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BREVES NOTAS SOBRE O REGIME JURÍDICO DE

DIREITO À INFORMAÇÃO NO ORDENAMENTO

JURÍDICO MOÇAMBICANO

Introdução

Para os efeitos do presente artigo, considera-se regime jurídico

de direito à informação ao conjunto das normas que o

consagram e o regulam, estabelecendo os respectivos

pressupostos, o âmbito subjectivo e material de aplicação, os

procedimentos de que depende o seu gozo e exercício, bem

como as garantias administrativas e jurisdicionais.

O direito à informação compreende a disponibilização e acesso

de qualquer informação relevante que esteja no poder do

Estado ou no poder de outra pessoa ou entidade, desde que

necessária para a satisfação do interesse público ou para o

exercício ou proteção de quaisquer direitos e liberdades

fundamentais nos termos previstos na lei.

A presente abordagem visa analisar, de forma descritiva,

analítica e sistemática, as normas que, de forma dispersa,

regulam o direito à informação. Para o efeito, parte-se do

princípio de que todas essas normas constituem o bloco legal

que, de forma permissiva ou restritiva, nalguns casos até

contraditória, regulam o gozo e o exercício do direito à

informação.

Tem-se discutido e escrito acerca da necessidade de aprovação

de uma lei de direito à informação, mas raramente tais

2

abordagem partem da análise sistematizada do regime vigente,

para detectar as suas insuficiências ou para lhe enaltecer os

aspectos que, numa eventual reforma legal, possam e devam

ser mantidos. É de referir, a este respeito, que qualquer reforma

legislativa deve obedecer aos princípios da oportunidade,

inovando soluções normativas quando isso se mostrar

necessário, o que só é possível a partir do conhecimento

profundo do quadro legal vigente.

Quando se fala em regime jurídico, está em causa o conjunto

de normas que regulam a constituição, modificação e extinção

de determinadas situações jurídicas ou de direitos.

Normalmente, o regime jurídico estabelece em que

circunstâncias se considera constituído um determinado direito,

os procedimentos que devem ser observados para o efeito, as

instituições, sendo o caso, competentes para garantir a eficácia

do direito, bem como as garantias que o Direito proporciona ao

cidadão para assegurar os seus direitos subjectivos ou

interesses legalmente protegidos. Vistas as coisas nesta

perspectiva, qualquer regime jurídico pode ser sistematizado a

partir de três categorias de normas, nomeadamente as normas

substantivas, em primeiro lugar, as quais definem os

pressupostos da existência do direito. Em segundo lugar, as

normas institucionais, compreendendo o conjunto de normas

que conferem atribuições e competências às instituições e

órgãos cuja missão é assegurarem a eficácia dos direitos e

interesses dos cidadãos, bem como salvaguardar o interesse

público conexo. Finalmente, as normas procedimentais, que

definem os mecanismos processuais por que o titular do direito

3

ou interesse legalmente protegido deve passar para o exercício

das faculdades inerentes.

Nesta perspectiva, a presente análise distingue o regime

substantivo (i), o regime institucional (ii) e regime processual

(iii) do direito à informação.

Luís Bitone Nahe

Coordenador do CDH

4

Indice I. REGIME SUBSTANTIVO DE ACESSO À INFORMAÇÃO ................................................................. 5

A. Normas internas .......................................................................................................................................... 10

a) Constituição da República ................................................................................................................... 10

b) Normas internas infraconstitucionais .................................................................................................. 13

i. Leis ordinárias ..................................................................................................................................... 13

ii. Normas infralegais ............................................................................................................................... 27

B. Normas externas ................................................................................................................................... 29

II. REGIME JURÍDICO INSTITUCIONAL DE ENTIDADES E

ÓRGÃOS COM RESPONSABILIDADE NO DOMÍNIO DE GESTÃO

DE INFORMAÇÃO ........................................................................................................................................... 35

III. DIREITO PROCESSUAL DE ACESSO À INFORMAÇÃO ............................................................ 47

IV. A CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................................ 58

V. ANEXO I – SISTEMATIZAÇÃO DAS NORMAS DE ACESSO À

INFORMAÇÃO EM VIGOR, DISPERSAS EM VÁRIOS DIPLOMAS

LEGAIS ............................................................................................................................................................... 68

Bibliografia ........................................................................................................................................................... 79

5

I. REGIME SUBSTANTIVO DE ACESSO À

INFORMAÇÃO

O presente capítulo debruça-se acerca do conjunto de normas

permissivas que visam facultar o aproveitamento do bem

jurídico da informação, quando essa informação é de interesse

e domínio públicos e esteja em poder de autoridades públicas

ou privadas. Menezes Cordeiro1 define o direito subjectivo

como permissão normativa dirigida ao aproveitamento

individual dos bens jurídicos, querendo, com isso, enfatizar a

ideia de que a existência de um direito pressupõe a presença de

uma norma jurídica que faculta ao indivíduo as prerrogativas

que fazem parte do conteúdo específico de uma determinada

situação jurídica, a qual é jurídica e doutrinalmente designada

direito subjectivo.

Considera-se que a informação é um bem jurídico, porque, em

primeiro lugar, sobre ela incide um determinado direito

subjectivo, que na perspectiva de Menezes Cordeiro é uma

permissão normativa de aproveitamento. É um bem jurídico na

medida em que tem um valor social, no sentido jurídico do

termo, razão pela qual a informação constitui objecto de

relações jurídicas ou de situações jurídicas, na base das quais

se processa o respectivo “comércio jurídico” ou “ tráfico

jurídico”. De certa forma, na reivindicação do direito de acesso

à informação, está implícita uma situação jurídica concreta na

qual surge um dever jurídico correspotivo, um dever de

prestação e que se traduz na conduta de disponibilizar a

1 Ver em Menezes Cordeiro. Tratado de Direito Civil. Tomo I. Almedina, 2011. Vide ainda, Menezes Cordeiro. Direitos Reais. Lex, 1979 (Reprint).

6

informação e de remover todas as barreiras ilegais à realização

do direito à informação.

Em segundo lugar e num sentido finalístico2, a informação é

um bem jurídico porque satisfaz as necessidades humanas,

podendo dizer-se que a informação permite resolver problemas

e tomar decisões, tendo em conta que o seu uso racional é a

base do conhecimento3. O acesso público à informação é

fundamental para promoção da transparência, da participação

pública e da responsabilidade na forma da actuação das

autoridades. A liberdade de informação combate a

arbitrariedade na actuação dos entes públicos e privados e

contribui para a efectivação do Estado de Direito democrático,

no qual o poder é exercido de forma racional e no cometimento

pelo respeito ao interesse público e aos princípios e direitos

fundamentais. Por isso, o que leva uma pessoa física ou

jurídica a buscar informação é a motivação fundada na

necessidade de satisfazer alguma carência ou interesse,

nomeadamente buscar conhecimento para resolver algum

problema ou tomar determinada decisão. Daí o valor social da

informação e que o traduz num bem jurídico objecto de

relações ou situações jurídicas.

Mas como é próprio do Direito, a vontade deve merecer a

tutela do direito. Portanto, o acesso à informação não pode ser

visto como um direito abstracto, na medida em que qualquer

2 A Teoria Finalista da Acção contrapõe-se à Teoria Causalista, ou Teoria Causal, ou ainda Teoria Clássica, da acção. A principal diferença repousa no facto de que, para imputar a conduta ao agente, a primeira parte da intenção ou da finalidade perseguida pelo autor, a segunda ignora essa análise como componente da conduta, empurrando-a para um momento posterior, o da aferição da culpabilidade. 3 http://conceito.de/informacao#ixzz2KtrdCkuP

7

direito subjectivo tem uma função social e no que diz respeito

ao direito à informação existe um propósito específico para a

qual determinada informação existe. Não repugna, portanto,

que se encontrem na legislação disposições como a que consta

do n.º 1 do artigo 70 da Lei do Procedimento Administrativo,

nos termos da qual os direitos referidos nos artigos 67 e 68 são

extensivos a quaisquer pessoas que demonstrem ter interesse

legítimo no conhecimento dos elementos que pretenda. É

evidente que esta questão da legitimidade a que a norma retro

mencionada se refere tem mesmo a ver com a função social do

direito à informação enquanto bem jurídico que visa satisfazer

uma necessidade específica, justificando-se que o direito não

seja reconhecido a quem não demonstre a utilidade que vai

obter dos elementos que pretende consultar ou conhecer.

Outrossim, é isso que justifica a imposição de sanções a quem

faz uso abusivo4 da informação em seu poder, quando a usa

para além do propósito em virtude da qual a ela teve acesso,

sendo por isso que a lei proíbe, por exemplo, que o servidor

público faça uso em proveito pessoal da informação

privilegiada que teve acesso no exercício e por causa do

exercício de funções públicas5.

No entanto, qualificar a informação como um bem jurídico

implica dar-lhe uma precisão de conteúdo, na medida em que

haverá uma correlação entre o direito subjectivo à informação e

a coisa (o bem) sobre o qual o direito incidirá. Da norma

constante do n.º 1 do artigo 202 do Código Civil retira-se a

4 A lei sanciona o abuso de direito, quando o titular faz uso do direito para além dos limites da função social do direito, podendo ser exemplo de tais situações o regime do artigo 334.º e do artigo 1305.º do Código Civil. 5 Vide artigo 25, alínea e) da Lei n.º 162012, de 14 de Agosto – Lei da Probidade.

8

definição legal de que “coisa é tudo o que pode ser objecto de

relações jurídicas”, donde se poderá concluir que

juridicamente a informação é uma coisa, embora essa

qualificação jurídica se mostre insuficiente, visto que a

categoria jurídica coisa comporta várias espécies, onde avulta a

distinção entre coisa corpórea e coisa incorpórea. De forma

simples, a informação é definida como um conjunto de

símbolos ou sinais que transmitem uma mensagem, isto é, o

bem jurídico da informação designa conhecimento, estatísticas,

relatórios e várias formas e modos de expressão que são

registados ou codificados incluindo livros, fitas magnéticas,

videogramas e digitação electrónica6.

Neste sentido, a mensagem pode não implicar a parte corpórea

da informação, pois, o simples contacto com os símbolos ou

sinais é susceptível de transmitir a mensagem contida,

independentemente do contacto com o elemento material que a

comporta. Mas entre a parte corpórea e incorpórea existe uma

relação de inerência, porque em muitas situações não haverá

acesso à mensagem quando não houver acesso ao elemento

corpóreo onde os dados, os símbolos ou sinais se encontram

guardados.

Por isso, o debate sobre a natureza jurídica da informação

enquanto objecto de relações jurídicas não é despiciendo, na

medida em que o legislador deve definir com clareza o

elemento sobre o qual vai incidir a permissão normativa de

acesso à informação, isto é, quando se fala de acesso à

6 Artigo 2, n.º 2, do Protocolo da SADC sobre Cultura, Informação e Desporto, ratificado pela Resolução n.º 1/2002,de 14 de Fevereiro, do Conselho de Ministros.

9

informação, estará em causa o acesso aos elementos físicos,

materiais ou corpóreos que contêm dados? Ou pretende-se

permitir, apenas, o acesso aos dados. Por exemplo, num

determinado caso, o direito de acesso à informação guardada

num arquivo, compreende o acesso ao arquivo ou ao conteúdo

do arquivo, o qual pode ser transcrito pela Administração por

meio de certidões, cópias ou transcrições? A resposta a este

tipo de inquietações o legislador dá-la, por exemplo, no artigo

68 da Lei do Procedimento Administrativo, quando distingue a

consulta de processos e a passagem de certidões, pois num

caso permite o acesso ao elemento corpóreo da informação e

noutro transmite a parte dos dados, a parte imaterial, mediante

a permissão de emissão de certidões respectivas. Diz o n.º 1 da

referida norma que os interessados têm direito de consultar o

processo do qual não constem documentos classificados, ou

que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo

relativo à propriedade literária, artística ou científica. Para

além do direito de obter a consulta de processos, os

interessados têm, ainda, o direito de obter certidão,

reprodução ou declaração autenticada dos documentos que

constem dos processos a que tenham acesso7.

Deste modo, o regime jurídico substantivo de acesso à

informação compreende todo o conjunto de normas que

definem as situações onde é permitido o exercício e gozo de

direito à informação, as restrições respectivas e o âmbito de

aplicação material e pessoal deste direito. Tal regime encontra-

se disperso em várias fontes, desde fontes internas a

internacionais. Para permitir o destaque da legislação em causa,

7 Artigo 68, n.º 2 da Lei de Procedimento Administrativo.

10

o estudo do regime jurídico do direito substantivo encontra-se

sistematizado por cada acto normativo que contém dispositivos

legais aplicáveis à matéria.

A. Normas internas

As normas internas que reconhecem e estabelecem os

pressupostos do direito à informação integram as de nível

constitucional e as infraconstitucionais, designadamente as leis

ordinárias e as normas regulamentares.

a) Constituição da República

A Constituição da República de Moçambique (CRM) consagra

o direito à informação ao lado do direito à liberdade de

expressão e de imprensa, estabelecendo que todos os cidadãos

têm direito à liberdade de expressão, à liberdade de imprensa,

bem como o direito à informação8, os quais não podem ser

limitados por qualquer forma de censura9.

Pela sua inserção sistemática, o direito à informação é um

direito fundamental, o que o faz beneficiar do regime dos

princípios gerais dos direitos fundamentais constantes do

Capítulo I, do Título III da Constituição, bem como do regime

das garantias consagrados no Capítulo III do mesmo título.

Pelo que, no que aos princípios gerais reguladores dos direitos

fundamentais diz respeito, o direito à informação obedece aos

princípios10

da universalidade, da igualdade, do dever do

8 Artigo 48, n.º 1, da CRM. 9 Artigo 48, n.º 2, da CRM. 10 Artigos 35 a 44 da CRM.

11

respeito à Constituição, da proibição da prática de actos

contrários à Constituição, do reconhecimento do direito à

honra, ao bom nome e reputação, bem como o direito de

defender a imagem pública e privada. Incluem-se, ainda, neste

leque de princípios aqueles relativos ao sistema aberto dos

direitos fundamentais e as regras de interpretação, sem prejuízo

de aplicação dos demais princípios constantes da Constituição.

