2.1516.1, firmado entre o BNDES e o município de Americana/SP.

6. O relatório preliminar da CGU apresenta uma análise da atuação dos órgãos e

entidades envolvidos, Ministério das Cidades, BNDES e Prefeitura de Americana, e apresenta

uma análise detalhada da execução do contrato de financiamento celebrado entre o BNDES e o

município de Americana/SP, bem como os procedimentos e fatos ocorridos na relação do

município com as empresas executoras das obras e serviços, apresentando possíveis

deficiências na atuação dos atores e possíveis irregularidades na execução das obras e serviços.

7. No conjunto de fatos constatados, em caráter preliminar, pela CGU, há a menção a

uma possível deficiência de gestão na atuação do Ministério das Cidades, no que se refere a

não detecção de alterações dos orçamentos durante a execução das obras e seus consequentes

impactos nas metas físicas. No referido relatório, a CGU alega, com base nos normativos

internos do Ministério das Cidades, em especial a Instrução Normativa n° 25/2009, que faz

parte das atribuições do Ministério das Cidades a avaliação da utilização dos recursos e do

Programa (Saneamento para Todos), a partir de informações e dados relevantes repassados

mês a mês pelos agentes financeiros e operadores, no caso específico o BNDES, através de

demonstrativos de cada operação de crédito e de relatórios de gestão. As conclusões da CGU

são as de que:

"Tendo em vista que constituía obrigação do Ministério (das Cidades) avaliar tanto a

utilização dos recursos quanto o Programa, entende-se que deveriam ter sido

detectadas as alterações promovidas no orçamento das obras e seus conseqüentes

impactos nas metas físicas dos empreendimentos e tomadas providências tempestivas

com vistas a instar o BNDES e a própria Prefeitura a se manifestarem a respeito. "

8. No sentido de esclarecer a atuação do Ministério das Cidades, por intermédio da

SNSA, torna-se necessário demonstrar o fluxo de informações ocorrido entre o BNDES e este

Ministério relativo aos empreendimentos em questão. Inicialmente informa-se que principal

instrumento de informação existente é a disponibilização de informações mediante planilhas

eletrônicas, cujos principais campos de informações estão enumerados a seguir:

• Número do contrato

• Descrição do empreendimento

• Local da intervenção

• Quantidade de famílias atendidas

• Investimento

• Investimento atualizado

• Financiamento

• Contrapartida

• Contrapartida atualizada

• Situação do contrato (contrato/não contratado)

• Data da assinatura do contrato

• Data de início da obra

• Execução atual (%)

• Data de previsão de conclusão da obra

228

• Situação da licitação (OK/Não)

• Pendências da licitação

• Situação do projeto de engenharia (OK/Não)

• Pendências do projeto de engenharia

• Situação do licenciamento ambiental (OK/Não)

• Pendências do licenciamento ambiental

• Situação da titularidade (OK/Não)

• Pendências de titularidade

• Liberações

• Síntese da situação atual do projeto

9. No entender da SNSA, as informações listadas acima são suficientes para avaliação

da utilização dos recursos e do andamento do Programa, como também são compatíveis com a

atual estrutura do Departamento de Água e Esgoto - DAGES, responsável por coordenar as

ações relativas aos investimentos em saneamento com fontes de recursos onerosos, FGTS e

BNDES. Vale ressaltar que o DAGES conta com uma equipe de apenas 20 técnicos, todos

analistas de infraestrutura, os quais têm, dentre o conjunto de atribuições, a responsabilidade

de monitorar a implementação das ações relativas às 1.794 operações de crédito que estão em

andamento, portanto, uma média de 90 contratos para cada técnico. A atual estrutura da SNSA,

especialmente do DAGES, não permite que seja feita vistoria "in loco" em todos os

empreendimentos ou procedida a análise de todos os detalhes de execução dos contratos. A

atuação da SNSA se baseia muito nas informações prestadas pelos agentes financeiros ou outra

fonte adicional de informação.

10. Dever ser esclarecido ainda que no caso dos empreendimentos custeados com fontes

onerosas, FGTS e FAT/BNDES, o Ministério das Cidades não é partícipe do instrumento de

transferência dos recursos, contrato de financiamento, e não promove nenhuma liberação de

recursos. Portanto, são os respectivos agentes financeiros os responsáveis pelo

acompanhamento da execução das obras e serviços e pela liberação das parcelas de recursos. O

Ministério das Cidades tem uma atuação suplementar, promovendo o monitoramento do

andamento dos contratos, e, quando necessário, prioriza uma ação mais efetiva, que inclui até

visitas "in loco", como foi o caso dos empreendimentos de Americana - SP.

III. Atuação da SNSA nos empreendimentos de Americana

11. No caso das intervenções de Manejo de Águas Pluviais de Americana/SP, os 04

empreendimentos selecionados tiveram as respectivas propostas validadas pelo agente

financeiro, no caso o BNDES, o qual promoveu a análise jurídica, técnica e financeira das

propostas, concluindo pela viabilidade das mesmas, e a SNSA emitiu, após a referida

validação, os Termos de Habilitação: 59- 000505-2, 59-000522-2, 59-000523-2 e 59-000524-

2, para a contratação das operações de crédito, os quais refletiam os empreendimentos nas

condições selecionadas inicialmente. A partir de então, a SNSA passou a monitorar a execução

dos empreendimentos com base em informações transmitidas, em intervalos de tempo

regulares, pelo BNDES. Destaca-se que tais informações não proporcionaram acesso a

229

elementos que justificassem a execução de ações suplementares, por parte do Ministério das

Cidades, às ações de acompanhamento a cargo do Agente Financeiro.

III.1 Informações encaminhadas pelo BNDES ao Ministério das Cidades:

12. A seguir é apresentando um resumo das principais informações transmitidas pelo

BNDES à SNSA:

13. Apesar de, oficialmente, a Prefeitura de Americana/SP e o Consórcio Parque terem

assinado o Contrato n° 153/2010 em 29/06/10 para a execução das obras, a base de dados

disponibilizada pelo BNDES em 19/07/10 ainda não contemplava tal informação, sendo que os

04 empreendimentos apresentavam o "status" de não licitados. Tal defasagem de informação

estava dentro da normalidade, não gerando prejuízo ao acompanhamento. A atualização da

informação sobre o "status" da licitação ocorreu na base de dados disponibilizada em 31/08/10,

na qual também pode ser vista a atualização dos valores de investimento associados a cada

contrato, sendo que os valores para cada contrato não apresentavam diferenças significativas

entre os constantes nas Cartas Consultas selecionadas. Nesta mesma base de dados, para cada

um dos quatro contratos, sobre a situação dos empreendimentos, pode ser vista a informação

de que "embora o projeto esteja licitada (sic), as intervenções físicas previstas ainda não

foram iniciadas, e o projeto encontra-se em fase de mobilização, levantamento topográfico e

elaboração de projetos executivos".

14. Nas bases de dados seguintes, disponibilizadas em 05/10/10 e 05/11/10, foram

mantidas as principais informações enviadas na base de dados de 31/08/10. No entanto, entre

estas datas, as equipes técnicas da DAGES/SNSA e do BNDES se corresponderam por e-mail.

Questionada sobre os motivos da inclusão de uma data de início para o empreendimento sem

informações sobre valores liberados, a equipe técnica do BNDES registrou que:

"Embora o BNDES não tenha liberado nada obsta que o Município antecipe sua

contrapartida. O normal da maioria dos projetos do BNDES é o aporte "pari passu"

dos desembolsos e contrapartidas e o acompanhamento do andamento por parte do

BNDES. O início efetivo neste caso somente ocorreu se formos considerar os atos

preparatórios como início, cabendo aí interpretação.

Devemos considerar ainda o período eleitoral que impediu as liberações para os

projetos novos no período. Somente os projetos já iniciados poderiam continuar

recebendo recursos. Existe vedação legal. Por lei estávamos impedidos de liberar.

Isto não impediu o início das obras, mas retardou seu andamento, pois o Município

somente pode contar com os recursos próprios.

Para um melhor acompanhamento, o melhor a fazer, por motivo de cautela é ir

atualizando os valores dos itens do projeto assim que as licitações forem ocorrendo,

pois os valores inicialmente orçados passam a ser cotados por valores de mercado. A

partir daí o melhor a fazer é ir adequando os novos percentuais de participação às

liberações. Por isso já inserimos os valores licitados no incremento da contrapartida

espelhando os custos reais licitados superiores ao orçado. "

15. Na base de dados de 09/12/10, pela primeira vez, pode ser vista a liberação de

recursos para todos os quatro empreendimentos. Com relação à intervenção da Canalização do

230

Córrego do Parque, a informação sobre a situação do empreendimento passou a ser a de que "a

fase de mobilização, levantamento topográfico e elaboração de projetos executivos terminou.

Foi iniciada a movimentação de terra às margens do córrego". Nos três empreendimentos

restantes as informações sobre a situação dos mesmos continuaram sem alterações. Em

05/01/11 o BNDES disponibilizou nova base de dados, a qual não alterou as principais

informações contidas da base de dados de 09/12/10.

16. Em 04/02/11, novas informações foram disponibilizadas, as quais informavam o

aumento dos valores liberados para os 04 empreendimentos: Córrego do Parque - R$

3.990.161,26, Córrego do Pylles, R$ 149.759,43, Ribeirão dos Quilombos - R$ 168.610, 58 e

São Manuel - R$ 301.079,47. No caso do Córrego do Parque, a informação da situação passou

a ser a de que "Devido ao recesso de fim de ano, não houve medições, mas a empresa já

retomou os serviços de movimentação de terra às margens do córrego. ".

17. 14/03/11, nas novas informações disponibilizadas, houve o aumento dos valores

desembolsados para os 04 empreendimentos, os quais passaram a ser: Córrego do Parque - R$

5.995.859,66, Córrego do Pylles, R$ 1.295.414,34, Ribeirão dos Quilombos - R$ 683.283,78 e

São Manuel - R$ 868.778,78. No caso do Córrego do Parque a informação da situação passou

a ser: "ritmo lento em função das chuvas, aos poucos a construtora recupera o ritmo normal.

Frentes trabalhando em movimento de terra e assentamento de tubulação". Os valores

liberados foram mantidos na base de dados disponibilizada em 01/04/11, havendo apenas a

mudança na descrição da situação das obras do Córrego do Parque, que passou a ser:

"Andamento normal. Frentes trabalhando em movimento de terra e assentamento de

tubulação".

18. Na base de dados de 10/05/11, foi informado o aumento do valor desembolsado para

o Córrego do Parque, o qual passou a ser de R$ 15.188.061,75.

Em 07/06/11, foi disponibilizada nova base de dados, mas as informações relativas

aos empreendimentos de Americana/SP foram mantidas em relação ao informado em

10/05/11. Nas informações enviadas em 01/07/11, os valores desembolsados sofreram

acréscimos, os quais passaram a ser de: Córrego do Parque - R$ 21.364.178,00, Córrego do

Pylles, R$ 1.363.958,00, Ribeirão dos Quilombos - R$ 734.835,00 e São Manuel - R$

908.086,00.

19. Pela base de dados de 31/07/11, apenas o empreendimento do Córrego do Parque teve

aumento das liberações. Nesta base, pela primeira vez, o valor das liberações superou o valor

de financiamento de R$ 28.621.027,14. No entanto, sobre a situação do empreendimento em

questão, o BNDES manteve a mesma informação: "Andamento normal. Frentes trabalhando

em movimento de terra, canalização e pavimentação".

20. Nas principais informações, a base de dados de 31/08/11 não alterou a de 31/07/11.

21. Na base de dados de 30/09/11, as liberações continuaram as mesmas, mas, desta vez,

para a situação do empreendimento do Córrego do Parque, além da informação "Andamento

normal de obra com frentes trabalhando em movimento de terra, canalização e

pavimentação", o BNDES acrescentou que:

"As intervenções do projeto de Drenagem de Americana foram formalizadas em um

mesmo contrato de financiamento, sem divisão em subcréditos, o que faz com que a

231

liberação ocorra sem discriminação para os quatro projetos, sendo que a

comprovação dos gastos ocorre posteriormente. Logo, o preenchimento do valor

liberado é calculado por meio de rateio sobre as medições de obra apresentadas.

Durante a execução do projeto, o BNDES detectou possíveis alterações nos custos

originais dos projetos, além do fato de que determinadas intervenções já haviam sido

iniciadas, o que poderá ensejar alterações de escopo e alterações de concepção em

alguns itens. Desta forma o município foi notificado por meio de ofício encaminhado

em 06/09/11, solicitando informações e suspendendo as liberações até que as

questões levantadas fossem esclarecidas. Em decorrência do referido Ofício foi

agendada reunião no BNDES, realizada em 22/09/11, na qual foram solicitados

novos esclarecimentos, que até o momento não foram encaminhados. Durante a

reunião o Município foi informado de que, caso seja necessário realizar alterações

no objeto contratado, o Município deverá solicitar a anuência do Ministério das

Cidades, além de proceder a aditivo contratual, em seguida, com o BNDES. Após a

reunião, foi encaminhado novo pedido de informações, por meio de Ofício BNDES.

Com o intuito de solucionar a questão, o BNDES, o Município e o Ministério das

Cidades agendaram reunião para 24/10/11‖.

22. Na base de dados de 30/10/11, mais uma vez, as liberações continuaram as mesmas.

Na informação sobre a situação do empreendimento do Córrego do Parque, o BNDES apenas

excluiu a última frase, sobre a reunião agendada com o Ministério das Cidades, uma vez que,

após um breve adiamento, a mesma ocorreu em 28/10/11.

23. Nas informações principais, as bases de dados de 08/12/11 e 04/01/12 não alteraram a

de 30/10/11.

24. Na base de dados de 16/02/12, mais uma vez, as informações sobre a situação dos

empreendimentos continuaram as mesmas, mas, desta vez, na parte de liberações, diminuiu o

valor para o empreendimento do Córrego do Parque, que, assim, passou a ser igual ao valor de

financiamento da operação de crédito associada a este empreendimento, e aumentou o do

Córrego São Manoel.

25. Em anexo, segue um conjunto de tabela com as principais informações transmitidas,

via planilhas, pelo BNDES à SNSA. A avaliação da SNSA foi de que as informações

disponibilizadas pelo BNDES até 30/09/11 não indicavam a necessidade de uma atuação

suplementar e especial da SNSA, uma vez que não foi relatado pela prefeitura e pelo agente

financeiro problemas na execução dos empreendimentos, em especial quanto à alteração dos

custos e da solução técnica em relação aos projetos licitados inicialmente. A SNSA começou a

tomar conhecimento de tais fatos a partir das informações enviadas pelo BNDES em

30/09/201 1 e da reunião ocorrida no Ministério das Cidades em 28/10/201 1, com a presença

de representantes do município e do BNDES.

III.2 Ações suplementares empreendidas pela SNSA após a detecção de alterações nos

projetos básicos dos empreendimentos de manejo de águas pluviais licitados pela

Prefeitura e Americana/SP

232

26. Após ter acesso às informações de problemas de execução na obra, envolvendo

alteração de custos e de projetos e da decisão do BNDES de suspender as liberações, o

Ministério das Cidades fez a convocação e teve duas reuniões, todas em Brasília, com

representantes da Prefeitura de Americana/SP: a primeira em 28/10/11, também com a

participação de representantes do BNDES, e a segunda em 25/11/11, apenas com a

participação de representantes da Prefeitura de America/SP.

27. Nas reuniões em questão, a Prefeitura de Americana/SP expôs que, com o

desenvolvimento dos projetos executivos, os projetos básicos das intervenções tiveram que ser

alterados, aumentando os custos das intervenções. De pronto, o Ministério das Cidades

afirmou que não autoriza a ampliação dos valores de financiamento para as operações de

crédito selecionadas. Ainda assim, após a segunda reunião, inspecionando a documentação

preparada pela Prefeitura de Americana/SP para subsidiar as tratativas com a SNSA, a equipe

técnica do DAGES teve acesso a um relatório com supostas explicações técnicas sobre as - até

então não informadas - alterações nos projetos básicos (subsidiadas pelo projeto executivo); e

a um CD, no qual, para cada uma das quatro intervenções, além dos elementos que compõem

os projetos executivos, também estavam as planilhas orçamentárias 1) do projeto básico; 2) da

proposta do consórcio vencedor da licitação; e 3) do projeto executivo.

