caniello-piraux_ideias e práticas na gestão social dos

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Sustentabilidade em DebateSustainability in Debate

Sustentabilidade em Debate - Braslia, v. 4, n. 2, p. 19-40, jul/dez 2013

DOSSI

ResumoO Programa Territrios da Cidadania tem como objetivo fomentar a agricultura familiar no Brasilpor meio do financiamento de projetos produtivos e de infraestrutura definidos no mbito decolegiados deliberativos paritrios, onde se desenvolve o chamado ciclo de gesto social, quepressupe uma dialtica ativa e progressiva entre o capital social do territrio, a participaocoletiva e a implementao de projetos, redundando num processo virtuoso e sustentvel dedesenvolvimento rural. O territrio da Borborema, na Paraba, foi formado em 2003 com umcapital social j ento relativamente consolidado, num panorama de recampesinizao e detransio agroecolgica. Entretanto, este no apresenta um bom desempenho em termos daexecuo de projetos de investimento. Este trabalho visa abordar esse aparente paradoxo,analisando a relao entre o iderio do programa governamental e a prtica dos atores sociaisno mbito do colegiado territorial.

Palavras-chave: desenvolvimento territorial; desenvolvimento rural; Programa Territrios daCidadania.

AbstractThe Territories of Citizenship Program aims to strengthen small-scale farmers in Brazil by financingproductive projects and infrastructures defined within deliberative institutional arrangementswhich is implementing the so-called cycle of social management. It presupposes dialectic active

Recebido em 01.09.13Aceito em 12.11.13

Mrcio Caniello*Marc Piraux**

Valrio Verssimo de Souza Bastos***

*Professor Associado de Antropologia da Universidade Federal de Campina Grande (UFCG)End. eletrnico: [email protected]

**Pesquisador do CIRAD/Frana. Professor colaborador da Universidade Federal do Par (UFPA)End. eletrnico: [email protected]

***Doutorando em Cincias Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN)End. eletrnico: [email protected]

Ideias e Prticas na Gesto Social dosTerritrios da Cidadania. O caso do

Territrio da Borborema, ParabaIdeas and Practices for the Social

Management of Territories ofCitinzenship. The Case of theBorborema Territory, Paraiba

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Mrcio Caniello et al.


and progressive between the social capital of the territory, collective participation and projectimplementation, resulting in a virtuous process and sustainable rural development. The Territoryof Borborema, in the state of Paraiba, was created in 2003 with a high level of social capital andone process of consolidation ofpeasant social movements and agroecological transition. However,it does not show a good performance in terms of implementation of investment projects. Thispaper analyse this apparent paradox making relationship between the ideology of the governmentand the practice of social actors within the territorial device.

Keywords: territorial development; rural development; territories of citizenship program.

1 Introduo

Desde a sua campesinizao no sculo XVII, o Territrio da Borborema vemexperimentando uma evoluo histrica que alterna perodos dedescampesinizao e recampesinizao1, ao sabor dos poderes da agriculturapatronal e de seus interesses nos diversos ciclos econmicos ali desenvolvidos,em maior ou menor abrangncia regional: algodo, caf, cana-de-acar, agave,pecuria, fumo e laranja (PIRAUX; MIRANDA, 2011). Entretanto, desde os anos 1950,os camponeses estabelecidos nesse territrio tm mostrado um poder de resistnciae mobilizao notveis, primeiramente nas Ligas Camponesas e, depois de suadizimao pela ditadura militar, nos Sindicatos dos Trabalhadores Rurais (STR) eoutros movimentos sociais, donde emergem dois de seus mrtires maisemblemticos: Joo Pedro Teixeira e Margarida Maria Alves, ambos trucidados pelaselites agrrias locais.

Os doze primeiros STR reconhecidos oficialmente na Paraba, em 1962 e 1963,esto localizados no Agreste, sendo que oito destes situam-se no atual Territrioda Borborema. Embora tenham desempenhado uma funo essencialmenteassistencialista durante o perodo da ditadura, inicia-se no incio dos anos 1980um importante processo de renovao sindical, que redundaria, vinte anos depoise com o concurso de vrios atores, instituies e organizaes sociais, na criaodo Polo Sindical e das Organizaes da Agricultura Familiar da Borborema2.

Conforme ressalta Bastos (2010), em virtude desse processo de renovao, as pautasde luta no territrio, outrora tratadas de forma genrica (a exemplo da luta pelareforma agrria e pela universalizao da previdncia social rural), foram tomandoum sentido mais orgnico ao conectarem-se a um projeto de futuro que visa asustentabilidade de sua diversificada agricultura familiar. Assim, o Polo, apoiadopela AS-PTA3, passa a atuar como um ator coletivo demandador de polticas pblicasespecficas e como um espao poltico-organizativo em torno de um projeto comumde desenvolvimento local focado na promoo da agroecologia.

Em vista disso, pode-se considerar que os atores sociais inseridos no Territrio daBorborema compartilham um conjunto de valores, conceitos e estratgias de aocoordenadas isto , possuem uma identidade comum alm de disporem de umabase tcnica-institucional que os coloca como protagonistas nas redes de inovaoagroecolgica e na resistncia ao modelo agrcola dominante baseado nos princpios

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Ideias e Prticas na Gesto Socialdos Territrios da Cidadania. O casodo Territrio da Borborema, Paraba


da revoluo verde, pois esto articulados em organizaes e sistemas de aocoletiva e confiana mtua como o Polo Sindical da Borborema e a Ecoborborema isto , possuem um bom capital social4.

Foi nesse panorama de recampesinizao, transio agroecolgica (DINIZ; PIRAUX,2011) e de presena de um capital social relativamente consolidado que, em 2003,a SDT/MDA homologou o Territrio de Identidade da Borborema, transformado emTerritrio da Cidadania a partir de 2008. Era de se esperar um bom desempenho docolegiado territorial em termos da execuo de projetos de investimento, em vistado grande interesse despertado por estes5, da disponibilizao de recursosespecficos para isso e do protagonismo dos agricultores familiares e suasorganizaes no processo de deciso e controle social. Entretanto, como veremosa seguir, uma srie de fatores da organizao, da instituio e da dinmicaparticipativa do colegiado territorial tem dificultado essa dialtica virtuosa.

