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A Teoria da Escolha Pblica

A Teoria da Escolha Pblica 1 o ramo das cincias econmicas e polticas que estuda a forma como as instituies estatais tomam as suas decises(Nunes; 2009). At meados do sculo XX no existia, pelo menos de forma organizada, um estudo integrado sobre esta teoria associados atuao dos governos e polticos na economia. Essa lacuna foi preenchida pela teoria da escolha pblica ( TEP), surgida por intermdio fundamentalmente dos esforos de dois economistas norte -americanos, James Buchanan e Gordon Tullock tendo o primeiro recebido o Prmio Nobel da Economia em 1986, pelos seus trabalhos nesta rea. SegundoBirdeman eArvate( 2005, pg 103), a teoria da escolha p blica , o estudo dos processos de deciso poltica numa democracia, utiliza ndo o instrumental analtico da economia. Trata -se de um mtodo de anlise baseado nos princpios econmicose aplicado aos objetivos de estudo da Ci ncia Poltica, tais como as decises do Legislativo, os efeitos das regras eleitorais , o comportamento dos grupos de interesse, dos partidos polticos e da burocracia. A TEP constitui uma abordagem interdisciplinar da relao entre economia e poltica. O principal sustentculo desta teoria o de que o funcionament o de todo o processo poltico (eleies, tomadas de deciso, legislao, etc.) assenta na busca por parte dos indivduos envolvidos principalmente do seu interesse prprio, podendo falar se no chamado mercado poltico. Deste pressuposto deriva a possibilidade do processo poltico poder implicar a ocorrncia de falhas dos governos, eventualmente graves, aquando a escolha entre os vrios programas alternativos de governo que possam existir. Segundo Nunes (2009) e m termos gerais, a Teoria da Escolha Pblica analisa como podem funcionar os diferentes mecanismo s de voto, demonstrando que

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A TEP se contraps tambm a alguns pressupostos da ortodoxia neoclssica, em particular possibilidade de agregar preferncias individuais racionais em uma curva de preferncias sociais, e a adoo do critrio de otimalidade de Pareto (se todos os indivduos de uma sociedade preferem a opo x a y, x ser tambm o resultado da escolha social) como condio suficiente de eficincia das escolhas coletivas ( Arrow; 1951).

no existe um mecanismo ideal para obter escolhas sociais a parti r das preferncias individuais. Segundo esta teoria o mercado poltico composto por vrios elementos: como eleitores, polticos, elementos de lobbies 2 e burocratas do governo. No que diz respeito aos eleitores esta TEP, ressalta a incapacidade individual de afetar uma eleio, se verificar o desinteresse destes perante assuntos polticos. Quanto aos polticos e legisladores esta teoria salienta que no exerccio de suas funes de estarem a lidar com recursos de outras pessoas e no prprios diretamente, oincentivo para que tomem decises eficientes e de interesse pblico reduzida. Tendo em conta o enquadramento apresentado h um espao criado para a criao e influncia de lobbies no processo poltico, que acabam por ser capazes de influenciar os legisladores e os prprios burocratas do governo nas duas decises, fazendo-as naturalmente pender para o lado dos seus interesses. Os lobbies so grupos de interesses de vrias ordens (industriais, comerciais, religiosos, etc.) que acabam por desempenhar um papel fundamental na ordem econmica de acordo com a teoria da escolha pblica. Segundo Biderman e Avarte (2005, pg 103), diferente das escolhas privadas feitas pelos indivduos sobre bens e servios de uso privado, objeto da anlise microeconmica da economia neoclssica, a Escolha Pblica refere -se s decises coletivas sobre bens pblicos, destacando o fato de que as decises feitas por indivduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, que afetam a todos os integrantes da coletividade. Os objetivos principais das anlises da TEP so as resolues tomadas nas diferentes instituies polticas dos Estados democrticos representativos. Alm da nfase dado s falhas dos governos a teoria da escolha pblica tambm centrou a sua ateno na proposta de medidas para corrigir os problemas, salientando as vantagens de uma interveno do Estado ao nvel mais local possvel e propondo formas de limitao da despesa pblica. Levando em conta o referido, a TEP entra em parte em coliso com a viso Keynesiana da in terveno do estado na economia segundo a qual este desempenha um papel fundamental na correo de falhas de mercado (Infopdia, 2011).2

Lobby, refere-se a pessoa ou grupo organizado para procurar influenciar procedimentos e atos dos poderes pblicos como o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. Esta atividade desenvolveu-se particularmente no Legislativo dos Estados Unidos, onde foi regulamentada em 1946. No Brasil, embora no exista legislao especfica regulamentando a atividade, esses grupos e escritrios de lobistas proliferam, especialmente em Braslia, exercendo em alguns casos grande influncia sobre a aprovao ou rejeio de projetos de lei pelo Congresso Nacional (Birdeman e Arvate; 2005).