Deste modo, reconhecido o direito à informação pela

Constituição e de acordo com os princípios atrás referidos,

nenhum cidadão pode ser discriminado no gozo e exercício

deste direito, salvas as restrições e limitações legítimas, a

estabelecer em obediência ao regime constante do artigo 56 da

mesma Constituição e ao artigo 29 da Declaração Universal

dos Direitos do Homem (DUDH). Com efeito, os princípios

constantes dos artigos 38, 39, 40, 41, 44 e 45 da CRM,

impondo deveres fundamentais aos cidadãos, podem justificar

a consagração de limitações ao direito à informação,

nomeadamente com vista a salvaguardar, entre outros, que o

exercício do direito não implique a prática de actos que violem

a própria Constituição ou o incitamento à actos contra a

unidade nacional ou que ponham em perigo a vida dos

cidadãos, bem como a devassa à honra, bom nome, reputação,

imagem pública e privada. Em tais casos e ao abrigo do

disposto no artigo 56, n.º 2, da CRM, segundo o qual o

exercício dos direitos e liberdades podem ser limitado em

razão da salvaguarda de outros direitos e interesses protegidos

pela Constituição, o direito de acesso à informação pode sofrer

restrições.

12

Portanto, o âmbito de aplicação subjectiva do direito de acesso

à informação é universal, abrangendo todos os cidadãos,

incluindo as pessoas colectivas públicas e privadas,

entendimento que se alcança por via de interpretação extensiva

ao abrigo do disposto no artigo 43 da própria CRM, em função

do qual os princípios constitucionais relativos aos direitos

fundamentais serão interpretados e integrados de harmonia

com a Declaração Universal dos Direitos do Homem e da

Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos. De acordo

com a teoria da hermenêutica jurídica dos direitos humanos, a

interpretação das normas e princípios a eles relativos obedece,

entre outros, ao princípio da máxima utilidade, pelo qual se

entende que se deve dar a cada direito humano um sentido que

lhe permita desfrutar de maior utilidade possível, razão pela

qual se justifica que, apesar de a Constituição ter usado a

fórmula todos os cidadãos, deve-se entender nela incluídas as

pessoas colectivas enquanto titulares11

, também, de direitos

fundamentais, já que a natureza deste direito não é

incompatível com a natureza própria da pessoa colectiva12

.

Em suma, pode-se dizer que, embora consagrado no artigo 48

da CRM, o conteúdo do direito à informação é influenciado por

outras normas e direitos constitucionais, impondo-se, portanto,

que a leitura deste direito se torne substancial e

sistematicamente compatível com outros direitos:

11 Cfr. Acórdão do Tribunal de Relação de Coimbra, de 31 de Janeiro de 2006, proferido nos autos do Processo n.º 3987/05. Contra a assimilação dos direitos fundamentais às pessoas colectivas, vide Oliveria Ascessão. A dignidade da pessoa e o fundamento dos direitos humanos. In http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.aspx?idsc=71981&ida=72386 12 No direito comparado, o artigo 12 da Constituição Portuguesa prescreve: “As pessoas colectivas gozam dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua natureza.”

13

O direito à informação sobre os motivos de detenção,

nos termos do n.º 3 do artigo 64 da CRM;

A protecção da privacidade, nos termos do artigo 65, n.º

2, da CRM

O artigo 71, também da CRM, sobre o regime da

protecção de dados pessoais conservados em arquivos

informáticos.

O direito à informação administrativa, incluindo o

direito à notificação dos assuntos que dizem respeito ao

cidadão, constante do artigo 253 da CRM;

O direito à permanente participação democrática do

cidadão, consagrado nos artigos 73 e 271 da CRM,

cujo pressuposto é o direito à informação pública;

O direito à liberdade de expressão e à liberdade de

imprensa consagrados no artigo 48 da Constituição ao

lado e em correlação ao direito à informação;

b) Normas internas infraconstitucionais

i. Leis ordinárias

A. Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro – Lei sobre o segredo

Estatal.

Aprovada no contexto da desestabilização da soberania do

novo Estado, processo que incluía a obtenção de informação

secreta, esta lei estabeleceu o regime de protecção do segredo

Estatal constante de documentos contendo dados e informações

classificados, cuja direcção foi outorgada aos Serviços de

Segurança do Estado, tendo dividido em dois grupos os

14

documentos, nomeadamente em documentos classificados e

não classificados.

É legítimo13

que o Estado disponha de um regime de protecção

do segredo do Estado, visto que nem toda informação deve

estar ao dispor do público, tendo em vista a salvaguarda da

própria segurança do Estado ou outros interesses

fundamentais.14

Pela natureza do conteúdo do regime jurídico

Segredo Estatal, fácil é de concluir tratar-se de um regime

restritivo ou limitativo do direito de acesso à informação,

devendo a sua compatibilidade com o regime constitucional ser

analisada à luz dos princípios da necessidade e da

proporcionalidade, consagrados no artigo 56 da CRM e no

artigo 29 da DUDH.

Para o efeito, há que ressaltar, desde logo, que na categoria dos

documentos classificados, o regime jurídico do segredo Estatal

incluiu os documentos contendo dados e informações de

natureza militar, política, económica, comercial, científica,

técnica ou qualquer outra cuja divulgação prejudique a

segurança do Estado e do povo e a economia nacional. Esta

formulação é demasiado vaga, deixando ao critério do

intérprete e aplicador da lei a concretização do respectivo

conteúdo, através da inferência dos factos que integram aqueles

conceitos. Por isso, os termos em que tal disposição se encontra

formulado faz com que o acesso à informação dependa muito

13 Cfr. O n.º 2 do artigo 19 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, nos termos do qual o direito de acesso à informação não é um direito absoluto, na medida em que pode ser restringido em razão da salvaguarda da segurança nacional, saúde pública ou privacidade das pessoas e moralidade públicas. 14 Cfr artigo 56 da CRM

15

mais da vontade e iniciativa individuais do funcionário e não

de orientações institucionais15

.

Todavia, tratando-se de uma disposição legal que limita um

direito fundamental, correctamente feita por um acto de

natureza legislativa - a Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro, os

factos integradores dos conceitos utilizados para a classificação

da informação deve obedecer ao princípio da consagração

expressa, formalmente consagrado no nº 3 do artigo 56 da

CRM. Com efeito, se as restrições aos direitos fundamentais só

são admissíveis nos casos expressamente previstos na

Constituição, deve-se, igualmente, concluir que a nível

infraconstitucional as restrições devem ser consagradas de

forma expressa, donde há-de resultar que a formulação de

limitações ao direito de acesso à informação através de

conceitos indeterminados tais como informação de natureza

científica, tecnologia, económica seja insuficiente e

ininteligível.

É necessário que o legislador, para além de definir o segredo

do Estado, defina o que é informação científica, informação

tecnológica, etc. Mais do que isso, torna-se importante

estabelecer em que casos tal informação deve ser considerada

classificada. Para que a definição seja o mais exaustivo

possível, é importante que o legislador faça intervir os sectores

interessados, neste caso a academia, as Empresas e demais

entidades detentoras de informação tecnológica. Em relação à

informação económica protegida, caberia, por exemplo, à

Confederação das Associações Económicas (CTA), os

15 Estratégia para Gestão de Arquivos do Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro, da Comissão Interministerial da Função Pública.

16

sindicatos, as associações dos consumidores, indicar em que

casos a informação desta natureza devem ser considerado

protegida. O mesmo critério aplica-se à informação militar,

cujo conteúdo deve ser definido pelas Forças de Defesa e

Segurança. Parece ter sido esta a intenção do Decreto

Presidencial n.º 9/93, de 29 de Dezembro, que criou a

Comissão Nacional para Implementação das Normas do

Segredo do Estado (CPISE), cuja função é orientar e centralizar

o sistema de protecção do segredo do Estado, bem como

definir as normas aplicáveis no mesmo domínio de segredo

estatal.

É de salientar que o regime jurídico do segredo estatal é

complementado pelo regime jurídico dos crimes contra a

segurança do Estado, aprovada pela Lei n.º 19/91, de 16 de

Agosto. Esta complementaridade resulta do facto de alguns

crimes contra a segurança do Estado estarem relacionadas com

a violação do segredo do Estado, nomeadamente nos casos de

espionagem16

, divulgação não autorizada de informação

classificada17

, para além dos casos em que a busca de

informação relativa à vida privada das entidades referidas no

artigo 22 da mesma lei pode ser considerada um acto

preparatório18

do crime de difamação, calúnia e injúria contra

elas.

16 Artigo 10 da Lei n.º 19/91, de 16 de Agosto. 17 Artigo 23 da Lei n.º 19/91, de 16 de Agosto. 18 Os actos preparatórios dos crimes contra a segurança do Estado são previstos e punidos nos termos do artigo 5 da Lei n.º 19/91, de 16 de Agosto.

17

B. Lei n.º 18/91, de 16 de Agosto – Lei da Imprensa

A Lei de Imprensa garante o acesso à informação de interesse

público, nos termos do disposto no seu artigo 3, no contexto do

direito de liberdade de expressão e imprensa, cujo exercício,

como é lógico, pressupõe o direito de acesso à informação, o

qual significa o direito de cada cidadão se informar e ser

informado acerca de factos e opiniões relevantes, isto é, de

interesse público. Este direito não deve ser exercido à margem

dos princípios fundamentais, tais como a protecção da

dignidade humana e os imperativos da política externa e da

defesa nacional.19

Em relação à dignidade humana, releva os

deveres já referidos a propósito da análise do regime

constitucional de acesso à informação, enquanto os imperativos

da defesa nacional remetem para o regime do segredo estatal

constante da respectiva lei.

E, com vista à efectivação da liberdade de imprensa, a Lei de

Imprensa garante aos jornalistas o direito de acesso às fontes

oficiais de informação, sem prejuízo das normas de segredo

Estatal20

. A expressão fontes oficiais remete para a questão das

normas organizacionais da administração pública, cujo

tratamento fica reservado para aquando da análise da legislação

funcional.

Ora, nos termos do disposto no artigo 48 da CRM, é clara a

relação de interdependência entre o direito à informação, a

liberdade de imprensa e a liberdade de expressão, sobretudo no

19 Artigo 5 da Lei da Imprensa 20 Cfr. Artigo 29 da Lei n.º 18/91, de 16 de Agosto.

18

que concerne a vertente do acesso à informação e da liberdade

de informar sempre em atenção aos limites constitucionalmente

estabelecidos. É, pois, axiomático, que nos termos da norma

constitucional em referência e do alcance e espírito da Lei de

Imprensa, qualquer cidadão, órgão de comunicação social,

jornalista e organização da sociedade civil, têm a faculdade de

aceder informação sobre questões de interesse público ou que

relevam para a protecção dos direitos fundamentais, para se

informar, conhecer a estrutura organizacional e funcional do

País e poder informar a sociedade, neste caso, por via do gozo

e exercício legítimo da liberdade de imprensa e da liberdade de

expressão. Desde que o poder Público não ponha em prática

barreiras ilegais para o exercício destes direitos e liberdades

fundamentais em prejuízo da efectivação do princípio do

Estado do Estado de Direito democrático que norteia a ordem

constitucional moçambicana.

C. Lei n.º 10/ 91, de 30 de Julho - Estatuto dos Magistrados

Judiciais21

-, Lei n.º 22/2007, de 1 de Agosto22

– Lei

Orgânica do Ministério Público e Estatuto dos

Magistrados do Ministério Público;

As leis em referência estabelecem o dever de reserva aos

magistrados e funcionários judiciais, impondo-lhes o dever de

segredo de Justiça, entendendo-se por Segredo de Justiça a

situação em que se mantém sob sigilo de processos judiciais

em curso ou investigações policiais que geralmente são

públicos. Isso ocorre quando há risco de expor informações

privadas dos intervenientes no processo e quando o processo

21 Artigo 49, alínea f). 22 Com as alterações introduzidas pela Lei n.º 14/2012, de 8 de Fevereiro

19

contém documentos sigilosos, como escutas telefónicas e

extractos bancários.23

A protecção absoluta do segredo de justiça não é líquida,

sobretudo quanto à problemática da sua extensão e limites, isto

é, se se trata de uma situação de protecção absoluta ou relativa,

sabido que a Justiça é um serviço público abrangido, em

princípio, pelo princípio da publicidade. Debruçando-se sobre a

questão, o artigo 13 da Lei da Organização Judiciária

consagrou-o em termos relativos, proibindo a realização de

julgamentos em directo, mas permitindo a presença da

imprensa. Desta disposição, depreende-se que a publicidade

das audiências dos tribunais pode ser limitada por lei ou pelo

tribunal nos casos de salvaguarda da dignidade das pessoas e

da ordem pública ou por outras razões ponderosas analisadas

objectivamente.

Deste modo, o segredo de justiça é tratado pela lei da

organização judiciária como excepção e não como regra, no

mesmo sentido em que, em direito comparado, o Supremo

Tribunal Federal entendeu que "A publicidade e o direito à

informação não podem ser restringidos com base em actos de

natureza discricionária, salvo quando justificados, em casos

excepcionais, para a defesa da honra, da imagem e da

intimidade de terceiros ou quando a medida for essencial para

a protecção do interesse público". Com efeito, como serviço

público, os actos processuais e decisões judiciais devem ser

acessíveis a qualquer interessado, excepto quando da

divulgação possa resultar algum prejuízo para o interesse

23 http://pt.wikipedia.org/wiki/Segredo_de_justi%C3%A7a

20

público. Alguns exemplos relativos a questão do segredo de

justiça no direito moçambicano incluem o carácter secreto da

instrução preparatória nos processos crimes24

, os processos

judiciais relativos à difamação, calúnia e injúria25

, ou processos

judiciais sobre o estado de pessoas como é o caso de divórcio

litigioso. Contudo é importante não se confundir o sigilo

profissional que é devido a qualquer funcionário, agente do

Estado ou trabalhador, com o segredo de Justiça ou Segredo do

Estado.

D. A Lei n.º 7/98, de 15 de Junho – Estabelece normas de

conduta aos dirigentes superiores do Estado -, A Lei n.º

14/2009, de 17 de Março – Estatuto Geral dos

Funcionários e Agentes do Estado; - Lei n.º 16/2012, de

14 de Agosto – Lei da Probidade

Nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 5 da lei em

referência, os dirigentes têm a obrigação de guardar

segredo do Estado após a cessação de funções. A lei não

limita o âmbito temporal em que vai durar este dever,

configurando-se como um dever eterno. Porém, o âmbito

de aplicação temporal deste dever é relativo, na medida em

que se as informações forem desclassificadas26

, deixa de

haver dever de segredo de Estado.

