FUNDAO GETLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO GABRIELA DE BRELZ O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NA CMARA MUNICIPAL DE SO PAULOuma Anlise das Audincias Pblicas do Oramento (1990-2010) SO PAULO 2012 GABRIELA DE BRELZ O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NA CMARA MUNICIPAL DE SO PAULOuma Anlise das Audincias Pblicas do Oramento (1990-2010) TeseapresentadaEscoladeAdministraode EmpresasdeSoPaulodaFundaoGetlio Vargas,comorequisitoparaaobtenodottulo de Doutor em Administrao Pblica e Governo. Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade Civil em Contexto Subnacional Orientador: Prof. Dr. Mrio Aquino Alves SO PAULO 2012 Brelz, Gabriela de. O Processo de Institucionalizao da Participao na Cmara Municipal de So Paulo uma Anlise das Audincias Pblicas do Oramento (1990-2010) / Gabriela de Brelz. - 2012. 314 f. Orientador: Mrio Aquino Alves. Tese (CDAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. 1. Desenvolvimento institucional. 2. Administrao municipal Participao do cidado So Paulo (SP). 3. Oramento municipal Participao do cidado So Paulo (SP). 4. Burocracia. 5. So Paulo (SP) Cmara municipal. I. Alves, Mrio Aquino. II. Tese (CDAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. III. Ttulo. CDU 352(816.11) GABRIELA DE BRELZ O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NA CMARA MUNICIPAL DE SO PAULOuma Anlise das Audincias Pblicas do Oramento (1990-2010) TeseapresentadaEscoladeAdministraode EmpresasdeSoPaulodaFundaoGetlio Vargas,comorequisitoparaaobtenodottulo de Doutor em Administrao Pblica e Governo. Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade Civil em Contexto Subnacional Data de aprovao: _____/____/_______ Banca examinadora: ____________________________________ Prof. Dr. Mrio Aquino Alves (Orientador) FGV-EAESP ____________________________________ Prof. Dr. Marco Antnio de Carvalho Teixeira FGV-EAESP ____________________________________ Prof. Dr. Cludio Gonalves Couto FGV-EAESP ____________________________________ Prof. Dr. Adrian Gurza Lavalle USP-FFLCH ____________________________________ Prof. Dr. Flvio Carvalho de Vasconcelos FGV-EBAPE AGRADECIMENTOS Gostariadeagradecerquelesquecontriburamdiretaouindiretamenteparao desenvolvimento desta pesquisa.Aomeuorientador,ProfessorMrioAquinoAlves,meusinceroagradecimento pelo grande aprendizado e crescimento durante estes quatro anos. Este estudo fruto dos seus preciosos ensinamentos e da orientao que se iniciou no mestrado e que espero levar para a vida toda. Aosmeusprofessores,comosquaisaprendimuito.Certamenteestatese resultadodesseaprendizado.AosprofessoresMarcoAntnioCarvalhoTeixeiraeClaudio Couto, pelas importantes contribuies na qualificao do projeto de tese. Agradeoaosentrevistados,cujaparticipaoenriqueceuesteestudo,aos funcionriosdaCmaraMunicipalqueauxiliaramnabuscadedocumentosequelesque atravs de conversas tanto me ensinaram sobre participao, Cmara Municipal e as relaes entre os diversos atores. Umespecialagradecimentoaosvereadores,assessoresdevereadores, funcionriosdaCmaraMunicipaldeSoPauloediversosmembrosdasociedadecivilque participaramdasaudinciaspblicasnaCmaraMunicipaldeSoPaulo equecontriburam paraestapesquisa. Atravsdevocstiveaoportunidadedeconhecerpessoasinteressantes, comdiferenteshistrias,equemuitomeensinaramsobreavidaesobreomeuobjetode estudo. AosfuncionriosdaFGV-EAESP:pessoaldoCentrodeEstudosem AdministraoPblicaeGoverno,pessoaldaSecretariadePs-GraduaoedaBiblioteca Karl Boedecker, que me deram suporte sempre que necessrio. AosqueridoscolegasPatriciaLaczynski,PatriciaMendona,EduardoGrin, FernandoNogueira,MarcusViniciusPeinadoGomes,FernandoBurgos,MariaFernanda Rodovalho,InsMindlinLafer,LaraSimielliePaulaPedroti,pelocompanheirismo, aprendizadoeamizadequenasceudesteprocesso.AgradeoaEduardoGrineFernando Nogueira pelos comentrios construtivos e correes tese. AgradeoCapeseaoGVPesquisa,pelabolsadeestudosconcedidaduranteo doutorado.AoToms,meumarido,peloamoreapoionasminhasescolhaseporseruma eternafontedeinspiraoedeconhecimento.Aomeufilho,Lucas,minhamaiorrazodeexistir. RESUMO Esteestudotemcomoobjetivoanalisaroprocessodeinstitucionalizaodaparticipaoda sociedadecivilnaCmaraMunicipaldeSoPauloatravsdeumaanlisedasaudincias pblicasdooramentode1990a2010.Levandoemconsideraooamplodebatesobreos limitesdademocraciarepresentativaeaimportnciadaparticipaodasociedadecivilem suprirumsupostodficitdemocrtico,esteestudoanalisaaparticipaodasociedadecivil comoparteenocomosubstitutodeumademocraciarepresentativa.Emtermosde metodologia,trata-sedeumapesquisaqualitativaquevisaenfatizarascaractersticasdas entidades, dos processos e significados, usando os sentidos dados pelos atores sociais a fim de entendercomoaparticipaocomoexperinciasocialcriadaeseussentidosproduzidos. Utilizou-se a tcnica de estudo de caso amplamente adotada para a investigao de tpicos aindapoucoanalisados,comoocasodaparticipaodasociedadecivilnoLegislativo, incorporando-seelementosdatcnicadeestudodecampolongitudinal.Dopontodevista terico, esta tese foi guiada pelo institucionalismo na teoria das organizaes, com nfase nas suasmicrofundaes,enfatizandoasexplicaesculturaisecognitivas,muitoricasparao entendimentodofenmenodaparticipao.Naanlisedosdiferentesatoresenvolvidosno processodeinstitucionalizaoesuasdiferenteslgicasdeparticipao,ascontribuiesda teoriadesistemasautopoiticosdeNiklasLuhmannforamfundamentais,sendopossvel identificar quatro subsistemas: poder legislativo, poder executivo, sociedade civil e burocracia daCmaraMunicipal.Adinmicadosdiferentessubsistemasaolongodosvinteanosde anlisepermiteobservarumconjuntodevariveisregulativas,normativasecultural-cognitivasqueinfluenciamoprocessodeinstitucionalizaodaparticipao.Oestudo concluique,apesardeinstitucionalizada,aparticipaonaCmaraMunicipalencontra obstculosparaserexercidanaprtica,devidoalimitaesnormativasecultural-cognitivas que perpassam os diferentes subsistemas, principalmente o Poder Legislativo. H dificuldade eminstitucionalizaraparticipaonaCmaraMunicipaldeSoPaulo,eissoocorreporque osvereadoresfazempartedeumsubsistemaautopoiticocomvaloresenormasprpriase quedificultaaentradadosubsistemasociedadecivil,quebuscaparticipardadiscussodo oramento.Existecertaaberturaparticipao,masestamoldadaconformepadresde condutajexistentesnainteraoentreparlamentaresociedadecivil,marcadaporumforte clientelismo,sedimentandooqueesteestudodenominadeclientelismooramentrio,uma participaovoltadaparaoatendimentodedemandaspontuaisdasociedadecivilquese realizamatravsdeemendas,enoporumaparticipaovoltadadiscussodepolticas pblicas e de um verdadeiro controle social do oramento pblico. Palavras-chave:participao,institucionalizao,sociedadecivil,poderlegislativo,poderexecutivo, burocracia, oramento, sistema autopoitico, audincia pblica. ABSTRACT / RESUMEN / RESUME Thepurposeofthisresearchistoanalyzetheprocessofinstitutionalizationofcivilsociety participationatSoPaulocitycouncilthroughtheanalysisofthebudgetpublichearings between 1990 and 2010. This research took into account the discussions regarding the limits ofrepresentativedemocracyandtheimportanceofcivilsocietyparticipationasa mechanismtocomplementbutnotreplacerepresentativedemocracy.Intermsof methodology,itisaqualitativeanalysisfocusedonthecharacteristicsoftheentities, processesandpurposes.Thecasestudymethodologylargelyusedintopicswith limitedpreviousstudies,asisthecaseofthecivilsocietyparticipationinthelegislative branch-wasappliedtogetherwiththelongitudinalfieldwork.Regardingtheoreticalframe, thisresearchwasbasedonorganizationalstudiesinstitutionalism,with emphasisonmicrofoundations,focusingonculturalandcognitiveexplanations,veryuseful inthestudyofparticipation.Inthereviewofthevariousparticipantsinvolvedinthe institutionalizationprocessandthedifferentmechanicsofparticipation,thecontributionof NiklasLuhmannautopoieticsystemtheorywasofseminalimportance.Thestudyidentifies four subsystems: legislative power, executive power, civil society, and the bureaucracy of the citycouncil.Thedynamicsofeachsubsystemduringthe20yearperiodreviewedinthis research enables us to analyze the set of regulatory, normative and cultural-cognitive variables thatinfluencestheprocessofcivilsocietyparticipationinstitutionalization.Thisresearch concludesthat,despiteofbeinginstitutionalized,theparticipationatthelegislativehouse faceslimitationstobeeffectivelyexercisedduetonormativeandcultural-cognitive constraints that exceedseach of the individual subsystem, specially theLegislativePower.It isproblematicaltoinstitutionalizetheparticipationattheSoPaulocitycouncil because the city representatives belong to an autopoietic subsystem with particular norms and values that poses challenges to the entrance of the civil society subsystem in the discussion of theannualbudget.Thereissomeopportunityforparticipation,butsuchparticipationis shapedbytheexistentbehaviorintherelationshipbetweenrepresentativesandits constituents,includingastrongclientelism,sedimentingwhatthisresearchnamesas budgetary clientelism, a type of participation focused on supplying very specific demands of civilsocietythatarefulfilledthroughamendmentstotheannual budget,andnotaparticipationfocusedindiscussingpublicpolicies and exercising a true social control over the annual budget. Key-words:participation,institutionalization,civilsociety,legislativepower,executivepower, bureaucracy, budget, autopoietic system, public hearing. LISTA DE FIGURAS E TABELAS Esquema 1 Convergncia de Evidncias (estudo nico)41 Esquema2OSistemaeosSubsistemasdaParticipaodaSociedadeCivil sustentados pelos Pilares Regulativo, Normativo e Cultural-cognitivo 70 Esquema 3 As Variveis Regulativas, Normativas e Cultural-Cognitivas72 Esquema 4 Trajeto das Sugestes na Comisso de Constituio, Justia e Legislao Participativa Cmara Municipal de So Paulo. 