A teoria da Escolha Pblica, como citado acima segundo Biderman e Arvate(2005; pg.104), se contraps s concepes polticas e econmicas predominantes a partir do segundo ps-guerra, inspirados nas ideias de Keynes e em sua confiana na capacidade do processo poltico de ad otar medidas impulsoras do bem estar do conjunto da sociedade e do estado como corretor das falhas de mercado, ideias que deram origem chamada economia do bem estar. A base dessa confiana nos resultados das polticas pblicas estava tanto na eficincia do controle pblico sobre as variveis econmicas, como em uma viso positiva da capacidade e motivao das elites tecnocrticas, a viso tecnocrtica e benigna do processo democrtico. A ideia de que a conduo econmica do governo pode ser orientada exclusivamente pelo interesse pblico, atravs da capacidade dos polticos e tcnicos do governo, para a elaborao de polticos e t cnicos do governo, para a elaborao de polticas pblicas eficazes na correo das falhas do mercado, foi questionada pela TEP na anlise dos processos de deciso poltica. Segundo essa anlise, polticos e burocratas, da mesma forma que empresrios e co nsumidores na economia neoclssica, so atores racionais e esto motivados pelo interesse prprio, que no caso dos polticos consiste em atingir o poder ou manter-se nele. Isso resulta muitas vezes nos fracassos das polticas pblicas em satisfazer de forma eficaz ao conjunto da sociedade ou mesmo maioria da populao atravs de polticas em prol do bem comum. A concluso da TEP que existem falhas na ao dos governos, da mesma forma que existem falhas no funcionamento do mercado ( Biderman e Arvate; pg.105) . Segundo Trigo Pereira (2000) em seu artigo A teoria da Escolha Pblica, uma abordagem neo-liberal, a TEP tem demonstrado que as regras e as instituiesso importantes para se perceber os resultados das esco lhas coletivas, e este enfoqueneoinstitucional, afasta-a consideravelmente da perspectiva neoclssica tradicional.Se as regras e instituies evolussem naturalmente, numa perspectiva algodarwiniana, como em parte tem sido defendido pela e scola austraca de F. v. Hayek,ento no existiria grande justificao para se analisar a escolha entre diferentes tiposde regras e instituies. O campo da ao humana no desenho voluntrio e intencional das instituies seria quase nulo. Dois pressupostos bsicos de anlise da TEP so o comporta mento racional e o interesse prprio, ambos considerados motivadores das preferncias individuais de governantes e eleitores. Um terceiro elemento fundamental o conjunto de regras e instituies polticas. Segundo a perspectiva da TEP, a escolha das polticas pblicas dos governos resultante de opes motivados por preferncias individuais, feitas sob determinadas regras e procedimentos de deciso coletiva. Em face de tais regras, cada

participante escolhe sua estratgia segundo critrio de maior utilid ade individual ou maximizao dos resultados ( Birdeman e Arvate; 2005 pg. 105). As decises polticas e econmicas dos governos democrticos dependem das instituies polticas existentes e das decises dos agentes ou atores polticos, econmicos e sociais que intervm nessas decises. O presidente, a coalizo de partidos no governo, o legislativo, o judicirio, a administrao pblica, os partidos polticos, os grupos de interesse, todos interferem na definio e implementao das polticas pblicas. As escolhas coletivas sempre so o resultado de um embate de preferncias individuais regulado por regras e procedimentos que determinam a relao entre os participantes e a forma de se chegar a um resultado: a deciso coletiva. Ademais, uma caracterstica essencial dos governos democrticos, que influencia as decises adotadas sobre escolhas pblicas, que eles devem se submeter periodicamente, a eleies competitivas, com resultado incerto e definidas pelo maior nmero de votos. Segundo Birdeman e Arvate( 2005; pg.106), as cronologias sobre a origem e a evoluo da TEP geralmente comeam no sculo XVIII, com o matemtico francs Marqus de Condorcet e sua descrio do paradoxo do voto. A origem contempornea da perspectiva da Escolha Pblica se situa entre fins da dcada de 1950 e meados dos anos 60. quase um consenso considerar como trabalho fundador da TEP The CalculusofConsent, dos economistas James Buchanan e Gordon Tullok. O cientista poltico Anthony Downs( Na EconomicTheoryofDemocracy, 1957 ), e os economistas MancurOlson ( The LogicofCollectiveAction, 1965) e William Riker ( The TheoryofPoliticalCoalitions, 1962) tambm so considerados pela maioria dos estudiosos do tema, co-fundadores dessa perspectiva de anlise. O trabalho de Joseph Schumpeter, Capitalism, SocialismandDemocracy, pode ser visto como um precursor da anlise poltica da TEP. Segundo Schumpeter, a atividade poltica pode ser equiparada ao mercado, na qual os polticos representam os empresrios e os votos representam o dinheiro. Como os polticos precisam dos votos para ganhar eleies e chegar ao poder e/ou manter -se nele, procuraram maximizar os votos do eleitorado da mesma forma que os empresrios procuram maximizar o lucro. Segundo Nunes (2002; p.9) u m argumento tradicional dos tericos da Escolha Pblica a favor daprivatizao aponta para a ineficincia das empresas estatais em decorrncia daestabilidade dos funcionrios e da busca pelo burocrata da maximizao do seu salrio,poder e tamanho da repartio em detr imento do lucro, comoconsiderado por Zweifel&Zaborosky (1996). A estabilidade dos funcionrio s desencorajariaincrementos deprodutividade. Os servidores, por terem seus empregos garantidos, no se esforariampara melhorar o desempenho. Enquanto na concepo de Weber (1977), a burocracia era umamodalidade deorganizao com adequao dos meios aos objetivos desejados, a fimde alcanar a mxima eficincia, para os autores da Escolha Pblica a burocracia responsvel pelo crescimento da despesa devido a: a) ineficincia causada pelasuperproduo e pelo afrouxamento dos controles de produo; b) sucessivosincrementos nos oramentos, resultantes de presso de grupos que sempre pedem mais para no correrem o risco de vir a ter menos do que desejam; c) corporativismo dosfuncionrios, que favoreceria a eleio de candidatos comprometidos com a expansodos gastos.

