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UnisulVirtual

Palhoça, 2014

Universidade do Sul de Santa Catarina

Gestão Social: Planejamento e Avaliação

Créditos

Universidade do Sul de Santa Catarina – Unisul

ReitorSebastião Salésio HerdtVice-ReitorMauri Luiz Heerdt

Pró-Reitor de Ensino, de Pesquisa e de ExtensãoMauri Luiz HeerdtPró-Reitor de Desenvolvimento InstitucionalLuciano Rodrigues MarcelinoPró-Reitor de Operações e Serviços AcadêmicosValter Alves Schmitz Neto

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Campus Universitário UnisulVirtual

DiretorFabiano Ceretta

Unidade de Articulação Acadêmica (UnA) - Educação, Humanidades e ArtesMarciel Evangelista Cataneo (articulador)

Unidade de Articulação Acadêmica (UnA) – Ciências Sociais, Direito, Negócios e ServiçosRoberto Iunskovski (articulador)

Unidade de Articulação Acadêmica (UnA) – Produção, Construção e AgroindústriaDiva Marília Flemming (articuladora)

Unidade de Articulação Acadêmica (UnA) – Saúde e Bem-estar SocialAureo dos Santos (articulador)

Gerente de Operações e Serviços Acadêmicos Moacir HeerdtGerente de Ensino, Pesquisa e ExtensãoRoberto IunskovskiGerente de Desenho, Desenvolvimento e Produção de Recursos Didáticos Márcia LochGerente de Prospecção Mercadológica Eliza Bianchini Dallanhol

Livro didático

UnisulVirtualPalhoça, 2014

Designer instrucionalMarina Melhado Gomes da Silva


Walery Luci da Silva Maciel

Livro Didático

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul

Copyright © UnisulVirtual 2014

Professor conteudistaWalery Luci da Silva Maciel

Designer instrucionalMarina Melhado Gomes da Silva

Projeto gráfico e capaEquipe UnisulVirtual

Diagramador(a)Oberdan Piantino

Revisor(a)Diane Dal Mago

ISBN978-85-7817-697-6

Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição.

658.408M14 Maciel, Walery Luci da Silva

Gestão social : planejamento e avaliação : livro didático / Walery Luci da Silva Maciel ; design instrucional Marina Melhado Gomes da Silva. – Palhoça : UnisulVirtual, 2014.

128 p. : il. ; 28 cm.

Inclui bibliografia.ISBN 978-85-7817-697-6

1. Administração de empresas – Aspectos sociais - Brasil. 2. Administração de empresas - Brasil. 3. Planejamento empresarial. I. Silva, Marina Melhado Gomes da. II. Título.

pg_iniciais_gest_social.indd 4 06/10/14 15:06

Sumário

Introdução | 7

Capítulo 1Planejamento organizacional: ação que pode levar à excelência | 9

Capítulo 2Planejamento estratégico: por uma ação sistemática, consequente e permanente | 29

Capítulo 3Diagnóstico social: interpretando e entendendo a realidade | 63

Capítulo 4Planos, programas e projetos: do papel para a ação | 89

Considerações Finais | 119

Referências | 121

Sobre o Professor Conteudista | 127

Introdução

Caro(a) estudante

Gestão Social: Planejamento e Avaliação é o tema que estaremos estudando com você nesta Unidade de Aprendizagem, com a intenção de despertar sua atenção para um assunto relativamente novo no fazer profissional do Assistente Social, e que constitui hoje um desafio frente à realidade social, econômica e política com a qual convivemos e onde atuamos diariamente, e que exige de nós, profissionais, a aquisição de novos saberes, novas competências e habilidades, mantendo nossa lógica e ética de atuação e nosso compromisso com a construção de uma sociedade equânime e justa.

Quando falamos de gestão social estamos falando da gestão das demandas dos cidadãos. Prioritariamente, o atendimento dessas demandas é função do Estado por meio das políticas públicas, porém, o que temos hoje, no contexto neoliberal, é uma realidade em que não só o Estado mas a sociedade civil, por meio das suas organizações e movimentos sociais, partilham da solução dos problemas que agravam a vida e a sobrevivência dos cidadãos. Esse cenário constitui hoje nosso campo de atuação.

Nesta unidade de aprendizagem, vamos focar nosso olhar para a gestão das organizações do terceiro setor e, para tanto, o conteúdo está estruturado em quatro capítulos. Abordaremos acerca do planejamento organizacional, sua lógica ou racionalidade dentro das organizações do terceiro setor, seu desmembramento por meio do planejamento estratégico, o diagnóstico social como ferramenta importante a todo processo de planejamento, por fim, vamos partir para a ação por meio dos planos programas, projetos e serviços.

Esse material não esgota o tema, desejamos despertar sua curiosidade e interesse, e, portanto, sugerimos que você leia todo material proposto, consulte as fontes e os originais mencionados, pesquise e questione.

Seja feliz e exitoso(a) nesta caminhada. Bons estudos!

Professora Walery Luci da Silva Maciel

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Habilidades

Seções de estudo

Capítulo 1

Planejamento organizacional: ação que pode levar à excelência

Seção 1: Racionalidade instrumental e racionalidade substantiva: para entender a lógica do terceiro setor

Seção 2: A importância do planejamento: a busca pela eficiência, eficácia e efetividade na ação

Seção 3: Serviços institucionais e interinstitucionais: a importância do trabalho em rede

Neste capítulo, o (a) estudante conhecerá o planejamento nas organizações do terceiro setor, o que inclui o debate sobre a lógica que permeia as ações dessas organizações e a importância do trabalho em rede. O estudo desenvolverá no(a) estudante a habilidade de compreender a importância do planejamento para as organizações sociais, bem como o diferencial que deve marcar a gestão e a consecução dos serviços nessas organizações.

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Capítulo 1

Seção 1Racionalidade instrumental e racionalidade substantiva: para entender a lógica do terceiro setor

As organizações sociais, de caráter beneficente e ou filantrópico, não constituem um fenômeno recente da vida em sociedade. Ao observarmos a história da humanidade, percebemos que, independente do momento histórico, da cultura ou civilização, dos aspectos econômicos ou políticos estudados, o homem sempre esteve voltado à busca de soluções para problemas ou limites vivenciados na coletividade e que colocavam em risco sua segurança ou mesmo sua sobrevivência. Podemos afirmar que, se não fora o sentimento de solidariedade, de ajuda mútua, a humanidade teria sucumbido a períodos de sua história, repletos de situações violentas e destruidoras.

Entender esses movimentos ou essas organizações, o papel que vem desenvolvendo no cenário mundial ou nacional, compreender sua lógica de atuação, suas possibilidades e limites, é tarefa desafiadora, pois apesar de não constituírem um fenômeno recente, essas organizações têm adquirido, nos últimos trinta anos, destaque e relevância na sociedade, sendo alvo de estudos, pesquisas e debates, e de iniciativas visando ao estabelecimento de um marco regulatório, passando a compor o chamado Terceiro Setor, num esforço de diferenciá-las das organizações que compõem o primeiro setor, o Estado, e o segundo setor, o mercado.

Historicamente, em nosso país, as organizações do terceiro setor estiveram ligadas às ações da Igreja Católica, sendo sua atuação delimitada pelas relações que se estabeleciam entre ela e o Estado. Com a proclamação da República e a promulgação da Constituição Liberal de 1891, inicia-se o rompimento entre a Igreja e o Estado, que passa a ser independente. Porém, somente em 1931, no governo de Getúlio Vargas, o Estado assume para si as ações ligadas à assistência social, as quais passam a ter caráter de direito e seguridade (SALVATORE, 2004).

A construção do arcabouço teórico e a formação dos profissionais da área da assistência social couberam, ao longo da história, ao Curso de Serviço Social, o qual teve como foco de estudo e pesquisa o campo social e a atuação dos profissionais no âmbito das políticas públicas, sendo que as questões ligadas à gestão das organizações foram desconsideradas pelos profissionais da área social, revelando uma profunda dicotomia entre o administrativo e o social. (SALVATORE, 2004).

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Esse fato fez com que as organizações centrassem sua atenção às questões ligadas ao atendimento de seu público alvo, e os aspectos ligados à administração passaram a ser relegados ao plano da obrigatoriedade, entendidos como ações meramente burocráticas, para fins de atendimento às condições impostas pela relação que se estabelece com o setor público e com o mercado, na busca de sustentabilidade e continuidade de suas ações.

No entanto, o crescimento e a expansão das organizações do terceiro setor, nos últimos trinta anos, a ampliação do seu âmbito de atuação e a consequente visibilidade que passaram a ter na sociedade, levaram a questionamentos sobre a forma como eram administradas. A aproximação e a parceria com o Estado e com a iniciativa privada levantaram uma série de exigências na gestão dos projetos e recursos, e a adesão de valores como a eficiência, a eficácia e a produtividade, antes exclusivos das empresas subordinadas ao Estado e ao mercado, passaram a ser frequentes no universo dessas organizações (CARVALHO, 2000).

A preocupação em apresentar resultados e um bom desempenho tem levado muitas organizações a importarem as técnicas das organizações mercantis de caráter privado e do setor publico, fenômeno que tem gerado mudanças consideráveis no contexto dessas organizações, descaracterizando-as. A maior divisão do trabalho e das tarefas, a hierarquização, o uso de ferramentas e processos gerenciais têm provocado tensões no embate entre a profissionalização da estrutura e a manutenção de seu caráter flexível, informal, voltado para valores e para a realização do ser humano, numa lógica mais substantiva. (MACIEL, 2005).

A adesão de forma acrítica às ferramentas e aos processos administrativos pensados para o Estado e para a iniciativa privada, a partir da lógica que lhes é própria, não levando em conta as especificidades e a lógica de atuação, tem constituído uma ameaça a sua legitimidade, como espaços de participação, construção e exercício da cidadania. Esse fato levanta a preocupação e a necessidade de entendermos a racionalidade que é característica às organizações do terceiro setor e que as distingue do Estado e do mercado.

Porém, para entender a lógica de atuação das organizações do terceiro setor e diferenciá-la do Estado e do mercado, convém conhecermos a lógica predominante nesses dois setores, o que você poderá observar no quadro abaixo:

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Capítulo 1

Quadro 1.1 – Primeiro e segundo setores da economia, seus objetivos e lógica de atuação

SetorObjetivos Fundamentais

Lógica ou Racionalidade

Primeiro Setor: Estado

- Construir uma sociedade justa, livre e solidária;

- Reduzir as desigualdades sociais e regionais;

- Promover o bem de todos de forma indiscriminada

- Garantir o desenvolvimento nacional

Instrumental, pautada pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência

Segundo Setor: Mercado

- Produzir bens e serviços;

- Gerar lucratividade

Instrumental, pautada por interesses econômicos ou de poder, visando à maximização de recursos.

Fonte: Adaptação de Salvatore (2004).

A partir dessas considerações iniciais, considera-se importante e necessário entender o que é racionalidade, bem como a diferenciação entre a racionalidade instrumental e racionalidade substantiva.

Racionalidade: A raiz do termo racionalidade está na palavra razão, do latim ratione, que consiste no raciocínio ou faculdade de compreender as relações das coisas e distinguir o verdadeiro do falso, o bem do mal; pensamento, opinião, julgamento, juízo.

Weber (1977) distingue a ação racional valorativa da ação racional instrumental. Segundo o autor, a primeira diz respeito a uma ação que se realiza de acordo com certos valores e que se autojustifica, como os rituais em certas culturas. A segunda caracteriza como racional uma ação ou procedimento que visa a fins ou objetivos específicos, procurando realizá-los por meio do cálculo e da adequação dos meios a esses fins, de forma que os fins justificariam os meios mais eficazes para sua obtenção.

Para fins de nosso estudo, destacamos a contribuição de Guerreiro Ramos e resgatamos o entendimento do que é racionalidade a partir de sua construção teórica. Entende o autor (1989) que a racionalidade instrumental é aquela que orienta a conduta humana como um meio para se atingir os objetivos, não apreciando a qualidade das ações, mas o seu maior ou menor concurso, para

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atingir um fim preestabelecido, independentemente do conteúdo que possam ter as ações. Quanto à racionalidade substantiva, afirma que essa é um atributo natural do ser humano, visto que reside na psique humana, e é a partir dela que os indivíduos buscam conduzir sua vida pessoal na direção da autorrealização, podendo desenvolver-se de forma expressiva tanto em sua vida social quanto em sua vida profissional, no âmbito das organizações. (RAMOS, 1989).

Racionalidade formal ou instrumental: determinada pela expectativa de resultados, ou fins calculados, utilitária, técnica, econômica.

Racionalidade substantiva: voltada para valores, independente de expectativas de sucesso; autorrealização contrabalanceada com o alcance da satisfação e bem-estar social, a partir do julgamento ético-valorativo das ações.

De acordo com Serva (1997), Guerreiros Ramos reconheceu que na grande maioria das organizações produtivas há o predomínio da razão instrumental, que determina os padrões de sucesso a ser alcançado, orientado pelas leis do mercado. Ressalta que “o predomínio da razão instrumental nas organizações produtivas engendra uma sociedade centrada no mercado, responsável pela insegurança psicológica, pela degradação da qualidade de vida, pela poluição, pelo desperdício dos recursos naturais do planeta” (SERVA, 1997, p.19).

O autor, com base em Guerreiros Ramos, identifica organizações cujas características e a predominância da racionalidade substantiva são reconhecidas como tipo ideal isonomias. Essas organizações teriam como características:

• Organizações nas quais as normas são estabelecidas por consenso, tendo como objetivo a autorrealização de seus membros;

• Trabalho gratificante para o grupo;

• O resultado econômico é secundário, as atividades são promovidas por vocações, e a recompensa está no alcance de objetivos comuns;

• Ampla participação na tomada de decisão, no estabelecimento de políticas, sendo a autoridade distribuída entre o grupo;

• A eficácia é mensurada na medida em que são mantidas relações primárias entre seus membros.

Se observarmos o universo das organizações que compõem o terceiro setor, veremos que essas têm em comum características que são próprias das isonomias. Um olhar atento ao histórico e a sua trajetória, a estrutura, a cultura,

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Capítulo 1

revelam organizações cuja racionalidade é pautada por valores, voltadas à satisfação e realização tanto da equipe de trabalho quanto do público alvo, priorizando a pessoa em detrimento dos processos ou resultados a serem alcançados, o que configura sua lucratividade ou ganho.

Para Drucker (1997, 2001) e Hudson (1999), as organizações do terceiro setor existem para provocar mudanças nas pessoas e na sociedade. Desempenham muitas funções:

(...) são incubadoras de novas ideias, apoiam e abrigam desamparados, defendem o meio ambiente, divulgam e preservam a cultura, proporcionam tempo e local para o desenvolvimento espiritual, promovem momentos de convivência e relacionamento, renovam e trazem significado à vida de todos os que se envolvem em suas ações e projetos, são essenciais à qualidade e vida, à cidadania, e na verdade trazem consigo os valores e a tradição da sociedade como um todo. (DRUCKER, 2001, p.15).

Conforme Hudson (1999, p XI), essas organizações são orientadas por valores, os quais são incorporados e vividos por pessoas que acreditam e lutam por transformações. Valores como solidariedade, iniciativa individual, compromisso, capacidade de agir e de mudar o ambiente, são vivenciados, tornando-os atores, sujeitos-cidadãos, não importando em que condições estejam em relação à organização, se beneficiados por suas ações ou se promotores, fazedores, apoiadores dela.

Administrar essas organizações não é tarefa fácil. A gestão de seus recursos humanos, um universo formado por colaboradores contratados, voluntários, conselheiros, exige sensibilidade, e saber conviver com diferentes interesses, vocações e expectativas. No que concerne a sua sustentabilidade, e atentando especificamente para nossa realidade econômica, política e social, encontramos organizações que, na sua maioria, sobrevivem com recursos escassos, políticas públicas ineficientes, desigualdades sociais e regionais, direitos não atendidos e muita expectativa em torno de suas ações para o alcance de resultados. Somente a partir de uma visão substantiva é que poderemos entendê-las e administrá-las de forma que cumpram seu papel na construção de uma sociedade justa e de direitos.

(...) pela natureza de suas ações, e pela sua finalidade, a vertente gerencial e administrativa das organizações do Terceiro Setor tem que ter, necessariamente, um caráter sociológico, a razão substantiva como principal categoria de análise e a ética como sua disciplina preponderante sobre qualquer outra que venha abordar a vida social. A ação racional substantiva se pauta pela

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autorrealização, pelo entendimento, pelo julgamento ético, pela autenticidade, pelos valores emancipatórios e pela autonomia (SALVATORE, 2004, p. 29).

Agora que temos o entendimento da racionalidade que deve predominar nas organizações do terceiro setor, e entendemos que a característica fundamental que distingue as ações dos três setores é a lógica, ou a racionalidade que fundamenta suas ações, concluímos o quadro anteriormente apresentado:

Quadro 1.2 – Os três setores da economia e seus objetivos

Setor Objetivos Fundamentais Lógica ou Racionalidade

Primeiro Setor: Estado

- Construir uma sociedade justa, livre e solidária;

- Reduzir as desigualdades sociais e regionais;

- Promover o bem de todos de forma indiscriminada

- Garantir o desenvolvimento nacional

Instrumental, pautada pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência

Segundo Setor: Mercado

- Produzir bens e serviços;

- Gerar lucratividade

Instrumental, pautada por interesses econômicos ou de poder, visando a maximização de recursos.

Terceiro Setor - Gerar mudanças nas pessoas e na sociedade;

- Construir de forma participativa uma sociedade justa e equânime

Substantiva, pautada pela autorrealização, pelo entendimento, pelo julgamento ético, pela autenticidade, pelos valores emancipatórios e pela autonomia.

Fonte: Adaptação de Salvatore (2004).

Saiba mais Sugerimos que você leia e estude o Artigo do Professor Maurício Serva, intitulado “A Racionalidade Substantiva Demonstrada na Prática Administrativa”. RAE- Revista de Administração de Empresas São Paulo,v. 37, n. 2, p. 18-30 Abr./Jun. 1997.

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Capítulo 1

Seção 2A importância do planejamento: a busca pela eficiência, eficácia e efetividade na ação

Em um passado recente, a execução de processos como planejamento, avaliação e controle, no ambiente das organizações do terceiro setor, era considerada desnecessária, dessa forma, era ignorada e ou desconhecida por seus gestores. Até então, essas organizações estavam isentas de qualquer questionamento quanto a sua eficácia, relevância, e, consequentemente, tinham sua sustentabilidade garantida por meio das doações voluntárias, da parceria com o Estado e com a iniciativa privada. Porém, este cenário mudou drasticamente nos últimos anos e hoje a realidade dessas organizações é permeada por um ambiente competitivo, em que atuam diversas organizações, com diferentes temas de intervenção, disputando recursos e apoio da sociedade.

Segundo Ansoff (1993), Diniz e Matos (2002), as organizações do terceiro setor estiveram, no transcurso do século XX, protegidas das turbulências do ambiente externo. Nesse período, o mercado ocupou o centro do palco das mudanças; o governo, os serviços sociais e a educação constituíram os resíduos da estrutura social, recebendo marginalmente recursos financeiros e ficando quiescentes, de forma que estiveram seguros sob o guarda-chuva dos orçamentos governamentais, das doações e da captação do dinheiro público. De acordo com Ansoff (1993), os doadores mantinham a renda, sem perguntar pela capacidade de atendimento das necessidades e da eficiência na utilização dos recursos. Esse quadro de estabilidade conduziu a uma acomodação das organizações do terceiro setor, que se tornaram introvertidas, divorciadas das realidades ambientais e internamente ineficientes.

Para Gohn (2002) e Ansoff (1993) este ambiente mudou drasticamente quando ocorreu o aumento da demanda e dos níveis de exigência da eficiência dessas organizações; de forma que, de iniciativas introvertidas, passaram para “a abertura das portas voltadas para o ambiente” (ANSOFF, 1993, p. 40). Essa mudança significou que a sociedade lançou o desafio à relevância social dessas organizações, ao mesmo tempo em que ampliou as demandas por seus serviços e passou a questionar sua eficácia. A ênfase passou a ser na sustentabilidade financeira e na concepção de resultados mensuráveis, levando essas organizações a se apropriarem de métodos administrativos profissionais, incorporando conceitos e, em muitos casos, a lógica utilizada no setor privado e público, como mencionado na seção anterior.

A adesão às ferramentas e técnicas administrativas sem um entendimento prévio de sua adequação à realidade, ou de sua lógica de atuação, podem conduzir

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ao desvio de seus objetivos fundamentais. Com essa visão e preocupação, passamos a analisar a importância do planejamento como rotina administrativa das organizações do terceiro setor.

Para Tenório (1999) a função planejamento, dentro do ciclo do gerenciamento, tem a finalidade de preparar a organização para enfrentar o futuro. Planejar é uma forma de pensar o futuro da organização, definindo o que fazer, como, quando e com que recursos.

Para entender: “Gerenciar é a ação de estabelecer ou interpretar objetivos e de alocar recursos para atingir uma finalidade previamente determinada”, (Tenório, 1999, p. 16). O autor identifica o gerenciamento como um ciclo que envolve as seguintes funções: Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar.

Definir as ações com base em uma programação e interligá-las aos objetivos definidos anteriormente, na intenção de vencer obstáculos e desafios e garantir o crescimento e a qualificação das ações, são condições básicas para a continuidade de qualquer organização. É por meio do planejamento que a organização traça seus objetivos, definindo os recursos e meios necessários para alcançá-los.

Tenório (1999, p.26) define planejamento como “o processo de estabelecer antecipadamente a finalidade da organização, escolher objetivos e prever as atividades e os recursos necessários para atingi-los”.

Myrian Veras Baptista, em sua obra Planejamento Social: Intencionalidade e Instrumentação (2002), entende que planejamento, na área social, refere-se tanto à seleção das atividades que são necessárias para contemplar determinadas situações quanto a otimização de recursos, prazos e outras variáveis presentes na gestão. Refere-se também às decisões que dizem respeito aos métodos de trabalho, ao acompanhamento, controle, avaliação e revisão das ações. “O planejamento é a ferramenta para pensar e agir dentro de uma sistemática analítica própria, estudando as situações, prevendo seus limites e suas possibilidades, propondo-se objetivos, definindo-se estratégias” (BAPTISTA, 2002, p.14).

Para a autora, o planejamento acontece por meio de um processo racional e dialético, envolvendo as seguintes operações:

• Reflexão: refere-se ao conhecimento de dados, ao estudo de alternativas, à superação e à reconstrução de conceitos e técnicas que se relacionam no entendimento de determinados fatos sociais;

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Capítulo 1

• Decisão: diz respeito à escolha de alternativas, dos meios, à definição de prazos;

• Ação: relaciona-se à execução do que foi decidido ou planejado, constituindo o foco central do planejamento.

• Retomada da reflexão: diz respeito à análise crítica dos processos anteriores e do que foi alcançado com sua execução, embasando futuras decisões.

2.1 O planejamento como um processo político: quem planeja?

Ao afirmar que o planejamento acontece por meio de um procedimento contínuo de tomada de decisões, permeado por relações de poder e de interesses, a autora refere-se a sua dimensão política, e delimita o universo de quem são os protagonistas deste e neste processo.

De acordo com Baptista (2002), a atividade de planejamento não pode estar restrita unicamente ao seu caráter técnico-operativo. Aliado ao estudo e leitura da realidade, ao planejamento das ações, o processo deve prever a apreensão tanto das condições objetivas quanto das condições subjetivas presentes no universo do que está sendo planejado. É necessária a percepção acerca das vontades políticas dos envolvidos, das expectativas, da correlação de forças, das articulações, parcerias, alianças ou incompatibilidades que permeiam as relações e que afetam diretamente o decurso do planejamento.

Esta percepção demonstra a relevância do caráter político do planejamento e a necessidade de operacionalizá-lo a partir da visão estratégica, entendendo a estratégia como um “conjunto de meios e forças buscando realizar intencionalidades mais globais, que respondam a interesses e objetivos sociais, econômicos e políticos de determinadas forças sociais. (SOUZA, 1985, p.17).

A inter-relação entre os elementos técnicos e políticos do processo de planejamento acontece por meio de um ciclo que envolve as seguintes atividades: equacionamento, decisão, operacionalização e ação (LOZANO; MARTIN, 1968, apud BAPTISTA, 2002).

• Equacionamento: Diz respeito ao conjunto de informações que são significativas e que embasam o processo de tomada de decisão no âmbito do planejamento. São informações básicas de situações e necessidades, pareceres técnicos e dados que permitem a aferição de tendências e projeções futuras.

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• Decisão: Relaciona-se às diferentes escolhas que se fazem necessárias no decorrer do processo de planejamento. O processo decisório envolve não só o planejador, mas também a voz, a vontade e o olhar de todos os envolvidos na ação. A dimensão político-decisória diz respeito a uma ampla participação da sociedade neste processo.

• Operacionalização: A operacionalização diz respeito ao detalhamento das atividades que são necessárias para a consecução das decisões tomadas, sendo essas definidas por meio de planos, programas e projetos, nos quais são sistematizadas as medidas necessárias ao que foi planejado.

• Ação: A ação diz respeito à concretização do planejamento. Essa etapa envolve a implantação, o controle e a avaliação, instâncias que irão realimentar o seu ciclo.

2.2 Planejamento como um processo técnico-político: por que planejar?

A dimensão técnico-política do planejamento decorre do fato que existem situações que necessitam de determinadas intervenções, e em torno dessas existem questões ligadas a interesses, pressões, estímulos, necessidades, para as quais são exigidas respostas mais complexas, transcendendo as soluções construídas de forma mais imediata. Trata-se de uma decisão política cuja execução depende da alocação de determinados recursos.

Baptista (2002) identifica como situações determinantes e que estimulam o processo:

• A necessidade de utilizar recursos escassos para solucionar grandes roblemas;

• A necessidade de utilizar recursos excedentes ou equipamentos ociosos;

• A disponibilidade de recursos por parte de agências financiadoras;

• A transferência da decisão para novas lideranças;

• A necessidade de fundamentar novos programas.

É a partir desse escopo de necessidades que são elaborados os planos, programas e projetos, que, embora tenham um caráter mais imediato em sua execução, devem fazer parte de uma política mais ampla, abrangente e de longo prazo em sua intervenção. Essa visão de longo prazo possibilitará a efetivação de ações contínuas, consequentes, as quais atenderão as expectativas

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Capítulo 1

e necessidades constatadas no momento em que se iniciou o processo de planejamento.

A manutenção de uma visão de longo prazo a partir do estabelecimento de políticas de atuação e intervenção é necessária tanto no âmbito das políticas públicas quanto no âmbito das organizações.

Tendo como base metodológica o movimento reflexão-decisão-ação-reflexão, o transcurso do planejamento acontece conforme os passos elencados abaixo (BAPTISTA, 2002):

• construção/reconstrução do objeto;

• estudo da situação;

• definição de objetivos para a ação;

• formulação e escolha de alternativas;

• elaboração de planos, programas e projetos;

• implementação;

• implantação;

• controle da execução;

• avaliação do processo e da ação executada;

• retomada do processo a partir da avaliação.

Por fim, Baptista (2002) salienta que esse não é um processo ordenado, pois as atividades podem e devem acontecer simultaneamente, interagindo de forma dinâmica e a partir das demandas da realidade onde acontecem as ações planejadas.