108 Esquema 5 Processo Oramentrio na Cmara Municipal de So Paulo115 Esquema 6 Tipo de encontro ao longo do tempo118 Esquema 7 Linha do Tempo e o Clientelismo Oramentrio223 Grfico 1 Membros da Sociedade Civil que Falaram120 Grfico 2 Nmero Total de Participantes por Tipo de Audincia / Reunio121 Quadro 1 Enfoques para Coleta de Dados25 Quadro 2 Etapas da Atividade Analtica26 Quadro 3 Codificaes para Anlise das Notas Taquigrficas31 Quadro 4 Tabela-matriz para Anlise de Dados32 Quadro 5 Relao de Entrevistas Subsistema Sociedade Civil36 Quadro 6 Relao de Entrevistas Subsistema Poder Legislativo37 Quadro 7 Relao de Entrevistas Subsistema Poder Executivo38 Quadro8RelaodeEntrevistasSubsistemaBurocraciadaCmaraMunicipalde So Paulo 38 Quadro 9 Instituies de acordo com Richard Scott (2001)42 Quadro 10 Trs Pilares das Instituies71 Quadro 11 Pilares institucionais e Veculos72 Quadro 12 Mapeamento da Participao na Cmara Municipal de So Paulo106 Quadro 13 Caractersticas das Audincias Pblicas128 Quadro 14 Atores dos Subsistemas Poder Executivo e Poder Legislativo143 Quadro 15 Os Aspectos da Cultura Poltica209 Tabela1NmerodeFundaesPrivadaseAssociaesSemFinsLucrativos segundo Classificao das Entidades sem Fins Lucrativos Brasil 2005 85 Tabela 2 Total de Audincias Pblicas e Reunies Tcnicas com Notas Taquigrficas122 Tabela 3 Participao da Sociedade Civil por Tipo de Audincia / Reunio123 Tabela 4 Atores do Subsistema Sociedade Civil124 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ABONG Associao Brasileira de Organizaes no Governamentais CEMPRE Cadastro Central de Empresas CCJLP Comisso de Constituio, Justia e Legislao Participativa CLP Comisso de Legislao Participativa CFO Comisso de Finanas e Oramento CMDCA - Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente CMSP Cmara Municipal de So Paulo CMTC Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos COPNI-ClassificaodosObjetivosdasInstituiessemFinsLucrativosaoServiodas Famlias COVISA - Coordenao de Vigilncia em Sade CPI Comisso Parlamentar de Inqurito CTEO - Consultoria Tcnica de Economia e Oramento DEM Democratas ECA Estatuto da Criana e do Adolescente EPR Expe, Pergunta, Responde FMDCA - Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente FEBEM - Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor GIFE Grupo de Institutos Fundaes e Empresas IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e EstatsticaIPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPREM - Instituto de Previdncia Municipal LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LOA Lei do Oramento Anual LOM Lei Orgnica do Municpio OCR Optical Character Recognition OP Oramento Participativo OS Organizao Social OSCIP Organizao Social de Interesse Pblico PCdoB Partido Comunista do Brasil PDS Partido Democrtico Social PFL Partido da Frente Liberal PL Partido Liberal PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PP Partido Progressista PPA Plano Plurianual PPB Partido Progressista Brasileiro PR Partido da Repblica PSD Partido Social Democrtico PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT - Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro PV Partido Verde SINDISEP-SindicatodosTrabalhadoresnaAdministraoPblicaeAutarquiasdo Municpio de So Paulo SUS Sistema nico de Sade SUMRIO 1. INTRODUO15 2. METODOLOGIA E DESENHO DA PESQUISA18 2.1 Consideraes iniciais e problema de pesquisa18 2.2 Objetivos e questes da pesquisa21 2.3 Estudo de Caso22 2.4 Coleta de dados26 2.4.1 Documentos27 2.4.2 Entrevistas34 2.4.3 Observao direta39 2.4.4. Trs princpios para a coleta de dados40 3. INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO42 3.1 Introduo ao institucionalismo na teoria das organizaes42 3.2 As microfundaes do institucionalismo48 3.3 Processo de institucionalizao51 3.4 Legitimidade e institucionalizao57 3.5 As contribuies de Niklas Luhmann ao processo de institucionalizao62 3.6 Os pilares de Scott e a institucionalizao da participao na Cmara Municipal de So Paulo: um framework de anlise68 4. PARTICIPAO E DEMOCRACIA76 4.1 Consideraes iniciais76 4.2 Contexto histrico da participao da sociedade civil no Brasil81 4.3 Constituio de 1988: um marco para o processo participativo86 4.4 A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo e a participao local91 4.4.1 Plebiscito, referendo e iniciativa popular92 4.4.2 Tribuna Popular94 4.4.3 Conselhos municipais e conselho de representantes96 4.4.4 Audincias pblicas98 5. PARTICIPAO NA CMARA MUNICIPAL DE SO PAULO101 5.1 A Cmara Municipal de So Paulo101 5.2 Outros mecanismos de participao alm dos dispostos na Lei Orgnica do Municpio de So Paulo106 5.2.1 Comisso de Constituio, Justia e Legislao Participativa106 5.2.2 Frente parlamentar109 5.2.3 Lobby110 6. ESTUDO DE CASO: A INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NAS AUDINCIAS PBLICAS DO ORAMENTO112 6.1 O processo oramentrio e as audincias pblicas da Lei do Oramento Anual112 6.2 Um mapeamento das audincias pblicas do oramento116 6.3 Descritivo das Audincias Pblicas do Oramento127 6.4 Linha do tempo: uma anlise das audincias pblicas de 1990 a 2010142 6.4.1 Perodo de 1990 a 1992 Aprendizagem e assimilao do processo participativo147 6.4.2 Perodo de 1993 a 1996 Assimilao do processo participativo149 6.4.3 Perodo de 1997 a 2000 A assimilao e o marco das audincias regionais159 6.4.4 Perodo de 2001 a 2004 O Oramento Participativo em So Paulo e suas implicaes na Cmara Municipal171 6.4.5 Perodo de 2005 a 2010 A institucionalizao do clientelismo oramentrio177 7. PARTICIPAO NAS AUDINCIAS PBLICAS DO ORAMENTO E AS VARIVEIS REGULATIVAS, NORMATIVAS E CULTURAL-COGNITIVAS191 7.1 Variveis Regulativas192 7.2 Variveis Normativas192 7.2.1 Presidncia da Comisso de Finanas e Oramento192 7.2.2 Relatoria da Lei do Oramento Anual194 7.2.3 Presidncia da Cmara Municipal de So Paulo194 7.2.4 Outros membros da Comisso de Finanas e Oramento195 7.2.5 A audincia pblica195 7.2.6 Burocracia da Cmara Municipal de So Paulo200 7.2.7 Sociedade civil e credibilidade203 7.3 Variveis cultural-cognitivas206 7.3.1 Linguagem, scripts, instrumentos, smbolos e local das audincias pblicas206 7.3.2 Cultura poltica208 7.3.3 Clientelismo oramentrio216 8. CONSIDERAES FINAIS229 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS243 APNDICE257 ANEXOS283 15 1. INTRODUO Aparticipaodasociedadecivilemdiferentesespaoseatravsdediversos mecanismos um tema amplamente discutido pela academia, principalmente, pelo campo da cinciapoltica(TATAGIBA,2002,2004;TEIXEIRA,2000;LCHMANN,2007,2008; AVRITZER,2002,2003,2009;SANCHEZ,2004;WAMPLER,2007;LAVALLE; HOUTZAGER;CASTELLO,2006).Essaparticipaovistacomoformadeaprofundara democracia,aotrazeroscidadosparaadiscussodosdiversosproblemasqueatingemas cidades, as possveis solues e a forma como tais solues se traduzem em polticas pblicas. Recentemente,novosestudossurgemparaentenderaqualidadedaparticipao,asrelaes entreosatoresenvolvidoseaaccountabilitydasociedadecivilqueparticipa(DAGNINO; TATAGIBA, 2007; LAVALLE, 2011).Essesespaosearranjosparticipativossurgemcomgrandenfasecoma Constituiode1988.Resultadodeumintensoperododeredemocratizao,elapontuou claramente o papel dos cidados dentro de um contexto democrtico, sendo por isso chamada deConstituioCidad.AsConstituiesEstaduaiseasLeisOrgnicasdosMunicpios, posteriormente,emtodooBrasil,incorporaramvriospreceitosestabelecidospela Constituio Federal o que levou essas inovaes para o mbito da cidade. ALeiOrgnicadoMunicpiodeSoPauloinstituidiversosmecanismosde participao,comoainiciativapopular,oreferendo,oplebiscito,astribunaspopulares,os conselhoseasaudinciaspblicasdooramento.Amaiorpartedosestudossobre participao se refere a espaos ligados ao poder executivo, como, por exemplo, conselhos e oramentoparticipativo.Osestudossobrearelaoentresociedadecivilepoderlegislativo concentram-se no campo da cincia poltica, mais especificamente nos estudos sobrelobby e gruposdeinteresse(SALISBURY,1975;COHEN;ROGERS,1992;SABATIER,1992). Poucosestudosanalisamaparticipaodasociedadecivilnolegislativosobaticade espaos e mecanismos participativos como as audincias pblicas, as comisses de legislao participativa,astribunaspopulares,entreoutros(ABREU,2007;BURGOS,2007;VAZ; PIRES, 2011).Oobjetivodestatesecompreendercomoocorreuoprocessode institucionalizaodaparticipaonaCmaraMunicipaldeSoPaulo(CMSP)nas audinciaspblicasdooramentode1990a2010,levandoemconsideraoosdiferentes atoresqueparticipamdossubsistemaspoderlegislativo,poderexecutivo,sociedadecivile 16 burocraciadaCmaraMunicipal;assimcomoospilaresquesustentamainstitucionalizao da participao, compostos de variveis regulativas, normativas e cultural-cognitivas. Estetrabalhoinovaemtrsaspectos:primeiro,aotrazeroolhardaparticipao paradentrodaCmaraMunicipal,ouseja,paradentrodopoderlegislativoenodopoder executivo,evidenciandoatensoexistenteentreparticipaoerepresentao;segundo,ao abordarestetemasobomarcotericodoinstitucionalismonateoriadasorganizaes, tambmconhecidocomoinstitucionalismosociolgico(DIMAGGIO,POWELL,1991; GREENWOODetal,2008;SCOTT,2008);eterceiro,aoabordarotemadaparticipao envolvendo as relaes entre quatro importantes atores de uma democracia: poder executivo, poder legislativo, sociedade civil e burocracia.Ocaptulodoisdesteestudodescreveametodologiaecoletadedados, salientando, inicialmente, algumas consideraes que levaram realizao deste trabalho e o problemadepesquisaqueesteprocuraresolver.Depois,discuteaescolhadestateseem realizar uma pesquisa qualitativa (DENZIN; LINCOLN, 2000; VIEIRA, 2004), recomendada nocasodetemasnovosepoucoestudados,eaescolhadoestudodecaso(YIN,2005; EISENHARDT,1989)comomtodo,combinadocomestudodecampolongitudinal (BARLEY, 1990) para analisar como a participao se institucionaliza na Cmara Municipal de So Paulo nos ltimos vinte anos. Nessa seo so colocados os objetivos da pesquisa, as perguntas que nortearam a anlise e as hipteses desenvolvidas, assim como a forma como foi realizada a coleta de dados. Os captulos trs e quatro abordam o marco terico deste trabalho. O captulo trs fazumaintroduoaoinstitucionalismonateoriadasorganizaes,enfatizandoas microfundaesdoinstitucionalismo(POWELL;COLYVAS,2008;BERGER; LUCKMANN,1985),oprocessodeinstitucionalizao(BERGER;LUCKMANN,1985; ZILBER,2003;ZUCKER,1977,1991),assimcomoarelaoentrelegitimidadee institucionalizao(BERGER;LUCKMANN,1985;SUCHMAN,1995;SUDDABY; GREENWOOD, 2005; DEEPHOUSE; SUCHMAN, 2008). A teoria de sistemas de Luhmann (LUHMANN, 1997, 2007; COHEN; ARATO, 1999) e suas contribuies ao institucionalismo dasorganizaes(CRUBELLATE,2007)soabordadasaseguir,eapresentadoo frameworkdeanlisecompostopelospilaresregulativo,normativoecognitivocultural (SCOTT, 2001, 2008), a fim de se identificarem e caracterizarem as variveis que influenciam no processo de institucionalizao da participao. Nocaptuloquatroapresenta-searelaoentreosconceitosdedemocraciae participaodasociedadecivil,enfatizando-seadiscussoentredemocraciaparticipativa 17 (HELD,2006;NOBRE,2002;PATEMAN,1970)edemocraciarepresentativa(PITKIN, 2006; URBINATI; 2006a, 2006b), para ento se delinear o contexto histrico da participao no Brasil e o marco da Constituio Federal de 1988 e da Lei Orgnica do Municpio de So Pauloparaaparticipaoemnvellocal.nestecaptuloquediscutidoomecanismodas audincias publicas.Noquintocaptuloapresenta-seaCmaraMunicipaldeSoPaulo,suas caractersticas e seu modo de funcionamento, assim como outros mecanismos de participao alm dos dispostos na Lei Orgnica do Municpio de So Paulo. No sexto captulo expe-se o estudodecasopropriamenteditoefaz-seumadescriodasaudinciaspblicasdo oramento,apsummapeamentoinicialquelevaemconsideraoasnotastaquigrficas obtidasparaanlise.Umavezrealizadoomapeamentogeral,parte-separaumaanlise detalhada e descritiva dos perodos de legislatura do poder legislativo que coincidem com os diferentesgovernosdopoderexecutivo.Essadescriopermitecompreenderaolongodo tempo os diferentes momentos e as caractersticas da participao nas audincias pblicas do oramento desde a sua obrigatoriedade em 1990.Napenltimaseoaplica-seoframeworkdepilares(SCOTT,2008)que sustentamasinstituiesesedefinemasvariveisque,conformeidentificouapesquisa, influenciamnainstitucionalizaodaparticipaonaCmaraMunicipalnasaudinciasdo oramento. Por fim, o ltimo captulo expe as consideraes finais e conclui sobre a relao entreossubsistemasanalisadoseasvariveisqueinfluenciamoprocessode institucionalizaodaparticipaonaCmaraMunicipaldeSoPaulonasaudincias pblicas do oramento. 18 2. METODOLOGIA E DESENHO DA PESQUISA 2.1 Consideraes iniciais e problema de pesquisa Otemaescolhidonestapesquisadedoutoradodecorrentedeumprocessode amadurecimentops-dissertaodemestrado,intituladaAdvocacydasorganizaesda sociedadecivil:umestudocomparativoentreBrasileEstadosUnidos(2007).Tratou-sede uma anlise das organizaes da sociedade civil e das suas formas de atuao, especialmente opapeldeinfluenciarpolticaspblicas,tambmconhecidoporadvocacy,advocacyem polticaspblicaselobby,dependendodocontextoepasdeanlise.Osignificadode advocacy e como esse fenmeno se manifesta foram o foco de estudo, no qual se comparou a atuao de trs organizaes da sociedade civil: oIndependent Sector nos Estados Unidos, o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (GIFE) e a Associao Brasileira de Organizaes noGovernamentais(ABONG)noBrasil.Essasorganizaessecaracterizampelofatode representarem outras organizaes da sociedade civil e fazem advocacy em polticas pblicas comopartedesuaestratgia.Foianalisadocomoocorreesseadvocacyequalopapeldessa formadeatuaodentrodeumcontextodedemocraciadeliberativa,quepressupea deliberao de cidados na esfera pblica sobre assuntos de seu interesse, como a elaborao, a execuo e o monitoramento de leis e polticas pblicas. Duranteoprocesso,aautoradesteestudotomoucontatocomumespaode participao chamado Comisso de Legislao Participativa (CLP) da Cmara dos Deputados, criadaem2001,quechamouaatenoporserumespaoinstitucionalizadodeparticipao no poder legislativo, lcus de representao poltica, onde as organizaes da sociedade civil poderiamparticipardoprocessodecriaolegislativadeformamuitomaissimplesdoque atravs do processo de iniciativa popular, que requer cerca de 1,3 milho de assinaturas1. De 2001ajulhode2010,apenasumasugestodeiniciativadeorganizaodasociedadecivil