Concordando com Putnam (2006, p. 24) que as instituies so mecanismos paraalcanar propsitos, no apenas para alcanar acordo, este trabalho visa analisara dinmica da gesto social no territrio da Borborema de maneira a verificar asrelaes entre o seu iderio6 e as consequncias prticas de sua atuao, combase na anlise de questionrios sobre os temas da identidade territorial e dagesto social do colegiado, aplicados aos seus 80 membros efetivos; dequestionrios sobre as capacidades institucionais no territrio (com a participaode representantes das 21 prefeituras municipais com assento no colegiado); e dasimpresses colhidas e sistematizadas no processo de observao participantedesenvolvido desde agosto de 2010.

Nossa questo pode ser sumariada da seguinte maneira: considerando que oTerritrio da Borborema possui um histrico de dinmicas sociais que favorecerama emergncia de um movimento social forte e a constituio de um combativo PoloSindical, isto , que o territrio apresentava um capital social relativamenteconsolidado antes mesmo da implantao do colegiado, procuramos entenderporque, apesar do evidente avano das dinmicas participativas e de suasrepercusses positivas no ambiente sociopoltico local, to poucos projetos deinvestimento foram efetivamente implantados entre 2003 e 20107. Aafinal, parater um bom desempenho, uma instituio democrtica tem que ser ao mesmo temposensvel e eficaz: sensvel s demandas de seu eleitorado e eficaz na utilizao dosrecursos limitados para atender a essas demandas (PUTNAM, 2006, p. 25).

2 O Territrio da Borborema

O Territrio da Borborema situa-se no Agreste paraibano e ocupa uma rea de3,233 mil km (23,1% do Estado), com 21 municpios distribudos em cincomicrorregies geogrficas definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia eEstatstica (IBGE), municpios estes em mdia separados uns dos outros pordistncias entre 10 e 20 quilmetros e que variam muito em rea, de pouco maisde 25 km (Borborema) a 594 km (Campina Grande). Entretanto, podemos considerar

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que a grande maioria de pequenas dimenses, pois 13 municpios (62%) tm at200 km; e nove (43%), at 100 km de rea (ver Mapa 1).

Mapa 1: O Territrio da Borborema

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

Segundo o IBGE (BRASIL, 2011), a populao urbana predominante no territrioda Borborema, mas, dos 21 municpios que o compem, oito (38%) apresentamuma populao rural maior do que a populao urbana; 15 (71,4%) tm populaesrurais superiores a 30% dos habitantes. Entendemos, entretanto, que esse altondice de populao urbana deve ser relativizado, pois em funo das pequenasdistncias que separam as zonas urbanas das rurais, do bom estado das estradas,

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do maior acesso aos meios de transporte (como as motocicletas e os alternativos)e do alto ndice de violncia rural que vem acometendo o territrio, muitos habitantesdividem o seu dia entre o stio, onde desenvolvem suas atividades produtivas e arua, para onde se deslocam no final do dia, para pernoitar.

Ademais, excetuando-se o municpio de Campina Grande, a populao rural atingeo percentual de 43,81% no territrio da Borborema, o que nos leva a asseverar quea economia, a cultura e as sociedades locais mantm suas razes profundamenteimersas no ethos rural. De fato, mais de 140 mil pessoas habitam o espao ruraldesse pequeno territrio e, afora Campina Grande, todos os municpios possuempelo menos 1/4 de populao rural.

A agricultura familiar a principal categoria produtiva do setor agropecurioterritorial, pois, segundo o IBGE (2009), existem 27,564 mil estabelecimentos ruraisno territrio, dos quais 24,745 mil (90,76%) so de agricultores familiares. Entretanto,os menos de dez por cento de agricultores no familiares concentram 56,88% dasterras, o que aponta, evidentemente, para uma grande concentrao fundiria. Semembargo, h casos interessantes que evidenciam a fora da agricultura familiar,como o municpio de Matinhas, maior produtor de tangerina do Nordeste e de bananae laranja do estado, onde 90% dos estabelecimentos so de agricultores familiares,os quais ocupam 72,26% das reas produtivas.

A mais importante atividade agrcola do territrio a fruticultura, com uma produode 165 mil toneladas em 2006, respondendo por toda a safra de tangerina e demudas de frutas ctricas do estado e de 94% da laranja, 66% do limo, 61% dabanana, 70% do abacate e 61% da jaca. Outras lavouras importantes so o feijopreto (45% da produo estadual), a batata inglesa (32,6%), a fava (27%) e amandioca (14,4%) (BRASIL, 2009). A horticultura tambm uma atividade agrcolaforte no territrio da Borborema, que responde por 25% da produo do Estado,tendo colhido cerca de 30 mil toneladas em 2006 (BRASIL, 2009).

Embora relativamente incipiente e concentrada em alguns municpios, a produoagroindustrial do territrio da Borborema apresenta alguns dados interessantes.Em primeiro lugar, o territrio o maior produtor de cachaa da Paraba, tendodestilado 1.342.000 litros em 2006, ou seja, 83% da produo estadual. Alm daaguardente, outros produtos de destaque na agroindstria local so a farinha demandioca, com 1,418 mil toneladas no mesmo ano (45% da produo estadual), apolpa de frutas produzida no municpio de Matinhas, 60 toneladas (43% da produoestadual) e os dois mil litros de suco de frutas, no municpio de Serra Redonda(40% da produo estadual) (BRASIL, 2009).

Como se sabe, a comercializao dos produtos agropecurios e agroindustriais um fator fundamental para o desenvolvimento territorial. Nesse sentido, a difusode feiras agroecolgicas no territrio da Borborema tem sido uma importante medidapara o escoamento da produo e o fomento da agricultura familiar, agregandorenda ao empreendimento campons. Atualmente, existem sete feiras agroecolgicas

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no territrio, comercializando uma mdia de 600 toneladas anuais, segundo dadosdo Polo Sindical da Borborema (CANIELLO et al., 2011, p. 22).

