brasília, junho de 2009 concepção e gestão da proteção social não contributiva no brasil

Brasília, junho de 2009

Concepção e Gestão da Proteção Social Não

Contributiva no Brasil

MDS + UNESCOCooperação técnica – fortalecimento das

políticas sociais públicas no Brasil.

PARTE 1Modelo Brasileiro de Proteção Social não

contributiva (Aldaísa Sposati)

Proteção social no Brasil: debates e desafios (Luciana Jaccoud)

Vulnerabilidade, empoderamento e metodologias centradas na família: conexões e uma

experiência para a reflexão (Carla Bronzo)

Modelo Brasileiro de Proteção Social não contributiva -

Aldaísa Sposati

Sposati(2009) apresenta os conceitos fundamentais da Assistência Social

articulando teoria e prática, mudanças de paradigmas, fragilidades e forças em uma leitura crítica e atenta as peculiaridades

do modelo de Proteção Social não contributivo.

Seguridade Social

SAÚDE PREVIDÊNCIA ASSISTÊNCIA SOCIAL

A constituição 1988 inova incluindo a seguridade como um guarda-chuva que

abriga três políticas de proteção social: a saúde, a previdência e a assistência

social.

Inovação1° Por estabelecer a Política Pública como

responsabilidade estatal

2° Por desnaturalizar o princípio da subsidiariedade

3° Por introduzir um novo campo em que se efetivam os direitos sociais.

Inovação

“...a assistência social é uma política que atende determinadas necessidades de

proteção social e é, portanto, o campo em que se efetivam as seguranças sociais

como direitos. Trata como segurança social de um pacto que inclui a universalidade da

proteção social na seguridade social.” (Sposati, 2009)

ResistênciasA tradição anterior a esta inovação ainda

resiste ao novo modelo.

“Isso porque não se entende o conteúdo da seguridade ou porque há resistência em

tornar a assistência social política pública.” (Sposati, 2009)

ResistênciasDe um lado a concepção: Política pública, dever do

estado, direito da população.

Do outro lado: Ainda o princípio de subsidiariedade, isto é o estado é o último e não o primeiro a agir. (Tradição Pacto Igreja-Estado + Entidades privadas)

É necessário “romper com a hegemônica concepção de que é uma política de atenção aos pobres, aos necessitados sociais, aos frágeis e carentes.” (Sposati, 2009)

Mudanças1° Está no âmbito da responsabilidade do órgão

público, fundado em princípios e valores sociais como direitos, cidadania e dever de Estado.

2° Está em vincular a assistência social à ação estatal planejada, a gestão deixa de ser reativa para ingressar na atuação proativa.

3° Configura-se quando se rompe com os modelos unilaterais e autoritários de gestão criando espaços de decisão democrática com representações da sociedade.

Mudanças Com a CF 88 “Houve uma verdadeira transformação

quanto ao status das políticas sociais.”

Rompe com necessidade do vínculo empregatício contributivo para conceder benefícios previdenciários aos trabalhadores rurais.

Construção de uma política de assistência social amplamente inclusiva e não assistencialista.

Universalização das políticas de saúde e educação básica.

Novas e mais amplas fontes de financiamento - Orçamento da Seguridade Social.

Significado do modelo não contributivo

A proteção social não contributiva significa que o acesso aos serviços e benefícios independe de pagamento antecipado ou no ato da atenção. O enquadramento como pobre, carente, necessitado é a antítese do direito à cidadania, ou do direito a ser incluído no serviço a partir de sua necessidade.

Significado do modelo não contributivo

Proteção Social: a ideia de proteção contém um caráter preservacionista – não da

precariedade.

“A ideia de proteção social exige forte mudança na organização das atenções, pois implica superar a concepção de que se atua nas

situações só depois de instaladas, isto é, depois que ocorre uma desproteção. A proteção exige

que se desenvolvam ações preventivas.” (Sposati, 2009)

Assistência Social tem 3 funçõesProteção social;

Vigilância social;

Defesa de direitos socioassistenciais.

Proteção social deve afiançar 3 seguranças:

sobrevivência: de rendimento; de autonomia;

acolhida;

convívio: de vivência familiar.

Riscos SociaisConhecer os onde os riscos sociais se assentam é

seguramente matéria primordial para aqueles que trabalham com proteção social.

Podem constituir espaços/situações de risco:

segregação espacial, padrões de coesão e convivência familiar,

comunitária e social. contingências da naturezaetnia, gênero, religião, orientação sexual. Desigualdade socioeconômica As alterações no mercado de trabalho

As Vulnerabilidades Sociais

Paradoxo vulnerabilidade

Estigmatiza-predisposição à precarização, vitimização, agressão.