28. Após analisar a documentação a que teve acesso a partir de 25/11/11, entre 12 e 14 de

março de 2012, já com a suspeita de descaracterização dos projetos originais, a equipe técnica

do Departamento de Água e Esgotos - DAGES - da Secretaria Nacional de Saneamento

Ambiental - SNSA - do Ministério das Cidades esteve em Americana/SP, para uma da visita

técnica de supervisão.

29. No relatório da visita em questão, datado de 19 de abril de 2012, a equipe técnica da

DAGES/SANSA expôs as seguintes conclusões:

• A Prefeitura de Americana optou por licitar a obra com os projetos básicos, os quais

continham deficiências, prevendo que o vencedor da licitação deveria elaborar os projetos

executivos. Esta ação proporcionou a completa descaracterização do objeto licitado.

• A Prefeitura de Americana, mesmo com a substancial alteração dos projetos, após a

licitação, deu início e prosseguimento às obras sem comunicar, de modo formal, as alterações

ao BNDES, agente financeiro do contrato de financiamento, e ao Ministério das Cidades,

coordenador das ações de saneamento do PAC.

• A não formalização das alterações pela Prefeitura de Americana/SP implicou na

suspensão dos desembolsos por parte do BNDES, ocorrida no início de setembro/2011, após a

efetivação de 08 liberações.

• Durante a execução, com a revisão dos valores, os quatro projetos originais foram

praticamente reduzidos a dois: Córrego do Parque e Córrego São Manoel. A Prefeitura de

Americana apresentou uma justificativa técnica para a não execução das obras previstas para o

Ribeirão do Quilombo. No entanto, a não execução das obras previstas para o Córrego do

Pylles ainda não tem uma justificativa tecnicamente consistente. Do ponto de vista hidráulico,

a não execução da intervenção no Ribeirão Quilombo, por se tratar de um parque linear, não

tem muito impacto; no entanto, o mesmo não vale para o Córrego do Pylles, onde a não

execução das obras mantém o curso d'água com uma capacidade de vazão inferior à de projeto.

233

• Fora a questão dos quantitativos elevados (que, dadas as limitações de uma visita, não

puderam ser devidamente apurados), apesar da descaracterização dos projetos básicos, as obras

no Córrego do Parque e no Córrego São Manoel estão sendo executadas de acordo com os

projetos executivos, que, pelo que foi visto, sem entrar na questão dos custos, contornaram as

deficiências dos projetos básicos. No entanto, as obras não estão sendo executadas de modo

integral. De acordo com informações da Prefeitura de Americana, no Córrego do Parque não

deve ser executado o trecho mais a montante; e no Córrego São Manoel não deve ser

executado o trecho mais a jusante. Sobre o segundo, a conclusão é que a não execução do

trecho de jusante compromete a funcionalidade da obra, pois, neste trecho, as estruturas

existentes não são suficientes para comportar as vazões de projeto.

• Na comparação dos orçamentos dos projetos básicos e executivos e dos itens das

planilhas orçamentárias, as alterações propostas, além da correção das deficiências dos

projetos, pode ter beneficiado os executores da obra, na medida em que foram promovidos

acréscimos significativos nos quantitativos de itens que apresentaram valores superiores ao

preço de referência do edital, bem como o cancelamento e redução de itens que a empresa

vencedora cotou valores inferiores ao preço de referência do edital.

• A avaliação desta equipe técnica é de que os projetos básicos não tinham condições

de serem licitados e que o município de Americana deveria ter optado pela reformulação dos

mesmos, incluindo a elaboração dos projetos executivos, antes de licitar as obras, e que após a

formulação dos projetos, deveria ter submetido ao BNDES as alterações com as devidas

justificativas técnicas, para em seguida, no caso de aprovação das mesmas, efetuar a licitação

das obras.

30. Ainda em 19 de abril de 2012, a SNSA enviou, através do Ofício

597/2012/DAGES/SNS A/MCIDADES, uma cópia do aludido relatório para a Controladoria-

Geral da União - CGU.

Conclusões

31. Após a análise do teor do Relatório Informativo de Demandas Externas, elaborado

pela CGU, relativo aos empreendimentos de Manejo de Águas Pluviais de Americana - SP,

este Departamento faz apenas uma ressalva quanto ao item 2.1 dos Fatos Constatados, o qual

se refere à Deficiências na Atuação do Ministério das Cidades, havendo o entendimento da

CGU de que o Ministério deveria ter detectado as alterações nos orçamentos e os impactos nas

metas físicas e tomadas as providências tempestivas, de modo a instar o BNDES e a prefeitura

a se manifestarem sobre o assunto.

32. Como exposto anteriormente, as informações enviadas ao Ministério das Cidades até

30/09/2011 não continham elementos que justificassem uma atuação suplementar e especial da

SNSA, uma vez que em nenhuma das bases de dados recebidas constavam informações sobre

a alteração dos projetos e sobre o aumento significativo dos valores dos empreendimentos,

bem como problemas na execução.

33 Assim que o Ministério das Cidades, por intermédio da SNSA, teve conhecimento de

problemas na execução dos referidos empreendimentos, tomou de imediato as seguintes

providências: promoveu reuniões com a Prefeitura de Americana e com o BNDES para avaliar

234

a situação; manteve o posicionamento de não disponibilizar novos recursos, na forma de

acréscimos de financiamento, para os empreendimentos e apoiou a decisão de manutenção da

suspensão dos desembolsos; analisou documentação técnica disponibilizada pelo município; e

promoveu uma vistoria "in loco", que culminou no relatório de supervisão, o qual foi enviado

à CGU em 19/04/2012, onde o Ministério levanta uma série de indícios de irregularidades na

execução dos empreendimentos.

34. Finalizando, este Departamento não tem observações a fazer ao relatório apresentado

pelo CGU, exceto quanto à constatação daquele órgão de controle relativa ao item 2.1 -

Deficiências na atuação do Ministério das Cidades. O exposto na presente Nota Técnica

demonstra que em nenhum momento houve falhas do Ministério das Cidades em relação ao

assunto. Pelo contrário, desde o momento em que teve acesso a informações mínimas de que

poderia haver problemas na execução dos empreendimentos, o Ministério das Cidades teve

uma postura pró-ativa no sentido de identificar os mesmos, promovendo uma análise

criteriosa, dentro das possibilidades, dos fatos ocorridos na contratação e execução das obras.

Portanto, recomenda-se que a CGU possa ter acesso ao conteúdo desta Nota Técnica e que a

mesma, após análise, considerando os fatos relatados, possa rever a constatação de que houve

deficiências na atuação do Ministério das Cidades.

Anexos (Planilhas)

241

Por meio do Ofício nº 1387/2013/GM/MCIDADES, de 29 de abril de 2013, o

Ministério das Cidades, encaminhou sua manifestação acerca da documentação enviada pela

Prefeitura de Americana/SP contida na Nota Técnica/DAGES/SNSA/MCIDADES nº 291/2013, de

24 de abril de 2013, transcrita a seguir:

A Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental - SNSA, do Ministério das Cidades,

recebeu, da Controladoria Geral da União - CGU, o Ofício n° 8705/DI/SFC/CGU-PR, de 21 de

março de 2013, com teor igual ao do Ofício n° 8704/DI/SFC/CGU-PR, de mesma data,

enviado, também pela CGU, para a Prefeitura de Americana-SP, informando dois prazos: o

primeiro, de 11 de abril de 2013, para a Prefeitura de Americana-SP apresentar, ao Ministério

das Cidades e ao BNDES, sua manifestação sobre o Relatório Informativo de Demandas

Externas associado ao contrato de financiamento BNDES n° 09.2.1516.1; e o segundo, de 17

de abril de 2013, para o Ministério das Cidades e o BNDES enviarem, à CGU, suas avaliações

sobre a manifestação da Prefeitura de Americana-SP.

2. Em aditamento ao ofício n° 8705/DI/SFC/CGU-PR, de 21 de março de 2013, em 3 de

abril de 2013, há um e-mail do Analista de Finanças e Controle [...] enviado ao Sr. Osvaldo

Garcia, Secretario Nacional de Saneamento Ambiental, informando a alteração do prazo de 17

de abril de 2013 para 26 de abril de 2013.

3. Em 12 de abril de 2013, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental recebeu um

documento, redigido em atenção ao Ofício n° 8704/DI/SFC/CGU-PR, de 21 de março de

2013, com a manifestação da Prefeitura de Americana-SP. Datado de 10 de abril de 2013, o

aludido documento foi assinado pelos "delegados legalmente constituídos" da Prefeitura de

Americana-SP.

4. Os autores da manifestação em questão dividiram-na em duas grandes partes: na

primeira, questionam a competência da Controladoria Geral da União para fiscalizar a

aplicação de recursos oriundos do contrato celebrado entre o município de Americana-SP e o

BNDES; e, na segunda, defendem a inexistência de qualquer irregularidade nos atos de

competência do município de Americana-SP na aplicação dos recursos oriundos do contrato de

financiamento (BNDES n° 09.2.1516.1).

5. Quanto à primeira parte, este Departamento entende que a Instituição que possui

maior propriedade para manifestar sobre o assunto é a própria Controladoria Geral da União -

CGU, à qual teve a sua competência questionada, pela Prefeitura Municipal de Americana- SP,

quanto à apuração de eventuais irregularidades na aplicação de verbas obtidas através de

contratos com recursos de empréstimos operados pelo BNDES, não cabendo a este Ministério

tecer comentários sobre a relevância e prevalência dos argumentos da defesa.

6. No tocante a segunda parte, os autores do documento alegam que "a modelagem do

contrato (assinado entre o BNDES e a Prefeitura de Americana-SP) torna a atuação do

município de pouca expressão, sendo que a execução das obras é acompanhada por uma

242

gerenciadora, bem como as medições das obras foram por ela atestadas e, em seguida,

chanceladas no âmbito do BNDES para posterior liberação de recursos".

7. Quanto à este posicionamento do Município, vale destacar a manifestação da

Controladoria Geral da União - CGU contida no item 2.3 do Relatório Informativo de

Demandas Externas associado ao contrato de financiamento BNDES n° 09.2.1516.1, a qual se

reporta ao Artigo 67 da Lei 8.666/93 que dispõe que: "a execução do contrato deverá ser

acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado,

permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a

essa atribuição" (grifos nossos). Tal dispositivo legal e outros aplicáveis a matéria estabelecem

que, independente da origem dos recursos, o poder público ao contratar obras e serviços é o

principal responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos diferentes prestadores de

serviços, incluindo empresas de suporte, gerenciadoras, que apenas o assiste, não o

substituindo das responsabilidades inerentes do tomador de recursos e executor de obras.

8. Na avaliação deste Departamento, a documentação apresentada pela Prefeitura

Municipal de Americana - SP, por intermédio dos "delegados legalmente constituídos", não

traz elementos que esclareçam os apontamentos feitos pela Controladoria Geral da União -

CGU nos itens 2.3 a 2.24 do Relatório Informativo de Demandas Externas - versão preliminar,

nem que atestem a inexistência de irregularidades nos atos de competência do Município na

aplicação dos recursos relacionados ao contrato de financiamento n° 09.2.1516.1.

9. Por fim, o Departamento de Água e Esgotos informa que a nova documentação

apresentada pela Prefeitura Municipal de Americana - SP não altera o posicionamento e as

manifestações emitidos anteriormente por este Departamento sobre o assunto.


A manifestação do Ministério das Cidades, com o intuito de elidir o

apontamento da CGU quanto à atuação do órgão, argumentou, em síntese, que:

1) (...) no caso dos empreendimentos custeados com fontes onerosas, FGTS e FAT/BNDES,

o Ministério das Cidades não é partícipe do instrumento de transferência dos recursos,

contrato de financiamento (...). Portanto, são os respectivos agentes financeiros os

responsáveis pelo acompanhamento da execução das obras e serviços e pela liberação das

parcelas de recursos. O Ministério das Cidades tem uma atuação suplementar,

promovendo o monitoramento do andamento dos contratos, e, quando necessário, prioriza

uma ação mais efetiva, que inclui até visitas "in loco", como foi o caso dos

empreendimentos de Americana – SP.

2) (...) os 04 empreendimentos selecionados tiveram as respectivas propostas validadas pelo

agente financeiro, no caso o BNDES, o qual promoveu a análise jurídica, técnica e

financeira das propostas, concluindo pela viabilidade das mesmas (...)

3) (...) a SNSA passou a monitorar a execução dos empreendimentos com base em

informações transmitidas, em intervalos de tempo regulares, pelo BNDES (...)

243

4) (...) as informações enviadas ao Ministério das Cidades até 30/09/2011 não continham

elementos que justificassem uma atuação suplementar e especial da SNSA, uma vez que

em nenhuma das bases de dados recebidas constavam informações sobre a alteração dos

projetos e sobre o aumento significativo dos valores dos empreendimentos, bem como

problemas na execução.

5) Assim que o Ministério das Cidades, por intermédio da SNSA, teve conhecimento de

problemas na execução dos referidos empreendimentos, tomou de imediato as seguintes

providências: promoveu reuniões com a Prefeitura de Americana e com o BNDES para

avaliar a situação; manteve o posicionamento de não disponibilizar novos recursos, na

forma de acréscimos de financiamento, para os empreendimentos e apoiou a decisão de

manutenção da suspensão dos desembolsos; analisou documentação técnica

disponibilizada pelo município; e promoveu uma vistoria "in loco", que culminou no

relatório de supervisão, o qual foi enviado à CGU em 19/04/2012, onde o Ministério

levanta uma série de indícios de irregularidades na execução dos empreendimentos.

De fato a Instrução Normativa nº 25/2009 estipula que cabe ao Agente

Operador (BNDES) apresentar ao Gestor da Aplicação (MCidades), com vistas ao acompanhamento

e avaliação do programa, ―relatórios gerenciais mensais contendo informação e dados relevantes

sobre os empreendimentos selecionados‖.

Analisando as planilhas encaminhadas pelo Ministério, às quais registram as

informações regulares que teriam disso fornecidas pelo BNDES, observou-se que os valores da

coluna ―Investimento Atualizado‖, só foram alterados uma única vez, em 31/8/2010, para registrar os

valores referentes a cada uma das 4 obras de acordo com o resultado do processo licitatório. Ou seja,

o BNDES não procedeu em momento algum, pelo menos até a planilha com data de 16/02/2012, a

atualização dos valores em função dos aditivos contratuais celebrados entre a Prefeitura e o

Consórcio executor das obras, os quais resultaram em acréscimo significativo do montante destinado

à obra do Córrego do Parque e concomitante redução dos montantes destinados às demais

intervenções.

Além disso, somente em 30/09/2011, o BNDES registrou na coluna ―Síntese

da situação‖ a ocorrência de alterações que poderiam comprometer o escopo e a concepção de

alguns itens, informando que havia suspendido as liberações até o esclarecimento das questões pela

Prefeitura.

Desta forma, com base nas informações constantes na manifestação do

Ministério das Cidades, conclui-se que este órgão cumpriu as obrigações atribuídas ao Gestor da

Aplicação na Instrução Normativa nº 25/2009 quanto ao acompanhamento da implantação dos

244

empreendimentos selecionados, considerando-se elidida a constatação apontada inicialmente pela

equipe de auditoria haja vista que os dados informados regularmente pelo BNDES não foram

suficientes para permitir que os técnicos do Ministério detectassem as alterações significativas dos

valores previstos para a obra.