Um fator de incremento econmico que merece destaque o processo detransferncia de renda proporcionado pelas polticas pblicas nos ltimos anos,como a poltica de valorizao do salrio mnimo, a universalizao da aposentadoriarural com a paridade com o salrio mnimo e programas sociais como o Bolsa Famliae programas de compras governamentais. Contudo, a pobreza no meio rural, apesarde um notvel processo de reduo desde o primeiro governo Luis Incio Lula daSilva, ainda expressiva no territrio da Borborema, onde 42,5% dos domicliosso classificados como domiclios pobres (BRASIL, 2011).

Assim, excetuando-se Campina Grande, em razo de sua dimenso para a economiado estado, a principal atividade econmica do territrio da Borborema reside naagricultura familiar. Essa atividade fortalecida pela diversidade da produoagrcola territorial (frutas, gros e horticultura), pelo escoamento da produoatravs das feiras (agroecolgicas e livres), programas de compras governamentais(PAA e PNAE), e tambm das polticas de transferncia de renda (aposentadorias,auxlios, bolsa famlia, seguro safra, entre outras).

3 Identidade Territorial

O debate em torno da identidade territorial tem sido recorrente no campo acadmicobrasileiro e internacional e nas esferas governamentais e no governamentais, emfuno de sua importncia crucial nos processos de ao coletiva, especialmenteos mobilizados no mbito de arenas participativas (conselhos, fruns, colegiadosetc.) para a construo do desenvolvimento sustentvel.

Para Caniello (2001), a identidade, evidenciada pelo jeito de ser de umacoletividade, que informa a tradio civilizacional dos seus portadores e que,portanto, condiciona decisivamente a ao dos indivduos. Nesse sentido, aidentidade configura-se como um poderoso liame para a ao coletiva e cooperativa,na medida em que um fator de coeso social profundamente arraigado naspessoas, envolvendo a memria social, a referncia territorial e os projetos coletivosde quem a comunga. O exerccio prtico dessa identidade em contextos deliberativospoder fragment-la em funo dos conflitos de interesses de grupos especficos,pois a identidade , sobretudo, relacional e situacional, mas reforar a coesosocial (e a prpria identidade coletiva) na medida em que os projetos construdoscoletivamente repercutam de forma positiva na vida dos sujeitos, isto , no queWeber (1978 [1921]) chama de destino poltico comum. Portanto, teoricamente,a dialtica entre identidade e participao no quadro da implementao de polticaspblicas territoriais poder redundar num ciclo virtuoso de desenvolvimento humano,conquanto a diversidade interna e o conflito em torno de interesses particularizadosno abalem sua dimenso coletiva internalizada nos indivduos.

Nos documentos orientadores da SDT/MDA, a identidade formada pelas

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caractersticas e traos distintos que possibilitam que os indivduos que fazemparte de uma populao especfica reconheam-se mutuamente, assim como sediferenciem de outras populaes ou grupos (BRASIL, 2011). o que os antroplogoschamam de identidade contrastiva (CARDOSO DE OLIVEIRA, 1976). Dessa forma,a identidade manifesta-se com base na expresso do grupo e de sua ao social ecoletiva em frente a outros grupos; forma-se, fundamentalmente, com base nasinfluncias presentes no espao ocupado pela populao, que processam ereorganizam seus significados em relao aos seus valores e tendncias sociais eculturais (BRASIL, 2011c).

Em funo do dualismo estrutural histrico na agricultura brasileira, podemos dizerque atualmente o contraste entre agricultura familiar e agronegcio fornece oquadro identitrio mais geral no meio rural brasileiro, o qual, entretanto, possuiuma diversidade situacional e relacional imensa em todo o territrio do Pas. Emboraa identidade de agricultor familiar seja multifacetria e tenha se constitudocomo identidade atribuda, e no propriamente como identidade construda, aSDT optou como estratgia de implementao da poltica territorial o seuempoderamento, adotando o protagonismo da participao dos chamadosagricultores familiares em arenas deliberativas como estratgia fundamental parao desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. Com efeito, de acordo com osformuladores da poltica, o enfoque territorial pressupe a participao ativa dosatores sociais, a flexibilidade em frente a novas iniciativas destes atores, oprotagonismo e a autonomia da populao e suas organizaes (ADIB, 2005, p. 7).

Na pesquisa nacional da qual este estudo faz parte, o Sistema de Gesto Estratgica(SGE) da SDT/MDA adotou uma metodologia de anlise que envolve a definio deindicadores de identidade1 (ambiental, agricultura familiar, economia, pobreza, etnia,colonizao e poltico) e sua associao a aspectos-chave para o desenvolvimentoterritorial a saber: a delimitao territorial; a gesto territorial em termos departicipao de organizaes; o planejamento relacionado com a viso de futuro, adefinio de metas e objetivos e diagnstico das caractersticas marcantes doterritrio; a construo da histria comum do territrio e a resoluo de conflitos(BRASIL, 2011c).

Como j dito, com o objetivo de verificar os elementos que compem a identidadedos componentes do colegiado territorial da Borborema, foram aplicados 80questionrios de impresso aos seus membros, oriundos dos 21 municpios doterritrio.Os resultados obtidos com a aplicao desses questionrios mostramque o principal eixo aglutinador para a definio da identidade do Territrio daBorborema a agricultura familiar. No entanto, todas as outras categorias, com aexceo do indicador etnia, tiveram as suas avaliaes ranqueadas como mdioalto, evidenciando que tambm so elementos aglutinadores importantes para adefinio da identidade territorial (ver Figura 1).

