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O estudo indicou a importância do Programa Bolsa Família para as famílias atendidas, seja pela garantia regular de uma renda adicional ao orçamento doméstico, que poten-cializa o planejamento de gastos, seja pela flexibilidade no uso do recurso, que amplia o poder de escolha e o consumo. Dessa forma, a transferência de renda pode atenuar as condições de vida adversas das famílias, atendendo a diferentes tipos de necessidades cotidianas supridas pela via do mercado e possibilitando, até mesmo, o investimento em atividades produtivas.

Esse conjunto de possibilidades repercute nas condições de segurança alimentar e nutricional de diferentes formas. As principais repercussões do Programa Bolsa Famí-lia na alimentação referem-se à maior estabilidade no acesso, ao aumento na quantida-de e na variedade de alimentos, bem como no consumo de alimentos, de preferência das crianças. Tais mudanças, apesar de positivas, devem ser observadas com cautela. Se, por um lado, o Programa Bolsa Família possibilitou maior consumo de importantes fontes de proteína, como o leite e seus derivados e as carnes, além do maior consumo de cereais, feijões e, em menor proporção, de frutas, legumes e verduras, por outro lado, também aumentou o consumo de alimentos com alta densidade de energia e baixo valor nutritivo, como os biscoitos, as gorduras e os açúcares.

É no Nordeste, e entre as famílias que apresentam as formas mais graves de insegu-rança alimentar (moderada e grave), onde acontecem as maiores modificações em todos os grupos de alimentos. Isso é especialmente relevante, considerando que justamente essa região reúne o maior número de famílias com alimentação insuficiente e monótona, que consomem menos alimentos de origem animal e menos frutas e hortaliças.

O padrão alimentar majoritariamente adotado contribui para a prevalência de ex-cesso de peso e de obesidade, como também de doenças, certos tipos de câncer e outras enfermidades crônicas associadas a dietas com alta densidade energética. São atingidos, de forma importante, adultos(as) que passaram por privação alimentar e des-nutrição pregressa. Essa situação impõe desafios do ponto de vista da formulação e do fortalecimento de políticas públicas de segurança alimentar e nutricional.

Nesse sentido, recomendam-se ações educativas na ótica da segurança alimentar e nutricional que usem a escola como espaço privilegiado; regulamentação da propaganda de alimentos, especialmente a destinada ao público infantil; regulamentação da oferta de refeições nas escolas, priorizando a disponibilidade de alimentos in natura; dentre outros. No entanto, cabe evitar um tipo de julgamento ou tutela sobre como os(as) usuários(as) devem usar os recursos do programa, incluindo os gastos com alimentação.

O fato de as mulheres serem em quase sua totalidade as titulares do programa e usarem os recursos de forma importante com alimentação, particularmente em itens de demanda das crianças, tem trazido também dilemas no que se refere à promoção de uma alimentação saudável no âmbito familiar. A tarefa de atender aos desejos dos(as)

consideraÇÕes Finais e recomendaÇÕes

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filhos(as) ou negá-los com relação à alimentação fica a cargo da mãe, num processo decisório que pode ser perverso. Muitas mulheres, apesar de não considerarem de-terminados alimentos saudáveis, relatam dificuldades em negar esse desejo aos(às) filhos(as), que já têm tantos outros desejos negados. Portanto, o reforço a políticas públicas mais amplas de promoção de alimentação saudável e adequada é fundamental para que os pais, e especialmente as mães, sintam-se mais respaldados no processo de decisões domésticas em torno da alimentação.

Ainda que se sejam necessárias políticas para reforçar a capacidade das famílias de fazer escolhas alimentares saudáveis, deve-se ressaltar que o preço elevado dos alimentos permaneceu como principal fator que limitou o consumo de todos os tipos de alimento. Nesse sentido, é necessário ampliar a disponibilidade de produtos ali-mentares de qualidade a preços mais acessíveis e capazes de valorizar a diversidade dos hábitos regionais. Cabe reforçar programas que possibilitem a compra de produtos mais baratos, mediante intervenções que promovam a aproximação de produtores(as) e consumidores(as), especialmente nas localidades de mais difícil acesso ao comércio de alimentos e onde há produção da agricultura familiar.

Nesse sentido, fazem-se necessárias a criação e a implementação de uma política de abastecimento alimentar centrada na valorização da agricultura familiar e nos instru-mentos de regularização de preços no atacado e no varejo, via estoques de alimentos básicos, o que adquire maior importância com o atual contexto internacional de alta no preço dos alimentos.