Contudo, tendo como objetivo o aperfeiçoamento da gestão, entende-se ser

oportuno recomendar ao Ministério das Cidades que estude a adoção de medidas para aprimorar seus

controles primários de forma a permitir a detecção tempestiva de irregularidades nos

empreendimentos custeados com fontes onerosas dos quais o Ministério seja Gestor da Aplicação.

Recomendação : 1

Recomenda-se ao Ministério das Cidades que reavalies os controles primários visando possibilitar a

detecção tempestiva de irregularidades nos empreendimentos custeados com fontes onerosas dos

quais o Ministério seja Gestor da Aplicação.

3.1.1.2. CONSTATAÇÃO

Deficiências no acompanhamento do agente financeiro

a) Fato:

Para financiar parte do projeto de canalização e urbanização de córregos na

cidade de Americana-SP, o BNDES disponibilizou ao Município, por meio do contrato nº

09.2.1516.1, um crédito no valor de R$ 62.871.961,00. Essa abertura de crédito ocorreu após

atendimento, pela Prefeitura, das seguintes etapas:

Consulta prévia: especificações das características básicas do proponente e do

empreendimento;

Enquadramento: realização de pré-avaliação da capacidade do Município para executar os

projetos e de aportar a contrapartida de recursos próprios; e

Análise: etapa de análise do Projeto encaminhado pelo Município. Nesta fase foi elaborado o

Relatório de Análise onde são apresentados todos os aspectos relativos ao Projeto, objeto da

análise, bem como os referentes ao postulante da colaboração financeira. A Diretoria do

BNDES deliberou sobre a operação com base nesse documento. Aprovada a operação pela

245

Diretoria do Banco, foram comunicadas à Prefeitura as exigências para contratação da

operação.

De acordo com o Relatório de Análise AS/DEURB-BNDES nº 06/2009, de 15

de dezembro de 2009, o valor total para execução do objeto é de R$ 66.181.011,98, com

contrapartida municipal de R$ 3.309.050,98. Convém salientar que o Banco não especificou a

contrapartida no instrumento contratual firmado pelas partes, nem tampouco consta no Quadro de

Usos e Fontes do Relatório de Análise (Anexo 2) os usos com as respectivas fontes de recursos,

somente aparecendo no final do citado anexo os valores totais de cada fonte, ou seja, R$

62.871.961,38 (BNDES) e R$ 3.309.050,60 (Município de Americana).

Para execução do objeto previsto no contrato BNDES nº 09.2.1516.1, a

Prefeitura de Americana contratou, por meio de concorrência pública, o Consórcio Parque,

firmando o Contrato nº 153/2010, de 29 de junho de 2010, no valor de R$ 74.989.425,50. Foram

incluídos no objeto desse contrato, além dos serviços previstos no financiamento com o BNDES,

a execução de obras de arte e pavimentação asfáltica. Em função disso, a contrapartida do

Município aumentou para R$ 12.117.464,50.

Após a contratação foram realizados desembolsos pelo Banco visando à

execução do Projeto, sendo que a para utilização de cada parcela do crédito por parte da

Prefeitura, o contrato prevê em sua cláusula nona, inciso II, alínea a, que não deverá ocorrer

―qualquer fato que, a critério do BNDES, venha alterar substancialmente a situação econômico -

financeiro da beneficiária ou que possa comprometer a execução do empreendimento ora

financiado, de forma a alterá-lo ou impossibilitar sua realização, nos termos previstos no projeto

aprovado pelo BNDES‖.

O referido contrato também determina, na cláusula nona, inciso III, alínea

b, que a utilização de cada uma das parcelas de crédito, a partir da segunda, está condicionada à

―comprovação da aplicação da parcela anteriormente utilizada‖.

Ainda, conforme a cláusula oitava do contrato retrocitado, a Prefeitura tem

as seguintes obrigações, dentre outras:

246

XI – encaminhar ao BNDES relatórios trimestrais de progresso físico-financeiro do

projeto, com a análise qualitativa de desvios e de aspectos relevantes/críticos de seu

andamento, devendo os mesmos ser considerados satisfatórios pelo BNDES;

(...)

XIII – apresentar toda a documentação necessária, sempre que solicitada, para

acompanhamento da operação;

Convém salientar que, desde a emissão da ordem serviço para início das

obras, ocorrida em junho de 2010, até o recebimento pela CGU da demanda externa

encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 5 de outubro de 2011, o BNDES

elaborou dois relatórios de acompanhamento, sendo todos presenciais, relativos a visitas

realizadas nos períodos de 18 a 19 de novembro 2010 e 09 a 10 de junho de 2011.

A primeira visita, conforme Relatório de Acompanhamento AS/DESAM-

BNDES nº 107/2010, de 23/12/2010, ocorreu quando o percentual de execução física era de

1,71%, referente aos serviços preliminares e ao início do movimento de terra verificado no

Córrego do Parque. Na segunda visita, conforme Relatório de Acompanhamento AS/DESAM-

BNDES nº 57/2011, de 1º de julho de 2011, o percentual de execução era de aproximadamente

28%, sendo a obra do Córrego do Parque a mais avançada com 36% de execução.

Durante o progresso na execução dos serviços, a prioridade passou a ser a obra

do Córrego do Parque e o desenvolvimento do projeto executivo relativo a esse córrego resultou em:

a) mudanças das especificações da estrutura de canalização, priorizando a utilização de elementos de

concreto pré-moldado; b) em alteração dos processos executivos e da concepção dos dispositivos de

amortecimento de cheia; e c) na supressão de trechos, com repercussão nas características do objeto

licitado e imediato reflexo no orçamento previsto inicialmente.

O BNDES encaminhou à Prefeitura de Americana, por meio do Ofício

AS/DESAM nº 035/11, de 6 de setembro de 2011, informações e comentários a respeito do Contrato

de Financiamento nº 09.2.1516.1, onde observa que ―durante a fase de execução do projeto, e em

desacordo com a estrutura do projeto e o Quadro de Usos e Fontes aprovados pela Diretoria do

BNDES, foram realizados aditivos contratuais ao Contrato Administrativo com o Consórcio Parque,

executor das obras relacionadas ao Contrato de Financiamento. A ciência de tais alterações pelo

BNDES somente ocorreu após seu envio por meio digital, utilizando email corporativo, após

solicitação do Grupo de Acompanhamento, em 24/08/2011. (grifos adicionados)‖.

247

O Banco acrescentou, ainda, que ―(...) conforme as informações prestadas pelo

Município a partir de 24/08/2011, a viabilidade do alcance dos objetivos do projeto, com as

alterações subseqüentes nos custos, passa a estar severamente comprometida pela sequência de

aditivos (...)‖

Destaca-se que o BNDES avaliou que houve uma alteração significativa no

orçamento proposto no Contrato de Financiamento, com variações nas quatro intervenções, com

aumento no custo estimado para executar a intervenção no Córrego do Parque, e diminuição dos

quantitativos e dos valores financeiros previstos para as demais intervenções, inclusive

inviabilizando alguns itens das mesmas. Ademais, citou também que o disposto no 2º parágrafo do

art. XII das Disposições Aplicáveis aos Contratos do BNDES, determina que ―o projeto amparado

pelo BNDES não pode ser alterado sem prévia e expressa autorização deste‖

Contudo, de acordo com a análise realizada na documentação encaminhada

à CGU, foram verificadas algumas informações a respeito do assunto em questão que contrariam

as alegações do BNDES no Ofício AS/DESAM nº 035/11, as quais são apresentadas a seguir:

a) Em 11 de março de 2011, a Prefeitura encaminhou ao BNDES, por meio de correio

eletrônico, a seguinte mensagem: ―Segue para sua ciência planilha orçamentária da

obra com readequação de quantidades e serviços, porém sem alteração de valores. O

contrato está sendo aditado entre Prefeitura e Empresa. (...)‖.

Ressalvando que a equipe da CGU não recebeu o anexo encaminhado junto com o e-

mail, infere-se que se tratava da 1ª reprogramação, que resultou no 1º Termo Aditivo,

o qual foi assinado posteriormente, em 21 de março de 2011.

No mesmo dia 11 de março, o BNDES respondeu via correio eletrônico, solicitando

que a Prefeitura enviasse cópia do aditivo quando fosse assinado. Essa comunicação

demonstra o conhecimento do BNDES, ainda em 11 de março de 2011 da existência de

uma minuta, a princípio do 1º Aditivo que viria a ser assinado posteriormente, em 21

de março de 2011.

Ressalta-se que o 1º aditivo contemplou acréscimo de novos serviços (extra

contratuais), bem como no aumento e redução de quantitativos, acarretando um

acréscimo de mais de R$ 11 milhões no projeto do Córrego do Parque (cerca de 35%

248

de aumento) e uma diminuição em torno de R$ 10 milhões no projeto do Ribeirão

Quilombo (cerca de 64% de redução).

Em 3 de maio de 2011, por meio do Ofício nº 273/2011/CONVGP, a Prefeitura enviou

ao BNDES informações e documentos relativos ao contrato com o Consórcio Parque,

incluindo o Relatório de Desempenho nº 03, relativo ao período de 1º de janeiro de

2011 a 31 de março de 2011. Nesse relatório, a Prefeitura registrou algumas alterações

realizadas no orçamento da obra, como: a inclusão dos serviços de escavação de solo

brejoso e de demolição de gabiões; o redimensionamento das aduelas, que provocaram

alterações de custos; e a supressão de serviços do Parque Linear do Quilombo.

b) Em 25 de maio de 2011, a Prefeitura encaminhou ao BNDES, por meio de correio

eletrônico, a seguinte mensagem: ―(...) Segue também novo cronograma em função de

aditivo contratual assinado para adequação de data-base. (...)‖. Ressalvando que a

mensagem não precisou a qual aditivo se referia, infere-se, considerando a data do e-mail,

que se tratava do 2º Termo Aditivo, firmado em 19 de maio de 2011. Este aditivo

contemplou novo acréscimo ao Córrego Parque no valor de R$ 9.295.558,52, que

representou um aumento de 21,38% em relação ao 1º Aditivo e de 63% com relação ao

valor contratado inicialmente, tendo sido modificados, também, e de maneira

significativa, os valores das obras dos outros córregos: no Ribeirão Quilombo houve um

acréscimo de 119,8% em relação ao 1º aditivo, passando de R$ 5.780.526,13 para R$

12.705.772,64; no Córrego Pylles houve um decréscimo de 77,82%, passando de R$

16.538.329,75 para R$ 3.668.358,31; no Córrego São Manoel a redução foi de 36,48%,

passando de R$ 9.186.021,08 para R$ 5.835.187,49.

Registra-se, conforme exposto acima, que as alterações promovidas até o 2º

Aditivo representaram diferenças significativas nos valores contratados inicialmente, configurando a

descaracterização do objeto licitado em função das modificações de materiais, serviços e técnicas

construtivas.

Vale ressaltar que, além das comunicações entre Prefeitura e BNDES, citadas

acima, que fazem referência a alterações nos projetos e orçamentos das obras, as quais foram obtidas

pela equipe de auditoria da CGU quando das fiscalizações de campo, não foi identificado na

249

documentação encaminhada pelo Banco qualquer documento encaminhado pela Prefeitura ao

BNDES, com solicitação para realizar alterações nos projetos.

Contudo, no Relatório de Acompanhamento AS/DESAM-BNDES nº 57/2011,

de 1º de julho de 2011, relativo à visita realizada por técnicos do BNDES nos dias 9 e 10 de junho de

2011, foi relatado que:

(...)

A principal ocorrência não prevista a ser registrada é o escoramento das palmeiras que existem

ao longo do córrego. Em algumas partes, a intervenção para escavação e colocação das aduelas

no tamanho previsto colocaram em risco a estabilidade da palmeira próxima. Esta situação

gerou a necessidade de estaqueamento de toda extensão que apresenta palmeiras, para

preservar suas raízes, e o redimensionamento das aduelas previstas, que foram reduzidas em

largura e aumentadas em profundidade. Esse serviço foi aditado com a empresa vencedora da

licitação e houve impacto no orçamento previsto. (grifos adicionados)

Além disso, foi apresentado um Quadro de Usos e Fontes – QUF, o qual está

reproduzido de forma resumida na tabela a seguir, e que, segundo registrado no próprio RAC:

(...) o QUF ora apresentado apresenta o pleito do Município para alteração dos valores

aprovados, o qual aumenta os valores do Córrego do Parque e diminui o das demais

intervenções, com a justificativa de priorizar a conclusão do Córrego do Parque, localizado

na principal avenida do centro da cidade. O GAC aceitou o pleito e as justificativas.


Tabela 71 – Resumo QUF - RAC AS/DESAM-BNDES nº 57/2011

Projeto Aprovado

- Em R$ mil

Pleiteado

- Em R$ mil

1. Córrego do Parque 30.127 43.485

2. Córrego do Pylles 14.814 7.688

3. Córrego São Manoel 8.900 6.654

4. Parque Linear 12.340 4.895

5. Gerenciamento 0 3.656

6. Pct. técnico p/ contratação 0 145

Total 66.181 66.523

Destaca-se, com base nos valores totais por intervenção constantes desse

novo QUF, que era possível ao BNDES identificar, naquele momento, que:

250

a) as obras no Córrego do Parque comprometiam o percentual de 65% do valor total

pleiteado pelo Município;

b) a alteração do valor total destinado ao Córrego do Parque representava acréscimo de

44% sobre o valor inicialmente aprovado;

c) que alterações nas obras do Córrego do Pylles, do Córrego São Manoel e do Parque

Linear (Ribeirão Quilombo), representavam reduções de 48%, 25% e 60%,

respectivamente;

d) em função da amplitude das alterações nos orçamentos, poderia haver comprometimento

da conclusão de todas as intervenções.

Diante do exposto e levando em consideração, também, os fatos registrados no

item 1.1 – Histórico dos fatos deste relatório, fica evidente que as grandes alterações ocorridas

durante as obras foram informadas inoportunamente pela Prefeitura ao BNDES, uma vez que tais

comunicações ocorreram quando as modificações já estavam em execução física, ou seja, não houve

solicitação prévia de alteração pela Prefeitura ao BNDES, conforme previsto em contrato e nas

normas aplicáveis do BNDES.

Entretanto, apesar do BNDES ter afirmado, no Ofício AS/DESAM nº

035/2011, que só teve ciência das alterações a partir de 24 de agosto de 2011, ficou evidenciado que

o Banco teve conhecimento das alterações, via correio eletrônico, a partir de março/2011 e que,

conforme RAC nº 57/2011, de julho/2007, o GAC havia aceitado pleito de alterações e

correspondentes justificativas da Prefeitura.

É fato, ainda, que o BNDES tinha meios de tentar impedir que os objetivos do

Projeto fossem severamente comprometidos pela sequência de aditivos, já que a Cláusula Oitava do

Contrato de Financiamento estipula ao Beneficiário a obrigação de cumprir as ―Disposições

Aplicáveis aos Contratos do BNDES‖, aprovadas pela Resolução nº 665/87 e alterações, cujo

parágrafo segundo do art. 12, conforme citado no Ofício AS/DESAM nº 035/11, do próprio Banco,

determina que: ―o projeto amparado pelo BNDES não pode ser alterado sem prévia e expressa

autorização deste‖.

Registra-se, ainda, que, no contrato de financiamento firmado entre o BNDES

e a Prefeitura, o Banco, ao invés de dividir o valor de financiamento em subcréditos optou em abrir à

Prefeitura um crédito único no valor de R$ 62.871.961,00, para ser aplicado em quatro intervenções

(Quilombo, Parque, Pylles e São Manoel) distintas.

251

Em função disso, conforme citado pelo próprio Banco na Nota Técnica

AS/DESAM-BNDES nº 16/2011, de 14 de outubro de 2011, ―a liberação ocorre sem discriminação

para os quatro projetos‖, sendo que ―o recurso é alocado pelo município à medida que as obras

avançam, e a comprovação dos gastos ocorre posteriormente‖.