Potencializa capacidades - carência de direitos não somente a pobreza.

. Potencializa!A diferença está nas condições que

caracterizam o padrão de vulnerabilidade social para enfrentá-los

e superá-los

Eixos do modelo brasileiro de proteção social não contributiva

Os direitos sociais estão relacionados à segurança, a proteção à maternidade e à infância, e a assistência aos desamparados (CF/88, art. 6º). No artigo 203, relativo à assistência social, a CF/88 estende essa proteção:

• à família:• à maternidade; • ao ciclo de vida (infância, adolescência e velhice)

e, neste último caso, com o acesso ao benefício de um salário mínimo;

• às pessoas com deficiência (promoção, habitação, reabilitação, acesso a benefício de um salário mínimo).

I – universalidade da cobertura e do atendimento;

II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;

Parágrafo Único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

V – equidade na forma de participação no custeio;

VI - diversidade da base de financiamento;

VII – caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.

Parágrafo Único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

A proteção social da assistência social age sob três situações: Proteção às fragilidades/vulnerabilidades

próprias ao ciclo de vida

Proteção às fragilidades da convivência familiar

Proteção à dignidade humana e combate às suas violações,

O modelo de proteção social não contributiva é assentado nos princípios de:

UniversalidadeDescentralização compartilhada Matricialidade sociofamiliar IntersetorialidadeTerritorialização

Ideias-força na construção do modelo

1°A constituição da proteção social não contributiva no Brasil embora esteja constitucionalmente assentada não está ainda plenamente aplicada.

2° Diz respeito à dificuldade de construção da intersetorialidade, de forma que não se instale na assistência social uma posição subalterna perante as demais políticas.


3°Relaciona-se com a dificuldade de entendimento da assistência social como política pública de direitos e não como assistencialismo.

4 ° Duas perspectivas fluem mais da velha relação entre fome e pobreza do que da adoção de uma política redistributiva articulada com o modelo econômico.


5° Quanto a implantação da matricialidade sociofamiliar, predominam os coletivos de defesa de direitos de segmentos sociais: crianças, adolescentes, idosos, pessoas com deficiência etc. O trabalho profissional que essa matricialidade sociofamiliar exige é por vezes simplificado


6° Diz respeito à dificuldade e ao desafio que é obter simetria entre serviços e benefícios.

7° Diz respeito à dificuldade em incorporar direitos socioassistenciais no cotidiano da política.

Proteção Social no Brasil: Debates e Desafios

Luciana Jaccoud

1. Estado, seguridade social e políticas sociais;

2. a função do Estado na defesa e garantia dos direitos sociais e no combate à pobreza e às desigualdades;

3. as responsabilidades dos entes federados;

4. as instâncias de participação, fiscalização e controle social.

Texto organizado em 4 partes

1. Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Resgata os conceitos já trabalhados por Sposati (2009).

Estado:Seguridade social:Políticas sociais:

Proteção social como dever do Estado. RESPONSABILIDADE DO ESTADO.

“A proteção social pode ser definida como umconjunto de iniciativas públicas ou estatalmente reguladas para a provisão de serviços e benefíciossociais visando enfrentar situações de risco social ou privações sociais.”

Estado

Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Os objetivos da proteção social são amplos e complexos, podendo organizar-se da seguinte forma:

1. cobertura de riscos sociais, 2. equalização de oportunidades,3. o enfrentamento das situações de

destituição e pobreza,4. combate às desigualdades sociais, e,5. melhoria das condições sociais da

população.

proteção universal do cidadão, não substitui o modelo anterior do seguro social, mas o engloba.

ANTES: Proteção socialPrevidência (seguro social) – para o cidadão.Assistência social – para os que “não existem

para o capital.” (SPOSATI, 1991).

Seguridade Social

Seguridade SocialSistema de proteção social por meio do qual a sociedade proporcionaria a seus membros uma série de medidas públicas contra as

privações econômicas e sociais.


Seguridade Social privações decorrentes de situações

socioeconômicas:

desemprego,pobreza,

vulnerabilidade, etc.


Seguridade Social privações decorrentes de riscos sociais

enfermidade, maternidade,

acidente de trabalho,invalidez,velhice,morte.


Políticas sociaisAlargamento do arco dos direitos sociais e do

campo da proteção social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das políticas, à definição dos beneficiários e dos benefícios.