Como podemos verificar até o momento, e embasados nos autores estudados, o processo de planejamento acontece a partir da visão de que existem demandas e necessidades a serem atendidas, existem recursos físicos, financeiros, humanos e ambientais que precisam e podem ser alocados, existem objetivos a serem alcançados. A partir daí surge a pergunta: como equacionar todas essas variáveis de forma que as ações aconteçam dentro das expectativas contratadas?

A resposta nos leva à reflexão acerca da eficiência, eficácia e efetividade da gestão e da consecução do planejamento, conforme Tenório (1999), sintetizada na figura abaixo.

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Figura 1.1 – Conceitos de eficiência, eficácia e efetividade segundo Tenório (1999)

EFICIÊNCIAÉ a melhor forma de fazer algo com

os recursos disponíveis

EFICÁCIAÉ fazer o que

precisa ser feito. Cumprir os objetivos

propostos.

EFETIVIDADEÉ a capacidade de

atender as expectativas contratadas.

Fonte: Elaboração da autora (2014).

Esses conceitos, até então comuns à gestão das organizações públicas e privadas, não eram bem vistos ou aceitos quando se pensava na gestão das organizações do terceiro setor. Porém, se analisarmos a lógica de sua atuação e a racionalidade de suas ações, veremos que são conceitos que podem e devem ser incorporados ao cotidiano dessas organizações.

Uma gestão eficiente diz respeito à alocação responsável e transparente de todos os recursos necessários e envolvidos na consecução do que foi planejado. Trata-se da gestão dos recursos humanos, sejam efetivos, voluntários, conselheiros, de forma legal, respeitosa e participativa. Diz respeito ao zelo e cuidado do patrimônio e dos equipamentos. Relaciona-se à gestão dos recursos financeiros de acordo com os contratos estabelecidos, a partir das decisões tomadas de forma conjunta e participativa, obedecendo aos preceitos de transparência e da devida aplicação dos recursos e posterior prestação de contas. Relaciona-se também ao uso consciente dos recursos naturais e do cuidado e preservação do meio ambiente.

A eficácia está relacionada ao cumprimento dos objetivos propostos. Uma organização é eficaz quando cumpre seus objetivos, quando suas ações correspondem, e dão conta da missão para a qual foi fundada, pensada e planejada: “não basta, portanto fazer um trabalho com menos recursos, é necessário fazer a coisa certa, ser eficaz” (TENÓRIO, 1999, p.19).

A efetividade diz respeito à capacidade da organização de atender as demandas da sociedade, isto é, de corresponder às expectativas contratadas. Andréia Goldschmidt, (2003), no artigo intitulado “Stakeholder – como interagir com tantos públicos diferentes”, identifica como grupos ou pessoas influenciados pelo trabalho de uma organização do terceiro setor: seus stakeholders, todos os beneficiários diretos, familiares, colegas de escola ou de trabalho dos beneficiários; empresas situadas próximas ao local de desenvolvimento das atividades e/ou próximas ao local de residência dos beneficiários; funcionários, voluntários, conselheiros; empresas parceiras e seus funcionários; doadores; fornecedores e seus funcionários; governos locais, outras organizações do terceiro setor que prestam serviços similares ou complementares.

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Capítulo 1

Para Goldschmidt, todos constituem público-alvo da organização: “são todos grupos muito diferentes e, certamente, com necessidades e desejos bastante diferentes em relação aos serviços prestados pela organização. Conciliar essas diferenças de interesses não é tarefa fácil!” (GOLDSCHMIDT, 2003, p.2). Para tanto, a autora sugere três atitudes que ajudam na identificação das necessidades e desejos dos stakeholders: pense como ele, observe-o e pergunte a ele. Conclui: “as necessidades e expectativas de cada um destes grupos variam e é importante que cada um deles sinta que suas necessidades e expectativas estão sendo satisfeitas” (GOLDSCHMIDT, 2003, p.4).

“Somos todos planejadores e talvez seja mais importante raciocinar como um planejador que produzir planos acabados” (FRIEDMANN, 1960 apud BAPTISTA, 2002, p. 13).

Reações comuns quando se introduz a ideia do Planejamento

– Nossa organização precisa de um planejamento que nos oriente para os próximos anos, diz o assistente social.

– Não temos necessidade de planos, estamos aqui há mais de dez anos, e já aprendemos que não podemos prever o futuro, diz o presidente da organização.

– Não podemos prever tudo, diz um dos conselheiros, muita coisa mudou, mas a gente sempre dá um jeito de resolver e vai se adaptando.

– Planos não passam de um amontoado de papéis, reuniões desgastantes e um mero exercício acadêmico, pois se não tivermos recursos não executamos nada, acrescenta o tesoureiro da organização.

– É, minha experiência diz que se soubermos onde e como queremos investir, ou para que precisamos de recursos, temos a chance de captá-lo, afirma o presidente, percebendo que a conversa estava começando a fazer sentido.

– Concordo, afirma um dos conselheiros, porém, preocupo-me de que o trabalho não avance e fique engessado, amarrado a planos.

– Isto é possível, alega o Assistente Social, mas tudo irá depender de como conduzirmos o processo de planejamento. Não precisamos ver os planos estabelecidos como camisas de força; eles são flexíveis, e o processo de avaliação e monitoramento apontam para as mudanças quando essas forem necessárias, conclui, percebendo que o trabalho de convencimento estava apenas começando.

– É isto que me preocupa: esta incerteza e o fato de que, se não chegamos a um consenso sobre a necessidade do planejamento, como vamos nos acertar para definir seus detalhes? finaliza o presidente.

O planejamento será útil para uma organização somente quando sua necessidade for percebida e amplamente aceita por todos os envolvidos no trabalho.

Fonte: Adaptação de HUDSON (1999).

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A gestão das organizações do terceiro setor constituem, para o profissional do Serviço Social na atualidade, tanto um campo de trabalho desafiador, quanto um ambiente de estudo e pesquisa a ser explorado e construído. Cabe a esse profissional resguardar, nessas organizações, a sua racionalidade e visão de homem e mundo, de forma que as ações aconteçam interconectadas, em uma grande rede de serviços, a partir de políticas públicas voltadas para a construção de uma sociedade justa e equânime. Sobre essa rede de serviços passaremos a tratar na próxima seção de estudo.

Seção 3Serviços institucionais e interinstitucionais: a importância do trabalho em rede

Conforme observado nas seções anteriores, as organizações do terceiro setor, apesar de não constituírem um fenômeno recente, nas três últimas décadas passaram a ocupar um lugar de destaque no cenário público, protagonizando, em parceria com o Estado e com o setor privado, ações em prol da construção de uma sociedade mais justa e equânime. No entanto, as opiniões por parte de estudiosos e críticos não são de todo favoráveis. Quando se trata da relevância e da assunção de determinadas ações por essas organizações, críticas que não podem ser desconsideradas, pois podem contribuir para um melhor entendimento desta realidade que hoje se mostra como uma das possibilidades de campo de trabalho e atuação do profissional de serviço social.

De acordo com Montaño (2002, p. 19):

o conjunto de organizações e atividades que compreende o chamado “terceiro setor”, para alem de eventuais objetivos manifestos de algumas organizações ou da boa intenção que move o ator solidário e voluntário singular, termina por ser instrumentalizado, pelo Estado e pelo capital, no processo de reestruturação neoliberal.

Para o autor, o debate em torno do terceiro setor configura um papel ideológico que tem como função legitimar nos interesses do capital o processo de reestruturação neoliberal, revertendo os direitos de cidadania por meio de serviços e políticas sociais e assistenciais pontuais, não contratualistas, desenvolvidas pelo Estado, por organizações sociais financiadas com recursos públicos e privados.

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Capítulo 1

Nesse cenário, agrava-se o quadro de exclusão social, um fenômeno complexo, que atinge as condições de vida e sobrevivência de milhares de cidadãos e suas famílias, os quais se tornam vulneráveis frente às necessidades diárias de moradia, saúde, segurança, acesso ao trabalho e educação, passando a depender de ações pontuais e compensatórias.

Esta situação demonstra o desmantelamento dos preceitos constitucionais que estabeleceram na Carta Magna de 1988 a universalização e a integralidade das políticas de Assistência Social, Saúde e Previdência (MIOTO e SCHÜTZ, 2010, p. 2), realidade essa que tem conduzido ao debate sobre a intersetorialidade das políticas publicas e, consequentemente, dos serviços a elas ligados.

O conceito de intersetorialidade prescinde da ideia que as políticas públicas não podem, nem devem acontecer de forma estanque e pontual. Considerando a complexidade dos problemas sociais, a construção de soluções exige vários olhares e saberes, além de diferentes formas de abordagens que venham contribuir para o entendimento e a busca integrada de alternativas que garantam à população uma vida de qualidade. De acordo com Bourguignon (2001, p. 4)

Trata-se da articulação entre as políticas públicas através do desenvolvimento de ações conjuntas destinadas a proteção, inclusão e promoção da família vítima do processo de exclusão social. Considera-se a intersetorialidade um princípio que orienta as práticas de construção de redes municipais.

Não cabendo neste momento de estudo um aprofundamento sobre o tema da intersetorialidade, estaremos focando nosso estudo sobre o trabalho em rede e sua relevância para um trabalho conjunto na construção de soluções aos problemas que hoje agravam a vida de milhares de cidadãos.

O trabalho em rede configura como uma das modalidades da Gestão Social, que, segundo Carvalho (1999, p. 19), caracteriza-se como “a gestão das demandas e necessidades dos cidadãos. A política social, os programas sociais, os projetos são canais e respostas a estas necessidades e demandas”. De acordo com Guará (1998 apud BOURGUIGNON, 2001, p. 3), uma gestão social moderna exige modelos flexíveis, descentralizados, favorecendo a participação social por meio de parcerias com a sociedade civil organizada no encaminhamento das ações e decisões referentes às políticas públicas.

O termo rede “sugere a ideia de articulação, conexão, vínculos, ações complementares, relações horizontais entre parceiros, interdependência de serviços para garantir a integralidade da atenção aos segmentos sociais vulnerabilizados ou em situação de risco social e pessoal" (BOURGUIGNON, 2001, p.4). Trata-se do conjunto integrado de profissionais de diversas áreas, organizações governamentais e não governamentais, que partilham informações,

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ideias sobre a gestão e execução de serviços e programas que priorizam o atendimento integral ao cidadão em situação de risco e vulnerabilidade social, na visão da garantia e vivência de direitos. Na rede, são criados espaços de trabalho onde as práticas de cooperação constituem um meio para encontrar saídas e soluções para a intervenção na realidade social complexa.

As redes sociais, nesta perspectiva, são consideradas alternativas no enfrentamento das expressões da questão social. São igualmente vinculadas ao conhecimento da realidade local e de cultura. Pressupõem intersetorialidade e política social, portanto, o fortalecimento da sociedade civil organizada, preparada para uma ação participativa frente a administração pública.(MIOTO e SCHÜTZ, 2010, p.64).

Nas redes, os objetivos definidos coletivamente, articulam pessoas e instituições que se comprometem em superar de maneira integrada os problemas sociais. Essas redes são construídas entre seres sociais autônomos, que preservam sua identidade, mas compartilham objetivos que orientam sua ação, respeitando as diferenças de cada membro (VILLASANTE apud JUNQUEIRA, 2004, p.29).

Dentro dessa perspectiva, a ideia do trabalho em rede exige grande sintonia com a realidade local, com uma sociedade civil fortalecida e organizada, com uma cultura de organização social capaz de mobilizar-se e de atuar participativamente da e na administração publica. Resgata-se, então, o papel das organizações do terceiro setor, as quais precisam ter definidos seus objetivos e propósitos, tendo bem esclarecida a noção de que não poderão dar conta de todas as problemáticas sociais das quais serão demandadas. Ao Estado, dentro da visão do trabalho em rede, caberá sempre a responsabilidade pela formulação e execução das políticas sociais. As organizações serão, portanto, parceiras e nunca responsáveis por essas políticas.

A dinâmica de cooperação e integração das organizações sem fins lucrativos na gestão das políticas sociais transcende de algum modo a especificidade de cada uma. Mas ao tempo isso não significa colaborar com a privatização da problemática social (...), contribuir na reconstrução do tecido social, a expansão de comportamentos associados à participação e a redução da vulnerabilidade dos setores populares. (FERNANDEZ, 1995 apud, JUNQUEIRA, 2004, p. 30)

Bourguignon , com base em Guará ( 1998 apud BOURGUIGNON, 2001), classifica os tipos de rede que podem ser encontradas em um determinado espaço local, conforme demonstrado no quadro abaixo:

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Capítulo 1

Quadro 1.3 - Classificação das redes sociais

REDE SOCIAL ESPONTÂNEA: constituída pelo núcleo familiar, pela vizinhança, pela comunidade e pela Igreja. São consideradas as redes primárias, sustentadas em princípios como cooperação, afetividade e solidariedade.

REDES SOCIOCOMUNITÁRIAS: constituídas por agentes filantrópicos, organizações comunitárias, associações de bairros, entre outros que objetivam oferecer serviços assistenciais, organizar comunidades e grupos sociais.

REDE SOCIAL MOVIMENTALISTA: constituída por movimentos sociais de luta pela garantia dos direitos sociais (creche, saúde, educação, habitação, terra). Caracteriza-se por defender a democracia e a participação popular.

REDES SETORIAIS PÚBLICAS: são aquelas que prestam serviços e programas sociais consagrados pelas políticas públicas, como educação, saúde, assistência social, previdência social, habitação, cultura, lazer etc.

REDES DE SERVIÇOS PRIVADOS: constituída por serviços especializados na área de educação, saúde, habitação, previdência, e outros que se destinam a atender aos que podem pagar por eles.

REDES REGIONAIS: constituídas pela articulação entre serviços em diversas áreas da política pública e entre municípios de uma mesma região.

REDES INTERSETORIAIS: são aquelas que articulam o conjunto das organizações governamentais, não governamentais e informais, comunidades, profissionais, serviços, programas sociais, setor privado, bem como as redes setoriais, priorizando o atendimento integral às necessidades dos segmentos vulnerabilizados socialmente.

Fonte: Bourguignon (2001, p. 6).

Ao observarmos o quadro podemos perceber em várias modalidades de redes a presença de organizações do terceiro setor, e não desconsiderando as críticas ao atual modelo, precisamos construir formas e alternativas de trabalho, pois essa é a realidade com a qual convivemos diariamente e que configura um dos espaços de atuação do assistente social.

Para tanto, cabe ao profissional do Serviço Social o papel de atuar junto a essas organizações no sentido de preservar seu caráter original, iminentemente crítico, reivindicante, dimensionador e propositivo de novos caminhos, para o que, de acordo com Diniz e Matos (2002), deverão ser enfrentados quatro desafios:

1. A manutenção do foco na emancipação dos cidadãos, que são vistos como sujeitos de direitos, não como “clientes”, “metas”, ou “consumidores”;

2. O desenvolvimento de habilidades gerenciais baseadas em valores e na racionalidade substantiva, que permitam um desenvolvimento

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flexível, o controle de seus processos organizacionais, a adaptação às exigências do ambiente sem descaracterizá-las;

3. O desenvolvimento do trabalho voluntário como garantia da adesão permanente de contingentes altamente identificados e compromissados com a organização e sua missão, compromissados com a transformação social;

4. A resistência ao papel funcional que aos poucos está sendo impingido pelo mercado, em que as organizações assumem a função de aliviar os problemas sociais gerados pelo mercado, dentro de uma prestação de serviço orientada para a qualidade, relação custo e benefício, relação com o público alvo como cliente, regras de mercado baseada em sua lógica instrumental, contrária à lógica substantiva, típica das organizações do terceiro setor.

Do que foi até aqui analisado entende-se que, para que tal aconteça, as organizações do terceiro setor precisam fortalecer seu papel junto à sociedade civil, manter suas características originais, específicas, estabelecendo os limites de atuação na parceria com o mercado e Estado, sendo esse um campo de trabalho desafiador para o Serviço Social.

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Habilidades

Seções de estudo

Capítulo 2

Planejamento estratégico: por uma ação sistemática, consequente e permanente

Seção 1: Conceituando e desenvolvendo o planejamento estratégico: quem planeja e a escolha de uma metodologia

Seção 2: Conceituando e desenvolvendo o planejamento estratégico: mobilizando a organização e detalhando a metodologia

Seção 3: Conceituando e desenvolvendo o planejamento tático e operacional

Neste capítulo, dialogamos com o(a) estudante sobre a metodologia do planejamento estratégico, tático e operacional aplicado às organizações do terceiro setor. Este estudo desenvolverá no(a) estudante a habilidade de identificar a especificidade do planejamento estratégico para o terceiro setor, instrumentalizando-o para uma posterior aplicação em seu ambiente de atuação.

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Capítulo 2

Seção 1Conceituando e desenvolvendo o planejamento estratégico: quem planeja e a escolha de uma metodologia

Nesta seção, estaremos dialogando acerca do planejamento estratégico e sua aplicação nas organizações do terceiro setor. Inicialmente, vamos refletir sobre quem são os atores deste processo na organização e a escolha de uma metodologia.

Para iniciarmos nossa reflexão, e considerando a racionalidade que permeia as ações dessas organizações, buscamos alguns conceitos que servirão de referência ao abordarmos o assunto:

Planejamento estratégico, segundo Tenório (1999, p.28), “é o planejamento voltado para a visão ampla, global e de longo alcance da organização, baseada na análise do contexto”.

De acordo com De Toni (2001), o planejamento estratégico é a ciência e a arte de construir governabilidade, ao nosso destino como pessoas, organizações ou países, não tratando apenas das questões futuras, mas questionando qual é o futuro de nossas ações.

Segundo Fortes (2001), diante das crises dos paradigmas organizacionais, o planejamento estratégico serve como um instrumento de condução global da organização, indo além da definição e realização de atividades.

Para Tachizawa (2007), o planejamento estratégico define os principais elementos que compõem a gestão de uma organização do terceiro setor, suas parcerias, a gestão de pessoas, estratégias financeiras, tecnologias de informação, sua estrutura organizacional e seus indicadores de gestão.

Como mencionamos nas seções anteriores, a administração das organizações do terceiro setor até as três últimas décadas, na sua maioria, ocorria de forma voluntária, espontânea; consequentemente, a utilização de ferramentas de gestão e planejamento não constituía uma rotina no cotidiano organizacional. De acordo com Hudson (1999), a introdução do pensamento estratégico nessas organizações teve início a partir da década de 80, e segundo Ansoff (1993), isso ocorreu no momento em que aumentaram as demandas e os níveis de exigência de eficiência, passando a ser questionada a relevância social, ao mesmo tempo em que se ampliou o âmbito de atuação dessas organizações.

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Hudson (1999) entende o fenômeno a partir de três justificativas: 1) As organizações do terceiro setor precisam responder de forma dinâmica às mudanças do ambiente; 2) necessitam de meios explícitos para estabelecer novos objetivos e garantir sua sustentabilidade; por fim, 3) precisam demonstrar resultados, ao mesmo tempo em que prestam contas da aplicação dos recursos recebidos. Para Queiroz (2004), o pensamento estratégico torna-se necessário como um instrumento de desenvolvimento para as organizações do terceiro setor, a partir do momento em que essas passam a atuar de forma articulada com outros atores sociais.

Analisando os benefícios da administração estratégica para as organizações do terceiro setor, Hudson (1999) afirma que essa metodologia estabelece profunda relação entre doadores e usuários, forma coalizões em torno de novas prioridades, ao mesmo tempo em que possibilita a manutenção da autonomia perante a pressão de financiadores. Para Nannus e Dobs (2000), o pensamento estratégico prepara a organização para enfrentar com eficácia os desafios do presente e do futuro, personificando metas e expectativas compartilhadas no contexto organizacional.

De acordo com Queiroz (2004, p.45), a gestão por meio do planejamento estratégico

pode contribuir para que as organizações do Terceiro Setor realizem seu potencial, seja pela reflexão adequada quanto ao verdadeiro propósito da organização, pela leitura apropriada do ambiente e suas possibilidades, pela construção de uma visão de futuro que possa mobilizar recursos, pela clarificação de seus objetivos ou pelo alinhamento e integração das ações desenvolvidas.

A administração por meio do planejamento estratégico projeta a organização para uma visão mais ampla e de longo alcance. Considerando a instabilidade do cenário político, econômico e social com o qual convivem diariamente, esse tipo de administração configura um exercício permanente de pensar e repensar a organização e o contexto no qual está inserida e com o qual interage, permitindo a busca de alternativas de ação, prevenindo crises e discutindo novas perspectivas. De acordo com Tenório (1999, p.28), o planejamento estratégico,

exige que dirigentes e membros da organização se mantenham em alerta, observando as mudanças do contexto, questionando crenças e sendo capazes de introduzir novos elementos a cada dia, de forma a levar a organização ao encontro de novas realidades. Significa também visualizar o futuro, pensar em alternativas e ter em mente que planos são guias e não dogmas, devendo ser flexíveis para se adaptarem às imprevisibilidades do cotidiano.

A implementação do planejamento estratégico na administração das organizações do terceiro setor, a despeito de todos os benefícios que possa gerar, não deve

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Capítulo 2

ser considerada como uma ferramenta única ou que venha trazer resultados instantâneos e “mágicos”, mas deve-se considerar que:

• As estratégias, por mais dinâmicas que possam parecer, nunca darão conta das mudanças que permeiam a realidade social, econômica e política pela qual passa a sociedade e que afetam diretamente o cotidiano das organizações e da vida das pessoas;

• O resultado do plano estratégico não pode configurar uma “camisa de força” ou o engessamento da organização, impedindo sua revisão e adequação às mudanças que possam ser necessárias ao enfrentamento dos desafios que venham a surgir;

• A coalizão, ou o consenso em torno das decisões não é um exercício de fácil condução ou vivência, considerando que por ele perpassam diferentes interesses e a disputa de poder; trata-se de um processo político que envolve e capacidade de negociação e o entendimento do que é melhor para a coletividade, em detrimento de interesses e expectativas particulares ou de determinados grupos os segmentos;

• Um plano estratégico só será efetivo quando suas diretrizes e decisões passarem a fazer parte de cotidiano da organização, sendo vivenciado por todos, desde a sua elaboração até sua consecução. O planejamento estratégico não possui um fim em si mesmo; ele é uma ferramenta, e sua operacionalização sempre dependerá da vontade e da decisão humana.

Quando estudamos o tema em diversos autores, podemos observar que não há unanimidade quanto à aplicação da gestão estratégica ou do planejamento estratégico nas organizações do terceiro setor, o que pode ser observado no destaque a seguir.

Administração estratégica ou gestão social?

Considerando que o pensamento estratégico na administração tem sua origem nos meandros do mercado, fundada no cálculo de meios e fins, alguns autores (TENÓRIO, 1998, 2002; DINIZ e MATTOS, 2002) questionam a aplicabilidade desta ferramenta para as organizações do terceiro setor e apontam como alternativa a gestão social, cuja lógica se aproxima da lógica substantiva dessas organizações, em contraponto à lógica instrumental própria do mercado e predominante no pensamento estratégico.

De acordo com Tenório (2002, p. 124), a gestão estratégica está fundamentada na concepção que supõe a sociedade, estado e organizações como sistemas, que se

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inter-relacionam na busca da solução ótima, do equilíbrio por meio de orientações técnicas, previamente supostas, impostas pela hierarquia, numa relação onde não são admitidos conflitos, discrepâncias, prevalecendo a lógica da estrutura político institucional, as exigências da razão técnica, cuja operação acontece por meio de um modelo.

Por outro lado, continua o autor, a gestão social contrapõe à gestão estratégica, “na medida em que tenta substituir a gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento mais participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos sociais”. (TENÓRIO, 2002, p. 123). Dentro dessa visão, a partir do paradigma da ação comunicativa os atores sociais têm suas ações validadas por meio de um processo intersubjetivo, negociado, em que, na busca de consenso racional, o processo de decisão necessariamente não se concluiu em resoluções, mas na busca de soluções geradas por convicções processadas por meio da linguagem, que atua como fonte de integração social.

Nesse tipo de ação social, as pessoas envolvidas entram em acordo para coordenar seus planos de ação, no qual o ajuste alcançado é avaliado pelo reconhecimento intersubjetivo das pretensões de validade do discurso de cada um dos atores envolvidos. Nesta proposta está presente a questão da liberdade da pessoa humana e de sua responsabilidade social, do exercício da cidadania (TENÓRIO, 2002, p. 123).

No entanto, Hudson (1999) afirma que a gestão estratégica no contexto das organizações do terceiro setor tem se configurado por um processo incremental, evoluindo em pequenos passos, um processo político, resultante de negociações, barganha entre os diversos grupos de interesse, como também um processo analítico, resultante da análise sistemática e lógica sobre a organização, seu ambiente e atividades, processos que privilegiam a participação e a deliberação por meio de consensos.

Nanus e Dobbs (2000) entendem o processo como lógico e sistemático, adotando uma abordagem que permite a participação de todos os envolvidos na organização, seu público interno e externo, podendo ser utilizado por organizações do terceiro setor que estejam iniciando seu trabalho, ou que estejam necessitando redirecioná-lo.

A partir da visão desses autores, depreende-se que a adoção do pensamento estratégico por parte das organizações do terceiro setor não significa a desfiguração de seu caráter institucional original, desde que conservada sua lógica de atuação, que embasada na substantividade da vida humana privilegie a participação, a realização o atendimento das expectativas de todos os envolvidos com a organização.

Fonte: MACIEL, 2005, p. 72-73.

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Capítulo 2

Saiba mais: No conceito de Ação Social, Habermas (1975 apud TENÓRIO, 2002), desenvolve a noção de Ação Comunicativa, momento quando duas ou mais pessoas procuram chegar à razão, ao entendimento por meio da interpretação, negociação, consenso , para o alcance de um objetivo.

1.1 Quem planeja

Nesta altura do estudo, somos levados à pergunta: A quem cabe a elaboração, execução e acompanhamento do planejamento estratégico? Quem são os atores nesse processo de pensar, repensar, traçar rumos, avaliar e acompanhar o cotidiano na gestão de uma organização?

Se imaginarmos uma organização tendo como referência uma estrutura matricial, teremos como modelo uma pirâmide. Em seu topo, portanto no nível estratégico, vamos encontrar seus dirigentes, executivos, diretoria, conselheiros. Num plano abaixo, no nível tático, teremos os superintendentes, gerentes, supervisores, e na base da pirâmide, no nível operacional, vamos nos deparar com a equipe operacional, os colaboradores responsáveis pela execução das tarefas, pelo trabalho final, seja a produção de bens ou serviços.

A partir dessa estrutura, conforme figura 2.1, acontece a cadeia de poder, de tomada de decisão e de responsabilidade dentro da organização. Se observarmos as propostas metodológicas de planejamento estratégico, independente

da escola ou orientação, veremos que, na maioria dos modelos, a responsabilidade pela definição das estratégias é da alta administração da organização, seus dirigentes e executivos , os quais lideram e conduzem o processo, contando com o trabalho conjunto de superintendentes, gerentes, e supervisores, que, posteriormente, estarão executando e coordenando o trabalho junto à equipe operacional, a partir do que foi planejado (COSTA, 2003, p. 1).