Contudo, entende-se que, apesar do crédito ser único, não há dificuldade para o

BNDES acompanhar o cumprimento do cronograma físico financeiro por intervenção, o que já

permitiria a detecção do carreamento dos recursos para a obra do Córrego do Parque.


Em resposta ao Ofício 2119/DI/SFC/CGU-PR, de 24 de janeiro 2013, que

encaminhou o Relatório Informativo de Demandas Externas, contendo os fatos apontados

preliminarmente pela equipe de auditoria da CGU, o BNDES, por meio do Ofício AT-027/2013, de

28 de fevereiro de 2013, encaminhou a Nota AS/DESAM 009/2013, de 27 de fevereiro de 2013,

transcrita a seguir:

Em 01/02/2013 a Controladoria Geral da União, encaminhou ao BNDES através da

Auditoria o Informativo de Demandas Externas nº 00190.028054/2011-19, em anexo ao Ofício

retrocitado, para apreciação deste.

O referido Informativo de Demandas Externas versa sobre o Contrato de

Financiamento Mediante Abertura de Crédito nº 09.2.1516.1, celebrado em 18/06/2010, entre

o BNDES e o Município de Americana/SP, cujo objeto visa a drenagem urbana deste mesmo

município, composto por quatro projetos que, resumidamente consistem em:

I. - Retificação e canalização do Córrego do Parque, beneficiando os bairros Jardim

Girassol, Residencial Nardini, Parque Ideal, Vila Pavan, Jardim São Paulo e Jardim Paulista,

além da urbanização e revitalização da Av. Brasil, de forma complementar à melhoria do

sistema de drenagem urbana;

II - Canalização do Córrego do Pylles, que se constitui da implantação, ampliação e

melhoria da infraestrutura urbana, além da urbanização da Av. Marginal (Av. Raphael Vitta);

III - Canalização Córrego São Manoel, por meio da execução do sistema de galeria

de águas pluviais, da canalização do córrego, além de pavimentação asfáltica; e

IV - Implantação de Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo, no trecho

entre a Avenida Europa e a Rodovia SP-304, além da abertura da Avenida Marginal

(Bandeirantes) no trecho entre a Rua Rondônia e a Rodovia SP-304, incluindo a arborização

de faixa ao longo das suas margens, e a construção de espaços e equipamentos públicos de

esporte e lazer. Inclui ainda o tratamento ao leito do córrego, promovendo a recomposição da

mata ciliar e a urbanização das suas margens.

252

Os referidos projetos e respectivos valores foram selecionados e aprovados pelo

Ministério das Cidades no PAC - Programa de Aceleração do Crescimento, através da

Instrução Normativa nº 25, de 09/06/2009.

Em setembro de 2011 o BNDES suspendeu as liberações de recursos do Contrato de

Financiamento, uma vez que somente de posse dos 3º, 4º, 5º e 6º Aditivos ao Contrato de

Empreitada, todos encaminhados concomitantemente em 26/08/2011, foi possível constatar

questões objetivamente preocupantes no tocante ao equacionamento de fontes, ou mais

precisamente com a capacidade do Município de arcar com a contrapartida que seria

necessária para o término do projeto - sobretudo em razão do elevado aumento do valor da

intervenção no Córrego do Parque, verificado quando do recebimento dos aditivos.

Por meio do Ofício AS/DESAM ns 035/2011, de 06/09/2011, o BNDES solicitou

esclarecimentos ao Município. Ressalve-se que a suspensão das liberações permanece até o

momento.

Cumpre reafirmar que, sob a ótica das competências, atribuições e procedimentos que

circunscrevem a atuação do BNDES, a suspensão de recursos, tomada há praticamente um ano

e meio atrás, foi motivada pelo risco orçamentário no exato momento em que este se tornou

inquestionavelmente evidente, conforme o exposto adiante.

Em seguida à suspensão das liberações ao projeto, em 11/10/2011, esta Controladoria

encaminhou correio eletrônico pedindo informações acerca desta Operação, no que foi

respondida em 14/10/2011 através da Nota Técnica AS/DESAM nº 16/2011. Uma série de

procedimentos resultou no Informativo já mencionado e protocolado no BNDES em fevereiro

de 2013.

Importante ressaltar que o procedimento de averiguação realizado pela CGU para

apuração de eventuais irregularidades no projeto só foi iniciado após o conhecimento de que

em setembro de 2011, as liberações haviam sido suspensas pelo BNDES.

Deve-se considerar que a medida tomada por este Banco - a suspensão das liberações

em um financiamento a projeto em curso - é medida prudencial, mas que tende a comprometer

seriamente o andamento do projeto objeto de suspensão. Por esta razão, esta é uma medida que

deve ser tomada racional e responsavelmente levando-se em consideração, de um lado, suas

conseqüências, quase sempre graves; e, de outro, o conjunto de indícios de irregularidades. A

equipe de acompanhamento ao projeto, portanto, responsavelmente optou por avaliar as

informações que foram encaminhadas pelo Município de Americana antes de tomar a referida

medida. Tanto para a suspensão das liberações, quanto para informar a todos os envolvidos,

incluindo o Ministério das Cidades, por meio da prestação mensal de contas do PAC, quanto

para todos os vários Órgãos que receberam denúncias de políticos locais, surgidas com base na

decisão do BNDES de interromper as liberações.

Sobre a Atuação do BNDES

Sobre a atuação do BNDES, no âmbito do contrato em referência, manifestou-se o

Plenário do Tribunal de Contas da União - TCU, por meio do Acórdão nº 340/2012, cujo

resumo da decisão segue transcrito em destaque:

253

"... não foram evidenciadas irregularidades no âmbito dos procedimentos e ações de alçada

do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;

... determinar ao BNDES que informe a este Tribunal, no caso da liberação de recursos ao

Município de Americana relativos ao Contrato de Financiamento Mediante Abertura de

Crédito 09.2.151.6.1, se foi previamente atendida uma das seguintes condições: elaboração de

novos estudos técnicos que comprovem a preservação dos objetivos iniciais do financiamento

ou alteração nos Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das Cidades." (grifamos)

A manifestação do TCU se restringe à verificação da atuação do BNDES na condição

de banco financiador dos projetos descritos no contrato de financiamento, considerando que as

medidas adotadas na situação concreta foram suficientes e adequadas.

Sendo assim, no tocante aos aspectos formais e procedimentais adotados pelo

BNDES, entendemos que as críticas apontadas no Informativo CGU decorrem de divergência

conceitual, relativamente à atuação da instituição financeira.

O BNDES não exerce função fiscalizatória, razão pela qual não analisa

procedimentos licitatórios, alterações em contratos de construção, inconsistências técnico-

construtivas do projeto, ou outros aspectos que não compõem a sua atribuição, mas a de outros

Órgãos e Tribunais legalmente competentes para tal, reservando-se ao direito de tomar

providências no âmbito do financiamento sempre que informado sobre a constatação de vícios

e irregularidades que comprometam a execução do projeto.

Sobre o Informativo CGU

Primeiramente, o BNDES entende ser necessário o esclarecimento de alguns pontos

trazidos pelo Informativo encaminhado pela CGU que talvez não tenham sido bem

esclarecidos anteriormente. Entende, ainda, que esses esclarecimentos devem ser levados em

consideração no referido Informativo.

1. Através da análise dos seguidos aditivos ao Contrato de Empreitada apresentados

pelo Município, a equipe de acompanhamento verificou que o elevado aumento de valor na

intervenção referente ao Córrego do Parque poderia inviabilizar as outras intervenções caso o

Município não fosse capaz de aportar a contrapartida necessária. Isto porque, até o 2º Aditivo

o grupo de acompanhamento não considerava a situação de Americana excepcional, haja vista

a seleção pelo Ministério das Cidades de intervenções com base em projetos básicos antigos e

deficientes - mas que, exatamente por isso, merecem o devido acompanhamento.

2. A suspensão das liberações foi decidida somente após o conhecimento dos 3º, 4 º,

5º e 6º Aditivos, que foram entregues ao BNDES a um só tempo; esses, sim, potencialmente

capazes de colocar em risco a solução orçamentária daquela obra, face aos recursos

disponibilizados pelo respectivo Termo de Habilitação emitido pelo Ministério das Cidades e à

capacidade estimativa do Município em arcar com suas contrapartidas.

3. O BNDES recomendou que o Município optasse por iniciar apenas a obra mais

prioritária, e que o ente se limitasse a elaborar os projetos executivos das demais intervenções

objeto da finalidade do Contrato de Financiamento. Esta recomendação visava evitar que

houvesse quatro frentes de trabalho abertas desde o início e simultaneamente, consumindo

recursos financeiros e humanos da Administração Pública em volume expressivo e

254

concentrado, o que dificultaria a gestão orçamentária e de execução de todas as intervenções,

podendo, inclusive, como última e mais grave conseqüência, resultar em quatro obras

inacabadas, uma situação ainda mais prejudicial à população do Município.

Nesse aspecto, registre-se que, tendo em vista que (A) a obra do Córrego do Parque,

que foi eleita prioritária, se encontra operacional, com o uso de recursos do BNDES dentro do

valor habilitado; (B) os demais projetos possuem projetos executivos concluídos, com

realidades técnicas e orçamentárias ignoradas no ato da seleção, sem utilização de recursos do

BNDES na sua execução, fica evidenciada a correção da conduta do BNDES no âmbito de sua

atuação.

4. Não houve, até a presente data, alteração, por parte do BNDES, da finalidade do

Contrato de Financiamento em questão, permanecendo, até o momento a obrigação do

Município de finalizar cada um dos projetos.

Torna-se necessário enfatizar que, recentemente, o próprio Ministério das Cidades,

reconheceu a necessidade de alteração do projeto inicialmente habilitado e aguardam-se as

providências para esta formalização, de modo que o contrato de financiamento possa refleti-

las. Com isso também ficará atendido o TCU que, como transcrito acima, estabeleceu a

adequação do Termo de Habilitação como uma das condições para a retomada da liberação de

recursos.

5. O apontamento constante do Informativo da CGU quanto à não existência do valor

da contrapartida do município no Contrato de Financiamento do BNDES não se aplica, uma

vez que o BNDES não adota a fixação contratual daquele valor em seus instrumentos, por

entender que acabaria funcionando como um limitador de responsabilidade do tomador perante

a finalidade do Contrato. Como já demonstrado, o mutuário dos Contratos do BNDES estão

sempre contratualmente obrigados a aportar os recursos necessários para a finalização dos

projetos, suportando o aumento do valor da contrapartida quando houver aumento do valor de

execução do projeto.

6. Cumpre reafirmar que não houve desvio de finalidade dos recursos do BNDES.

Todos os recursos do BNDES foram utilizados na finalidade prevista do Contrato de

Financiamento. O aumento do valor total das obras por si só não pode ser considerado

descumprimento ou desvio de finalidade à luz do Contrato de Financiamento, sendo situação

contingente bastante comum sobretudo nos casos em que o projeto básico é deficiente e

antigo.

7. Todo o acompanhamento da operação de financiamento que tem o Município de

Americana como Beneficiário transcorreu dentro das normas deste Banco e das suas

atribuições legais. Embora não tenha sido mencionado no Informativo em comento, reforça-se

que o procedimento de acompanhamento do BNDES foi considerado regular pelo TCU,

através do Acórdão nº 340/2012, exarado pelo seu Plenário em 12/02/2012, muito embora o

seu teor já tenha sido repassado a esta Controladoria.

8. Também cabe relembrar que o referido Acórdão determina que o "BNDES informe

a este Tribunal, no caso de liberação de recursos (...) se foi previamente atendida as seguintes

condições: elaboração de novos estudos técnicos que comprovem a preservação dos objetivos

255

iniciais do financiamento ou alteração nos Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das

Cidades". Por esta razão as liberações permanecem suspensas.

9. Desta forma, o BNDES ainda aguarda o pronunciamento do Ministério das Cidades

no que diz respeito à alteração dos Termos de Habilitação dos projetos do Município, ainda

válidos conforme originalmente firmados. Este posicionamento se baseia no Ofício Circular nº

9438/SNSA/MCIDADES, de 13/12/2011, cuja cópia já foi encaminhada a esta Controladoria

em Nota anterior. No referido Ofício, o Ministério das Cidades sinaliza a possibilidade de

equacionamento da operação, elencando uma série de possibilidades, que dentre outras se

destacam: (i) a redução das metas pactuadas, através da redução das contrapartidas não

desembolsadas; (ii) o cancelamento das etapas sem perspectiva de execução; e (iii) o

remanejamento de recursos entre operações de um mesmo executor.

Considerações Finais

- Até o momento da suspensão das liberações para a operação de financiamento, as

justificativas apresentadas ao BNDES foram aceitas, com relação às alterações dos valores

entre intervenções, uma vez que o aumento do valor previsto de uma intervenção após a

realização do seu projeto executivo é bastante comum em intervenções de infraestrutura.

- Uma vez consideradas plausíveis as justificativas do Beneficiário, o Quadro de Usos

e Fontes foi readequado. A valor total da contrapartida não foi incluído tendo em vista que não

há limitações por parte do BNDES nestes gastos. Todo e qualquer aumento no valor total do

projeto é suportado pelo Beneficiário como previsto no Contrato de Financiamento.

- As alterações dos valores das intervenções em um Contrato Administrativo firmado

entre o Beneficiário e o vencedor do certame, bem como a inclusão de novos serviços neste

instrumento não caracteriza alteração na finalidade do Contrato de Financiamento com o

BNDES, tendo em vista que tais acréscimos, embora informados ao Banco, não fazem parte do

escopo do Contrato de Financiamento. A opção de realização de diversos procedimentos

licitatórios ou de um único, com objeto maior do que o do financiamento com o BNDES é

opção da Administração Pública responsável pelo certame, não devendo o agente financiador

se imiscuir nesta seara, onde já atuam os Tribunais de Contas competentes. Repisa-se que o

acompanhamento do projeto é feito considerando essas variantes bem como a obrigação do

Beneficiário em concluir as obras objeto do financiamento.

- Ademais, para o BNDES a alteração no projeto se refere ao objeto contratado, e não

sobre os aspectos construtivos e técnicos da obra, o que somente poderia ser atestado em um

trabalho de perícia, que não é realizado por este Banco, por não ser atribuição legal e

tampouco contratual do agente financiador.

- Embora não seja atribuição do agente financiador analisar alterações técnicas dos

projetos, bem como fiscalizar o procedimento licitatório, isto não impede que o agente

financiador, ao ter contato com indícios de irregularidades, tome as providências possíveis

dentro de suas atribuições.

- Ao contrário do que conclui o Informativo, o conhecimento dos dois primeiros

Aditivos ao Contrato Administrativo entre o Município e a Construtora isoladamente não

caracterizavam alteração na finalidade do Contrato de Financiamento. Como dito

256

anteriormente, o Banco não possui atribuição, e nem condições para fiscalizar e analisar todas

as fases de uma licitação organizada pela Administração Pública. Menos ainda de atestar (ou

rechaçar) a legalidade de um contrato administrativo, abrigado pela boa fé pública.

- Repisa-se ainda que as alterações de valor entre as intervenções, até o segundo

aditivo, além de não caracterizarem alteração de finalidade, por si só não colocavam em risco a

finalização do projeto, tendo em vista a obrigação do Município em aportar os recursos

necessários para tal, independentemente do valor final das intervenções. Ademais, a iniciativa

do BNDES em recomendar que os projetos não fossem executados concomitantemente evitou

que hoje existissem quatro projetos parados, com execução pela metade, exatamente como

teme a CGU.

- Reiteramos que até o momento não houve nenhuma alteração na finalidade do

Contrato de Financiamento, tendo em vista que qualquer alteração deverá ser analisada e

aprovada pelo Ministério das Cidades, que selecionou e aprovou os projetos, no âmbito do

PAC. Por esta razão, o Município direcionou seu pleito ao Ministério das Cidades em 2011.