24 Artigo 13 do Decreto – Lei nº 35007 de 13 de Outubro de 1945. 25 Artigo 593 do Código de Processo Penal. 26 Este entendimento resulta do disposto na parte final da alínea a) do n.º 3 do artigo 67 da Lei do Procedimento Administrativo.

21

No mesmo sentido, o EGFAE impõe aos funcionários e

agentes do Estado o dever de manter sigilo sobre as

informações obtidas no exercício da sua actividade

profissional, mesmo depois da cessação de funções27

. Este

dever veio a ser, simultaneamente, reforçado e atenuado

pelo artigo 16 da Lei n.º 16/2012, de 14 de Agosto – Lei da

Probidade -, o qual veio impor aos servidores públicos o

dever de reserva e descrição sobre as informações obtidas

no exercício das funções, mas sem prejuízo do direito dos

cidadãos ao acesso à informação. Esta parte final, atenua as

restrições e ambiguidades decorrentes do sigilo

profissional, o qual é erroneamente usado pelos

funcionários e agentes do Estado para sonegação de

informação ao cidadão mesmo que tal informação não

configure as limitações constitucionalmente previstas.

O regime jurídico da função pública tem sido visto como

demasiado restritivo ao direito de acesso à informação, por

se considerar que o dever de sigilo imposto aos

funcionários impede o acesso à informação de interesse

público na posse das entidades administrativas. Esta

conclusão não deve ser assacada de um modo simplista,

visto que o servidor público é um elemento integrado na

orgânica da Administração Pública, a qual é guiada pelos

vectores de competência e de autoridade. Assim, quer os

órgãos, quer os agentes da Administração só podem

praticar os actos para os quais sejam competentes28

, em

obediência às regras de que a competência não se presume,

27 Artigo 39, n.º 9, do EGFAE. 28 Sobre a teoria da competência vide Diogo Freitas do Amaral. Curso de Direito Administrativo, Vol I. Almedida, Coimbra.

22

ela resulta da lei. Portanto, o servidor público, não sendo

competente para fornecer informação, não a poderá prestar

quando lhe for solicitada, sob pena de violar o princípio da

legalidade da competência. No entanto, tem a obrigação de

informar o cidadão ou o requerente da informação sobre a

pessoa ou entidade competente para prestar a informação

solicitada ou sobre os procedimentos para aceder a essa

informação em respeito aos princípios da prossecução do

interesse público e da colaboração da Administração com

os administrados e previsto nos artigos 5 e 9 da Lei do

Procedimento Administrativo.

Outrossim, a actividade administrativa é procedimen-

talizada, isto é, o funcionário desempenha a sua função

obedecendo a determinadas formalidades, as quais impõem

os mecanismos que devem ser seguidos para o acesso a

informação, como adiante se vai descrever. Daí que, fora

desses procedimentos, o funcionário não tenha de fornecer

a informação, isto é, não é pelo simples facto de um

cidadão fazer-se a um balcão de atendimento solicitar

determinada informação que justifica o acesso automático;

pois, em primeiro lugar, é necessário verificar-se se tem

legitimidade para o efeito. Em segundo lugar, há que

avaliar se essa informação deve ser fornecida, na medida

em que pode ser informação restrita ou confidencial. Em

último lugar, há que determinar qual é a autoridade

competente para autorizar o fornecimento de informação.

Portanto, para aferir o impacto restritivo ao direito de

acesso à informação, decorrente do regime funcionarial, a

análise deve ser mais holística, com a consequente

23

abrangência de outras normas que até impõem ao

funcionário ou servidor público o dever de fornecer

informação. Deste logo, o próprio artigo 39 do EGAFE, ao

dispor que o funcionário deve guardar e conservar os

documentos segundo as normas de arquivo, está de certa

forma a impor que, de acordo com as regras de acesso à

informação guardada em arquivos, o funcionário deve

disponibilizá-la se for o caso. Outrossim, o artigo 16 da Lei

da Probidade, ao estabelecer o dever de reserva e descrição,

teve o cuidado de salvaguardar o direito de acesso à

informação, nos termos, por exemplo, regulados na Lei de

Procedimento Administrativo e no regime jurídico do

Sistema Nacional de Arquivos.

E. Lei n.º 14/ 2011, de 10 de Agosto - Lei de Procedimento

Administrativo.

No leque dos seus princípios gerais, estabelece o princípio da

transparência da Administração Pública, consagrando o que se

pode chamar de princípio de arquivo aberto da Administração,

sob a égide da obrigatoriedade da publicidade da actividade

administrativa29

, impõe à Administração Pública o dever de

publicidade da informação produzida no exercício de qualquer

actividade pública, salvo as restrições legais.

Concretizando o princípio da transferência, embora raramente

associado ao direito de acesso à informação, o dever de

fundamentação das decisões administrativas constitui um

segmento da publicidade da actividade administrativa. A

29 Artigo 15, n.º 1, da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto – Lei do Procedimento Administrativo.

24

fundamentação é, de certa forma, a publicidade das razões por

que a Administração decidiu num determinado sentido, daí a

sua essencialidade no procedimento administrativo e a ponto de

o legislador sancionar o vício de falta de fundamentação do

acto administrativo desfavorável com a nulidade30

. Assim o fez

porque se trata de uma formalidade essencial, conexa ao direito

fundamental de acesso à informação procedimental31

. É neste

sentido que a Carta Africana da Administração Pública

concebe o dever de fundamentação das decisões

administrativas, o qual se encontra integrado no direito de

informação, nos termos do número dois do artigo 6 da referida

Carta32

De forma directa, o legislador consagra o direito de acesso à

informação pública, de natureza administrativa, no artigo 67,

n.º 1, estabelecendo que Os administrados têm o direito de ser

informados pela Administração, sempre que o requeira, sobre

o andamento dos procedimentos em que sejam directamente

interessados, bem como o direito de conhecer as resoluções

definitivas que forem tomadas, no prazo de dez dias33

. De

acordo com a mesma lei, o direito de acesso à informação

administrativa, consagrado no artigo 67, é extensível a

quaisquer pessoas que demonstrem ter interesse legítimo no

30 Artigo 129, n.º 2, alínea b), da da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto – Lei do Procedimento Administrativo. 31 Cfr. Artigo 253 da CRM 32 De acordo com a referida norma “A função e Administração Públicas devem informar a todos os utentes as decisões que lhes digam respeito e as razões que levaram à tomada de tais decisões...” 33 Artigo 67, n.º 2, da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto – Lei do Procedimento Administrativo.

25

conhecimento dos elementos que pretendam, devendo, para o

efeito, dirigir o pedido ao respectivo dirigente do serviço34

.

A Lei do Procedimento Administrativo limita o direito de

acesso à informação nos casos em que os documentos a ela

referentes tenham a categoria de documentos classificados, por

conterem dados ou informações, legalmente, declaradas

secretas, confidenciais ou cujo conhecimento pode

comprometer a finalidade do procedimento administrativo35

.

F. Lei n.º 7/2012, de 7 de Fevereiro – Lei de Base da

Organização Administrativa

Embora não se tenha pronunciado directamente acerca do

direito de acesso à informação, a Lei de Base de Organização

Administrativa (LEBOA), consagrou uma série de

prerrogativas, ao cidadão, cujo exercício pressupõe a

disponibilidade de informação.

Com efeito, o artigo 11 da LEBOA consagrou o princípio da

supervisão da Administração Pública pelo cidadão através da

sua participação nos princípios de planeamento,

acompanhamento, monitoramento e avaliação das acções de

gestão pública e execução de políticas36

, factos que pela sua

própria natureza pressupõe o direito de acesso à informação

pública por qualquer interessado, visto que um dos objectivos

34 Artigo 70, n.º 2, da da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto – Lei do Procedimento Administrativo. 35 Artigo 67, n.º 2, alíneas a) e b) da Lei do Procedimento Administrativo 36 Artigo 11, n.º 1, da Lei de Bases da Organização Administrativa (LEBOA)

26

visados pelo legislador é a transparência da Administração

Pública.

O dispositivo legal em referência impõe, igualmente, o dever

de a Administração Pública pôr à disposição do cidadão os

diplomas legais relativos à organização e funcionamento, bem

como o relacionamento com a comunidade, assim como os

planos e relatórios de actividade e outra informação julgada

importante.37

G. Lei nº 20/97, de 01 de Outubro - Lei do Ambiente

Reconhecendo que o acesso à informação é fundamental para a

protecção do direito ao ambiente, o artigo 19 da Lei em

referência determina expressamente, que todas as pessoas têm

direito de acesso a informação relacionada com a gestão do

ambiente do País, sem prejuízo dos direitos de terceiros

legalmente protegidos. O fácil acesso á informação ambiental

pelos particulares permite-os fazer a monitoria sobre a gestão

ambiental e cumprir com o dever constitucional de defender o

meio ambiente.

H. Lei nº 22/2009, de 28 de Setembro - Lei do Consumidor

Para assegurar a defesa dos consumidores de bens e serviços

públicos ou privados de qualidade, a Lei do Consumidor

defende a criação de condições para a efectivação do direito à

informação, a qual esta Lei divide em duas partes

37 Artigo 11, n.º 5, da LBOA

27

designadamente: direito à informação em geral, através do qual

atribuiu responsabilidades ao Estado e às autarquias locais de

desenvolver acções e adoptar medidas concretas com vista a

informação geral do consumidor38

e o direito à informação

particular impondo a não violação do dever de informar por

parte do fornecedor de bens ou prestador de serviços.39

ii. Normas infralegais

O regime jurídico de acesso à informação encontra-se,

igualmente, consagrado nas normas regulamentares.

Fundamentalmente, é de destacar o regime aprovado pelo

Artigo 16, nº 1, do “Decreto n.º 36/2010, de 16 de Fevereiro”40

,

determina que é permitido o acesso a documentos depositados

em arquivos públicos a todos os cidadãos, sendo que arquivo é

legalmente definido como conjunto de documentos de qualquer

época e forma que, independentemente da natureza ou de

suporte de informação, são acumulados e conservados em

razão do seu valor ao longo das actividades de pessoas físicas

ou jurídicas, públicas ou privadas, para servir de referência,

prova, informação ou fonte de pesquisa41

.

Portanto, o regime dos arquivos permite o acesso à informação

guardada em arquivos, sejam eles arquivos correntes,

intermediários ou permanentes, consoante a classificação

38 Artigo 9 da Lei 22/2009, de 28 de Setembro – Lei do Consumidor 39 Nº 5 do artigo 10 da Lei 22/2009, de 28 de Setembro – Lei do Consumidor 40 Para facilitade de referência, o Regime Jurídico do Sistema Nacional de Arquivos do Estado (SNAE) é designado por “Decreto n.º 36/2010, de 16 de Fevereiro” ou por SENAE 41 Artigo 1, alínea a) do “Decreto n.º 36/2010, de 16 de Fevereiro.

28

estabelecida pelo artigo 3 do “Decreto n.º 36/2010, de 16 de

Fevereiro”.

A articulação deste regime com as normas constitucionais e as

da Lei de Procedimento Administrativo, permite distinguir

entre informação de arquivo e informação procedimental,

sendo a primeira a que consta de arquivos em poder das

entidades públicas e a segunda a que está relacionada com um

processo administrativo em tramitação. Nos termos do artigo

253, n.º 1, da Constituição da República, em conjugação com o

artigo 67 da Lei de Procedimento Administrativo, o cidadão

tem o direito de solicitar informação sobre o andamento dos

processos que lhes digam respeito. Tal informação é de

carácter procedimental, na medida em que é relativa ao

procedimento administrativo conducente à tomada de uma

decisão que interessa um determinado cidadão. Por sua vez, a

informação de arquivo é a que se encontra depositada em uma

das categorias de arquivo.

I. O Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro – Normas de

Funcionamento dos Serviços da Administração Pública

O seu regime foi elevado à dignidade de lei, tendo sido

absorvido pela Lei de Procedimento Administrativo. Este

decreto permitia o acesso à informação nos termos do artigo

38, o direito de solicitação oral e por escrito de informação.

Este preceito distingue entre informação simples e de

complexidade técnica, impondo que a disponibilização desta ou

da de outro tipo que careça de maior ponderação o seu

fornecimento deve ser autorizado por superior hierárquico.

29

Portanto, interpretando a contrario sensu o artigo 38, n.º 2, do “

Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro”, infere-se que as

informações de menor simplicidade podem ser dadas

directamente pelo funcionário ou agente, sem necessidade de

autorização. Porém, o referido preceito não forneceu nenhum

critério ao servidor público, para aferir sobre a simplicidade ou

complexidade técnica da informação fornecida, omissão que o

legislador deve suprir na lei de acesso à informação. Seria de

todo conveniente que, ainda que de forma exemplificativa, o

legislador elencasse o tipo de informação que qualquer

funcionário pode dar, por exemplo, a relativa a procedimentos

de tramitação de documentos, informação sem valor jurídico,

etc.

B. Normas externas

J. Declaração Universal dos Direitos do Homem

A aplicação da DUDH, enquanto instrumento repositório de

princípios internacionais, na ordem jurídica é directamente

aceite pelos artigos 17 e 43 da Constituição da República. Este

instrumento legal consagra no seu artigo 19 o direito de acesso

à informação, nos termos seguintes: Todo o homem tem direito

à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a

liberdade de, sem interferências, ter opiniões e de procurar,

receber e transmitir informações e ideias por quaisquer

meios, independentemente de fronteiras (o destaque é nosso).

Este direito é aqui consagrado de forma muito ampla,

30

integrando o seu conteúdo substantivo de procurar, receber e

transmitir informações por quaisquer meios, entenda-se legais e

legítimos.