Resultado das determinações constitucionais e suas regulamentações

a instituição da Seguridade Social como sistema básico de proteção social articulando e integrando as políticas de seguro social, assistência social e saúde;

o reconhecimento da obrigação do Estado em prestar serviços de saúde de forma universal, pública e gratuita, em todos os níveis de complexidade, por meio da instituição do Sistema Único de Saúde – SUS;

o reconhecimento da assistência social como política pública instituindo o direito de acesso aos serviços pelas populações necessitadas e o direito a uma renda de solidariedade aos idosos e pessoas com deficiência em situação de extrema pobreza;

Resultado das determinações constitucionais e suas regulamentações

extensão dos direitos previdenciários com estabelecimento do salário-mínimo como valor mínimo e garantia de irredutibilidade do benefícios;

a extensão dos direitos previdenciários rurais com redução do limite de idade, inclusão do direito à trabalhadora rural, o reconhecimento do direito à aposentadoria apoiado em uma transferência de solidariedade ao trabalhador familiar;

o reconhecimento do seguro desemprego como direito social do trabalhador a uma provisão temporária de renda em situação de perda circunstancial de emprego.

Ampliação das políticas sociais(anos 90 e 2000)Respondendo a problemas sociais.

Ex.:Política de segurança alimentar e nutricional,Programa de Erradicação do Trabalho

Infantil – PetiPrograma Bolsa Família, etc.

Desafios Apesar do avanço, a proteção social no Brasil ainda enfrenta grandes desafios:

altos índices de desproteção,carência de serviços sociais,necessidade de ampliação da qualidade dos

serviços existentes,completar a arquitetura institucional desse

sistema.

DesafiosComo problema de fundo, como aponta

Boschetti (1998, 2006), está a limitada expansão do assalariamento brasileiro (desemprego), impondo limites à expansão do seguro social como política central do nosso sistema de proteção social e exigindo uma atuação mais efetiva da âncora da solidariedade social.

2. A função do Estado na defesa e garantia dos direitos sociais e no combate à pobreza e às desigualdades

A proteção social se desenvolveu no debate sobre as causas e a busca de alternativas para se enfrentar a situação de pobreza da classe trabalhadora.

Originalmente, os programas de combate à pobreza ocupavam lugar marginal nos sistemas de proteção social


A relação entre política social e pobreza é complexa

Objetivos progressivamente ampliados para:a promoção da igualdade − máxima sob a qual se organizam as democracias modernas – e das oportunidades, visando combater as iniquidades promovidas no âmbito do sistema econômico e das hierarquias sociais.


A pobrezaA pobreza é mais do que um problema

individual ou de manutenção de um patamar mínimo de renda.

A perspectiva sugerida por Jaccoud (2009) é a de que a pobreza se define sobretudo como problema social e econômico, encontrando nessas duas esferas suas mais arraigadas raízes e determinações.

Enfrentamento da pobrezaComplexo e Multidimensional

Deve mobilizar benefícios sociais de manutenção de renda, sejam de natureza contributiva ou não contributiva.

Deve-se articular políticas sociais na oferta de serviços que equalizem oportunidades, garantem o acesso a padrões mínimos de bem estar e mobilizem e ampliem as capacidades dos indivíduos e famílias.

3. Responsabilidades dos entes federados

• Descentralização

• Participação popular(“mais cooperativos que conflituosos”.)

• Reorganização da forma de gestão das políticas sociais a partir de 1988

Os entes federadosA constituição de 1988 que, redesenhou o

sistema federal em favor dos estados e municípios, reconheceu estes últimos como entes federativos autônomos, com o mesmo status legal dos outros dois níveis de governo.

Consagrou ainda a tendência que já vinha se esboçando nos anos anteriores de redistribuição dos recursos fiscais para as esferas subnacionais em detrimento do governo federal

4. Instâncias de participação, fiscalização e controle socialAfirmação da participação social na

gestão pública.

Democratização do Estado brasileiro

Conselhos (espaços de debate, deliberação e controle da política)

conferências, fóruns, câmaras, comissões setoriais, grupos de trabalho

e ouvidorias.

Instâncias de participação, fiscalização e controle social

Objetivos da participação social:

Transparência na deliberaçãoTransparência na gestãoVisibilidade das açõesDemocratização do sistema decisórioMaior expressão e visibilidade das demandas

sociais

Participação: conflito X cooperaçãoRepresentação – campo de interesses

A perspectiva de representação democrática refere-se não apenas aos beneficiários, mas também ao conjunto de outros atores envolvidos na execução dessas políticas, tais como grupos profissionais, setores privados e especialistas.