Para as famílias atendidas pelo PBF, principalmente as rurais, a produção para o autoconsumo, apesar de superada pela aquisição de alimentos como forma principal de acesso à alimentação, permite atender à sua necessidade alimentar, mesmo com a instabilidade da renda. Em muitos casos, possibilita a alimentação mais adequada, livre de agrotóxicos e mais próxima de hábitos alimentares. O potencial dessa forma de acesso não deve ser desprezado, principalmente porque as áreas rurais apresentam índices significativos de insegurança alimentar.

Porém, os dados aqui analisados indicaram o acesso restrito à terra e à água e a fragilidade de mecanismos governamentais de financiamento e, principalmente, de assistência técnica, inacessíveis para quase a totalidade das famílias beneficiadas pelo programa envolvidas nesses setores. Esses fatores, somados aos crescentes riscos produtivos, dificultam a produção para autoconsumo e, na maioria dos casos, invia-bilizam a comercialização dos alimentos produzidos, afastando os(as) pequenos(as) produtores(as) do mercado.

A promoção de ações que possam valorizar, promover e apoiar a produção de alimentos para esse segmento mais vulnerável da agricultura familiar passa necessa-riamente pela reforma agrária, regularização fundiária, ampliação do crédito agrícola, mais especificamente do Pronaf B, e assistência técnica. Essas ações são neces-sárias no contexto em que predomina a insegurança alimentar e são escassas as oportunidades de inserção no mercado de trabalho. Cabe lembrar que muitas das políticas existentes, destinadas à agricultura familiar, não são adequadas ao perfil de agricultores(as) beneficiados(as) pelo programa, que se encontram em condições de extrema vulnerabilidade, principalmente em relação às condições de produção e acesso ao mercado.

Como pode ser observado no caso dos assentamentos rurais, quando são dadas as condições para que as famílias possam produzir, aumentam as chances de atingi-rem a condição de segurança alimentar. Os dados analisados indicam, também, que o

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fortalecimento de políticas públicas que ampliem o acesso à água tanto para o consu-mo quanto para a produção, é particularmente relevante como o Programa Um Milhão de Cisternas e o mais recente Um Milhão de Cisternas + 2.

Os(as) beneficiados(as) do Bolsa Família que se dedicam à agricultura de sub-sistência combinam a condição de produtores(as) e consumidores(as) de alimentos. Portanto, ao apoiar sua produção, há melhora simultânea tanto no consumo alimentar da família quanto na oferta local de alimentos. Para isso, são necessárias intervenções que aproximem produtores(as) e consumidores(as), de modo especial nas localidades onde há dificuldade de acesso ou preços elevados, e criem mercados institucionais, ar-ticulando gastos públicos a alimentação (escolas, hospitais, presídios, abrigos, creches etc) e ao aumento da demanda aos pequenos produtores locais. Esse modelo já vem sendo implementado pelo Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, cuja capacidade de atendimento continua muito aquém da demanda apresentada.

Quanto ao acesso aos alimentos, ficou comprovada a importância do Programa de Alimentação Escolar, a segunda forma de acesso mais indicada pelas famílias, em especial para aquelas de mais baixa renda. Nesse sentido, a aprovação do projeto de lei, em tramitação no Congresso Nacional, que cria um marco regulatório para o Programa Nacional de Alimentação Escolar, reforçaria essa importância ao ampliar o atendimento para o ensino médio, além de criar melhores condições para a oferta de alimentação saudável nas escolas e garantir o fornecimento dos alimentos produzidos pela agricul-tura familiar para a alimentação escolar.

Apesar das repercussões positivas no acesso aos alimentos, a maioria das famílias ainda está em situação de insegurança alimentar. O alto índice de insegurança alimentar, identificado com base na aplicação da Escala Brasileira de Insegurança Alimentar (Ebia), deve ser avaliado considerando-se alguns aspectos imprescindíveis para o correto enten-dimento de seu significado. Em primeiro lugar, as famílias estão expostas a uma série de vulnerabilidades e limitações no que diz respeito ao acesso a bens e serviços públicos essenciais que afetam sua capacidade de garantia de uma alimentação suficiente e ade-quada. Em segundo lugar, há que se diferenciar a parcela dos indivíduos classificados pela Ebia como em condição de insegurança alimentar leve, que apresentam apenas o receio de passar fome, e os outros dois segmentos em condição de insegurança alimen-tar moderada e grave, que, de fato, passam por restrição alimentar e até mesmo fome.