- Finalmente, deve ficar esclarecido que a opção do BNDES em incluir todas as

intervenções em um único Contrato de Financiamento sem divisão em subcréditos não

significa que as liberações ocorram indiscriminadamente. O valor liberado até o momento

respeita o valor indicado pelo Ministério das Cidades em seus Termos de Habilitação para

cada uma das intervenções, em especial a intervenção do Córrego do Parque, que é a mais

adiantada de todas.

Conclusão

Como já citado, dada a situação atual do projeto, mormente (i) pelas alterações

constantes do 3º, 4º, 5º e 6º aditivos ao Contrato de Empreitada que elevaram sobremaneira os

custos do projeto; e (ii) e pela determinação do TCU, exarada no Acórdão supracitado, o

BNDES permanece com as liberações suspensas. Neste sentido, este Banco aguarda

pronunciamento do Ministério das Cidades a respeito do eventual remanejamento de recursos

entre os projetos, objetos do Contrato de Financiamento em tela e eventual alteração nos

respectivos Termos de Habilitação, como já ocorreu em operação semelhante. Ademais, tendo

em vista o conteúdo do Informativo em comento, o BNDES aguarda o resultado final do

trabalho desta Controladoria, informando ao BNDES quaisquer irregularidades que venham a

ser comprovadas no campo das atribuições deste Órgão Fiscalizador, sendo certo que eventual

retomada da liberação de recursos ao projeto também levará em consideração tais conclusões.

Solicita, por fim, que sejam incluídos em seu relatório final os esclarecimentos prestados na

presente Nota. "

Tendo em vista que a Nota AS/DESAM 009/2013, transcrita acima, tratou

basicamente de esclarecimentos sobre fatos apontados em um único ponto do Relatório Informativo,

qual seja o item ―Deficiências no acompanhamento do agente financeiro‖, foi estabelecido, por meio

do Ofício 6203/DI/SFC/CGU-PR, de 04 de março de 2013, novo prazo para que o BNDES

apresentasse justificativas ou esclarecimentos complementares quanto ao conteúdo completo do

257

Relatório Informativo, inclusive mediante análise e avalição da manifestação da Prefeitura. Em

resposta o BNDES, por meio do Ofício AT-046/2013, de 24 de abril de 2013, encaminhou a Nota

AS/DESAM 014/2013, de 18 de abril de 2013, transcrita a seguir:

Em 01/02/2013, a Controladoria Geral da União encaminhou ao BNDES através da

Auditoria o Informativo de Demandas Externas nº 00190.028054/2011-19, em anexo ao Ofício

2119/DI/SFC/CGU-PR, para apreciação. O referido Informativo versava sobre o Contrato de

Financiamento Mediante Abertura de Crédito nº 09.2.1516.1, celebrado em 18/06/2010 entre o

BNDES e o Município de Americana/SP, cujo objeto se constitui na drenagem urbana deste

mesmo município, composto por quatro projetos no Córrego do Parque, Córrego do Pylles,

Córrego São Manoel e Parque Linear, todos selecionados e aprovados pelo Ministério das

Cidades no PAC - Programa de Aceleração do Crescimento, através da Instrução Normativa nº

25, de 09/06/2009.

O Ofício 2119/DI/SFC/CGU-PR foi respondido através da Nota AS/DESAM

009/2013, de 27/02/2013, cujo conteúdo trazia posicionamento do BNDES com relação ao

Informativo de Demandas Externas dessa Controladoria. Em resposta, esta Controladoria

expediu o Ofício 6203/DI/SFC/CGU-PR cobrando esclarecimentos adicionais. Em 14/03/2013

BNDES e CGU reuniram-se em videoconferência para dirimir dúvidas com relação às

expectativas dessa Controladoria para manifestação deste Banco, tendo sido ajustado que o

BNDES apresentaria nova correspondência, baseada inclusive em argumentos a serem

encaminhados pelo Município. No mesmo dia da videoconferência, o BNDES recebeu o

Ofício SNJ nº 031/2013, do Município de Americana, com algumas considerações

preliminares do Município e a previsão de nova manifestação, mais completa. E, em seguida, o

Ofício 8707/DI/SFC/CGU-PR prorrogou prazo para manifestação do BNDES, tendo em vista

novo prazo para a resposta completa do Município de Americana, que ocorreu através da

correspondência s/n protocolada no BNDES sob o nº 02-12946 em 11/04/2013.

Primeiramente, cumpre esclarecer que o BNDES se manifestou, na Nota AS/DESAM

009/2013, com relação ao Informativo da CGU, apenas sobre aquilo que lhe pareceu

circunscrito por esta própria Controladoria como atribuição do agente financeiro, se

concentrando no item 2.2. Entende, inclusive, que não possui atribuição para fiscalizar os atos

administrativos do Ente Municipal ou do Ministério das Cidades. Cabe frisar que o BNDES

exerce acompanhamento sobre o projeto executado pela Prefeitura, porém sob a ótica do

cumprimento do Contrato de Financiamento firmado entre as partes.

Com relação à necessidade de manifestação do BNDES sobre os argumentos

apresentados pelo Município de Americana, tanto no Ofício SNJ nº 031/2013 como na sua

última manifestação, em resumo o BNDES entende salutar relembrar que:

1º) O BNDES jamais poderia se colocar na função de fiscalizador de um Ente

Federativo. Este Banco, na função de agente financiador realiza o acompanhamento do projeto

para verificação do cumprimento das obrigações contratuais celebradas entre Banco e

Beneficiário, no caso o Município de Americana. Não se deve falar, portanto, em momento

algum, de subordinação do Município em relação ao BNDES, com relação à responsabilidade

sobre seus atos administrativos. Não caberia ao BNDES, portanto, no âmbito de suas

258

competências e atribuições legais, contestar atos administrativos exarados pela Administração

Municipal eivados de presunção de legitimidade.

2º) Dentro de suas atribuições, o BNDES solicitou diversos esclarecimentos por

telefone e correio eletrônico, culminando no Ofício AS/DESAM nº 035/11, de 06/09/2011, em

que solicitou que o Município prestasse esclarecimentos sobre alterações no orçamento

inicialmente proposto e informou que as liberações seriam suspensas. A partir do referido

Ofício foi realizada reunião com o Município de Americana, que resultou na necessidade de

outros esclarecimentos, registrados no Ofício AS/DESAM nº 40/2011, de 22/09/2011.

Nossos questionamentos sempre externaram preocupações quanto ao aumento de

orçamento que deveria ser suportado pelo Município, como exigido pelo Contrato de

Financiamento, para garantia das finalidades contratadas. Permanecem, portanto suspensas as

liberações, enquanto o equacionamento de fontes não for concretizado.

3º) O BNDES esclarece que também só tomou conhecimento sobre o relatório

emitido pelo Ministério das Cidades em abril de 2012.

4º) Somente na videoconferência ocorrida em 14/03/2013 com a CGU é que recebeu a

recomendação de informar à Prefeitura Municipal de Americana sobre o Relatório Informativo

da CGU, solicitando esclarecimentos, em data, portanto, posterior ao Ofício do Município.

5º) A alegada fragilidade administrativa do Município não pode eximi-lo da sua

responsabilidade sobre seus atos próprios. O BNDES tem consistentemente adotado a prática

de solicitar que, nos projetos executados pelo setor público (Municípios e Estados), seja

contratada empresa gerenciadora que auxilie os executores no acompanhamento dos serviços e

no controle das medições. Entretanto, a gerenciadora visa tão somente mitigar riscos de

acompanhamento, e não substitui o Município na responsabilidade sobre a utilização dos

recursos públicos, responsabilidade esta que não poderia ser delegada em um Contrato

Administrativo de gerenciamento de obras.

6º) A descrição do procedimento do BNDES quanto às liberações de recursos para as

suas operações se encontra equivocada. Este Banco não "chancela" medições para posteriores

liberações. Realiza as liberações pari passu, a partir de cronograma prospectivo fornecido pelo

Beneficiário. A posteriori o beneficiário presta contas do recurso liberado, salvaguardado o

direito de glosa pelo BNDES de parte da prestação de contas, se ela se mostrar inadequada.

Este procedimento é realizado para garantir uma tranquila gestão do fluxo de caixa da

Beneficiária, assegurando que as liberações ocorram no mesmo ritmo das obras, evitando

atrasos nos pagamentos às empreiteiras, o que poderia resultar em atrasos na implantação das

intervenções. Com o projeto ora em análise, não foi diferente.

7º) O BNDES tomou conhecimento do lº aditivo ao contrato de empreitada,

aceitando-o gerencialmente, sem prejuízo à orientação de eventual necessidade de alteração de

finalidade perante o Ministério das Cidades. Todos os outros aditivos foram recebidos a um só

tempo, depois de diversas solicitações do BNDES.

8º) Ao contrário do que argui o Município de Americana, o Ente deu causa sim à

paralisação das liberações, pela incapacidade de gerir as reprogramações sucessivas e o

orçamento da obra. Isto porque resta como condição contratual a obrigação do Município

aportar os valores necessários para a finalização das intervenções (vide inciso IX da Cláusula

259

Oitava do Contrato), o que segundo o próprio Município era dificultado pelas sucessivas

alterações ao contrato de empreitada com o aumento do custo das obras. Ademais, a alínea "a"

do inciso II da Cláusula Nona do Contrato de Financiamento exige a "inexistência de qualquer

fato que, a critério do BNDES, venha a alterar substancialmente a situação econômica-

financeira da beneficiária ou que possa comprometer a execução do empreendimento ora

financiado, de forma a alterá-lo ou impossibilitar sua realização, nos termos previstos no

projeto aprovado pelo BNDES" como condição de liberação.

Finalmente, atendendo ao pedido e aos esclarecimentos prestados por esta

Controladoria durante a videoconferência, o BNDES recompõe, no anexo deste ofício, todo o

processo ocorrido com o financiamento à Prefeitura de Americana, esclarecendo cada uma de

suas ações, com base em documentos produzidos pelo BNDES ou por terceiros, aderentes à

sua competência, às suas atribuições e a seus regulamentos internos, apresentando aqui suas

conclusões sobre o processo, algumas vezes se reportando a itens desse anexo.

Sobre as atribuições e competências do BNDES

Sobre a atuação do BNDES, no âmbito do Contrato em referência, manifestou-se o

Plenário do Tribunal de Contas da União - TCU, por meio do Acórdão nº 340/2012, já

encaminhado a esta Controladoria, cujo resumo da decisão segue transcrito em destaque:

"9.1. (...) para no mérito considerá-la improcedente, haja vista que não foram

evidenciadas irregularidades no âmbito dos procedimentos e ações de alçada do Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;

9.2. determinar ao BNDES que informe a este Tribunal, no caso da liberação de

recursos ao Município de Americana relativos ao Contrato de Financiamento Mediante

Abertura de Crédito 09.2.151.6.1, se foi previamente atendida uma das seguintes condições:

elaboração de novos estudos técnicos que comprovem a preservação dos objetivos iniciais do

financiamento ou alteração nos Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das Cidades."

(grifou-se)

A manifestação do TCU se refere à verificação da atuação do BNDES na condição de

banco financiador dos projetos descritos no contrato de financiamento, considerando que as

medidas adotadas na situação concreta foram suficientes e adequadas. O BNDES, na qualidade

de agente financeiro, não exerce função fiscalizatória ou de auditoria do Ente Público

Municipal, razão pela qual não analisa procedimentos licitatórios, alterações em contratos de

construção, inconsistências técnico-construtivas do projeto, ou outros aspectos que não

compõem a sua atribuição, mas a de outros Órgãos e Tribunais legalmente competentes para

tal. É certo, no entanto que ao Banco reserva-se o direito de tomar providências no âmbito do

financiamento sempre que informado sobre a constatação de vícios e irregularidades que

comprometam a execução do projeto. Não cabe ao BNDES, portanto se pronunciar sobre o

mérito da auditoria feita por esta Controladoria no que diz respeito aos procedimentos

empregados por Entes da Administração Pública.

Sobre a tempestividade e o impacto das ações do BNDES

260

Deve-se considerar que a medida tomada por este Banco - a suspensão das liberações

em um financiamento a projeto em curso - é medida prudencial, mas que tende a comprometer

seriamente o andamento do projeto objeto de suspensão. Por esta razão, esta é uma medida que

deve ser tomada racional e responsavelmente levando-se em consideração, de um lado, suas

consequências, quase sempre graves; e, de outro, o conjunto de indícios de risco orçamentário.

A equipe de acompanhamento ao projeto, portanto, optou por avaliar as informações que

foram encaminhadas pelo Município de Americana antes de tomar a referida medida. De

qualquer forma, toda esta avaliação levou um mês desde a chegada do quarto relatório de

desempenho (RED) que indicava pela primeira vez um risco orçamentário, e apenas cinco dias

úteis desde a chegada das últimas informações necessárias - os Aditivos nº 3 e nº 4.

Sobre o conceito de finalidade no contrato de financiamento e a preocupação do

Banco com o seu atingimento

Cumpre reafirmar que não houve desvio de finalidade dos recursos sob a ótica do

Contrato de Financiamento com o BNDES. Todos os recursos liberados pelo BNDES foram

utilizados nas finalidades previstas no Contrato.

Deve-se compreender que o aumento do valor total das obras por si só não pode ser

considerado descumprimento ou desvio de finalidade à luz do Contrato de Financiamento,

sendo situação contingente bastante comum sobretudo nos casos em que o projeto básico é

deficiente e antigo. Isto porque, conforme previsão contratual, o Município permanece

obrigado a aportar os valores necessários para a finalização das obras, havendo apenas um

aumento da contrapartida a ser aportada pelo Beneficiário, nestes casos.

Quando este Banco tomou conhecimento dos outros aditivos ao contrato

administrativo, enxergou um aumento do risco orçamentário, tendo em vista a necessidade de

grandes aportes a serem feitos pelo Município. Portanto, caso não houvesse a possiblidade do

Município honrar com essa contrapartida, dever-se-ia pensar em alterar a finalidade do

Contrato, de forma a adaptá-lo à realidade fática da operação. Ocorre que, para alterar a

finalidade do Contrato, seria necessária a autorização do Ministério das Cidades, uma vez que

foi este órgão que selecionou e habilitou os projetos no PAC. Em última instância, caso o

Ministério das Cidades entendesse por não alterar os Termos de Habilitação, tornando

impossível a alteração do Contrato de Financiamento, o BNDES exigiria da Prefeitura do

Município de Americana os aportes necessários para concluir as quatro intervenções.

Sobre a situação atual

Concluindo, o BNDES se remete aos argumentos e fatos já apresentados não só em

seu último ofício, mas como em todos os outros anteriores, e repetidos no anexo, e reitera que

dada a situação atual do projeto, mormente (i) pelas alterações constantes do 3º, 4º, 5º e 6º

aditivos ao Contrato de Empreitada que elevaram sobremaneira os custos do projeto; e (ii) e

pela determinação do TCU, exarada no Acórdão nº 340/2012 citado em seus últimos ofícios, o

BNDES permanece com as liberações suspensas.

Ademais, tendo em vista o conteúdo do Informativo em comento, o BNDES aguarda

o resultado final do trabalho desta Controladoria, informando ao BNDES quaisquer

261

irregularidades que venham a ser apuradas no campo das atribuições deste Órgão Fiscalizador,

sendo certo que eventual retomada da liberação de recursos ao projeto também levará em

consideração tais conclusões, além daquelas referentes aos demais órgãos de controle, caso

sejam acionados.

Finalmente, este Banco se remete aos argumentos expostos nesta Nota Técnica, bem

como às suas correspondências anteriores enviadas a esta CGU, para reiterar sua posição de

que agiu de forma tempestiva, prudente e responsável na condução da operação ora em

comento, respeitando suas atribuições enquanto agente financiador e não como Ente

Fiscalizador dos atos administrativos da Administração Pública. Aproveita para solicitar que,

por fim, sejam incluídos em seu relatório final os esclarecimentos prestados na presente Nota.