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Figura 1: Indicadores de Identidade no territrio da Borborema - PB

Fonte: Elaborao prrpria com dados do SGE/SDT/MDA, 2012

Esses dados esto em sintonia com os nmeros da pesquisa nacional, que mostraa preeminncia da categoria familiar na identidade de todos os territriosanalisados, estabelecendo um continuum identitrio, isto , uma hierarquizaodo escore dessa categoria nos diversos territrios (CANIELLO; PIRAUX; BASTOS,2013). Entretanto, importante verificar que os indicadores mais bem avaliados noTerritrio da Borborema (agricultura familiar, economia, ambiental, poltico) atingemndices maiores que os da mdia nacional, enquanto os piores avaliados (pobreza,colonizao e etnia) apresentam ndices menores (ver Figura 2).

Figura 2: Indicadores de Identidade em 37 Territrios da Cidadania

Fonte: Maduro-Abreu, 2012

Entretanto, quando vamos avaliar mais detidamente o indicador agriculturafamiliar, relacionando-o aos aspectos-chave para o desenvolvimento territorial,verificamos duas tendncias interessantes no que tange dialtica entre o ideriocoletivo e as prticas sociais.

Como se pode observar na Figura 3, os aspectos ideolgicos sobrepujam os aspectosprticos. Por um lado, os escores percentuais de avaliaes positivas referentes svariveis gesto territorial e resoluo de conflitos quesitos que apontammais para a prpria ao coletiva dos indivduos e menos para o sistema de valoresque a fundamenta, isto , que expressam como a identidade efetivada na prticasocial cotidiana, seja no consenso (gesto), seja no dissenso (conflito) so bem

0,8930,780 0,764 0,736 0,706

0,6070,534

0,0000,1000,2000,3000,4000,5000,6000,7000,8000,9001,000

Agricultura Familiar

Economia Ambiental Polco Pobreza Colonizao Etnia

0,853

0,763 0,757 0,738 0,7140,654

0,590

0,000

0,100

0,200

0,300

0,400

0,500

0,600

0,700

0,800

0,900

1,000

Agricultura Familiar

Economia Ambiental Polco Pobreza Colonizao Etnia

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menores que os escores referentes s variveis mais ideolgicas erepresentacionais: limites do territrio, histria comum e caractersticasmarcantes. Por outro lado, os escores percentuais de avaliaes positivas davarivel viso de futuro so maiores que os da varivel metas e objetivos,ficando patente certo descompasso entre a elaborao ideolgica dos membros docolegiado (viso) e a sua disposio prtica para a ao (metas e objetivos).

Figura 3: A influncia da AF em aspectos-chave do desenvolvimento

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

100,0

Limites do Territrio

Histria Comum Caracterscas Marcantes

Gesto do Territrio

Conitos Viso de Futuro Metas e Objevos

Alta Mdia-Alta Mdia Mdia-Baixa Baixa N/S N/R

Fonte: Elaborao prpria com dados do SGE/SDT/MDA, 2012

importante ressaltar que essas tendncias foram verificadas de maneira idnticapara os outros indicadores meais bem avaliados, economia, ambiental epoltico (CANIELLO et al., 2011, p. 30-42; p. 133-134), o que comprova o gapexistente entre a identidade como representao ideolgica e como instrumentopara a prtica coletiva entre os membros do colegiado territorial da Borborema.

4 Capacidades Institucionais

As capacidades institucionais (CI) referem-se s condies e recursos disponveiss estruturas organizativas do Territrio considerando seu arranjo poltico-institucional e s organizaes autnomas da sociedade civil e de representaoestatal, para a gesto social das polticas pblicas e para a execuo dos seusprojetos (BRASIL, 2011d). A situao das capacidades institucionais foi caracterizadapor meio do seu indicador, o ICI1. A unidade de anlise o municpio; os entrevistadosso os representantes do poder pblico municipal. Na Borborema, foramentrevistadas 21 pessoas, majoritariamente secretrios municipais de agricultura.

O ICI constitudo por oito ndices que correspondem a: infraestrutura institucional(infraestrutura pblica; equipamentos culturais; existncia de secretarias municipaisde Planejamento, Desenvolvimento Rural ou Agricultura; presena de tcnicos nas

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secretarias), instrumentos de gesto municipal (mapas; cadastro de terras; normassobre o rural; funes das secretarias de Agricultura ou Desenvolvimento Rural),servios institucionais (disponibilidade de informao sobre mercado; meios dedivulgao da informao), iniciativas comunitrias (nmero de entidades queatuam; alianas com o poder pblico), capacidade das organizaes (nmero deorganizaes de apoio; cadeia produtiva; acordos de vendas; nmero de prestadoresde servios), mecanismos de soluo de conflitos, participao e gesto dosconselhos. Os trs primeiros indicadores (estrutura, instrumentos e servios) tma ver com o nvel de atuao das prefeituras, enquanto os cinco ltimos (iniciativascomunitrias, capacidades organizacionais, mecanismos de soluo de conflitos,participao social e gesto dos conselhos de polticas pblicas), com o nvel decapital social presente em cada municpio2.

Figura 4: ndice de Capacidades institucionais (ICI= 0,491)

0,625

0,440 0,442

0,639

0,579 0,573

0,444

0,349

0,000

0,100

0,200

0,300

0,400

0,500

0,600

0,700

Infraestrutura Instucional

Instrumentos de Gesto Municipal

Servios Instucionais

Capacidades Organizacionais

Iniciavas Comunitrias

Gesto dos Conselhos Municipais

Mecanismos de Soluo de

Conitos

Parcipao


De acordo com os resultados apurados apresentados na Figura 4, as capacidadesinstitucionais do Territrio da Borborema so representadas por um ndice de 0,491,classificado como mdio.

4.1 Instituies, instrumentos e servios municipais para o desenvolvimentorural

A anlise desses resultados mostra, primeiramente, que o escore do indicadorinfraestrutura institucional (0,625), considerado como de nvel mdio alto, maior do que os obtidos para servios disponveis (0,442) e instrumentos degesto municipal (0,440). De fato, os equipamentos institucionais so numerososno territrio, j que 20 dos 21 municpios possuem Secretarias de DesenvolvimentoRural ou Secretarias de Agricultura (sendo estas a imensa maioria), ao passo queem quinze municpios (80%) existe um quadro tcnico permanente nessassecretarias. Os instrumentos de gesto e servios disponveis apresentam,contudo, um escore mdio.