A gravidade do quadro de insegurança alimentar é maior na Região Nordeste, entre famílias de mais baixa renda, cujo(a) titular é preto(a) ou pardo(a), em situação de desem-prego e menor escolaridade. A insegurança alimentar também tem destaque em famílias nas quais o titular é homem sem companheira ou sem companheira e com crianças. Ain-da que esse segmento seja numericamente reduzido no conjunto de famílias estudadas, cabe destacar a necessidade de melhor compreensão das razões que levam esse tipo de família a um quadro grave de insegurança alimentar. Vários fatores podem tornar mais frágil a capacidade desses homens no cuidado familiar, incluindo a dificuldade de inserção em redes sociais de apoio, fato que merece aprofundamento analítico.

Diante dos distintos contextos de implementação e dos diferentes graus de vul-nerabilidade das famílias à pobreza, o programa pode assumir desde o papel de alívio temporário de situações adversas até o meio principal de sobrevivência, dependendo também de alguns fatores locais intimamente relacionados, como o grau de dinamismo da economia e do mercado de trabalho, que pode levar muitas vezes a uma escassez estrutural de postos de trabalho.

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Na percepção dos(as) titulares do programa, entre todas as vulnerabilidades que configuram a pobreza, aquela a qual mais se ressentem é a exclusão do mercado de tra-balho, que afeta metade dos membros das famílias beneficiadas maiores de 16 anos. Ao contrário do que pensam alguns críticos do Bolsa Família, o programa não gera desestímulo ao trabalho: a maioria dos(as) participantes é enfática ao defender a pre-ferência por garantir a sobrevivência da família a partir do próprio esforço. Além disso, em determinadas circunstâncias, o Bolsa Família pode figurar como alternativa frente a situações de trabalho degradante e até mesmo escravo. Na realidade, o problema não está na renúncia a atividades produtivas e na acomodação, mas na falta de oferta de trabalho para esse grupo mais vulnerável. No caso das mulheres pobres, titulares preferenciais do programa, as barreiras de acesso ao mercado são ainda maiores, seja pelo baixo índice de escolaridade ou porque precisem tomar conta da casa, de filhos e filhas, idosos e idosas.

Nesse sentido, é necessário articular o PBF a políticas de geração de trabalho e renda. Falta clareza, porém, sobre como engajar os grupos em situação de pobreza extrema nessas possibilidades. No espectro de beneficiados(as) pelo Bolsa Família, há pessoas que com um pequeno empurrão de políticas direcionadas para a qualificação profissional ou para o desenvolvimento de pequenos negócios rurais e urbanos, podem cruzar a linha da pobreza. Porém, existe um grupo não desprezível de beneficiados(as) em situação de grande vulnerabilidade, que residem em bolsões de pobreza, em que a dinâmica socioeconômica é baixa e são escassas as oportunidades de emprego e geração de renda.

Mais recentemente, o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome vem se propondo a enfrentar esse desafio. As propostas a ser desenhadas devem ser pensadas de forma integrada com os setores afins e as três esferas de governo. Cabe destacar iniciativas alocadas em outros ministérios, como os “Territórios de Cidadania” e as políticas de economia solidária, que apresentam potencial para garantir a inserção produtiva das famílias e até mesmo a emancipação em relação ao PBF.

Especial atenção deve ser dirigida para o tempo das jornadas da mulher, a saber, a de trabalho e a de reprodução social, mas também o tempo que ela despende no cumprimento das condicionalidades. Há que se buscar, portanto, respostas adequadas para essa sobrecarga e considerá-las nas devidas iniciativas que devem ser oferecidas para garantir a inclusão das mulheres no mercado de trabalho.

A criação e a forte ampliação dos Centros de Referência da Assistência Social (Cras) nas áreas de maior vulnerabilidade social dos municípios brasileiros foi um pas-so importante para o enfrentamento de problemas que, freqüentemente, obstruem a construção de alternativas para as famílias mais pobres. Especial repercussão incide sobre as mulheres que recebem o benefício, pelo fato de passarem a dispor de um órgão voltado para apoiá-las no enfrentamento de parte dos problemas. Cabe, des-sa maneira, prosseguir na implantação, garantindo que os Cras consigam estabelecer articulações com órgãos situados em outras áreas-chave, como educação, saúde e trabalho. No mesmo sentido, é importante que se explorem as possibilidades de os Cras estarem mobilizados para apresentarem os encaminhamentos mais adequados àqueles em condição de insegurança alimentar ainda não-assistidos.

