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WTP5322002

BANCO MUNDIAL

Trabalho em aridamentopara discussão pública

Brasil: A Gestão da Qualidade da ÁguaInserção de Temas Ambientais naAgenda do Setor Hídrico

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Sergio MargtulisGordon HughesMartin GambrillLuiz Gabriel T Azevedo

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Esta publicação é uma tradução do World Bank Technical Paper No. 532 sob título

Brazil: Managing Water Quíality - Mainstreaming the environnment in lhe waler sector,

ISBN 0-8213-5347-0.

Brasil: A Gestão daQualidade da ÁguaInserção de TemasAmbientaisna Agenda do Setor Hídrico

Sergio Ma gulisGordon Hu ghesMartin Ga nbrillLuiz Gabri 1 T Azevedo

BANCO MUND IAL - Brasil

Novembro 2002

Os dados, interpretações e conclusões que constamdeste trabalho expressam exclusivamente as idéiasdos autores e não deverão ser atribuídos sobqualquer pretexto ao Banco Mundial, às suasorganizações afiliadas ou aos membros doConselho de Diretores Executivos, bem comoaos países que representam.

Sumário

Prefácio vResumo viiAgradec mentos ixSiglas e abreviaturas .........................

1. Int dução 1ntecedentes e contexto do estudo ............................................ 1

2. Ges ão dos recursos hídricos ........................................... 7Descentralização e organismos de bacias hiidrográficas ........................................... 10Nfellhor aproveitamento da infra-estrutura existente ....................... .................... l 3I wvestiinento em novas infra-estruturas ........................................... 1 6

3. Aba stecimento de água e saneamento básico ........................................... 21Necessidades e prioridades ........................................... 221 ivestimentos na rede de esgotos ........................................... 24Tratamento de águas residuárias ........................................... 29Aprimoramento do desempenlho operacional ............. .............................. 33

4. Ges ã o ambiental no setor hídrico ........................................... 37Gestão da qualidade da água ........................................... 38Marco institucionial para a gestão da qualidade da água ........................................... 41

ttegração de programas e projetos ............................................ 41

5. Enf que integrado para a qualidade da água .................... ............................. 49Lma agenda para a gestão da qualidade da água ............................. .................... 52

ANEXO Breve descrição dos projetos analisados ..................... ............................ 56

Tabelas é FigurasFigura 1: Gestão da qualidade da água .................................................. 2Tabela 1: Domicílios sem abastecimento de água ou esgoto ........................................... 55

iii

Prefácio

Este relatório apresenta uma perspectiva abrangente sobre alternativas para a sociedade brasileirade corno melhorar a qualidade de vida das gerações presente e futuras no que tange ao recurso água.Examina -se três dimensões complementares:

• Recursos Hídricos - A questão é como implementar um sistema integrado de gestão de recursosI ídricos, previsto na Lei de Recursos Hídricos (9433/97), de modo a lograr um uso sustentável dosrios e lagos do país, beneficiando a geração atual e as futuras. Este sistema busca equilibrar osi iteresses de diferentes setores usuários (hidrelétrico, saneamento, irrigação e navegação, entreutros). Atualmente, o Nordeste brasileiro carece de um abastecimento confiável de água bruta

rara consumo humanio, para a indústria e a agricultura. Isto afasta investimentos potenciais queFoderiam trazer empregos e riqueza para a região. Adicionalmente, as águas dos rios de cidadesIrasileiras estão muito poluídas por causa de esgotos sem coleta e tratamento. Como conseqüência,a população fica sujeita a altos índices de doenças de veiculação lídrica e a um alto custo des aprimento de água, uma vez que as tomadas de água são periodicamente removidas para locaiscada vez mais distantes, onde os rios não estão ainda contaminados.