A Teoria da Escolha Pblicadesenvolveu anlises tericas sobre as regras de deciso coletiva e seus principais efeitos , os tpicos a seguir apresentaram as principais caractersticas destas anlises. 1- Regra da Maioria

Segundo Birdeman e Avarte( 2005; pg. 107), a regra da maioria, especialmente a maioria simples, objetivo de crtica por parte dos autores da TEP. Sem desconhecer o carter pragmtico desse mecanismo nas modernas democracias, so assinaladas suas limitaes como procedimento capaz de levar a decises coletivas timas. A maioria simples o menor nmero de votos necessrio para uma tomada de deciso, de forma a evitar a aprovao simult nea de temas mutuamente contraditrios. Uma das principais limitaes da regra da maioria a impossibilidade de considerar a intensidade das preferncias. Os indivduos geralmente tm diferentes graus de preferncias sobre os bens pblicos a serem oferec idos pelos governos. Por isso, o resultado de uma deciso majoritria pode ser ineficiente do ponto de vista econmico, isso , a maioria pode ficar insatisfeita com a quantidade de bens pblicos produzida. Alguns prefeririam mais, outros menos. Da mesma forma, a regra da maioria pode culminar na rejeio de determinada proposta, mas se a intensidade das preferncias fosse computada, o conjunto da sociedade poderia estar melhor com a aprovao da medida.

2-Teorema do Eleitor Mediano

Segundo Birdeman e Avarte( 2005; pg.107), o modelo mais simples utilizado para explicar o teorema do eleitor mediano 3 supe uma situao de democracia direta,

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Conceito relacionado com a escolha Pblica numa sociedade democrtica no qual os governantes so eleitos em eleies livres e que sustenta que os polticos apresentaro plataformas eleitorais que expressema viso daqueles votantes que se encontram no centro do espectro poltico-social. Supondo uma sociedade dividida do ponto de vista de suas inclinaes eleitorais entre esquerda e direita, isto , entre os eleitores de esquerda e de direita tero maior probabilidade de receber os votos de uma faixa central formada por aqueles esquerdistas que esto direita e pelos direitistas que esto esquerda de seus prprios

quando os eleitores votam diretamente na aprovao ou rejeio de projetos de lei e no em representantes ou partidos polticos e um universo de somente trs leitores, o menor nmero para o qual a regra da maioria relevante para uma tomada de deciso coletiva. Suponha, por exemplo, que o tema a ser votado seja o servio de segurana pblica, isso , a quantidade de fora policial que deve ser provida pelo governo. Nesse exemplo, outros pressupostos do modelo so: a) Maior servio de segurana significa maior bem-estar. b) Cada indivduo deve pagar mais imposto por mais polcia( independente de os impostos pagos serem ou no igualmente distribudos por todos). c) Cada indivduo tem preferncias diferentes sobre a quantidade de polcia necessria (tima). Os benefcios individuais de mais fora policial, alm da quantidade considerada tima por cada indivduo, so inferiores ao montante pago em impostos por segurana e a quantidade de fora policial passa a ser considerada maior do que a realmente necessria. d) Todos os indivduos desejam um mnimo de servio policial. e) Cada eleitor vota de forma independente, isto , segundo suas preferncias. f) O mecanismo de deciso a regra da maioria. g) As diferentes quantidades de fora policial so votadas de forma binria, num processo exaustivo. h) Todos os eleitores votam. Eleitor mediano aquele que opta por uma quantidade que est na mdia das preferncias do grupo. Ou, dito de outra forma, num tema em que as preferncias esto distribudas entre uma quantidad e mnima e uma quantidade mxima, o nmero de eleitores que preferem quantidades menores do bem pblico que o eleitor mediano igual ao nmero dos que preferem quantidades maiores. O teorema de eleitor mediano estabelece que, nas condies especificadas aqui, o resultado de uma eleio majoritria ser a prefernciado eleitor mediano. Aplicado a uma democracia representativa, na qual os eleitores escolhem representantes, o teorema do eleitor mediano explica por que, no caso de dois candidatos (ou partidos) e supondo que todos votem, ser eleito aquele com uma proposta mais prxima da preferncia do eleitor mediano e ambos tendero a desenharagrupamentos e que podem constituir uma maioria em relao queles que se encontram nos dois extremos (SANDRONI; 2008).