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Por um lado, apurou-se que em 19 municpios (90%) h cadastro de imveis ruraisatualizado na Prefeitura, mas 17 municpios (81%) no possuem mapeamento dereas degradadas; em 13 municpios (62%) no h notcias de medidas paraconservao dos recursos naturais, enquanto em apenas seis (28,5%) foi expedidanorma de ordenamento do uso do solo; to somente em quatro municpios (19%)h instrues para monitoramento e avaliao do patrimnio ambiental.

Por outro lado, quando indagados sobre as funes desempenhadas pelassecretarias de Agricultura ou Desenvolvimento Rural, os representantes dasprefeituras no colegiado territorial afirmaram que a formulao de projetos e aelaborao de Plano de Desenvolvimento Rural seriam atividades desempenhadaspor 16 e 14 secretarias, respectivamente, enquanto em apenas 12 municpios (57%)a secretaria presta assistncia tcnica aos produtores, ao passo que em 11 (52%)estas promovem coordenao com instituies federais e estaduais e executam aelaborao de diagnsticos. Assim, evidencia-se a fraqueza da prestao daassistncia tcnica aos produtores, pois quando as prefeituras oferecem-na, amaioria dos informantes afirma que os quadros tcnicos das secretarias tm pouca(ou nenhuma) autonomia e recursos para realizarem seus trabalhos.

Portanto, embora haja secretarias de Planejamento em metade dos municpios esecretarias de Agricultura ou Desenvolvimento Rural em 20 deles (95%), na prticaessas secretarias parecem no desenvolver suas atividades a contento,demonstrando uma baixa capacidade de fomentar concretamente odesenvolvimento das reas rurais. Esses resultados indicam que as instituiesexistentes no desenvolvem de forma satisfatria os servios junto aos agricultores,o que revela um gap entre estrutura existente e prtica efetiva, que, sem muitoforar, correlato ao gap entre a identidade enquanto representao ideolgico-representacional e como instrumento para a prtica coletiva.

4.2 Capacidades organizacionais, iniciativas comunitrias e participao

No que tange aos indicadores relativos ao capital social, essa tendncia parece seconfirmar, pois, embora o indicador capacidades organizacionais tenha atingidoum ndice de 0,639, avaliado como mdio alto, escore mximo nesse quesitoentre os 37 territrios estudados pela pesquisa nacional (Tabela 1), sendo o indicadormelhor avaliado em relao a todos os demais, o que demonstra a presena de umimportante capital social (PUTNAM, 1996: 177) no Territrio da Borborema, huma tendncia decrescente quando h o deslocamento do campo capacidade.Esse indicador refere-se ao potencial para realizar as coisas, para o campo maisprtico das iniciativas comunitrias (0,579), gesto dos conselhos municipais(0,573), mecanismos de soluo de conflitos (0,444) e, sobretudo, participao(0,349).

H que se observar que essa a viso dos gestores municipais, e no propriamentedos sujeitos sociais envolvidos, o que impe uma relativizao quanto aos ndices,sobretudo no que se refere s iniciativas comunitrias, as quais parecem ser o

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ponto fora da curva nessa tendncia de gap entre ideias e as prticas no Territrioda Borborema.

De fato, no que tange ao indicador capacidades organizacionais, foramidentificadas mais de 145 organizaes de apoio aos segmentos sociais e atividadesdo meio rural no territrio, sobretudo grupos religiosos (18), associaes deagricultores familiares (10), sindicatos (8), grupos de jovens (10), associao deassentados da reforma agrria (9), grupo de mulheres (9) e movimentos sociaispela reforma agrria (7), apesar de que o nmero de prestadores de servios pormunicpio seja bastante diferente para cada localidade (entre 1 a 3 organizaesem 12 municpios; at mais de 10 organizaes num nico municpio). Outrasvariveis mostram a capacidade de mobilizao da sociedade civil: 72% dosmunicpios tm acordos de vendas. Existem 64 contratos de parcerias entreorganizaes de produtores e prefeituras no Territrio.

Por outro lado, o indicador iniciativas comunitrias corresponde expressopoltica territorial, refletindo os diferentes tipos de iniciativas das organizaessociais em frente aos diferentes temas de importncia para o desenvolvimentoterritorial, assim como a capacidade da populao em estabelecer alianas paradefender seus interesses, em especial, projetos e alianas para o desenvolvimentosocial, produtivo, cultural, ambiental, turstico, ente outros. Com base nessesaspectos, esse indicador apresentou um ndice de 0,579, avaliado como mdio.

Foram identificadas 36 iniciativas comunitrias no desenvolvimento de projetossem o apoio do governo, sendo que em nove municpios (43%) as iniciativascomunitrias processam-se no desenvolvimento de projetos produtivos e projetosculturais, ao passo que em sete (33%) trata-se de projetos sociais; em seis (28%),projetos ambientais; e em quatro (19%), projetos tursticos. Contudo, em setecidades, o que equivale a 1/3 dos municpios do Territrio da Borborema, no hiniciativa comunitria em torno de projetos.

No que tange formao de parcerias entre organizaes de produtores e asprefeituras, a realidade bem mais positiva, pois os dados demonstraram que, nos21 municpios do Territrio da Borborema, h parcerias para o desenvolvimento deprojetos produtivos: em dezenove destes (90%), para projetos de infraestrutura;em dezoito (86%), para projetos sociais; e em dezesseis (76%), para projetosculturais e ambientais.

Por fim, o indicador participao diz respeito tanto ao grau de participao dasorganizaes municipais no territrio, quanto participao dos beneficirios deprojetos locais na sua demanda, elaborao e gesto. Esse indicador apresentouum ndice de 0,349, avaliado como mdio baixo, o pior verificado no ICI, o que otorna autoexplicativo na anlise das tendncias que estamos apontando acerca dadialtica entre ideias e prticas na ao dos atores sociais envolvidos no ciclo degesto social do Territrio da Borborema, especialmente quando o contrastamoscom o alto ndice das capacidades organizacionais: 0,639.

