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O Brasil é a sexta maior economia do mundo e exerce cada vez mais influência especialmente na América Latina e na

África. Na qualidade de potência regional e global emergente, a liderança do Brasil pode ser decisiva para enfrentar

desafios relacionados a equidade e sustentabilidade em escala mundial. Reconhecendo o papel central das políticas

públicas para o sucesso do país no combate à pobreza e à desigualdade, e também analisando importantes limitações

ainda existentes, este artigo resume sua experiência recente e aponta desafios futuros.

Brasil:Pobreza e desigualdadepara onde vamos?

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Autor: Pedro TellesPedro Telles é mestre em Development Studies e pós-graduado em Economia e Ciência Política. Já trabalhou com diversas organizações da sociedade civil no Brasil e em outros países da América Latina, África, Ásia e Europa, e participa de vários coletivos e movimentos.

Contribuição editorial: Núcleo-iFotos: OxfamGilvan Barreto / Tabitha Ross e Christian Aid

A Oxfam é uma confederação de 17 organizações com interesses semelhantes que trabalham em conjunto a fim de encontrar soluções duradouras para a pobreza e a injustiça.

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Esta publicação foi feita com apoio da União Europeia/Projeto: Fortalecimento das redes de Organizações da Sociedade Civil-OSCs em um mundo multipolar Desigual – BRICSAm. O conteúdo deste trabalho é de responsabilidade exclusiva do autor e não deve, em nenhuma circunstância, ser interpretado como expressão das opiniões da Oxfam e da União Europeia.

© Oxfam Internacional novembro de 2013

1. INTRODUÇÃO

2. APROFUNDANDO O DEBATE SOBRE RENDA, EMPREGOS E TRIBUTAÇÃO

3. AVANÇOS E DESAFIOS NO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICA

4. O DUPLO DESAFIO DE AMPLIAR O ALCANCE E AUMENTAR A QUALIDADE DA EDUCAÇÃO PÚBLICA

5. APERFEIÇOANDO AS POLÍTICAS DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

6. OS DESAFIOS RECORRENTES EM TORNO DA DISTRIBUIÇÃO DE TERRA

7. DANDO UM PASSO À FRENTE NA PARTICIPAÇÃO CIDADÃ

8. LIÇÕES APRENDIDAS E PRÓXIMOS PASSOS NO COMBATE À POBREZA E À DESIGUALDADE

9. REFERÊNCIAS

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1. Introdução

Este trabalho traz uma análise multidimensional da pobreza e da desigualdade no Brasil apresentando dados dos últimos anos para os principais indicadores, examinando as principais políticas que contribuíram para ou impediram avanços, e apontando desafios e possíveis caminhos a seguir.

Apesar do significativo progresso alcançado em anos recentes, o Brasil ainda enfrenta sérios problemas e desafios urgentes. Ao examinar a realidade da renda, empregos, impostos, saúde, educação, distribuição de terra, alimentação e nutrição, e participação cidadã no país, a análise aqui apresentada delimita áreas nas quais mudanças estruturais ou políticas específicas ainda são necessárias, e também indica formas de aperfeiçoar iniciativas bem-sucedidas já em vigor.

Isso é importante não somente porque o Brasil ainda tem um longo caminho a percorrer em termos de redução da pobreza e da desigualdade, mas também em razão da crescente influência do país na arena internacional. Seja pelo envolvimento do governo no bilateralismo e no multilateralismo, seja por atividades de atores privados apoiados (ou não desestimulados) pelo governo, o modelo de desenvolvimento adotado no Brasil já tem impactos significativos em outros países, especialmente na América Latina e na África.

Certamente, em um único documento não é possível examinar todos os temas explorados aqui com o nível de detalhe que eles merecem. No entanto, podemos apresentar um panorama geral, analisar as tendências mais significativas, e indicar importantes áreas de atenção para aqueles que estão dispostos a promover a justiça social – contribuindo, assim, para a elaboração de planos de ação.

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2. Aprofundando o debate sobre renda, empregos e tributação

1 IPEA et al., 20112 Entre 2003 e 2009, os níveis de pobreza caíram de 16,2% para 8,6% entre as pessoas brancas, de 37,6% para 20,3% entre pessoas pretas e pardas, de 21,6% para 11,3% nas áreas urbanas, e de 50,4% para 31,9% nas áreas rurais (IPEA et al., 2011). Como a pobreza é medida no âmbito do domicílio, sem levar em conta as dinâmicas intradomiciliares, os dados disponíveis não são apropriados para analisar as taxas de pobreza por gênero.3 A linha de extrema pobreza no Brasil é definida com base no valor de uma cesta básica, seguindo as recomendações da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação e da Organização Mundial da Saúde. A linha de pobreza é o dobro da linha de extrema pobreza. Valores variam por região.4 DIEESE, 20135 WB, n.d.

O Brasil alcançou progressos notáveis na redução da pobreza e da desigualdade ao longo da última década. Entre 2003 e 2012, os níveis de pobreza caíram de 37,5% para 16,0%; a extrema pobreza caiu de 15,2% para 5,3%; e o índice de desigualdade de Gini foi de 0,583 para 0,5301. É importante ressaltar que a pobreza e a desigualdade estão recuando em todas as regiões, entre todas as raças, e tanto nas áreas rurais quanto urbanas2.

No entanto, ainda há um longo caminho a se percorrer. Os índices de pobreza ainda são elevados apesar dos avanços observados, e é fundamental ter em mente que a linha de pobreza do Brasil, de R$140-250 (PPC US$ 60-110) por mês3 e em consonância com os US$2 por dia do Banco Mundial, na prática está muito distante da necessidade de renda mínima de um adulto para atender adequadamente às suas necessidades básicas – estimada em R$ 930 (PPC US$400)4. Além disso, em 2009 os 10% mais ricos concentraram 42,9% do total da renda, enquanto os 40% mais pobres ficaram com 10,0% - um pequeno progresso em comparação aos 47,7% e 7,9% em 19955.

Fonte: IPEA (n.d.)

Fonte: IPEA (n.d.)