Ao ter consagrado que os direitos fundamentais são

interpretados e integrados de harmonia com a DUDH, o artigo

43 da CRM impõe que o conteúdo do artigo 48, também da

CRM, relativo ao direito à informação deve estar alinhado com

o conteúdo do artigo 19 da DUDH. Portanto, o direito à

informação na CRM deve ser funcionalmente entendido como

o direito de procurar, receber e transmitir informações sem

qualquer interferência. Assim, impõe-se, igualmente, que o

conteúdo da Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro – Lei de

Segredo Estatal – e da Lei n.º 19/91, de 16 de Agosto – Lei dos

Crimes Contra a Segurança do Estado – esteja alinhado com o

conteúdo do artigo 19 da DUDH, sob pena de o regime do

artigo 43 da CRM tornar-se uma fórmula vazia.

Contudo, o alinhamento do regime do segredo estatal com o

artigo 19 da DUDH não implica, necessariamente, que a

informação classificada nos termos da Lei n.º 12/79, de 12 de

Dezembro não deva existir, pois, a própria DUDH admite a

restrição dos direitos humanos, qual tal se justifique e dentro

dos limites do estritamente necessários.

K. Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos -

PIDCP

O nº 2 do artigo 19 PIDCP dispõe que Toda e qualquer pessoa

tem direito à liberdade de expressão; este direito compreende

31

a liberdade de procurar, receber e expandir informações e

ideias de toda a espécie, sem consideração de fronteiras, sob

forma oral ou escrita, impressa ou artística, ou por qualquer

outro meio à sua escolha. Esta formulação retoma os termos do

artigo 19 da Declaração Universal, enaltecendo o direito de

procurar, isto é, de ter acesso à informação, o que implica o

direito de recebê-la. Parece um jogo repetitivo de palavras, mas

a redacção deste preceito é extremamente lúcida, pois o direito

de procurar informação pressupõe o dever correspotivo de

prestação, o qual se traduz na conduta de disponibilizar a

informação. É por isso que o PIDCP dispõe sobre a liberdade

de procurar e receber informação, isto para enfatizar o dever

que impende sobre quem tem o dever de fornecê-la. Do ponto

de vista do Comité de Direitos Humanos da Nações da Unidas,

esta disposição abraça o direito de acesso à informação detida

por órgãos públicos e outras entidades, desde que de interesse

público. Essas informações incluem os registos mantidos pelas

entidades em apreço, independentemente da forma em que a

informação é armazenada, a sua origem e a data de produção.42

Num outro plano, o PIDCP estabelece que o exercício das

liberdades previstas no parágrafo 2 do presente artigo

comporta deveres e responsabilidades especiais. Pode, em

consequência, ser submetido a certas restrições, que devem,

todavia, ser expressamente fixadas na lei e que são

necessárias:

a) Ao respeito dos direitos ou da reputação de outrem;

42 Comentário Geral nº 34 , de 12 de Setembro de 2011, do Comité de Direitos Humanos da Nações Unidas sobre a interpretação do artigo 19 da PIDCP.

32

b) À salvaguarda da segurança nacional, da ordem

pública, da saúde e da moralidade públicas.

Em primeiro lugar, este preceito determina o princípio da

restrição expressa dos direitos fundamentais, já referido a

propósito da análise da norma constitucional de acesso à

informação. De acordo com o PIDCP as restrições devem ser

expressamente fixadas por lei, isto porque a limitação dos

direitos fundamentais não deve resultar da simples

interpretação da lei, mas, sim, de determinação inequívoca da

lei. Em segundo lugar, o preceito indica as categorias dos

interesses que podem justificar as restrições ao direito de

acesso à informação, designadamente quando essa medida se

justifica pela necessidade de respeito aos direitos fundamentais

de outrem ou a protecção da segurança, saúde e moralidade

públicas.

L. Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos

De acordo como artigo 9 da CADHP, todo o indivíduo tem

direito de receber informação, o que visto a contrario sensu

significa ninguém pode ser impedido de ter acesso à

informação. Apesar de ter sido redigida de forma muito

modesta, o preceito constante do artigo 9 da Carta Africana é

muito significativo, considerando que a consagração do direito

de acesso à informação tem implicações vastas, susceptíveis de

serem integradas no sentido da referida norma, desde lego o

reconhecimento do direito de transmitir ou difundir informação

e o direito de procurar a informação a ser transmitida.

33

M. Carta Africana da Função e Administração Públicas,

aprovada pela Resolução n.º 67/2012, de 28 de

Dezembro, da Assembleia da República

Esta carta consagra o princípio da administração aberta, na

base dos princípios da transparência43

, a promoção da

participação activa e efectiva do cidadão nos processos da

Administração Pública44

, bem como o dever de respeito pelos

direitos humanos, dignidade e integridade humana dos

cidadãos45

. Estes princípios têm implícito o pressuposto de

acesso à informação, na medida em que são incompatíveis com

uma administração pública fechada.

É neste contexto de Administração e Função Públicas abertas

que o artigo 6 da Carta Africana da Administração Pública

consagra de forma mais clarividente o direito de acesso à

informação pública. Em primeiro lugar, o nº 1 do artigo 6 desta

Carta foi redigido em termos semelhantes aos do nº 2 do artigo

15 da Lei do Procedimento Administrativo, impondo à Função

e Administração Públicas o dever de difundir informação

relativa às normas e procedimentos inerentes ao serviço

prestado. Nestes termos, a função e administração públicas

devem garantir o “acesso ao direito” pelos cidadãos, os quais

devem conhecer as normas em vigor, cuja promoção e

divulgação deve ser promovida pelos próprios serviços.

43 Artigo 3, n.º 8, da Carta Africana da Administração Pública. 44 Artigo 2, n.º 4, da Carta Africana da Administração Pública 45 Artigo 4, n.º 1, da Carta Africana da Administração Pública.

34

Em segundo lugar, a Função e Administração Públicas devem

informar os utentes sobre as decisões, os motivos que

determinaram e justificam as decisões, bem como as garantias

de recurso disponíveis46

, devendo, ainda, ter disponíveis

mecanismos de comunicação com o cidadão47

. Consagra-se o

dever de fundamentação das decisões administrativas como

integrativo do direito de acesso à informação, enaltecendo-se

assim a essencialidade da motivação dos actos administrativos

no procedimento administrativo. A fundamentação do acto

administrativo traduz-se assim num direito fundamental do

cidadão, visto que o direito de acesso à informação é um direito

fundamental, o que significa que a não fundamentação das

decisões constitui violação de um direito fundamental.

46 Artigo 6, n.º 2 da Carta Africana da Administração Pública. 47 Artigo 6, n.º 3 da Carta Africana da Administração Pública

35

Segundo Capítulo

II. REGIME JURÍDICO INSTITUCIONAL DE

ENTIDADES E ÓRGÃOS COM

RESPONSABILIDADE NO DOMÍNIO DE

GESTÃO DE INFORMAÇÃO

Sob a epígrafe de Direito Institucional de acesso à informação,

pretende-se proceder à análise de normas organizacionais

relativas às instituições públicas cujas atribuições se pretendem

com a missão de realizar actividades administrativas com vista

à satisfação do interesse geral conexo ao direito à informação.

Existe, na verdade, uma diversidade de instituições e órgãos

públicos que administram questões pertinentes ao acesso à

informação. Torna-se pertinente sistematizar tais normas,

analisando o seu conteúdo, de modo a estabelecer as conexões

e desconexões existentes entre elas.

Neste contexto, compulsando a legislação em vigor, pode-se

destacar instituições com atribuições no domínio de acesso à

informação relativas à comunicação social e gestão de

arquivos.

N. Domínio da Comunicação Social

No conjunto de tais instituições, destaca-se a existência, no

plano da comunicação social, o Conselho Superior da

Comunicação Social e o Gabinete de Informação, junto do

Gabinete do Primeiro-Ministro.

36

Em relação ao Conselho Superior da Comunicação Social

(CSCS), cujas atribuições constam do artigo 50 da CRM, nos

termos do qual este órgão é de disciplina e consulta, no

domínio da comunicação social, assegurando o exercício do

direito à informação48

. Pela natureza do órgão, o seu âmbito de

aplicação é limitado, na medida em que assegura o direito à

informação enquanto faculdade directamente conexa à

liberdade de imprensa. A alínea a) do artigo 2 do Diploma

Ministerial n.º 86/98, de 15 de Julho49

, que aprova o Estatuto

Orgânico do CSCS, sobre as atribuições deste órgão, reitera o

que consta da CRM (ou melhor, viu o seu conteúdo reiterado

pela Constituição), mas já no que diz respeito às suas

competências relativas às garantias de acesso à informação é

muito parco. Com efeito, o artigo 3 do Estatuto Orgânico não

dispõe de nenhum preceito que atribua competências ao CSCS

que lhe dê poderes de obrigar a um alguma entidade pública ou

privada, na posse de informação de interesse público, a pô-la à

disposição dos jornalistas.

Portanto, a futura Lei de Acesso à Informação deve conferir ao

CSCS o poder de, administrativamente, poder intimar,

oficiosamente ou a pedido dos interessados, os detentores de

informação de interesse público a disponibilizá-la. Tal poder

permitiria, por um lado, que o CSCS pudesse avaliar do

interesse público de determinada informação e, por outro, seria

uma medida ao alcance dos profissionais.

48 Artigo 50, nº 1, da CRM 49Pela natureza das matérias conexas às atribuições do CSCS, o respectivo estatuto deverias ser aprovado por um instrumento normativo de valor superior ao Diploma Ministerial.

37

É de realçar que de decidir reclamações que lhe sejam

dirigidas pelo público respeitantes ao desempenho de algum

órgão de informação50

integra uma garantia graciosa ou

administrativa suficiente para que o cidadão se possa queixar

contra um órgão de informação, caso faça uso abusivo de

informação que diga respeito a um cidadão ou entidade,

quando tal informação não devesse ser publicada.

Para além do CSCS, o Decreto Presidencial nº 4/95 de 16 de

Outubro criou o Gabinete de Informação (GABINFO), pessoa

colectiva de direito público51

, que tem no leque das suas

atribuições a missão de facilitar o acesso aos órgãos de

comunicação social e do público em geral à informação sobre

as actividades governamentais52

. Este diploma legal, de

criação deste órgão, não conferiu ao GABINFO competências

específicas, tendo-se ficado a cargo do respectivo Estatuto

Orgânico, aprovado pelo Diploma nº 2/2005, de 29 de

Agosto53

, do Primeiro – Ministro, determinar tais poderes que,

a propósito de garantias de acesso à informação ao público, não

estabeleceu nenhum mecanismo. Com efeito, o artigo 3 desde

diploma legal limita-se a conferir competências de difusão de

informação e não de garantia de acesso material à informação.

Todavia, pelas atribuições ao seu dispor, este órgão posiciona-

se melhor comparativamente ao CSCS, na medida em que o

seu âmbito de aplicação pessoal não é somente de ordem

50 Artigo 3, alínea c), do Diploma Ministerial n.º 86/98, de 15 de Julho – Estatuto Orgânico do Conselho Superior da Comunicação Social. 51 Cfr artigo 2 do Decreto Presidencial nº 4/95 de 16 de Outubro de 1995. 52 Artigo 3 do Decreto Presidencial nº 4/95 de 16 de Outubro de 1995. 53 Revogou o Diploma n.º 2/95, de 25 de Outubro, que aprovara o primeiro estatuto organic do GABINFO

38

profissional, pois tem a missão de facilitar o acesso à

informação relativa à actividade governamental pelo público

em geral. Deste modo, parece caber ainda no GABINFO a

possibilidade de integrar-lhe uma competência específica e

concretizadora da sua missão de garantir o acesso à

informação, bastando, para o efeito, determinar que cabe ao

GABINFO receber e decidir pedidos de acesso à informação

específica na posse das entidades governamentais. Ademais, a

futura Lei de Acesso à Informação deve conferir ao GABINFO

o poder de, administrativamente, poder intimar, oficiosamente

ou a pedido dos interessados, os órgãos ou entidades

governamentais para colocar a disposição do GABINFO a

informação de interesse público não classificada ou objecto de

limitações legais pré-estabelecidas e efectivar a missão deste

organismo em facilitar o acesso à informação relativa à

actividade governamental para os órgãos de comunicação

social e público em geral.

O. Domínio de Gestão Documental

No domínio da gestão documental, a legislação em vigor criou

uma série de instituições que administram os arquivos

contendo informação de interesse público, os quais têm

atribuições e competências de garantir o exercício efectivo do

direito de acesso à informação.

O regime jurídico de gestão documental consta do Decreto n.º

36/2007, de 26 de Agosto, que introduziu o novo Sistema

39

Nacional de Arquivos do Estado (SINAE)54

, tendo como um

dos objectivos facilitar o acesso público ao património

arquivístico nacional de acordo com as necessidades de

informação, respeitando o disposto nas normas de Segredo do

Estado e demais leis que regulam o acesso à informação55

.

Esta norma é importante no que diz respeito às garantias

administrativas ou graciosas de acesso à informação, visto que

se cabe a este órgão facilitar o acesso público ao património

arquivístico, deveria caber aos órgãos do sistema decidir as

reclamações do público relativa ao acesso à informação56

.

Infelizmente, nas competências actuais dos órgãos do sistema,

não existe nenhum poder que confira a estes órgãos o poder de

funcionarem como órgãos administrativos de garantias

graciosas, facto que se constata compulsando os artigos 6 a 11

do “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto”, os quais regulam

as competências dos órgãos do SENAE.

Tais órgãos do SENAE, por se encontrarem desconcentrados

até ao nível distrital, garantiriam melhor o acesso à informação,

se lhes coubesse o poder de decidir reclamações. Ademais, isso

evitaria que a nova legislação sobre o acesso à informação

viesse criar mais órgãos na Administração Pública. É de referir

que, no Direito Comparado, como por exemplo, Portugal,

54 Alterou o sistema introduzido pelo Decreto n.º 33/92, de 16 de Outubro. 55 Artigo 4 alínea d) do “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto”

56 O artigo 16 da Lei de Portugar, sobre o acesso à informação, garante o direito de queixa em caso de recusa de fornecimento de documentos. O referido dispostivo legal estabelece que “O interessado pode dirigir à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, no prazo de 20 dias, queixar contra o indeferimento expresso, a falta de decisão ou decisão limitadora do exercício do direito de acesso.”