plataformas similares. O candidato mais prximo de eleitor mediano estar mais perto do timo de mais da metade do eleitorado. Esse teorema tem dado origem a uma srie de modelos sobre comportamento racional e denominada anlise espacial das preferncias do eleitorado e das estratgias de candidatos e partidos polticos(Birdeman e Arvate; pg 109).

2- O Paradoxo do Voto

O paradoxo do voto 4 um conceito fundamental para entender o funcionamento dos processos de votao nas instituies democrticas, sendo particularmente til no estudo do funcionamento do legislativo e de suas comisses. O paradoxo do voto foi descoberto pelo matemtico francs Marqus de Condorcet, no sculo XVIII, que demostrou que, numa deciso entre mais de duas opes, um processo de escolha entre pares de alternativas nem sempre resulta na opo preferida pelo grupo(Birdeman e Avarte; 2005 pg 1 09). Para entender o paradoxo do voto, considere um caso hipottico de apenas trs legisladores, os quais devem optar entre financiar a construo de um estacionamento subterrneo, uma estrada ou uma ponte. A tabela 1 abaixo est representando a ordem das preferncias hipotticas dos trs legisladores:

TABELA 1: Paradoxo do Voto

Preferncias 1

Legislador A

Legislador B

Legislador C

Estrada Estacionamento

Ponte

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Estrada

Ponte

Estacionamento

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Paradoxo do Voto, a possibilidade que um sistema de votao de maioria simples seja incapaz de oferecer um resultado final sem qualquer ambiguidade (SANDRONI, 2008).

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Ponte

Estacionamento

Estrada

Fonte: Birdeman e Avarte(2005; pg.109) Pela regra da maioria, e supondo que cada legislador vote pela sua preferncia, nenhuma das opes ser escolhida. Nesse contexto, os legisladores decidem votar entre pares de opes. Na primeira votao, escolhem entre o estacionamento e a estrada. Segundo a ordem de preferncias apresentada, o legislador A votar em financiar o estacionamento, o legislador B votar na estrada e o legislador C, no estacionamento. Vence a opo estacionamento, e a estrada descartada. Numa segunda votao, entre o estacionamento e a ponte. O resultado final da deciso coletiva o financiamento da ponte. Agora imaginemos que os legisladores decidam verificar o resultado entre a estrada(opo derrotada pelo estacionamento) e a ponte . A e B votariam na estrada e somente C votaria na ponte. A opo pela estrada derrotaria a opo pela ponte. Esse p paradoxo do voto: o estacionamento venceu a estrada e a ponte venceu o estacionamento, mas a estrada venceria a ponte. O resultado inconsistente. No existe um a preferencia definida no grupo dos trs legisladores, e a ordem de preferncias majoritrias cclica. Sendo x = estacionamento, y = estrada e z = ponte, x vence y que vence z que vence x(x>y>z>x). Segundo Birdeman e Avarte(2005; pg. 110), o paradoxo do voto mostra que, existindo mais de duas alternativas, a escolha entre pares de opes no assegura que alguma das opes descartada no seja preferida pela maioria quela que foi finalmente escolhida utilizando a regra da maioria. A descoberta de Condorcet foi generalizada pelo econ omista americano Kenneth Arrow que demostra que , sendo trs as opes entre as quais realizar uma escolha, no existe nenhum sistema de votao baseado no critrio da maioria que atenda amo mesmo tempo determinadas condies consideradas razoveis, e que permita eliminar o paradoxo do voto e garanta que a deciso coletiva da sociedade seja efetivamente a opo que proporciona maior satisfao e bem-estar ao conjunto da sociedade.