1ConstituioFederal,1988Artigo61,2:Ainiciativapopularpodeserexercidapela apresentaoCmaradosDeputadosdeprojetodeleisubscritopor,nomnimo,umporcentodo eleitoradonacional,distribudopelomenosporcincoEstados,comnomenosdetrsdcimospor centodoseleitoresdecada um deles (BRASIL, 2010). Dianteda impossibilidadedeconferncia das assinaturas, comum que os parlamentares encampem e apresentem os projetos. 19 apresentadacomissohaviasidoaprovadonaCmara dos Deputados,e mais decinquenta comissesdelegislaoparticipativasurgiramemdiversosestadosemunicpiosat novembro de 2011. Estudo de Burgos (2007) sobre a Comisso de Legislao Participativa da CmaradosDeputadosdiscutiupossveisrudosemrelaoaoprocessodeparticipao juntoarepresentanteseleitos,oqueexigiumaioraprofundamentodestateseemteoria democrtica e nos debates entre democracia participativa e democracia representativa.Com o intuito de aprofundar o estudo no nvel local, a pesquisadora observou que oestadodeSoPauloeomunicpiodeSoPaulopossuamtaiscomissesemsua AssembleiaLegislativaeemsuaCmaradeVereadores,respectivamente.Apesquisase inicioucomofuncionamentodeambas.Constatou-seque,atjulhode2010,estacomisso nuncahaviasereunidonaassembleia,anoserparaadefiniodeseupresidenteevice-presidente,equenaCmaradosVereadoreselafuncionavajuntocomaComissode CidadaniaeJustia,apesardetersidocriadaseparadamente,possuindoumaatividade relativamentemodesta.Atento,aideiainicialeracompararcomofuncionavamas comissesdelegislaoparticipativanosnveisfederal,estadualemunicipal,paraentender as particularidades e semelhanas de funcionamento desse novo espao de participao.Apesquisadoracomeouafrequentarasreuniesdediversascomissesda Cmara Municipal de So Paulo, mais especificamente da comisso de constituio, justia e legislaoparticipativa,paraentendercomosedavaaparticipaodasociedadecivilneste espao. Um dia, aps participar da reunio de criao da Comisso Extraordinria Permanente deMeio Ambiente,estapesquisadorafoiconvidadapelopresidentedaComisso,vereador FlorianoPesaro,aassistiraumaaudinciadaFrenteParlamentarpelaDefesaeIncentivo MoradiaPopularnacidadedeSoPaulo,queestavaocorrentenacmaranaquelemomento nomesmoandar.Comoobservadoranoparticipante,apesquisadoradirigiu-seaosalo nobredacmara.Vereadoressentadosnafrentedasalaemumespaoelevado,outros membrosdaFrentecomooPadreJlioLancelotti,tambmpresente,ediversoscidados, algunsdelesmoradoresderua,falandoaomicrofonesobreasituaodamoradiapopular. Observou-senaquelemomentoqueanalisaraparticipaodasociedadecivilnolegislativo apenas atravs das comisses de legislao participativa traria uma viso limitada do que a participao na Cmara Municipal.A participao no estava ausente daCmara Municipal apenas porque no havia muitaspropostasdeprojetosdeleisendoapresentadospelasociedadecivil.Sendoassim,a pesquisadora passou a frequentar a Cmara Municipal, as reunies de comisses, seminrios e audinciaspblicasparaentenderoprocessoparticipativo,tentarfazerummapeamentodas 20 formasdeatuaodosdiferentesatoresdasociedadecivil(muncipes,organizaesda sociedadecivil,movimentossociais,sindicatoseoutros)edosespaosnosquaisse manifestam(reuniesordinrias,manifestaespblicasemfrentecmara,audincias pblicas,encontroscomparlamentares,entreoutros).Aparticipaodentrodolegislativo municipalpaulistacomplexaediversificada,ecombaseemconversascomtcnicosdo legislativo observou-se que processos, procedimentos, crenas e valores e a linguagem prpria dolegislativoeramvariveisquetinhamrelaocomoprocessodeinstitucionalizaoda participao.Apsumaamplarevisodaliteraturaeumaanlisedosespaosdeparticipao promovidospelaConstituioFederalde1988epelaLeiOrgnicadoMunicpiodeSo Paulo,identificaram-sepoucosestudosqueseaprofundassemnoentendimentodosespaos de participao junto ao legislativo paulista, pois a grande maioria tem como foco os espaos emecanismosdeparticipaojuntoaopoderexecutivo,comoconselhoseoramento participativo(TATAGIBA,2004;SANCHEZ,2003,2004;COELHO;VERSSIMO,2004; WAMPLER, 2004) e quando a nfase no poder legislativo, as pesquisas enfatizam a relao dolobbyedegruposdeinteressenombitonacional(MANCUSO,2008;RODRIGUES, 2006).Comoessaparticipaoocorrenolegislativo?Quemparticipa?Quandoeondea sociedadecivilparticipa?Encontrou-seassimumimportanteproblemadepesquisaque deveriaserinvestigado,ouseja,comoocorreaparticipaonaCmaraMunicipaldeSo Paulo desde a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo de 1990, que institui espaos como as tribunas populares e as audincias pblicas do oramento? Pode-se afirmar que a participao estinstitucionalizadanaCmaraMunicipaldeSoPaulo?Quaisascaractersticasda participao que se institucionaliza na Cmara Municipal de So Paulo. Como a representao e a participao se relacionam nestesespaos departicipao?Consciente daamplitude das perguntaslevantadasedaimpossibilidadedeabordartodaselasnestatese,apesquisadora optou por analisar o processo de institucionalizao da participao na Cmara Municipal de SoPaulonasaudinciaspblicasdooramento(audinciasdediscussodooramentoque se tornaram obrigatrias com a Lei Orgnica de 1990).Escolheu-seoinstitucionalismonateoriadasorganizaesporseroreferencial terico apropriado para esse tipo de anlise, pois agrega uma nova perspectiva aos estudos j realizadoscombasenateoriademocrtica(principalmenteaodebateentreparticipaoe representao),sendocapazdetrazercontribuiessignificativas,jquealgicada institucionalizaopermeadaporumaseriedeprocessos,procedimentos,crenas,valores, 21 smbolos, linguagem e cultura que so observados quando se analisa a participao na Cmara Municipal. Essasconsideraesiniciaiseadefiniodoproblemadepesquisanoitemde metodologiaedesenhodapesquisaprocuraramapresentarasinquietaesquelevarama pesquisadoraaescolherotemadesteestudo. Asprximasseesdetalharoosobjetivose questes do trabalho, a metodologia utilizada para anlise e a forma de coleta de dados. 2.2 Objetivos e questes da pesquisa Apsintroduzirasideiasiniciaisquelevaramrealizaodesteestudo, importante definir os objetivos propostos pela pesquisa para que o leitor possa compreender o raciocnio desenvolvido e a metodologia utilizada. O objetivo deste trabalho : Compreender o processo de institucionalizao da participao da sociedade civil nas audincias pblicas do oramento na Cmara Municipal de So Paulo de 1990 a 2010. Como objetivos especficos, este estudo buscar: 1)Compreenderadinmicaderelaesexistentesentresociedadecivil,poder legislativo, poder executivo e burocratas da Cmara Municipal de So Paulo. 2)Identificarquaissoasvariveisqueinfluenciamnoprocessode institucionalizaodaparticipaonaCmaraMunicipaldeSoPauloe como estas se estabelecem ao longo do tempo. Uma vez definido o objetivo, cabe estabelecer as perguntas que o estudo procurar responder: 1)Quaissoasvariveisqueinfluenciamoprocessodeinstitucionalizaoda participao da sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo? 22 2)Como a participao que se institucionaliza na Cmara Municipal, levando emconsideraoadinmicaderelaesentresociedadecivil,poder legislativo, poder executivo e burocratas da Cmara Municipal de So Paulo? Umavezdefinidososobjetivoseasperguntas,desenvolveram-seasseguintes hiptesesexplicativas,construdasapartirdereferenciastericas,paraoprocessode institucionalizao da participao na Cmara Municipal de So Paulo: 1) AparticipaodasociedadecivilestinstitucionalizadanaCmara Municipal de So Paulo. 2) Aparticipaodasociedadecivil,apesardeinstitucionalizadaporregrase de fazer parte de um procedimento anual da Cmara Municipal de So Paulo, ainda encontra dificuldades para ser exercida, pois h variveis normativas e cultural-cognitivas que influenciam negativamente o processo. 3)HdificuldadeeminstitucionalizaraparticipaonaCmaraMunicipalde SoPaulo,eissoocorreporqueosvereadoresfazempartedosubsistema poder legislativo, que autopoitico; tm valores e normas prprias e dificulta aentradadosubsistemasociedadecivilquebuscaparticipardosubsistema poder legislativo. 2.3 Estudo de Caso Esta pesquisa qualitativa utiliza como tcnica o estudo de casocombinado com a pesquisadecampolongitudinal.Atcnicadeestudodecaso,usadanoexamedetpicos recentesepoucoanalisados,amplamenteempregadaparainvestigaessobreparticipao dasociedadecivil,comoocasodosconselhosdepolticaspblicaseoramentos participativos, j que so espaos recentes de participao.A seguir ser apresentada uma reflexo sobre a importncia do estudo qualitativo, e um descritivo da tcnica de estudo de caso. Posteriormente, o texto se aprofundar na coleta 23 deevidnciasbaseadasnasseguintesfontes:documentos(notastaquigrficasenotciasde jornal), entrevistas e observao direta. Apesquisaqualitativaummtododeinvestigaocientficaqueusauma abordageminterpretativaenaturalsticadoobjetodeanlise.Enfatizaascaractersticasdas entidades,dosprocessosesignificadosqueocorremnaturalmente,sendoaanlisefeita, geralmente,noambienteemqueocorremestesprocessos,valendo-sedossentidosdados pelosatoressociais.Almdisso,essetipodepesquisaanalisacomodeterminadas experinciassociaissocriadasecomodeterminadossentidossoproduzidos(DENZIN; LINCOLN, 2000; VIEIRA, 2004). Algumascaractersticasbsicasidentificamosestudosdenominados qualitativos.Segundoestaperspectiva,umfenmenopodesermaisbem compreendidonocontextoemqueocorreedoqualparte,devendoser analisado numa perspectiva integrada. Para tanto, o pesquisador vai a campo buscando captar o fenmeno em estudo a partir da perspectiva das pessoas neleenvolvidas,considerandotodosospontosdevistarelevantes.Vrios tipos de dados so coletados e analisados para que se entenda a dinmica do fenmeno. (GODOY, 1995, p. 21). Para Gephart (2004), um grande desafio conduzirboas pesquisas qualitativas, e muitos acadmicos acreditam que pesquisas qualitativas sejam mais difceis e mais demoradas que as quantitativas. Isso porque as primeiras envolvem trabalho de campo e este no pode ser realizadoatravsdealgoritmos,oqueacabalevando,naturalmente,aumnmeromenorde estudosrealizados.Sendoassim,ostrabalhosqualitativosdevemseravaliadosnopor quantidade,massimpelaqualidade,ouseja,peloimpactoesignificadoquetmnocampo: A pesquisa qualitativa frequentemente avana no campo atravs da proviso de contribuies nicas,memorveis,importantessocialmenteeteoricamentesignificativasparaodiscurso acadmico e para a vida organizacional (GEPHART, 2004, p. 461).Os estudos de caso so a melhor estratgia para definir questes