Dentro dessa visão, as estratégias e, consequentemente, o planejamento estratégico, tático e operacional são definidos em um movimento que envolve os dois níveis superiores da pirâmide, onde são estabelecidas as diretrizes, as grandes linhas de ação, os objetivos, metas, e desafios. As decisões e definições são ali tomadas

e posteriormente repassadas à base, por meio de programas e projetos que resultaram em serviços e produtos executados pela equipe operacional. O planejar e o executar acontecem em níveis e momentos distintos.

Se você desejar conhecer um pouco mais sobre as Escolas de Planejamento Estratégico, sugerimos a leitura da obra Safari de Estratégias da autoria de Henry Mintzberg, Bruce Ahlstrand e Josefh Lampel. Os autores fazem detalhado estudo de dez escolas do pensamento estratégico, identificadas na análise das práticas gerenciais em organizações.

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Figura 2.1 – Níveis de autoridade e de tomada de decisão em uma organização

Nível Estratégico

Nível Tático

Nível Operacional

Fonte: Elaboração da autora (2014).

Diferentemente, quando estudamos as metodologias de planejamento estratégico adequados às organizações do terceiro setor, deparamo-nos com

algumas propostas que buscam, ao longo do processo, desde o planejamento, execução, avaliação e acompanhamento, a efetiva participação de todos os envolvidos com e na organização, seus diretores, conselheiros, dirigentes, parceiros, voluntários, financiadores, colaboradores e cidadão-beneficiário.

De acordo com Tenório (1999), o planejamento estratégico representa um novo comportamento em relação à gestão das organizações, portanto, deve ser entendido como um processo de aprendizagem e integração, tendo como intenção o compartilhamento de ideias entre seus membros.

Tenório (1999) propõe o termo cidadão-beneficiário, em substituição à população alvo, grupo alvo, beneficiários, usuários ou clientes, e o faz com a preocupação de incorporar ao termo o conceito de cidadania, elencando-o à formulação, implementação e avaliação das políticas públicas. Dentro dessa perspectiva é resgatado o caráter participativo e democrático que permeia (ou deve permear) as relações das organizações do terceiro setor com todos os que são alcançados por suas ações.

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Capítulo 2

É importante notar que o planejamento deve envolver todas as pessoas e que cada um deve definir objetivos e estratégias que possibilitem a elaboração do plano da organização. Qualquer processo que isole departamentos e pessoas, isto é, que não considere todas as áreas da organização, tende a fracassar. O planejamento estratégico necessita do conhecimento, do entusiasmo, da criatividade e do diálogo entre colegas e subordinados e superiores. É uma oportunidade para que sejam trocadas impressões e compartilhados sonhos, visões e idéias sobre a organização e seu futuro. (TENÓRIO, 1999, p.29, grifo nosso).

Hudson (1999), analisando o processo como acontecem as escolhas estratégicas, afirma que a maioria das organizações do terceiro setor não faz escolhas explícitas, na maior parte do tempo tiram proveito das oportunidades. De acordo com o autor, essas organizações são hábeis para criar, produzir inovações sociais em cima do que não foi planejado; as estratégias emergem no cotidiano, à medida que surgem as situações não esperadas e que reclamam por saídas.

Essa prática, comum nas organizações do terceiro setor, aproxima-se dos pressupostos da Escola de Aprendizado, na qual, de acordo com Mintzberg (2000, p.134), “ as estratégias emergem quando pessoas, algumas vezes atuando individualmente, mas na maioria dos casos coletivamente, aprendem a respeito de uma situação tanto quanto a capacidade de sua organização para lidar com ela”. Desse aprendizado surgem as estratégias que estarão orientando os rumos da organização, em um processo de aprendizagem coletiva e participativa.

Essa situação é facilitada tendo em vista a natureza substantiva das organizações do terceiro setor, em cuja estrutura predomina um ambiente pautado pelo alto nível de participação e informalidade nas relações, o que propicia o partilhamento de experiências e vivências e, consequentemente, a construção coletiva de um plano que tenha em seu escopo o olhar, a expectativa, o sonho de todos os que fazem e vivem a organização.

De acordo com Fortes (2001, p. 158), a riqueza do trabalho coletivo está na

possibilidade de identificar e precisar interconexões entre as diferentes áreas de atuação individual, bem como questões que extrapolam o âmbito setorial, colocando-se para o conjunto da gestão. Ao mesmo tempo o resultado da elaboração coletiva dessa natureza ganha em qualidade e consistência, em relação a formulações individuais. Como processo, constrói-se o compromisso coletivo. Como produto, ganha-se com a perspectiva múltipla da confrontação entre diversos pontos de vista.

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O trabalho coletivo no processo de planejamento estratégico será mais produtivo quanto maior for o nível de conscientização das pessoas envolvidas com a organização. Para tanto, faz-se necessária uma ação educativa e sistemática que envolva, conquiste e perpetue a participação de todos no transcurso do planejamento. Trata- se de uma nova postura frente à organização. Dirigentes, diretores, conselheiros, equipe técnica, cidadão-beneficiário, financiadores, voluntários, são parceiros na construção e acompanhamento do planejamento, participando e assumindo compromissos com a sustentabilidade e continuidade da organização.

Baptista (2002, p. 34)., ao analisar a ação do planejador, afirma que:

O profissional precisa, de partida, se preparar para a interlocução com esses sujeitos, conhecer suas representações, seus sistemas de valores, suas noções e práticas, os quais são de certa forma instrumentadores e orientadores de suas percepções, e da elaboração de suas respostas.

Com essa postura, o planejamento estratégico passa a ser um instrumento de condução global da organização, e não apenas um documento definidor de tarefas e atividades. Anula a dicotomia entre planejar e executar, bem como elimina as diferenças entre as esferas organizacionais antes definidas de forma estanque entre planejadores, executores e cidadão-beneficiário (FORTES, 2001).

A conclusão do planejamento estratégico (como também do planejamento tático e operacional, que serão vistos mais a frente em nosso estudo) conta com a sua validação pelo conselho e diretoria da organização, os quais estatutariamente são os responsáveis legais por sua execução, cabendo a esses a tarefa de publicizá-lo e os resultados que dele são esperados.

Um planejamento participativo e que privilegie a efetiva cooperação de todos os envolvidos com a organização demanda por algumas mudanças de postura, entre as quais:

• Diretores, conselheiros, ou mesmo os fundadores, a despeito das responsabilidades legais que lhes são demandadas estatutariamente na gestão da organização, não devem assumir a postura de donos absolutos, ou proprietários. A gestão será tão efetiva quanto maior for o nível de participação e transparência que ela venha agregar.

• Dirigentes, superintendentes, equipe técnica, operacional e voluntários atuando no cotidiano, conhecem e vivem os desafios,

38

Capítulo 2

dilemas, problemas, possibilidades e potenciais do trabalho e da organização. portanto, a visão, os inputs dessa vivência são de extrema relevância e imprescindíveis em todo o processo de planejamento e gestão. Por parte dos executivos é preciso manter a horizontalidade na relação quando se trata de planejar e gerir a organização, criando mecanismos que privilegiem a efetiva participação da equipe dirigente, técnica, operacional e voluntariado. Por parte desses últimos (técnicos, equipe operacional e voluntários) é necessário o exercício contínuo em participar no planejamento e gestão organizacional, além das tarefas e funções contratadas, entendendo ser esse um espaço a ser conquistado para o exercício político ético e profissional.

• O cidadão-beneficiário deixa de ser o recebedor passivo de um serviço ou produto para assumir a postura de protagonista do que lhe é de direito, passando a ser sujeito político com voz ativa em todo o processo gerador deses serviços ou produtos, seja seu planejamento, execução e avaliação. Cabe à organização criar e cultivar os mecanismos que permitam e viabilizem essa participação de forma transparente e democrática.

• Quanto aos parceiros, apoiadores e financiadores, a participação no transcurso de planejamento e gestão precisa ir além do repasse de recursos à organização. A parceria pode e deve acontecer na partilha de conhecimentos e saberes, na transferência de tecnologias que venham contribuir para seu fortalecimento e sustentabilidade, respeitados sua especificidade e seus valores como organização do terceiro setor.

1.2 A escolha de uma metodologia

As organizações do terceiro setor, apesar de terem características que lhes são comuns, cada qual tem sua história, sua trajetória, valores e visão de mundo diferenciados. Esse aspecto é decisivo no momento em que se faz a escolha por uma determinada metodologia de planejamento estratégico.

Por outro lado, da mesma forma que não há a melhor estratégia, torna-se difícil dizer qual a melhor metodologia a ser aplicada, pois essa escolha dependerá de diversos fatores. Segundo Queiroz (2004, p.46), “ uma escolha adequada deve levar em conta a natureza da organização, suas necessidades e circunstâncias e os resultados que se espera alcançar”. Este posicionamento é reforçado por Tenório(1999), quando afirma não existis uma única maneira ou um único

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processo para planejar; há, porém, alguns passos considerados básicos, que oferecem um direcionamento para a produção do plano organizacional.

Não se trata da aplicação ou simples assimilação de qualquer metodologia, mas sim de uma transformação de cultura organizacional e de mudança de postura de gestores, dirigentes e equipe de trabalho. Para tanto, Fortes (2001, p. 157) recomenda:

antes de mais nada, é fundamental definir uma seqüência de atividades coletivas capazes de levar a uma formulação relativamente rápida de produtos(definições gerais baseadas na análise da equipe sobre sua realidade), que, entretanto, devem ser abertos a detalhamentos e complementação posteriores. Um plano assim concebido, mesmo que possua (e sempre possuirá) limitações “técnicas”, será capaz de fornecer uma base de compromisso e orientação geral ao grupo, assim como de embasar a definição do lugar dos resultados e responsabilidades específicas dentro de um conjunto maior. É importante também assegurar a maior agilidade possível no alcance de sínteses gerais que assegurem a identificação do grupo com o produto do trabalho realizado e conseqüentemente sua motivação e compromisso com a continuidade do trabalho.

Uma pesquisa não exaustiva sobre o tema vai nos mostrar várias propostas metodológicas, e percebe-se, em autores como Hudson (1999), Tenório (1999), Tachizawa (2007), Silva (2001) e Baptista (2002), um exercício teórico e metodológico para adaptarem e aproximarem o planejamento estratégico às especificidades e à lógica de atuação do terceiro setor, diferenciando-o da metodologia de planejamento aplicada à iniciativa privada ou às empresas públicas.

Nos quadros abaixo você poderá observar, de forma resumida, alguns aspectos pertinentes à metodologia apresentada por estes autores.

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Capítulo 2

Quadro 2.1 – Pressupostos básicos e metodologias de planejamento estratégico aplicado a organizações do terceiro setor, segundo Tenório, 1999

Planejamento estratégico segundo Tenório (1999, p. 29)

Pressupostos básicos para o planejamento estratégico

Para o autor, o planejamento estratégico é o planejamento voltado para a visão ampla, global e de longo alcance da organização, baseado na análise do contexto.

Sugestão de passos ou etapas do planejamento

• Definição da missão;• Análise do contexto externo;• Análise do contexto interno;• Definição dos objetivos;• Definição das estratégias;• Redação ou elaboração do plano.

Fonte: Tenório (1999).

Quadro 2.2 – Pressupostos básicos e metodologias de planejamento estratégico aplicado a organizações do terceiro setor, segundo Hudson, 1999

Planejamento estratégico segundo Hudson (1999, p. 69-70)


De acordo com o autor, a estratégia tem sua importância nas organizações orientadas por valores, pois tem a função de integrar diferentes visões e aspirações. Os componentes essenciais da administração estratégica envolvem a criação de uma visão clara da organização, de sua missão, objetivos, e do desenvolvimento de planos e estratégias que conduzam a sua realização. A complementação desses conceitos acontece por meio de um sistema de monitoramento, que cria mecanismos que realimentam o processo por meio da comparação entre as realizações efetivas e os objetivos propostos.


• Análise do ambiente externo;• Definição da missão;• Constituição dos objetivos;• Formulação das estratégias; • Monitorização do desempenho da organização.

Fonte: Hudson (1999).

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Quadro 2.3 – Pressupostos básicos e metodologias de planejamento estratégico aplicado a organizações do terceiro setor, segundo Tachizawa, 2007

Planejamento estratégico segundo Tachizawa (2007, p.149-151)


O modelo proposto pelo autor parte de fora para dentro da organização, e do geral para o particular, mostrando o relacionamento com seu ambiente, as variáveis ambientais que a influenciam e a sua interação com outras organizações que demonstrem interesse em suas ações e em seu desempenho. As estratégias são imprescindíveis para a alocação de recursos.

São pressupostos básicos do modelo:

a) existem estratégias genéricas para cada tipo de organização;b) as estratégias genéricas podem subsidiar a definição das estratégias específicas que, em conjunto, individualizam a organização;c) o processo decisório é formado pelas estratégias específicas e genéricas;d) as estratégias específicas dependem do estilo de gestão do principal executivo da organização, bem como das crenças, valores e da cultura predominante;e) o processo decisório é composto pelas decisões necessárias à operacionalização das atividades da organização;f) o modelo proposto sugere a adoção de dois níveis decisórios – o estratégico e o operacional;g) as decisões estratégicas instituem as regras de decisão para as decisões operacionais, que, por sua vez, retroalimentam o nível decisório estratégico com dados dos eventos provenientes do nível operacional;h) a cadeia produtiva composta dos processos produtivos é suportada pelos processos de apoio.


Decisões estratégicas:

• Captação de recursos financeiros;• Parcerias e alianças;• Convênios com outras organizações do terceiro setor;• Convênios com o governo e iniciativa privada.

Decisões internas:• Definição dos projetos sociais;• Controle do fluxo de caixa.

Processos produtivos:• Elaboração de projetos;• Implementação de projetos;• Monitoramento e avaliação de projetos.

Fonte: Tachizawa (2007).

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Capítulo 2

Quadro 2.4 – Pressupostos básicos e metodologias de planejamento estratégico aplicado a organizações do terceiro setor, segundo Silva, 2000

Planejamento estratégico segundo Silva (2000, p.163-175)


O autor apresenta os onze passos para o planejamento estratégico-participativo, tendo como principal característica a busca por compreender a realidade, modificando-a. Metodologicamente, a proposta está baseada na concepção dialética que busca compreender a complexidade dos acontecimentos e da realidade.

Tem como pressupostos:

a) Considera o ser humano nas dimensões política, econômica, social, cultural e emocional;b) Entende a prática como uma ação intencional reflexiva, contrapondo ao pragmatismo; c) A democracia acontece por meio de um processo permanente e nunca acabado de construção de soberania popular;d) A sociedade civil é parte integrante do Estado e se manifesta por meio de partidos políticos e movimentos sociais, organizações que exercem papel fundamental para sua democratização. e) A concretização de direitos acontece por meio do fortalecimento da sociedade civil, da construção de espaços públicos e de um Estado aberto ao diálogo.


Onze passos para o planejamento estratégico-participativo:

1. Definir quem é o autor ou grupo que planeja;2. Levantar os problemas que o autor tem;3. Escolher o problema a ser enfrentado;4. Identificar as causas do problema escolhido;5. Selecionar a causa principal, o nó crítico;6. Estabelecer os resultados desejados;7. Explicitar qual é o projeto do autor;8. Traçar o plano de ação;9. Analisar a viabilidade do plano de ação;10. Definir o gerenciamento;11. Realizar a avaliação permanente.

Fonte: Silva (2000).

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Quadro 2.5 – Pressupostos básicos e metodologias de planejamento estratégico aplicado a organizações do terceiro setor, segundo Baptista, 2000

Planejamento estratégico segundo Baptista (2000, p.27-30)


A autora apresenta a proposta não como planejamento estratégico, mas sob a concepção de planejamento social, tendo como pressupostos:

a) O planejamento acontece a partir de um processo de aproximações centrado em uma situação delimitada como objeto de intervenção;

b) Seu desencadeamento se dá a partir da percepção da necessidade de uma ação sistemática diante de questões ligadas a pressões ou a estímulos que pedem por respostas a situações que envolvem:• Dilema entre recursos escassos para atendimento de grandes problemas;• Aplicação de recursos excedentes ou de utilização de equipamentos ociosos;• Disponibilidade de recursos por fontes financiadoras;• Transferência do poder de decisão para novas lideranças;• Necessidade de fundamentar novos programas.


O processo de planejamento acontece por meio de um movimento que compreende: reflexão-decisão-ação-reflexão, tendo as seguintes aproximações:

• Construção/reconstrução do objeto;• Estudo da situação;• Definição de objetivos para a ação;• Formulação e escolha de alternativas;• Montagem de planos, programas e ou projetos;• Implementação;• Implantação;• Controle da execução;• Avaliação do processo e da ação executada;• Retomada do processo de um novo patamar.

Fonte: Baptista (2000).

A análise das metodologias referenciadas nos mostra que os autores trabalham com pontos que são comuns, diferenciando-se nas etapas do processo. Hudson (1999), Tenório (1999) e Tachizawa (2007) têm em comum a afirmação de que devem ser identificadas as forças externas que podem afetar a organização, seja em termos de oportunidades ou ameaças. Ainda demonstram que a análise do ambiente interno necessita de informações para determinar os pontos fortes e os fracos que podem afetar o desempenho da organização. Os autores Hudson (1999) e Tenório (1999) sustentam que o estabelecimento de objetivos

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Capítulo 2

proporciona à organização priorizar os seus recursos na busca contínua dos alvos a serem atingidos ao longo do tempo. Por fim, os autores afirmam que as estratégias definem a melhor forma de alocar os recursos para atingir os objetivos propostos.

Ao analisarmos Silva (2001) e Baptista (2002), podemos observar que suas propostas metodológicas, partindo da concepção dialética, demonstram um movimento contínuo que envolve a reflexão e a ação, tendo como protagonista a coletividade. Diferentemente dos autores anteriormente mencionados, não há a preocupação em identificar ou caracterizar a organização por meio de declarações como missão ou visão, pois a atenção está diretamente voltada aos atores, protagonistas do processo, nos problemas percebidos, na construção conjunta de soluções, e no processo de monitoramento.

Como mencionamos anteriormente, a escolha de uma determinada metodologia de planejamento deve ser feita de forma criteriosa, observando as especificidades da organização onde esse será executado. Deve ser pautada também pelos resultados que se pretende alcançar, lembrando que sua execução constitui uma oportunidade ímpar para a reflexão e tomada de consciência acerca da organização, seu contexto, sua causa, seus problemas, desafios, possibilidades e potenciais. A metodologia irá determinar o nível de crescimento que o processo de planejamento trará à organização.

Seção 2Conceituando e desenvolvendo o planejamento estratégico: mobilizando a organização e detalhando a metodologia

A metodologia que passamos a estudar propõe o desenvolvimento do processo de planejamento estratégico em etapas, as quais têm um fim didático, visando à facilitação da condução do trabalho, bem como a compreensão e o melhor acompanhamento dele. Esta proposta metodológica é fruto da experiência profissional da autora e tem como base teórica autores como Tenório (1999) e Hudson (1999).

• Etapa 1 – Identificação da organização: Nessa etapa são definidas a missão, visão e valores da organização.

• Etapa 2 – Análise da conjuntura: Nessa fase do trabalho são feitas as análises do ambiente externo à organização com a verificação dos aspectos social, político, cultural, econômico que podem constituir

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oportunidades ou ameaças à organização.

• Etapa 3 – Diagnóstico do contexto interno: Nessa etapa o olhar se volta para dentro da organização. Com o diagnóstico pode-se verificar os pontos fortes (potencialidade) e os fracos (fraquezas) da organização, em sua relação com o meio externo (oportunidades e ameaças).

• Etapa 4 – Definição do problema central dos objetivos estratégicos e estratégias: Nessa fase dos trabalhos é definido o problema central, e na sequência são definidos os objetivos estratégicos e suas respectivas estratégias.

2.1 A mobilização da organização para o planejamento estratégico

Percebida a necessidade da elaboração do planejamento estratégico e tendo definida a metodologia a ser utilizada para sua consecução, inicia-se o processo de mobilização da organização para o trabalho. Essa tarefa exige criatividade, capacidade de envolvimento e convencimento para a efetiva participação. Podem ser formados comitês por áreas de trabalho ou representatividade dentro de organização, de tal forma que todos os seguimentos estejam representados: diretores, conselheiros, dirigentes, voluntários, equipe técnica e operacional, cidadãos beneficiários, financiadores, apoiadores.

A mobilização e o preparo das pessoas em torno do processo podem constituir um desafio. Fatores como a disponibilidade de tempo dos participantes, distâncias geográficas, tamanho e complexidade da organização podem tornar difícil um processo participativo, porém, esse é o momento da organização fazer uma reflexão: “acreditamos que o planejamento estratégico deve ser gerado através do envolvimento de todos em uma construção coletiva ou através da realização de um exercício das lideranças da organização com o apoio de especialistas?” (QUEIROZ, 2004, p. 56).

De acordo com Silva (2001), esse é o momento de fortalecer a identidade do grupo por meio da identificação do ator ou grupo que planeja. Afirma, ainda, que “ator é o sujeito coletivo que está comprometido com a ação e participando do planejamento. Planeja quem executa e executa quem planeja” (2001, p. 165). Para tanto, algumas perguntas podem ser feitas, como por exemplo: Quem está planejando? Onde se dá a atuação? O que este ator faz? A resposta a essas perguntas coopera para o autoconhecimento do grupo e da organização, fortalecendo sua identidade, contribui para a delimitação geográfica de sua área de atuação e informa qual é sua ação, seu trabalho. A elucidação desses dados no início do processo é de extrema importância para a sua continuidade, como veremos no desenvolvimento deste estudo.

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Capítulo 2

Não podemos desconsiderar que há limites e dificuldades para a produtividade em um trabalho coletivo, o que pode ser observado na exaustão do grupo e na sobrecarga de trabalho que costuma atingir os que se envolvem no processo, agregando mais uma tarefa a sua rotina diária. De acordo com Fortes (2001, p.159),

estes limites levam a uma necessidade de dosagem judiciosa do trabalho coletivo geral, em pequenos grupos e individual, aproximando o detalhamento e revisão do plano, da dinâmica, do cotidiano do trabalho onde, por meio da montagem de um sistema de gestão, ele irá encontrar sua forma final na ação de cada um

Observados esses detalhes, inicia-se um processo que, pela sua grandeza, pode trazer resultados extremamente positivos para a organização e para o grupo envolvido, lembrando que a construção coletiva do planejamento estratégico oportuniza profundos debates e reflexões, sendo tão importante quanto seu resultado final.

A mobilização da organização pode ser feita por meio de diferentes técnicas. Para conhecê-las, sugerimos a leitura do texto “Enfoque Participativo no Trabalho em Grupos”: CORDIOLI, Sérgio. Enfoque participativo no trabalho em grupos, p.25-40. In: BROSE, Markus (organizador). Metodologia participativa: uma introdução a 29 instrumentos. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2001.

Etapa 1 – Identificação da organização

Definindo a missão da organização

A missão da organização está relacionada às razões pelas quais ela existe. De acordo com Hudson (1999), as organizações do terceiro setor frequentemente têm um sentido mais amplo da missão do que aquelas dos setores público e privado, sendo que ela está implícita, fazendo parte de suas crenças e valores. De acordo com o autor, a ideia de missão tem dois componentes essenciais, sendo o primeiro os valores comuns partilhados por todos e o segundo a missão como razão de ser da organização, explicitando por que a organização existe e quem dela se beneficia.

Para Tenório (1999, p. 30), a missão “é a finalidade, a razão de ser, a mais elevada aspiração que legitima e justifica social e economicamente a existência de uma organização e para a qual devem ser orientados todos os esforços”.

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A missão se manifesta por meio de uma declaração, a qual, segundo Drucker (1997), precisa ser operacional, focalizando aquilo que a organização tenta realmente realizar. Conclui o autor: “um dos erros mais comuns é transformar a declaração de missão numa miscelânea de boas intenções. Ela deve ser simples e clara”. (1997, p. 4)

Conforme Hudson (1999, p. 74)

as declarações de missão tem um papel importante a cumprir, particularmente quando da revisão da estratégia futura. Precisam ser escritas e ter a aprovação geral, mas seu poder como ferramenta administrativa não deve ser superenfatizado. Por outro lado, trabalhar numa missão e tentar juntar as crenças da organização com sua estratégia pode ser uma poderosa alavanca para aumentar a eficiência da organização.

A missão é o objetivo superior da organização. Ela orienta e delimita a ação institucional, definindo a que ela se propõe. A reflexão e debate sobre sua definição podem ser conduzidos a partir de perguntas como:

1. O que a organização deve fazer?

2. Para quem ela deve fazer?

3. Para quê ela deve fazer?

4. Como ela deve fazer?

5. Onde ela deve fazer?

6. Qual a responsabilidade social que ela deve ter?

Considerando a dinâmica da sociedade, bem como as novas demandas que surgem, faz-se necessário que as organizações reavaliem constantemente sua missão, de maneira tal que sua atuação possa atender aos novos desafios surgidos. Esse processo acontece concomitante às avaliações e monitoramentos que devem fazer parte do cotidiano da organização.

Quanto à comunicação, Tenório (1999) recomenda que a missão seja do conhecimento tanto do público interno quanto do público externo à organização, pois sua divulgação favorece o estabelecimento de parcerias e compromissos internos, como também contribui para o fortalecimento da sua imagem junto à sociedade.

Mais que uma simples definição, a missão é um objetivo a ser alcançado, pois ela expressa a razão da existência da entidade.

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Capítulo 2

Exemplos de declaração de missão:

Instituto Ayrton Senna

“Produção e aplicação em escala de conhecimento e inovação em educação integral de crianças e jovens”. (INSTITUTO AYRTON SENNA, 2013).

Fundação O Boticário

“Promover e realizar ações de conservação da natureza”. (FUNDAÇÃO GRUPO BOTICÁRIO, 2014).

ICOM – Instituto Comunitário Grande Florianópolis

“Promover o desenvolvimento comunitário por meio da mobilização, articulação e apoio a investidores e organizações sociais”. (ICOM, 2014).

Fundação ABRINQ

Promover a defesa dos direitos e o exercício da cidadania de crianças e

adolescentes”. (FUNDAÇÃO ABRING, 2012).

Definindo a visão da organização

O conceito de missão e visão se sobrepõe: enquanto a missão preocupa-se como o motivo pelo qual a organização existe, a visão comunica seu objetivo final (HUDSON, 1999). São conceitos intimamente ligados entre si e complementares. A visão é um conceito operacional que busca descrever a autoimagem da organização, como ela se vê ou como ela gostaria de se ver no futuro. Segundo Costa (2003, p. 35), “visão não é um mero sonho, uma utopia, fantasia ou quimera (...), visão é um modelo mental, claro, de um estado ou situação altamente desejável, de uma realidade futura possível”.

A definição da visão deve ser elaborada de maneira simples, objetiva e compreensiva. Seu debate deve conduzir à reflexão a respeito de como a organização deseja estar no futuro, como ela quer ser referenciada, por isso sua formulação deve ser clara e simples, mas ao mesmo tempo ambiciosa e inspiradora.

De acordo com Costa (2003), uma visão compartilhada tem valor inestimável para a organização, pois sua função é explicitar o que essa quer ser, unificando as expectativas, dando um sentido de direção, facilitando a comunicação e fortalecendo o comprometimento com metas e objetivos.

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Exemplos de declaração de visão:

Instituto Ayrton Senna

“Desenvolver o potencial das novas gerações.” (INSTITUTO AYRTON SENNA, 2013).


“A conservação da natureza ganha relevância na sociedade e nas políticas públicas no Brasil.” (FUNDAÇÃO GRUPO BOTICÁRIO, 2014).