3- Logrolling

A expresso logrollingdesigna o intercmbio de votos (vote trade) entre os

legisladores para aprovao de diferentes leis, trata -se das negociaes por leis e emendas, frequentes na maioria dos sistemas democrticos, cujo objetivo que todos os integrantes da negociao fiquem satisfeitos com o resultado. Esse intercmbio de votos possvel posto que os legisladores tm diferentes intensidades de preferncias pelas leis apresentadas ( Birdeman e Arvate; 2005pg 111). Para alguns autores da TEP, o procedimento de logrolling 5 entendido como um mecanismo propcio para superar as limitaes da regra da maioria explicita no paradoxo do voto, e para encontrar solues dificuldade de obter decises timas em mbitos coletivos, na presena de preferncias individuais com diferen te intensidade. No entanto, tambm tm sido levantadas dvidas sobre esses efeitos positivos do logrolling, destacando as possibilidades de quebra, por p arte de alguns legisladores, dos acordos sobre trocas de votos, sendo introduzido assim o problema da estabilidade das coalizes e a consequente dificuldade na obteno de solues . Negociaes entre legisladores sempre existiram, mas somente no incio do sculo XX, surgiram as primeiras referncias sobre o tema atravs dos idealizadores da TEP, Buchanan e Tullockque introduziram os benefcios proporcionados por esse tipo de negociao. Um exemplo de intercmbio de votos no Brasil foi o recente processo de aprovao das Reformas Previdenciria e Tributria (2003) onde a coaliso majoritria no governo negociou a aprovao do subteto da remunerao dos desembargadores e a contribuio previdenciria dos inativos no mbito da Reforma Previdenciria, em troca do aumento da participao dos estados da federao nas receitas decorrentes da CIDE(Contribuio de Interveno no Domnio Econmico) e da CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (Extinta em 23 de Janeiro de 2007), no que diz respeito a Reforma tributria. A moeda de troca foi o voto dos parlamentares fiis aos governadores, sendo negociada pelo presidente da Repblica, pelos governadores dos estados e pelos lderes partidrios no Legislativo. Segundo Biderman e Arvate (2005; pg 112), o principal objetivo do logrolling determinar o ganho social proporcionado p ela negociao de votos entre os polticos,

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Logrolling: Denominao dada atitude de polticos quando oferecem seu apoio a medidas que lhes so indiferentes ou apenas levemente prejudiciais, em troca do apoio de colegas a projetos que lhes so de fundamental importncia ( SANDRONI; 2008).

na ocorrncia da regra da unanimidade, somente possvel intercmbio de votos quando os projetos iniciais apresentados so modificados at cada legislador identificar algum benefcio de acordo com sua prpria es cala de preferncias dos legisladores . Colleman (1966) demostrou que o cmputo final de logrolling um resultado que aproxima a um timo de Pareto 6, qual seja, o ponto de maximizao de ganhos por negociao. A literatura sobre escolhas pblicas tende a abordar o intercmbio de voto correlacionando-o com a maior ou menor estabilidade das coalizes majoritrias no Congresso, de tal forma que alguns dos resultados indesejveis decorrentes desses comportamentos (acordos no cumpridos e resultado neto de satisfao social negativo) so relacionados com a instabilidade das maiorias, nesse sentido, busca -se identificar mecanismos capazes de proporcionar maior estabilidade s maiorias legislativas, com o escopo de prover melhorias no bem -estar social. A ocultao das verdadeiras preferncias e a desistncia de alguma das partes pactuantes de um acordo podem impedir de atingir um equilbrio Pareto timo. Um legislador pode se manifestar contrrio a uma lei com a qual na verdade concorda, para negociar a aprovao de outra. Nesse caso, uma vez tendo sido aprovada a primeira lei, conseguiria aprovar uma segunda lei que o beneficie . Todavia, a desistncia de um dos legisladores pode acontecer antes de aprovada a ltima lei que faz parte do acordo. Essa probabilidad e aumenta com o nmero de legisladores intervenientes, porque cada voto menos decisivo ( Birdeman e Arvate; 2005 p. 113). Segundo Birdeman e Arvate( 2005; p.125), atravs da TEP possvel observar que, nos processos de deciso coletiva das democracia s, se produzem determinadas ineficincias ou custos para o conjunto da sociedade. Porm, disso no se infere que a democracia no seja desejvel, que existam outros sistemas de escolhas pblicas sem custos ou custos menores ou que no seja possvel o desenho de arranjos institucionais que permitam reduzir essas ineficincias.

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Situao em que os recursos de uma economia so alocados de tal maneira que nenhuma reordenao diferente possa melhorar a situao de qualquer pessoa (ou agente econmico) sem piorar a situao de qualquer outra. O conceito foi introduzido por Vilfredo Preto (1848-1923), e a Economia do bem-estar em grande medida estuda as condies nas quais um timo de Pareto possa ser alcanado ( SANDRONI;2008).