Atribuições dos conselhosdeliberar sobre diretrizes, estratégias, atividades

e operações;expressar demandas e deliberar sobre

prioridades segundo critérios de equidade;articular e mobilizar atores relevantes na defesa

de direitos; acompanhar as políticas e programas;garantir a efetividade dos mecanismos públicos

de provisão, regulação ou execução de serviços; fiscalizar a execução das ações e a aplicação dos

recursos públicos;avalizar a prestação de contas dos gestores.

Vulnerabilidade, empoderamento e metodologias centradas na família: conexões e

uma experiência para a reflexão

Carla Bronzo

As vulnerabilidadesA ideia de vulnerabilidade social indica

uma predisposição à precarização, vitimização, agressão.

Do ponto de vista biológico, a vulnerabilidade inclui a ideia de estar mais predisposto a que ocorra algo. E é necessário eliminar a vulnerabilidade substituindo-a por força/resistência, bem como, eliminar os fatores de risco.

Famílias em condição de vulnerabilidade: o que isso quer dizer?

pobres vulneráveis

Nem todos os que se encontram em situação de vulnerabilidade são pobres.

Nem todos os pobres são vulneráveis.

Vulnerabilidadearticula-se com a ideia de risco e na

literatura esses termos frequentemente são abordados de forma conjunta.

Os indivíduos e as famílias posicionam-se

diferentemente quanto à capacidade de resposta aos riscos e às mudanças do entorno.

VulnerabilidadeNo campo da proteção social, o foco

orientado pela abordagem da vulnerabilidade

e dos riscos está nas estratégias utilizadas pelas famílias que lhes permitem escapar da pobreza e nas outras que as fazem perpetuar nela.

Por riscos entende-se:Uma variedade de situações. Englobam:

riscos naturais (como terremotos e demais cataclismos);

riscos de saúde (doenças, acidentes, epidemias, deficiências);

riscos ligados ao ciclo de vida (nascimento, maternidade, velhice, morte, ruptura familiar);

riscos sociais (crime, violência doméstica, terrorismo, gangues, exclusão social);

riscos econômicos (choques de mercado, riscos financeiros);

riscos ambientais (poluição, desmatamento, desastre nuclear);

riscos políticos (discriminação, golpes de estado, revoltas), tal como sistematizados pela unidade de proteção social do Banco Mundial.

Uma ponte mais diretaFazer frente a riscos específicos

eFortalecer a capacidade de resposta das

famílias

Resultado = redução de sua vulnerabilidade

Vulnerabilidade

exposição ao risco

capacidade de resposta

As respostas aos riscos podem ser, basicamente, de dois tipos:

ANTES DO RISCO DEPOIS DO RISCO

PREVENÇÃO

reduzir a probabilidade de produção de riscos adversos.

MITIGAÇÃO redução dos efeitos de

riscos futuros.Trata-se de medidas ex ante, que buscam

reduzir o impacto do risco, caso este se

materialize.

Antes do risco

Depois do riscoSUPERAÇÃO

as iniciativas são desenhadas para aliviar os efeitos dos riscos, uma vez que estes ocorreram, e estão dirigidas para enfrentar os choques.

O que são Ativos?A noção de ativos está relacionada diretamente

ao risco e à vulnerabilidade.

Por ativos se consideram os diferentes tipos de recursos que as pessoas e famílias possuem e podem mobilizar como estratégias de resposta aos eventos de risco.

O conjunto de ativos considerados varia de acordo com a perspectiva teórica adotada do enfoque da vulnerabilidade e não existe consenso sobre quais ativos devem ser reconhecidos como centrais.

Considera-se como ativoso trabalho, o capital humano, a moradia, as

relações familiares, o capital social; (Caroline Moser)

outras abordagens consideram como ativos o capital natural, físico, humano, financeiro e social.

A interação entre os diferentes tipos de ativos

Produzem efeitos a curto, médio e longo prazo.

Ex.: o que pode parecer mais adequado a curto prazo, pode trazer consequências perturbadoras a médio e longo prazo.As consequências podem ser maiores do que os eventos que lhe deram origem.

A venda de ativos (propriedades, bens)O desinvestimento em capital humano

(abandono da escola) A redução da ingestão de calorias

Algumas condições ou aspectos psicossociais negativos que dificultam o enfrentamento e a superação das condições de pobreza:

apatia, resignação, baixa autoestima, baixo protagonismo e autonomia, desesperança, subordinação e dependência, que acabam por aprisionar as famílias e os indivíduos nas armadilhas da pobreza.