40

existe a Comissão Nacional de Acesso a Documentos

Administrativos (CADA)57

, cuja diferença com o que se propôs

atrás é de que essa Comissão é independente e funciona junto

da Assembleia da República, transformando-a numa garantia

política e não numa garantia administrativa. É uma questão de

opção, qualquer uma delas com vantagens e desvantagens a

serem devidamente aferidas. Lembre-se, a proposta acima é

feita na base do princípio de economicidade, na medida em que

os órgãos do SENAE já existem e a funcionam.

Do ponto de vista institucional, o SENAE integra um órgão

director central, órgãos centrais, órgãos provinciais e órgãos

distritais, os quais, a seu nível, integram os arquivos correntes,

unidades de gestão de arquivos intermediários e as comissões

de avaliação de documentos58

. No domínio normativo, cabe aos

órgãos do SENAE propor normas de acesso aos documentos

dos arquivos públicos, respeitando as normas de acesso à

informação e segredo do Estado59

. É importante tomar-se

atenção a este preceito, na medida em que de certa forma

procede a uma reserva de iniciativa normativa no domínio de

regulação de acesso à informação contida nos arquivos do

Estado, sendo certo que esta se encontra contida nos

arquivos60

, correntes, intermediário e permanente61

na

57 Criada pela Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto – que aprovou a Lei de Acesso a Documentos Administrativos de Portugal, mais conhecida por LADA. 58 Artigo 6, alínea f) do “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto” 59 Os objectivos do Sistema Nacional de Arquivos do Estado (SENAE), constam do artigo 4 das normas aprovadas pelo Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto. 60 Cfr artigo 3, alíneas a), b) e c) do “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto” – é corrente o arquivo em uso ou de consulta constante pelos respectivos utilizadores, sendo intermediário o que não é consultado de forma regular pelos utentes, mas que continua conservada, aguardando o seu destino final. Por último, é de arquivo permanente a informação contidade

41

medida em que quando se fala de direito de acesso à

informação, os documentos que a contém estarão

necessariamente em alguma destas categorias de arquivos.

Deste modo, a introdução de um novo regime carece de

intervenção do SINAE, embora a Assembleia da República

disponha do “privilégio” legislativo ou normativo em

quaisquer matérias relativas a questões básicas, como o é o

assunto do acesso à informação.

O SINAE cria uma série de órgãos, o Conselho Nacional de

Arquivos (CNA) e Comissão Nacional de Avaliação de

Documentos (CNAD), cuja estrutura e funcionamento foi

deferida para legislação específica62

. De acordo com o Diploma

Ministerial n.º 35/2010, de 16 de Fevereiro, que “cria”63

o

CNA tem apenas atribuições consultivas, não dispondo, por

isso, de competências dispositivas. No entanto, pode ser útil na

emissão de pareceres na resolução de reclamações ou queixas

decorrentes de recusas ilegítimas de acesso à informação, visto

que de acordo com a alínea c) do artigo 4 do diploma legal em

referência, o CNA tem por função velar pelo funcionamento e

acesso aos arquivos públicos, função que poderia facilmente

integrar competências opinativas nos casos de reclamações do

público.

em documentos que já cumpriram o propósito para que foram criados, mas que pelo seu valor continuam guardados 61 Cabe ao Arquivo Histórico de Moçambique gerir a documentação que esteja na fase de arquivo permanente 62 Artigo 17 do “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto” 6363 Este Diploma Legal é designado de criativo do Conselho Nacionald e Arquivos, quando na verdade este órgão foi criado pelo “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto”

42

A CNAD é, igualmente, um órgão de assessoria, mas no

domínio de avaliação de documentos64

. A utilidade deste órgão

de assessoria, dentro do Sistema Nacional de Arquivos do

Estado deve ser aferida a partir do artigo 10 do “Decreto n.º

36/2007, de 26 de Agosto”, nos termos do qual as Comissões

de Avaliação de Documentos, a todos os níveis, desde o central

ao distrital, têm a missão de, entre outras, propor planos de

classificação e tabelas de temporalidade de documentos, a

coordenação de avaliação de documentos de arquivo corrente e

arquivo intermediário, bem como assegurar a gestão de

documentos. Estas avaliações constituem o coração do Sistema

Nacional de Arquivos do Estado, na medida em que são elas

que determinam a categorização dos documentos nas diferentes

fases do arquivo, o que também tem a ver com a forma como

os documentos deverão ser acedidos.

Nesta ordem de ideias, a CNAD, enquanto órgão consultivo,

deveria estar claro que dispõe de poderes para determinar a

classificação de documentos de acordo com os critérios

imposto pela Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro – Lei do

Segredo Estatal. Com efeito, nem toda a informação que

integra o Segredo Estatal tem natureza militar ou que seja de

utilidade no domínio das forças de defesa e segurança,

conclusão que se retira do facto de o artigo 4 da Lei do Segredo

Estatal incluir, para além de informação militar, outro tipo de

informação, tal como tecnológica, económica, tecnológica.

Pelo que, não parece que possa existir algum obstáculo quer de

carácter legal, quer de carácter estratégico que a lei de acesso à

64 Artigo 2 do “Decreto n.º 36/2010, de 16 de Fevereiro.

43

informação administrativa, disponha que a classificação de

informação administrativa, que não deva ser de acesso público,

possa ser feita pelas Comissões de Avaliação de Documentos

já existentes, pois tal solução não contraria o disposto no

Decreto Presidencial n.º 9/ 93, de 29 de Dezembro, que criou a

Comissão Nacional para a Implementação das Normas de

Segredo do Estado - CPISE65

.

Com efeito, a questão da categorização de documentos em

arquivo corrente, intermédio e permanente não se encontra

desligada da classificação de documentos, distinguindo deles as

subclasses de documentos classificados e documentos não

classificados66

. Na verdade, de acordo com a nova lei do

procedimento administrativo, a informação administrativa de

domínio civil classifica-se, apenas, em dois tipos,

designadamente em informação confidencial e restrita,

conforme resulta do preceito constante da alínea a) do n.º 3 do

artigo 67 da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto – Lei de

Procedimento Administrativo. Neste domínio, o CPISE sempre

disporia das competências que o artigo 4 do Decreto

Presidencial criador lhe confere, nos termos das quais pode

orientar ao CNAD sobre as normas de protecção do segredo

Estatal, sendo o caso.

65 De acordo com o preâmbulo do Decreto Presidencial n.º 9/93, de 29 de Dezembro o CPISE é criado para assegurar a centralização e orientação dos processos de protecção de informação que integra o Segredo do Estado, sendo que nos termos do respectivo artigo 4, este órgão propõe ao Presidente da República a aprovação de normas no domínio do segredo Estatal, tendo, ainda, a competência de emitir instruições e zelar pelo cuprimento das normas relativas ao segredo do Estado. 66 Cfr artigo 4, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 12/79, de 12 de Setembro.

44

No leque de órgãos com competências neste domínio, pode-se

elencar, ainda, a Comissão da Administração Pública, Poder

Local e Comunicação Social, em cujas competências cabe-lhe

nos termos da alínea f) do artigo 74 da Lei n.º 17/2007, de 18

de Julho – Regimento da Assembleia da República -,

desenvolver a comunicação social e reforçar o seu papel na

difusão da Administração Pública. É de referir, desde logo, que

a denominação da Comissão deveria ser mais abrangente,

integrando o elemento de acesso à informação, na medida em

que a denominação actual limita-se à comunicação social. Nas

suas competências, deveria ser incluído o poder de fiscalização

das entidades públicas e privadas no cumprimento da

legislação de informação de interesse público.

Porém, dada a importância estruturante do Estado de Direito e

Democrático, associado ao direito de acesso à informação, não

repugna que o Regimento da Assembleia da República crie

uma Comissão específica de Acesso à Informação. É de

recordar, por exemplo, que a Lei portuguesa de acesso à

informação criou uma comissão independente, que funciona

junto da Assembleia da República, que garante o exercício

efectivo de direito de acesso à informação67

.

No leque de instituições com responsabilidades no domínio de

acesso à informação, quer pública, quer privada68

, encontra-se

o Arquivo Histórico de Moçambique que, por força do

disposto no artigo 5, n.º 4, do SNAE, é o órgão de gestão de

documentos na fase [de arquivo ] permanente e de assessoria

67 Ver Artigo 18 da Lei de Acesso a Documentos Administrativos, de Portugal, 68 Lembre-se que o Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto, abrage os arquivos privados.

45

do órgão director central do Sistema [Nacional de Arquivos de

Estado]. De acordo com o Decreto n.º 26/76, de 17 de Julho o

Arquivo Histórico de Moçambique foi integrado na

Universidade Eduardo Mondlane (UEM) e de acordo com o

Estatuto Orgânico desta instituição de ensino superior,

aprovado pelo Decreto n.º 12/95, de 25 de Abril, aquela

entidade de arquivo é uma das unidades orgânicas da

Universidade69

, tendo como funções a preservação de

documentação de valor histórico, bem como a divulgação da

sua informação70

e de assessoria do órgão director central do

sistema nacional de arquivos71

.

Outra entidade com atribuições no domínio documental é o

Centro Nacional de Documentação e Informação de

Moçambique (CEDIMO), previsto no Decreto Presidencial

n.º 13/2007, de 16 de Outubro, relativo ao Ministério da

Função Pública, cujo Estatuto Orgânico foi aprovado pela

Resolução n.º `15/2009, de 8 de Julho, da Comissão

Interministerial da Função Pública. De acordo com os nºs 1 e 2

do respectivo Estatuto Orgânico, o CEDIMO é uma instituição

subordinada ao Ministério da Função Pública e é responsável

pela organização dos Sistemas de Documentação, Registo,

Arquivos do Estado e Informação da Administração Pública.

Portanto, trata-se de um órgão que se integra na hierarquia

administrativa do Ministério que superintende a função

pública.

69 Artigo 8, alínea c) do Estatuto Orgânico da UEM. 70 Artigo 12, nº 2 do Estatuto Orgânico da UEM. 71 Competência introduzida pelo novo revige do sistema nacional de arquivos, que retirou do arquivo histórico o função de coordenação do referido sistema de arquivos. A coordenação passou, nos termos do artigo 5 do SNAE para as competências do Órgão director central

46

Compulsando os artigos 2 e 4, referentes às atribuições e

competências do CEDIMO, constantes do respectivo Estatuto

Orgânico, conclui-se que esta instituição não tem uma missão

directamente relacionada com o acesso à informação ao

público. No entanto, tem uma influência normativa e de

recolha de informação de interesse público que, em conjunto,

se revela decisão no domínio de acesso à informação, visto que

cabe nas suas atribuições e competências a elaboração de

propostas de normas para implantação de sistemas de arquivos,

a recolha, sistematização e arquivamento de informação de

interesse para Administração Pública. Neste domínio, dirige

normativa e metodologicamente os sistemas de documentação,

registo e arquivos do Estado, assegura a gestão dos sistemas de

documentação, registo e arquivo do Estado, bem como

providenciar informação de interesse público sobre a

Administração Pública72

.

Em consequência da dispersão normativa no domínio das

instituições com responsabilidades no âmbito de acesso à

informação, constata-se uma diversidade destas. Neste

contexto, embora não se verifique uma situação de

sobreposição de atribuições e competências, o risco de

existência de muitas instituições com atribuições comuns num

mesmo domínio da Administração Pública é a competição e

dispersão de recursos.

72 Ver artigos 2 e 4 do Estatuto Orgânico do CEDIMO

47

Terceiro Capítulo

III. DIREITO PROCESSUAL DE ACESSO À

INFORMAÇÃO

O direito processual de acesso à informação integra as normas

procedimentais, no procedimento administrativo gracioso e no

processo administrativo contencioso, visando o acesso efectivo

à informação.

a) Procedimento administrativo gracioso de pedido de

acesso à informação

Os mecanismos processuais de acesso à informação são

limitados na medida em que dependem, regra geral, do

exercício das chamadas garantias administrativas constantes do

artigo 15 do Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro,

designadamente o requerimento, reclamação, recurso

hierárquico e recurso tutelar. O artigo 13, n.º 2 da Lei de Bases

da Organização da Administração Pública acrescenta a petição

e a queixa como garantias gerais do administrado face à

Administração.

De forma mais específica, o n.º 1 do artigo 67 da Lei do

Procedimento Administrativo estabelece que os administrados

têm o direito de ser informados pela Administração Pública

sempre que o requeiram…. o que significa que o direito de

acesso à informação prodecimental depende de requerimento73

73 No mesmo sentido, o número dois do artigo 70 da Lei de Procedimento Adminstrativo impõe o requerimento, por escrito, do interessado

48

e a resposta ao pedido deve ser dada no prazo de dez dias74

.

Sobre o requerimento, o Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro

distinguia entre o requerimento oral e o requerimento por

escrito, determinando que as informações solicitadas por

escrito devessem ser fornecidas, também, por escrito75

.

Nos termos do artigo 70, n.º 2 da Lei de Procedimento

Administrativo, o acesso à informação não respeitante a um

processo administrativo onde o requerente se encontra

directamente interessado deve ser feito, necessariamente, por

requerimento escrito. Com efeito, a referida norma determina

que a autorização de acesso a informação deve ser lançada

sobre o requerimento do interessado, o que pressupõe que tal

requerimento seja apresentado por escrito. É uma exigência

que é legítima, tendo em conta que a actividade administrativa

é procedimentalizada. Porém, esta exigência não deve fugir dos

ditames constitucionais76

e legais77

da desburocratização da

administração pública, por força do qual o procedimento

administrativo deve ser simplificado. Nestes termos, é preciso

determinar quais as informações cujo acesso deve depender,

necessariamente, de requerimento e autorização, o que poderia

ser determinado em função do impacto social, político ou

mesmo jurídico da informação a fornecer.

Por exemplo, tratando-se de informação sobre um facto que por

força da lei deve ser pública, mediante a respectiva publicação

em Boletim da República (BR), tal como a nomeação de um

74 Artigo 67, n.º 3, da Lei de procedimento Administrativo 75 Artigo 38, n.º 1, do Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro. 76 Artigo 250 da Constituição 77 Artigo 7 da Lei de Procedimento

49

funcionário, de um dirigente, não faz sentido exigir que o

acesso ao tal BR deva ser requerido por escrito. No entanto, o

pedido de informação curricular (CV) sobre a pessoa nomeada

deve ser por escrito, na medida em que a informação contida

em CV contém dados de carácter pessoal. Portanto, é

necessário ponderar os interesses em cada caso, o que

asseguraria que nem toda a informação dependa de

requerimento escrito em obediência ao princípio de

desburocratização.