Pessoas na pobreza e na extrema pobreza, de acordo com a linha de pobreza nacional (% da população)

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Três fatores principais explicam o recente avanço em termos de redução da pobreza e da desigualdade no Brasil. O primeiro deles são dois bem-sucedidos programas de transferência de renda: o Bolsa Família (com foco nas pessoas que vivem em situação de pobreza), e o Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (com foco em idosos e pessoas com deficiência). Juntos, esses programas foram responsáveis por 17% da queda na desigualdade de renda entre 2001 e 20116, e foram seguidos de uma expansão significativa de crédito a setores marginalizados da população. Entretanto, conforme esses programas chegam cada vez mais perto de alcançar todos os possíveis beneficiários, sua contribuição tende a esbarrar em limites dentro de poucos anos.

UM OLhAR SOBRE O BOLSA FAMÍLIA

6 IPEA, 20127 IPEA, 2012; Soares et al., 20107Souza et al., 20128 Souza et al., 2012

O segundo fator são ajustes na previdência, que foram responsáveis por 19% da queda na desigualdade de renda entre 2001 e 2011. Nos últimos anos, os valores míminos de aposentadorias, pensões e auxílios foram sido sistematicamente ampliados junto com o aumento do salário mínimo (a ser explorado em detalhes abaixo). Simultaneamente, os benefícios mais elevados tiveram seu valor real reduzido pela inflação. Dessa forma, os valores destinados aos mais pobres e aos mais ricos se aproximaram. Ainda há espaço para seguir reduzindo desigualdades no sistema prividenciário – contudo, embora isso seja importante, dificilmente levará a grandes transformações estruturais.

O terceiro e mais relevante fator são mudanças na renda do trabalho, que foram rsponsáveis por 58% da redução na desigualdade de renda entre 2001 e 2011. Os principais elementos aqui são aumentos sistemáticos do salário mínimo, atualmente no valor de R$ 678,00 (PPP US$ 292), e mudanças na regulamentação para microempresas, que permitiram que muitos empresários e trabalhadores informais entrassem na economia formal. A geração de empregos decorrente de crescimento econômico também foi relevante. Há sinais claros de que o governo continuará usando aumentos do salário mínimo como ferramenta de desenvolvimento nos próximos anos. No entanto, no que diz respeito a promover melhorias em leis, regulamentações e programas visando aumentar as oportunidades de emprego para os mais pobres e melhorar as condições de trabalho daqueles que estão na informalidade, são necessários esforços mais vigorosos. O Ministério do Trabalho e Emprego historicamente tem se concentrado em políticas universalistas e na economia formal, dando pouca atenção aos trabalhadores na economia informal e às necessidades das minorias.

Chegando a cerca de 13 milhões de pessoas, o Bolsa Família é o maior programa de transferência condicional de renda do mundo e tornou-se uma importante fonte de recursos para os mais pobres no Brasil, contribuindo com 16% na redução da pobreza, 33% na redução da pobreza extrema e 13% na redução da desigualdade ao longo da última década7. Ainda assim, mais de 30%8 dos possíveis beneficiários ainda não são alcançados

(a maioria deles entre os que vivem em piores condições), e são observadas deficiências graves na implementação de programas complementares que ajudam beneficiários a sair da pobreza de forma sustentável. A sólida estrutura de gestão do Bolsa Família, o fato do programa custar apenas 0,39% do PIB, e o amplo apoio popular desfrutado indicam que é possível investir mais para superar essas limitações.

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9 IPEA et al., 201110 IPEA et al., 201111 IPEA, n.d.

Além das tendências gerais e das políticas amplas, também é importante analisar os efeitos da discriminação no mercado de trabalho, o que indica uma necessidade de esforços direcionados. Em 2009, a proporção do desemprego entre mulheres (10,8%) e pessoas pretas e pardas8 (9,1%) era significativamente maior do que a existente entre homens (6,0%) e pessoas brancas (7,1%)9 - com as distâncias aumentando nas últimas duas décadas. Ao comparar as diferenças na renda de trabalhadores como mesmo nível de educação, torna-se claro que as mulheres e as pessoas pretas e pardas recebem salários significativamente mais baixos, e a redução das disparidades ocorre em ritmo lento.

É importante ressaltar que o trabalho não remunerado ainda recai pesadamente sobre as mulheres: em 2009, enquanto 89,9% delas contribuíam para o tarefas domésticas, apenas 49,9% dos homens o faziam, com pequeno progresso em relação aos 91,5% e 46,6% de 200310. Ainda assim, a participação da mulher no total da renda familiar passou de 37,9% em 1995, para 44,8%, em 2009. Ao dedicarem mais tempo ao trabalho fora de casa, as mulheres são pressionadas a buscar a flexibilidade da economia informal a fim de dar conta de sua carga doméstica. Em consequência, em 2008, 42,1% da população feminina economicamente ativa estava em empregos precários, contra 26,2% da população masculina – uma grande diferença, embora tenham ocorrido avanços desde 1998 quando os números eram 48,3% e 31,2%11, respectivamente.

No geral, é evidente que os esforços para combater as desigualdades de gênero e raça no trabalho ainda são muito limitados. Muito mais poderia ser feito por meio de programas de capacitação e empoderamento, cotas no mercado de trabalho, mecanismos mais eficientes para monitoramento e combate à discriminação, e iniciativas para balencear melhor a carga de trabalho não remunerado.

Fonte: IPEA et al. (2011)

0,780,670,660,60

0,830,720,710,65

0,670,730,700,73

0,730,730,770,68

0,540,500,480,44

0,610,540,560,47

Proporção de renda/hora de

trabalho das mulheres em relação aos homens

Proporção de renda/hora de trabalho

de pessoas pretas epardas em relação às

pessoas brancas

Anos

de

educ

ação

1998 2008 1998 1998 20081 9981998 2008 1998 1998 20080-4 anos5-8 anos

9-11 anos12+ anos

2008

DIFERENÇAS DE RENDA POR RAÇA, GÊNERO E ANOS DE EDUCAÇÃO FORMAL

Proporção de renda/hora de trabalho

de mulheres pretas e pardas em relação aos

homens brancos

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12 WB, 200413 IPEA, 200914 OECD, 2013

Por fim, ao longo das últimas décadas foram implementadas poucas políticas para o desenvolvimento local que priorizassem regiões e municípios mais atrasados, e alcançassem escala grande o suficiente para gerar transformações estruturais. Os investimentos em infraestrutura, o crédito concedido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), e os investimentos de empresas públicas federais continuam altamente concentrados no Sul, Sudeste e nas grandes cidades, onde a economia tem melhor desempenho. Para citar um exemplo, foram alocados às regiões Sul e Sudeste 65% dos recursos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) lançado pelo governo federal em 2007 como seu principal projeto para fortalecer a economia do país14.