Não há dúvidas de que a titularidade preferencial para as mulheres adotada no Pro-grama Bolsa Família traz visíveis resultados no empoderamento delas com o aumento da independência financeira, maior influência no planejamento dos gastos e no próprio respeito que passam a infundir no âmbito familiar e na comunidade. O que se exige, e

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que vai além dos aprimoramentos possíveis no programa, é a inserção das mulheres no processo de desenvolvimento econômico atualmente em curso no país.

O tempo para a avaliação dos efeitos do Programa Bolsa Família sobre as famílias beneficiadas ainda é pequeno. A Ebia pode se tornar um instrumento importante nesse sentido, não apenas para medir os impactos do programa em termos de segurança ali-mentar e nutricional, mas para apoiar a formulação de demais políticas necessárias para se garantir o direito humano à alimentação. Recomenda-se, ainda, que se prossiga com estudos que permitam captar os diferentes impactos do programa sobre as mulheres, diante da titularidade que a elas é oferecida.

Na análise sobre aspectos pertinentes ao funcionamento do Bolsa Família, a pri-meira constatação foi sobre a dificuldade de adequação das normas do programa à diversidade de situações em que as pessoas beneficiadas estão inseridas. Resulta daí a recomendação de que se estabeleça maior flexibilidade nas regulamentações exis-tentes, com revisão das que não conseguem contemplar adequadamente as especifi-cidades encontradas, como no caso dos povos indígenas.

A segunda constatação foi o baixo grau de engajamento dos(as) gestores(as) locais na execução do programa, considerando-se todas as atribuições a que são chamados(as) a responder. Recomenda-se, então, maior engajamento dos(as) gestores(as) locais na execução do programa, acionando-se medidas voltadas para a capacitação e, também, o provimento de melhores condições de infra-estrutura para que possam cumprir suas atribuições. A instituição do Índice de Gestão Descentralizada (IGD) é uma medida já adotada que pode se tornar um dos mecanismos para a melhoria dessas condições. Recomenda-se, ainda, a retomada de processo de formação de gestores(as), conversa-ções e acordos entre as esferas de poder federal, estadual e municipais, para a constru-ção de consensos que poderão resultar em grandes ganhos para a gestão do programa, explorando suas potencialidades, que vão além da transferência de renda.

A terceira constatação, que chamou a atenção na pesquisa, em especial na etapa qualitativa, foi o desconhecimento sobre uma série de aspectos do Programa Bolsa Família pelos(as) titulares, por gestores(as) locais e estaduais e pela sociedade em geral. Nesse sentido, recomenda-se uma avaliação sobre o que até aqui foi realizado no tocante à comunicação com os diferentes públicos que precisam estar mais infor-mados sobre o programa e o estabelecimento de uma estratégia de comunicação com objetivos claros, identificação dos instrumentos adequados e a fixação de metas que permitam a gradativa superação dessa fragilidade. A quarta constatação, e aquela que se impõe de forma mais urgente, mediante os desafios de superação da pobreza, foi a grande dificuldade para que se estabeleçam práticas intersetoriais na implementa-ção do programa. Isso ocorre nas esferas federal, estaduais e municipais, mas é este último que necessita de maiores avanços, pelo significado do papel exercido por seus gestores e gestoras em relação às famílias beneficiadas. Propõe-se, assim, que se criem estímulos para o estabelecimento em cada município de uma instância interse-torial, responsável pela ação articulada das diversas secretarias e diversos órgãos da prefeitura envolvidos com o programa. Em esfera federal, cabe reforçar a necessidade de efetiva atuação da Câmara Social existente no âmbito da Casa Civil da Presidência da República.

Por fim, não deve deixar de ser considerada a relevância da participação social no controle social e na construção do processo de emancipação das famílias. As instâncias designadas para realizar o controle social do Bolsa Família encontram-se, em sua maioria, descomprometidas, desinformadas ou despreparadas para exercer essa função. Para

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além de seu fortalecimento, cabe ainda realizar uma transição do papel a elas hoje de-legado, que deve passar a ser muito mais de formulação de demandas e propostas do que o exercício de fiscalização, sem dispor das condições para exercê-la.

Pelo que foi apresentado neste estudo, conclui-se que o Programa Bolsa Família cumpre um papel importante na provisão de renda para um contingente da população brasileira bastante vulnerável, com repercussões positivas na segurança alimentar e outras necessidades essenciais. No entanto, maior impacto do programa no bem-estar dessas famílias depende, fundamentalmente, da capacidade de integração com outros programas que apontem para a promoção de direitos e que construam as condições para sua emancipação.