do tipo como e porqu;quandoopesquisadorpossuipoucocontrolesobreosacontecimentosequando estesocorremnocontextodavidareal(YIN,2005).Essesestudossoutilizadosparagerar conhecimentosobrefenmenosindividuais,organizacionais,sociais,polticosedegrupo, sendorealizadosemdiversasreasalmdaadministrao,comopsicologia,sociologia, cincia poltica, trabalho social e economia: Um estudo de caso uma investigao emprica queinvestigaumfenmenocontemporneodentrodeseucontextodevidareal, especialmentequandooslimitesentreofenmenoeocontextonoestoclaramente definidos(YIN,2005,p.32).SegundoEisenhardt(1989),oestudodecasosumtipode 24 ferramenta de pesquisa apropriado para o estudo de novos tpicos e reas e que possibilita a construodenovasteoriastestveiseempiricamentevlidas.Osestudosdecasopodem incluirnoapenasdadosqualitativos,mastambmdadosquantitativosparaestabelecere aclararalgumaspectorelevantedaquestoinvestigada.Quandoocorreousodeanlise quantitativa, geralmente esta no acompanhada de uma anlise estatstica sofisticada.Para Joia (2004), o uso de estudos de caso nas cincias sociais aplicadas j muito disseminadoparacontestarteoriasestabelecidas(estudosdecasocontestatrios),explorar novasreasdeconhecimento(estudosdecasoexploratrios)eparaavaliarintervenes.O autorafirmaaindaque,emgeral,sobressaemtrstiposbsicosdeestudodecaso:os descritivos (descrever uma situao com profundidade, buscando ilustrar e dar realismo a ela, pelamaiorquantidadededadoseinformaescoletadas);explanatrios(explicaro relacionamento entre os vrios componentes do caso, tentando avali-lo por meio de relaes causais);eexploratrios(quandoasituaonova,objetivandogerarhiptesesquepossam ser testadas por investigaes futuras).Asunidadesdeanlisepodemserorganizaes,processosdecisrios,gruposou indivduos. Esto ligadas definio da questode pesquisae pode optar-se porrealizar um estudodecasonicooudemltiploscasos.Aunidadedeanlisedestapesquisaa participaodasociedadecivilnaCmaraMunicipaldeSoPaulo.ParaYin(2005),os projetosdecasonicoedecasosmltiplossovariantesdentrodamesmaestrutura metodolgica. Projetos de casos mltiplos apresentam vantagens, pois so considerados mais convincentes,agregandorobustezaoestudo.Jofundamentolgicoparacasonico, geralmente, no pode ser satisfeito por mltiplos casos. Isso ocorre na anlise de caso raro ou incomum, casos crtico e caso revelador. A utilizao de mltiplos casos interessante quando seprocuradescreverumfenmenoouconstruiroutestarumateoria.Contudo,paraa realizaodecasosmltiplosnecessriotambmmaiordisponibilidadedetempoede recursos humanos e financeiros. A pesquisa de estudo de casos envolve, geralmente, as seguintes etapas: incio do processoedefiniodaperguntadepesquisa;seleodecaso(s);criaodeinstrumentose protocolos (entrevistas, observaes, fontes de arquivo combinao de dados quantitativos e qualitativos); anlise de campo (sobreposio entre a coleta e a anlise dos dados, permitindo ajustes ao longo do processo); anlise de dados (importante para o processo de construo de teoria quando aparece a essncia da anlise e o cruzamento das informaes); formulao de hipteses;aprofundamentonoestudodaliteratura(comparaoentreconceitosemergentes, teoriasouhiptesesnaliteraturasobreoassunto);finalizao/encerramento:aanlisede 25 casosseencerraquandoacontinuidadedaanlisedoscasospassaagerarapenasum desenvolvimentomnimodateoria.Aautoratambmafirmaqueasaturaotericase combina com consideraes pragmticas como tempo e recursos financeiros necessrios para o desenvolvimento dos casos (EISENHARDT, 1989). Assim,esteestudodecasolongitudinalincorporaatcnicadeestudodecaso previstaporYineEisenhardtaelementosdatcnicadeestudodecampolongitudinal conformedescritoporBarley(1990).Maisqueumestudodecaso,oautorconcebeasua anlisedecampolongitudinalcomoumapesquisaetnogrficaqueremeteaumanarrativa confessional.Importanteparatalestudosoostrsenfoquesparaacoletadedados: sincrnico, diacrnico e paralelo. Anlise sincrnicaQualquerambientesocialpodeserlidocomoumdocumentohistricodesi prprio,momentaneamenteimobilizadoentreopresenteeopassado. Qualquer que seja a ordem social corrente, ns sabemos que se tornou aquilo pelo que erano passado. Para onde a ordem social evoluir, nssabemosque chegar l por alguma transformao do que hoje. A maior parte das ordens sociaisdeixaparatrspoucasrelquiasdoseureinado.Ostraosque sobrevivemcomoartefatosrituaisso,frequentemente,apenassombrasde umalongnquamatriaesquecida.Oqueexistiueporqueexistiupodeser obtidoapenaspelasmemriasdepessoasqueviveramnoperodooude registros que sobreviveram ao tempo. Anlise diacrnicaSeporumladoaanlisesincrnicacongelaotempoeolhaparaum determinadoambientecomoumtodo,umaanlisediacrnicaexaminauma questo especfica, contrastando perodos passados e posteriores. Uma anlise diacrnicamuitocompatvelcomumanoointeracionistasimblicade ordemnegociada:aideiaqueestruturassociaissedimentamcomoresultadode uma corrente de aes, interaes e interpretaes em andamento, as quais gradualmente definem os contornos das tarefas, funes e relacionamentos.Anlise paralelaAo conduzir estudos paralelos em diferentes ambientes, possvel identificar rapidamenteasidiossincrasiasculturaiseestruturaisdecadaorganizao, assim como apontar suas semelhanas.Quadro 1 - Enfoques para coleta de dadosFonte: Barley (1990, adaptado) e Pozzebon e Freitas (1998, adaptado). PozzeboneFreitas(1998)ressaltamqueaanlisesincrnicatilparaembasar asseresquegeneralizam,atravsdeumconjuntodeeventos,pessoas,atividades.Ja 26 analisediacrnicafundamentalparafazerumatipologiadasdiferenas,e,porltimo,a anliseparalelacontribuiparageneralizarasdescobertassincrnicasediacrnicasem ambientessimilares.Considerandoqueseranalisadooprocessodeinstitucionalizaoda participaodasociedadecivilnaCmaraMunicipaldeSoPaulodesde1990,oestudode casolongitudinalomaisadequado,poisumainvestigaoobservacionalqueprocura encontrar correlao entre variveis atravs de uma anlise de observaes repetidas ao longo devinteanos.Opapelatribudoaotemponoodetraarlimitesbaseadosnohorriodo relgio ou no tempo de calendrio, mas sim o de estabelecer uma unidade de anlise baseada em um conjunto de eventos e suas relaes (LAWRENCE; WINN; JENNINGS, 2001).Quanto sistematizao dos dados, o estudo de Barley divide a atividade analtica em quatro etapas: Desenvolvimento de categoriasQualquerconjuntodenotaspodeseranalisadopordiversas perspectivas.Contudo,umprimeiropassodesenvolver categoriasparaclassificarosdados.Pode-seconstruiruma tipologia de episdios, analisar os tipos de interao ou os tipos de dias.Agrupamento de dadosMediante um sistema de categorias, o pesquisador l as notas e as classifica e ordena.Identificao de scriptsAps classificar as notas e organizar incidentes dentro de cada categoriaporordemcronolgica,examinam-seosdados procurandoporpadresouscriptscomportamentos recorrentes que definem, em termos observveis, a essncia dos papis e aes que caracterizam uma interao em particular. Comparaodescriptsdeforma sincrnica e diacrnica Uma vez definidos os scripts evidentes nas notas de pesquisa, o ltimo passo consiste em analis-los sob um olhar sincrnico e diacrnico. Neste ponto a anlise requer um eixo quantitativo.Quadro 2 - Etapas da Atividade AnalticaFonte: Barley (1990, adaptado) e Pozzebon e Freitas (1998, adaptado). 2.4 Coleta de dados 27 Acoletadeevidncias2desteestudodecasolongitudinalfoifeitaatravsde documentao (notas taquigrficas das audincias pblicas e notcias de jornal), entrevistas e observaodireta,partindodostrsprincpiosparaacoletadedadospropostosporYin (2005):utilizarvriasfontesdeevidncia,criarumbancodedadosparaoestudodecasoe manter o encadeamento das evidncias. 2.4.1 Documentos Adocumentaoutilizadanesteestudosoasnotastaquigrficasdasaudincias pblicas,quesoregistrosdasfalasdosatoresduranteasaudinciasdediscussodo oramento.Deacordocomoartigo88doregimentointernodaCmaraMunicipaldeSo Paulo (1991): Art.88Dasreuniesdeaudinciapblicaserolavradasatas, arquivando-se,nombitodaComisso,ospronunciamentosescritos, as notas taquigrficas e documentos que os acompanharem. 1Asnotastaquigrficasdasaudinciaspblicasobrigatrias, determinadas pelo artigo41 daLei Orgnica do Municpio, integraro o processo. 2permitido,aqualquertempo,otransladodepease fornecimento de cpias aos interessados. importantedestacarqueforamanalisadasasnotastaquigrficasdasaudincias pblicasedasreuniestcnicasdadiscussodooramentopordoismotivos.Primeiro, porquefoipossvelidentificarrelaoentreambososeventos,poisnasreuniestcnicas havia em alguns casos a participao da sociedade civil. Segundo, porque se observou que as reunies tcnicas foram se transformando em reunies temticas com o passar do tempo, para depois todas as reunies serem tratadas como audincias pblicas.A maior parte das notas taquigrficas do perodo de anlise estava disponvel junto spastasdosprocessosdosprojetosdeleideoramentonaSecretariadeDocumentao,

2DeacordocomYin(2005),emumestudodecasoasfontesdeevidnciamaiscomunsso: documentao,registrosemarquivos,entrevistas,observaodireta,observaoparticipantee artefatos fsicos. H outras fontes, como filmes, fotos, testes psicolgicos, entre outros, mas so menos utilizadas. 28 juntoequipedoarquivogeralnaCmaraMunicipaldeSoPaulo.Contudo,apsaleitura de todas as notas disponveis, foi possvel observar a falta de algumas delas e a falta de padro noarquivamentodessastranscries.Houveanosemqueapenasasnotastaquigrficasdas duas audincias pblicas obrigatrias foram arquivadas, anos em que as notas das audincias pblicasedasreuniestcnicasforamarquivadas,anosemqueasaudinciaspblicas, audincias temticas e audincias regionais foram arquivadas e anos em que no h registros em notas taquigrficas da realizao das audincias pblicas (1990 e 1991). O arquivamento detaisdocumentosjuntospastasqueintegramoprocessodaleioramentriade responsabilidadedaburocraciadasecretariadascomisses(SGP-1),especificamenteda equipedasecretariadascomissesdoprocessolegislativo(SGP-15),enohuma padronizaoquantoaoprocedimentoemrelaosnotastaquigrficas,excetonocasodas notas das duas audincias obrigatrias. Um manual de procedimento est sendo desenvolvido desde 2011, mas ainda no vigente. possvel observar pela fala dos atores quantas audincias foram realizadas ano a ano e confirmar a incompletude dos arquivos apensos ao projeto. Tais transcries podem no tersidoapensadasaoprojetooupodemterseperdidojuntoaoarquivodacmara(opo menosplausvel,jquehumcontroledaquantidadedepastasqueintegramoprocesso). Aps entrevistar uma coordenadora da Secretaria de Registro Parlamentar e reviso (SGP-4), especificamente da equipe de taquigrafia e reviso (SGP-41), foi possvel identificar que eles possuam uma base de dados digital de todas as notas taquigrficas desde 1999 e isso ajudou a suprir parte das falhas do arquivo geral. Assim, junto ao arquivo geral da cmara foi possvel obtermaisde10milpginasdenotastaquigrficasejuntotaquigrafiamaisde3.800 pginasdenotastaquigrficasquecorrespondema252encontros(reuniestcnicase audincias pblicas) para a discusso do oramento conforme o apndice A. Asnotastaquigrficasde1992a2000foramxerocadasnaCmaraMunicipale enviadasparadigitalizaoemformatoPDFAdobecomdefiniodeOCRoptical characterrecognitionporestapesquisadoraemnovembrode2010.Asnotasde2001a 2010foramentreguespeloarquivogeraldacmaraemformatoPDF Adobetambmcom OCR j como decorrncia da digitalizao do arquivo geral da cmara, implantada em 2011. Asnotastaquigrficasde1992a1996apresentarampiorqualidadee,emmuitoscasos, pginassemleitura(150nototal),poisnesseperodoseusavamquinadeescreverepapel carbono. Para cada nota taquigrfica