É necessária uma estratégia que priorize as áreas mais carentes e que possa se valer de medidas que já mostraram resultados promissores no passado: fortalecimento dos fundos regionais, ampliação do crédito subsidiado, treinamento dos servidores públicos, apoio às empresas de pequeno e médio porte (com atenção especial às iniciativas voltadas para a economia popular), e utilização coordenada de incentivos fiscais em âmbito nacional.

O Brasil também precisa implementar uma reforma estrutural em seu sistema tributário, que foi fundamental para a redução da pobreza e da desigualdade em muitos países. Segundo estimativas do Banco Mundial, os impostos indiretos no Brasil são três vezes maiores do que os impostos diretos, tornando o sistema altamente regressivo12. Em 2008, a carga tributária sobre aqueles que ganhavam mais de 30 salários mínimos por mês totalizava 29,0% da renda familiar, contra 53,9% para os que recebiam menos de dois salários mínimos – uma distância ainda maior do que os 26,3% e 48,8% observados em 200413. Os mais pobres sofrem uma clara e grave injustiça sob o atual sistema tributário, e nenhum sinal significativo de mudança foi observado desde a redemocratização do país no final dos anos 1980.

Fonte: IPEA (2009)

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3. Avanços e desafios no sistema de saúde pública

O Brasil também passou por avanços significativos na área da saúde ao longo últimos anos, tendo como base a universalização de serviços gratuitos de saúde pública por meio do Sistema Único de Saúde (SUS) - que já chega a 95% dos municípios do país e é o único meio de assistência à saúde para três quartos da população15. Entre 1995 e 2010, a expectativa de vida passou de 68,5 anos para 73,4 anos, e a taxa de mortalidade de menores de cinco anos caiu de 41,4 para 18,6 por mil nascimentos16.Os gastos públicos com saúde cresceram gradativamente de 2,86% do PIB em 1995, para 4,07% em 2011(observando-se uma aceleração a partir de 2003). Além disso, as desigualdades regionais, assim como as de gênero e raça, têm diminuído, embora as distâncias ainda sejam significativas17.

Três fatores podem ser destacados como fundamentais para o progresso alcançado na última década. O primeiro é o Programa Saúde da Família do SUS, estratégia central para a expansão e melhoria do atendimento à saúde nas áreas mais pobres do país. Seus principais componentes são uma ampla rede de Unidades Básicas de Saúde, e Equipes de Saúde da Família que supervisionam uma média de três a quatro mil pessoas cada prestando atendimento tanto em domicílios quanto nas unidades de saúde. Desde 2004, o governo federal vem ampliando os recursos alocados para a expansão do sistema público de saúde em municípios com menos de 50 mil habitantes na Amazônia, e com menos de 30 mil habitantes e Índice de Desenvolvimento Humano inferior a 0,7 nas outras regiões do país18.

15 Jakob et al., 201216 MS, n.d.17 Entre 1995 e 2009, a expectativa de vida aumentou de 64,7 anos para 69,7 anos entre os homens e de 72,5 anos para 77,3 anos entre as mulheres (MS, n.d.). Com relação às desigualdades raciais, os dados disponíveis são limitados, mas entre 1991 e 2000 a expectativa de vida aumentou de 66,5 anos para 71,0 anos entre os brancos e de 58,7 anos para 65,7 anos entre pretos e pardos (Paixão et al., 2005)18 OCDE, 2013, p. 133

19 IPEA et al., 201120 IPEA et al., 2011

Além do Programa Saúde da Família, um segundo fator que contribuiu muito para o progresso da saúde no Brasil foram políticas para facilitar acesso a medicamentos – mais especificamente, a lei que autoriza a produção de medicamentos genéricos e o Programa Farmácia Popular, por meio do qual o governo subsidia até 100% do valor de medicamentos selecionados.

O terceiro fator a ser destacado são os conselhos municipais, regionais e nacionais de saúde do SUS, cuja existência e características devem muito à participação de movimentos sociais e ONGs nas Conferências Nacionais de Saúde realizadas no final dos anos 1980 e início dos anos 1990. Esses conselhos deliberativos e permanentes são responsáveis pela supervisão do sistema de saúde pública, dando voz a grupos tradicionalmente marginalizados, e sua força é em boa parte decorrente do seu poder de veto sobre as atividades das secretarias de saúde: 60% do orçamento da saúde para estados e municípios vêm do governo federal, e no caso de um conselho rejeitar o plano e o orçamento apresentados anualmente por cada secretaria, o Ministério da Saúde não transfere os recursos.

Contudo, a saúde pública no Brasil continua apresentando problemas graves.

De modo geral, a qualidade dos serviços é vista como notavelmente ruim pela maioria dos pesquisadores, profissionais da área e movimentos sociais – embora seja interessante notar que mais de 85% dos usuários considerem os serviços bons ou muito bons19, um paradoxo que merece ser melhor explorado em futuras pesquisas sobre o assunto. O acesso ao sistema público de saúde continua persistentemente desigual para pretos e pardos, mulheres, habitantes de regiões mais pobres e para os que têm baixos níveis de renda, para quem o atendimento médico negado com mais frequência (ainda que, em todos os grupos, 92% ou mais das pessoas que buscam atendimento médico sejam atendidas20). Uma grande desigualdade regional observada é a proporção notadamente maior de profissionais de saúde nas regiões Sul, Sudeste e nos grandes centros metropolitanos, uma vez que essas localidades oferecem melhor infraestrutura, melhores oportunidades de residência universitária, e melhores condições de emprego de modo geral.