ICOM – Instituto Comunitário Grande Florianópolis

“Tornar-se referência em gestão do investimento e inovação social.” (ICOM, 2014).

Fundação ABRINQ

“Uma sociedade justa e responsável pela proteção e pleno desenvolvimento de suas crianças e adolescentes.” (FUNDAÇÃO ABRING, 2012).

Definindo os valores da organização

Embora autores como Hudson (1999), Tenório (1999), Tachizawa (2007), Silva (2001), e Baptista (2002) não mencionem a definição de valores no processo de planejamento estratégico, consideramos sua inserção de grande importância no momento em que a organização desenvolve este exercício de reflexão e revisão de seu trabalho e seu papel na sociedade.

Os valores são características, virtudes, qualidades que fazem parte do cotidiano da organização. Servem como balizadores de decisões e comportamentos. São atributos realmente importantes para a organização, virtudes que devem ser preservadas, meritizadas e incentivadas (COSTA, 2003).

A declaração de valores explicita, tanto para o público interno quanto externo, no que a organização acredita, quais são suas diretrizes de conduta, de tomada de decisão, e os parâmetros a partir dos quais ela atua. Sua reflexão é de singular importância no processo, pois define suas bases éticas e morais de atuação.

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Capítulo 2

Exemplos de declaração de valores:


“Paixão pela evolução e desafios. Comprometimento com os res ultados. Somos íntegros. Valorizamos as pessoas e as relações”. (FUNDAÇÃO GRUPO BOTICÁRIO, 2014).

ICOM – Instituto Grande Florianópolis

“Articulação, Colaboração e Parcerias, Ética, Inovação, Qualidade, Transparência”. (ICOM, 2014).

Fundação ABRINQ

“Ética, transparência, solidariedade, diversidade, autonomia e independência.” (FUNDAÇÃO ABRING, 2012).

Etapa 2 – Análise da conjuntura

Considerando que o planejamento se dá em uma realidade em movimento, o estudo da conjuntura ou ambiente externo à organização deve acontecer a partir de um conjunto de informações dinâmicas alimentadas durante o processo. De acordo com Baptista (2002), esse conjunto de informações deverá se constituir em insumos permanentes para o planejamento, para localizar, compreender, controlar e prever tendências da situação como um todo e de cada um dos aspectos, assim como para fornecer elementos que venham contribuir na definição de estratégias e ações em relação ao ambiente externo da organização.

Tenório (1999) define o ambiente externo como instituições e aspectos da sociedade que afetam a organização. Tachizawa (2007) o considera como o conjunto das forças econômicas, políticas, sociais, entre outras, no ambiente onde a organização opera, e que devem ser analisadas devido as suas influências no contexto da organização. Para Hudson (1999), a revisão do ambiente externo deve fornecer dados referentes às tendências sociais, econômicas, políticas, tecnológicas, demográficas e culturais relevantes para a organização e seus objetivos.

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A análise do contexto no qual a organização está inserida demonstrará tendências que configuram oportunidades ou ameaças ao seu trabalho. Com base em Tenório (1999, p. 33) podemos entender como:

Para análise da conjuntura, os dados podem ser obtidos por meio de consulta a fontes bibliográficas, documentos, periódicos, revistas, sites. Podem ser coletados dados numéricos, pesquisados documentos legais, pessoas devem ser ouvidas por meio de palestras e entrevistas. Deve-se observar que a profundidade da análise a ser desenvolvida estará diretamente ligada à quantidade, qualidade e ao grau de confiabilidade do material coletado. Segundo Fortes (2001, p. 158),

Uma forma de qualificar esse processo é realizar uma seleção anterior de temas de alta incidência sobre a gestão (jogos sociais e políticos nos quais a instituição está envolvida...), preparar inputs específicos (palestras, leituras de artigos), como ponto de partida e, a seguir, desenvolver debates moderados, sintetizando o seu resultado a partir de respostas a perguntas-chaves.

São possíveis perguntas a serem feitas no processo de análise da conjuntura:

Quais os aspectos sociais, políticos, econômicos, culturais, demográficos, tecnológicos que podem constituir oportunidades para o cumprimento da missão da organização?

Quais os aspectos sociais, políticos, econômicos, culturais, demográficos, tecnológicos que podem constituir ameaças para o cumprimento da missão da organização?

OPORTUNIDADETudo que afeta ou pode vir a afetar positivamente a

organização contribuindo para o cumprimento de

sua missão

AMEAÇATudo que afeta ou pode vir a afetar negativamente a

organização comprometendo o

cumprimento de sua missão

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Capítulo 2

Etapa 3 – Diagnóstico do contexto interno

Até esse instante de nosso estudo focalizamos nossa atenção àqueles aspectos que, apesar de estarem externos à organização, podem afetá-la de alguma forma. Porém, nossa análise não estará completa se não voltarmos nosso olhar para dentro da organização, em cujo interior vamos nos deparar com aspectos que podem constituir fraquezas ou limites, como também forças ou possibilidades no alcance de sua missão.

De acordo com Tenório (1999, p. 35),

São aspectos internos à organização que favorecem ou dificultam seu desempenho, desenvolvimento e crescimento. (...) esses aspectos dizem respeito a como é feita a divisão do trabalho, como são tomadas as decisões e distribuídos os recursos, como se dá o envolvimento dos empregados com o trabalho e com os objetivos da organização e quais são as condições de infraestrutura física e tecnológica para se desenvolver o trabalho.

Para Hudson (1999), a revisão interna da organização deve fornecer informações sobre: o escopo de serviços, campanhas, subsídios que cada serviço recebe de doações, a base de recursos humanos, físicos e financeiros, além dos recursos intangíveis (reputação, rede de contatos, estima). Baptista (2002) entende que, na análise interna, a atenção deve estar concentrada no sistema da organização, e isso envolve sua capacidade de atendimento, na correspondência entre seus níveis de decisão, suas atribuições e sua divisão operacional.

O diagnóstico do contexto interno é obtido por meio de debates e discussões estruturadas envolvendo todo o grupo que planeja. A diversidade de olhares trará ao processo a visão crítica necessária para a identificação dos pontos fortes ou das fraquezas da organização. O diagnóstico é parte de grande importância do planejamento, pois mostra a realidade da organização e fornece subsídios que direcionarão para onde esta deve caminhar, provendo informações que serão importantes para a identificação do problema central e para a definição dos objetivos e estratégias. Cada item do diagnóstico deve ser trabalhado detalhada e exaustivamente até que se esgotem todas as dúvidas.

Perguntas a serem feitas no processo de realização do diagnóstico:

• As atividades realizadas “dão conta” da realidade? O trabalho realizado está contextualizado e responde às demandas existentes?

• A estrutura da organização (divisão de tarefas, divisão operacional) atende à necessidade do trabalho em quantidade e qualidade?

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• A estrutura física, incluindo equipamentos e acesso às tecnologias, contribui ou dificulta o trabalho?

• Qual o nível de participação e interação entre a direção, equipe técnica, operacional, cidadãos-beneficiários, voluntários, apoiadores, financiadores e comunidade com e na organização?

• Como se dá a comunicação dentro da organização: ela favorece ou dificulta o trabalho?

• O sistema de tomada de decisão está adequado à dinâmica do trabalho?

• O estatuto, regimentos, e demais documentos internos estão adequados à organização e a realidade do trabalho?

• O programa de sustentabilidade da organização atende às demandas e permite vislumbrar um futuro de projetos e realizações?

Etapa 4 – Definição do problema central, objetivos estratégicos e estratégias

Definição do problema central

Com base nos dados da análise da conjuntura e do diagnóstico interno, podemos avançar para a identificação dos problemas que afetam a organização. Problemas são dificuldades que impedem a organização de realizar seu trabalho. Eles aparecem na hora da ação, desafiam, incomodam, estão sempre no estado negativo.

Na análise, será percebido que os problemas são complexos, e que suas causas advêm de diversos fatores. Diante destas constatações, Baptista (2002), sugere que sejam utilizados dois critérios para sua identificação: os critérios de relevância e os critérios de viabilidade. Para a autora, os critérios de relevância cooperam para perceber o impacto, a importância do problema e a ação necessária a sua solução; já os critérios de viabilidade definem as prioridades e a capacidade da organização para enfrentar o problema, considerando suas funções, responsabilidades, âmbito de atuação, recursos humanos, financeiros e operacionais.

Nesse momento do processo, é importante que o grupo planejador fale dos problemas identificados, tendo o cuidado de analisar os de caráter interno e externo, observando suas correlações e elegendo aqueles que deverão ser enfrentados. Silva (2001) sugere que a eleição dos problemas ou do problema central seja feita a partir de quatro medidas: a governabilidade da organização, sua capacidade, vontade e impacto.

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Capítulo 2

Governabilidade: é o “poder de fogo” que a organização tem para enfrentar os problemas. Deve-se levar em conta que, para a resolução de alguns problemas, são necessárias medidas que extrapolam o âmbito de atuação e decisão da organização. “A governabilidade pode ser alta, quando a solução do problema depende apenas de nós. Quando a solução depende dos outros, a governabilidade pode ser média ou baixa”. (SILVA, 2001, p.167).

Capacidade: É o conjunto de recursos de todos os tipos (físicos, financeiros, humanos, tecnológicos) que a organização tem para superar os problemas identificados. As capacidades podem ser desenvolvidas com treinamentos ou por meio do desenvolvimento de habilidades, recursos materiais e financeiros.

Vontade: Consiste no desejo de a organização resolver o problema, o que funciona como um motivador, principalmente quando a governabilidade é baixa. Porém, o mal-estar gerado nesta mobilização é grande, o que motiva a organização a querer resolvê-lo.

Impacto: É o grau de dificuldade que o problema exerce sobre a organização. “Tem maior impacto negativo sobre a ação o problema que causa um grande estrago”. (SILVA, 2001, p. 167).

Perguntas que podem ser feitas para a identificação dos problemas:

• Esse problema nos afeta direta ou indiretamente?

• Qual o grau de impacto sobre a organização e suas ações?

• Qual nossa capacidade para resolvê-lo?

• Temos poder (governabilidade) para resolvê-lo?

Identificados os problemas, o passo seguinte é a identificação de suas causas, que não são estanques, mas relacionam-se. De acordo com Silva (2001), é necessário buscar as causas mais profundas do problema, partindo das mais simples e diretas, até as mais profundas. Essa reflexão é coordenada pelas questões: Por que o problema ocorre? Qual a causa que se enfrentada primeiro vai colaborar para sua resolução?

Dessa reflexão deverá resultar a identificação do problema central, aquele que, após a listagem dos problemas e suas causas, resultou como causa básica, cuja resolução trará maior impacto ao trabalho, consistindo no desafio maior da organização.

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Definição dos objetivos estratégicos

“Objetivos são propósitos específicos, alvos a serem atingidos ao longo de determinado período de tempo, que, em conjunto, resultarão no cumprimento da missão da organização.”

(TENÓRIO, 1999, p. 36).

Os objetivos expressam a intencionalidade da ação planejada, direcionada para algo ainda não realizado. Enquanto a missão indica de forma genérica a finalidade de uma organização, os objetivos, em um âmbito mais interno e em caráter gerencial, permitem o acompanhamento e a análise do desempenho da organização, (BAPTISTA, 2002; TENÓRIO, 1999).

De acordo com Hudson (1999), os objetivos são afirmações dos desejos e propósitos da organização. Colaboram para direcionar as várias áreas da organização para o alcance da missão, concentrando a atenção e orientando a ação dos que estão envolvidos com a organização. Os objetivos estratégicos orientam a organização no alcance do que é mais importante para seu sucesso. De acordo com o autor, a despeito dos objetivos estratégicos possuírem um horizonte extenso, eles não devem ser vistos como sendo totalmente fixos. As circunstâncias mudam e, por conseguinte, alguns objetivos são atingidos; outros se tornam prioritários. “Os objetivos estratégicos são, portanto, uma ferramenta para concentrar a atenção das pessoas em metas específicas que a organização como um todo deve atingir num determinado período de tempo” (HUDSON, 1999, p. 77).

Baptista (2002) afirma que, no contexto de tomada de decisão ao longo do processo de planejamento, demarca-se, no momento de definição dos objetivos, a situação que se pretende atingir com a ação planejada, e para tal a delimitação e clareza são de extrema relevância. Citando Michael Jucius e Schlender (1972, apud BAPTISTA, 2002), a autora indica cinco princípios que devem ser aplicados na definição de objetivos para garantir sua efetividade:

• Aceitabilidade: um objetivo precisa ser aceito e incorporado por todos os envolvidos com e na organização e com a consecução do planejamento;

• Exequibilidade: um objetivo tem que ser realizável dentro de um tempo razoável;

• Motivação: os objetivos devem ter qualidades que tragam motivação e o desejo de realizá-los e de alcançá-los.

• Comunicação: Sua comunicação deve ser garantida a todos os que estão ligados a sua consecução.

• Simplicidade: Esses devem ser simples e claramente estabelecidos

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Capítulo 2

Com a fixação dos objetivos ou objetivo estratégico, definem-se também os indicadores que servirão para acompanhar os resultados pretendidos com a ação. Os indicadores demonstram e refletem a situação desejada, além de servirem para balizar o quanto o que foi planejado está sendo alcançado.

Definição das estratégias

Para Ansoff (1993), estratégia é um conjunto de regras de tomada de decisão para orientação e comportamento de uma organização.

Segundo De Toni (2001, p. 149), “toda estratégia é uma exploração consciente do futuro, (...) conjunto de procedimentos práticos e teóricos para construir viabilidade para o plano, para garantir sua realização com a máxima eficácia”.

De acordo com Hudson (1999), a estratégia está relacionada à arte de utilizar adequadamente os recursos físicos, financeiros e humanos, tendo em vista a resolução dos problemas e a maximização das oportunidades, como também o alcance dos objetivos organizacionais.

Para Souza (1985, p. 17), estratégia é “a articulação, a definição de um conjunto de meios, de forças, de elementos tendo em vista realizar objetivos “gerais” ou projetos mais globais que respondem a interesses e objetivos sociais, econômicos e políticos de determinadas forças ou classes sociais”.

Tenório (1999, p.39) define estratégia como “caminhos escolhidos que indicam como a organização pretende concretizar seus objetivos e, conseqüentemente, sua missão”.

Até este momento de nosso estudo, apreendemos as diversas categorias que aos poucos vão dando forma ao planejamento estratégico. Estamos agora em sua fase final: quando vamos definir as estratégias.

Como pôde ser observado no destaque, os conceitos de estratégia nos remetem para expressões tais como: caminho, regras, procedimentos, conjunto de meios. A estratégia explicita “como” fazer, e não “o que” deve ser feito. Vejamos:

De acordo com Hudson (1999, p. 79), “as estratégias são categorias amplas de ações que indicam como os recursos humanos, financeiros, e outros serão empregados para atingir os objetivos estabelecidos”. O autor completa seu pensamento afirmando que, em uma organização orientada por valores, as estratégias funcionam como integradoras das diversas aspirações que motivam e movem as pessoas que vivem a organização contribuindo para seu desenvolvimento.

Tenório (1999) sustenta que, enquanto os objetivos apontam para as escolhas realizadas, mostrando onde estarão concentrados os esforços, as estratégias

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indicam a forma como esses serão alcançados. “As estratégias constituem respostas às ameaças e às oportunidades identificadas quando da análise do contexto, bem como dos pontos fracos e fortes encontrados na organização” (1999, p. 39).

Para Drucker (1997, p. 45), as estratégias funcionam como “tratores”, convertendo intenções em ações, atividade em trabalho, definindo o que é necessário em termos de recursos e pessoas para obtenção de resultados. As estratégias focalizam as ações, ou seja, não a visando algo que se espera, mas algo pelo qual se trabalha.

Ao mesmo tempo em que a organização está realizando e executando o planejamento, seu ambiente interno e a realidade em seu entorno estão passando por mudanças. Acompanhando esse movimento, as estratégias têm a característica de não serem estáticas. Elas mudam com o tempo, influenciadas pelas circunstâncias e pelas pessoas. Conforme Hudson (1999), as estratégias evoluem de três maneiras:

• Como um processo incremental: as mudanças acontecem em pequenos passos, à medida que novas ideias são concebidas e testadas. A experimentação reduz os riscos inerentes a qualquer nova ideia, pois a organização aprende com os resultados e modifica propostas, à medida que vai desenvolvendo essas novas ideias.

• Como um processo político: a estratégia é resultado de um processo de negociação, de troca, entre pessoas e interesses que competem dentro da organização. A participação efetiva de todos os que vivem a organização é a garantia que a escolha estratégica será a melhor para a organização como um todo, pois os interesses sempre estarão presentes neste processo de construção e negociação.

• Como um processo analítico: a estratégia é o resultado do processo de análise sistemática e lógica do ambiente da organização e de suas atividades. Esse procedimento leva ao estabelecimento de novos objetivos e estratégias, o que alimenta o sistema de planejamento da organização, mantendo-a alinhada com novas demandas e novas realidades.

Quanto à escolha da melhor estratégia, a que possibilitará o alcance dos objetivos propostos, Nannus e Dobs (2000) sugerem que essa deve ser estudada e debatida de maneira que resulte eficaz para a organização, verificando, também, se atende às seguintes propriedades mínimas:

• Transformar a visão em uma série de decisões e ações;

• Possuir metas, objetivos, e políticas claras;

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Capítulo 2

• Ser voltada para o futuro;

• Ser prática, e possível de ser implementada.

A escolha da estratégia é também um momento de impasse para a organização, a despeito de todo o debate ocorrido anteriormente em torno da missão, visão, objetivos e definição do problema central. O momento de definir a estratégia ou estratégias a serem adotadas gera alguns dilemas para a organização. Hudson (1999), a título de exemplo desta situação, elenca alguns dos dilemas mais comuns:

• Qual a abrangência do trabalho a ser realizado pela organização (número de cidadãos-beneficiários alcançados, alcance geográfico)?

• A organização vai atuar nos sintomas ou na causa?

• A organização prestará serviços ou atuará por meio de campanhas?

• Diante da diversidade de problemas identificados, a organização irá concentrar ou diversificar seus serviços?

• Será fiel a seus princípios e valores ou abrirá mão desses diante de novos recursos?

A resposta firme e precisa a estas ou outras questões que possam surgir durante a elaboração do planejamento, mais precisamente no momento de definição das estratégias, será determinada pelo nível de participação, envolvimento e transparência com o qual tenha transcorrido a caminhada da organização durante o transcurso do planejamento, o que resultará em maior ou menor grau de lucidez e firmeza na tomada de decisão diante dos impasses.

Seção 3Conceituando e desenvolvendo o planejamento tático e operacional

Na elaboração do planejamento estratégico, o olhar se volta para a organização como um todo. Nesse instante de decisão, as definições tem um aspecto geral e buscam contemplar a organização de forma geral e abrangente. O planejamento estratégico é elaborado para o que chamamos de longo prazo, tempo que para as organizações do terceiro setor equivale a um período de cinco anos a seis anos.

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Contudo, para que o que foi planejado se efetive, torna-se necessário avançar um pouco mais no detalhamento das definições, estudando os dois níveis de planejamento já apresentados - o tático e o operacional -, onde acontecem os desdobramentos do planejamento estratégico em objetivos e metas mais detalhados e para um período de tempo menor.

Quando da definição dos problemas (os quais deram origem aos objetivos e às estratégias), veremos que esses sempre estiveram relacionados a determinadas áreas da organização, tais como: recursos humanos, financeiros, físicos, gestão, sustentabilidade, parcerias, nos serviços, nas políticas de relacionamento com a comunidade; enfim, a algum nível onde acontece o trabalho da organização. Esse é o ambiente onde se desenvolvem o planejamento tático e operacional.

Como pudemos observar, o processo de planejamento estratégico acontece em etapas, e a cada nível de planejamento nos movimentamos do geral para o particular, aumentando o grau de detalhamento, e a execução das ações passa a acontecer em períodos de tempo menores, conforme quadro abaixo:

Quadro 2.6 - Tempo, abrangência e conteúdo dos três níveis de planejamento

Planejamento Extensão no tempo Abrangência Conteúdo

Estratégico Longo prazo: 5 a 6 anos

A organização como um todo

Visão mais genérica e sintética

Tático Médio prazo: 3 anos Áreas ou atividades da organização

Mais detalhado

Operacional Curto prazo: 1 ano Tarefas ou atividades Mais detalhado e analítico

Fonte: Adaptação de Tenório (1999).

3.1 Planejamento tático

De acordo com Tenório (1999, p. 41), “no planejamento tático as atenções estão voltadas para dentro da organização. É no planejamento tático que são explicitados os objetivos e estratégias para cada uma das atividades a serem desenvolvidas pela organização (...)”. Conclui afirmando que é no planejamento tático que acontece o detalhamento das diferentes atividades desenvolvidas pela organização para o alcance de sua missão.

Segundo Baptista (2002), neste nível de planejamento acontece uma decomposição dos objetivos gerais, apontando para resultados que devem ser alcançados nas áreas de atividades da organização. No planejamento tático as

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Capítulo 2

ações são previstas para acontecerem no médio prazo, o que corresponde a um período de três anos.

Para a elaboração do planejamento tático, a participação de todos os que fazem a organização continua sendo fator relevante. Nesse nível de planejamento, o olhar está voltado com mais atenção para as áreas da estrutura administrativa da organização, gestão, recursos humanos, financeiro, marketing, mobilização de recursos, ou para seus serviços, e a maneira como estes são planejados e executados. Dessa forma, torna-se imprescindível o olhar, a visão crítica de todos os que diariamente executam, vivenciam e ou são afetados pelas ações que envolvem a organização e sua atuação.

3.2 Planejamento operacional

No planejamento operacional o nível de detalhamento é ainda maior, pois nesse planejamento os objetivos e estratégias definidos no nível tático são pormenorizados. De acordo com De Toni (2001), são definidos, para cada operação, os recursos que serão necessários, os produtos esperados e os resultados previstos.

Segundo Hudson (1999), os planos operacionais precisam enfocar o que será feito, o prazo, e seu custo. Conclui:

(...) são um veículo para a discussão e consenso das prioridades futuras. Eles: Fornecem uma base para a delegação de trabalho e responsabilidade; Descrevem resultados esperados, e, onde for o caso, metas específicas; Estabelecem atividades nas quais o orçamento será baseado; Criam uma ferramenta para medir o progresso. (1999, p.132).

Considerando o nível de detalhamento que acontece neste estágio de planejamento, o plano operacional deve ser elaborado a cada ano, sendo suas atividades previstas para o que é chamado de curto prazo. Envolve cada tarefa ou atividade isoladamente e preocupa-se com o alcance de metas específicas. O planejamento operacional cria condições para a adequada realização dos trabalhos diários da organização.

A elaboração do plano operacional deve prever a participação de toda e equipe técnica e operacional. Ele inicia com a indicação e aprovação das diretrizes gerais (oriundas do planejamento estratégico e tático) por parte da direção da entidade. De acordo com Hudson (1999), essas diretrizes estabelecem os parâmetros para o processo, vindo acompanhadas da previsão orçamentária e das metas que deverão ser alcançadas.

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O planejamento operacional deve conter:

• Os recursos necessários para o seu desenvolvimento e implantação;

• Os procedimentos básicos a serem adotados;

• Os resultados finais esperados;

• Os prazos estabelecidos;

• Os responsáveis por sua execução e implantação.

Hudson (1999) chama a atenção para dois erros que são comuns no processo de elaboração e execução do plano operacional. O primeiro refere-se ao perigo de torná-lo usual e sua elaboração perder o sentido como um momento importante do movimento reflexão-ação, como o autor explica na citação a seguir:

O processo torna-se tão rotineiro, que uma vez por ano, todo mundo automaticamente cria um plano. As pessoas não dão muita importância a essa atividade e logo passam a ver o plano como um trabalho necessário para satisfazer o sistema, mas não como uma ferramenta administrativa útil (1999, p.134).

O segundo erro diz respeito ao tempo que transcorre entre sua elaboração e consecução, considerando-se a burocracia, que nas grandes organizações por vezes é necessária à sua validação. Dessa forma, os objetivos de cada estratégia, de tão distantes e complicados, incorrem no risco de fazer com que o processo perca seu propósito e significado.

Por fim, lembramos que a elaboração do plano operacional proporciona, para a organização, um momento muito importante de avaliação e acompanhamento de suas ações de curto prazo. Esse movimento de planejar e avaliar cada ano de atividade permite repensar, reorganizar os serviços e projetos, enfim, as ações da organização, de forma muito próxima e dinâmica à sua realidade. Deve ser visto como um momento para seu crescimento e atualização.

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Habilidades

Seções de estudo

Capítulo 3

Diagnóstico social: interpretando e entendendo a realidade

Seção 1: Diagnóstico de realidades sociais dentro da perspectiva do Serviço Social

Seção 2: Indicadores sociais: conceituação, leitura e análise

Neste capítulo, conheceremos o diagnóstico social dentro da perspectiva do Serviço Social, buscando construir o entendimento sobre os indicadores sociais e sua relevância como um instrumento de gestão social. Ao longo do estudo, o(a) estudante desenvolverá a habilidade de identificar a importância do diagnóstico social na sua atuação profissional, bem como a pertinência dos indicadores sociais como fonte de informação e pesquisa para seu trabalho.

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Capítulo 3

Seção 1Diagnóstico de realidades sociais dentro da perspectiva do Serviço Social

Os diagnósticos, por mais abrangentes que sejam, são retratos parciais e enviesados da realidade, espelham aquilo que a visão do mundo e a formação teórica dos técnicos de planejamento permitem ver ou priorizam enxergar. Assim, as soluções visualizadas e as especificações dos programas estão determinadas, a priori, pelas limitações do diagnóstico e, em última instância pelas limitações dos conhecimentos científicos aportados pelas diferentes disciplinas acerca dos fenômenos sociais, fenômenos inerentemente complexos (JANNUZZI, 2002, p.8).

Nesta seção de estudo, vamos dialogar sobre o diagnóstico social sob a perspectiva do Serviço Social. Como ponto de partida de nossa reflexão, chamamos a atenção para a citação acima, da qual destacamos que, ao realizarmos o diagnóstico social, temos como objeto de investigação e estudo os fenômenos sociais, os quais são inerentemente complexos. Portanto, todo trabalho precisa partir desse entendimento e do reconhecimento que sempre haverá limites para a compreensão de uma determinada realidade, daí a importância de que esse processo aconteça a partir de uma sólida pesquisa em dados e fontes variadas e de forma participativa , envolvendo diferentes visões e apreensões, de maneira que as ações a serem implementadas a partir dese diagnóstico atinjam seus objetivos a atendam as expectativas e demandas.

O termo diagnóstico provém do adjetivo grego diagnostikós, que significa “capaz de distinguir”. Dessa forma, podemos entender o diagnóstico como sendo o conhecimento necessário para discernir ou distinguir.

De acordo com Baptista (2002), o diagnóstico consiste na descrição interpretativa, na compreensão e na explicação de uma determinada situação entendida como problema. Parte do processo de planejamento se caracteriza pela investigação e reflexão, tendo fins operativos e sentido programático. De acordo com a autora, “consiste na reflexão, na compreensão, na explicação e na expressão de juízos ante os dados da realidade apreendidos, em relação ao seu conjunto e as determinados aspectos especiais” (BAPTISTA, 2002, p. 43).