eram feitas 10 cpias com papel carbono, distribudas em diferentes instncias da cmara. Os arquivos entregues pela equipe da taquigrafia estavam em formato Word. 29 Podem-se resumir as falhas no processo de anlise dos dados a quatro problemas: 1)asnotastaquigrficasdealgumasaudinciaspblicasestavamausentesdaspastasque compem o projeto de lei do oramento; 2) algumas audincias pblicas no foram gravadas e, consequentemente, no foram transcritas; 3) nem todas as pessoas que se manifestaram nas audincias constam das notas taquigrficas, seja porque falaram fora do alcance do microfone, seja devido s falhas na gravao; 4) foi impossvel ler certas notas taquigrficas devido m qualidade das cpias feitas com papel carbono. Posteriormente, os arquivos foram analisados em um software de anlise de dados qualitativoschamadoAtlas/Ti,quefacilitaoprocessodegeraodeteoria,auxiliandona codificaoerotulao,namicroanlisedosdadosenaidentificaoevalidaode categorias. Atravs do uso desse software foi possvel organizar a grande quantidade de notas taquigrficas, permitindo a codificao e anlise dos dados. Para Bandeira de Mello (2006), a utilizao do Atlas/Ti de grande valia no processo de gerao de teoria substantiva, tambm conhecidaporgroundedtheory(CORBIN;STRAUSS,1990).Assim,conformeBarley (1990)ePozzeboneFreitas(1998),foramdesenvolvidascategoriasparaaclassificaodos dados.Emumprimeiromomento,houveumagrandequantidadedecategoriascriadase, medidaqueaanliselongitudinalavanou,aquantidadefoiredimensionada.Assim,as codificaes seguiram uma srie de palavras-chave que esto agrupadas abaixo. medida que aanliseerarealizada,foramsendoidentificadasasvariveisregulativas,normativase cultural-cognitivas que sero apresentadas posteriormente. Audincia e reunioAudincia pblica Audincia pblica global Audincia pblica do executivo Audincia pblica temtica Audincia regional Dilema audincia pblica ou reunio tcnica Inovao Reunio tcnica Reunio temtica Participao, espaos e mecanismos Conselho Conselho de representantes Democracia 30 Descentralizao Lei de Diretrizes Oramentrias Lei Orgnica do Municpio Oramento Participativo Participao da sociedade civil Plano de Bairro Plebiscito Plano Plurianual Regimento Representao Transparncia Tribuna Popular DinmicaBarulho Controle de tempo Deus Fala fora do microfone Fala sociedade civil Fala sociedade civil por escrito Ironia Linguagem tcnica Comunicao Credibilidade Discusso / manifestao Emenda Ordem de quem fala Pgina sem leitura Procedimento Saudao ao vereador Subservincia Atores e relaes Burocracia Comisso de Finanas e Oramento Executivo e Legislativo Rede Nossa So Paulo Movimento Social Presidente da Comisso de Finanas e Oramento 31 Presidente da Cmara Municipal Relao da sociedade civil com o secretrio Relao da sociedade civil com o vereador Relao do vereador com o secretrio Relao do vereador com o subprefeito Relao do vereador com outro vereador Relator Sociedade civil Sindicato Outros atores especficos Caractersticas do sistemaBalco de pedidos Cabo eleitoral Clientelismo Credibilidade Emenda Pedido Fala sociedade civil por escrito Rubrica Margem de remanejamento Margem de suplementao Quadro 3 Codificaes para anlise das notas taquigrficas Fonte: Elaborao prpria A identificao de scripts e a comparao de forma sincrnica foram feitas atravs de uma tabela de dados em Excel. Cada audincia pblica tinha uma linha da planilha e uma srie de informaes foi preenchida conforme a tabela abaixo. Ao criar categorias foi possvel sistematizaraanlisedecadaaudinciapblica,sendopossvelevidenciarpadresescripts recorrentes que definem a essncia dos papis e das aes que caracterizam uma interao em particular e isso foi essencial para o entendimento da dinmica das audincias pblicas. Nmero da audincia Nmero da audincia realizada naquele ano a fim de mensurar a quantidade de audincias. Ano, prefeito e presidente da CMSP Ano de realizao da audincia, qual o prefeito(a) e o presidente da cmara municipal. 32 LOANmero do projeto de lei do oramento anual. ArquivoCodificao interna para controle dos arquivos em PDF Adobe e Word. Data do eventoDia de realizao da audincia. Local Identificao do local de realizao da audincia / reunio quando a informao estava disponvel na folha de rosto ou nas notas taquigrficas. Tipo de AudinciaAudincia (pblica geral, temtica, regional) ou reunio (tcnica, temtica). Membros da CFO Membros que compunham a comisso e o responsvel pela presidncia da comisso e relatoria da lei oramentria. Vereadores e assessores de vereadores que falaram Vereadores e assessores que se manifestaram ao longo da audincia pblica. Vereadores e assessores de vereadores presentes Vereadores e assessores que estavam presentes ao longo da audincia pblica. Membros do executivo e outros convidados Membros do executivo (secretrios, assessores e tcnicos) que participaram das audincias/reunies. Sociedade Civil Indivduos da sociedade civil que se manifestaram e a forma como se apresentavam (muncipes, representantes de organizaes de bairro ou de organizao da sociedade civil, sindicato, entre outros). Dinmica Como ocorreu a audincia pblica, buscando entender a dinmica de falas, o papel do relator e do presidente da comisso, a relao entre os atores e caractersticas especficas de cada audincia. Buscou-se identificar quem participa na dinmica (sociedade civil e vereadores), quais os temas debatidos nas audincias (discusses sobre polticas pblicas, reivindicaes amplas ou localistas), o contedo das falas, quanto tempo dedicado sociedade civil e quanto dedicado fala dos parlamentares, como os parlamentares e o executivo respondem s perguntas da sociedade civil, qual a real presena de membros da sociedade civil, o que leva as audincias a serem cheias ou esvaziadas (ex: aviso em cima da hora do horrio da audincia, grupos setoriais mais mobilizados como o da sade, parlamentar mobilizando a sua base local), entre outros.Quadro 4 Tabela-matriz para anlise de dadosFonte: Elaborao prpria Apstrabalharasinformaesdecadaaudincia,foifeitaumaanliseanuale quadrienal, ou seja, por perodo de legislatura (quatro anos), que permitiu a viso sincrnica e diacrnica do estudo longitudinal. Porm, diferentemente da recomendao de Barley (1990) e Pozzebon e Freitas (1998), no foi feita uma anlise quantitativa. De acordo com Hannah e 33 Lautsch(2011)ousodecontagemempesquisasqualitativasnoconsensoentreos acadmicos.Osautoresdiscutemquandoospesquisadoresdevemfazeracontagem,quando devemevit-laequandodevemoptarporguardarosdados(toclosetthecounting).Emum determinadomomentodestapesquisapareceuinteressanteusardadosquantitativoscomo contagemdepalavraserealizarumaanlise,embasadaemfundamentosquantitativos,de comocertasfalaspassavamaserinstitucionalizadaspordeterminadosatores(porexemplo, comoadiscussodeemendaspassaafazerpartedadiscussodooramentoecomose estabelece a relao entre demandas e emendas na relao entre sociedade civil e vereadores). Porm, aps avaliao dos dados, concluiu-se que este no era o objetivo inicial da pesquisa e que a forma como fora conduzido todo o processo de anlise de dados no tinha esse objetivo inicial.Oresultadodaanlisepoderiatrazerevidnciasfrgeisenoseriainteressante comprometer as descobertas qualitativas fundamentadas que este trabalho apresenta. Contudo, esteestudomontouumabasededadosnaqualpossvelfazerfuturascontagenseoutras anlises quantitativas.Aanlisedenotciasdejornais,outraimportantefontedeevidnciasdentrodo eixodedocumentos,foifeitaatravsdahemerotecadaCmaraMunicipal.Buscaram-se notcias sobre as audincias pblicas do oramento e a participao da sociedade civil. Foram solicitadasnotciasquetivessemsidocatalogadaspelaspalavras-chaveaudinciapblica, participaoesociedadecivil,masnohaviaessasclassificaes.Apalavra-chave possvelparaapesquisafoioramento.Porestacatalogaohaviainmeraspastascom artigos que versavam sobre o tema. Assim, foram selecionadas e analisadas 209 notcias sobre oramento de 1990 a 2010, sendo a base da hemeroteca da cmara composta por notcias em papel,ouseja,nodigitalizadas3,dosseguintesjornais:FolhadeS.Paulo,OEstadodeS. Paulo,JornaldaTarde,DiriodeSoPaulo,FolhadaTarde,DiriodoComrcio,Gazeta Mercantil,Agora(SP)ealgunsjornaisdebairro.Aanlisehemerotcnicaauxiliouna compreenso do contexto de cada anoface situao poltica e econmica da cidade de So Paulo e no esclarecimento da relao entre os subsistemas poder executivo, poder legislativo e sociedade civil. No se pode desconsiderar que as notcias da pasta de oramento da Cmara Municipal foram organizadas pela prpria Cmara, de modo que o arquivamento pode omitir algumas informaese possuir algum tipo de clivagem. Contudo, estudar a relao da mdia nadiscussodooramentoseriainclu-lacomooutrosubsistema,oque,paraefeitosdesta

3Certamente,seahemerotecafossedigitalizada,abuscaporpalavras-chavecomaopodeleitura por OCR teria sido muito mais eficaz. 34 pesquisa,optou-sepornofazer,mesmoqueoseupapeldentrodeumcontextodeesfera pblica seja de extrema relevncia. H um aumento na cobertura de notcias de jornais em estudos de aes coletivas quefacilitampesquisascomparativasehistricasetornampesquisasquantitativassobre movimentos sociais e organizaes da sociedade civil mais viveis. Uma literatura crtica tem acompanhado o aumento das anlises de eventos de protesto retratando o vis na escolha das notcias (que eventos so escolhidos pelas diferentes agncias jornalsticas) e o vis descritivo (qual a veracidade da cobertura dada a esses eventos). Alguns eventos so considerados mais interessantespelaimprensa,econsequentemente,ganhamcobertura.Soeles:proximidade do evento com a agncia de notcia, tamanho e intensidade do evento, violncia, presena de polcia, apoio de movimentos sociais ou uso de equipamentos de som (EARL et al., 2004). Foiidentificadoumbaixonmerodenotciassobreasaudinciaspblicasdo oramento e uma recursividade em relao a elas. Independente do ano de anlise, as notcias ao logo do ano eram muito parecidas, seguindo a lgica de etapas do processo oramentrio. H um padro que se reproduz na anlise longitudinal em relao s notcias de jornal. Esses dados esto disponveis no captulo seis na anlise das audincias pblicas ao longo dos anos. 2.4.2 Entrevistas As23entrevistasforamconduzidascomparlamentares,ex-parlamentares, assessores parlamentares, funcionrios concursados da cmara, pesquisadores da rea e atores da sociedade civil, como membros de organizaes da sociedade civil, lderes comunitrios e muncipes.O processo de entrevistas foi importante para entender como ocorre a participao naCMSPdesde1990earelaoentrearepresentaoeaparticipaonestecontexto. As entrevistas foram realizadas seguindo roteiros semiestruturados, pessoalmente e por telefone, sendoamaioriagravada4e,posteriormente,transcrita.Semprequepossvel,asentrevistas foram realizadas pessoalmente, j que este mtodo propicia inmeras vantagens em relao s entrevistasportelefone:1)respostasmaisprecisasdevidoaocontextodenaturalidade,que permitemaiorconfortoeliberdadedeexpresso;2)respostasmaisabertasemenos