Além disso, há uma grave falta de conhecimento sobre as formas, causas e consequências da desigualdade no sistema de saúde pública (um problema para o qual o Ministério da Saúde começou a olhar recentemente), e não há mecanismos simples e eficientes para cidadãos denunciarem discriminação. Algumas iniciativas destinadas a melhorar a qualidade dos serviços para mulheres, pretos e pardos começaram a ser implementadas, mas ainda são muito incipientes.

Os importantes conselhos de saúde enfrentam várias limitações, principalmente relacionados aos processos de seleção e participação de conselheiros que favorecem aqueles que contam com mais recursos e estão ligados ao sistema desde a sua criação; à manipulação por parte de políticos em áreas onde a sociedade civil não está fortemente mobilizada; à falta de conhecimento de metodologias participativas, tanto por parte de funcionários públicos quanto de conselheiros; e aos recursos financeiros escassos para viagens, cursos de capacitação, e apoio por uma secretaria.

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Deficiências e desigualdades de longa data no acesso a saneamento também representam sérios desafios para os esforços em saúde pública. Nas áreas urbanas, 31,6% dos domicílios não tinham acesso a saneamento adequado em 2009, e as melhorias foram tímidas desde 1995 – quando o número chegava a 38,8%. Analisando apenas a realidade daqueles que estão abaixo da linha da pobreza, o número salta para 56,7% em 2009, com pretos e pardos pobres em situação pior do que os brancos pobres: 58,7% contra 51,7%21. Isso indica que a qualidade dos serviços públicos é pior nas áreas com grande número de pessoas pretas e pardas, independentemente da renda – fato preocupante que é refletido nas estatísticas sobre educação, a serem analisadas mais adiante.

Finalmente, deve também ser mencionado o importante debate acerca dos riscos de privatização do SUS. O governo tem dado cada vez mais espaço a terceirizações e parcerias público-privadas, mas isso ocorre sem um debate público adequado ou suficiente transparência. Ademais, subsídios governamentais oferecidos a atores privados por meio de renúncias fiscais têm sido equivalentes a algo entre 20-30% do gasto público federal em saúde desde 2003 (com quase metade disso se destinando a planos de saúde, que na grande maioria dos casos atendem aos mais ricos)22. Nesse contexto, membros dos conselhos de saúde e da sociedade civil têm manifestado preocupações crescentes com os riscos que isso pode acarretar, exigindo processos mais participativos e ponderados, e a garantia de um serviço público de qualidade para todos.

21 IP 21IPEA et al., 201122 IPEA, 2013

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4. O duplo desafio de ampliar o alcance e aumentara qualidade da educação pública

O nível de matrículas escolares e a média de anos de estudo no Brasil têm aumentado significativamente desde a universalização do sistema público de ensino básico em 1996, que atualmente recebe cerca de 80% do total de estudantes (com os outros 20% indo para a educação privada23). Entre 1995 e 2009, a proporção da população no ensino fundamental passou de 85,5% para 95,4%; no ensino médio, de 22,0% para 50,9%; e no ensino superior, de 5,8% para 14,4%. No mesmo período, a média de anos de estudo dos brasileiros subiu de 5,5 anos para 7,5 anos24. Os números para todas as regiões, raças e sexos têm melhorado de forma constante, com redução significativa das desigualdades. Seguindo uma tendência latino-americana, há décadas as meninas apresentam indicadores melhores que os meninos25. Além disso, é importante destacar que as melhorias na educação já estão contribuindo para a queda da desigualdade de renda, por estarem reduzindo as defasagens de remuneração para pessoas com diferentes níveis educacionais26.

O Plano Nacional de Educação (PNE), criado em 2001, foi um passo importante para tais realizações, colocando a redução das desigualdades na educação como um objetivo central – e o envolvimento da sociedade civil nas Conferências Nacionais de Educação foi fundamental para a criação desse plano. No entanto, muito progresso ainda é impedido por sérias limitações nos mecanismos que regulam e coordenam a atuação dos diferentes níveis de governo, e pela baixa autonomia e baixo poder deliberativo dados aos Conselhos de Educação (que contam com a participação da sociedade civil) no âmbito nacional, estadual e municipal.

Outro fator importante a ser destacado é o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), que existe para garantir um nível mínimo de investimento per capita para os alunos do ensino fundamental e, também, conceder apoio (condicionado a metas de desempenho) aos municípios com os mais baixos níveis de educação.

Também merece atenção o impacto positivo trazido pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica do Brasil (IDEB), criado em 1995 e cada vez mais utilizado como ferramenta central de planejamento em todos os níveis de governo. Ele é visto como um dos melhores índices do mundo para monitoramento e avaliação (M&A) de sistemas de ensino, tornando-se um forte argumento para a melhoria do M&A em outras áreas nas quais os esforços ainda são fracos. Ademais, é interessante observar que o índice deu origem a rankings de escolas que estimulam os políticos dos estados e municípios com pior desempenho a fazer melhor – embora seja crucial garantir que os critérios para a comparação não sejam injustamente favoráveis àqueles que partiram de condições educacionais e socioeconômicas melhores.