* Nleio Ambiente - Os rios e lagos são bens naturais. A maior parte da infra-estrutura, como represas,comportas de navegação e estações de tratamento de esgotos, causam impactos que modificam asc ondições do meio ambiente. O desafio presente é como desenvolver arcabouços legais eii istitucionais que promovam a integração entre o sistema de gestão de recursos hídricos e o de

eio ambiente, particularmente após a criação da ANA e do Conselho Nacional de RecursosI ídricos. O sistema de recursos hídricos está numa fase inicial de implementação da gestão

ii tegrada, descentralizada e participativa, usando instrumentos econômicos previstos pelo princípio11 )oluidor-usuário-pagador". O sistema ambiental, por sua vez, já vem operando há muitos anos,i las lançando mão praticamente apenas de mecanismos de comando-e-controle. Muito traballioa nda resta por fazer para buscar as melhores sinergias entre estas duas abordagens.

* S aneamento - Como em outros países em desenvolvimento, o saneamento não é universal em partep la incapacidade dos pobres de pagarem pelo custo dos serviços e pelo fato dos subsídios dog verno não alcançarem a todos. As tentativas de resolver este problema muitas vezes resultam ema ranjos legais e institucionais que beneficiam muitos, mas não os realmente necessitados. Paraiudar esta situação, é necessária uma ampla reforma no sistema, objetivando substituir os mauss ibsídios pelos bons. Um bom subsídio é o que dá os sinais econômicos corretos, resultando emrelhores serviços para todos, com mínimos custos, contrariamente a situação presente. Parair rplementar estas reformas, é necessário concluir a discussão sobre o marco regulatório do setor,

v

que deveria funcionar independentemente do fato do prestador do serviço ser uma empresa pública

ou privada. Infelizmente, a discussão tem sido obstruída por disputas políticas no Congresso

Nacional sobre qual nível de governo, se estadual ou municipal, deverá ter o papel preponderanite

nas concessões dos serviços de abastecimento de água e de saneamento nas regiões metropolitanas

do país.

O Brasil passa no momento por uma mudança nas administrações governamentais, tanto a nível

federal quanto estadual. Este é o momento preciso para este relatório ser divulgado, porque uma visão

externa pode ajudar à transição. Novos administradores receberão análises críticas claras sobre o que está

indo bem, e que não deveria ser modificado, e sobre o que poderia ser melhorado ou alterado. O Banco

Mundial tem credenciais para realizar esta tarefa: acumula experiência mundial e conhecimento de primeira

mão sobre as peculiaridades brasileiras, construídos ao longo de muitos anos de cooperação.

Jerson Kel7nanPresidente da Agência Nacional de Agiuas - ANA

vi

Resumo

O objetivo deste estudoéoferecer uma visão cuja importância vem sendo amplamenteg ral da atuação do governo federal, bem subestimada, constitui uma das principais causascc mo uma análise específica das ações deste cenário. Aprimorar o uso dessa infra-estrutura

setoriais o Banco no que se refere ao tratamento existente passa a ser, portanto, iniciativados temas ambientais ligados ao setor hídrico imprescindível para lograr o avanço rápido ebrasileiro O foco central do presente documento é significativo do setor hídrico do país. Esse processoa gestão a qualidade da água, na medida em que deve ser complementado mediante a concessão deeste proc sso afeta tanto os tusuários de água bruta incentivos tanto às concessionárias dos serviços,quanto a ueles cuja principal preocupação é a quanto aos usuários, buscando, assim, tornar maisdisposiçã final de águas residuárias. Este relatório eficiente a gestão e o uso da infra-estrutura e dosengloba três áreas setoriais concomitantemente: próprios recursos.gerenciar ento dos recursos hídricos, abastecimentode água e sgotamento sanitário, e meio ambiente - Os parcos benefícios econômicos, ambientaise limita eu escopo e análise a esses temas por e sociais gerados pelos investimentos no setorconsiderá los de importância ímpar para a questão hídrico refletem, igualmente, a tendência sistemáticamais abra igente da qualidade da água. de não dar atenção suficiente aos objetivos mais

abrangentes durante a fase de elaboração eO erenciamento dos recursos hídricos no implementação de programas e projetos. Se a