ANEXO - Resumo cronológico dos fatos e explicações

* todos os documentos numerados indicados neste resumo foram enviados na forma

digital, no CD anexo a este documento

2006: Elaboração dos projetos básicos de engenharia que foram enviados em 2009 ao

Ministério das Cidades para a seleção do PAC e depois serviram como referência para

licitação da obra, segundo informação dos técnicos da Prefeitura de Americana.

09/06/2009: Publicação da Instrução Normativa nº 25 pelo Ministério das Cidades.

A IN-25 regulamenta "o Processo de Habilitação para a contratação

relativa aos exercícios de 2009 e 2010 de Operações de Crédito para a execução de

ações de saneamento básico - Modalidade Manejo de Águas Pluviais, identificadas

em processo de consulta aos Entes Federados que foram assolados por enchentes e

inundações recorrentes, no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento -

PAC, que tenham sido aprovadas pelo Grupo Executivo do PAC - GEPAC..." (grifou-

se). Desta forma, o BNDES não participou da escolha dos projetos, que era

responsabilidade do Ministério das Cidades.

28/09/2009: Enquadramento dos projetos no BNDES e comunicação à Prefeitura do

Município de Americana.

(2) Ofício BNDES 807 2009

06/11/2009: Envio de Carta ao Ministério das Cidades encaminhando a análise de

viabilidade dos projetos.

(3) Carta AS DEURB 183 2009

(4) Formulário MCidades - córrego do Pyles

(5) Formulário MCidades - córrego São Manoel

(6) Formulário MCidades - córrego do Parque

(7) Formulário MCidades - Parque Linear

Ainda conforme a IN 25, cabe ao agente financeiro validação das Cartas Propostas,

elaboradas depois dos projetos já terem sido selecionados pelo Ministério das Cidades. Esta

validação é composta de requisitos superficiais de projeto, institucionais e de viabilidade

financeira, conforme pode ser verificado no teor do checklist dos formulários enviados.

09/12/2009: Emissão dos Termos de Habilitação de Operação de Crédito e

encaminhamento ao BNDES através do Ofício 010016/209 do Ministério das Cidades.

262

(8) Termos de Habilitação.

22/12/2009: Aprovação dos projetos no BNDES, na Reunião de Diretoria nº

051/2009.

(9) Relatório de Análise AS DEURB 006/2009

(10) Decisão de Diretoria 1516 2009

04/01/2010: Prefeitura do Município de Americana expede ofício cobrando celeridade

ao BNDES na contratação do financiamento, devido a enchentes ocorridas.

(11) Ofício Americana 001 2010

A situação em que se encontrava o Município de Americana, premido pelos riscos

recorrentes de alagamento a cada grande chuva na cidade, sinalizava pela emergência da

situação e, posteriormente, justificou o ritmo de execução das intervenções, que inicialmente

tinha cronograma de conclusão previsto para um ano. Retornando à IN-25, todos os projetos

escolhidos envolviam Entes Federados que sofriam com "enchentes e inundações recorrentes."

Entre

15/01/2010 e

18/06/2010: Tratativas entre BNDES, Prefeitura do Município de Americana e a

Secretaria do Tesouro Nacional - STN para a verificação dos limites e a autorização da

contratação.

(12) Ofício AS DEURB 004 2010

(13) Ofício AS DEURB 048 2010

(14) Ofício Americana 447 GP 03 2010

(15) Ofício AS DESAM 011 2010


(17) Carta AS DESAM 045 2010


(19) Ofício Americana 808 GP 04 2010


(21) Ofício STN 2064


(23) Ofício 267 2010 STN

18/06/2010: BNDES contrata.

(24) Contrato de Financiamento 09 2 1516 1

A partir da leitura do contrato de financiamento verifica-se que não existe nenhuma

obrigação especial ou condição prévia à liberação vinculada a qualquer tipo de análise do ato

administrativo licitatório para contratação da obra, em conformidade com a regulamentação

interna do BNDES, a qual não inclui entre suas atribuições a fiscalização acerca da probidade

administrativa do ente federativo. Pelas datas, inclusive, verifica-se que a licitação ocorreu

antes da efetiva contratação do financiamento.

29/06/2010: Prefeitura do Município de Americana contrata o Consórcio Parque para

execução das obras.

(25) Contrato Americana Consórcio 153 2010

263

30/03/2010: BNDES encaminha à Prefeitura do Município de Americana original do

contrato para publicação


02/07/2010: Prefeitura do Município de Americana declara que as obras foram

iniciadas antes de 03/07/2010.

(27) Ofício Americana 1374

(28) Resumo Medição 01

A Prefeitura do Município de Americana solicita o início das liberações. Entretanto,

em virtude da eleição de 2010, estas somente poderiam ser iniciadas caso fosse comprovado

que o início da obra tivesse ocorrido antes de 03/07/2010. Com base nos elementos

apresentados pela Prefeitura, não foi possível comprovar o início das obras nos termos

requeridos, motivo pelo qual o BNDES postergou a data da primeira liberação.

05/07/2010: Prefeitura do Município de Americana encaminha ao BNDES cópia dos

ofícios entregues aos Bancos para constituição de garantia.

(29) Ofícios Americana 1379 e 1378

08/07/2010: Prefeitura do Município de Americana encaminha publicação do contrato

do Diário Oficial.


19/10/2010: Prefeitura do Município de Americana contrata empresa de consultoria

para prestação de serviços de gerenciamento das obras

(31) Contrato Americana Consultoria

O BNDES tem consistentemente adotado a prática de solicitar que nos projetos

executados pelo setor público (Municípios e Estados), seja contratada empresa gerenciadora

que auxilie os executores no acompanhamento dos serviços e no controle das medições.

18/11/2010: Primeira visita ao Município de Americana, ocorrida antes da primeira

liberação para orientação dos procedimentos de acompanhamento. O BNDES, com o intuito

de treinar a Prefeitura com relação à prestação de contas e o acompanhamento do contrato de

financiamento, visitou o Município antes da primeira liberação. Nesta visita, orientou a

Prefeitura a iniciar apenas uma frente de trabalho e deixar as outras três para serem iniciadas

com os projetos executivos finalizados e com a primeira já a bom termo.

19/11/2010: A Prefeitura do Município de Americana solicita primeira liberação.


25/11/2010: Primeira liberação (R$ 2.332.002,01).

29/11/2010: A Prefeitura do Município de Americana encaminha Relatório de

Desempenho.


(34) Primeiro RED Americana

15/12/2010: A Prefeitura do Município de Americana solicita a segunda liberação.


23/12/2010: BNDES conclui primeiro relatório de acompanhamento.

(36) Primero RAC (ns 107/10)

264

Primeiro RAC, com os dados levantados da primeira visita, cuja principal

recomendação é priorizar o Córrego do Parque.

12/01/2011: Segunda liberação (R$ 2.227.608,74).


Desempenho.

(37) Ofício Americana 065 2011

(38) Segundo RED Americana

24/02/2011: O Município de Americana solicita a terceira, a quarta e a quinta

liberação.


14/03/2011: Terceira liberação (R$ 4.233.725,81). 08/04/2011: Quarta liberação (R$

4.352.202,09).


Desempenho.

(40) Terceiro RED Americana

A Prefeitura do Município de Americana sinaliza, pela primeira vez neste relatório de

desempenho, sobre as interferências na intervenção no Córrego do Parque que poderão ensejar

serviços não previstos e aditivo ao contrato de empreitada. Informa também sobre a solução de

migrar recursos do Parque Linear do Quilombo, em virtude da possível inviabilidade desta

intervenção, em função da presença de capivaras na região da intervenção, que tornam o local

propício à transmissão da febre maculosa, e, portanto, impróprio para um Parque Linear.

Porém, o Quadro de Usos e Fontes deste relatório ainda é o original.

03/05/2011: O Município de Americana solicita a sexta, a sétima e a oitava liberação.


12/05/2011: Quinta liberação (R$ 4.840.000,00).

09/06/2011: Sexta liberação (R$ 6.335.518,07).

09/06/2011: Segunda visita ao Município de Americana.

01/07/2011: BNDES conclui segundo relatório de acompanhamento.

Segundo RAC, com os dados levantados da segunda visita. O principal registro é o

aumento dos valores no Córrego do Parque e a diminuição nas outras intervenções. Não foi

identificado, entretanto, risco para as finalidades de todas as intervenções, mesmo com a

diminuição dos recursos destinados para algumas. Foi apresentada apenas a planilha do

primeiro aditivo. O BNDES orienta a Prefeitura sobre a necessidade de regularização de

qualquer alteração com o Ministério das Cidades.

(42) Segundo RAC

(43) GRA MEDIÇÃO CONSORCIO PQ ABRIL2011

18/07/2011: Sétima liberação (R$ 6.467.258,65).

28/07/2011: O Município de Americana solicita a nona, a décima e a décima primeira

liberação.



Desempenho.

265


(46) Quarto RED Americana

Neste relatório a Prefeitura do Município de Americana, pela primeira vez, afirma que

pode não realizar algumas intervenções. O Quadro de Usos e Fontes é alterado

significativamente. O documento está datado de 28/07/2011, mas foi protocolado neste Banco

no dia 08/08/2011. O GAC inicia sua análise da situação.

16/08/2011: Oitava e última liberação. (R$ 6.623.223,43).

Como o GAc ainda estava analisando o Quarto Relatório de Desempenho, sem ainda

ter recebido cópia de todos os aditivos já contratados, opta por realizar esta liberação, que já

havia sido provisionada, ciente da responsabilidade de paralisação de obra. A suspensão das

liberações em um financiamento a projeto em curso, é uma medida prudencial, mas que tende

a comprometer seriamente o andamento do projeto objeto de suspensão. Por esta razão, esta é

uma medida que dever ser tomada racional e responsavelmente levando-se em consideração,

de um lado, suas consequências, quase sempre graves, e, de outro, o conjunto de indícios de

problemas orçamentários. O GAc, portanto, optou por avaliar as informações que foram

encaminhadas pelo Município de Americana antes de tomar a referida medida.

24/08/2011: Solicitação de informações por email

(47) Email BNDES

O BNDES solicita à Prefeitura do Município de Americana todos os aditivos que

foram realizados, mesmo sem o conhecimento deste Banco, e que consubstanciem o novo

Quadro de Usos e Fontes.

Entre 26/08/2011 e

31/08/2011: Envio do primeiro ao quarto aditivo, por email.

(48) Email Americana l9 Aditivo

(49) Email Americana 49 Aditivo

(50) Planilha l9 Aditivo

(51) Planilha 29 Aditivo



Os arquivos dos e-mails foram anexados apenas para documentar suas datas, quando

a Prefeitura do Município de Americana começou a enviar os aditivos e quando terminou.

Revendo então fatos e datas:

- Na visita de acompanhamento realizada em julho, é apresentado ao BNDES

apenas o primeiro aditivo, vide arquivo (44), planilha entregue na visita, cuja

alteração de Quadro de Usos e Fontes foi registrada no segundo relatório de

acompanhamento, arquivo (43). Neste momento o GAc não identifica risco

orçamentário: a situação parecia indicar que a intervenção do Parque Linear

teria que ser abandonada, pelo risco à saúde pública, e esses recursos

poderiam ser migrados para outra intervenção, mas independente disso,

todas as intervenções estavam preservadas, pela obrigação contratual do

Município de Americana honrar com as finalidades, mesmo que com recurso

próprio, e na avaliação do GAC o Município teria capacidade financeira para

266

isso. Na visita, o BNDES já havia informado à Prefeitura que as alterações

de valores entre intervenções teriam que ser regularizadas com o Ministério

das Cidades.

- O quarto relatório de desempenho chega em agosto, e o BNDES solicita o

envio de todos os aditivos já celebrados, mesmo sem o consentimento deste

Banco. Até 31 de agosto de 2011 tinham sido realizados 4 aditivos e o

resultado da análise destes apontavam para um efetivo risco orçamentário,

isto é, risco de o Município de Americana não ter capacidade de honrar a

contrapartida obrigada em contrato. Concretamente, no Quarto Relatório de

Desempenho a Prefeitura afirma que pretende abandonar as intervenções.

06/09/2011: BNDES comunica à Prefeitura do Município de Americana a suspensão

preventiva das liberações e solicita maiores informações.

(54) Ofício AS DESAM 35 2011.

Um mês depois de receber o Quarto relatório de desempenho e 5 dias úteis depois de

receber todas as informações necessárias - os 4 aditivos até então celebrados - o BNDES

comunica ao Município de Americana a suspensão preventiva das liberações, preocupado com

o equacionamento de fontes para término do projeto, com todas as suas 4 intervenções.

22/09/2011: Reunião no BNDES com Município para apuração das informações.

Neste encontro o BNDES e a Prefeitura do Município de Americana discutem o

desequilíbrio entre fontes de recursos e as necessidades financeiras para a conclusão do

empreendimento, face às capacidades do Município em promover o aumento de contrapartida

no montante requerido. A Prefeitura apresenta explicações para situação atual, oralmente, sem

protocolar nenhum documento físico. A Prefeitura é comunicada que as liberações ficariam

suspensas até que ficasse comprovado que o Município teria condições de terminar todas as

intervenções previstas nos termos de habilitação ou propusesse uma solução possível. Fica

combinado o envio pelo Município de uma análise definitiva sobre o custo das 4 intervenções.

22/09/2011: BNDES registra em ofício o acordado na reunião, colocando-se à espera

do relatório que formalize as informações e explicações trazidas para a reunião deste dia.


29/09/2011: "Comissão da Câmara Municipal" envia ofício sem número solicitando

documentos relacionados ao Contrato de Financiamento com Americana. O Ofício é datado de

05/09, porém só dá entrada no BNDES dia 26/09.

(56) Ofício Câmara Municipal Sem Número

29/09/2011: "Comissão da Câmara Municipal" envia por fax o Requerimento nº

629/2011.

(57) Requerimento Câmara Municipal 629

30/09/2011: BNDES responde à "Comissão" da Câmara Municipal de Americana.

(58) Nota AS DESAM 15 2011.

19/10/2011: Ministério Público Federal comunica ao BNDES instauração de

Procedimento Preparatório destinado a apurar possíveis irregularidades nas obras para a

canalização do Córrego do Parque e solicita envio de documentos. Ofício datado de

03/10/2011, mas a entrada no BNDES ocorreu em 19/10/2011.

267

(59) Ofício MPF 1164

11/10/2011: Controladoria Geral da União solicita por email ao BNDES algumas

informações sobre a operação e o envio de alguns documentos.

(60) Email CGU

11/10/2011: Vereador Celso Zoppi solicita ao BNDES que não reinicie as liberações

enquanto a CGU não emita seu relatório final.

(61) Ofício Vereador 062

14/10/2011: BNDES responde email da CGU enviado em 11/10/2011


24/10/2011: A Assessoria Parlamentar do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e

Comércio Exterior solicita ao BNDES que atenda o Requerimento de Informação nº

1319/2011, de autoria do Deputado José Mentor, solicitando documentos internos deste

Banco.

(63) Ofício MDIC845

25/10/2011: BNDES responde ofício 1164 do MPF


25/10/2011: Município apresenta o valor total das obras em nova reunião no BNDES.

(65) Planilhas Americana Reunião com BNDES

A Prefeitura do Município de Americana apresenta um novo Quadro de Usos Fontes,

agora com uma previsão de valor final das 4 intervenções da ordem de R$ 136 milhões. Torna-

se claro que a realização das 4 intervenções se inviabiliza, o Município não seria capaz de

arcar com a contrapartida necessária para o alcance da finalidade prevista no Contrato de

Financiamento e obrigada pelo mesmo. O BNDES orienta a Prefeitura do Município de

Americana a iniciar tratativas com o Ministério das Cidades, ciente de que não poderá alterar

seu Contrato de Financiamento sem a aprovação de redução de escopo pelo Ministério das

Cidades, mas baseado em situações similares de outros contratos, quando, pelo mesmo motivo

de estouro de orçamento, o Ministério das Cidades aprova alterações nos termos de habilitação

visando essa redução de escopo.