23 FENEP e FGV, 200524 IPEA et al., 201125 Entre 1995 e 2009, a participação dos homens no ensino fundamental passou de 84,3% para 95,3%; das mulheres, de 86,7% para 95,4%; dos brancos, de 90,2% para 95,7%; e dos pretos e pardos, de 80,8% para 95,1%. Os números são notadamente mais baixos quando se trata do ensino médio: a taxa de escolaridade dos homens passou de 18,4% para 45,2%; a das mulheres, de 25,8% para 56,7%; a das pessoas brancas, de 32,1% para 60,3%; e a de pretos e pardos, de 12,0% para 43,5%. A média de anos de estudo entre 1995 e 2009 passou de 5,4 anos para 7,4 anos entre os homens; de 5,6 anos para 7,7 anos entre as mulheres; de 6,4 anos para 8,4 anos entre pessoas brancas; de 4,3 anos para 6,7anos entre pretos e pardos; de 6,1 anos para 8,0 anos em áreas urbanas; e de 2,9 anos para 4,8 anos em áreas rurais (IPEA at al., 2011).26 Lopez-Calva, 2012

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27 IPEA et al., 201128 Em 2009, a média de anos de estudo de pessoas brancas em situação de pobreza era de 5,6 anos, enquanto a média entre pretos e pardos na mesma condição era de 5,0 anos – um aumento significativo em relação aos 3,6 anos e 3,0 anos, respectivamente, em 1995 (IPEA et al., 2011).29 TPE, n.d.30 Em 2011, ao terminar o ensino fundamental, apenas 27,0% dos alunos tinham conhecimento adequado de Português, e só 16,9% tinham conheci-mento adequado de Matemática (TPE, n.d)

Além disso, como visto na área da saúde, os programas para aliviar os gastos de famílias pobres relacionados direta ou indiretamente com a educação têm feito a diferença, e ainda podem ser ampliados para alcançar mais pessoas e oferecer melhor apoio. Alguns exemplos importantes nesse caso são o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Bolsa Família.

No entanto, apesar das melhorias recentes e das tendências positivas, há fortes evidências de que a educação no Brasil ainda está longe do que pode ser considerado bom, e que as desigualdades continuam grandes. Em 2009, enquanto uma mulher branca do Sudeste estudava em média 8,8 anos (menos do que o suficiente para concluir o ensino fundamental), um homem negro do Nordeste estudava 5,9 anos27. As diferenças entre as áreas urbanas e rurais permanecem marcantes, e não foram tratadas como prioridade nas últimas décadas. As desigualdades raciais não são explicadas apenas pelo fato de que mais pessoas pretas e pardas são pobres, já que até mesmo entre as pessoas em situação de pobreza os brancos tem vantagens28 – indicando que nas áreas com maior população preta e parda a oferta de serviços públicos é pior, como já foi visto anteriormente no debate sobre saúde. Faltam pesquisas e políticas focadas específicamente na redução das desigualdades raciais e de gênero na educação (com uma exceção notável sendo as políticas de cotas no ensino superior para pretos, pardos, indígenas e ex-alunos de escolas públicas, que tem gerado resultados positivos mas ainda são um tema polêmico na sociedade). Além disso, há uma carência de mecanismos para que os alunos denunciem a discriminação ou recebam apoio psicológico quando afetados por ela.

Por fim, dois problemas críticos no Brasil são a qualidade do ensino e as condições de trabalho dos professores. O processo de universalização do acesso à educação pública foi inicialmente mais focado na quantidade de alunos alcançados do que na qualidade do que estava sendo ensinado, com recursos e capacidade de gestão insuficientes para fornecer infraestrutura adequada e boas condições a professores e outros profissionais. O resultado foi um forte impacto negativo no já baixo número de alunos com conhecimento adequado para sua série: em 1995, ao final do ensino fundamental apenas 37,5% dos alunos tinham conhecimento adequado de Português, e 16,8% tinham conhecimento adequado de Matemática – em 2003, esses números haviam caído para 20,1% e 14,7%29, respectivamente.

Desde 2005 observa-se um aumento relevante nos investimentos em educação, passando de 4,0% do PIB em 2005 para 5,8% do PIB em 2009, e uma recuperação nos indicadores de qualidade vem acompanhando essa tendência30. No entanto, os números ainda estão longe dos 7% do PIB prometidos pelo governo desde 2001 e dos 10% exigidos pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação. Ao mesmo tempo, a lei nº11.738 de 2008 que garante reajustes anuais nos salários de professores, bem como outras promessas de aumento a nível estadual e municipal, não têm sido cumpridas adequadamente em várias partes do país. Nesse contexto, não surpreende que os profissionais da rede pública de ensino tenham organizado diversas greves e manifestações ao longo dos últimos anos, e é provável que continuem a fazer isso caso a situação não melhor substancialmente.

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5. Aperfeiçoando as políticas de segurança alimentar e nutricional

O Brasil conquistou avanços importantes no combate à fome e à desnutrição no decorrer da última década, mas formas diferentes de mensurar o progresso levam a diagnósticos distintos. Utilizando as metodologias adotadas pela Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO) e as diretrizes dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODMs), que têm foco no número de calorias consumidas e no peso das crianças, é possível dizer que o Brasil está perto de eliminar o problema: a prevalência de desnutrição caiu de 13,5% da população em 1995, para 6,9%, em 2011, com o deficit alimentar média indo de 90kcal/dia para 58kcal/dia31; além disso, o número de crianças entre 0-4 anos de idade abaixo do peso passou de 4,2% em 1996 para 1,8% em 200632. No entanto, usando a metodologia adotada pelo governo brasileiro, que se baseia em escalas psicométricas para avaliar o acesso de famílias à alimentação, 13,2% da população enfrentavam insegurança alimentar moderada ou grave em 2009 (com pretos, pardos e indígenas sendo muito mais afetados do que os brancos, mas sem diferença significativa entre os gêneros) – um número ainda alto, apesar da queda em relação aos 19,5% de 200433.

No Brasil, a insegurança alimentar é profundamente associada à pobreza: na grande maioria dos casos não é fruto da indisponibilidade de alimentos, mas sim da falta de recursos para adquiri-los. Não surpreende, portanto, que o fator que mais contribuiu para a redução do problema ao longo da última década tenha sido o Bolsa Família: dados do Ibase (2008) indicam que 87% dos beneficiários gastam a maior parte do dinheiro recebido com alimentação.

31 WB, n.d.32 IPEA, 2010. Se considerarmos apenas a região Nordeste, as crianças abaixo do peso ainda representam 3,2% do total; se considerarmos apenas os 20% mais pobres, a proporção ainda é de 3,7%.33 IBGE, 2010b. A insegurança alimentar moderada é definida por situações nas quais os adultos de um domicílio enfrentam restrição quantitativa de alimentos. A insegurança alimentar grave é definida por situações nas quais adultos e crianças de um domicílio enfrentam restrição quantitativa de alimentos ou nas quais um ou mais moradores de um domicílio chegam a passar um dia inteiro sem comer.