2.1 Externalidades e o Teorema de Coase

Segundo Sandroni( 2008; p.276), externalidades 7 so benefcios obtidos por empresas que se formam ou j existentes, em decorrncia da implantao de um servio pblico ou de uma indstria, proporcionando primeira vantagem antes inexistentes. Por exemplo, a construo de uma rodovia pode permitir aos produtores agrcolas prximos custos de transporte mais baixos e acesso mais rpido aos mercados consumidores. A existncia de economias externas permite em geral uma reduo de custos para a empresa e significa uma importante alavanca do desenvolvime nto econmico. Muitas empresas antes de tomar a deciso de se instalar em determinados locais avaliam seu potencial presente e futuro de economias externas. O contrrio acontece quando a instalao de certas atividades traz aumentos de custos para as empresas ou afugenta clientes ou, ainda, desestimula a demanda de certos produtos. Nesse caso, ocorrem as deseconomias externas, como, por exemplo, quando indstrias contaminam com chumbo as pastagense guas adjacentes: o leite produzido na regio pode ter sua demanda em queda no apenas por constatar -se que o produto contm aquele metal, como pelo simples fato de que os consumidores, sabendo da origem do leite, se recusam a compra-lo, por precauo (Sandroni.; 2008.p.277). Segundo Mankiw (2007;p.204), externalidade o impacto das aes de uma pessoa sobre o bem-estar de outras que no tomam parte da ao . Birdeman e Avarte( 2005;p.17), salientam que o problema da externalidade surge porque quando as firmas ou indivduos realizam suas aes. Levam em considerao somente os benefcios e os custos privados, e no os benefcios e custos sociais. Em outras palavras, os agentes econmicos no recebem do mercado a sinalizao correta dos custos ou benefcios de suas aes. Pode-se dizer, portanto, que a externalidade causada por uma imperfeio do mercado .

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. , ( ; 2006)

O benefcio privado de consumir um determinado produto corresponde somente ao benefcio social leva em considerao o impacto desse consumo para todos os indivduos da sociedade. Portanto, o benefcio social pode ser maior ou igual ao benefcio privado. Quando ele maior, diz -se que existe uma externalidade positiva. Por sua vez o custo de um produto para a sociedade engloba no somente os custos para os seus produtores e vendedores, os chamados custos privados, como tambm os custos da produo para aqueles membros da sociedade que no produziram ou venderam o produto. Por conseguinte, o custo social sempre maior ou igual ao custo privado. No caso em que ele for maior, fica caracterizada a existncia de externalidade negativa. Segundo MANKIW(2007; p.207), o governo pode corrigir as falhas do mercado provocadas pelas externalidades negativas e positivas atravs da internalizao de uma externalidade 8 que consiste na alterao dos incentivos de maneira que as pessoas levem em considerao os efeitos externos de suas aes. As reaes apropriadas nas externalidades so opostas. Para deslocarem o equilbrio de mercado social timo as externalidades positivas requerem um subsdio e as negativas uma tributao. Nas externalidades negativas fica caracterizada uma falha ou ineficincia de mercado, ou seja, as livres foras do mercado no levam a economia a um equilbrioeficiente. Quando os indivduos no sentem os custos totais que as externalidades geram, eles realizam mais aes do que a sociedade desejaria. Para corrigir essa falha de mercado, algum mecanismo tem que ser criado no sentido de desestimular a produo. Podemos comparar externalidades positivas e negativas 9, com a curva de oferta e demanda, pois ambas necessitam de incentivos opostos para se deslocarem at encontrar um ponto timo. Por exemplo,quando a demanda encontra -se aquecida, devido ao aumento da renda das famlias e do crdito, a curva da demanda desloca-se para direita aumentando a quantidade demandada, em contraposio o preo tende a8

A internalizao da externalidade uma forma de ver o problema da externalidade. Na verdade, com a clara determinao do direito de propriedade, automaticamente ocorre a internalizao da externalidade. 9 Resumindo as externalidades negativas fazem com que os mercados produzam uma quantidade maior do que a socialmente desejvel. As externalidades positivas fazem com que os mercados produzam uma quantidade menor do que a socialmente desejvel. Para solucionar esse problema, o governo pode internalizar a externalidade tributando bens que trazem externalidades negativos e subsidiando que trazem externalidades positivas.

subir at atingir o ponto timo de equilbrio , pois as empresas no tero a capacidade (recursos de produo) de ofertar a quantidade procurada de slocando a curva da oferta para a esquerda at que atinja o equilbrio, isto acontece tambm com as externalidades positivas e negativas, pois dependem de incentivos do governo ou mercado social (famlias) para que possam sofrer reaes at que atinjam o p onto timo, mas que no significam eficincia 10. Podemos exemplificar externalidade positiva atravs educao, pois altamente subsidiada por meio de bolsas concedidas pelo governo e escolas pblicas, e as externalidades negativas atravs da poluio atmosfrica e o congestionamento de rodovias e avenidas. No item a seguir veremos a ideia que Coase (1960) desenvolveu para explicaras externalidades e a soluo apresentada pelo autor atravs do Teorema de Coase.