4Emduasentrevistas,aentrevistadoraoptoupornousaroaparelhoafimdedarmaisconfortoao entrevistado, e em trs entrevistas o entrevistado pediu que a gravao no fosse realizada. 35 delimitadas;3)maiorefetividadeparaassuntoscomplexos;4)respostasmaiselaboradase reflexivas;5)resultadosmaisprecisos,poisumaentrevistaportelefonemaiscansativado que a entrevista pessoal (SHUY, 2002).ParaAlvesson(2003),comumusaratcnicadeentrevistasparalevantar informaessobreoconhecimento,experinciaeprticassociaisdediversosatores,porm muitas vezes se negligencia o fato de que a entrevista uma situao lingustica e socialmente complexa.Sendoassim,importantenoidealiz-lanemsimplific-la,acreditandoqueos entrevistados so sempre competentes, falam a verdade e atuam a servio da cincia. O autor criticaasduaslinhasamplamenteutilizadasementrevistas,oneopositivismoeo romanticismo(SILVERMAN,1993),epropeumpragmatismoreflexivosobreaentrevista. Issosignificausarlinhasalternativasdeinterpretaoeumvocabulrioqueevitama ingenuidadeassociadacomacrenadequeainformaosimplesmenterevelaarealidade, usandoacriatividadecomoformadeapreciarariquezadomaterialemprico.Aessanova linhadenominalocalismoeenfatizaqueasafirmaesdeentrevistasdevemservistasem seu contexto social, ou seja, a entrevista faz parte da situao emprica.Nosquadrosabaixopossvelobservarumarelaodosentrevistadosdos diferentes subsistemas. Em relao aos membrosda sociedade civil entrevistaram-se pessoas atuantesnosltimosanosnoprocessodasaudinciaspblicasetambmacadmicos envolvidosemexperinciasprviasligadasaoplanejamentooramentrioeaooramento participativo. 36 Subsistema Sociedade Civil Nome Funo 1. Dora Lima Ativista do movimento Agenda 21. Entrevista realizada em 26/08/2011 em Padaria no Centro, em frente Cmara Municipal. 2. Fabio Siqueira Socilogo e coordenador do Movimento de Resistncia dos Conselheiros do Oramento Participativo de So Paulo. Ex-gestor de polticas pblicas da Coordenadoria do Oramento Participativo entre 2002 a 2004 (gesto Marta Suplicy). Entrevista realizada em 12/09/2011 na Cmara Municipal de So Paulo. 3. Maria do Socorro Alves Representantes da organizao da sociedade civil Nosso Sonho. Entrevista realizada em 30/08/2011 no Conjunto habitacional guia de Haia, Itaquera. 4. Samantha Neves Membro do grupo de trabalho de educao da Rede Nossa So Paulo e educadora. Entrevista realizada em 01/09/2011 na Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo. 5. Felix Sanchez Coordenador do oramento participativo na gesto Marta Suplicy. Professor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Entrevista realizada em 01/07/2011 por telefone. 6. rsula Dias Peres Professora da Universidade de So Paulo. Foi assessora do vereador Jos Mentor e assessora geral do oramento municipal na gesto Marta Suplicy tendo participado da implementao do oramento participativo em So Paulo. Entrevista realizada em 08/09/2011 em Caf naVila Madalena. Quadro 5 Relao de Entrevistas Subsistema Sociedade Civil Fonte: Elaborao prpria Osmembrosdosubsistemapoderlegislativoentrevistadosforamescolhidospor serem vereadores e ex-vereadores atuantes no processo de audincias pblicas. Entrevistou-se tambm a ex-vereadora Soninha Francine por ter uma viso crtica em relao ao parlamento etambmoassessordovereadorRobertoTrpoliqueatuaassessorandoadiscussodo oramento. 37 Quadro 6 Relao de Entrevistas Subsistema Poder Legislativo Fonte: Elaborao prpria NomeFuno1. Aldaza SposatiEx-vereadora eleita por 3 legislaturas (1993-1996; 1997-2000, 2001-2004). Na gesto Marta Suplicy assumiua secretaria municipal de assistncia social e na gesto Luiza Erundina, de 1989 a 1990 assume a secretaria municipal de administraes regionais. Atualmente professora da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP). Entrevista realizada em 20/09/2011 na PUC/SP.2. Antonio DonatoVereador desde 2005 em sua 2a legislatura. Foi secretrio das subprefeituras na gesto Marta Suplicy. Entrevista realizada em 30/08/2011 na Cmara Municipal de So Paulo.3. Eliseu GabrielVereador desde 2001 em sua 3a legislatura.Entrevista realizada em 22/11/2011 na Cmara Municipal de So Paulo.4. Jos Police NetoPresidente da Cmara Municipal de So Paulo em 2011 e vereador em sua 2a legislatura desde 2005. Entrevista realizada em 14/04/2011 na Cmara Municipal de So Paulo.5. Mario Adamo SeabraAtua como assessor parlamentar desde 2005 e atualmente como assessor do vereador Roberto Trpolo. Entrevista realizada em 14/10/2011 na Cmara Municipal de So Paulo.6. Milton LeiteVereador desde 1997, em sua 4 legislatura.Atuando na Comisso de Finanas e Oramento desde 2001, sendo o relator do oramento desde 2007. Entrevista realizada em 17/11/11 na Cmara Municipal de So Paulo.7. Odilon GuedesFoi vereador por 4 legislaturas (1989 a 2004). Subprefeito do Jabaquara na gesto Marta Suplicy. Hoje coordenador grupo de trabalho sobre oramento da Rede Nossa So Paulo. Entrevista realizada em 04/08/2011 em Padaria no Butant, So Paulo.8. Paulo FioriloEx-vereador (2005 a 2008). Foi chefe de gabinete da ex-prefeitaMarta Suplicy e hoje secretrio de administrao de Osasco. Entrevista realizada em 29/08/2011 Caf em Pinheiros, So Paulo.9. Roberto TripoliVereador desde 1989 em sua 6 legislatura. Entrevista realizada em 09/08/2011 na Cmara Municipal de So Paulo.10. Soninha FrancineFoi vereadora de 2005 a 2008. Hoje superintendente do trabalho artesanal nas comunidades. Entrevista realizada em 14/09/2011 em Lanchonetena S, So Paulo.Subsistema Poder Legislativo 38 Osentrevistadosdopoderexecutivoforamescolhidosporserempessoasque representam o poder executivo nas audincias pblicas nos ltimos anos e por serem tcnicos ligados ao planejamento e execuo oramentria. Subsistema Poder Executivo Nome Funo 1. Alexandre Schneider Secretrio Municipal de Educao desde 2005. Entrevista realizada em 22/08/2011 na Secretaria Municipal de Educao. 2. Miriam TokumoriHokama Assessora geral do oramento da Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto. Entrevista realizada em 21/06/2011 na Secretaria Municipal de Planejamento 3. Rubens Chammas Secretrio Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto. Entrevista realizada em 17/08/2011 na Secretaria Municipal de Planejamento 4. Srgio Luiz de Moraes Pinto Coordenadoria de estudos econmicos da Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto. Entrevista realizada em 30/06/2011 na Secretaria Municipal de Planejamento Quadro 7 Relao de Entrevistas Subsistema Poder Executivo Fonte: Elaborao prpria NocasodosubsistemaburocraciadaCmaraMunicipalescolheram-sepessoas conhecedoras dos procedimentos da Cmara e com grande experincia no cargo a fim de que tivessem um histrico e um bom conhecimento da atividade de suas respectivas reas. Subsistema Burocracia da Cmara Municipal de So Paulo Nome Funo 1. Gilberto R. Hashimoto Consultor Geral de Economia e Oramento da Cmara Municipal de So Paulo. Entrevista realizada em 03/05/2011 na Cmara Municipal de So Paulo. 2. Maria Tereza Affonso da Silva Supervisora da Secretaria das Comisses Permanentes da Cmara Municipal de So Paulo. Entrevista realizada em 27/10/2011 na Cmara Municipal de So Paulo. 3. Paula de Castro Bello Supervisora da equipe de taquigrafia e reviso. Entrevista realizada em 12/09/2011 na Cmara Municipal de So Paulo. Quadro 8 Relao de Entrevistas Subsistema Burocracia da Cmara Municipal de So Paulo Fonte: Elaborao prpria Almdasentrevistassemiestruturadas,diversasconversasespontneasqueno foramformalizadasaquicomoentrevistasocorreramaolongodoprocessodeanlise,por exemplo,nasaudinciaspblicascomosassessoresparlamentares,lideranasdepartidos, membrosdasociedadecivilounassalasdeesperadegabinetes,nabibliotecaenoarquivo 39 geral.Taisentrevistasespontneasforamimportantesfontesdedadosparaestapesquisa. Essas pessoas tiveram importante papel de informantes capazes de passar informaes-chave muitasvezesnoobtidasnasentrevistaspropriamenteditaseauxiliaramaguiaresta pesquisadora. 2.4.3 Observao direta Asobservaesdiretasforamrealizadasatravsdeparticipaopassivanas audinciaspblicasdaleidooramentoanual,reuniesdecomisses,seminriosrealizados pela Cmara Municipal, entre outros, levando em considerao como ocorrem estas reunies, comosoosdilogosestabelecidos,quemsoseusatoresequaissoosseusobjetivos.A observaodiretarealizadanoprocessodas20audinciaspblicasdoanode2010foi registradaemformadeanotaesdiriasemumdiriodecampo. Asseguintesinformaes serviamdeorientaoparaarealizaododiriodecampo:tipoetemadareunio,data, horrio,local,participantes,descrio(aparncia,fala,gestos,disposioecondiesdo espao,pessoasenvolvidas,comportamentodapesquisadora)ereflexo(especulaes, pensamentos,reflexes,metodologia,pressupostos).Foramtiradasfotografiasefeitas gravaes de voz durante o processo. O processo de convviono significa o estabelecimento direto de padres lgicos deaosobreaparticipaonaCmaraMunicipal.Tomandocomoexemplootrabalhode William Foote Whyte, Sociedade de esquina (2005), as ideias que os pesquisadores tem nas pesquisas so parcialmente um produto lgico da anlise de evidncias, e em geral a maneira derefletirnolinear.Oconvvioeavivnciajuntosprticasparticipativasajudaroa compreender como se institucionaliza a participao: Comfreqncia5temosasensaodeestarmosimersosnumamassa confusa de dados. Ns os analisamos cuidadosamente, colocando sobre eles todoopesodenossopoderdeanliselgica.Samosdissocomumaou duasidias.Masosdadosaindanorevelamqualquerpadrocoerente. Ento, passamos a conviver com os dados e com as pessoas at que, quem

5 A grafia das citaes diretas (trechos de livros, artigos, notas taquigrficas etc.) no foi atualizada de acordo com o Acordo Ortogrfico, mas mantida conforme o original. 40 sabe, algum acontecimento fortuito lance uma luz totalmente diferente sobre elesecomecemosaenxergarumpadroatentonovisualizado.Esse padronopuramenteumacriaoartstica.Quandopensamosqueo vemos,somosforadosareexaminarnossasnotase,talvez,coletarnovos dados a fim de determinar se o padro percebido representa adequadamente a vida que observamos ou simplesmente um produto da nossa imaginao. A lgica, ento, tem uma participao importante. Mas estou convencido de queaevoluorealdasidiasnapesquisanoacontecedeacordocomos relatos formais que lemos sobre mtodos de investigao. As idias crescem, em parte, como resultado de nossa imerso nos dados e do processo total de viver (WHYTE, 2005, p. 283-284). Outro trabalho que contribuiu para esta anlise foi o de Forester (1992), que busca compreender, atravs da teoria habermasiana da ao comunicativa, a prtica dos agentes em umambientepoliticamenteestruturado.Oobjetivodessetipodetrabalhoetnogrfico crtico revelar a poltica de um ambiente complexo e multifacetado. crtico na medida em que foca relaes de poder e hegemonia e suas consequncias e no porque prov qualquer regradedecisoouferramentasimplescomaqualsepossamensuraradominao.Esse trabalhopossibilitaanalisarasinteraespolticasesociais,quemoldam ospontosdevista, os consensos, a credibilidade e a ateno. Quandonsentramosem umareunio na prefeitura (ou em umaIgreja, ou nasaladodiretordeumafaculdade,entreoutros),nsqueremossaber tipicamentequembuscaoquequaisospropsitos,interesses,vontades, intenes,masnsqueremossabermuitomaisdoqueisso,tambm.Ns queremossabernoapenassobreaspossveisdecisesdosoutrosatores sobrecustos,benefcios,trocasemgeral,sobresuasvantagens,masns queremossabertambmsobresuaobedinciaelealdade,sobresua integridadedecarterefidelidadeemgeralsobresuasidentidades polticas e sociais (FORESTER, 1992, p. 47, traduo nossa). 2.4.4. Trs princpios para a coleta de dados Yin (2005) destaca a importncia de trs princpios para a coleta de dados: utilizar fontes de evidncia, criar um banco de dados para o estudo de caso e manter o encadeamento das evidncias. Autilizaodevriasfontesdeevidnciapermiteumamaiortriangulaode dados,reforandoavalidadedoconstrutoeaconfiabilidadedainvestigao,ouseja, 41 qualquerdescobertadoestudodecasosermaisconvincenteeacuradaseforbaseadaem diferentes fontes de informao.