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34 IBGE, 2004; IBGE, 2010a35 Cabe destacar que o Brasil é um dos poucos países a contar com uma política nacional específica para agroecologia e orgânicos, apresentada no Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Planapo), lançado em 2013.

O Bolsa Família foi criado em 2003 como parte do Fome Zero, programa implementado pelo ex-presidente Lula no início de seu primeiro mandato que pela primeira vez colocou publicamente a erradicação da fome como alta prioridade do governo federal. Outras políticas nacionais importantes relacionadas a alimentação e nutrição que podem ser destacadas são: • Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), criado na década de 1950, cujo orçamento aumentou 130% durante o governo Lula• Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), criado em 2003, por meio do qual o governo compra alimentos produzidos pela agricultura familiar e os distribui gratuitamente ou a preços subsidiados a pessoas em situação de vulnerabilidade, em parceria com organizações da sociedade civil• Rede de restaurantes populares, cozinhas comunitárias e bancos de alimentos gerida em parceria com governos estaduais e municipais• Programas de suplementação nutricional criados em 2005, que fornecem sulfato ferroso e vitamina A para crianças e mulheres grávidas• Programa de Alimentação do Trabalhador, em vigor desde 1976, por meio do qual o governo oferece apoio à aquisição de alimentos a trabalhadores de baixa renda, em parceria com seus empregadores.

É importante mencionar que a segurança alimentar e nutricional tornou-se um direito no Brasil em 2006, nos termos da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (Losan), que instituiu também o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan). Em 2010, esse direito incorporado à Constituição. Além do compromisso demonstrado pelo Presidente, isso foi em grande parte resultado de mobilização e demandas da sociedade civil organizada em torno do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), do Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar (FBSSAN) e das Conferências Nacionais de Segurança Alimentar e Nutricional.

Observando as iniciativas de combate à fome e à desnutrição já em vigor no Brasil, pode-se dizer que o desafio está mais relacionado com o aperfeiçoamento das políticas existentes do que com o desenvolvimento de novas políticas. Há uma sólida base jurídica e institucional já estabelecida, além de políticas capazes de lidar adequadamente com o problema se bem executadas – embora as iniciativas existentes ainda não sejam capazes de chegar a todos os grupos em situação de vulnerabilidade do país, especialmente aqueles que vivem em comunidades remotas.

Finalmente, é fundamental ressaltar que, embora a fome e a desnutrição já estejam sendo combatidas no Brasil, sobrepeso e obesidade representam um problema emergente que ainda não está sendo devidamente abordado. O número de pessoas com sobrepeso ou obesas tem aumentado continuamente nos últimos anos. Em 2009, 49,0% da população adulta estava acima do peso, e 14,8% eram obesos, com porcentagens de 33,4% e 14,2% para crianças entre 5 e 9 anos de idade34. Isso é resultado do aumento do consumo de alimentos industrializados com alto teor de açúcar, gordura e calorias, e o problema está afetando tanto os ricos quanto os pobres. Nesse contexto, educação alimentar e políticas nutricionais que promovam melhores hábitos alimentares parecem fundamentais – e podem estar diretamente relacionadas com esforços para promover a agricultura familiar, a agroecologia e os alimentos orgânicos35.

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6. Os desafios recorrentes em torno da distribuição de terra

A distribuição de terra é uma questão em que praticamente nenhum progresso foi alcançado em anos recentes. O Brasil tem um dos maiores níveis de concentração de terra do mundo: em 2006, as grandes propriedades com mais de 1.000 hectares representavam apenas 0,9% do número total de propriedades mas detinham 45,0% da área agrícola, enquanto as pequenas propriedades com menos de 10 hectares eram 47,9% de todas as propriedades e detinham 2,3% da área agrícola – compondo um índice de Gini de 0,85836, e sem nenhuma mudança significativa observada nas últimas décadas. Além disso, uma redução no ritmo da criação de assentamentos para os sem-terra vem sendo observada desde o governo do presidente Lula, frustrando os movimentos camponeses.

O problema tem suas raízes históricas no período colonial, quando somente uma elite branca tinha permissão para possuir terras. Ao contrário do que ocorreu em muitos países desenvolvidos e em desenvolvimento, no Brasil nunca foi implantada nenhuma reforma agrária significativa, e os grandes proprietários de terra sempre mantiveram forte poder econômico e político.

Questões acerca da concentração de terra estão diretamente relacionadas com o modelo de desenvolvimento adotado para o país, apesar de não limitadas a ele. Nos últimos anos, tornou-se claro que o governo fez uma escolha em benefício de um modelo baseado na monocultura mecanizada de alguns produtos voltados para a exportação. Isso agrada aos grandes proprietários de terra e seus aliados, que têm forte influência sobre os partidos políticos (para os quais doam grandes quantias de dinheiro) e o governo; agrada às empresas multinacionais que compram e vendem para esses produtores; e é uma forma conveniente para o governo conseguir superávit na balança comercial com base em produtos primários, sem investir em transformações profundas na economia.

36 IBGE, 2006; IBGE, 2012

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37 MDA, 201238 França et al., 2009 39 MST, 201140 Embora 30%dos municípios tenham apenas de 3 a 5 mil habitantes, com sua maioria dedicada prioritariamente à atividade agrícola.41 Conforme apresentado acima, o PAA é um programa por meio do qual o governo compra alimentos produzidos pela agricultura familiar e os distribui gratuitamente ou a preços subsidiados a pessoas em situação de vulnerabilidade, em parceria com organizações da sociedade civil.42 Programa de transferência condicionada de renda destinado a famílias em situação de pobreza vivendo em áreas rurais que desenvolvem atividades com uso sustentável dos recursos naturais.43 IPC-IG, 201344 SINPAF, 2013