Dimensões relacionais, consideradas como

aspectos menos tangíveis da pobreza, remetem a questões de

natureza psicossocial e envolvem o tema das relações sociais e do empoderamento.

Empoderamento Empowerment

O fortalecimento dos ativos dos indivíduos e das famílias é a estratégia dominante, cuja concepção envolve aspectos e dimensões relacionais e de natureza psicossocial e abrange, para além de recursos físicos ou financeiros, capacidades humanas e também recursos imateriais (ideias, habilidades, saberes etc.) e sociais.

Qualquer estratégia que busque a superação da pobreza passa necessariamente pelas pessoas.

Maior controle externo sobre recursos, entendidos, de forma ampla

recursos materiais, físicos, intelectuais, financeiros.

controle no âmbito das crenças, dos valores e das atitudes, de forma relacionada com a capacidade de autoexpressão e autoafirmação, processos sustentados pela autoconfiança e por mudanças no âmbito da subjetividade, que ocorrem no interior de cada um.

Resultados das ações de empoderamento

Podem ser de diferentes tipos e magnitude, mas todos espelham uma mesma ordem de questões:

Aumento do protagonismo, Aumento da autonomia, Aumento do senso de dignidade, Acréscimo de capacidades.

As pessoas empoderam a si mesmas

Mas, governos e outros atores desempenhem papel vital nesse processo.

Como?

Como?Estabelecendo leis e regulamentos

favoráveis ao empoderamento das pessoas: leis antidiscriminação, mudanças legais, facilitação de acesso ao crédito etc.;

Alterando formas de provisão dos serviços públicos para torná-los mais flexíveis e porosos às demandas e necessidades dos indivíduos e grupos, e atuando sobre a infraestrutura social.

EmpoderamentoSe processa no meio da relação entre

usuários e agentes públicos como produto

emergente das relações que se estabelecem entre as famílias, os agentes, as redes de políticas e as redes sociais.

Importante

não adianta muito ampliar a capacidade de as pessoas fazerem escolhas se não existem estruturas de oportunidades (entendidas como regras e instituições formais e informais) que tornem possível efetivar as escolhas e transformar agência (como capacidade de agir) em ação efetiva (resultados).

Capacidade governamental

Plano micro – protagonismo do indivíduo e da família

Plano macro – compromisso dos diversos setores públicos

Dimensão relacional e o papel dos agentes públicos como catalisadores da mudança

Incorporação e inserção social: metodologias de intervenção

“itinerários da inserção”

“incorporação social”

Os itinerários da inserção ou incorporação social

configuram os caminhos a serem percorridos pelos indivíduos ou “unidades de convivência” no sentido de saída da condição de exclusão.

Intensa relação pessoalO trabalho de acompanhamento do processo

de inserção envolve, além da aplicação de recursos, um trabalho de intensa relação pessoal, continuada e duradoura, sustentada pela confiança recíproca entre agentes públicos e pessoas acompanhadas, fortalecida pela motivação e desejo de os assistidos procurarem saídas sustentáveis das situações de exclusão.

Um processo de incorporação social envolve:

a) ter condições de vida mínimas em termos de moradia, saúde, educação;

b) ter recursos econômicos que possibilitem ao cidadão ser um consumidor;

c) ter uma atividade que possibilite a ele ou a ela o reconhecimento social;

d) participar de espaços de cultura, lazer, de sociabilidade;

e) “tener un lugar en el mundo, pintar algo” (CORERA, 2002)

Proteção à famíliaProgramas centrados no atendimento às

famílias têm sido a estratégia dominante nos sistemas de proteção social em todo o mundo.

No Brasil, a partir dos anos 90, a família tem sido considerada elemento central na doutrina da proteção integral, norteadora do ECA e da LOAS, e eixo orientador das ações da PNAS.

Não se tem conhecimento acumulado suficiente sobre o desenvolvimento de uma efetiva proteção social para famílias em situação de pobreza e vulnerabilidade.

Que desenhos de políticas de proteção social são mais efetivos para o enfrentamento e a superação das condições de pobreza e vulnerabilidade? (políticas locais)

Como trabalhar tendo as famílias como foco? Que tecnologias ou metodologias de intervenção surtem resultados, e que tipo de resultados quer-se alcançar com as famílias? (metodologias)

Necessário Inaugurar formas de acompanhamento e

metodologias de trabalho com famílias que possam servir de parâmetro para o debate sobre esse tema, promovendo a médio e longo prazo, metodologias que efetivamente produzam a emancipação e autonomia dos indivíduos e famílias.

***

Obrigada!

brasília, junho de 2009 concepção e gestão da proteção social não contributiva no brasil

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