Esquema 1 Convergncia de Evidncias (estudo nico) Fonte: YIN (2005) adaptado Osegundoprincpio,acriaodeumbancodedados,foifundamentalpara organizaredocumentarosdadoscoletados,inclusivepermitindoqueoutrospesquisadores possamrevisarasevidnciasencontradas.Essebancodedadoscompostopelasunidades hermenuticasdeanlisedoAtlas/Ti,pelamatrizdedadossobreaudinciaspblicasem Excel,pelodiriodecampoepelastranscriesdasentrevistas.Porltimo,oestudode casodevemanteroencadeamentodasevidncias,ouseja,devepermitirqueumobservador externosejacapazdefazerconexesentreasquestesiniciaisdapesquisa,asevidncias encontradas e as concluses alcanadas. FATO DocumentosObservaodireta Entrevistas 42 3. INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO 3.1 Introduo ao institucionalismo na teoria das organizaes Asinstituiessofocodediversasanlisesemdiferentescampos,como administrao,cinciassociaisecinciapoltica,porissonoexisteuma definionicade instituioquesejaamplamenteaceita,muitopelocontrrio,hmuitacontrovrsiana literaturasobreoqueumainstituio.Emgeralpode-setrabalharcomoumadefinio ampla que inclui tanto organizaes formais como procedimentos e regras formais e informais queestruturamcomportamentos.ParaDiMaggioePowell(1991),instituiessoregras, procedimentos,normas,scriptscognitivos,smbolosemodelosmoraisquepropiciamuma estruturadesignificaoqueguiaaao,quasequeidentificandoinstituiescomcultura. Greenwoodetal.(2008,p.4,traduonossa)defineminstituiescomocomportamento socialrepetitivomaisoumenostidocomocerto,sustentadoporsistemasnormativose entendimentos cognitivos que do sentido troca social e assim permitem a autorreproduo da ordem social. Scott (2008) contribui para a definio trazendo os trs pilares que nortearo esta anlise:instituiessocompostasdeelementosregulativos,normativosecultural-cognitivos que, junto com atividades associadase recursos, proveem estabilidade e sentido vidasocial(SCOTT,2008).Abaixosegueumquadrocomumadefiniodetalhadado conceito de instituio de acordo com Scott (2001). Instituies so estruturas sociais que atingiram um alto grau de resilincia. Instituies so compostas de elementos culturais cognitivos, normativos e regulativos que, associados com atividades e recursos proporcionam estabilidade e sentido vida social. Instituies so transmitidas por vrios tipos de veculos, incluindo sistemas simblicos, sistemas relacionais, rotinas e artefatos. Instituies operam em mltiplos nveis de jurisdio, do sistema mundial a relaes interpessoais especficas. Instituies por definio conotam estabilidade, mas esto sujeitas a processos de mudana, tanto de incremento como de descontinuidade. Quadro 9 Instituies de acordo com Richard Scott (2001) Fonte: SCOTT, 2001, p. 48, traduo nossa. 43 ParaHalleTaylor(1996)eImmergut(2006),ateoriainstitucionalistapodeser definidaportrsgrandesescolasdepensamento:oinstitucionalismodeescolharacional,o institucionalismo histrico e o institucionalismona teoria organizacional, tambm conhecido porinstitucionalismosociolgico.Osdiversostiposdeinstitucionalismospossuem caractersticas prprias e, apesar de suas diferenas, todos so unidos pela convico comum dequeinstituies,arranjosinstitucionaiseprocessossociaisimportam.interessante, porm,entenderparaquemimportam.Emqueintensidade?Dequemaneira?Ecomo mudam? Aescolharacionalanalisaaaoestratgicadeatoresracionaisquebuscam maximizarseusobjetivosdentrodeambientesreguladoseutilizaferramentascomoateoria dosjogosparaasuaanlise,umavezqueasinstituiesservem,defato,aessejogode maximizao.Paraosseguidoresdessateoria,asinstituiessoimportantescaractersticas deumcontextoestratgico,impondoconstrangimentosemindivduosautointeressados,ou seja, as instituies definem ou constrangem as estratgias que os atores adotam na busca de seus interesses (THELEN; STEINMO, 1998; IMMERGUT, 2006).Oinstitucionalismohistricotambmafirmaqueasinstituiespropiciamo contextoemqueatorespolticosdefinemsuasestratgiasparaalcanarseusinteresses.Os adeptosdessavertentetericadomaiornfasecontingncia,aolegadohistricona trajetriadasorganizaeseaomodocomoissocriaoseupathdependence6.Almdisso, defendemqueosatorespolticosnodevemserapenasvistoscomoaquelesquequerem apenas maximizar seus interesses, pois agem em grande medida mais por influncia de regras doqueporinteressesindividuais.Assim,osinstitucionalistashistricosanalisamcomoos atores, seus interesses e estratgias e a distribuio de poder entre eles se relacionam com as instituies sociais, polticas e econmicas por diferentes caminhos ao longo do tempo, assim comoasdiferentescombinaesquepodemproduzir.ParaTheleneSteinmo(1998),as instituiesconstrangemerestringemapoltica,ouseja,estruturamasinteraespolticase

6Oconceitodepathdependence(dependnciadetrajetria)baseia-senaideiadequetrajetriase contextoshistricossoinfluenciadosporescolhasfeitasnopassado.Ahistriaimportaetem consequncias,ouseja,eventosocorridosemdeterminadomomentoafetaroeventosnofuturo:a dependncia decaminho significaque paraondevamos aseguirnodependes deonde estamos agora,mastambm deonde fomos. Ahistriaimporta.Processosestocsticos so caminho-dependentes seelesapresentam memria(LEIBOWITZ;MARGOLIS,2011,p.981).ParaPierson (2000) path dependence um processo social fundamentado em uma dinmica de retornos crescentes. O autor afirma que padres especficos de tempo e sequncia importam; uma ampla srie de resultados possvel:pequenoseventospodemcausargrandesconsequnciasedeterminadoscursosdeao, umavezintroduzidos,podemserirreversveis.Issofazcomqueodesenvolvimentopolticoseja marcado por momentos crticos e junes que moldam os contornos bsicos da vida social. 44 dessaformaafetamosresultadospolticos,maselasnosonuncaanicacausados resultados. O institucionalismo na teoria das organizaes, linha terica que guia este estudo, afirma que h alguns limites humanos, artificiais ou organizacionais, que impedem a tomada dedecisesracionais.Aissosepodeadicionarofatodequeotempoeasinformaes necessriasparaqueosindivduoscalculemsuasprefernciasponderandotodasas possibilidadesnosoabundantes.Assim,osatalhosdaracionalidadelimitada,talcomoa confianaempadresoperacionaisdeprocedimentos,permitemaosindivduostomarem decises.Logo,ocomportamentonoexpressapreferncias,masresultanaverdadedos diversosmecanismosqueosindivduosadotamparaenfrentaresuperarseuslimites cognitivos (IMMERGUT, 2006). H diversos tericos que influenciaram o desenvolvimento da teoria institucional. De acordo com Scott (2008), os precursores da teoria institucional sobre a qual este estudo se aprofunda so: Herbert Spencer (1876, 1896, 1910) e sua noo de instituio, que permeia a sociologiaecujasconcepesforamposteriormenteampliadaspor WilliamGrahamSumner (1906).Almdeles,Cooley(1902,1956)eseusseguidoresenfatizaramainterdependncia entre os indivduos e as instituies. Os trabalhos de Karl Marx, Emile Durkheim, Max Weber e Talcott Parsons foram igualmente seminais para o desenvolvimento do campo da sociologia etiveramtambmgrandeimportncianodesenvolvimentodateoriaorganizacional.Scott (2008)cita,ainda,GeorgeHerbertMead(1934),queenfatizouainterdependnciaentreo indivduoeasociedade,emespecialossistemassimblicoscriadosnessainter-relao; Alfred Schutz (1932, 1967), que examinou as formas como sentidos comunsso construdos nainter-relaoentreindivduos;PierreBourdieu(1971,1973)queseempenhouem combinar a teoria de Marx e Durkheim ao examinar a formacomo os interesses de classe se expressam em lutas simblicas; e Berger e Luckmann (1985), que defenderam que a realidade social uma construo humana, um produto da interao social.Alm destes, o trabalho de Philip Selznick (1949, 2008) um dos mais influentes nateoriainstitucional,aoinaugurarocampodateoriaorganizacionalcomfocoespecialnas organizaes. Especialcontribuio foi dada peloTVA and the grass roots (1949), estudo de caso da organizao pblica Tenesse Valley Authority. De acordo com Scott (1987), uma das grandescontribuiesdeSelznickfoianalisaraestruturaorganizacionalcomoumveculo adaptvel,moldadopelascaractersticasdosparticipantesepelasinflunciase constrangimentosdoambienteexterno.ParaSelznick,aideiadeinstitucionalizaouma forma de incutir valor a uma estrutura ou valor que antes da institucionalizao tinha apenas 45 utilidadeinstrumentale,aoincutirvalor,ainstitucionalizaopromovepersistnciada estrutura ao longo do tempo. O autor tambm distinguiu diferentes tiposde organizaes: as organizaes como instrumentos tecnicamente concebidos, as organizaes como ferramentas mecnicasedescartveiseasorganizaesquesetornaraminstitucionalizadas,comvalor, comunidades preocupadas com sua prpria automanuteno como fim em si mesmas.Uma importante anlise das principais contribuies da teoria institucionalista foi feitaporGreenwoodetal.(2008)afimdedarclarezaaoqueacorrenteinstitucionalna teoriadasorganizaes,ressaltandoopotencialeaslimitaesdesuascontribuies. Seguindoumaabordagemcronolgica,osautorestraamumalinhadotempoquemostraa evoluodosestudosnessareadoconhecimentoecomoocorreuaconstruosocialda teoriainstitucionalnocampodateoriadasorganizaes.Emsuaanlise,ummarcoparao institucionalismonateoriadasorganizaessoostrabalhosdeMeyereRowan(1977)e Zucker(1977), que introduzem o que ficouconhecido como o novo institucionalismo. Esses trabalhos,somadosaosdeMeyereRowan(1983),DiMaggioePowell(1983),Tolberte Zucker (1983) e Meyer e Scott (1983), estabelecem as fundaes conceituais para o moderno institucionalismoorganizacional.Osautoresobservamodesenvolvimentodocampode acordo com a seguinte cronologia: 1977 a 1983: fundaes; 1983-1991: primeiros anos; 1987 a 1991: realizao de um balano; 1991 a 2007: expanso de horizontes. Osprimeirosinstitucionalistasbuscavamentenderopapeldossignificados compartilhados,osprocessosinstitucionaiseaconformidadeinstitucionaldandonfaseaos valoressociaiseaossistemascognitivos.Porexemplo,aanlisedecomoasagncias regulatriasmoldamocomportamentoorganizacionalsoexplicaesinstitucionais incompletasamenosquesejamcapazesdemostrarcomoomarcoregulatrioincorporae transmitevaloresenormassociais.Umaimportantecontribuiode1983,otrabalhode DiMaggioePowellsobreinstitucionalizaomostraqueelaocorreatravsdetrs mecanismos de difuso:coercitivo quando organizaes comgrande poder como o Estado foramasorganizaesaadotarumdeterminadomodeloouelementoorganizacional; normativo,queocorreatravsdeprojetosdeprofissionalizaooulegitimaodeestruturas medianteoreconhecimentodesuavalidadeporumaentidadesupraorganizacionalnesse caso as organizaes escolhem voluntariamente se querem aderir ao modelo que ser fonte de prestgio e diferenciao, ou seja, no coercitivo; e por ltimo o mecanismo de mimetismo organizacional, que ocorre quando uma organizao incorpora o modelo de outra organizao por consider-lo racional ou apenas para no ser vista como defasada. 