Evidentemente, as consequências sociais e ambientais desse foco no agronegócio são graves. O modelo favorecido não é a melhor opção para promover a segurança alimentar, pois se baseia na produção de uma pequena variedade de culturas com foco na exportação – atualmente, a agricultura familiar produz 70% dos alimentos consumidos no país em apenas 30% do total de terras cultiváveis37. Não contribui tanto quanto seria possível para a geração de emprego, pois a agricultura familiar demanda muito mais mão de obra (atualmente concentrando 78,8% dos trabalhadores na agropecuária)38. Leva ao esgotamento do solo devido à monocultura e ao uso intensivo de pesticidas, que também são prejudiciais à saúde das pessoas – por anos, o Brasil tem sido líder mundial no uso de agrotóxicos. A alta dependência de alguns produtos voltados para a exportação aumenta a vulnerabilidade da economia do país a choques externos. Além disso, a pressão exercida pela poderosa bancada ruralista no Congresso, que serve ao interesse das grandes empresas do agronegócio, já levou a uma mudança histórica no Código Florestal do Brasil tornando a lei muito mais permissiva para o desmatamento (que é uma das principais fontes de emissão de gases de efeito estufa no país) – e essa foi apenas parte de uma estratégia mais ampla para enfraquecer leis e regulamentações socioambientais, agora com foco nos direitos trabalhistas e direitos dos povos indígenas.Dado o atual equilíbrio de poder, a redistribuição de terra no Brasil continua a ser um grande desafio apesar da existência de cerca de 70 mil grandes propriedades (totalizando mais de 130 milhões de hectares) que não são produtivas e, portanto, estão legalmente sujeitas à expropriação39. Ao mesmo tempo que as grandes empresas do agronegócio e sua bancada ruralista detêm muita influência, o poder de voto dos trabalhadores rurais que se beneficiariam imediatamente de uma reforma agrária não é tão forte, pois 85% da população do Brasil vive em cidades40. Ademais, muitos trabalhadores rurais em situação de pobreza têm visto a sua situação melhorar nos últimos anos com a ascensão de programas de proteção social e oportunidades de emprego especialmente na construção civil, e alguns analistas indicam que isso contribuiu para um enfraquecimento da mobilização.

Embora seja importante continuar pressionando pela redistribuição de terra, que deve ser seguida por políticas complementares que ajudem os beneficiários a se tornem produtivos em novos assentamentos rurais, há mais espaços para ação.

É necessário aumentar o apoio aos pequenos agricultores por meio de melhorias nos mecanismos de financiamento, medidas para facilitar o acesso a mercados e a comercialização de produtos, políticas de incentivo a cooperativas, e expansão das políticas de demanda impulsionada pelo Estado como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)41, o Bolsa Verde42 e a Lei nº11947/2009 que determina que 30% das merendas escolares devem ser compradas diretamente da agricultura familiar. Esforços significativos nesse sentido têm sido observados nos últimos anos, beneficiando centenas de milhares de pessoas43 – uma iniciativa importante que merece ser mencionada é o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), criado em 1996, que destina mais de R$20 bilhões em crédito subsidiado a agricultures familiares por ano. De qualquer forma, muito mais ainda pode ser conseguido pois uma grande parcela ainda não é apoiada de forma adequada.

É também fundamental investir mais no desenvolvimento de tecnologias e infraestrutura para pequenos agricultores, assim como em pesquisa voltada para agricultura familiar (atualmente apenas 4% do

orçamento da estatal Embrapa - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária são destinados a isso44). Programas de capacitação e assistência técnica podem ajudar os camponeses a desenvolver habilidades e ampliar sua produtividade. Além disso, campanhas sobre os benefícios de métodos agroecológicos e alimentos orgânicos, combinadas com políticas de apoio à produção baseada neles, podem ajudar a aumentar o interesse e a demanda por alternativas sustentáveis.Há necessidade de reformas nos principais órgãos governamentais que lidam com questões agrícolas e de terra e território, para reforçar sua capacidade de promover a reforma agrária e apoiar a agricultura familiar. Isso deve ser acompanhado por um aumento no limite de R$ 100 mil para expropriação de uma propriedade de terra, valor baixo para a redistribuição necessária. Ademais, é fundamental atualizar o índice de produtividade usado para definir quais propriedades estão sujeitas à desapropriação, que não é revisado desde 1975.

Finalmente, seguindo uma tendência global, as apropriações injustas de terra (land grabs) são um problema que não tem recebido a atenção que merece. O volume de terra sendo comprado por grandes empresas nacionais e multinacionais tem aumentado a um ritmo impressionante nos últimos anos, elevando os riscos associados à especulação, à privatização dos recursos naturais e a impactos sobre comunidades locais. Isso se soma a problemas fundiários históricos no Brasil relacionados à grilagem e à apropriação privada de terras públicas. Além disso, empresas brasileiras (especialmente aquelas que atuam na agropecuária e em obras de infraestrutura, muitas vezes apoiadas pelo governo) estão sendo cada vez mais acusadas de apropriação injusta de terras e outras formas de abuso e violação de direitos em vários países, especialmente na África e na América Latina – colocando em questão o tipo de liderança que o Brasil pretende assumir como um ator de peso no cenário internacional.

7. Dando um passo à frente na participação cidadã

Ao longo das duas últimas décadas o Brasil tornou-se uma referência internacional em mecanismos de democracia participativa, com vários fóruns que incluem cidadãos e organizações da sociedade civil nos processos de formulação de políticas públicas. Algumas das iniciativas mais conhecidas são os conselhos que acompanham as atividades de vários ministérios e secretarias, as conferências nacionais que ajudam a definir prioridades governamentais em uma série de questões, e experiências bem-sucedidas de orçamento participativo.

Os esforços para ouvir a opinião pública e oferecer aos cidadãos meios para interferir na agenda do governo abriram espaço para contribuições importantes em iniciativas relacionadas à redução da pobreza e da desigualdade, tornando-se uma característica importante da democracia brasileira. No entanto, inovações relacionadas à participação cidadã estagnaram nos últimos anos, e as limitações do modelo atual são cada vez mais evidentes.