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4.3 ndice de capacidade institucional (ICI) no Territrio da Borborema, na regioNordeste e no Brasil

Comparando os indicadores das capacidades institucionais com os obtidos ao nvelda regio Nordeste e do Pas (Tabela 1), os resultados mostram o nvel alto dosndices do Territrio da Borborema, sendo que os ligados ao funcionamento dasprefeituras so mais altos que a mdia nacional ou regional. Essas tendnciasconfirmam-se para o nvel de capital social, sendo os do territrio da Borborema osmaiores obtidos no Pas. O peso do capital social explica que o ICI obtido para oterritrio (0,491) seja um dos maiores apurados na pesquisa nacional (0,497), masfica patente tambm que as prefeituras apresentam dificuldades para acompanharesse potencial.

Tabela 1: Resultados do ICI, Territrio da Borborema, regio nordeste e Brasil

Infraestrutura Instucional

Instrumentos de gesto municipal

Servios instucionais

disponveis

Capacidades organizacionais

Iniciavas comunitrias

Parcipao ICI

Borborema 0,625 0,440 0,442 0,639 0,579 0,349 0,491

Nordeste 0,592 0,401 0,317 0,486 0,422 0,406 0,411

Brasil 0,589 0,405 0,309 0,488 0,432 0,389 0,408

Max 0,795 0,676 0,461 0,639 0,579 0,679 0,497

Min 0,146 0,104 0,156 0,176 0,214 0,173 0,222


Paradoxalmente, contudo, a pior pontuao do indicador participao (0,349)fala por si s: o que deveria ser o principal fator prtico da gesto territorial oconsiderado o menos importante pelos respondentes, donde se conclui haververdadeiramente uma dissonncia entre o potencial do Territrio, sobretudo aqualidade de seu capital social, e o desempenho na prtica para o desenvolvimentoterritorial. A seguir, analisaremos aspectos da dinmica do Colegiado Territorial daBorborema, procurando verificar como essa dialtica se rebate no ciclo de gestosocial.

5 O Colegiado Territorial da BorboremaAnalisamos em seguinte algumas caractersticas do colegiado territorial do territrioda Borborema.Composio

poca do levantamento das informaes que do suporte a este trabalho, ocolegiado da Borborema era composto por 99 membros, 80 deles em efetivoexerccio1, sendo 46 representantes da sociedade civil (57,5%) e 34 do governo(42,5%)2, o que denota seu carter paritrio e mesmo a preponderncia do controlesocial no mbito decisrio. Das instituies participantes, 29 delas (36,25%)frequentavam o colegiado h pelo menos dois anos e 40 instituies, 50% do total,participavam h mais de trs anos, registrando-se que as instituies com um maior

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perodo de participao, a exemplo dos Sindicatos de Trabalhadores Rurais, fazemparte ou so parceiras do Polo Sindical.

5.1 Dinmica participativa

Apesar dessa diversidade de contexto, percebemos problemas na participaocomuns no Territrio da Borborema: falta de participao dos gestores pblicos,baixa participao dos produtores, rotatividade dos participantes, problemas decomunicao, participao mais efetiva de alguns grupos em detrimentos de outros,marginalizao de grupos minoritrios. Essa situao engendra um baixodesempenho do colegiado e traduz-se localmente pela morosidade dos projetosterritoriais, o que tem sido o principal gargalo da dinmica territorial. A partir domomento em que no se consegue visualizar os resultados, a execuo e conclusodos projetos, percebe-se claramente um processo de desmobilizao e desconfiana,que redunda numa diminuio da participao e, portanto, no bloqueio da dialticavirtuosa entre identidade, participao e desenvolvimento.

Uma fragilidade organizacional destacada pelos membros do colegiado a falta deobjetividade das reunies e o longo tempo gasto nas plenrias. Um informante, emexpresso que sumaria este sentimento, disse-nos textualmente: se fala muito ese produz pouco. Pudemos observar que essa falta de objetividade tem afastadovrias instituies das reunies.

Pensamos que esta fragilidade relaciona-se com um trao caracterstico de todosos ndices e indicadores avaliados pela pesquisa; isto , independentemente deserem altos, mdios ou baixos, existe uma tendncia decrescente quando se vai docampo das ideias (concepes, representaes, ideologia) para o campo da prtica.

5.2 Capacitao

Um dado associado a essa tendncia refere-se s reas em que os membros docolegiado receberam capacitao. Conforme pudemos apurar (CANIELLO et al.,2011, p. 77), os membros do colegiado afirmaram ter participado de 239capacitaes, conjunto que podemos estratificar em trs grupos, desde propostasmais tericas at propostas mais prticas, a saber: (1) qualificao em planejamentodo desenvolvimento rural (planejamento participativo, desenvolvimentoterritorial e planejamento estratgico), que totalizam 103 capacitaes (43%);(2) elaborao de projetos e planos de desenvolvimento, com 52 ocorrncias (22%);e (3) interveno nos processos de desenvolvimento (controle social,organizao, monitoramento e avaliao e gesto de conflitos), com 84ocorrncias (35%). Isto , 65% das capacitaes foram voltadas para o planejamentoe a elaborao de projetos, enquanto apenas 35% para a preparao dos membrosdo colegiado quanto efetivao desses projetos e planos, sua gesto e controle.

5.3 Documentos Orientadores

No que tange elaborao de documentos de diagnstico e de planejamento pelo

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colegiado, a tendncia confirma-se. Em primeiro lugar, o total de participaes emtodas as fases de elaborao dos documentos (oficinas de discusso, concepo eelaborao, e reviso) decresce de 112 no diagnstico para 110 no PTDRS; e 101no documento com a viso de futuro. Isso , a participao das entidades naelaborao dos documentos diminui em termos gerais, decrescendo da elaboraodo documento que registra a percepo da realidade (diagnstico) ao instrumentode planejamento de curto prazo, que , inclusive, necessrio para a liberao derecursos para os projetos (o PTDRS) e, mais ainda, elaborao de um documentode planejamento de s longo prazo (viso de futuro).