Conforme Santos, o diagnóstico, pode ser definido como

o aprofundamento das dinâmicas de mudança, potencialidades e obstáculos de uma determinada situação, sendo um processo

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permanente e sempre participado, pelo que está sempre inacabado. No entanto, vai tendo intensidades diferentes sendo inevitavelmente mais aprofundado –e mais extenso- na fase inicial de lançamento de um projecto e de definição do seu desenho para um horizonte determinado. (MTS/SEEF, 1999, p. 6.2-6.3 apud SANTOS, 2012, p. 5).

Baptista (2002), entendendo o diagnóstico como parte do fazer profissional, afirma que esse se configura como

um conjunto de informações, constantemente alimentadas e processadas, as quais se constituem em subsídios permanentes não apenas para decisões referentes às situações enfrentadas, mas também para ampliar a capacidade argumentativa da equipe em sua interlocução com as diferentes instâncias de poder abrangidas por sua ação (BAPTISTA, 2002, p. 39).

O diagnóstico possibilita aproximações e a incorporação de novos elementos, permitindo novas descobertas. Assim, a realidade, que é dinâmica e em constante movimento, vai se tornando mais rica, mais complexa, mais viva, atingindo novos patamares de compreensão.

Conforme Neto, Gehlen e Oliveira (2010), o diagnóstico na dimensão social e comunitária envolve um processo con certado, permanente e dinâmico. As visões sobre as necessidades e expectativas diferem, e somente um diagnóstico que envolva a participação e a busca de convergência de diferentes olhares e saberes poderá atender às diversas demandas. Esse é um processo dinâmico, “pois a reflexão e as ações partilhadas de diversos atores podem levar a uma compreensão diferente da que tínhamos inicialmente.” (p. 20).

Sobre a participação no processo de elaboração do diagnóstico, Gomes, Souza e Carvalho (2001) afirmam ser esse um processo diferenciado de relacionamento humano, de construção partilhada de conhecimento entre agentes externos e grupos sociais em torno de um empreendimento. O propósito primeiro não é a obtenção de um dado academicamente tratado, mas sim o processo de aprendizado que esse venha a gerar entre os envolvidos, despertando-os para valorizarem o que já sabem e descobrindo o que podem aprender. Concluem os autores:

Deve-se ir fazendo e aprendendo, com um espírito aberto e não possessivo, até que as habilidades dos grupos sociais aprimorem-se para o autodiagnóstico, a capacitação técnica, o conhecimento partilhado, o respeito entre as organizações e pessoas e o resgate da autoestima dos grupos sociais. Gomes, Souza e Carvalho (2001, p.67).

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Capítulo 3

“Promover a participação é mais que dar a possibilidade de falar; implica iniciar um processo de aprendizagem horizontal, que necessariamente promova o compromisso a partir do reconhecimento de sua realidade”. (PEREYRA, 2001, p. 101, tradução nossa).

1.1 Abrangência do diagnóstico social

Baptista (2002), considerando a dinâmica da realidade, chama a atenção para a necessidade de que se estabeleça uma delimitação no escopo de estudo e análise do diagnóstico. Afirma que se faz necessária a demarcação dos aspectos a serem analisados, priorizando aqueles considerados básicos para a compreensão da problemática e para a ação. Essa escolha perpassa pelo conhecimento das relações de poder e das diferenças ideológicas entre os que planejam, e ainda devem ser considerados fatores como: a competência de quem executa a ação, de quem planeja e de quem financia; o volume e qualidade dos recursos disponíveis e dos prazos para a ação; e, por fim, a matriz teórica que norteará a análise (verificar Quadro 3.1).

No entanto, um planejamento que busque promover mudanças significativas e abrangentes precisa iniciar de um diagnóstico elaborado a partir de uma visão não reducionista (TESTA, 1998 apud BAPTISTA, 2002), na qual o objeto do planejamento não é tratado de maneira isolada do seu contexto social, gerando propostas que contornem tanto estruturas parciais como também que impliquem e se articulem com propostas que tragam mudanças na sociedade.

De acordo com Santos (2012), o diagnóstico deve contornar a análise do contexto social, econômico, cultural e ambiental onde se localiza o problema, devendo abranger também as potencialidades e os mecanismos de mudanças, bem como as expectativas e demandas dos vários grupos sociais frente ao problema e sua evolução.

Sugere o autor que sejam considerados:

• O nível geral de vida e de desenvolvimento social da população, bem como as suas principais deficiências, distorções e desigualdades;

• As demandas e expectativas, sendo priorizadas aquelas ligadas às populações em situação de vulnerabilidade social;

• Os problemas sociais mais importantes, mais urgentes e mais prementes;

• Os fatores determinantes, sejam os de caráter demográfico, ecológico, econômico, psicológico, cultural e estrutural, que influenciam o problema e a sua evolução;

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• A identificação das principais necessidades ou deficiências das ações já empreendidas;

• A evolução dos diversos aspectos estudados, as temáticas dominantes e a previsibilidade de suas consequências (SANTOS, 2012).

Para tanto, o autor recomenda que o diagnóstico aconteça a partir da perspectiva de análise de que:

a. tanto a descrição dos fatos quanto sua análise aconteçam a partir de um levantamento que comporte observações diretas e a utilização de dados disponíveis, estatísticas, pesquisas bibliográficas, entre outros;

b. os fatos sejam apreciados e analisados dentro de uma perspectiva a qual demonstre o que é importante ou necessário, positivo ou negativo, satisfatório ou problemático;

c. haja uma interpretação dos fatos de tal forma que remonte as suas causas mais profundas e permita a identificação das incidências e interações dos diferentes aspectos postos em evidência. (SANTOS, 2012)

Complementa:

O diagnóstico realiza-se por aproximações sucessivas, a partir de análises cada vez mais finas e de sínteses cada vez mais elaboradas, tanto à escala global como regional e local. No decurso das fases de intervenção, o diagnóstico é revisto, enriquecido e atualizado por resultados de análises complementares efetuadas sobre um determinado aspecto específico: por exemplo numa avaliação intercalar de um projeto ou de um programa poderão ser evidenciados certos fatores cuja importância ou mesmo existência, não tinham sido considerados como relevantes numa primeira análise. (SANTOS, 2012, p. 10).

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Capítulo 3

Quadro 3.1 - Matriz teórica para análise da realidade a partir da Teoria Social Contemporânea

Pressupostos valorativos

FuncionalismoDialética

Perspectiva de transformação social

Humanismo fundamentado no sentido de orientar e nortear a realidade.

Humanismo fundamentado no sentido da transformação da realidade.

Universalidade dos valores, aplicados e aplicáveis em qualquer realidade social.

Determinação histórica dos valores decorrentes da estrutura social da qual emergem.

Neutralidade ideológica e prática apolítica. Atuação sobre a realidade, aceitando os valores vigentes.

Concepção de homem como um ser que é práxis, o reconhecimento da sua dimensão histórica e transformadora do mundo.

Procedimentos distintos entre o profissional e população. Valorização dos conhecimentos técnicos-científicos em detrimento do reconhecimento dos valores da população.

Valorização similar entre os procedimentos do profissional e população, já que ambos são manifestações culturais e são válidos dentro do seu marco de referência. Importância dos procedimentos da população.

A técnica do profissional tem papel importante para orientar as ações e decisões da população.

Compromisso com a práxis, ação e reflexão sobre a realidade.

Concepção abstrata de sociedade, equilibrada e harmônica. Suposição de igualdade e oportunidades para todos.

A inserção e o engajamento na realidade implica conhecimento crítico da mesma.

Fonte: Elaboração da autora, com base em Cardoso (2011).

1.2 Objetivos do diagnóstico social

A manutenção de uma visão mais abrangente na realização do diagnóstico acontece desde que ele tenha como objetivos (MATTELAT, 1968 apud BAPTISTA, 2002):

• Organizar o padrão de situações e seus antecedentes, acompanhadas de uma análise compreensiva e explicativa de suas determinações;

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• Identificar de forma sistemática e contínua as áreas críticas e necessidades, oportunidades e ameaças;

• Determinar os elementos que permitam justificar a ação sobre o objeto;

• Estabelecer prioridades para a ação;

• Analisar e definir os instrumentos e técnicas que poderão ser úteis à ação;

• Indicar as alternativas de intervenção;

• Ser operacionalizado por equipes multidisciplinares, garantindo a diversidade de visões e apreensões.

Dessa forma, o diagnóstico deve ser considerado sob a perspectiva de

um conjunto dinâmico de informações constantemente alimentado durante o processo. Esse conjunto de informações deverá se constituir em insumos permanentes para o planejamento da ação: para localizar, compreender, controlar e prever tendências da situação como um todo e de cada um de seus aspectos; para fornecer elementos de juízo que permitam esboçar hipóteses alternativas de intervenção. (BAPTISTA, 2002, p. 43).

Para Santos (2012), o diagnóstico tem como objetivos:

• Documentar o estado atual das ações face ao problema identificado;

• Determinar a magnitude e importância dos problemas e as suas causalidades potenciais;

• Identificar as questões-chave em torno das quais se podem formular os objetivos de mudança.

Partindo desses objetivos, o diagnóstico demonstra que uma intervenção eficaz em uma determinada realidade sempre dependerá da coleta e análise adequada de dados, os quais devem partir de fontes de informações diversificadas, pois “um bom diagnóstico garante a adequabilidade das respostas às necessidades locais, bem como da eficácia de qualquer projeto de intervenção”. (MTS/SEEF, 1999, p. 6.3 apud SANTOS 2012, p. 6)

70

Capítulo 3

1.3 Operacionalização do diagnóstico social

A operacionalização do diagnóstico, de acordo com Baptista (2002), deve acontecer a partir dos seguintes passos, que a autora chama de aproximações:

1.3.1 Levantamento de hipóteses preliminares

A partir da observação da problemática a ser enfrentada, são levantadas questões que darão origem a hipóteses que inicialmente irão colaborar para a compreensão e explicação da situação e das possibilidades de intervenção, orientando, dessa forma, a coleta de informações e o seu processamento. Essas hipóteses são levantadas a partir de referenciais já existentes, tais como: senso comum sobre a realidade, informações referentes ao perfil da organização, da comunidade e da população envolvidas no processo do diagnóstico. (BAPTISTA, 2002; SANTOS, 2012).

1.3.2 Construção de referenciais teóricos-práticos

De acordo com Baptista (2002), para que haja uma ação efetiva sobre determinada situação, é necessário conhecê-la como uma totalidade que comporta dimensões diferenciadas e que se relaciona com um contexto mais amplo. Uma mesma questão carrega dimensões de ordem política, filosófica, sociológica, ecológica, demográfica e institucional, cujo conhecimento demanda por uma abordagem transdisciplinar.

Sugere a autora que seja feito um rastreamento do saber acumulado por meio do levantamento dos conhecimentos teóricos, das generalizações e das leis científicas desenvolvidas acerca dos diferentes fenômenos sociais, culturais, psicológicos, políticos e econômicos que influenciam ou motivam a problemática e que poderão gerar considerações extremamente relevantes para a realização do diagnóstico.

Porém, a autora chama a atenção para o fato de que essa apropriação de conhecimentos gestados em diferentes matrizes teóricas precisa passar por uma crítica, sendo reconstruído de acordo com a matriz teórica assumida pelos que realizam o diagnóstico. A partir de então será formulado o esquema de análise que trará as referências, concepções, fornecendo a chave explicativa que irá permitir a apreensão da realidade e instrumentalizar o processo de planejamento para o qual se realiza o diagnóstico (BAPTISTA, 2002).

Ainda em relação à construção de referenciais teórico-práticos, a autora (BAPTISTA, 2002) destaca a necessidade da operacionalização dos conceitos Trata-se, para ela, da observação ampliada da questão em foco e do estudo da literatura a ela referente, o que irá propiciar o estabelecimento de um marco de

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referência para a ação, a coleta e registro de dados empíricos, maior precisão nas análises e facilitará a comunicação entre os que planejam e elaboram o diagnóstico, por criar um referencial comum no tratamento da problemática.

Por fim, Baptista (2002) complementa chamando a atenção para a necessidade da construção de um sistema de indicadores, o que se faz pela decomposição dos elementos identificados como relevantes em aspectos observáveis de forma empírica, e que poderão ser quantificados ou escalonados. A mensuração dos dados concretos da realidade pesquisada irá gerar os índices dos indicadores, os quais são “medidas relativas que configuram a incidência de uma determinada ocorrência ante um universo dado” (BAPTISTA, 2002, p. 49). A análise desses índices acontece por meio de parâmetros, os quais são padrões que indicam as possibilidades de variação, ou a proporcionalidade de cada aspecto estudado.

Corroborando, Gomes, Souza e Carvalho afirmam que:

A definição de indicadores pelos envolvidos lhes garante o estabelecimento de parâmetros a serem considerados iniciais, os médios e os mais altos a serem conquistados. Esta definição deve ser tangenciada nos tipos, temáticas e nos valores qualitativos e quantitativos, dentro de um processo em que os envolvidos explicitem o que e em que intensidade querem ser avaliados e onde querem chegar. (2001, p. 77).

1.3.3 Coleta de dados

A coleta de dados consiste no levantamento de informações que irão compor o quadro da situação em estudo, e, de acordo com Baptista (2002) e Santos (2012), essa ocorre em dois momentos.

A coleta de dados geralmente inicia com pesquisa preliminar exploratória, quando se busca levantar informações que ajudarão a compor o primeiro quadro de situação geral. Nessa fase, são utilizadas informações já disponíveis, tais como: estatísticas, estudos, planos, relatórios, mapas, entrevistas com autoridades, técnicos líderes locais e com a população envolvida com a situação em estudo. Conforme Santos (2012, p. 12), “a realização de um estudo prévio que organize, interpretativamente, as várias informações disponíveis é indispensável. Esse estudo prévio, ou pré-diagnóstico ou ainda diagnóstico inicial, vai sendo completado à medida que se dispõe de mais indicações”.

De acordo com Guerra (2000, apud Santos 2012), essa primeira fase do diagnóstico tem como objetivos investigar e organizar as informações já disponíveis, determinar a perspectiva principal do diagnóstico e o nível de aprofundamento na intervenção, bem como construir compromissos, entre todos os que estão envolvidos no processo.

72

Capítulo 3

Ainda segundo Santos, essa primeira fase da coleta de dados deverá:

• Conter informações quantitativas e qualitativas a partir de diferentes fontes de informação;

• Fornecer informações quantificadas sobre a situação, de forma contextualizada, por interpretações e análises que darão sentido aos dados estatísticos;

• Identificar os pontos fortes e fracos, bem como as oportunidades e ameaças que contornam a situação a ser enfrentada. (SANTOS, 2012).

Baptista (2002, p. 51) complementa:

A análise dos dados obtidos nessa aproximação deverá permitir a constatação de fatos e tendências da questão e de suas circunstâncias, bem como identificar áreas que demandem pesquisas mais aprofundadas, que permitam detectar a natureza e a magnitude das questões mais relevantes.

Considerando a complexidade da realidade trabalhada no diagnóstico social, a coleta de dados, em todas as suas fases, não pode adquirir um caráter exaustivo. Antes, deve acontecer de forma cumulativa durante todo o processo, constituindo um conjunto dinâmico de informações, que é permanentemente realimentado por informações provenientes de novos estudos e pesquisas os quais se desenvolvem ao longo do diagnóstico.

A partir das informações obtidas na primeira etapa do diagnóstico, acontece a segunda coleta de dados, cujo enfoque estará mais direcionado à situação em análise. Conforme Santos (2012), nesta fase acontece a identificação exploratória dos principais problemas, bem como a coleta de informações de caráter quantitativo e qualitativo, focados na problemática então identificada. Sugere o autor, como métodos e técnicas para a coleta de dados, a observação direta, a análise de documentos, entrevistas com técnicos, líderes, com a população envolvida na problemática, reuniões de caráter participativo para debate e discussão, questionários.

Baptista (2002) sustenta que, para qualquer fase da coleta, os dados buscados deverão privilegiar as seguintes informações:

a. Dados da situação: o estudo dos dados da situação busca o entendimento aprofundado da questão objeto da ação, traçando sua trajetória e suas determinações. Busca compreender também a dimensão subjetiva da problemática, como essa é percebida por todos os que estão envolvidos e o quanto são afetados.

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Contextualiza a problemática, percebendo seu caráter mais particular, mediato, e sua interação com um contexto mais amplo, mais imediato. Os dados da situação também permitem perceber a correlação dos fatores conjunturais que contornam a problemática, percebendo os elementos que constituem ameaça ou oportunidade, bem como os elementos estruturais da realidade, levando em conta suas dimensões locais, regionais, nacionais e internacionais.

b. Dados da instituição demandatária da ação: as informações pertinentes à instituição ou organização devem contemplar dados que permitam perceber que o atendimento da demanda faz parte de seu contexto, e origina-se em sua política de atuação, suas estratégias, diretrizes e prioridades. São necessárias informações como: missão, valores, área de atuação e abrangência, foco de trabalho, seus objetivos, diretrizes, estratégias, perspectiva de atuação, estrutura organizacional, financeira, física e de recursos humanos, conhecimento e tecnologias acumulados referentes à ação demanda.

c. Dados das políticas públicas, da legislação, do equipamento jurídico e da rede de apoio existente: considerando que a problemática a ser enfrentada, sob a qual se realiza o diagnóstico, não acontece de forma isolada. Antes, é parte de

uma realidade complexa, por isso faz-se necessária a coleta e entendimento de dados de todo o aparato legal, jurídico, político e da rede de apoio com os quais a organização se relaciona para o enfrentamento do problema e para a intervenção.

A apreensão das políticas públicas, da legislação, do equipamento jurídico e da rede de atendimento existentes apóia-se em uma avaliação de sua efetividade, de sua consistência e legitimidade em relação às condições gerais e demandas da sociedade. Procura verificar sua compatibilidade tanto com o contexto histórico, cultural e político no qual tem de operar, quanto da missão ético-política da sociedade de assegurar a elevação dos níveis de vida da população (BAPTISTA, 2002, p.59).

d. Dados da pratica interna e externa: a análise da prática interna consiste no estudo do sistema da organização ou instituição que estará intervindo, o que envolve sua capacidade de atendimento, como se organiza seu sistema de tomada de decisão e sua capacidade de operação. Contempla, também, a análise crítica das

O assunto Redes já foi tratado no capítulo 1 deste livro didático.

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Capítulo 3

experiências desenvolvidas pela organização no desenvolvimento de suas ações e seus referenciais teórico-práticos.

Quanto à análise externa, essa se dá mediante o levantamento dos procedimentos, da tecnologia, dos instrumentais, desenvolvidos e executados por diferentes organizações, cujo foco de trabalho se aproxima da situação problema objeto da coleta de dados e do diagnóstico. Essa análise acontece por consulta a fontes bibliográficas ou documentais, por observação direta ou, ainda, por pesquisa de campo. As organizações pesquisadas podem estar localizadas na mesma área geográfica onde se dá a intervenção, ou em áreas distantes, em outras regiões, ou mesmo em outros países, o que demandará uma adequação, das informações obtidas, à realidade em estudo, sobre a qual se realiza o diagnóstico.

1.3.4 Organização do documento

De acordo com Baptista (2002), os dados coletados, após passarem por uma exaustiva análise, devem ser descritos e organizados de forma que possibilitem o estudo e crítica de todos os envolvidos no processo de diagnóstico. Essa organização se dá por meio da descrição, interpretação, compreensão/explicação dos dados da realidade.

a. Descrição: a descrição consiste na identificação do problema em estudo, seus contornos e especificidades. As informações são operadas tendo por base os indicadores antes definidos,

e por meio da projeção dos dados descreve-se a evolução histórica do problema e quais os fatores que o influenciaram. Dessa forma, “procura-se identificar as tendências futuras prováveis, as possibilidades de variações ou de persistência de determinados fatores, as possibilidades de desenvolvimento da situação, suas potencialidades e o grau de intervenção necessário para desencadeá-la” (BAPTISTA, 2002, p.66).

b. Interpretação: a interpretação refere-se à busca de significados para as situações encontradas. Com base na perspectiva teórica assumida e no conhecimento de teorias intermediárias, percebem-se as evidências que deverão ser problematizadas. A problematização consiste exatamente no diálogo com as evidências a partir do conhecimento empírico, da análise dos documentos e da observação da realidade, os quais permitirão o aprofundamento dos aspectos fundamentais do problema e sua interpretação.

O assunto já foi tratado no item 2 desta seção de estudos (Construção de referenciais teórico-práticos), tendo sido abordado o tema da construção de indicadores.

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c. Compreensão/explicação dos dados da realidade: Baptista orienta que “é preciso ir além da apreensão imediata dos dados e desvelar a estrutura imanente do objeto em estudo, seus significados, suas tendências e situá-la na conjuntura sócio-histórica que a gestou” (2002, p. 69). Para tal, é necessária uma reflexão crítica sobre as relações que envolvem a situação problema e suas circunstâncias, a formação econômico-social da realidade, o local onde acontecem e são reproduzidas as relações e os fatos sociais. Alerta a autora que essas relações não são simples, mas complexas e contraditórias, exercendo diferentes graus de influência sobre a situação ou problema. A dialética explicação/compreensão possibilita identificar os pontos da problemática sobre os quais se deve e pode atuar para que a ação seja eficaz em relação ao problema imediato, como também em relação a questões mais amplas nas quais a situação se insere. (BAPTISTA, 2002).

1.3.5 Identificação de prioridades de intervenção

Os dados coletados e organizados resultam em um documento que servirá de referência para a identificação das prioridades de intervenção, que é a próxima fase dentro do processo de diagnóstico. Considerando que na área social os recursos disponíveis estão aquém das necessidades ou conjunto de prioridades, torna-se necessária a hierarquização das prioridades, para o que Baptista (2002) sugere a utilização de dois critérios básicos: de relevância e de viabilidade.

O critério de relevância busca determinar o quão significativo será o impacto da ação sobre a problemática e seu conjunto. Procura identificar a importância estratégica de cada variável em relação ao problema, focando as causas determinantes, a interação entre fatores, suas consequências e processos que possam emergir.

Quanto ao critério de viabilidade, a autora constata que ele acontece em duas esferas: primeiramente, a viabilidade para a intervenção acontece no espaço de ação do profissional no cotidiano da organização, devendo-se, para isso, ser considerados na análise fatores como: sua função, os recursos disponíveis, sejam humanos, físicos, financeiros tecnológicos, o âmbito da organização, a coerência da intervenção com o planejamento da organização, entre outros. A outra esfera diz respeito ao espaço onde a organização se situa em relação às redes de apoio e aos grupos e segmentos da sociedade envolvidos com a problemática. Dessa forma, a viabilidade para a ação dependerá do grau de legitimidade da organização, bem como dos profissionais que a representam, o que irá incidir diretamente sobre as articulações que se façam necessárias.

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Capítulo 3

1.3.6 Definição de objetivos e estabelecimento de metas

A definição de objetivos e estabelecimento de metas no contexto do diagnóstico social, de acordo com Baptista (2002), acontece a partir da dialética da adequação entre a situação ideal, a intenção e o resultado almejado. Segundo a autora, no momento de definição de objetivos delimita-se a situação ou estado de coisas que se pretende atingir, e essa definição acontece a partir dos conhecimentos acumulados nas aproximações até então vivenciadas no processo de diagnóstico, conhecimentos relacionados à situação, seus valores, causas e possibilidades.

A autora qualifica os objetivos, quanto à natureza, em gerais, específicos e operacionais, como também quanto ao tempo presumido para sua realização em objetivos de longo e curto prazo e objetivos imediatos.

Os objetivos gerais expressam os valores principais e a intencionalidade da organização, e os específicos dizem respeito aos resultados a serem alcançados em determinadas áreas, constituindo uma decomposição dos objetivos gerais. Os objetivos operacionais determinam as ações pelas quais os objetivos gerais e específicos serão alcançados, sendo definidos por meio de metas relativas à eficiência e eficácia da ação.

Para Baptista (2002), os objetivos de longo prazo dizem respeito à situação final que se pretende alcançar, demonstrando os impactos futuros e as mudanças esperadas. Já os objetivos de curto prazo resultam de ações imediatas, de exercícios em menor espaço de tempo, tal qual o mandato de uma diretoria ou de uma administração. Já os objetivos imediatos, segundo a autora, versam sobre alvos estabelecidos a curtíssimo prazo, com ações do cotidiano, e cooperam para o alcance dos objetivos de maior alcance.

1.3.7 Análise de alternativas de intervenção

A intervenção em uma determinada realidade social sempre será o resultado de um processo seletivo que busca alcançar a melhor combinação entre a otimização de recursos, o aumento da eficiência e eficácia da ação, tudo sendo alcançado com o menor custo social e econômico.

Com a realização do diagnóstico social, a realidade em análise aos poucos vai adquirindo contornos que, nessa altura do processo, conduzem ao momento em que se faz necessária a escolha de onde e como deverá acontecer a intervenção. Essa escolha, de acordo com Baptista (2002), leva em conta vários aspectos: as características sociais, econômicas, políticas, psicológicas do grupo que estuda e planeja, as expectativas demandadas e contratadas ao longo do processo de diagnóstico, os recursos disponíveis para a ação e as correlações entre a situação em estudo e seu contexto social, político, econômico, cultural. Todas

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essas questões exigem uma ampla e articulada participação, demandando de todos muita criatividade para que não se repitam ideias já pensadas e anteriormente vivenciadas.

De acordo com a autora, o levantamento de alternativas poderá acontecer dentro de duas perspectivas: alternativas de consolidação, quando se propõe a manutenção de programas e ações, sugerindo melhoras e aperfeiçoamentos; e alternativas de inovação, situação quando são propostas a adoção de novos caminhos os quais produzirão impactos além do tempo imediato às ações.

Conforme Baptista (2002), o estudo das alternativas deve acontecer a partir dos seguintes critérios:

a. Análise das consequências sociais da ação: esse estudo consiste na tentativa de prever e controlar os efeitos que a ação poderá gerar, permitindo o preparo antecipado para o enfrentamento do que foi previsto e a aceitação do imprevisível e das consequências improváveis de parte das decisões. Toda alternativa tem a capacidade de gerar impactos positivos e negativos, custos ou prejuízos, quando relacionada ao contexto mais amplo onde está inserida.

b. Análise da economia da ação: essa análise refere-se à viabilidade financeira das alternativas, comparando os custos com os resultados previstos no curto, médio e longo prazo. São necessárias informações, indicadores e medidas que servirão de balizadores para a análise do que pode ser considerado eficaz e eficiente na ação. Para todas as atividades previstas deverão ser elencados todos os recursos, físicos, financeiros, humanos e tecnológicos necessários à sua execução.

c. Análise das operações: trata-se do estudo da viabilidade técnica das alternativas propostas, fazendo a relação direta ou indireta entre as atividades e os instrumentos propostos e a viabilização dos objetivos. Nesta análise, são verificados os conhecimentos acumulados, os instrumentais e técnicas mais adequados à ação pretendida, bem como o quanto o que foi proposto se relaciona e complementa outras ações e programas já em andamento.

d. Análise do rendimento político: “é o estudo da viabilidade política da alternativa; da possibilidade de sanção de quem vai tomar a decisão, da aceitação de quem vai executá-la e de quem vai ser beneficiado” (BAPTISTA, 2002, p. 94). Trata-se do julgamento da legalidade e legitimidade políticas, das alternativas pensadas e da percepção do potencial de geração de alianças e parcerias ou de conflitos e rupturas ao longo da intervenção.