27/10/2011: Ministério das Cidades solicita por email ao BNDES algumas

informações sobre a operação e o envio de alguns documentos, por terem sido também

demandados pela Assessoria Parlamentar do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e

Comércio Exterior.

(66) Email MCidades

28/10/2011: Reunião no Ministério das Cidades.

Município apresenta justificativas para aumento dos custos em reunido no Ministério

das Cidades. A Prefeitura do Município de Americana leva apenas uma apresentação de slides

(arquivo em Powerpoint). Deliberou-se pelo envio formal de relatório completo da situação,

com a solicitação do Município pela redução de escopo.

03/11/2011: BNDES responde às solicitações do Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão.


268

01/12/2011: Tribunal de Contas da União solicita ao BNDES informações e

documentos sobre a operação. Ofício datado de 30/11/2011, mas protocolado neste Banco em

01/12/2011.

(68) Ofício TCU 549

Entre 01/12/2011 e

21/12/2011: Troca de e-mails entre o BNDES e a Prefeitura do Município de

Americana para envio de material para análise, conforme combinado na reunião com o

Ministério das Cidades.

(69) Emails BNDES Americana

07/12/2011: BNDES atende solicitação de informações do TCU. (70) Nota AS

DESAM 23 2011

13/12/2011: Ministério das Cidades orienta o Município de Americana a buscar

redução de escopo e remanejamento de recursos.

(71) Ofício MCidades 9438

28/12/2011: Delegacia da Polícia Federal de Piracicaba solicita ao BNDES

informações e documentos sobre a operação. Ofício de 22/12/2011 protocolado neste Banco

em 28/12/2011.

(72) Ofício PF Piracicaba 2167.

09/01/2012: Câmara Municipal encaminha ao BNDES, de várias formas,

esclarecimentos sobre a representatividade da "Comissão" formada e contínua solicitando

informações e documentações.

(73) Vários Documentos Câmara Municipal.

10/01/2012: BNDES atende solicitação de informações pela Polícia Federal.


24/01/2012: BNDES atende solicitação de informações da CGU.


15/02/2012: Câmara dos Deputados, através do Gabinete do Deputado José Mentor,

solicita informações e documentos sobre a operação.

(76) Requerimento Deputado 1728

15/02/2012: TCU se pronuncia, com relação à representação enviada pela Câmara

Municipal de Americana.

(77) Acórdão TCU.

TCU declara "que não foram evidenciadas irregularidades no âmbito dos

procedimentos e ações de alçada do Banco de Desenvolvimento Econômico e Social; e

determina que este Banco "informe a este Tribunal, no caso da liberação de recursos ao

Município de Americana relativos ao Contrato de Financiamento Mediante Abertura de

Crédito 09.2.1516.1, se foi previamente atendida uma das seguintes condições: elaboração de

novos estudos técnicos que comprovem a preservação dos objetivos iniciais do financiamento

ou alteração nos Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das Cidades."

05/04/2012: BNDES atende solicitação de informações da CGU.


269

11/04/2012: BNDES responde requerimento de informações nº 1728 da Câmara dos

Deputados.

(79) Nota AS DESAM 012 2012

19/04/2012: Ministério das Cidades encaminha a CGU, sem notificar o BNDES, o

Relatório de Supervisão que discorre sobre as obras no Município de Americana.

(80) Ofício MCidades 597

27/04/2012: Primeira Reunião com o Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão, o Ministério das Cidades e BNDES para nortear encaminhamento do projeto. O

Ministério do Planejamento é o promotor da reunião. Pela primeira vez o BNDES tem ciência

de que o Ministério das Cidades havia elaborado um relatório. Neste relatório o Ministério das

Cidades não se manifesta sobre o que fará com os termos de habilitação. Em momento algum,

durante a reunião, o conteúdo do relatório é declarado. Na saída, já terminada a reunião, uma

cópia do relatório, sem estar assinado, é entregue aos técnicos do BNDES.

(81) Relatório Ministério das Cidades

15/05/2012: Segunda reunião com o Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão, o Ministério das Cidades e BNDES para nortear encaminhamento do projeto.

Apenas neste momento o BNDES conclui que o Ministério das Cidades em momento

algum se pronunciará sobre os termos de habilitação, impedindo qualquer atuação do BNDES,

haja vista Acórdão do TCU que vincula o próximo passo do BNDES a um posicionamento do

Ministério das Cidades sobre os termos.


Sobre a sua atuação, o BNDES argumentou que ―...não exerce função

fiscalizatória, razão pela qual não analisa procedimentos licitatórios, alterações em contratos de

construção, inconsistências técnico-construtivas do projeto...‖. Entretanto, o apontamento da CGU

não se refere à necessidade de análise dos aditivos, mas sim ao acompanhamento do

desenvolvimento da obra e aplicação dos recursos, onde ficou demonstrado que o Banco teve acesso

a informações que permitiam averiguar as distorções que estavam sendo introduzidas nos orçamentos

das obras, inclusive em descumprimento ao disposto nas ―Disposições Aplicáveis aos Contratos do

BNDES‖, segundo o qual ―o projeto amparado pelo BNDES não pode ser alterado sem prévia e

expressa autorização deste‖.

O BNDES argumentou, ainda, que ―...até o 2º Aditivo o grupo de

acompanhamento não considerava a situação de Americana excepcional...‖ e que ―a suspensão das

liberações foi decidida somente após o conhecimento dos 3º, 4º, 5º e 6º Aditivos, que foram

entregues ao BNDES a um só tempo; esses, sim, potencialmente capazes de colocar em risco a

solução orçamentária daquela obra...‖

270

Contudo, ratificando o que foi relatado no item ―a‖ (Fatos), as modificações

promovidas no 1º e no 2º Aditivos já representaram alterações significativas nos orçamentos das

quatro intervenções. Acrescenta-se que, na realidade, os dois primeiros aditivos foram os maiores

responsáveis pela descaracterização do orçamento inicialmente contratado, conforme pode ser

observado nos gráficos apresentados na Figura 48, a seguir, que demonstram a evolução dos

orçamentos de cada uma das quatro intervenções em função das reprogramações contratuais

efetuadas.

Figura 48 – Evolução dos orçamentos das obras em função das reprogramações.

O BNDES também afirma que ―...tendo em vista que a obra do Córrego do

Parque, que foi eleita prioritária, se encontra operacional, com o uso de recursos do BNDES dentro

271

do valor habilitado; os demais projetos possuem projetos executivos concluídos... sem utilização de

recursos do BNDES na sua execução, fica evidenciada a correção da conduta do BNDES...‖.

Entretanto, com relação à intervenção no Córrego do Parque é preciso registrar

que a obra não foi executada integralmente, haja vista que houve supressão de trechos previstos

inicialmente. Além disso, quando da rescisão do contrato entre a Prefeitura e o Consórcio Parque

havia diversos serviços ainda não concluídos, visto que tinha sido apropriado, até a 23ª medição, o

montante de R$ 48.105.656,33 do total previsto de R$ 55.977.125,73 (5ª reprogramação). Enquanto

isso, o valor liberado pelo BNDES foi de R$ R$ 28.624.027,14 (planilha fornecida pelo Ministério

das Cidades). Ou seja, para a execução da obra até a situação ―operacional‖, como defendido pelo

BNDES, foi apropriado um montante de recursos muito superior ao liberado pelo BNDES.

Quanto às demais intervenções, observa-se que, além da realização dos

projetos executivos, foram medidos valores referentes ao serviço ―Instalações de canteiro de obras‖.

Ademais, é preciso salientar, conforme planilhas apresentadas pelo Ministério das Cidades,

referentes aos dados regulares informados pelo BNDES, que, no caso das intervenções do Córrego

Pylles e do Córrego São Manoel foi informada a liberação de valores muito acima daqueles

apropriados até a 23ª medição, conforme mostrado na tabela a seguir.

Tabela 72 – Valores liberados pelo BNDES por intervenção

Em relação à não especificação do valor da contrapartida no Contrato de

Financiamento, o BNDES afirmou que o apontamento ―...não se aplica, uma vez que o BNDES não

adota a fixação contratual daquele valor em seus instrumentos, por entender que acabaria

funcionando como um limitador de responsabilidade do tomador perante a finalidade do Contrato.

Como já demonstrado, o mutuário dos Contratos do BNDES estão sempre contratualmente

Córrego do Parque 30.127.396,99 55.977.125,73 48.105.656,33 28.621.027,14

Córrego Pylles 14.813.850,30 2.144.807,71 780.779,16 1.363.958,00

Córrego São Manoel 12.339.764,69 7.547.763,05 4.156.069,55 6.741.718,66

Ribeirão Quilombo 8.900.000,00 9.319.729,02 794.044,79 734.835,00

Total 66.181.011,98 74.989.425,51 53.836.549,83 37.461.538,80

ObraReprogramação

nº 523ª Medição

Previsto Contrato

FinanciamentoLiberado BNDES

272

obrigados a aportar os recursos necessários para a finalização dos projetos, suportando o aumento

do valor da contrapartida quando houver aumento do valor de execução do projeto‖.

Contudo, entende-se que a formalização do registro do valor da contrapartida,

bem como das suas respectivas alterações, ao evidenciar de forma mais clara o montante que deverá

ser arcado pelo município garante maior transparência para o monitoramento da manutenção da

proporcionalidade dos valores aportados pelas partes.

O BNDES afirmou, ainda, que ―...não houve desvio de finalidade dos recursos

do BNDES. Todos os recursos do BNDES foram utilizados na finalidade prevista do Contrato de

Financiamento. O aumento do valor total das obras por si só não pode ser considerado

descumprimento ou desvio de finalidade à luz do Contrato de Financiamento, sendo situação

contingente bastante comum sobretudo nos casos em que o projeto básico é deficiente e antigo‖.

No entanto, em que pese seja justificável e previsível a ocorrência de aumento

no valor das obras após a realização do Projeto Executivo, o fato dessa ser uma situação corriqueira

não deve ser motivo para considerá-la sempre aceitável sem que sejam apresentadas justificativas

plausíveis, em especial em situações semelhantes ao caso em questão, onde as alterações foram tão

significativas que resultaram na descaracterização do objeto pactuado inicialmente e certamente

comprometeram o atingimento das metas previstas.

O BNDES, quanto às alterações de projeto, afirmou, ainda, que ―Os referidos

projetos e respectivos valores foram selecionados e aprovados pelo Ministério das Cidades no PAC

- Programa de Aceleração do Crescimento, através da Instrução Normativa nº 25, de 09/06/2009‖ e

que:

[...] o BNDES ainda aguarda o pronunciamento do Ministério das Cidades no que diz respeito

à alteração dos Termos de Habilitação dos projetos do Município, ainda válidos conforme

originalmente firmados. Este posicionamento se baseia no Ofício Circular nº

9438/SNSA/MCIDADES, de 13/12/2011, cuja cópia já foi encaminhada a esta Controladoria

em Nota anterior. No referido Ofício, o Ministério das Cidades sinaliza a possibilidade de

equacionamento da operação, elencando uma série de possibilidades, que dentre outras se

destacam: (i) a redução das metas pactuadas, através da redução das contrapartidas não

desembolsadas; (ii) o cancelamento das etapas sem perspectiva de execução; e (iii) o

remanejamento de recursos entre operações de um mesmo executor.

Entretanto, é preciso salientar que a referida Instrução Normativa, no seu

anexo I, estabelece que:

273

2.2. O Agente Financeiro, com base nas informações constantes da Carta Proposta

integralmente preenchida, dos projetos básicos ou executivos e demais documentos

apresentados pelo Proponente Mutuário, nos termos do disposto nos itens 10.4 e 10.5 do

Anexo II desta Instrução Normativa, procederá à validação da Carta Proposta no sistema

eletrônico próprio do MCIDADES e encaminhará a documentação respectiva à SNSA.

2.3 Após a validação das Cartas Propostas pelos Agentes Financeiros, a SNSA as habilitará

para contratação, observando o disposto neste Anexo I e no Anexo II desta Instrução

Normativa.

[...]

2.5 O Agente Financeiro procederá à contratação da operação habilitada com o Mutuário e

enviará cópia do contrato à SNSA, acompanhada do Plano de Trabalho e do respectivo

documento de análise e aprovação do Projeto de Engenharia, após registro no Banco

Central.


Assim, verifica-se que, segundo a Instrução Normativa, cabe ao Agente

Financeiro, nesse caso o BNDES, a validação das Propostas e, além disso, o normativo lhe atribui

também a obrigação de apresentar à SNSA (Ministério das Cidades) documento referente à análise e

aprovação do Projeto de Engenharia.

Quanto ao Ofício Circular nº 9438/SNSA/MCIDADES, observa-se que o

Ministério instou a Prefeitura a apresentar proposta para equacionar o problema, contudo, destaca-se

que a IN nº 25, no item 14.2 de seu Anexo II estabelece que ―A análise e autorização das alterações

de metas físicas relativas aos empreendimentos financiados no âmbito do Programa SANEAMENTO

PARA TODOS serão de responsabilidade do Agente Operador, preservado o objeto do contrato e

procedida comunicação ao Gestor da Aplicação, no prazo de 15 dias‖. Ou seja, tendo em vista que o

Agente Operador dos recursos do FAT é o BNDES, conforme item 5 do Anexo II da IN nº 25, é

responsabilidade do próprio BNDES analisar e autorizar as alterações de metas físicas.

Por fim, quanto à alegação do BNDES de que o TCU considerou regular sua

atuação, fazendo referência ao Acórdão nº 340/2012, ressalva-se que o próprio TCU já se pronunciou

sobre o tema em diversos acórdãos, a exemplo do Acórdão 444/2009-TCU-Plenário: ―Na busca da

verdade material, auditorias pretéritas não têm o condão de fazer coisa julgada e não impedem que

diante de outras situações se apontem falhas não identificadas por quaisquer outros motivos‖.

Recomendação : 1

274

Recomenda-se ao BNDES que avalie o descumprimento das obrigações da Beneficiária de forma a

aplicar as penalidades previstas no contrato firmado entre o BNDES e o Município de Americana.

Recomendação : 2

Recomenda-se ao BNDES que proceda à apuração de responsabilidades pelas falhas do

acompanhamento.

Recomendação : 3

Recomenda-se ao BNDES que avalie adoção de medidas com vistas a minimizar os riscos

decorrentes de liberações de recursos previamente à elaboração do projeto executivo.

4. CONCLUSÃO

Com base nas análises consignadas no presente Relatório, ficaram

demonstradas irregularidades e falhas em diversas fases da implantação das obras de drenagem, no

âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, no Município de Americana/SP.

Em que pese a equipe de auditoria não tenha feito análise do Projeto Básico,

mas tendo em vista as alterações propostas pelo Projeto Executivo sob a principal alegação de falhas

e necessidades de complementação de estudos, entende-se que parte dos problemas ocorridos nas

obras do PAC no Município teve origem no Projeto Básico, pois suas deficiências abriram a

oportunidade para a efetuação de diversas alterações que terminaram por descaracterizar o objeto

pactuado inicialmente. Contudo, é preciso salientar que outras falhas, no processo licitatório e no

acompanhamento da execução, também contribuíram, em maior ou menor intensidade, para o não

cumprimento das metas propostas.

Com relação ao processo licitatório para a contratação das obras, foram

verificadas irregularidades, contrárias aos ditames da Lei de Licitações, e inclusive já bastante

rechaçadas pela jurisprudência do TCU, a exemplo do não parcelamento do objeto a ser

contratado, falha esta que inibe um melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado,

visto que a divisão do objeto em parcelas menores e a consequente adjudicação por item poderia

viabilizar a participação de mais empresas que, embora não dispusessem de capacidade para a

execução da totalidade do objeto, poderiam fazê-lo com relação às suas parcelas.