Por um lado, os espaços para participação existentes apresentam deficiências crônicas. Apesar de haver consultas, o poder deliberativo concedido à sociedade civil é muito restrito, com cidadãos raramente participando da tomada de decisão final (uma exceção importante que merece ser

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44 SINPAF, 2013

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mencionada são os conselhos de saúde, que podem bloquear o financiamento do governo federal caso não concordem com os orçamentos propostos pelas secretarias municipais e estaduais). Em alguns casos, partidos políticos, sindicatos, movimentos sociais e outras instituições já estabelecidas desempenham um papel de mediação que inibe a entrada de novos participantes – apesar de atores pertencentes a esses mesmos grupos muitas vezes também desempenharem um importante papel na expansão da participação cidadã. Mudanças baseadas em ideias e propostas que emanam da sociedade civil geralmente levam muito tempo para se concretizar, ou acabam nunca se concretizando, o que leva à frustração com processos participativos. E, em muitos casos, há falta de apoio financeiro e estrutura adequada para tornar a participação viável – especialmente para pessoas mais pobres.

Por outro lado, existem áreas onde novos caminhos devem ser abertos. O governo nunca esteve verdadeiramente disposto a discutir questões econômicas estruturais, reformas do sistema político ou questões relacionadas à infraestrutura, que evidentemente têm enorme importância. Uma reforma no quadro jurídico que regula as atividades das organizações da sociedade civil é altamente necessária, e por anos tem sido defendida por muitas pessoas e organizações mobilizadas em torno de Projetos de Lei como o nº649/2011, que pretende estabelecer regras claras para parcerias entre o governo e organizações sem fins lucrativos. Além disso, uma melhor institucionalização dos mecanismos de participação e democracia direta é uma forte demanda de centenas de ONGs e movimentos ligados à Plataforma pela Reforma do Sistema Político.

A recente onda de manifestações em todo o Brasil mostrou que, apesar de um progresso notável em vários aspectos econômicos e sociais, ainda há um alto nível de insatisfação entre a população. Uma reação imediata de setores conservadores tem sido a de pressionar pela criminalização dos movimentos sociais, procurando sufocar as manifestações via restrições dos direitos à liberdade de associação e de expressão. No entanto, o que realmente pode ajudar o país a seguir em frente são esforços para aprofundar a democracia brasileira, garantindo que os cidadãos sejam mais ouvidos e que sejam adotadas medidas mais eficazes para lidar com as suas demandas.

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8. Lições aprendidas e próximos passos no combate à pobreza e à desigualdade

Duas lições importantes podem ser tiradas dessa análise multidimensional da pobreza e da desigualdade no Brasil.

Em primeiro lugar, importantes políticas e programas implementados no Brasil ao longo dos últimos anos que alcançaram grande visibilidade e se tornaram estudos de caso mundialmente famosos, como o Bolsa Família e a universalização da saúde pública por meio do SUS, são apenas uma fração do que levou ao avanço sistemático observado em diversas questões econômicas e sociais.

Tais políticas e programas têm como base um sólido quadro jurídico e institucional, que inclue diversos mecanismos voltados à promoção da justiça social, e coexistem com muitas outras iniciativas que podem não ter conquistado tanto reconhecimento mas sem dúvidas têm sido cruciais. É importante ressaltar que o crescimento econômico, embora relevante, não foi a principal causada redução da pobreza no país na última década, sendo menos significativo do que as políticas redistributivas. De maneira geral, é possível dizer que os avanços observados no Brasil são evidência de que não há soluções simples para o desenvolvimento, e que transformações estruturais exigem abordagens abrangentes e com várias frentes de ação.

A segunda lição é que, embora o Brasil tenha progredido muito, as políticas e programas em vigor não serão suficientes para de fato erradicar a pobreza e levar a novos saltos na redução das desigualdades. Várias questões cruciais ainda não estão sendo abordadas, e diversas iniciativas já implementadas têm imperfeições significativas ou podem encontrar limites em breve.

São necessárias mudanças em cinco áreas principais.

Em primeiro lugar, o Brasil precisa implementar uma reforma fiscal e uma verdadeira reforma agrária – há muito necessárias, e que foram fundamentais em diversos outros países. O sistema tributário altamente regressivo e o alto nível de concentração de terra, características históricas do país, são importantes perpetuadores da pobreza e da desigualdade.

Em segundo lugar, é necessário dar mais atenção a grupos discriminados, aperfeiçoando políticas existentes e desenvolvendo novas políticas para enfrentar a discriminação. A análise aqui apresentada ressaltou várias limitações quando se trata de compreender e responder às necessidades específicas de mulheres e negros no mercado de trabalho, na educação e na saúde – e tais limitações não são observadas apenas com relação a esses grupos ou assuntos, mas também estão presentes em diversas áreas não examinadas neste estudo e afetam vários outros públicos.

Em terceiro lugar, é preciso ampliar e fortalecer políticas de desenvolvimento local que priorizem as regiões e os municípios que estão mais atrasados, sendo este um iportante ponto fraco do processo de desenvolvimento do Brasil. Tais políticas devem ser acompanhadas por uma contínua expansão do acesso a serviços básicos, algo que já vem ocorrendo, mas de forma insatisfatória – especialmente nas áreas rurais.

Em quarto lugar, o governo precisa se preocupar mais com a qualidade de suas políticas sociais, e não apenas com seu alcance. Iniciativas para ampliar a qualidade dos esforços já podem ser observadas áreas específicas, como na educação e no apoio à agricultura familiar, mas muito mais pode ser feito. Continua sendo essencial chegar a mais cidadãos, mas saltos qualitativos serão necessários para gerar mudanças mais profundas. Para chegar lá, uma coleta mais detalhada de dados e análises mais meticulosas da realidade serão passos importantes.

Por fim, uma quinta área na qual mudanças são necessárias está relacionada a espaços para a participação cidadã – algo crucial para o progresso em todos os outros assuntos. O Brasil certamente está à frente da maioria dos países em desenvolvimento no que diz respeito a mecanismos de democracia participativa. Contudo, limitações das medidas em vigor e barreiras a reformas no quadro jurídico e institucional que regula a participação da população na criação de políticas públicas são desafios a serem superados, se o objetivo é promover iniciativas verdadeiramente destinadas a beneficiar os mais pobres e marginalizados.

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