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Capítulo 3

Como enfatizamos ao longo desta seção de estudo, a realização do diagnóstico e a posterior consecução de um plano, de um programa e ou de projeto serão mais profícuas quanto maiores e mais qualificadas forem as informações ou dados coletados e analisados. Entre as fontes de estudo para entendimento da realidade social, podemos contar com as informações contidas nos indicadores sociais, assunto sobre o qual passamos a dialogar na próxima seção de estudo.

Seção 2Indicadores sociais

Eu estava com fome e você pesquisou os efeitos da Revolução Verde e dos alimentos geneticamente modificados.

Eu estava sem teto e você estudou as favelas e os cortiços.

Eu estava desempregado e você discutiu sobre o mercado informal de trabalho.

Eu estava doente e você falou sobre as conquistas da medicina e a melhoria na expectativa de vida.

Você estudou todos os aspectos de minha vida – e eu continuo com fome, doente, desabrigado e sem emprego...

(Autor anônimo)

Partindo da reflexão do destaque acima, iniciamos nosso estudo acerca dos indicadores sociais, e atentos a essas palavras tão simples e diretas, podemos perceber a conexão que deve existe entre esses, as políticas públicas e por extensão a gestão social. Dessa forma, antes de passarmos ao estudo detalhado do tema desta seção, vamos nos deter no entendimento do que é gestão social, retomando um pouco mais o que anteriormente estudamos, porém, agora com o enfoque voltado à sua relação com as políticas públicas.

A gestão social é um processo presente na política pública e manifesta-se por meio dos planos, programas e projetos sociais. De acordo com Carvalho (1999), a gestão social é, na realidade, a gestão das demandas e necessidades dos cidadãos, sendo que os programas sociais e seus projetos são os canais e respostas a essas necessidades e demandas.

Não podendo ser resumida a um simples sistema de gerenciamento, a gestão social configura uma forma mais ampla e complexa de governo, supõe a adoção de uma postura filosófica, política e ideológica profundamente relacionada como a esfera econômica, política e social. Sua execução requer conhecimentos

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técnicos e científicos e supõe a permanente análise dos contextos internos e externos. (CARVALHO, 1999).

Segundo Ywata, Giroto, Rocha e Romera (2006, p. 2), “a gestão social refere-se a um processo contínuo e dinâmico que envolve ações de planejamento, execução e avaliação de serviços sociais e um compromisso de construir respostas às necessidades sociais da população”. Complementam as autoras que essa deve ser desenhada e realizada com fundamentação para que não haja comprometimento da ação social a ser engendrada.

Conforme Singer (1999, p. 55) “a gestão social abrange uma grande variedade de atividades que intervêm em áreas da vida social em que a ação individual autointeressada não basta para garantir a satisfação das necessidades essenciais da população”. Para esse autor, essas ações envolvem o atendimento de necessidades individuais e ou comunitárias, e para seu desenvolvimento conta com a parceria entre o poder público, a iniciativa privada e organizações sociais.

De acordo com Dowbor (1999), a sociedade não pode ser vista somente como um sistema de interesses organizados em torno das atividades econômicas, pois essa se tornou mais complexa, seus fenômenos não são estáticos, neutros ou genéricos, mas configuram um conjunto de relações criadas e recriadas num processo histórico e em constante transformação e movimento. Para cada momento histórico desenha-se uma forma de gerir o social, e a tendência da gestão social apresenta-se na atualidade como uma consequência desse processo de mudanças. Dessa forma,

as tendências recentes da gestão social nos obrigam a repensar formas de organização social, a redefinir a relação entre o político, o econômico e o social, a desenvolver pesquisas cruzando as diversas disciplinas, a escutar de forma sistemática os atores estatais, empresariais e comunidades. Trata-se hoje, realmente de um universo em construção (DOWBOR, 1999, p.40)

No que tange ao escutar os atores sociais, Tenório (1998) afirma que, dentro da gestão social, a relação sociedade-Estado se efetiva quando os governos institucionalizam formas de elaboração das políticas públicas em que o cidadão é visto não como alvo ou meta de suas ações, porém, como participantes ativos na elaboração dessas políticas, processo que envolve tanto a identificação dos problemas quanto o planejamento de sua solução, o acompanhamento de sua execução e a avaliação do impacto social efetivamente alcançado.

A partir da visão da gestão das políticas publicas por meio da gestão social, os indicadores sociais adquirem um importante papel como aliados neste processo de conquista e construção de cidadania, visto que permitem o desenho de uma gestão social, conforme veremos na sequência de nosso estudo.

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Capítulo 3

O que são indicadores sociais?

De acordo com Jannuzzi (2002), um indicador social é uma medida em geral quantitativa, dotada de significado social substantivo e usada para substituir ou operacionalizar um conceito social de interesse teórico ou programático, ou seja, “é um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na mesma” (2002, p. 2). Complementando, Ywata, Giroto, Rocha e Romera (2006) afirmam que os indicadores não são simplesmente números, mas permitem conferir os dados a partir das questões postas na realidade social, sendo uma atribuição de valor às situações sociais.

Para Bauer (1966 apud RATTNER, 2003, p.7), “é uma informação que nos permite avaliar aonde vamos e onde estamos, com relação aos nossos objetivos e valores, servindo inclusive, para avaliar programas de ação e seu alcance”. Rattner (2003) complementa afirmando tratar-se de estatísticas capazes de medir os elementos referentes à condição social e o bem-estar dos diversos segmentos populacionais, bem como sua evolução no tempo.

Os indicadores sociais diferem das estatísticas públicas, pois essas, de acordo com Ywata, Giroto, Rocha e Romera (2006) correspondem aos dados em forma bruta, por meio de números descontextualizados de um debate ou interpretação crítica, sendo representações provenientes de um campo empírico de uma determinada realidade. Já os indicadores sociais, de acordo com Jannuzzi (2005), trazem um conteúdo teórico baseado em uma teoria social ou escolha política, indo além da simples junção de dados, passando a contextualizar e a interpretar os conceitos operacionalizados.

Conforme Jannuzzi (2005), o interesse pelo estudo e o entendimento dos indicadores sociais e sua aplicação nas ações de planejamento dos governos federal, estadual e ou municipal, bem como no ciclo de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas vem crescendo no país, em diferentes esferas da administração pública e nos diversos fóruns de debate dessas questões. Segundo o autor, isso decorre das profundas mudanças pelas quais vem passando a administração pública nos últimos vinte anos – consolidação do sistema de planejamento plurianual, aprimoramento dos controles administrativos dos ministérios, ênfase na auditoria dos Tribunais de Contas -, bem como das mudanças decorrentes do aumento do controle social do Estado e da facilitação ao acesso às informações administrativas e estatísticas mais estruturadas, via tecnologias de informação e comunicação.

Já para Rattner (2003), a crescente preocupação com a elaboração dos indicadores sociais e sua posterior aplicação como instrumento de planificação

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governamental acontece em um momento crítico pelo qual passa a sociedade, quando se dá o esgotamento do modelo de crescimento econômico que não resultou em justiça e equidade social; antes sim agravou os quadros de pobreza e exclusão, e que exige do Estado a revisão de políticas, planos e programas para os quais os indicadores sociais configuram como base de informações. A partir de uma visão crítica, o autor chama a atenção para o fato de que

o planejamento é, em todas as suas fases, essencialmente um ato político, cuja racionalidade só pode ser analisada à luz dos interesses objetivos e das aspirações dos diferentes grupos ou camadas da população, que não tendem, necessariamente, a uma situação de equilíbrio consensual. As contradições e resultados negativos de muitos planos não podem ser explicados apenas pela falta de indicadores mais precisos – as próprias metas, objetivos e valores que orientam sua elaboração e execução devem passar pelo crivo da análise crítica, em que as relações de poder e os interesses conflitivos constituem parâmetros de avaliação. Conseqüentemente, a insistência na neutralidade e no caráter apolítico dos indicadores e dos planos não procede, haja visto que tanto o diagnóstico dos problemas e quanto a definição dos conceitos e instrumentos para solucioná-los, são atos eminentemente políticos, carregados de juízos de valor. (RATTNER, 2003, p. 3).

Considerando os posicionamentos dos autores até então citados, convém, nesta altura do estudo, chegarmos ao entendimento de que a utilização dos indicadores sociais no processo de planejamento, seja na esfera pública ou nas organizações sociais, precisa ser acompanhada, tanto em sua elaboração quanto em sua análise, de referenciais críticos e de um amplo processo de debate e participação de todos os envolvidos com a problemática e com a construção de sua solução.

A construção de um sistema de indicadores sociais, principalmente para uso em políticas públicas, começa a partir da identificação de uma demanda de interesse programático. Definido o conteúdo ou objetivo, desenham-se os componentes ou as ações operacionais necessárias a sua execução. Para o devido acompanhamento da eficiência, eficácia e efetividade do que está sendo operacionalizado, buscam-se dados de cunho administrativos e estatísticos, os quais, reorganizados na forma de taxas, proporções ou índices, transformam-se em indicadores sociais (JANNUZZI, 2005).

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Capítulo 3

2.1 Propriedades dos indicadores sociais

De acordo com Jannuzzi (2002) e (2005), os indicadores sociais para uso no processo de formulação e avaliação de políticas públicas devem conter as seguintes propriedades:

• Relevância para a agenda política social: indicadores que permitam o acompanhamento de programas e respondam às demandas de monitoramento das prioridades anteriormente definidas;

• Validade: indicadores o mais próximos possível do conceito abstrato ou da demanda política que lhe deram origem;

• Confiabilidade da medida: indicadores que, pela forma como são pesquisados e analisados, garantam confiabilidade às informações;

• Cobertura populacional: indicadores que permitam uma boa cobertura territorial ou populacional, com dados representativos da realidade a ser analisada;

• Sensibilidade e especificidade às ações previstas: indicadores que, sensíveis às ações previstas nos programas, permitam uma rápida avaliação dos efeitos previstos ou não previstos;

• Transparência metodológica: a escolha dos procedimentos de construção dos indicadores sociais deve ser clara e transparente;

• Comunicabilidade: tem a finalidade de garantir a transparência das decisões técnicas tomadas pelos administradores públicos e a compreensão delas por parte da população.

• Periodicidade e factibilidade: para o devido acompanhamento e avaliação de uma mudança social, ou o efeito de programas sociais, são necessários indicadores levantados com certa regularidade e a custos módicos;

• Desagregalidade populacional e territorial: os indicadores sociais devem, tanto quanto possível, referir-se aos grupos de interesse ou à população alvo do programa, referindo-se a espaços geográficos reduzidos, e a grupos sociodemográficos específicos.

• Comparabilidade da série histórica: a capacidade de comparabilidade de um indicador ao longo do tempo permite a inferência de tendências e a avaliação dos efeitos de programas sociais implementados.

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2.2 Tipologia dos indicadores sociais

Quanto à tipologia dos indicadores sociais em seu uso nas políticas públicas, Jannuzzi (2002) e (2005) afirma que esses podem ser classificados: pela área temática da realidade social a que se aplicam; quanto à natureza do ente indicado: entre objetivos e subjetivos; ou, ainda, como simples ou complexos.

• Classificação por área social temática: indicadores referentes à saúde, educação, mercado de trabalho, habitação, demográficos, segurança pública e justiça, infraestrutura urbana, renda e desigualdade.

• Classificação quanto à natureza do ente indicado: por essa classificação, dividem-se em:

» Indicadores-insumo: dizem respeito às medidas referentes à disponibilidade de recursos humanos, físicos, tecnológicos, financeiros, alocados em um programa social. Segundo Cohen e Franco (2000), os insumos são fluxos associados aos recursos que se utilizam na implementação de um projeto, constituindo elementos necessários ao alcance dos resultados desejados.

» Indicadores-resultado: são aqueles vinculados aos objetivos finais que permitem avaliar a eficácia do cumprimento das metas.

» Indicadores-impacto: referem-se aos efeitos e desdobramentos que decorrem da implantação de determinado programa.

» Indicadores-processo: traduzem em medidas quantitativas o esforço operacional da alocação de recursos humanos, físicos, financeiros, para a obtenção das melhorias efetivas de bem-estar. Conforme Cohen e Franco (2000), os processos se constituem pelo conjunto de atividades que se realizam na tentativa de atingir os objetivos propostos.

• Classificação entre objetivos e subjetivos: os indicadores classificados como objetivos são aqueles referentes às ocorrências concretas, construídos a partir das estatísticas públicas disponíveis (percentual de domicílios com acesso à coleta de lixo, por exemplo). Já os indicadores considerados subjetivos correspondem aos dados construídos a partir da avaliação da população ou de especialistas, considerando diferentes aspectos da realidade social, geralmente levantados em pesquisas de opinião pública ou grupos de debates (avaliação da qualidade de vida, por exemplo).

• Classificação entre simples ou complexos: conhecidos também como analíticos ou sintéticos, os indicadores simples ou complexos

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Capítulo 3

assim se classificam pela expressão mais analítica ou de síntese como se apresentam. Indicadores como taxa de mortalidade infantil, ou taxa de desemprego, são medidas utilizadas para análise de questões sociais específicas da área da saúde e mercado de trabalho, sendo, portanto, considerados analíticos. No entanto, um indicador como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) sintetiza várias dimensões da realidade econômica e ou social em uma única medida, sendo, portanto, considerado sintético.

Para você entender um pouco mais a classificação anterior observe esse exemplo:

Quadro 3.2 - Indicadores de acompanhamento de um Programa de Transferência de Renda, cujo objetivo é o de reduzir o número de famílias em condições de exclusão social

Indicadores Resultados do acompanhamento

Indicador-insumo

Gasto público em programas de transferência de rendas

Volume de recurso do programa com percentual do orçamento ou em base per capita.

Indicador-processo

% de famílias cadastradas

% de famílias atendidas

Percentuais de famílias cadastradas e aquelas efetivamente atendidas, que podem fornecer informações para avaliação da eficiência do programa.

Indicador-resultado

Proporção de excluídos

Proporção de famílias em situação de exclusão ou com renda abaixo de determinado valor, medida que reflete o grau de eficácia do programa.

Indicador-impacto

Taxa de evasão escolar

Redução da desnutrição infantil

Taxa de evasão escolar ou de desnutrição infantil, isso permite verificar os efeitos potencias do programa e sua efetividade.

Fonte: Adaptação de Jannuzzi (2005).

2.3 Fontes para construção do sistema de indicadores sociais

No Brasil, as fontes de dados para a construção de um sistema de indicadores sociais correspondem às estatísticas sociais, econômicas e demográficas compiladas e disseminadas por diferentes agentes no âmbito federal, estadual ou municipal, ou pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, esse último, responsável pela produção de dados primários, pela compilação dos dados provenientes dos ministérios e pela disseminação das estatísticas. Existem, ainda, os dados coletados e disseminados pelas agências de estatística dos estados, bem como ministérios e secretarias estaduais, também tem órgãos

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responsáveis pela produção e organização de seus dados administrativos (JANNUZZI, 2002).

IBGE, Agências Estaduais de Estatística, Ministérios e Secretarias integram o Sistema de Produção e Disseminação de Estatísticas Públicas no Brasil.

2.4 A aplicação dos indicadores na formulação e avaliação de programas sociais

De acordo com Jannuzzi (2005), cada etapa do ciclo de formulação e avaliação das políticas públicas ou programas sociais envolve a utilização de um conjunto de indicadores de diferentes naturezas e propriedades, considerando que cada etapa apresenta necessidades peculiares às atividades a serem desenvolvidas.

Elaboração do diagnóstico: nessa etapa, como já vimos na seção 1 deste capítulo, são imprescindíveis informações que retratem de forma ampla e detalhada a situação problema a ser enfrentada. Dessa forma, são necessários indicadores de boa confiabilidade, validade e desagregabilidade, de maneira a

serem fornecidos dados que cubram diversas áreas da realidade social. Portanto, “trata-se de caracterizar o marco zero, a partir do qual se poderá avaliar se o programa está provocando as mudanças sociais desejáveis” (JANNUZZI, 2005, p. 147). As fontes de dados para este momento são os censos demográficos ou as pesquisas amostrais multitemáticas.

Formulação e seleção de programas: tendo como ponto de partida o diagnóstico anteriormente elaborado, nessa etapa são definidos: a natureza dos programas, as questões sociais prioritárias a serem enfrentadas e o público alvo que será alcançado. Requer-se, para tal, um conjunto mais reduzido de indicadores, dessa forma, os sintéticos são os mais aplicáveis, pois oferecem informações a respeito das condições vida, da vulnerabilidade e do desenvolvimento social da população alvo. Ainda no que diz respeito à elegibilidade do público alvo, o autor recomenda que sejam utilizados indicadores mais específicos e intimamente relacionados aos objetivos do programa.

Implementação e execução dos programas: nessa etapa são necessários indicadores de monitoramento, os quais devem ser sensíveis, específicos e

Trata-se de pesquisas realizadas em menor espaço de tempo, tal qual a PNADs. Obtêm-se informações anuais sobre características demográficas e socioeconômicas da população, como sexo, idade, educação, trabalho, rendimento e características dos domicílios, e, com periodicidade variável, informações sobre migração, fecundidade, nupcialidade, entre outras, tendo como unidade de coleta os domicílios. Temas específicos abrangendo aspectos demográficos, sociais e econômicos também são investigados. (IBGE, 2014).

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Capítulo 3

disponíveis em períodos de tempo menores, de forma que permitam a atualização dos dados que irão subsidiar os indicadores na etapa de implantação e execução dos programas.

Acompanhamento: na lógica do acompanhamento de programas, faz-se necessária a estruturação de um sistema de indicadores que permitam monitorar a implementação processual do programa (insumo-processo-resultado-impacto), de forma que permitam acompanhar a aplicação dos recursos financeiros, humanos, físicos, bem como os resultados ou efeitos causados pelo programa.

2.5 Leitura e análise dos indicadores sociais no cotidiano do Serviço Social

Como pudemos refletir até este momento de nosso estudo, o conhecimento, leitura e análise dos indicadores sociais são imprescindíveis à gestão de planos, programas e projetos sociais, fazendo-se presente em todas as etapas, desde o diagnóstico, implantação, execução, até a etapa de avaliação. Dessa forma, o domínio desse tema é de grande importância ao trabalho do profissional do Serviço Social.

De acordo com os princípios fundamentais estabelecidos no Código de Ética Profissional dos Assistentes Sociais, podemos destacar, entre outros, o reconhecimento da liberdade como valor ético central, a defesa dos direitos humanos, o posicionamento em favor da justiça e equidade social, e o compromisso com a qualidade dos serviços prestados à população, com o aprimoramento intelectual na perspectiva da competência profissional. Dessa forma, depreende-se que o assistente social deve priorizar a busca e o acúmulo de conhecimento, honrando seu compromisso na realização de um trabalho qualificado e valorizando o cidadão-beneficiário de seu serviço e sua ação profissional.

Entre os conhecimentos a serem construídos e investigados cotidianamente, o domínio na formulação, uso e análise dos indicadores sociais conferem ao assistente social maior qualidade e profundidade em suas ações, considerando a possibilidade de um entendimento abstrato de uma realidade traduzida em números, realidade essa contraditória, sobre a qual se faz necessária a intervenção profissional crítica e comprometida com o conhecimento, alem do engajamento político e cidadão.

As políticas públicas não podem ser elaboradas sem o devido embasamento teórico-empírico, isto é, com fundamentos concretos na realidade social e apreensão desta, de modo que o assistente social deve ser preparado para a utilização de ferramentas necessárias para sua ação e conseqüentemente,

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para a população a quem é destinada essas políticas sociais. As ações interventivas, em sua maioria, fazem parte de serviços sociais prestados por meio de projetos e programas sociais, que devem ser geridos de forma a construir respostas profissionais às demandas da população. O processo de gestão, portanto, se caracteriza como um compromisso com os cidadãos, constituindo-se com informações e dados concretos para não comprometer a ação esperada. (YWATA, GIROTO, ROCHA e ROMERA, 2006, p. 7).

Os indicadores sociais configuram-se, neste contexto, como instrumentos que contribuem para a construção de gestões democráticas comprometidas com respostas às demandas sociais. Fica para o assistente social o desafio de utilizar-se dessa ferramenta na dimensão ético-político profissional.

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Habilidades

Seções de estudo

Capítulo 4

Planos, programas e projetos: do papel para a ação

Seção 1: Conceituação, elaboração e análise de planos, programas e projetos sociais

Seção 2: O monitoramento e avaliação de planos, programas e projetos sociais

Este capítulo dialogará com o(a) estudante sobre

a elaboração e avaliação de planos, programas e

projetos sociais, considerando que este é um dos

conhecimentos mais requeridos do profissional de

Serviço Social em sua práxis diária. Este estudo

desenvolverá no(a) estudante a habilidade de identificar

o que são planos, programas e projetos, como também

desenvolverá os conhecimentos necessários para sua

elaboração, acompanhamento e avaliação.

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Capítulo 4

Seção 1Conceituação, elaboração e análise de planos, programas e projetos sociais

Tanto no setor público como no setor não governamental, podem-se identificar três níveis de formulação da ação social: (a) o nível dos grandes objetivos e eixos estratégicos de ação (a política), (b) um nível intermediário em que as políticas são “traduzidas” em linhas mestras de ações temáticas e/ou setoriais (programas) e (c) o nível das ações concretas, delimitadas no tempo, no espaço e pelos recursos existentes, que possam realizar os programas e as políticas, ou seja, os projetos. (ARMANI, 2004, p.18).

Até este momento de nosso estudo, pudemos apreender vários conceitos e novos conhecimentos que buscaram contribuir para um melhor entendimento na área da gestão de organizações e/ou serviços sociais, campo de trabalho e atuação do Serviço Social, e que constitui um exercício de contínuo aprendizado.

Iniciamos nosso estudo discutindo sobre a importância do planejamento no cotidiano das organizações sociais e enfocamos a necessidade de trabalharmos conforme a lógica substantiva que fundamenta as ações destas e nestas organizações. Na sequência, detivemo-nos em estudar um tipo de planejamento, o planejamento estratégico, e seu desdobramento nos planejamentos tático e operacional, vistos então como importantes ferramentas para que a organização desenvolva um trabalho consequente e permanente. Dialogamos, também, acerca da importância do trabalho em rede e dos serviços intersetorias. Dando prosseguimento, apreenderemos a relevância do diagnóstico social e dos indicadores sociais no processo de gestão, por oportunizarem um conhecimento detalhado da realidade de atuação, conferindo maior assertividade no planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliação das organizações e dos serviços sociais.

Chegamos, finalmente, à parte de nosso estudo, em que vamos dialogar sobre quando, o que foi pensado, debatido, construído e definido em um planejamento, saindo do campo das ideias e iniciando sua materialização por meio dos planos, programas e projetos. É a hora de “colocarmos a mão na massa” e sairmos para a execução do que até então foi sonhado. Porém, veremos que não basta executar; precisamos, de forma contínua, acompanhar, monitorar e avaliar, assunto sobre o qual estaremos dialogando na segunda seção de estudo deste capítulo.

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1.1 Planos: conceituação, elaboração e análise

De acordo com Baptista (2002), o plano delineia as decisões de caráter geral do sistema, define suas grandes linhas políticas, suas estratégias, diretrizes e responsabilidades. No momento em que se volta a atenção para a realização de estudos setoriais ou regionais, o plano serve como marco referencial, e dele derivam os programas e projetos específicos, ou seja, “no plano são sistematizados e compatibilizados os objetivos e metas, procurando otimizar o uso dos recursos da organização” (BAPTISTA, 2002, p. 99).

Conforme Cohen e Franco (2000, p. 86), um plano

é a soma de programas que procuram objetivos comuns, ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos, que constituirão por sua vez os objetivos gerais do programa. Determina modelo de alocação de recursos resultantes da decisão política. O plano dispõe as ações programáticas em uma sequência temporal de acordo com a racionalidade técnica das mesmas e as prioridades de atendimento (...). O plano inclui a estratégia, isto é, os meios estruturais e administrativos assim com as formas de negociação, coordenação e direção.

O plano provê um referencial teórico e político, estabelecendo, também, as grandes estratégias e diretrizes que permitirão a elaboração de programas e projetos específicos, a partir de um todo sistêmico articulado e, ao mesmo tempo, coerente ao contexto no qual se insere. Em um plano, os problemas são selecionados, estabelecendo-se áreas de concentração, e para essas áreas elaboram-se programas que, por sua vez, transformar-se-ão em projetos (CURY, 2001).

Na elaboração de um plano deve ser priorizada uma linguagem clara, simples e objetiva, a fim de nortear a futura elaboração e consecução dos programas e projetos, e de acordo com Lozano (1968, apud BAPTISTA, 2002), sua estrutura deve conter os seguintes componentes:

• Fundamento nos objetivos amplos da organização, o plano deve explicitar a síntese dos fatos e necessidades que lhe deram origem, bem como a importância tanto da problemática quanto de sua solução no contexto da organização e da população envolvida no e com o planejamento;

• Observando os aspectos ligados à viabilidade institucional, política administrativa e técnica, o plano deve explicitar a política de prioridades e as razões para sua escolha;

• O desenho, por itens, das possíveis mudanças que deverão ocorrer na expansão dos níveis e modalidades de ação da organização,

92

Capítulo 4

bem como das alterações quanto à estrutura e ao conteúdo dos setores e dos níveis de rendimentos previstos;

• A cronologia das metas e resultados esperados, tanto em nível geral quanto nas etapas de sua realização;

• A previsão da necessidade de recursos humanos físicos, tecnológicos, instrumentais indispensáveis a sua realização;

• O volume de investimentos e gastos para todo o período de execução e para cada fase;

• As fontes e modalidades de financiamentos;

• A previsão das mudanças nos níveis legais, institucionais e administrativas que deverão ocorrer para sua execução;

• Os responsáveis por sua execução, controle e avaliação.

De acordo com Baptista (2002), para análise de um plano devem ser observados os seguintes aspectos:

• Apresentação: deverão ser observadas a redação, a disposição gráfica, a clareza e a precisão das ilustrações.

• Estrutura: deverá ser observado se o documento contém todas as partes que integram o plano, e se há coerência entre os diversos itens que o compõem.

• Análise do conteúdo: na análise do conteúdo serão observadas a natureza do plano, de suas ações, intenções e diretrizes. Verifica-se, também, se existe viabilidade política, técnica e econômica, e se há coerência entre o que foi planejado e a situação a que ele se refere.

• Análise técnica: a análise técnica contempla a observação dos seguintes itens:

» Identificação do plano: Verifica-se se é possível identificá-lo com a organização e equipe que o elaboraram.

» Justificativa: observa-se se a justificativa esclarece quanto à necessidade do plano e se essa está devidamente fundamentada.

» Diagnóstico: deve-se observar a teoria que o fundamentou, os indicadores e parâmetros preestabelecidos, o nível e aprofundamento da análise das diferentes questões que envolvem a problemática contemplada, e se há elementos suficientes na fundamentação das prioridades a alternativas escolhidas.

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» Finalidades, objetivos e metas: observa-se se há clareza e precisão em suas definições, se são operacionalizáveis e exequíveis, se estão devidamente quantificados quanto a espaço, tempo e volume, e se há coerência entre estes e a finalidade e a área de ação da organização propositora.