275

Além disso, a contratação em lote único, aliada à inexistência de critérios de

aceitabilidade de preços unitários no Edital de Licitação, favoreceu a operacionalização do jogo de

planilha e a descaracterização do objeto. A falta de critérios de aceitabilidade permitiu a

contratação de itens de serviço com valores acima dos praticados no mercado, os quais tiveram

seus quantitativos aumentados no decorrer da execução.

Para que tal prática não fosse facilmente percebida, foi realizada a redução de

quantitativos de outros serviços, ou mesmo sua supressão, de forma que o valor global fosse se

mantendo ao longo do processo de aditamento. Essa operação foi potencializada pela contratação em

lote único, na medida em que a compensação ocorreu entre itens das quatro intervenções, o que

resultou na descaracterização do objeto visto que, após a 5ª reprogramação da planilha

orçamentária, as obras do Córrego do Parque passaram a representar aproximadamente 75% do valor

total do Contrato nº 153/2010, ao invés de dos 43% previstos incialmente.

Corroborando para a deficiência do processo licitatório conduzido pela

Prefeitura de Americana/SP, foram observadas outras irregularidades, tais como: itens cotados como

verba, ausência de detalhamento dos encargos sociais e do BDI, inconsistências nos valores e nas datas

base do orçamento de referência, divergência nos índices de reajustamento do contrato e ausência de

composições de preços unitários.

Destaca-se, ainda, que as orientações do Edital de Licitação conduziram os

licitantes à inclusão, no BDI de suas propostas, de parcelas que deveriam ser detalhadas na planilha de

custos diretos da obra, bem como, permitiu a inclusão de despesas que normalmente estão incluídas em

itens de serviço. Apesar de não ter sido possível avaliar adequadamente essa eventual superposição de

despesas devido à ausência de composições analíticas dos serviços, foram identificadas algumas

despesas em duplicidade, com base nas especificações técnicas dos serviços contratados e nas

discriminações dos componentes das parcelas de BDI tomadas como referência. Em função disso,

considerando ainda a adequação de algumas parcelas a valores referenciais, constatou-se que a obra foi

contratada com percentual de BDI excessivo.

Com relação à execução do Contrato nº 153/2010, destaca-se, inicialmente, que

a elaboração do Projeto Executivo, a cargo do Consórcio Parque, contratado para executar as obras,

promoveu uma significativa alteração na concepção inicial do empreendimento, à medida que, em vez

de adequar e complementar o Projeto Básico, desconsiderou-o e projetou uma obra distinta, propondo

276

mudanças das especificações da estrutura de canalização, priorizando a utilização de elementos de

concreto pré-moldado, alterando processos executivos, modificando a concepção dos dispositivos de

amortecimento de cheia e suprimindo trechos das obras.

Salientando que a jurisprudência do TCU não admite alterações contratuais que

desvirtuem o objeto previsto inicialmente e defende que o Projeto Executivo deva se caracterizar pela

continuação e detalhamento do Projeto Básico, observou-se, ainda, que essa ―nova concepção‖,

contemplada no Projeto Executivo, não foi objeto de estudos de viabilidade técnica e de análise

econômica entre possíveis alternativas de intervenção, que embasassem a sua escolha como alternativa

mais viável ou recomendável.

Essas alterações promovidas pelo Projeto Executivo resultaram em aumento

significativo dos quantitativos e na necessidade de inclusão de serviços não previstos no contrato

inicial. Além disso, verificou-se que os quantitativos efetivamente medidos nos principais

serviços foram bastante superiores àqueles dimensionados no Projeto Executivo.

Tais fatores configuraram a descaracterização do objeto do Contrato nº

153/2010 e acarretaram aumento substancial no valor das obras, sendo que o valor total

contratado não foi modificado nas sucessivas alterações contratuais tendo em vista que foi

priorizada a intervenção no Córrego do Parque em detrimento das outras três intervenções, as

quais tiveram seus orçamentos bastante reduzidos, impossibilitando a conclusão de suas obras e,

impedindo, assim, o cumprimento do plano de trabalho proposto pela Prefeitura e o

atingimento das metas do contrato de financiamento com BNDES .

Apesar das alterações contratuais não terem resultado em modificação do

valor total contratado inicialmente, verificou-se que houve extrapolação do limite de 25% de

acréscimo nos aditivos contratuais, haja vista que a jurisprudência tem se pronunciado

contrariamente à compensação entre reduções e acréscimos quando da avaliação do respeito ao

limite de 25% permitido pelo art. 65, § 1°, da Lei 8.666/93, de forma que os acréscimos, que

totalizaram R$ 52.003.844,07, implicaram em um aumento de aproximadamente 69% no valor

inicial do contrato.

Nesse contexto de sucessivas alterações contratuais, destaca-se que a

sequência de irregularidades foi facilitada pelo acompanhamento deficiente realizado pela

Prefeitura em relação à execução do Contrato nº 153/2010, em especial quanto à atuação da

277

empresa de consultoria, HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., contratada pela Prefeitura

para fazer o gerenciamento das obras.

Verificou-se que, apesar de constituir atribuição da Gerenciadora fazer o

acompanhamento e avaliação dos projetos elaborados, as alterações propostas pelo Projeto

Executivo foram acatadas sem maiores questionamentos ou avaliação dos seus impactos no

orçamento da obra e, consequentemente, no comprometimento da conclusão do objeto. Da

mesma forma, observou-se ausência de análise adequada dos preços propostos pelo Consórcio

Parque para execução dos serviços novos, o que resultou na celebração de termos aditivos

contemplando serviços com valores superiores aos praticados no mercado.

Como exemplo de falha de acompanhamento, cita-se o caso do serviço

destinado ao escoramento do canal, para o qual o Projeto Executivo propôs a utilização de uma

cortina de estacas metálicas espaçadas a cada 1,40m, tendo realizado o dimensionamento do

perfil metálico para resistir aos esforços considerando esse espaçamento. Verificou-se,

entretanto, que não foi adotada essa solução com estacas espaçadas a cada 1,40m e sim estacas

distribuídas em espaçamentos menores (0,50m e 0,80m), mas utilizando o perfil dimensionado

para os esforços devidos ao espaçamento de 1,40m. Então, procedendo-se à avaliação da

possibilidade de adoção de perfis de menor custo para o escoramento em espaçamentos menores ,

constatou-se que houve superdimensionamento das estacas metálicas.

Verificou-se, também, que, após as reprogramações do contrato de obras,

ocorreu expressivo aumento dos serviços que possuíam como principal e mais representativo insumo o

fornecimento de determinados materiais. No caso dos itens de fornecimento e assentamento de

aduelas, foram quase totalmente suprimidos aqueles previstos no contrato inicial, tendo sido inseridos

novos itens mediante aditivos contratuais, cujos preços foram obtidos mediante a realização, pelo

Consórcio Parque, de cotações junto a três empresas especializadas.

Salientando que a empresa vencedora dessa cotação forneceu as peças pré-

moldadas, que o mercado dispõe de várias empresas nesse ramo de atividade e tendo em vista, ainda, a

representatividade desses serviços no custo total da obra, entende-se que a Prefeitura poderia ter obtido

preço mais vantajoso se tivesse sido realizada uma licitação específica para fornecimento desses

materiais. Contudo, admitindo a dificuldade de se realizar tal certame naquele momento, entende-se

que a Prefeitura, além de não efetuar análise mais aprofundada das cotações apresentadas, falhou por

278

não utilizar BDI diferenciado para fornecimento de materiais, conforme é defendido pela

jurisprudência existente.

Com relação à execução dos serviços, foi detectada em diversos casos a medição

de quantitativos acima daqueles estimados no projeto executivo, sendo que não se verificou no

processo e nem no Diário de Obras qualquer comunicação do Consórcio ou observação da Fiscalização

da Prefeitura ou da Gerenciadora quanto à extrapolação dos limites definidos no Projeto Executivo,

observando-se que, em certos casos, as especificações técnicas estipulavam que a medição deveria

obedecer aos limites de projeto.

Em algumas situações, inclusive, ficou demonstrada a medição de quantidades

a maior, haja vista que, a partir dos registros fotográficos constantes dos relatórios de andamento das

obras, se pôde verificar que houve apropriação de quantitativos além dos efetivamente executados.

Destaca-se que a Gerenciadora também foi responsável pela averiguação dos quantitativos apropriados

pelo Consórcio Parque.

Analisando as planilhas de medição, as solicitações de replanilhamento

encaminhadas pelo Consórcio Parque, e os aditivos contratuais do Contrato nº 153/2010 observou-se a

ocorrência de execução sem cobertura contratual, ou seja, a execução de serviços e a correspondente

apropriação dos quantitativos executados antes da formalização dos termos aditivos. Chegou-se a

constatar, inclusive, a medição de serviços antes mesmo do encaminhamento da respectiva solicitação

de replanilhamento pelo Consórcio Parque.

Com relação ao acompanhamento da implantação das obras pelo agente

financeiro, registra-se que o BNDES, por meio do Ofício AS/DESAM nº 035/11, de 6 de setembro de

2011, encaminhado à Prefeitura de Americana, afirmou que somente teria tido ciência das alterações

no projeto em 24 de agosto de 2011, após o envio das mesmas por e-mail corporativo e em

atendimento à solicitação do Grupo de Acompanhamento.

Contudo, com base em documentação obtida pela equipe de auditoria, verificou-

se que antes disso, nos meses de março e maio de 2011, a Prefeitura, por meio de correio eletrônico e

ofício, tinha enviado ao BNDES informações sobre as alterações contratuais que estavam sendo

realizadas. Dessa forma, em que pese ter ficado evidente que as grandes alterações ocorridas durante

as obras foram informadas inoportunamente pela Prefeitura ao BNDES e que não foi identificado

qualquer documento solicitando ao Banco autorização prévia para realização das alterações, o que era

279

obrigação da Prefeitura, entende-se que houve deficiência no acompanhamento do agente

financeiro, haja vista que o BNDES teve ciência das alterações a partir do mês de março de 2011 e que

poderia ter tomado providências para tentar impedir que os objetivos do Projeto fossem severamente

comprometidos pela sequência de aditivos ocorridos naquele ano.

Quanto à atuação do Ministério das Cidades, como Gestor da Aplicação,

considerou-se elidida a constatação apontada inicialmente pela equipe de auditoria haja vista que os

dados informados regularmente pelo BNDES não foram suficientes para permitir que os técnicos do

Ministério detectassem as alterações significativas dos valores previstos para a obra.

Com relação aos valores financeiros apropriados até a 23ª medição, a equipe de

auditoria da CGU selecionou, para análise dos custos unitários contratados e quantitativos medidos, os

itens de serviço mais representativos da obra do Córrego do Parque, constituindo uma amostra que

representa aproximadamente 86% do valor total medido do Contrato nº 153/2010.

Apesar de não ter sido possível avaliar todos os itens da amostra, as constatações

de contratação de serviços por custos superiores aos de mercado, medição de serviços em quantidades

―a maior‖ e superdimensionamento das estacas metálicas resultaram em um superfaturamento, sem

considerar o percentual de BDI, de R$ 16.504.914,68, o qual representa 53,7% do total medido da

amostra.

Estendendo o resultado dessa análise aos itens de serviço similares da obra do

Córrego São Manoel, verificou-se o montante adicional de R$ 610.884,91 de superfaturamento

devido à contratação por custos acima dos de mercado.

Quanto à avaliação da taxa BDI utilizada no contrato, ressalvando que não foi

possível avaliar o montante da diferença no valor medido da obra em função da não aplicação do

percentual de BDI diferenciado sobre os custos do fornecimento de aduelas de concreto pré-moldado,

adotou-se o BDI paradigma de 31,11%, ajustado pela equipe de auditoria, para cálculo do preço total

da obra.

Assim, aplicando essa taxa de BDI e considerando os ajustes de custo unitário e

quantitativos, em conformidade com as constatações deste relatório, obteve-se um superfaturamento

total no Contrato nº 153/2010 no montante de R$ 23.991.814,93, ou seja, 44,6% do valor total

medido até a 23ª medição.

280

Registra-se, também, quanto ao contrato de gerenciamento das obras, que foram

identificadas divergências nos custos dos serviços do Contrato nº 259/2010 em relação a referências

oficiais, tendo sido identificado sobrepreço na amostra analisada, de R$ 1.014.224,74, do qual cerca

de 90% se materializou como superfaturamento, ou seja, a Gerenciadora recebeu

R$ 934.888,16 acima dos valores considerados como preços de mercado.

Destaca-se a consecução desse montante de superfaturamento foi favorecida pelos

acréscimos de quantitativos de serviços com sobrepreço e correspondente supressão de quantitativos de

serviços de baixo sobrepreço e subpreço, caracterizando indício da ocorrência de ―jogo de planilha‖

também do contato de gerenciamento das obras.

Ademais, tendo em vista que foram observados outros fatos que constituem

indícios de irregularidades na contratação e na execução dos serviços de gerenciamento e

considerando que a atuação da Gerenciadora teve papel importante nas irregularidades apontadas ao

longo deste Relatório, entende-se que há necessidade de realização de análises mais aprofundadas na

contratação e execução do Contrato nº 259/2010.

Por fim, observa-se que os vínculos entre as empresas envolvidas no

empreendimento, desde a elaboração dos pacotes técnicos para licitação até a sua efetiva execução,

podem ter influenciado nas alterações contratuais que promoveram impactos financeiros favoráveis

às empresas ligadas ao Consórcio Parque, destacando-se, que, em função disso, entende-se ser

recomendável uma averiguação mais aprofundada.

Diante do exposto, conclui-se pela procedência da representação que originou

a presente ação de controle, em especial pela confirmação de irregularidades relacionadas ao

faturamento em valores muito acima do orçado, alterações no objeto e desajustes e modificações

indevidas.

Como contribuição para o aperfeiçoamento da gestão do Programa,

entendendo ser necessária a adoção de medidas para evitar que fatos semelhantes aos registrados no

presente relatório voltem a ocorrer em contratações futuras, propõe-se o aprimoramento dos

normativos do Ministério das Cidades e do BNDES, de forma a especificar de forma clara as

obrigações, responsabilidades, exigências e penalidades relacionadas à contratação das operações e

implantação dos empreendimentos.

281

Assim, recomenda-se ao Ministério das Cidades que reavalie o texto da

Instrução Normativa nº 25, sugerindo-se que contemple:

o detalhamento de forma bastante clara das obrigações de cada participante do programa

quanto à contratação inicial, ao acompanhamento da implantação e às alterações posteriores,

sugerindo-se a adoção de matriz de responsabilidades e de fluxograma de procedimentos;

a especificação dos critérios a serem considerados nas análises e avaliações das Cartas

Propostas e dos Projetos de Engenharia.

a obrigatoriedade do mutuário apresentar, previamente, propostas de modificação de projetos

e de alterações contratuais, acompanhadas de análises detalhadas contemplando, em especial,

a avaliação quanto à(ao): I) adequação da justificativa técnica apresentada e das respectivas

memórias de cálculo; II) viabilidade frente a outras alternativas; III) avaliação dos preços dos

serviços/insumos; e IV) impacto financeiro e consequente comprometimento da conclusão do

objeto pactuado.

a obrigatoriedade do mutuário adotar medidas para propiciar o adequado acompanhamento da

execução das obras, especialmente quanto à verificação do atendimento das prescrições de

projeto e verificação das medições dos serviços executados, sugerindo-se a adoção de

exigência de comprovação da existência de corpo técnico suficiente, capacitado e aparelhado

para o desempenho das atividades de fiscalização.

a obrigatoriedade dos mutuários atenderem às legislações federais, e jurisprudências do

Tribunal de Contas da União, na condução dos processos licitatório e na execução dos

respectivos contratos, bem como prevendo as penalidades no caso de descumprimento.

No mesmo sentido, recomenda-se ao BNDES que reavalie seus normativos

com vistas a atenderem às regulamentações da Instrução Normativa.

Brasília/DF, 11 de junho de 2013

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Coordenador-Geral de Auditoria da Áreas de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

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