2.1.1 Teorema de Coase Segundo o Teorema de Coase 11 ( 1960), o verdadeiroproblema econmico a ser enfrentadoconsistiria em decidir, luz dos objetivos de maximizao da eficincia, qual seria o prejuzo mais grave a ser evitado pela sociedade.Se os custos de transao forem nulos ou irrisrios, aloca o inicial de direitos efetuada pelo ordenamentojurdico no influir sobre o resultado da disputa emtorno das externalidades, pois os agentes afetadosacabaro por encontrar uma soluo e acabaro porresolv-la, atravs de um processo de auto composio,no sentido de distribuio mais eficiente dos recursos existentes na economia. Segundo Sandroni (2008;p.8 27) esse teorema sustenta que externalidades no provocam a alocao imperfeita de recursos, desde os custos de transao 12 (para a elaborao de contratos e negociaes de acordos) sejam nulos, e os direitos de propriedade, bem definidos e respeitados. Nesse caso, as partes, o produtor e o consumidor da externalidade, teriam um incentivo de mercado para negociar um10

Eficincia: no se examina se aquilo que foi produzido eficaz, isto , se o produto ou o resultado do trabalho eficiente est adequado finalidade proposta. Por exemplo, se um mdico realizar uma interveno cirrgica num paciente, poder faze-lo com grande eficincia, mas se a interveno tiver sido realizada no rgo errado, ela no ter a mnima eficcia, dessa forma a ao pode ser eficiente mas no eficaz. 11 O nome do teorema de Coase uma referncia ao economista Ronald Coase, ganhador do Prmio Nobel de economia em 1991, que desenvolveu essa ideia no seu trabalho clssico Coase (1960). Coase nasceu em MIdlesex, na Inglaterra em 1910, e graduou-se em Economia pela London SchoolofEconomics em 1932. Tornou-se professor na mesma Universidade, entre 1935 e 1951. Nos anos 50 transferiu-se para os Estados Unidos, onde lecionou na Universidade de Buffalo, Virginia e Chicago( Sandroni; 2008). 12 Custo de transao: conceito relacionado com os custos necessriospara a realizao de contratos de compra e venda de fatores num mercado composto por agentes formalmente independentes. Esses custos so comparados com aqueles necessrios internalizao dessas atividades no mbito da prpria empresa e constituem um critrio importante na tomada de deciso na empresa moderna.

acordo em benefcio mtuo, de tal forma que a externalidades fosse internalizada. O teorema estabelece que o resultado desse processo de troca fosse o mesmo, qualquer que fosse, o produtor e o consumidor de externalidade, aquele que possusse poder de veto ou direito de propriedade. Mankiw (2007;p.211), salienta que o Teorema de Coase agentes econmicos privados podem solucionar o problema das externalidades entre si .Qualquer que seja a distribuio inicial dos direitos, as partes interessadas sempre podem chegar a um acordo no qual todos f iquem numa situao melhor e o resultado seja eficiente. Segundo Coase (1960) quando as partes (consumidor e produtor) podem negociar sem custose com possibilidade de obter benefcios mtuos, o resultado das transaes sereficiente, independentemente de comoestejam especificados os direitos depropriedade.

Segundo Birdeman e Arvate (2005; p.23), o teorema sugere que os custos de transao so elevados, a forma como os direitos de propriedade 13 so estabelecidos afetando o equilbrio competitivo 14, produzindo talvez um resultado economicamente ineficiente . Em disputas judicias no mundo real, por exemplo, os custos de transao podem ser extremamente altos, com elevados gastos com advogados, com o funcionamento do sistema judicirio e assim por diante. Ademais, a incerteza quanto ao veredicto final das disputas legais outro fator que contribui para incrementar os custos de transao. Como resultado, o simples estabelecimento do direito de propriedade pode no ser suficiente para eliminar os problemas relacionados com a externalidade. Alm do mais, nem todos os indivduos tm o mesmo acesso aos mecanismos de defesas existentes no sistema legal. Em outras palavras, o acesso no necessariamente democrtico. Pessoas das camadas mais baixas de renda no tm recursos suficientes para contratar os melhores advogados e entram em desvantagem em uma disputa judicial, que, na maioria doa casos no Brasil, se estendem por um longo perodo. possvel que sejam mais inclinadas a desistir da contenda judicial por considerarem os custos muito elevados. Isso contribui para a ineficcia do13

Direito de Propriedade: conjunto de regraslegais que descrevem o que as pessoas ouempresas podem fazer com aquilo que lhespertence.Por exemplo: Se os residentes s margensde um rio fossem proprietrios do rio, elescontrolar iam as

emisses que ocorrem rioacima ( Neto; 2006) .14

O equilbrio competitivo eficiente mesmo no caso de os efeitos redistributivos serem elevados. Para mais detalhes ver Coase( 1960).