» Política de ação: deve ser verificado se a política adotada possibilita o alcance dos objetivos e metas do plano, se permite o alcance do maior benefício dentro do menor prazo, ao menor custo econômico na utilização dos recursos disponíveis.

» Estratégias: observa-se se essas são operacionais do ponto de vista técnico, econômico e político, e se emprestarão dinamicidade e rentabilidade à ação. Deve ser observado também se essas facilitam a aceitação do plano por todos os envolvidos e a sanção dos órgãos que deverão decidir por sua viabilização.

• Análise do equacionamento dos recursos:

» Financeiros: quanto aos recursos financeiros, deve ser observado se estão esclarecidas as políticas para sua aplicação, bem como as fontes, os prazos e os mecanismos para sua utilização; se há coerência em sua distribuição com o diagnóstico, objetivos, metas e políticas anteriormente definidas.

» Humanos: deve ser verificado se existe uma política de recursos humanos para a viabilização do plano e se há adequação na distribuição dos recursos humanos, tanto em quantidade quanto em qualidade para sua operacionalização.

» Institucionais: deve ser observado se houve o provisionamento dos instrumentos legais em seus diferentes níveis e categorias, de forma que apoiem a viabilização do que foi planejado.

Elaborado o plano, esse tem seu desdobramento em programas, conforme passamos a estudar no próximo item.

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Capítulo 4

1.2 Programas: conceituação e elementos básicos para sua elaboração

De acordo com Cohen e Franco (2000, p. 85), um programa “é um conjunto de projetos que perseguem os mesmos objetivos. Estabelece as prioridades de intervenção, identifica e ordena os projetos, define o âmbito institucional e aloca os recursos a serem utilizados”. Tenório (1999), desenvolvendo um raciocínio nesta mesma direção, complementa afirmando que o programa agrupa projetos que se assemelham em termos de objetivos e áreas de atuação.

Para Baptista (2002), o programa é basicamente o desdobramento do plano, permitindo projeções mais acuradas e informações mais específicas com relação aos diferentes níveis, modalidades e especificações de alcance setorial ou regional. Segundo a autora, não se trata apenas da junção de vários projetos, pois pressupõe também a coerência e a vinculação entre esses.

De acordo com Mourão e Laros (2008), na elaboração e execução de um programa social algumas questões devem ser levadas em conta:

a. O programa contempla as necessidades apresentadas em seu diagnóstico?

b. Qual o grau de participação dos cidadãos beneficiários do programa?

c. O programa prevê todos os planos de implementação?

d. Os objetivos estão definidos de forma clara e são factíveis?

e. Qual sua fundamentação teórica?

f. Qual a aceitação do programa pela sociedade em geral?

g. Quais os mecanismos de controle públicos e privados que permitirão a mensuração de sua eficiência, eficácia e efetividade?

Na perspectiva de antecipar as respostas a essas e outras questões que possam surgir na elaboração e execução de um programa, Baptista (2002) recomenda que sejam considerados como seus elementos básicos:

• A síntese de informações sobre a situação a ser enfrentada e modificada;

• A definição das funções de cada órgão ou serviço responsáveis por sua execução;

• A formulação de objetivos gerais e específicos e a explicitação de sua ligação e coerência com as políticas, diretrizes e objetivos da organização e sua relação com outros programas;

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• As estratégias e a dinâmica de trabalho que serão implementadas para sua realização;

• As demais atividades e projetos que o compõem, suas interligações e um resumo dos objetivos e ações de cada em deles;

• Os recursos humanos, físicos, financeiros e tecnológicos necessários a sua execução;

• A explicitação das providências administrativas necessárias e sua implantação e execução.

Relembrando o que estudamos, podemos observar a correspondência que existe entre os níveis de abrangência e tempo de execução dos planos, programas e projetos, com os níveis de abrangência e tempo de execução do planejamento estratégico, tático e operacional, conforme quadro abaixo.

Quadro 4.1 - Relação dos planos programas e projetos com os níveis de planejamento

Tempo de execução Abrangência

Correspondência com os níveis de planejamento

Planos Entre 1 e 20 anos São definidos no nível das estratégias

Planejamento estratégico

Programas Entre 1 e 5 anos Partindo das estratégias definem as linhas programáticas para a ação

Planejamento tático

Projetos Entre 1 e 3 anos Tendo como referência as linhas programáticas, abrange as ações, o que será executado, operacionalizado.

Planejamento operacional

Fonte: Adaptação de Tenório (1999) e Cohen e Franco (2000).

1.3 Projetos: conceituação, elaboração e análise

Quando nos referimos aos projetos, estamos nos referindo às ações finais na cadeia da hierarquia de planejamento, isto é, estamos falando da organização das ideias de maneira que tomem forma e se concretizem. De acordo com Keeling (2002), Cohen e Franco (2000) e Tenório (1999), um projeto diz respeito a um trabalho ou conjunto de atividades inter-relacionadas, a ser realizado com prazo determinado, portanto, um esforço temporário, com recursos estabelecidos previamente, com vistas ao alcance de objetivos específicos. O projeto possibilita a materialização do sonho, da expectativa, do atendimento do que está sendo demandado.

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Capítulo 4

Observando os conceitos referentes a projetos, deparamo-nos com expressões como: algo a ser realizado, plano, voltado para o futuro, um desejo, intento, e, segundo Armani (2004, p. 18)), o projeto é tudo isso ao mesmo tempo, pois

o projeto (social) nasce de uma idéia, de um desejo ou interesse de realizar algo, idéia que toma forma, se estrutura e se expressa através de um esquema (lógico), o qual, no entanto, é apenas esboço (sempre) provisório, já que sua implementação exige constante aprendizado e reformulação (...). “Basicamente, um projeto é uma ação social planejada, estruturada em objetivos, resultados e atividades baseados em uma quantidade limitada de recursos (humanos, materiais, financeiros) e de tempo

O projeto é muito mais que um documento organizado a ser encaminhado na busca de financiamento: ele é um conjunto de hipóteses em torno de uma situação problema e das estratégias que buscam sua solução, tendo como intenção a mudança futura de uma determinada realidade. De acordo com Bomfim (2004), os projetos têm uma dimensão política e científica. Política, pois demandam de decisão para o alcance da solução pensada; e científica, pois acontecem por meio de uma metodologia tanto para conhecer quanto para intervir de forma intencional e planejada em uma determinada realidade.

Na mesma linha de raciocínio, Baptista (2002) afirma que o projeto é o documento que sistematiza e estabelece como acontece a operacionalização de um conjunto de ações; é a unidade do processo sistemático que racionaliza as decisões, tratando da proposição de algum bem ou serviço por meio de determinadas técnicas, em um determinado período de tempo, com recursos pré-definidos, tendo como alvo o alcance de objetivos estabelecidos. Baptista (2002, p. 101) conclui:

Como planificação da ação, o projeto pressupõe a indicação dos meios necessários à sua realização e à adequação desses meios aos resultados perseguidos. É o instrumental mais próximo da execução, devendo detalhar as atividades a ser desenvolvidas, estabelecer prazos, especificar recursos humanos e materiais e estruturar receitas e custos.

De acordo com Armani (2004), alguns fatores devem ser levados em conta para que um projeto social seja considerado exitoso. Entre eles, destacamos:

• Que as atividades sejam realizadas e os resultados aconteçam dentro de um padrão de qualidade, observando organograma e orçamentos anteriormente definidos;

• Que atinja de forma significativa os objetivos de médio prazo

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preestabelecidos, gerando mudanças concretas na qualidade de vida, na capacidade organizativa e na forma de influenciar processos mais amplos nos setores relativos ao público beneficiário;

• Que, ao longo de sua execução, o público beneficiário possa se apropriar de suas soluções, atuando como sujeitos ativos e não apenas como seus beneficiários passivos;

• Que seja um gerador de novos conhecimentos e novas metodologias para o enfrentamento de problemáticas sociais relevantes;

• Que possa ser replicado e sirva de referência para outras organizações e de inspiração para políticas publicas;

• Que seja capaz de atrair novos parceiros e de captar novos financiamentos.

1.3.1 Ciclo de vida de um projeto

Conforme Keeling (2002), todo projeto passa por uma série de fases, que vão desde sua concepção até sua conclusão, sendo que em cada fase são encontradas necessidades e características próprias. O autor afirma que “a compreensão do ciclo de vida é importante para o sucesso na gestão de projetos, porque acontecimentos significativos ocorrem em progressão lógica e cada fase deve ser devidamente planejada e administrada” (2002, p. 13).

Neste sentido, Armani (2004) identifica como partes do ciclo de vida de um projeto as seguintes etapas:

Figura 4.1 - Ciclo de vida de um projeto

Fonte: Adaptação de Armani (2004).

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Capítulo 4

• Fase da identificação: nesta fase acontece a identificação da oportunidade da intervenção, delimitando-se seu objeto e seu âmbito. É a fase do diagnóstico e do reconhecimento dos limites institucionais, que devem ser levados em conta. Nessa fase, também, verifica-se a sustentabilidade técnica, política e financeira, que irão determinar, por fim, a sustentabilidade da ideia.

• Fase da elaboração: Armani (2004) define como constituintes dessa fase: a formulação do objetivo do projeto, a proposição dos resultados imediatos, a indicação das atividades e ações, a análise lógica da intervenção, a identificação dos fatores de risco, a definição dos indicadores, seus meios de verificação e procedimentos de monitoramento e avaliação, a análise da sustentação lógica do projeto, a montagem do plano operacional, a determinação dos custos e da viabilidade financeira e, por fim, sua redação.

• Fase da aprovação: considerando que a busca pelos recursos é que permitirá a execução do projeto, deve, portanto, acontecer desde seu início, sendo aquela fase em que se têm aprovados e garantidos os recursos para sua implementação.

• Fase de implementação: é a fase mais complexa de todo o ciclo, pois esse é o momento do desenvolvimento das atividades e da utilização dos recursos, tendo como alvo o alcance dos resultados e objetivos estipulados. Nessa fase acontecem também a avaliação e o monitoramento.

• Fase da avaliação: corresponde ao momento em que se questionam os resultados e os impactos de todos os esforços e recursos envolvidos. Diferente da avaliação contínua, que acontece ao longo da implementação, essa acontece em espaços maiores de tempo, normalmente em períodos marcantes ao longo do projeto, como, por exemplo, ao final de cada ano.

• Fase de replanejamento: tendo como base as conclusões da avaliação, no replanejamento buscam-se rever objetivos, resultados, premissas, fatores de risco. Enfim, é a hora de planejar novamente a partir do aprendizado adquirido até então.

1.3.2 Apresentação e metodologia de elaboração de projetos

Para que um projeto alcance seus objetivos e seja capaz de alavancar os recursos necessários à sua execução, sua apresentação, independente da metodologia utilizada, deve priorizar os seguintes aspectos, conforme Baptista (2002):

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• Simplicidade e clareza na apresentação.

• Disposição gráfica que permita fácil visualização.

• Ilustrações simples e claras.

• Objetividade e exatidão na transmissão das informações, nas terminologias e definições técnicas.

• Descrição adequada de cada operação.

• Descrição exaustiva e abrangente de todos os aspectos que envolvem a questão a que se destina.

• Coerência e compatibilidade em todas as suas etapas e na sua relação com os demais níveis da programação.

• Relação visível entre suas fases ou etapas, com o alcance dos resultados e dos objetivos preestabelecidos dentro do organograma previsto.

No que diz respeito à metodologia, uma busca não exaustiva na literatura vai nos mostrar uma série de opções, desde as mais simples a outras mais elaboradas. A metodologia para elaboração de um projeto geralmente acompanha um roteiro predeterminado, que, por sua vez, tem sua definição a partir das necessidades ou exigências próprias da organização executora ou do órgão financiador.

Considerando a experiência desta autora e com base em Baptista (2002), Armani (2004), Cohen e Franco (2000), deixamos aqui um roteiro básico dos componentes fundamentais na elaboração de um projeto:

1. Identificação da organização propositora e executora: constam, neste item, os dados que permitem identificar a organização, tais como: nome, endereço, registros, diretoria, contato, responsável pela elaboração do projeto e responsável por sua execução.

2. Título do projeto: Deve ser claro, objetivo que permita visualizar o que será realizado.

3. Justificativa: Na justificativa constam as informações quanto à necessidade do projeto, seus antecedentes, prioridades e alternativas. Realiza-se também a analise do contexto, a natureza do problema e, por fim, evidencia-se a viabilidade da proposta enfatizando as parcerias existentes ou possíveis.

4. Objetivo geral, objetivos específicos e metas: A definição dos objetivos, tanto os gerais quanto os específicos, bem como das metas, deve ser feita de forma precisa e clara, demonstrando sua operacionalização. As metas devem esclarecer a abrangência (espaço geográfico), o setor de intervenção, os

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Capítulo 4

resultados esperados e os prazos. Deve haver compatibilidade e complementaridade entre metas e objetivos e coerência desses com a questão foco do projeto e com os seus efeitos sobre a situação problema.

5. Público alvo: define-se o público beneficiário do projeto detalhando aspectos, tais como: perfil socioeconômico, sociodemográfico, entre outros.

6. Metodologia: Descrevem-se as alternativas de intervenção, os processos (o que vai ser feito e como), os métodos, técnicas e instrumentos para a ação. Ainda na metodologia são explicitados os sistemas de coordenação, os métodos de avaliação e seus responsáveis.

7. Requisitos técnicos:

» Recursos humanos: Lista-se o pessoal necessário, especificando função, nível de escolarização, nível de salários, forma de recrutamento e seleção, qualificação profissional, número e tipo de vinculação, quantidade de horas de trabalho e a previsão do programa de capacitação.

» Recursos materiais: Previsão dos materiais de consumo e permanentes, instalações e equipamentos que serão necessários.

» Recursos tecnológicos: Previsão de todo aparato tecnológico necessário ao projeto, tais como computadores, mídias, softwares, entre outros.

» Recursos financeiros: A previsão dos recursos financeiros necessários para a execução do projeto é definida em orçamento, no qual constam: os valores das despesas (gastos) e receitas (entradas de dinheiro), as fontes de financiamento, os prazos para desembolso e a prestação de contas.

» Parcerias: Neste item são relacionadas as parcerias estabelecidas para a consecução do projeto, sejam as de ordem financeira, técnica, ou de outro gênero.

8. Sistema de controle e avaliação: Descrição do sistema de controle e avaliação a ser adotado, detalhando metodologia, indicadores, prazos, tipos de documentos, bem como a equipe responsável por sua elaboração.

9. Medidas de implementação: Na implementação são tomadas as providências concretas para a realização do projeto, desde aquelas de caráter administrativo (preparação e encaminhamento

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de propostas de revisão operacional ou funcional, criação de cargos ou setores entre outras), como as de caráter técnico (treinamento de pessoal, estudos e pesquisas, distribuição de responsabilidades) ou legais (legislação especial para atender o projeto, minutas de convênios e termos de parceria etc.).

1.3.3 O perfil das organizações e a execução de projetos sociais

A elaboração e execução de projetos não pode ser uma ação isolada dentro do contexto de uma organização, ou seja, algo temporal, fortuito, para atender interesses de financiadores, ou unicamente como instrumento de alavancagem de recursos. De acordo com Armani (2004), as chances de uma organização obter êxito em seus projetos estão intimamente relacionadas a seus elementos culturais e organizacionais, os quais caracterizam seu estilo de pensar e de agir.

Retomando vários temas com os quais já trabalhamos ao longo deste estudo, destacam-se, como elementos fundamentais para que uma organização obtenha êxito com seus projetos (ARMANI, 2004):

Flexibilidade e aprendizagem institucional: É imprescindível que a organização estimule em todos os envolvidos com seu trabalho uma atitude crítica que conduza à reflexão constante, no sentido de aprender e experimentar coletivamente com a prática social. Armani sustenta que para o êxito de um projeto é fundamental que o estilo e a cultura de gestão estejam baseados em:

» Uma atitude de reflexão crítica, de aprendizado e de investigação permanentes;

» Dinâmicas que possibilitem diferentes formas e níveis de participação de todos os envolvidos;

» Flexibilidade para experimentar, adaptar e para inovar, de forma que os instrumentos metodológicos usados para gerir em projeto (objetivos, resultados, indicadores, atividades, recursos, prazos, etc.) não se tornem uma camisa-de-força. (Armani, 2004, p. 25).

Planejamento estratégico institucional: O fato de uma organização orientar suas ações por meio do planejamento estratégico é outro fator que contribui para o êxito dos projetos, pois, como já vimos, o planejamento estratégico provê a organização de uma sólida base em termos de análise e conhecimento do contexto onde atua e de suas forças e fraquezas, das viabilidades e riscos das diferentes alternativas de ação, provendo também de um marco estratégico orientador de suas ações. Dessa forma, os projetos específicos são uma expressão do plano estratégico, pois “já nascem com certo grau de maturação, a partir da interseção de uma boa análise de contexto com a visão estratégica de organização” (ARMANI, 2004, p. 27).

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Capítulo 4

Participação: Da mesma forma como temos enfatizado em diversos momentos de nosso estudo, aqui novamente a participação de todos os envolvidos com a organização e seus projetos adquire relevância para que se alcancem os fins propostos. Segundo Armani (2004), a participação do público alvo ou cidadão beneficiário do projeto na sua gestão pode ser considerada um fim em si mesmo, uma vez que não podem ser considerados resultados positivos aqueles que acontecem sem que haja o devido envolvimento e participação dos potenciais beneficiários das ações do projeto. Para tanto, são necessárias as construções de consensos, a realização do planejamento participativo em todos os níveis da organização e do projeto, a definição e distribuição de papéis e responsabilidades entre todos os envolvidos e o estabelecimento de uma atitude dialógica que permita espaços de debate de reflexão. Conclui o autor:

Talvez a contribuição mais relevante do elemento participação no desenvolvimento de projetos sociais seja o questionamento da visão tradicional segundo a qual apenas a organização que promove e projeto pode definir os termos e julgar seus resultados sociais. Se a participação de beneficiários e de outros atores dá-se de forma efetiva, ela fará com que os parâmetros de condução e de avaliação de um empreendimento social dêem-se pela construção coletiva a partir das várias visões e interesses de todos os atores envolvidos e não por apenas uma entidade de forma exclusiva. (ARMANI, 2004, p. 29).

1.3.4 Análise de projetos sociais

Para análise de projetos sociais recorremos a Baptista (2002), o qual orienta que sejam observados os seguintes aspectos:

• Analise da apresentação: deverá ser observada a redação, disposição gráfica, a clareza e a precisão das ilustrações.

• Análise do conteúdo: neste item observa-se a estrutura do documento, a relevância do problema abordado, a capacidade de replicação do projeto e seus efeitos.

• Estrutura: deverá ser observado se o documento contém todas as partes que integram do projeto, e se há coerência entre os diversos itens que o compõem.

• Escolha de prioridades e alternativas: deverá ser observado se o problema abordado é significativo e se oportuniza a intervenção. Verifica-se se existe viabilidade política, técnica e econômica, e se há coerência entre o que foi planejado e a situação a que ele se refere. Algumas das perguntas que devem ser respondidas neste item são: Trata-se de uma alternativa inovadora e criadora? Cria condições que estimulem novas atividades?

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• Análise técnica: a análise técnica contempla a observação dos seguintes itens:

» Identificação do projeto: verifica-se se é possível identificá-lo com a organização e equipe que o elaboraram.

» Finalidades, objetivos e metas: observa-se se há clareza e precisão em suas definições, se são operacionalizáveis e exequíveis, se estão devidamente quantificados quanto a espaço, tempo e volume, e se há coerência entre esses e a finalidade e a área de ação da organização propositora.

» Justificativa: deve esclarecer quanto à necessidade de o projeto estar devidamente fundamentado.

• Detalhamento do projeto: neste item da análise a atenção se volta para as operações, verificando-se, entre outros aspectos: o detalhamento deixou bem claro a sequência das ações e suas interdependências? Há relação entre as ações e os resultados esperados? O método, as técnicas, os instrumentos estão bem definidos?

» Recursos financeiros: quanto aos recursos financeiros deve ser observado se estão esclarecidas as políticas para sua aplicação, bem como as fontes, prazos, e mecanismos para sua utilização; se há coerência em sua distribuição com o diagnóstico, objetivos, metas e políticas anteriormente definidas.

» Recursos humanos: deve ser verificado se existe uma política de recursos humanos para a viabilização do plano e se há adequação na distribuição dos recursos humanos tanto em quantidade quanto em qualidade para sua operacionalização.

» Recursos materiais: é verificada a adequação das instalações e equipamentos às necessidades do projeto.

» Medidas de implementação: neste item de análise a atenção se volta para a verificação quanto aos instrumentos legais, administrativos e técnicos indispensáveis à execução do projeto, verificando-se se todos os trâmites legais necessários a sua execução foram devidamente providenciados.

Se você deseja conhecer um pouco mais do tema relativo à elaboração e gestão de projetos, sugerimos a leitura das seguintes obras: 1. Como elaborar projetos? Guia prático para elaboração e gestão de projetos sociais, da autoria de Domingos Armani. 2. Metodologia participativa – uma introdução a 29 instrumentos, organizado por Markus Brose.

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Capítulo 4

Seção 2O monitoramento e avaliação de planos, programas e projetos sociais

A avaliação está presente em todo o processo de planejamento. Se observarmos, por exemplo, a elaboração do diagnóstico, acontece a partir de uma atitude avaliativa: deparamos-nos com uma determinada realidade, da qual queremos apreender as mais diversas informações e o fazemos movidos sempre por um pensamento inquiridor e avaliativo, que nos permitem organizar, selecionar, e escolher as informações e dados que nos ajudarão a entender a realidade e suas problemáticas. “Avaliar é tomar partido em relação à realidade analisada” (BAPTISTA, 2002, p. 115); dessa forma, o olhar que teremos neste processo dependerá do referencial teórico que embasa nossas ações, tal qual nos processos anteriormente estudados. Esse é um ponto de partida interessante para iniciarmos nosso estudo sobre este tema.

De acordo com Boschetti (2009), o arsenal de métodos e técnicas de avaliação surge originalmente nos Estados Unidos, na década de 1960, com a intenção de produzir mecanismos operacionais que possibilitassem a aferição das ações públicas e de fornecer modelos para um bom desempenho do governo junto às políticas públicas dentro de uma lógica de mercado. Esses modelos chegaram ao Brasil e à América Latina entre os anos 1980 e 1990, sob uma ótica gerencialista, tendo como preocupação classificar, tipificar e fragmentar os processos avaliativos, corroborando com as contrareformas do Estado, e com o olhar voltado unicamente para a busca de eficiência e eficácia. Dentro dessa perspectiva, a avaliação assume um caráter puramente instrumental, voltado para a aferição da relação custo - benefício, priorizando o quantitativo, não observando os aspectos qualitativos inerentes em todo processo de elaboração e execução dos planos, programas e projetos sociais. Conforme Boschetti (2009, p. 4),

padecem de uma preocupação essencialmente tecnicista e gerencialista, pois enfatizam métodos e técnicas e carecem de análises qualitativas, dedicadas ao conteúdo e significado da política social e/ou programa avaliados. Do ponto de vista metodológico, adotam uma abordagem sequencial, que trata as políticas sociais como um conjunto de ações que possuem início, meio e fim, e não como processo de formulação, execução e consolidação de direitos e serviços sociais que devem ser permanentes e universais.

Para Carvalho (2001), a avaliação de programas e projetos no Brasil é relativamente recente, e ainda acontece de forma descontínua. A autora

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percebe o movimento em momentos distintos: num primeiro momento, os métodos e técnicas utilizadas para a avaliação sofreram grande influência das ciências econômicas, matemáticas e biológicas, enfatizando a mensuração. Posteriormente, sofreram a influência das ciências experimentais, voltadas para o rigor no isolamento de variáveis ou resultados imputáveis, e assim os programas e projetos sociais passaram a ser avaliados com o rigor de um experimento de laboratório. Nessa fase, a estatística ganha destaque como ferramenta para aferir resultados, desprezando-se uma abordagem multidisciplinar que envolvesse outras disciplinas intimamente ligadas ao entendimento da complexidade dos fenômenos sociais. Predomina, assim, a avaliação unicamente de caráter quantitativo.

Em oposição, de acordo com a autora, sob a influência da fenomenologia, da etnometodologia e da interação simbólica, surgem sistemas de avaliação com proposições opostas, buscando avaliações estritamente qualitativas, livres de metas, naturalistas, interativas, com o enfoque voltado para a conduta dos atores. Dessa forma, houve dois momentos distintos em que:

As concepções tradicionais colocaram ênfase no sistema de ação movido pelo projeto e, portanto, na quantificação de metas e resultados produzidos (avaliação quantitativa), as concepções seguintes enfatizaram a lógica dos atores que movem o projeto e, portanto, a avaliação dos processos que imprimem direção e dinâmica à ação (avaliação qualitativa). (CARVALHO, 2001, p. 68).

Na atualidade, de acordo com a autora, o cenário das propostas teóricas e metodológicas demonstra uma síntese em que predomina a tendência para a valorização de concepções mais abrangentes e totalizantes, com avaliações que buscam apreender desde a formulação, implementação, execução, e ação dos planos, além de programas e projetos sociais que busquem também apreender os processos, resultados e impactos, e que consigam captar a interrelação entre os sistemas de ação e a lógica do cidadão beneficiário.

Com a preocupação de não fragmentar a construção do debate acerca do processo de avaliação, Baptista (2002) orienta que essa seja pensado e concebido, a partir da visão dialética e enfatizando a totalidade, o caráter histórico dos processos sociais e o objetivo transformador desta proposta. Para tanto, sugere que sejam observados os seguintes elementos fundamentais no momento de avaliação:

• A dimensão do futuro: partindo do presente, realiza-se a avaliação por meio de uma análise crítica do passado, tendo a perspectiva de uma intencionalidade social que não está manifesta na prática imediata e que precisa ser apreendida por meio da busca de sua significação essencial;

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Capítulo 4

• A dimensão da historicidade: a realidade com a qual agimos sofre determinações da sociedade como um todo, razão pela qual se faz necessário recuperar o processo histórico que originou a situação com a qual agimos, interpretá-lo e reconstruí-lo no momento da intervenção;

• A dimensão da contradição: “nenhuma solução permanece indefinitivamente boa, surgem situações novas, alteram-se condições, desdobram-se novas alternativas” (BAPTISTA, 2002, p. 114). Com esse pensamento, a autora enfatiza que o processo de avaliação é uma negação do que foi planejado à medida que se coloca em questão o que foi posto, negando inicialmente a ação para superá-la na direção da apropriação do que foi frutífero e modificando o que se mostrou inadequado;

• A dimensão do enfrentamento da reificação: as ações planejadas acontecem no cotidiano imediato, o que irá determinar o nível de desempenho e o controle que venham a ter tanto quem planeja quanto quem executa sobre a forma como a sociedade valoriza, escolhe, prioriza ou não, os serviços e ações propostas e executadas.

2.1 Marco conceitual da avaliação

A conceituação da avaliação converge para posicionamentos em que são frequentes expressões como analisar, monitorar, acompanhar, mensurar. De acordo com Cotta (1998), Cohen e Franco (2000), Raposo (2001) e Carvalho (2001), avaliar, dentro da perspectiva da ação social, é atribuir valor, medindo grau de eficácia, efetividade e eficiência de planos, programas e projetos sociais, identificando processos e resultados, comparando dados de desempenho, julgando, informando e propondo.