Para efeitos de acesso à informação e outras formas de

interação com a Administração, a legislação em vigor permite,

ainda, o uso de linhas verdes a fim de facilitar a aproximação

com o cidadão e a consequente simplificação de

procedimentos. É o caso do artigo 44 do Decreto n.º 30/2001,

de 15 de Outubro, do artigo 11, n.º 4, da Lei de Bases de

Organização da Administração Pública. O atendimento de

linhas verdes ou o atendimento por funcionários recepcionistas

através de telefone pressupõe a formação específica. A

informação pode ser transmitida, igualmente, através de

vitrinas ou quadros78

.

Por sua vez, o regime jurídico do Sistema Nacional de

Arquivos do Estado (SNAE), aprovado pelo Decreto n.º

36/2007, de 26 de Agosto, permite o acesso à informação

guardada em arquivos para efeitos de referência, prova

documental, informação ou como fonte de pesquisa. Porém, o

preceito legal que permite o acesso à informação não fixou o

procedimento de acesso, donde resulta que o acesso aos

78 Artigo 39 do Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro

50

arquivos segue o regime geral de acesso aos documentos

administrativos, tendo em conta a fase de arquivo em que se

encontra o documento. No caso do arquivo permanente, na

posse do Arquivo Histórico nos termos do n.º 4 do artigo 5 do

SNAE, o acesso processa-se mediante a prática normal de

disponibilização de documentos que constituem acervo

bibliográfico. Com efeito, a integração do Arquivo Histórico de

Moçambique na estrutura orgânica da Universidade Eduardo

Mondlane, determinada pele Decreto n.º 26/76, de 17 de Julho,

coloca este órgão do SNAE no leque de órgãos de uma

Universidade cuja missão fundamental é o ensino e pesquisa,

fazendo-se, assim, que os documentos em arquivo permanente

sob gestão do Arquivo Histórico obedeçam ao regime de livre

acesso, de acordo com as normas de acesso ao acervo

bibliográfico desta instituição de ensino superior.

Em relação ao arquivo corrente e intermediário, que constitui

ainda elemento de trabalho das entidades administrativas, o

acesso que se procede em termos gerais há-de obedecer ao

regime de requerimento oral ou escrito, conforme acima

exposto. Entretanto, a Estratégia para a Gestão de Documentos

e Arquivos do Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de

26 de Dezembro, fala apenas de acesso à documentação

mantida em arquivos intermediários e permanentes, o que

levaria a concluir que o arquivo corrente não é de acesso

público. Porém, esta conclusão é desmentida pelas normas

constantes dos artigos 67, 68 e 70 da Lei de Procedimento

Administrativo, pois, permitindo o acesso à informação

administrativa e procedimental relativa a processos em curso

ou a consulta de documentos constantes de processo, abre a

51

possibilidade de acesso a informação constante de arquivo

corrente.

Porém, considerando a tamanha importância do sistema de

arquivos no acesso à informação, partindo da premissa de que a

informação administrativa é guardada em arquivos, o regime

de acesso à informação deve estabelecer um procedimento

mais claro e inequívoco sobre os mecanismos que o cidadão

deve observar para consultar informação arquivada. Não basta

estabelecer que é permitido o acesso à informação sem indicar

como esse acesso se há-de proceder, pois, isso pode levar a

interpretações diversas e denegação de um direito fundamental

do cidadão. Aliás, o desafio n.º 9.4, na sua alínea a), da a

Estratégia para a Gestão de Documentos e Arquivos do Estado,

aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro,

definindo a necessidade de regulamentação dos mecanismos e

desenvolvimento de instrumentos técnicos de acesso à

informação, reconhece a insuficiência normativa neste

domínio, o que passa necessariamente pela revisão da

legislação existente para adequá-la à nova realidade79

de uma

sociedade de informação democrática80

.

79 Acção Estratégica n.º 9. 5 da Estratégia para a Gestão de Documentos e Arquivos do Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro 80 Acção Estratégica n.º 9.4,alínea a) da da Estratégia para a Gestão de Documentos e Arquivos do Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro

52

b) Processo administrativo contencioso de pedido de

acesso à informação

O Procedimento Administrativo Contencioso constitui uma

garantia de acesso à justiça administrativa a que se pode

recorrer em caso de recusa ilegítima de disponibilização de

informação de utilidade pública na posse de entidades públicas

ou privada.

Como ponto de partida, é de realçar que o direito de acesso à

informação é um direito fundamental consagrado no artigo 48

da CRM, sendo por isso um direito subjectivo de natureza

pública, por ser consagrado e garantido por normas de direito

público, que se traduz numa posição jurídica ocupada pelo

particular diante do Estado, conferindo-lhe poder de exigir algo

do Estado ou de praticar um comportamento em face dele81

.

Consequentemente, a generalidade das normas jurídicas

reguladoras do direito de acesso à informação é de direito

público, normalmente o Direito Constitucional e o Direito

Administrativo.

Não admira, pois, que a justiça administrativa82

se posicione no

melhor patamar como garantia jurisdicional de acesso à

informação, mediante o recurso contencioso e os meios

processuais acessórios.

81 Netto, Luisa Cristina Pinto cintando Ottmar Buchler . ver Netto, Luisa Cristina Pinto. A contratualização na função pública. Ed. Del Rey, 2005. Pg 83 e seguintes 82 Sobre Justiça Administrativa vide, por todos, Vieira de Andrade. A Justiça Administrativa. Almedida, Coimbra, 2011.

53

A. O recurso contencioso de anulação como garantia

fundamental de acesso à informação

O recurso contencioso, tradicionalemente concebido como

processo contra um acto, tem por objecto a impugnação de

decisões administrativas – actos administrativos – eivados de

vícios de usurpação de poderes, incompetência, de forma, de

violação da lei e de desvio de poder, todos eles previstos no

artigo 28 da Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho – Lei de Processo

Administrativo Contencioso (LPAC). O estudo da natureza e

âmbito de cada um desses vícios ultrapassa os propósitos desta

análise, mas, em resumo, pode-se dizer a generalidade dos

casos de recusa ilegítima de acesso à informação

corresponderão ao vício de falta de fundamentação (vício de

forma) e ao vício de violação da lei. No primeiro caso, verifica-

se o vício de falta de fundamentação quando a entidade pública

se recuse a disponibilizar informação sem apresentar a

justificação de tal recusa através de invocação dos fundamentos

de facto e de direito83

que impedem o acesso à informação. Em

relação ao vício de violação da lei, há-de se verificar com

frequência na generalidade dos casos porque a Administração

vai recusar-se a disponibilizar informação invocando razões

que não encontram sustentação legal, tal como a invocação de a

informação não ser pública por ser confidencial ou secreta

quando na verdade não é.

83 O artigo 5 da Lei n.º 6/2004, de 17 de Junho – que introduz os mecanismos complementares de combate à corrupção – introduziu os requsitos de fundamentação do acto administrativo, exindo que a fundamentação corresponde à invocação dos fundamentos de facto e de direito. Portanto, os motivos devem ser apresentados de forma cumulativa, sendo ilegal o acto que só apresente um deles.

54

A impugnação do acto administrativa através do recurso

contencioso, embora pressuponha o acto impugnado, como seu

objecto, implica a demonstração da ilegalidade pela invocação

dos vícios atrás referidos. Por isso, não basta que o pedido de

acesso à informação tenha sido recusado para que o cidadão

interponha o recurso contencioso. É preciso invocar e

demonstrar que, pelo menos, o acto encontra-se inquinado por

algum dos vícios previstos na lei.

No domínio da comunicação social, o direito ao recurso

contencioso por recusa ilegal de disponibilização de

informação encontra-se coberto ao abrigo da alínea f) do n.º 1

do artigo 26 da Lei de Imprensa, nos termos do qual o

jornalista tem o direito de recorrer às autoridades competentes

em caso de violação dos seus direitos profissionais, sendo que

um deles é o direito ao acesso às fontes de informação,

conforme resulta do disposto no artigo 2 e na alínea a) do n.º 1

do artigo 26, ambos do diploma legal em referência. No

procedimento administrativo, o direito ao recurso contencioso é

garantido, regra geral, pelo Estatuto Geral dos Funcionários e

Agentes do Estado, no artigo 132, segundo o qual pode ser

interposto recurso contencioso ao Tribunal Administrativo

como parte das garantias de legalidade e impugnação dos actos

dos funcionários.

Como princípio geral, o recurso contencioso deve ser

interposto no prazo de noventa dias. Para evitarem-se

constrangimentos, o cidadão deve deixar a cargo dos tribunais

a complexa determinação da nulidade dos actos, a fim de

55

permitir a sua recorribilidade do acto a todo o tempo, qualquer

decisão de recusa de acesso à informação deve ser impugnada

no prazo de noventa dias a contar data do seu conhecimento84

.

B. Os meios processuais acessórios aplicáveis ao direito

de acesso à informação

A Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho – Lei de Processo

Administrativo (LPAC) – dispõe de dois meios processuais

acessórios muito adequados à tutela jurisdicional do direito de

à informação, designadamente a intimação para informação,

consulta de processo ou passagem de certidão e a intimação de

órgão administrativo, concessionário ou particular para

comportamento.

Estes dois meios processuais têm uma particularidade

interessante e que dificulta a sua qualificação como

providências cautelares. Com efeito, em relação à intimação

para informação, consulta de documentos e passagem de

certidão, o legislador decidiu consagrar-lhe o regime fora do

capítulo das providências cautelares, o que à partida leva a

concluir se tratar de um meio processual principal. No entanto,

a leitura do n.º 1 do artigo 93 da LPAC, ao referir para permitir

o uso de meios administrativos ou contenciosos, dá a entender

tratar-se de um meio acessório, que visa acautelar o acesso à

informação para ser usada em meios administrativos ou

contenciosos. Quanto à intimação para comportamento, neste

caso a prestação ou fornecimento de informação, a providência

cautelar prevista no artigo 120 da LPAC pode bastar-se por si

84 Artigo 30 da LPAC

56

própria pois, conforme refere Santos Botelho, o simples acesso

à informação pode satisfazer em definitivo a pretensão do

requerente e, consequentemente, não fazer sentido requerer um

meio processual definitivo.

intimação para informação, consulta de processo ou

passagem de certidão

Este meio processual encontra-se consagrado no artigo 93 da

LPAC, cujo número um dispõe que para permitir o uso de

meios administrativos ou contenciosos, devem as autoridades

administrativas competentes facultar a consulta de documentos

ou processos e passar certidões, a pedido do interessado ou do

Ministério Público, no prazo de dez dias, excepto em caso de

matérias secretas ou confidenciais. Este processo tem mais um

carácter substantivo que adjectivo, na medida em que consagra

um direito para o cidadão e um dever para a Administração

permitir o acesso à informação, sob forma de consulta ou

passagem de certidões.

O que se depreende da articulação dos artigos 93, 94 e 96 da

LPAC é que em caso de recusa de fornecimento de informação,

o particular pode requerer a intimação do órgão administrativo

pelo Tribunal passados vinte dias a contar do fim do prazo dos

dez dias85

em que a Administração deveria fornecer a

informação ou quando for notificado da recursa expressa ou lhe

85 O prazo de fornecimento de informação é, em geral, de dez dias. Este prazo não só está consagrado no artigo 93 da LPAC, mas também da Lei de Procedimento Administrativo, precisamente no artigo 67, n.º 4.

57

tenha sido dada uma satisfação parcial do seu pedido de acesso

à informação.

No seu pedido de acesso à informação, o artigo 94, n.º 3, da

LPAC, quer apresentado perante a Administração, quer perante

o Tribunal, o particular deve indicar o fim para que se destina a

consulta de documentos, processos ou a passagem de certidões.

De acordo com o regime jurídico dos arquivos, a consulta de

documentos na posse de Administração pode destinar-se à

obtenção de referências, de prova, certificação e para efeitos de

pesquisa, pesquisa que parece abranger todas as formas de

utilidade, nomeadamente académica, literária, jornalísticas,

etc.. Portanto, é a qualquer um destes fins que o requerente se

deve referir para fundamentar o seu pedido.

A intimação de órgão administrativo, concessionário

ou particular para comportamento.

Os pressupostos deste meio processual encontram-se

estabelecidos no artigo 120 da LPAC, nos termos do qual

quando os órgãos administrativos, os particulares ou os

concessionários violem normas de direito administrativo ou

deveres decorrentes de acto ou contrato administrativo, ou

quando a actividade dos primeiros e dos últimos viole um

direito fundamental, ou ainda quando, em ambas as hipóteses,

haja fundado receito de violação, pode o Ministério Público ou

qualquer pessoa a cujos interesses a violação cause ofensa

digna de tutela jurisdicional pedir ao tribunal que os intime a

adoptar certo comportamento ou a abster-se dele com o fim de

58

assegurar, respectivamente, o cumprimento das normas ou

deveres em causa, ou o respeito pelo exercício do direito.

Assim, como se referiu atrás, o direito de acesso à informação

é, deste logo, um direito fundamental, razão pela qual as

normas que o consagram são de direito administrativo, para

além de serem de direito constitucional. Por isso, a recusa de

fornecer informação ou a consulta de documentos ou de

passagem de certidões configura uma violação, primeiro, de

um direito fundamental e, segundo, de normas de direito

administrativo.

Este meio processual distingue-se do artigo 93 da LPAC

porque este exige a indicação do fim a que se destina o uso da

informação, quando o do artigo 120 pressupõe, apenas, que se

prove estarem a serem violadas normas de direito

administrativo ou o direito fundamental e acesso à informação.

É claro que, de alguma forma, o particular deverá indicar a

utilidade social que pretende retirar da informação que

pretende obter da administração, mas na intimação para

comportamento deverá centrar-se mais na demonstração de que

a atitude da Administração, de um particular ou concessionário,

nestes dois últimos casos na posse de informação de interesse

público, recusa-se ilegalmente a fornecer a informação.