estabelecimento do direito de propriedade como alternativa para alcanar o equilbrio eficiente. Alm dos custos de transao, existem dois outros problemas que podem minar a eficcia do direito de propriedade em garantir que as livres foras de mercado alcancem um equilbrio eficiente. O primeiro est relacionado com a possibilidade de a externalidade ser um bem pblico. O segundo problema decorre da presena de informao incompleta. Para ilustrar o primeiro problema, de exte rnalidade ser um bem pblico, suponha que em vez de somente um, existam vrios estudantes de economia afetados negativamente pela prtica instrumental de um baterista. Como vrios deles so afetados, da se justifica a ideia de a externalidade ser um bem p blico. No caso de o direito de propriedade permitir a prtica da bateria. Entretanto, cada estudante individualmente tem o incentivo de argumentar que no se incomoda tanto com o barulho da bateria, justificando, portanto, a sua no contribuio financeir a para comprar o silncio do baterista. Ele espera, ao agir dessa forma, que os outros estudantes acabem pagando pelo silncio do baterista, sendo o benefcio obviamente estendido para ele, sem, contudo, incorrer em nenhum custo monetrio. Como possvel que todos os estudantes ajam da mesma forma, e eles tm o incentivo para tal, o equilbrio final aquele no qual ningum paga pelo silncio do baterista. Ocorre o fenmeno que o economista chama de free-rider (efeito carona). Ou seja, nenhum indivduo paga por um produto que necessariamente o beneficia, pois espera que os outros paguem e ele acabe se beneficiando por tabela. Note que isso ocorre mesmo que os benefcios para os estudantes de economia do silncio do baterista sejam maiores do que os custos para o ltimo de no tocar o seu instrumento preferido. Devido ao efeito carona, o direito de propriedade no leva necessariamente ao equilbrio eficiente quando a externalidade um bem pblico. O segundo problema que pode minar a eficcia do direito de propriedade em garantir que as livres foras de mercado alcancem um equilbrio eficiente decorre da presena de informao incompleta. No exemplo do baterista e do estudante de economia analisado acima, foi informado quando um se beneficia e o custo que o outro incorre com a prtica da bateria. Contudo, o mais provvel que essa informao no seja pblica. Nesse caso, o baterista tentaria persuadir o estudante de economia de que deixar de praticar o seu instrumento musical predileto causaria uma perda de

satisfao pessoal muito grande. Como contrapartida, exigiria uma compensao muito elevada pelo seu silncio. Nesse processo de barganha entre dois indivduos, possvel que um deles exija exageradamente do outro, e um acordo mutuamente benfico acabe no ocorrendo. A possvel consequncia que a simples fixao dos direitos de propriedade no seja suficiente para alcanar o equilbrio eficiente. Mesmo que no existam os problemas de custos de transao elevados, de freeriderou informao incompleta, nem sempre parece ser possvel contar com a alternativa do claro estabelecimento dos direitos de propriedade para pr fim aos problemas relacionados com a externalidade. Sobre esse assunto, o economista Gary Becker, ganhador do Prmio Nobel de Economia em 1992, escreve:

Externalidade resulta da importncia dos direitos de propriedade no de problemas de motivao induzido pelo direito de propriedade. Como os oceanos no so de propriedade de alguma pessoa ou nao, a pesca, a explorao de petrleo e os direitos de navegao so objetivos de disputa. O ar seria facilmente poludo porque ningum o possui, e (Thomas Edison) teria somente direitos parciais de suas invenes. (...) Se cada pessoa possusse o ar que ela respira, ela poderia cobrar das firmas o direito para poluir certamente desencorajaria a poluio. Se Edison tivesse pleno controle do uso de suas invenes ele poderia ter cobrado mais pelo seu uso.

Segundo Birdeman e Avarte (2005; p.33), nenhuma das alternativas mencionadas no Teorema de Coase necessariamente fornece uma soluo definitiva para os problemas das externalidades. A eficcia 15 do direito de propriedade em garantir que as livres foras de mercado alcancem um equilbrio eficiente pode ser minada pela presena de custos de transao, informao incompleta ou com a presena de um bem pblico. O efeito carona muitas vezes impossibilita a alternativa internalizao da externalidade. No caso da colocao de um impost o ou subsdio, a grande dificuldade saber a alquota apropriada para a correo da externalidade. Em algumas situaes, a sociedade no tem alternativa, a no ser permitir o uso em excesso de certos recursos produtivos ou simplesmente proibi -lo. Em outras palavras, em casos extremos, os mecanismos conhecidos para resolver os problemas relacionados com a externalidade podem no funcionar. Segundo Mankiw (2007; p.217), em alguns casos, as pessoas podem resolver sozinhas os problemas das externalidades. O Teorema de Coase sugere que as partes interessadas podem negociar entre si e chegar a uma soluo eficiente. Algumas vezes, entretanto, no h como chegar a um resultado eficiente, talvez porque o grande nmero de interessados dificulte a negociao. Quando as pessoas no so capazes de resolver o problema das externalidades privadamente, o governo frequentemente entra em ao. Mas mesmo assim, a sociedade no pode deixar completamente de lado as foras do mercado. Mais exatamente, o governo pode15

Eficcia significa fazer o que necessita ser feito para alcanar determinado objetivo. Este conceito distinto do de eficincia por se referir ao resultado do trabalho de uma empregado, isto , se este ou o seu produto adequado a um fim proposto.

abordar o problema exigindo que os tomadores de deciso arquem totalmente com os custos de suas aes. O captulo a seguir pretende mostrar, as diferenas entre empresa pblica e privada, dando enfoque para os incentivos de cada uma e comparando a performance de ambas, alm de fazer um estudo os motivos que levaram a privatizao no Brasil e no mundo, seus modelos de privatizao e finda com a regulao do estado na economia.