Para Baptista (2002), a avaliação dentro do contexto do planejamento corresponde ao momento quando as decisões, os processos de implementação e de implantação, o desempenho e os resultados obtidos com a ação são postos em questão, em julgamento, e analisados a partir de critérios determinados. Na mesma linha de raciocínio, Brose (2001) afirma que a avaliação constitui o momento de inflexão e reflexão no processo, e quando necessário implica na correção dele. Segundo o autor,

No momento da avaliação sintetizamos tudo o que foi feito até aquele momento, analisamos o que foi alcançado, a partir do conhecimento gerado neste momento nos lançamos para frente com vistas à realização de novas ações. A avaliação é o momento de aprendizado, o momento no qual são geradas “faíscas” que

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desencadearão novos processos, (...), a avaliação é o ponto focal da gestão do conhecimento, o momento mais importante para organizações que aprendem. (BROSE, 2001, p. 296).

A finalidade da avaliação, segundo Raposo (2001), reside no fato de que ela confere transparência às ações, gerando credibilidade, principalmente na busca de recursos para a implantação e manutenção dos planos, programas e projetos. Segundo a autora, os dados quantificados podem ser facilmente apreendidos e entendidos por diversos setores, sem que esses conheçam tecnicamente a área social e a mensuração dos efeitos da ação permite, também, que se obtenha uma noção clara dos efeitos dos esforços empreendidos, alterando o foco de atenção, geralmente voltado para os limites e dificuldades.

Para Adulis (2002) e Reis (1999), a principal finalidade da uma avaliação é a de gerar informações que subsidiem a tomada de decisões para melhoria dos planos, programas, projetos sociais, e organizações executoras, aprimorando o conhecimento sobre a execução das ações e contribuindo para o planejamento futuro, tendo como referencial os objetivos institucionais. Avaliar constitui, assim, um exercício permanentemente comprometido com ação ao longo de todo processo de execução.

De acordo com Carvalho (2001), em termos mais abrangentes, os objetivos da avaliação de planos, programas e projetos são múltiplos, e não excludentes:

• Objetivos científicos: Ampliar o saber e gerar novos conhecimentos;

• Objetivos políticos: Identificar perspectivas estratégicas para a ação política;

• Objetivos operativos: Conhecer para intervir, corrigir, melhorar o desempenho.

Já para Baptista (2002, p. 115), o exercício da avaliação objetiva assegurar

uma permanente adequação do planejado e do executado à intencionalidade do planejamento, considerando a dinâmica das variações e desafios permanentes postos na situação enfrentada. É na medida em que permite detectar erros, bloqueios, os quais se interpõem a uma resposta significativa, que a avaliação desvela caminhos que se abrem para a superação não apenas da ação, mas também do seu planejamento.

Dessa forma, a avaliação subsidia as decisões que se relacionam com a continuidade, a retração, expansão e/ou reformulação dos planos, programas e projetos sociais.

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Capítulo 4

A partir de seus objetivos, Carvalho (2001) identifica cinco características básicas da avaliação de programas e projetos sociais:

• Trata-se de um processo contínuo e permanente, partindo da concepção, até a implementação e geração de resultados;

• É um processo de aprendizado social, proporcionando aos envolvidos a apropriação reflexiva da ação;

• É um processo que embasa a tomada de decisão política no que diz respeito aos propósitos, processos e utilização de recursos;

• É um exercício de controle social, pois torna a organização e seus serviços visíveis e abertos a construções coletivas, qualificando as diferentes visões de todos os envolvidos com a organização e seus projetos;

• Possibilita a vivência de um processo participativo, mobilizando tanto gestores quanto equipe técnica operacional, parceiros, financiadores e cidadãos beneficiários, envolvendo a comunidade, gerando legitimidade e reconhecimento público.

Quanto à importância da avaliação para as organizações sociais, Carvalho (2001) afirma que são vários os motivos pelos quais essa deveria ser inserida como um procedimento cotidiano, destacando que:

• A avaliação é um dever ético: considerando os altos índices de demandas sociais e a escassez de recursos e soluções, a prestação dos serviços sociais deve ser acompanhada de transparência, demonstrada nas prestações de contas viabilizadas pelos processos de avaliação em que transpareçam a eficiência, a eficácia e a equidades dos e nos serviços prestados.

• A avaliação tem importância estratégica: a avaliação permite acompanhar o desenvolvimento das ações sociais, realimentando as decisões, orientando a escolha de prioridades e possibilitando a alocação de recursos, onde estes sejam realmente necessários.

• A avaliação facilita a mobilização de recursos: por possibilitar a obtenção de dados relativos a resultados e impactos, a avaliação torna-se uma verdadeira aliada no momento de mobilização de recursos para a implantação, implementação e manutenção de programas e projetos sociais.

No entanto, a autora afirma que, a despeito dos aspectos positivos da avaliação no processo de planejamento e gestão, sua prática ainda não é costumeira nas organizações.

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As organizações, em sua maioria, dão importância ao planejamento da ação. Procuram até mesmo apropriar-se dos mais modernos modelos e processos de planejamento. A avaliação, no entanto, não tem tido o mesmo prestígio. Ao contrário, ela é bastante secundarizada na prática social. Só ganha importância para justificar ou ratificar uma dada ação, processo institucional ou recurso recebido. As organizações devem assumir a avaliação como procedimento que lhes permita aprimorar suas ações e, mais que isso, manter uma relação de transparência com seu público-alvo, parceiros, financiadores e sociedade em geral, no que tange a seus propósitos, processos e resultados. (CARVALHO, 2001, p.61).

Assegurar que a avaliação faça parte do cotidiano das organizações passa a ser um desafio, e para tanto se faz necessário que alguns paradigmas sejam mudados. De acordo com Marino (2003), Raposo (2001) e Carvalho (2001), é necessária a mudança de visão, fazendo com que a avaliação passe a ser percebida como um dos processos imprescindíveis para a melhoria das decisões e ações, estando presente desde a decisão de se realizar um determinado projeto social até sua implementação, execução e seus resultados. Faz-se necessário mudar a visão reducionista acerca do papel da avaliação dentro do processo de gestão das organizações para uma visão integrada, conforme é proposto no quadro a seguir:

Quadro 4.2 - Visão reducionista e visão integrada acerca do processo de avaliação

Avaliação na visão reducionista Avaliação na visão integrada

A avaliação é imposta como uma obrigação e não como uma ferramenta.

A avaliação não é um evento isolado, mas um processo, uma ação contínua, integrada no cotidiano da organização.

A avaliação ocupa muito tempo e é tediosa.

A avaliação é um precioso instrumento que colabora para que a organização alcance sua missão.

Os resultados obtidos com a avaliação não são incorporados no processo de planejamento e na tomada de decisões.

A avaliação é um processo que leva a um constante crescimento, e não configura apenas como elaboração de relatórios.

Os resultados negativos podem fazer com que a organização perca o ânimo e que ocorram demissões.

A avaliação acontece em um ambiente onde não existe o medo de correr riscos, em que os resultados negativos são entendidos como oportunidade de aprendizado.

continua

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Capítulo 4

Avaliação na visão reducionista Avaliação na visão integrada

A avaliação é um processo complexo e deve ser realizada por especialistas, o que a torna onerosa.

A avaliação é trabalho de todos, todos se perguntam onde e o que pode ser melhorado.

Os instrumentos e metodologias de avaliação são vários e acessíveis, adaptáveis a qualquer tipo ou tamanho de organização.

A avaliação ocupa o tempo em que a organização deveria estar fazendo seu trabalho real.

Existe uma percepção compartilhada de que o tempo e os recursos despendidos com o processo de avaliação estão sendo bem empregados, por assegurar um ambiente de aprendizagem e mudança, o que favorece a qualidade do trabalho e do alcance da missão organizacional.

Quando se pensa em resultados, o que importa é quantidade e não qualidade

É importante avaliar tanto a eficácia interna como os resultados externos, indo além da simples visão da quantidade do que foi realizado, é o que importa.

Os resultados das ações sociais são difíceis de serem mensurados, portanto, a avaliação não se aplica.

Há metodologias e instrumentos que permitem a verificação do que foi realizado, captando dados relativos aos aspectos qualitativos da ação realizada.

Fonte: Adaptação de Marino (2003).

Conclui Raposo (2001, p. 92):

Nesse novo paradigma, a avaliação é um investimento e não um custo; é uma atividade de rotina intrínseca ao projeto e não um momento isolado ou externo ao processo; é uma fonte permanente de informação e de constante atualização da prática e não uma identificação do erro e do culpado, sendo operacionalizada sempre de forma participativa, envolvendo todos os grupos interessados – gestores, executores, usuários (clientela atendida, direta e indiretamente), financiadores.

Sob outro olhar, ao analisar as dificuldades para a montagem de um processo de avaliação nas organizações e serviços sociais, a partir do ponto de vista teórico-metodológico, Baptista (2002) afirma que essa decorre dos seguintes fatores:

• Os processos científicos e metodológicos são ainda precários quando se trata de mensurar dados sociais, principalmente os de natureza qualitativa;

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• Faz-se necessário um referencial de estudos que permita determinar os efeitos das medidas macrossociais em todas as dimensões do sistema;

• Considerando que os processos sociais envolvem mudanças de curto a longo prazo, relacionadas entre si, torna-se difícil estabelecer a natureza estatística de relação entre os indicadores;

• A preocupação com resultados imediatos torna o processo de avaliação difícil, considerando que na área social os resultados mais significativos são de longo prazo e menos tangíveis.

Independente de qual seja a dificuldade percebida, seja de nível organizacional, operacional ou teórico-metodológico, urge entendermos que a vivência de processos avaliativos é de extrema necessidade e importância no planejamento e gestão das organizações e serviços sociais, configurando um dever ético e moral de seus gestores e executores e um direito de todos os envolvidos com e na organização, seus planos, programas e projetos sociais.

2.2 Tipologia da avaliação

De acordo com Cohen e Franco (2000), as avaliações não são iguais, mas diferenciam-se a partir de vários critérios, tais como: o tempo de sua realização, seus objetivos, quem as realiza, sua natureza e sua abrangência e a quem são dirigidas. Para fins deste estudo, adotaremos os critérios e tipologias de avaliação que passamos a estudar na sequência, considerando sua convergência entre os autores Cohen e Franco (2000), Carvalho (2001), Adulis (2002), Cotta (1998) e Marino (2003) e sua aplicabilidade aos planos, programas e projetos sociais.

1. Quanto ao tempo ou momento em que se realiza

a. Avaliação ex ante: De acordo com Cohen e Franco (2000), a avaliação ex-ante tem por finalidade prover critérios racionais que permitam a decisão se o projeto deve ou não ser implementado, o que Adulis (2002) e Carvalho (2001) denominam de viabilidade. Trata-se da avaliação realizada antes da implementação do programa, chamada também de avaliação do diagnóstico, a qual “pressupõe-se que ela deve se antecipar ao próprio projeto, para conhecer o chamado ponto zero, ou seja, o contexto anterior à intervenção do projeto” (CARVALHO, 2001, p. 73). Por meio dela é verificada a viabilidade e sustentabilidade financeira, política e institucional do programa ou projeto, e as informações produzidas subsidiam os processos de tomada de decisão acerca da implementação ou não do que está sendo projetado. Conforme Carvalho (2001, p. 74),

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Capítulo 4

Em geral, suas perguntas recaem sobre: a capacidade do projeto de responder às demandas e expectativas do público-alvo; a viabilidade da proposta; a coerência entre objetivos, estratégias e resultados pretendidos; o grau de prioridade e de importância do projeto para os beneficiários; o grau de adesão e envolvimento da comunidade e público-alvo. Nessa fase, portanto, não só se levanta o conhecimento necessário ao projeto, mas conferem-se sua viabilidade e exeqüibilidade, ou seja, que condições políticas, técnicas, financeiras e materiais estão disponíveis e podem ser mobilizadas para sua execução.

b. Avaliação ex post: conforme Cohen e Franco (2000), a avaliação ex post é a que ocorre durante e ao final da implementação, implantação e execução do programa ou projeto, e pode ser entendida da seguinte forma:

» Avaliação de processo: também conhecida como avaliação contínua ou monitoramento (ADULIS, 2002), é a avaliação que olha para frente, para as correções ou adequações necessárias, afetando as decisões cotidianas, operativas. Diz respeito à dimensão da gestão do que está sendo executado, tendo como finalidade julgar se a intervenção está acontecendo conforme o planejado, se a população alvo está sendo alcançada, se o cronograma vem sendo cumprido e se os recursos estão sendo utilizados de forma eficiente. Trata-se, enfim, do acompanhamento sistemático das metas do programa ou projeto (COTTA, 1998). De acordo com Marino (2003), além do monitoramento contínuo das atividades, é o momento também em que ocorre a reflexão sobre as dinâmicas interna e externa da equipe responsável, as relações entre seus membros e sua interação como o público alvo.

» Avaliação de resultado: de acordo com Marino (2003) e Adulis (2002), essa avaliação acontece na fase intermediária ou próxima ao final do programa ou projeto, verificando se os objetivos propostos foram alcançados e oferecendo elementos para o conhecimento da efetividade, eficácia e eficiência das ações realizadas. A avaliação dos resultados imediatos está centrada nas metas e nos produtos obtidos (CARVALHO, 2001). De acordo com Cotta (1998), quando se trata da avaliação dos resultados as questões que se colocam são as seguintes: a) o programa ou projeto surtiu algum efeito sobre a população alvo? b) em caso afirmativo, como esses podem ser classificados? Essa classificação leva aos passos seguintes, que é estimar o impacto gerado pelas ações, como veremos na sequência.

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» Avaliação de impacto: “procura determinar em que medida o projeto alcança seus objetivos e quais são seus efeitos secundários” (COHEN e FRANCO, 2000, p. 109). É a avaliação que pode ser efetuada durante ou depois da finalização do projeto, indo além do programa ou projeto, subsidiando a decisão acerca da continuidade ou não das ações e corroborando para a formulação de outros e futuros projetos. A avaliação de impacto procura aferir se os beneficiários diretos e a própria organização executora passaram por mudanças efetivas, como consequência do que foi realizado. De acordo com Adulis (2002), a partir dos indicadores inicialmente identificados, são verificadas as mudanças ou impactos gerados pelo programa ou projeto nas condições de vida ou situações tanto da população quanto da organização. Complementa Carvalho (2001, p. 87):

A avaliação no campo social deve estar atenta para apreender os impactos. Isso requer, portanto, situar o programa em relação ao contexto em que ele se gesta, ao grau de legitimidade alcançado na instituição e na comunidade e ao grau de adesão ou resistência dos agentes que o movem, produzindo esta ou aquela dinâmica.

Para o entendimento da diferença entre a avaliação de resultado e avaliação de impacto, destacamos o posicionamento de Cotta (1998, p. 113) a seguir:

A diferença entre a avaliação de resultados e avaliação de impacto, portanto, depende eminentemente do escopo da análise: se o objetivo é inquirir sobre os efeitos de uma intervenção sobre a clientela atendida, então trata-se de uma avaliação de resultados; se a intenção é captar os reflexos desta mesma intervenção em contexto mais amplo, então trata-se de uma avaliação de impacto. Ou, dito de outra forma, a avaliação de resultados visa aferir os resultados intermediários da intervenção, e a avaliação de impacto, seus resultados finais.

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Capítulo 4

Indicadores de avaliação em programas e projetos sociais

Você pode voltar seus estudos e relembrar nossas reflexões acerca dos indicadores sociais, cuja conceituação e aplicação vimos elencadas à execução, acompanhamento e avaliação de políticas, programas e projetos sociais. O que destacamos aqui não é diferente, pois retomamos o assunto agora, valendo-nos de importante contribuição que temos em Valarelli (1999, p. 2), para o que chamamos sua atenção ao que segue:

Em projetos sociais, indicadores são parâmetros qualificados e/ou quantificados que servem para detalhar em que medida os objetivos de um projeto foram alcançados, dentro de um prazo delimitado de tempo e numa localidade específica. Como o próprio nome sugere, são uma espécie de “marca” ou sinalizador, que busca expressar algum aspecto da realidade sob uma forma que possamos observá-lo ou mensurá-lo.

De acordo com o autor, na consecução de projetos sociais nos deparamos com realidades complexas, nas quais muitos fatores e sujeitos intervêm e moldam as relações e processos, dentro desse contexto acontece a busca de determinados objetivos ou a mudança de determinadas situações. Dessa forma, os resultados de um projeto não são uma certeza, mas um investimento. Considerando que não há certezas, torna-se necessária a construção de meios de verificação os quais permitam a percepção dos rumos, das mudanças e do que se conseguiu alcançar. Esses meios de verificação são os indicadores estabelecidos no início do processo, tendo como referências os objetivos e resultados propostos, ambos correlacionados ao público alvo da intervenção.

Segundo Carvalho (2001, p.77), “são como uma espécie de “marca” ou “sinalizador” que busca expressar aspectos da realidade, sob uma forma que se possa observá-lo ou mensurá-lo, identificando uma variável que expressa o fenômeno de interesse”.

Segundo Valarelli (1999), os indicadores podem ser classificados em:

• Tangíveis: são os facilmente observáveis e podem ser aferidos quantitativa ou qualitativamente, tais como: renda, escolaridade, gestão, organização, saúde, conhecimentos, habilidades, oferta, divulgação etc.

• Intangíveis: são os indicadores cuja percepção é parcial e só podem ser captados de forma indireta, tais como: valores, atitudes, estilos de comportamento, consciência social, poder, cidadania. Sua percepção configura as dimensões complexas e subjetivas da realidade social, e seus indicadores conseguem apreender somente algumas de suas manifestações indiretas.

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Ainda segundo o autor, a escolha dos indicadores pode ser feita a partir do ângulo do que se deseja avaliar no projeto, sua eficiência, sua eficácia e sua efetividade e impacto, assim entendidos:

• Eficiência: diz respeito à boa utilização dos recursos, financeiros, físicos e ou humanos.

• Eficácia: indicadores que observam se as ações empreendidas permitiram o alcance dos resultados esperados.

• Efetividade: indicadores que examinam em que medida os resultados alcançados estão incorporados de modo permanente à realidade, gerando as mudanças desejadas e pactuadas.

• Impacto: diz respeito às mudanças percebidas em outras áreas, ou num contexto além do projeto, bem como a percepção de sua capacidade de influenciar ou irradiar mudanças a partir de seus resultados.

2. Quanto a quem realiza a avaliação

Segundo Cohen e Franco (2000), podemos distinguir quatro tipos de avaliação, se tomarmos como referência o agente que a realiza:

• Avaliação externa: é a avaliação realizada por pessoas externas à organização, assim escolhida pelo entendimento que um agente externo poderá contribuir com diferentes visões e vivências já experenciadas em outras situações, como também por sua imparcialidade nos julgamentos, pelo fato de não estar envolvido diretamente com as ações empreendidas (COHEN e FRANCO, 2000 e CARVALHO, 2001). A crítica a esse tipo de avaliação reside na preocupação com a sobreposição das metodologias de avaliação a serem aplicadas sem o devido entendimento do avaliador de todas as questões substantivas que envolvem o projeto.

• Avaliação interna: é a avaliação realizada dentro da organização, implementada pelos gestores, executores ou mesmo o público alvo do programa ou projeto. Apesar de garantir o pleno entendimento de todas as questões que envolvem o projeto, esse tipo de avaliação sofre a crítica de perda de objetividade de quem avalia pelo envolvimento com as ações, bem como o perigo de que sejam ignoradas necessidades de mudanças e/ou ajustes por questões de comodidade ou orgulho.

116

Capítulo 4

• Avaliação mista: trata-se da avaliação que combina os dois tipos antes mencionados, fazendo com que avaliadores externos trabalhem em estreito contato com a equipe interna da organização, ou seja, contando com a participação de todos os envolvidos com o projeto. Nesse modelo espera-se a superação das dificuldades antes mencionadas, ao mesmo tempo em que se preservam as vantagens de ambas as avaliações.

• Avaliação participativa: intencionando minimizar a distância entre o avaliador e o público alvo, esse tipo de avaliação prevê a adesão desse público em todo o processo, o que envolve o planejamento, a execução, acompanhamento e, por fim, a avaliação. De acordo com Carvalho (2001), tendo como eixo metodológico fundante o envolvimento e ab participação dos formuladores, gestores, implementadores e público alvo, a avaliação participativa é capaz de apreender o pluralismo social e alcançar dois objetivos centrais: incorporar o público alvo nas ações e desencadear um processo de aprendizagem social. Conclui a autora:

No primeiro objetivo, os sujeitos implicados nas ações públicas são os decisores, implementadores, beneficiários e outros agentes sociais envolvidos direta ou indiretamente nas decisões e impactos dessas ações. Envolver esses sujeitos no processo avaliativo tem sido considerado de extrema importância para apreender os múltiplos fatores, processos e resultados da ação pública. É o coletivo de sujeitos implicados na ação que pode apontar a diversidade de valores, opiniões e “verdades” sobre o programa em avaliação. Nessa direção, a avaliação se compromete a dar vez e voz ao pluralismo social que esses interlocutores expressam. (CARVALHO, 2001, p. 84).

3. Quanto à função da avaliação

Conforme Antero (2008) e Carvalho (2001), quanto à função, a avaliação pode ser classificada em:

• Avaliação de conformidade: de acordo com Antero (2008), consiste na avaliação que aprecia ou mensura o grau de consecução dos objetivos dos programas e ou projetos a partir dos critérios e metas anteriormente estabelecidos, tendo o controle como função.

• Avaliação somativa: de acordo com Scriven (1967, apud CARVALHO 2001), a avaliação somativa é aquela que verifica os efeitos ou resultados do projeto a partir das variáveis que oferecem parâmetros os quais permitam a aferição do sucesso ou fracasso do programa ou projeto, quando comparado com similares já

117


desenvolvidos ou em desenvolvimento, na busca da solução da problemática.

• Avaliação formativa: Carvalho (2001), com base no mesmo autor, afirma que a avaliação formativa é aquela que envolve a aferição e a constatação de acertos ou falhas na utilização de instrumentos, conteúdos e procedimentos durante o desenvolvimento do programa ou projeto, conferindo também a adequação de objetivos, metas e custos, buscando o aprimoramento da ação. É também conhecida como avaliação de processo ou eficácia.

2.3 Documento de avaliação: instrumento para intervenção do profissional do serviço social

De acordo com Baptista (2002), um documento específico de avaliação deve conter os seguintes itens:

• Primeiramente, a descrição do programa ou projeto, tendo esclarecidos os resultados esperados, bem como os procedimentos para alcançá-los e os mecanismos de registro.

• A especificação dos parâmetros preestabelecidos e das metas definidas em termos de espaço, volume e tempo.

• A descrição dos dados obtidos antes durante e depois da intervenção.

• A comparação com os parâmetros e metas e a análise dos desvios, bem como a análise da eficiência, eficácia e efetividade interna e externa da intervenção.

• As conclusões e sugestões que venham contribuir com a revisão e realimentação do processo de planejamento.

Ehlers e Calil (2004) sugerem a elaboração de uma matriz, o que, segundo os autores, facilita a visualização do plano de avaliação. O tamanho dessa matriz, bem como seus componentes podem variar de acordo com os objetivos da avaliação, a complexidade do sistema ou o grau de detalhamento desejado. Os autores lembram que a matriz a ser adotada não pode configurar como um modelo único. Ao contrário, como qualquer ferramenta, ela tem um caráter utilitário e funcional, ou seja, “no caso do acompanhamento da avaliação, a matriz ajuda a visualizar o quê, quando e como será observado, servindo como referência para as discussões sobre o desempenho do projeto” (EHLERS; CALIL, 2004, p. 117).

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Capítulo 4

De acordo com Carvalho (2001, p. 87),

A pauta de intenções e expectativas posta sob avaliação torna-a bem mais complexa quando se observa a rede multifacetada, setorizada e mesmo segmentada de organizações nãogovernamentais e governamentais que protagonizam projetos no campo social. Assim, devem-se buscar, com coerência e rigor metodológico, os fatores significativos intervenientes na tomada de decisões e formatação do projeto, as demandas e argumentos que o sustentam, o meio institucional e social em que se situa, os insumos disponíveis para sua consecução e a ação dos diferentes grupos e beneficiários envolvidos no programa.

Diante da realidade do campo de atuação do serviço social, mesclado por complexidades, demandas e escassez de recursos, cabe aos profissionais a atualização constante e o rigor teórico metodológico, tendo como intenção a realização de intervenções relevantes e competentes na realidade. É importante que essas intervenções resultem na produção de materiais que sirvam para estudos e análises, sendo referenciais, colaborando na tomada de decisões que estarão direcionando a gestão de planos, programas e projetos sociais, tanto na esfera pública quanto nas iniciativas privadas e do terceiro setor. São esses programas e projetos que poderão contribuir para que ocorram mudanças significativas na vida dos cidadãos beneficiários, alvo final do exercício profissional.

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Considerações Finais

Chegamos ao final de uma caminhada. Seu interesse e dedicação ao estudo proposto foi o que possibilitou todo o êxito neste trabalho conjunto. Tratamos e discutimos de temas e assuntos os quais não se esgotaram nestas páginas; muito há o que estudar, investigar, questionar e construir quando se trata da gestão sob o ponto de vista social e sob a responsabilidade do profissional do Serviço Social.

Nosso ambiente de ação profissional, por excelência e compromisso, desafia-os cotidianamente. Trabalhamos, na maioria das vezes, com excesso de demandas e escassez de recursos, por outro lado, com a necessidade de sermos eticamente comprometidos com a construção de uma sociedade justa e cidadã para todos.

Esta situação paradoxal nos leva à busca de soluções inovadoras, de saídas diante dos impasses que envolvem diretamente a dignidade e a vida de pessoas e comunidades, e o exercício ético e profissional. Conduz-nos e direciona no sentido de revermos nossa pratica à medida que realizamos o movimento ação/reflexão e percebemos o quanto precisamos voltar aos pressupostos teóricos metodológicos, investigando, propondo novas visões, dialogando e discutindo em torno de uma ação profissional relevante e efetiva.

Por fim, você deve ter percebido que, ao longo de nosso estudo, mantivemos a ênfase em dois posicionamentos, os quais consideramos basilares quando se trata da gestão de organizações, planos, programas e projetos sociais: a conquista e a manutenção da efetiva participação de todos os envolvidos na ação e, consequentemente, a construção de relações transparentes em todos os processos. Esses configuram os maiores desafios e as maiores conquistas quando nos envolvemos com a construção de uma sociedade justa, cidadã e democrática. Sempre serão nosso “chão” e nossos maiores desafios.

Desejamos-lhe sucesso e êxito em seus estudos e que seja feliz e plenamente realizado em sua vida pessoal e profissional.

Professora Walery Luci da Silva Maciel.

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Sobre o Professor Conteudista

Walery Luci da Silva Maciel

Possui graduação em Serviço Social pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC (1985) e mestrado em Gestão Estratégica de Organizações, pela Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC, Escola Superior de Administração e Gerência – ESAG (2005). Atuou como assistente social e na secretaria executiva em organizações do terceiro setor durante 25 anos. Nessas funções, acumulou experiências na supervisão de projetos na área da assistência social, educação e saúde, criação, implantação e coordenação de projetos e serviços na área de recursos humanos, financeiro e de mobilização de recursos, bem como na elaboração, execução e acompanhamento de planejamento estratégico organizacional.

9 788578 176976

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