IV. A CONSIDERAÇÕES FINAIS

O breve estudo que ora termina, muito longe de estar acabado,

permitiu proceder a um inventário descritivo e sumariamente

59

analítico da legislação do direito de acesso à informação em

vigor no país. É salutar chegar a este ponto e concluir que o

País não está, de todo, desprovido de legislação que permite o

acesso à informação, pois existem disposições legais que

permitem esse acesso. Numa análise sistemática, a legislação

aqui discutida apresenta os seguintes momentos mais

marcantes:

a) princípios gerais - assentes do “macro” princípio da

transparência da administração pública, do qual

derivam os corolários constantes da Estratégia para a

Gestão dos Arquivos do Estado, tais como o desiderato

de adopção de acesso pleno dos documentos de

interesse e domínios públicos, o princípio de acesso à

informação no quadro de uma sociedade de informação

democrática e a permissão de acesso à informação e a

participação do administrado no controlo social da

administração pública, consagrada na Lei de Bases da

Organização Administrativa.

b) Direito de acesso à informação- Para efeitos, de

concretização do direito de acesso à informação, foi

possível demonstrar a existência de um leque de normas

que permite o acesso específico à informação

administrativa procedimental e a que se encontra

guardada em arquivos do Estado. É o caso da

Declaração Universal dos Direitos Humanos, o Pacto

Internacional dos Direitos Civis e Políticos, a Carta

Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, a Carta

Africana da Função e Administração Públicas, a Lei de

60

Procedimento Administrativo, o Regime Jurídico do

Sistema Nacional de Arquivos do Estado, entre outros.

Não se encontraram contradições de fundo entre estes

diferentes dispositivos legais, embora nalguns casos

não seja fácil estabelecer relacionamentos e

complementaridades. Da análise do conteúdo, espírito e

alcance do direito à informação entanto que direito

fundamental resulta claro que para a efectivação do

mesmo, o Estado deve proactivamente colocar no

domínio público a informação estadual de interesse

público e deve fazer todos os esforços para garantir o

acesso fácil, rápido, eficaz e prático a essa informação.

O Estado deve igualmente adoptar os procedimentos

necessários, através do qual se pode ter acesso a

informação, particularmente por meio de legislação

específica sobre a de liberdade de informação.

c) Âmbito de Aplicação pessoal - Em geral, o âmbito de

aplicação pessoal do direito de acesso à informação de

interesse público previsto na legislação analisada

incide, fundamentalmente, sobre a informação na posse

de entidades públicas – Administração Pública,

nomeadamente órgãos centrais e locais do Aparelho do

Estado e as instituições subordinadas ou dependentes,

instituições de investigação científica e demais

instituições subordinadas pelos órgãos do Estado, bem

61

como as Autarquias Locais.86

A legislação em vigor,

sobretudo o regime jurídico do Sistema Nacional de

Arquivos, apesar de referir-se aos arquivos privados87

,

não estabeleceu um regime claro de acesso à

informação, tendo remetido para legislação específica.

É importante, ter-se presente que as entidades privadas

podem ter ao seu dispor informação de grande interesse

público, daí que o legislador deve prestar atenção a esta

matéria.

d) Âmbito de aplicação material: a legislação em vigor

permite o acesso à informação contida em processos

relativos ao procedimento administrativo em curso,

bem como a informação em arquivos intermediários e

arquivos permanentes. Os arquivos são definidos de

forma ampla, podendo ser suportes de informação na

forma física de quaisquer natureza, nos termos do artigo

1, alínea a) do regime do SNAE.

e) Restrições e limites ao direito de acesso à informação

– com fundamento quer na Constituição da República e

normas internacionais, designadamente a Declaração

Universal dos Direitos Humanos e o Pacto

Internacional dos Direitos Civis e Políticos, a legislação

em vigor, para além de reconhecer o direito de acesso à

86 Veja a este respeito, por exemplo, o artigo 2 do SNAE e o artigo 2 do Regulamento de Avaliação e Eliminação de Documentos da Administração Pública, aprovada pelo Diploma Ministerial n.º 31/2008, de 30 de Abril 87 O conceito de arquivo privado consta da alínea c) do artigo 1 do regime do SNAE, aprovado pelo Decreto n.º 36/2007, de 27 de Agosto, nos termos do qual o arquivo privado é o conjunto de documentos produzidos e recebido por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, em decorrência das suas actividades, depositados ou não em instituições públicas.

62

informação, também consagrou-lhe algumas restrições.

Neste domínio, é onde se podem apontar maiores

preocupações com relação ao tema.

i. Em primeiro lugar, o regime jurídico de segredo

Estatal estabelece os critérios de classificação de

informação recorrendo a categorias jurídicas

demasiado vagas, os quais constituem

verdadeiros conceitos indeterminados. Com

efeito, a Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro,

define como informação classificada, portanto

inacessível ou de acesso condicionado, os

documentos que contêm dados ou informação

militar, política, económica, comercial,

científica, técnica, ou quaisquer outra cuja

divulgação ponha em causa, prejudique,

contrarie ou perturbe a segurança do Estado e

do Povo, ou a economia nacional. Como se vê,

cada um dos critérios de classificação está

estabelecido através de uma fórmula

indeterminada, o que contraria o princípio

constitucional do artigo 56, conjugado com o do

artigo 19 do PIDCP, que obriga a que as

restrições estejam estabelecidas de forma

expressa.

Recorrendo às constatações referidas na

Estratégia para a Gestão dos Arquivos do

Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de

26 de Dezembro, da Comissão Interministerial

63

da Função Pública, pode-se seguramente dizer

que “a ausência de directrizes, normas de

orientação metodológica para criar e manter

sistemas de arquivos correntes, intermediários e

permanentes nas instituições públicas leva a

que a actuação dos funcionários em relação à

disponibilização de informação, bem como a

acessibilidade dos arquivos seja tendencial e

predominantemente coberta de algum

secretismo. Tal atitude defensiva do funcionário

é fácil de justificar, visto que não tendo critérios

muito claros para verificar se a informação que

lhe é solicitada enquadra-se em alguma das

categorias vagamente referidas na lei do segredo

estatal, ele sempre agirá na defensiva. Para se

preservar de um processo disciplinar, por ter

fornecido informação privilegiada, o

funcionário sempre se escudará por detrás do

fundamento vago de tratar-se de informação

classificada.

No entanto e como foi anteriormente referido, a

restrição de um direito fundamental não deve

resultar de mera interpretação, mas, sim, de uma

consagração expressa e inequívoca do

legislador. Para obviar a isso, o legislador deve

definir cada um daqueles conceitos, isto é,

indicar claramente quando é que uma

informação é considerada militar, política,

económica, etc.

64

ii. Outro dado preocupante referente às restrições

do direito de acesso à informação resulta do

facto de tal matéria acompanhar a elevada

dispersão legislativa. Bem vistas as coisas, a

crítica feita no ponto anterior nem teria razão de

ser se as restrições fossem elencadas num

mesmo instrumento, pois, foi possível encontrar

na legislação um rol considerável de restrições

específicas

f) Instituições com responsabilidade no domínio de

acesso a informação: existem várias instituições que

podem assegurar, do ponto de vista administrativo, a

chamada exigibilidade do direito de acesso à

informação, mediante a efectivação das garantias

administrativas ou graciosas. Ao longo do texto,

identificaram-se algumas melhor posicionadas para

dirimir alguns conflitos entre a Administração e o

Particular, no concernente à acessibilidade ou não de

determinados documentos.

Integrados na própria estrutura da administração

pública e fundamentalmente porque já estão em

funcionamento, parece que as Comissões de Avaliação

de Documentos, quer a nível central, quer a nível

provincial ou distrital, poderiam facilmente funcionar

como instâncias de arbitragem. Esta opção é económica

porque estas comissões já existem e cabe nas suas

atribuições justamente a classificação de documentos,

65

pelo que facilmente poderiam exercer tal missão de

assessoria aos órgãos que em cada nível devem decidir

os pedidos de acesso à informação.

A outra opção imediata é a criação de uma Comissão

Independente de Acesso à Informação, podendo neste

caso e à semelhança de Portugal, estabelecer tal

Comissão na Assembleia da República, a qual poderia

ser desconcentrada para o nível provincial através de

Comissões Provinciais de Acesso à Informação. Esta

solução poderia integrar membros directamente

provenientes das Assembleias e de outras Instituições.

Aliás, bem vistas as coisas, as duas soluções não se

excluem. A primeira, de incluir nas competências das

Comissões de Avaliação de Documentos a competência

de decidir ou assessorar quem de direito se determinado

documento é de acesso público ou classificado,

funcionaria como uma garantia administrativa,

enquanto as Comissões nas Assembleias da República e

Provinciais poderia funcionar como Garantia Política

semelhante ao direito de Petição.

Seria apenas necessário garantir que a interposição de

reclamação perante tais comissões, suspenda o prazo de

recurso contencioso enquanto não houver resolução

administrativa ou política do pedido.

No domínio institucional, há um outro elemento que

deve merecer clarificação. Trata-se da matéria das

66

competências, porque não existe muita clareza sobre as

competências no que diz respeito às decisões sobre

pedidos de acesso à informação. Qual é a informação

que o funcionário do balcão de atendimento pode dá-la

sem necessidade de autorização superior? Contudo, é de

realçar que o n.º 3 do artigo 68 da Lei de Procedimento

Administrativo enumerou os casos de informação cujo

acesso depende de autorização superior, o que

interpretado nos termos do princípio de exclusão de

partes significaria que a outra não referida por aquele

preceito pode ser decidida por qualquer funcionário.

g) Mecanismos de Acesso: Este é um dos pontos que

deve merecer, igualmente, alguma atenção do

legislador, tendo em conta que a análise do regime em

vigor faz concluir existirem algumas zonas de

penumbra sobre como proceder para se obter acesso à

informação. Só a Lei de Procedimento é que é clara

sobre a necessidade de requerimento em determinados

casos, mas, no entanto, já não é muito clara sobre

quando é que uma informação pode ser requerida

oralmente. Outrossim, a legislação em análise nada diz

sobre que informações o Estado deve oficiosamente

colocar a disposição do público à semelhanças do que

acontece com as informações ou documentos

publicados em BR, as quais os cidadãos podem aceder

sem necessidade de serem vítimas de excessiva

burocracia ou por complexos mecanismos

procedimentos para o acesso à informação.

67

h) Garantias Administrativas e Contenciosas: No

quadro das garantias administrativas, o cidadão dispõe

das tradicionais garantias graciosas do administrado,

nomeadamente o requerimento, a reclamação, o recurso

hierárquico, a queixa, a petição e a denúncia. Todas

estas garantias podem assegurar eficazmente o acesso à

informação.

A nível dos tribunais, o cidadão dispõe do recurso

contencioso de anulação, da intimação para informação,

consulta de processo e passagem de certidão, bem como

a intimação de órgão administrativo, particular ou

concessionário para garantir jurisdicionalmente o seu

direito de acesso à informação. Do ponto de vista do

Direito Administrativo, não parece haver mais

necessidade de criar mais mecanismos, o que interessa

é criar mecanismos de acesso a outras jurisdições e

adoptar os mecanismos existentes às necessidades

específicas de acesso geral à informação. O que é

importante é fazerem-se remissões mais claras e

inequívocas ao regime processual vigente, o que

implica o abandono das formas vagas do tipo cabe

recurso às entidades competentes em caso de recusa de

fornecimento de informação. Há que indicar o tipo de

recurso, os prazos, as entidades competentes, etc.

68

V. ANEXO I – SISTEMATIZAÇÃO DAS NORMAS

DE ACESSO À INFORMAÇÃO EM VIGOR,

DISPERSAS EM VÁRIOS DIPLOMAS LEGAIS

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 1

Definições

a) Arquivo: conjunto de documentos de qualquer

época e forma que, independentemente da natureza

ou suporte de informação, são acumulados e

conservados em razão do seu valor ao longo das

actividades de pessoas físicas ou jurídicas, públicas

ou privadas, para servirem de referência, prova,

informação ou fonte de pesquisa88

.

b) Informação: designa conhecimento, estatísticas,

relatórios e várias formas e modos de expressão que

são registados ou codificados incluindo livros, fitas

magnéticas, videogramas e digitação electrónica89

.

c) (...)

88 Artigo 1, alínea a), do Regime do Sistema Nacional de Arquivos do Estado, aprovado pelo Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto 89 Artigo 2, n.º 2, do Protocolo da SADC sobre Cultura, Informação e Desporto, ratificado pela Resolução n.º 1/2002,de 14 de Fevereiro, do Conselho de Ministros.

69

Artigo 2

Objecto da lei

A presente lei fixa o regime jurídico de acesso pleno a

documentos e informação de interesse e domínios

públicos, pelos utilizadores90

.

Artigo 3

Âmbito de Aplicação

1. A presente lei regula o acesso a qualquer

documento ou informação de interesse e domínio

público, na posse das entidades e órgãos de

Administração Pública, nomeadamente a

Administração directa e indirecta do Estado,

incluindo a sua representação no estrangeiro, as

autarquias locais e demais pessoas colectivas de

direito público91

.

2. Com as necessárias adaptações, a apresente lei

abrange os particulares e concessionários na posse

de documentos e informação de interesse público92

.

90 Princípio 7, alínea e) e Acção Estratégica n.º 9. 4, alínea c), ambos da Estratégia para a Gestão de Arquivos do Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro 91 Sobre o âmbito da Administração Pública vide o artigo 3 Lei n.º 7/2012, de 8 de Fevereiro – Lei de Bases da Organização da Administração Pública. 92 Fazer leitura articulada do artigo 120 da Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho – Lei e Processo Administrativo Contencioso – e do artigo 2, alínea a) do Regime do SNAE, aprovado pelo Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto, que define os arquivos.

70

Artigo 4

Legitimidade de acesso à informação

1. Todos os cidadãos têm direito de acesso

incondicional à informação relativa ao andamento

dos procedimentos em que estejam directamente

interessados, incluindo a consulta dos respectivos

processos e passagem de certidões, nos termos

regulados no regime de procedimento

administrativo93

.

2. O direito de acesso à informação não incluída no

disposto no número anterior, depende da

demonstração do interesse legítimo no

conhecimento dos elementos que se pretende,

mediante requerimento escrito e devidamente

fundamentado94

.

3. As associações e fundações que tenham por fim a

defesa de interesses públicos têm legitimidade de

requerer acesso à informação relacionada com o seu

domínio de actuação95

.