46 OtrabalhodeMeyereRowan(1977),sobreorganizaesinstitucionalizadasea estruturaformalcomomitoecerimnia,trazumagrandecontribuioaoconstatarqueas estruturas formais demuitas organizaes refletem os mitos de seus ambientes institucionais ao invs das demandas de suas atividades de trabalho. Para manter a conformidade cerimonial internaeexterna,asorganizaestendemaamortecerassuasestruturasformaisdas incertezasdasatividadestcnicasatravsdeumprocessodedecoupling,ouseja,umbaixo acoplamentoentreasestruturasformaiseasatividadesdetrabalho.Assim,quantomais institucionalizadooambiente,maisaeliteorganizacionalgastatempoeenergiaem administrar a sua imagem pblica e status do que em coordenar e administrar as relaes entre as suas atividades e interdependncias.AindasegundoGreenwoodetal.(2008),posteriormenteosestudosnocampodo institucionalismoorganizacionalforaminfluenciadosporTolberteZucker(1983),que,ao analisar a difuso de prticas de emprego no servio pblico de governoslocais nos Estados Unidos,identificaramqueadifusoenvolvedoisestgiosdefinidospelamotivaopara adoo.Aquelesqueadotamprimeiroummodeloouumaideiaofazemcomointuitode melhorar,tornarmaiseficazumaoperao,josqueofazemposteriormentetmcomo motivao ganhar legitimidade, parecendo modernos, eficientes e racionais. Assim, medida queumgrandenmerodeorganizaesadotaumainovao,ainovaoemsisetorna institucionalizadaprogressivamenteoupassaaserentendidacomoumcomponente fundamental de uma estrutura organizacional racional. Estes estudos passaram a ser seguidos porcomparaesentrecategorias(exemplo:organizaessemfinslucrativos,comfins lucrativoseorganizaespblicas),comparaesentrepases,estudossobreformasde transmisso como meios e agentes de difuso entre outros.nofinaldadcadade1980quealgumaslimitaesdaspesquisasrealizadas ficam aparentese torna-se evidente que alguns temas precisam ser aprofundados. A primeira limitaoqueamaiorpartedosestudoserafeitacomorganizaessemfinslucrativose comosetorpblico.Outraquestofoiofatodenemtodasasorganizaesresponderem igualmente aos processos institucionais, devendo-se esclarecer que isomorfismo no deve ser entendido como o fato de que as organizaes iro responder da mesma forma, mas sim como aformaderelacionamentoentreaorganizaoeoseucontextoinstitucional.Umterceiro ponto se refere natureza de uma explicao institucional, j que o conceito instituio passa aterdoissignificados:porumlado,podeserentendidocomomodelosquesetornam prescries culturais, tornando-se mitos racionalizados em um contexto cultural no sentido de MeyereRowan(1977);poroutrolado,podeservistocomoumamolduradeagnciase 47 polticasregulatrias,feitasprincipalmentepeloEstado,quenonecessariamenteincorpora elementosculturais. Aterceiraquestoserefereperguntabsicaqueateoriainstitucional busca responder. Esta passa a se distanciar do ponto de vista weberiano sobre a racionalizao dasociedadeedeformasorganizacionaisburocrticasparaprocurarentenderpadres institucionalizadosdecomportamento,independentementedesemelhantesprticasserem indicadoresderacionalizao.Essamudanadefocoserviuparaexpandiroescopoea aplicabilidadedateoriainstitucionalefoicaractersticadofinaldadcadade1980 (GREENWOOD et al., 2008). Noperodoseguinte,1991a2007,ocampoexpandeseushorizontes.Osanos 1990setornaramumperododemuitariquezatericacomampliaodaagendade aplicaes e grande sistematizao de ideias. Os focos desses estudos foram o isomorfismo e suasdinmicas,discussessobrelegitimidade,mudanainstitucional,empreendedorismo institucionalelgicainstitucional.Nesseperodooconceitodeinstituiocontinuousendo umtemapolmico,utilizadodediferentesformas.Foiemmeadosdadcadade90queo trabalhodeScott(1995)apontouapluralidadedesignificadosqueoconceitodeinstituio tinhaadquiridoetrouxeordemsdiferenteslinhasdaanliseinstitucionalaodistinguirtrs pilares ou elementos que sustentam as instituies: regulativo, normativo e cultural-cognitivo. Esses pilares se transformaram em uma das principais contribuies da teoria institucional e, separadamente,soutilizadosporvriostericosdocampo.Issosvezescolaboraparaa desconexoentreoselementos,poisostrspilaressocomfrequnciaencontrados simultaneamente sendo que no pilar cognitivo cultural que se encontram as fundaes mais profundas dasformas institucionais. muito importante especificar que pilares operam em quaiscenrios,comoelessedesdobramecomquaisefeitos,contudopoucosautores conseguiram operacionalizar satisfatoriamenteanlises sobre os trs pilares (GREENWOOD et al., 2008). Conclui-se,combasenateoriadoinstitucionalismoorganizacional,queas instituies so resultado da atividade humana, mas no so necessariamente produtos de um designconsciente.Oinstitucionalismonateoriadasorganizaescompreendeumarejeio da ideia de atores racionais, um interesse nas instituies como variveis independentes e uma virada na direo de explicaes culturais e cognitivas. Apselencarumasriededefiniesparaoconceitoinstituio,esteestudo trabalhar com uma concepo que a combinao de conceitos de Greenwood et al. (2008) e Scott(2008),eanalisaraparticipaodasociedadecivilcomoumainstituio,ouseja, comoumcomportamentosocialrepetitivotidocomocertoesustentadoporelementos 48 regulativos,normativoseculturalcognitivosquedosentidotrocasocialepermitema autorreproduo da ordem social.

3.2 As microfundaes do institucionalismo BergereLuckmann(1985),emseutrabalhoseminalAconstruosocialda realidade, de meados da dcada de 1960, j chamam a ateno para o que aqui denominamos demicrofundaesdoinstitucionalismo.Osautoresaprofundamsuaanlisesociolgicana realidadedavidadiria,noconhecimentoqueguiaacondutanavidadodiaadiaenoque influenciaacriaodeumsensocomumdarealidade.Narotinadiria,quandosurgem atitudes,necessidadesquenofazempartedocotidiano,atendnciaincorpor-lasquilo que sabido e que no considerado um problema, tornando-se hbitos adquiridos.Estapesquisasobreinstitucionalizaodaparticipaonoenfocaa institucionalizaoapartirdeumaperspectivamacrocomofazemmuitosestudos institucionalistasaoanalisarsetoresoutransformaessociaisdegrandeescala.Pelo contrrio,estatesetrazumolharparaaquiloquePowelleColyvas(2008)chamamde microfundaesdoinstitucionalismoeparaoqueLawrenceetal.(2011)chamamde trabalhoinstitucional,queprocuratrazerdevoltaoator/indivduoparaateoria institucional,procurareexaminararelaoentreagnciaeinstituieseproporcionaruma ponte entre vises crticas e institucionais sobre organizaes. Os autores enfatizam o fato de queindivduosseengajamemprocessosdecriao,manuteno,rupturaemudana institucionalequepossuemmotivaes,comportamentoserelacionamentosquedevemser observados. Defendem inclusive o desenvolvimento de uma anlise de biografia institucional, ouseja,arelaodedeterminadosindivduoscomasinstituies.HwangeColyvas(2010) observam,porm,quecomocrescenteinteressepelotrabalhoinstitucionalnecessrio lidar com duas questes problemticas: a subteorizao da natureza das instituies e o status causal privilegiado dado aos chamados atores.PowelleColyvas(2008),aoanalisarasmicrofundaesdateoriainstitucional, ressaltamqueosestudosdeteoriainstitucionalemsuamaioriatmfocadoonvelglobal, setorial ou de rea de atuao, e que, apesar de durante duas dcadas diferentes autores terem mostrado a importncia de tornar mais explcitas as microfundaes da teoria organizacional, 49 poucosforamosavanosnesseaspecto.Salientamquepossveldesenvolveruma microanlisedeinstitucionalizaoqueleveemconsideraocomoasinstituiesso formadasporindivduosemsituaessociaisconcretasdaprticadodiaadia,ecomoso posteriormentesustentadas,alteradasouextintas.Essamicroanliseservedesubsdiopara anlises de macroeventos e relacionamentos. fundamental ter um entendimento mais rico de como os indivduos se situam dentro das relaes sociais e interpretar esse contexto, ou seja, comoessesindivduosmantmetransformamasforasinstitucionaisqueguiamasprticas dirias,levandoemconsideraoqueinteressesepaixesestoimplicadosno comportamento humano. Sobre a relao entre os nveis micro e macro: Foras institucionais do forma a interesses e desejos individuais, moldando aspossibilidadesdeaoeinfluenciandoseoscomportamentosresultam empersistnciaoumudana.Efeitosmacroinstitucionais,atravsde processosdeclassificaooucategorizao,criamconvenesquesoos scriptsparaaconstruodesignificados.Esteprocessorecursivoeauto-reforado.Aslgicasinstitucionaissoexplicadasecarregadaspor indivduos atravs de suas aes, ferramentas e tecnologias. Algumas aes reforam convenes existentes enquanto outras as reformam ou as alteram. Ideiaspodemserselecionadasemumcenrioetransportasparaoutro, ferramentaspodemterpropsitomltiplo,ealgunscenriospossuem lgicas mltiplas. Tais situaes proporcionam um espao considervel para ainterpretaoeaodoindivduo[...](POWELL;COLYVAS,2008,p. 277, traduo nossa). Paraosautores,astransformaesinstitucionaistendemasersutiseademandar umdeterminadoperododetempo,aoinvsdeabruptaserpidas.Amaioriados micromotivossomundanosevosendointerpretadosemoldados,transformandolgicase alterandoidentidades. Assim,osautoresressaltamqueaanliseinstitucionaldevedarmais ateno aos eventos corriqueiros do dia a dia do que aos mais especficos e importantes; aos membros menos poderosos das organizaes, e no apenas aos lderes; e tambm aos aspectos culturais, cognitivos e polticos. Nesse contexto, uma ateno especial aos rituais de interao, ao papel mediador da linguagem e outras categorias servir para esclarecer como as rotinas e regras organizacionais se desenvolvem, fixam e caem em desuso.Adicionalmente,PowelleColyvas(2008)discutemquealiteraturaquesubsidia as microfundaes do institucionalismo pode ser dividida em dois grupos. Um deles defende um foco de construo no qual os rituais nos micronveis e as negociaes se agregam com o tempo e podem ameaar e substituir coerncias no macronvel. O outrogrupo observacomo macro-ordens so puxadas para baixo e se imbricam em causas locais e especficas, situando macroefeitosnasorganizaesenosindivduos.Nesteestudopodemosobservarquea 50 participaonaCmaraMunicipalpoderservistacomoummovimentoqueseencaixanas duascorrentes.HummovimentointernodaCmaraquevumanecessidadedeabertura participao, defendida por alguns vereadores ou membros da burocracia, e h um movimento externo(macroordem),isto,umaprticaexternaquejvinhasendoexaltadapela Constituio Federal, Lei Orgnica do Municpio e grupos participacionistas, e que foi sendo absorvidapelaCmaraaolongodotempo.Osautoresdestacamdiferentespesquisasque ajudamaconstruirasmicrofundaesdoinstitucionalismo:rituaisdeinteracionismo, etnometodologia, criao de sentido (sensemaking), teoria de ator-rede, status de expectativas. Este estudo sobre participao na Cmara se assemelha anlise de rituais de interacionismo desenvolvida por Goffman (1967), segundo a qual a fala, a expressividade e o comportamento incorporamintenes,eessesinstrumentosindividuaissogovernadospelaordem normativa da sociedade.Em termos de mtodos de pesquisa, para se entender como micronveis impactam naemergnciaesustentabilidadedasinstituies,atenodeveserdadalinguagemeao vocabulrio, pois estes so: [...]osprotocolosqueaspessoas