Figura 5: participao da entidade na formulao de documento (%)

27%

25%

26%

23%

26%

30%

44%

52%

48%

57%

58%

60%

Viso de Futuro

PTDRS

Diagnsco

Ocinas de discusso Concepo e elaborao Reviso No parcipou / No sabe


Por outro lado, a participao de entidades no processo de construo doDiagnstico, do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS) eda Viso de Futuro, decresce significativamente quando se passa da participaonas oficinas de discusso para sua formao para as fases de concepo eelaborao dos documentos e, finalmente, sua reviso, que a chamada fasede qualificao dos instrumentos. Ou seja, a participao maior quando osdocumentos so discutidos nas inmeras oficinas promovidas; e menor quandose trabalha efetivamente na sua elaborao concreta. Por exemplo, em 2010, areunio do colegiado que tinha como pauta a revalidao do PTDRS contou com aparticipao de cerca de 20 dos membros, isto , menos de 25% do qurum.

Ainda nesse campo, no podemos deixar de citar dois fatos que verificamos aoanalisarmos a execuo oramentria de 2008 no Territrio da Borborema, combase nos dados disponibilizados no Portal da Cidadania (CANIELLO et al., 2012).Em primeiro lugar, vimos que, para o processo de elaborao do PTDRS, a ONGVnculus recebeu 150 mil reais relativos capacitao de 50 membros do colegiadopara esse fim, quantia que, somada aos recursos despendidos na prpria elaboraodo documento, totalizou 231 mil reais. Por outro lado, a mesma ONG recebeu 70mil reais para formar agentes de desenvolvimento, mas cumpriu apenas 2,5% dameta fsica (embora os dados disponibilizados no Portal da Cidadania indiquem

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que nenhum membro do colegiado recebeu essa capacitao), ao passo que a ONGArriba recebeu cerca de 285 mil reais para a formao em cooperativismo ecomercializao e para o apoio a empreendimentos cooperativos e associativos,mas no executou nenhuma meta fsica planejada.

O prprio Resumo Executivo do PTDRS do territrio da Borborema 2010-2020,elaborado pela ONG Vnculus e publicado pelo MDA (BRASIL, 2010). denuncia essatendncia, pois, das 62 pginas, 52 so dedicadas ao diagnstico territorial; apenasoito ao planejamento estratgico, limitado a um diagrama (p. 53) e uma planilha(p. 54-60) com os eixos aglutinadores, programas, projetos e aes. No hsequer um plano de metas, um cronograma de aes e/ou projetos e, muito menos,instrumentos de verificao com indicadores de resultados esperados. Assim, comoum Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel, o documento resume-se a uma extensa introduo contextual e a um vago conjunto de boas intenes.

6 Consideraes Finais

Os resultados apresentados mostram que as potencialidades do Territrio daBorborema, sobretudo com relao ao nvel de capital social e de identidadeterritorial, parecem superar as efetividades. Como j afirmamos alhures(CANIELLO; PIRAUX; BASTOS; 2012, p. 25-27), cinco ordens de fatores alimentamesse paradoxo: (1) limites organizacionais do prprio colegiado que redundam emimprovisaes no que tange a procedimentos bsicos, como a convocao dereunies, redao de atas, prestaes de contas, atualizao de cadastros e listasde endereos, manuteno de um arquivo atualizado e a prpria comunicao entrea coordenao, os membros do colegiado e a prpria sociedade; (2) limites naparticipao dos membros do colegiado, principalmente o absentesmo e arotatividade, em decorrncia de problemas de representatividade no setor pblicoe na sociedade civil, das aludidas falhas de comunicao entre a coordenao e osmembros, alm do assemblesmo, da morosidade na execuo dos projetos e daburocracia envolvida no seu encaminhamento; (3) questes procedimentais, quetm a ver com a construo interna de regras de funcionamento e de deliberaono colegiado, vis--vis hegemonia de grupos de interesse bem articulados nasdecises em detrimento de grupos minoritrios menos poderosos; (4) a falta de umestatuto jurdico que realmente confira autonomia ao colegiado, o que limita suacapacidade de ao levando-o dependncia das prefeituras e de ONGs, que secolocam como mediadores entre os camponeses e os recursos disponibilizadospelas polticas pblicas; e, finalmente, constrangimentos ideolgicos que pontuampara a preeminncia das ideias sobre as prticas, dos meios sobre os fins, daexecuo sobre o planejamento e da luta poltica sobre a mobilizao produtiva,que o tema deste artigo.

De fato, um trao caracterstico de todos os ndices e indicadores avaliados que,sejam estes altos, mdios ou baixos, existe uma tendncia decrescente quando sevai do campo das ideias (concepes, representaes, ideologia) para o campo daprtica. Assim, percebemos que ainda existe um hiato significativo entre as ideiasplanejadas e debatidas no colegiado e o processo de colocar em prtica e

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acompanhar essas aes. Mas, se as prticas tm de ser melhoradas, necessrioprogressivamente voltar ao campo das ideias, perguntando-se sobre a naturezadessas ideias e, sobretudo, compartilh-las entre todos os participantes,procedimento necessrio para definir uma real estratgia comum dedesenvolvimento.

Sob nosso ponto de vista, esses dados indicam que h a necessidade de uma maiorateno qualificao prtica dos membros do Colegiado, municiando-ostecnicamente para uma postura mais proativa no que tange sua ao efetiva noprocesso de desenvolvimento territorial e que enfatize principalmente a perspectivaprtica do desenvolvimento. Nesse contexto, a gesto do colegiado apresenta-secomo fundamental para fortalecimentos das capacidades institucionais do Territrio.

Da se conclui que a identidade coletiva um atributo poderoso para a cooperaosocial, mas s esta no suficiente para dar sustentao aos processos participao,na medida em que estes esto imersos num mar de diversidades. Diversidade social,diversidade econmica, diversidade poltica, diversidade religiosa, diversidadeideolgica, diversidade de interesse, que pontuam para um quadro identitriocomplexo, construdo relacional e situacionalmente.