93 Artigos 67 e 68, ambos da Lei n.º 14/2011, de 14 de Agosto – Lei de Procedimento Administrativo. 94 Vide Artigo 70 da Lei de Procedimento Administrativo 95 Adaptado do artigo 60 da Lei de Procedimento Administrtivo

71

Artigo 5

Princípios Gerais

O acesso à informação rege-se pelos princípios

seguintes:

a) A transparência da Administração Pública, que

implica a obrigatoriedade da publicidade da

actividade administrativa96

.

b) A supervisão da Administração Pública pelo

cidadão97

c) Acessibilidade de documentos e informação pelos

utilizadores98

d) O direito de acesso pleno à informação99

CAPÍTULO II

DIREITO DE ACESSO À INFORMAÇÃO

Artigo 6

Direito de acesso à informação

1. Todo o cidadão tem o direito de procurar, receber e

divulgar informação de qualquer natureza e sem

96 Redacção da norma constant do n.º 1 do artigo 15 de Lei n.º 14/2011, de 14 de Agosto – Lei de Procedimento Administrativo. Vide, ainda o artigo 3, n.º 8, da Carta Africana da Função e Administração Públicas, raticada pela Assembleia da República, a 26 de Dezembro de 2012. 97 Artigo 11 da Lei de Procedimento Administrativo 98 Princípio estratégico 7, alíea e) da Estratégia para a Gestão de Arquivos do Estado 99 Estratégia para Gestão de Arquivos do Estado e o artigo 6 da Carta Africana da Função e Administração Públicas

72

qualquer tipo de censura, salvo nos casos

expressamente proibidos por lei100

.

2. A lei pode restringir o acesso à informação em

razão da salvaguarda de outros valores

constitucionais, designadamente por motivos de

segurança e ordem públicas, saúde e moral pública

e respeito de direitos fundamentais dos cidadãos101

.

Artigo 7

Forma de Acesso

O acesso à informação exerce-se através de102

:

a) Disponibilização oral pelos funcionários e Agentes;

b) Reprodução;

c) Declaracão autenticada pelos serviços;

d) Consulta de processo;

e) Passagem de certidões;

Artigo 8

Taxas de Acesso

100 Disposição que resulta da combinação dos artigos 41, 48, 56 e 71, todos da Constituição da República artigo 19 da Declaração Universal, Artigo 19 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos 101 Ver artigo 56, n.º 2 da Constituição da República e artigo 19 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos 102 Ver artigo 68, n.º 2, da Lei de Procedimento Administrativo

73

Com excepção de informação oral, todas as formas de

acesso podem ser objecto de cobrança de taxas a fixar

por legislação própria103

.

Artigo 9

Pedido de Informação

1. O pedido de informação faz-se por requerimento

oral ou por escrito devidamente fundamentado e

indicado o fim a que se destina, dirigido ao

dirigente ou servidor público com competências no

domínio de gestão de documentos, informação e

arquivos.

2. O pedido de acesso à informação faz-se

obrigatoriamente por escrito nos seguintes casos104

:

a) Quando incide sobre correspondência

oficial;

b) Informações relativas a assuntos de serviço

ou dadas por funcionários, excepto se o

pedido se destinar a procedimento civil ou

criminal em virtude das mesmas

informações;

c) Informações dadas por funcionários sobre

outros funcionários, excepto se autorizados

[por escrito] por funcionário a que se

referem;

103 Ver artigo 68, n.º 2, da Lei de Procedimento Administrativo 104 Cfr. Artigo 68, n.º 3, da Lei de Procedimento Administrativo

74

d) Quaisquer peças de processo disciplinar, de

inquérito ou de sindicância em fase de

instrução;

e) Assuntos relativos à investigação ou

diligência policial.

f) (...)

Artigo 10

Prazo para Disponibilização de Informação

As autoridades administrativas competentes devem

facultar a consulta de documentos ou processos e

passar certidões solicitadas no prazo de dez dias105

a

contar da data de entrada do pedido.

Artigo 11

Restrições e Limites

1. O direito de acesso à informação pode ser

restringido, condicionado ou limitado quando a

informação solicitada tenha sido declarada como

classificada nos termos da lei, como segredo de

Estado, secreto, restrita e confidencial106

.

2. Sem prejuízo de outras restrições expressamente

estabelecidas em legislação específica, as restrições

105 Artigo 93, n.º 1, da Lei n.º 9/ 2001, de 7 de Julho – Lei de Processo Administrativo Contencioso (LPAC). Ver também o artigo 67, n.º 4, da Lei de Procedimento Administrativo. 106 Ver artigo 5 da Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro

75

referidas no número anterior aplicam-se nos

seguintes casos:

a) Segredo de Estado107

;

b) Segredo de justiça108

;

c) Sigilo profissional109

;

d) Sigilo bancário, salvo os casos em que

legislação específica permite o acesso110

;

e) Dados pessoais constantes de ficheiros

electrónicos em poder de autoridades

públicas ou privadas111

;

f) No âmbito das medidas especiais de

protecção de vítimas, denunciantes e

testemunhas112

;

g) Informação referente à vida e intimidade

privadas dos cidadãos113

;

h) Segredo comercial ou industrial114

;

i) Segredo relativo à propriedade literária,

artística ou científica115

107 Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro, mas sem prejuízo das observações já feitas de que a lei deve evitar o uso de conceitos indeterminados; 108 Estatuto dos Magistrados Judiciais e o Estauto dos Magistrados do Ministério Público, incluindo as leis processuais 109 Lei da Probidade, Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado, Lei que estabelece os deveres dos dirigentes superiores do Estado, artigo 58, alínea f) da Lei n.º 23/2007, de 1 de Agosto 110 Artigos 48 da Lei n.º 15/99, de 1 de Novembro – Regula o estabelecimento e o exercício de actividades das instituições de crédito e das sociedades de crédito 111 Artigo 71 da Constituição da República 112 Artigos 7 e 13 da Lei n.º 15/2012, de 14 de Agosto – Lei que estabelece os mecanismos de protecção da vítima, denunciates e testemunhas 113 Artigo 41 da Constitiuição da República 114 Artigo 69, n.º 2, da Lei de Procedimento Administrativo 115 Artigo 69, n.º 2, da Lei de Procedimento Administrativo

76

Artigo 12

Acesso a documentos classificados

O acesso à informação ou documentos classificados só

é admissível após a sua desclassificação116

ou do fim do

prazo do acto de classificação117

.

Artigo 13

Decisão

A recusa de prestação de informação, consulta de

documentos ou passagem de documentos deve ser

fundamentada118

CAPÍTULO III

GARANTIAS DE LEGALIDADE

Artigo 14

Garantias de Acesso à Informação

O indeferimento do pedido de acesso à informação

pode ser impugnado administrativamente ou por via

jurisdicional ou por exercício do direito de petição nos

termos regulados na presente lei.

116 Parte final da alínea a) do n.º 3 do artigo 67 da Lei de Procedimento Administrativo. 117 Artigo 16 do Regime Jurídico do Sistema Nacional de Arquivos do Estado, aprovado pelo Decreto n.º 36/2006, de 27 de Agosto 118 Artigo 67, n.º 5, da Lei de Procedimento Administrativo.

77

Artigo 15

Impugnação Administrativa

1. A decisão de indeferimento pode ser:

a) Reclamada para o mesmo dirigente que a

tomou, no prazo de 5 (cinco) dias a contar

da data de notificação da mesma;

b) Impugnada por recurso hierárquico, no

prazo de noventa dias, a contar da data da

notificação de indeferimento119

;

2. A reclamação e o recurso hierárquico devem ser

decididos no prazo de quinze dias120

.

Artigo 16121

Parecer das Comissões de Avaliação de Documentos

Nos casos de impugnação administrativa, por

reclamação ou por recurso hierárquico, as entidades a

quem compete decidir podem solicitar parecer das

Comissões de Avaliação de Documentos.

Artigo 17

Impugnação Judicial

119 Artigo 165 da Lei de Procedimento Administrativo. 120 Artigo 171 da Lei de Procedimento Administrativo. 121 Estas Comissões encontram-se previstas no artigo 10 do Regime Jurídico do Sistema Nacional de Arquivos.

78

A impugnação judicial das decisões de indeferimentos

de pedidos de informação, consulta de processos e

passagem de certidões é regulada pelo regime do

processo administrativo contencioso e faz-se mediante:

a) Recurso contencioso de anulação;

b) A intimação para informação, consulta de processo

e passagem de certidões122

;

c) Intimação de órgão administrativo, particular e

concessionário para prestar informação123

122 Artigo 93 da Lei de Processo Administrativo Contencioso 123 Artigo 120 da Lei de Processo Administrativo Contencioso

79

Bibliografia

Legislação Nacional

Constituição da República de Moçambique (2004).

Lei n.º 16/2012, de 14 de Agosto – Lei da Probidade.

Lei n.º 14/ 2011, de 10 de Agosto - Lei de

Procedimento Administrativo.

Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro – Lei sobre o segredo

Estatal.

Lei n.º 18/91, de 16 de Agosto – Lei da Imprensa.

Lei n.º 10/ 91, de 30 de Julho - Estatuto dos

Magistrados Judiciais.

Lei n.º 22/2007, de 1 de Agosto – Lei Orgânica do

Ministério Público.

Lei n.º 7/98, de 15 de Junho – Estabelece normas de

conduta aos dirigentes superiores do Estado.

Lei n.º 16/2012, de 14 de Agosto – Lei da Probidade

Pública

Lei n.º 14/2009, de 17 de Março – Estatuto Geral dos

Funcionários e Agentes do Estado.

Lei n.º 7/2012, de 7 de Fevereiro – Lei de Base da

Organização Administrativa.

Lei nº 20/97, de 01 de Outubro - Lei do Ambiente.

Lei nº 22/2009, de 28 de Setembro - Lei do

Consumidor.

Lei n.º 19/91, de 16 de Agosto – Lei dos Crimes Contra

a Segurança do Estado.

80

Lei n.º 17/2007, de 18 de Julho – Regimento da

Assembleia da República.

Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho – Lei de Processo

Administrativo Contencioso (LPAC).

Lei n.º 6/2004, de 17 de Junho – que introduz os

mecanismos complementares de combate à corrupção.

Lei n.º 14/2012, de 8 de Fevereiro - Lei Orgânica do

Ministério Publico e Estatuto dos Magistrados do

Ministério Público.

Código Civil

Código de Processo Penal

Decreto – Lei nº 35007 de 13 de Outubro de 1945.

Regulamento de Avaliação e Eliminação de

Documentos da Administração Pública aprovada pelo

Diploma Ministerial n.º 31/2008, de 30 de Abril.

Decreto Presidencial n.º 9/93, de 29 de Dezembro, que

criou a Comissão Nacional para Implementação das

Normas do Segredo do Estado (CPISE).

Decreto n.º 36/2010, de 16 de Fevereiro sobre o Regime

Jurídico do Sistema Nacional de Arquivos do Estado

(SNAE).

Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro – Normas de

Funcionamento dos Serviços da Administração Pública.

Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto, que introduziu o

novo Sistema Nacional de Arquivos do Estado

(SINAE).

Decreto Presidencial nº 4/95 de 16 de Outubro criou o

Gabinete de Informação (GABINFO).

81

Decreto Presidencial n.º 9/ 93, de 29 de Dezembro, que

criou a Comissão Nacional para a Implementação das

Normas de Segredo do Estado – CPISE.

Decreto n.º 26/76, de 17 de Julho o Arquivo Histórico

de Moçambique foi integrado na Universidade Eduardo

Mondlane (UEM).

Decreto Presidencial n.º 13/2007, de 16 de Outubro,

relativo ao Ministério da Função Pública prevê o Centro

Nacional de Documentação e Informação de

Moçambique (CEDIMO).

Diploma Ministerial n.º 86/98, de 15 de Julho que

aprova o Estatuto Orgânico do CSCS.

Diploma Ministerial n.º 35/2010, de 16 de Fevereiro,

que “cria” o CNA - Conselho Nacional de Arquivos.

Estatuto Orgânico do GABINFO, aprovado pelo

Diploma nº 2/2005, de 29 de Agosto do Primeiro –

Ministro.

Estatuto Orgânico da UEM, aprovado pelo Decreto n.º

12/95, de 25 de Abril.

Estatuto Orgânico da CEDIMO foi aprovado pela

Resolução n.º `15/2009, de 8 de Julho, da Comissão

Interministerial da Função Pública.

Legislação estrangeira

Constituição da República de Portugal

Lei de Acesso a Documentos Administrativos, de

Portuga

Instrumentos Internacionais

82

Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos

1981/1986

Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos 1966

Declaração Universal dos Direitos Humanos 1948

Comentário Geral nº 34, de 12 de Setembro de 2011, do

Comité de Direitos Humanos da Nações Unidas sobre a

interpretação do artigo 19 da PIDCP

Protocolo da SADC sobre Cultura, Informação e

Desporto, ratificado pela Resolução n.º 1/2002,de 14 de

Fevereiro, do Conselho de Ministros.

Carta Africana da Função e Administração Públicas,

aprovada pela Resolução n.º 67/2012, de 28 de

Dezembro, da Assembleia da República

Livros

Menezes Cordeiro Tratado de Direito Civil. Tomo I.

Almedina, 2011. Vide ainda, Menezes Cordeiro.

Direitos Reais. Lex, 1979 (Reprint).

Diogo Freitas do Amaral. Curso de Direito

Administrativo, Vol I. Almedida, Coimbra.

Vieira de Andrade. A Justiça Administrativa. Almedida,

Coimbra, 2011.

Netto, Luisa Cristina Pinto. A contratualização na

função pública. Ed. Del Rey, 2005.

Sítios da Internet

http://conceito.de/informacao#ixzz2KtrdCkuP

http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.asp

x?idsc=71981&ida=72386

83

http://pt.wikipedia.org/wiki/Segredo_de_justi%C3%A7

a

Oliveira Ascensão. A dignidade da pessoa e o

fundamento dos direitos humanos. In

http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.asp

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Jurisprudência

Acórdão do Tribunal de Relação de Coimbra, de 31 de

Janeiro de 2006, proferido nos autos do Processo n.º

3987/05.

Políticas, Planos e Estratégias

Estratégia para Gestão de Arquivos do Estado, aprovada

pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro, da

Comissão Interministerial da Função Pública.

Estratégia para a Gestão de Documentos e Arquivos do

Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de

Dezembro