Sem grandes esforos e inovaes sociais e institucionais (PIRAUX; BONNAL, 2011),a ativao e a expresso da identidade nos territrios rurais sero cada vez maislimitadas, mas a construo de um destino poltico comum (WEBER, 1978 [1921],p. 903) ainda possvel para o campesinato brasileiro no quadro do desenvolvimentoterritorial sustentvel. Para isso, necessrio que a autonomia, valor basilar dacondio camponesa (PLOEG, 2009), seja exercida em sua plenitude, o quedepende da transformao do quadro institucional dos colegiados territoriais, dareviso da legislao extremamente burocrtica que regula a aplicao de recursospblicos na implementao de projetos de desenvolvimento rural e da superaodas culturas polticas que prevalecem no setor pblico e nas organizaes nogovernamentais, as quais pontuam para a tutela, o paternalismo e o clientelismo.

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Notas

1. Os dados analisados neste artigo so oriundos de pesquisa desenvolvida pela equipeda Clula de Acompanhamento e Informao da Borborema, Paraba (CAI Borborema),tabulados pelo Sistema de Gesto Estratgica (SGE) do MDA/SDT, no mbito do Projetode Pesquisa Acompanhamento, Monitoramento e Avaliao da Evoluo e Qualidadedos Resultados do Programa Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais PDSTRno Territrio da Borborema (Paraba). Edital MDA/SDT/CNPq Gesto de TerritriosRurais N. 05/2009 (CANIELLO et al., 2009).

2. Para Jan Douwe van der Ploeg, a recampesinizao um processo que ocorre tantona Europa como em pases do Terceiro Mundo que implica um movimento duplo. Emprimeiro lugar, ela implica em um aumento quantitativo: o nmero de camponesesaumenta atravs de um influxo exterior e/ou atravs de uma reconverso, por exemplo,de agricultores empresariais em camponeses. Alm disso, a recampesinizao implica

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uma mudana qualitativa: a autonomia aumentada, ao mesmo tempo em que a lgicaque governa a organizao e o desenvolvimento das atividades produtivas se distanciacada vez mais dos mercados (PLOEG, 2008, p. 23). Com base nessa perspectiva conceitual,consideramos campesinizao o processo de colonizao inicial de uma fronteiraagrcola por camponeses e descampesinizao o resultado das fortes pressesdescendentes sobre os sistemas locais e regionais de produo (PLOEG, 2008, p. 23),advindas principalmente do processo de industrializao da agricultura, que introduzfortes tendncias para a marginalizao e para novos padres de dependncia [para ocampesinato] (PLOEG, 2008, p. 23).

3. O Polo atualmente congrega uma rede de 15 STR (doze localizados no territrio daBorborema), aproximadamente 150 associaes comunitrias e uma organizaoregional de agricultores ecolgicos, a Ecoborborema http://aspta.org.br/programas/programa-paraiba/

4. Organizao No Governamental nacionalmente reconhecida por sua atuao nofortalecimento da agricultura familiar e a promoo do desenvolvimento ruralsustentvel no Brasil, atuante na regio desde 1996. Ver http://aspta.org.br/

5. Para Robert Putnam, capital social diz respeito a caractersticas da organizao social,como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia dasociedade, facilitando as aes coordenadas (PUTNAM, 2006, p. 177). Para uma anlisemais detida sobre o capital social no Territrio da Borborema, ver Caniello, Piraux eBastos (2012).

6. Apuramos em nossa pesquisa de campo que o Ncleo Dirigente como um todo emuitos membros entrevistados afirmam que a principal motivao para a insero desuas organizaes ou instituies no Colegiado Territorial foi a matriz oramentrialanada pelo Governo Federal. Ou seja, os atores sociais e suas organizaes viramnessa matriz a oportunidade de acessar recursos para o desenvolvimento de projetosde infraestrutura que j almejavam anteriormente.

7. No sentido definido pelo Dicionrio Caldas Aulete: conjunto de desejos, aspiraes,objetivos e programas de ao de uma entidade associativa. http://aulete.uol.com.br/site.php?mdl=aulete_digital.

8. Em oito anos de funcionamento do colegiado territorial (2003-2010), foram aprovadosapenas 16 projetos de infraestrutura, totalizando R$ 3.348.428,67 em investimentos,sendo que nove esto concludos, dois atrasados, trs paralisados e dois no iniciados.Embora 56% dos projetos contratados estejam concludos, nestes foram empregadospouco mais de 770 mil reais, o que representa to somente 23% dos recursos destinadosao territrio. Dos nove projetos concludos, seis foram contratados nos anos de 2003 e2004 e so focados em pequenas obras de segurana hdrica (cisternas de placas ebarragens subterrneas). Para uma anlise mais detida sobre a execuo do oramentoe de projetos no Territrio da Cidadania da Borborema, ver Caniello, Bastos e Cantalice(2012) e Caniello, Piraux e Bastos (2012).

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9. Todos os indicadores da pesquisa variam de 0 (zero) a 1 (um), sendo considerado:Baixo = 0,00 - 0,20; Mdio Baixo: 0,20 - 0,40; Mdio = 0,40 - 0,60; Mdio Alto = 0,60 - 0,80;Alto = 0,80 - 1,00.

10. Ver nota 8.

11. Neste trabalho, por opo metodolgica, no analisamos os indicadores gesto deconselhos municipais e mecanismos de soluo de conflitos.

12. Estes foram entrevistados e formam a base de dados aqui analisada.

13. Segundo dados do SGE, atualmente o Colegiado tem 111 membros, sendo 68 dasociedade civil (61%) e 43 do governo (39%), um ncleo dirigente com oitorepresentantes, um ncleo tcnico e vrias cmaras temticas. http://sge.mda.gov.br/cr/cr_re/.

caniello-piraux_ideias e práticas na gestão social dos

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