Brasil, à ernelhança de muitos outros países em melhoria da qualidade da água no Brasil for umadesenvol imento, vem dependendo de pesados questão a ser levada realmente a sério, seráinvestime tos em projetos e programas de médio e necessário, primeiramente, realizar uma avaliaçãogrande p rtes para suprir a infra-estrutura básica pormenorizada das metas de qualidade da água paradosdifere tesserviçosrelacionadosaousodaágua. cada bacia hidrográfica do país. Ao invés deAté ago a, tem prevalecido a opção por arbitrária, como parece ser a atual, a classificaçãoempreend mentos de grande vulto e visibilidade, deveria fundamentar-se em avaliações sistemáticascom retor os abaixo da expectativa, pouca melhoria dos custos e benefícios decorrentes da determinaçãona qualid de da água e impactos duvidosos na e consecução de padrões alternativos, e em objetivosredução d pobreza e da desigualdade. A falta de sociais explícitos, como a ampliação e melhoria dosmanutenç o adequada da infra-estrutura instalada, serviços oferecidos à população de baixa renda.

vii

Agradecimentos

E te relatório foi elaborado por uma equipe constituída pelos seguintes integrantes: Sergio Margulis(Gerente o Projeto), Gordon Huglhes (Relatório Principal), Luiz Gabriel T. Azevedo, Alexandre Baltar eMusa Asa (Gerenciamento de Recursos Hídricos), Martin Gambrill e Abel Mejia (Abastecimento deÁgua e Es gotamento Sanitário), e David Hanrahani (Meio Ambiente). O documento reflete os pontos devista de to do o grupo.

O elatório utiliza em parte informações retiradas de três documentos de referência que estarão embreve disp iíveis em formato eletrônico no site do Banco Mundial, na lntemet. São eles (todos em português):1) "Brasil: Política e Gestão de Recursos no Setor de Águas (aAgenda Marrom)", preparado porAAntôniioEduardo Larna; 2) "Agenda Ambiental Marrom e o Setor de Abastecimento de Água e EsgotamentoSanitário i o Brasil - Os Problemas doAtendimenito às Populações Urbanas Pobres e o Controle da PoluiçãoHídrica", laborado porAlceu Gueiros Bittencourt e RicardoAraújo; e 3) "Brasil: Questões Ambientais noSetor de Á guas", elaborado por Sergio Margulis, David Harahani, Elizabeth Lima e Francisco Lobato.

O autores gostariam de agradecer a diversas instituições e pessoas entrevistadas: Jerson Kelman,Dilma Seli Pereira, Benedito Braga e Gisela Foratini (Agência Nacional de Águas -ANA), Marcos ThadeiuAbicalil (S gundo Programa de Modernização do Setor de Saneamento - PMSS2), Paulo Canedo Magalhães(Universid ade Federal do Rio de Janeiro -UFRJ), Luis Edmundo (ex-Secretário de Saneamento do Estadodo Rio de Janeiro), Evandro Rodrigues de Britto (Companliia Estadual de Águas e Esgotos do Rio deJaneiro - C EDAE), Luis Paulo Correa da Rocha (ex-Vice-Governador do Estado do Rio de Janeiro), VictorCoelho (co nsultor), Rui Brasil Assis, Luiz Carlos da Costa e Dirceu Rioj i Yamazaki (Secretaria de RecursosHídricos, aneamento e Obras do Estado de São Paulo), Ricardo Araújo (Companhia de SaneamentoBásico do stado de São Paulo - SABESP), Alceu Bittencourt (consultor), Renato Tagnin, Sílvio Leifert eStela Gold nstein (Secretaria Municipal de Meio Ambiente de São Paulo), Neusa Marcondes (Companhliade Tecnolo gia de Saneamento Ambiental - CETESB) e José Cláudio Junqueira (ex-Presidente da FundaçãoEstadual d Meio Ambiente de Minas Gerais - FEAM). Estendem seus agradecimentos, igualmente, atodos os r presentantes de instituições governamenitais federais, estaduais e municipais, da comuinidadeacadêmica e do setor privado que participaram do workshop realizado em São Paulo, em 4 de junlho de2002, para discutir a versão preliminar do supracitado relatório sobre o setor de saneamento, e paraoferecer s as sugestões e contribuições. Os autores agradecem adicionalmente a Jolh Penniey por seutraballho e itorial, e a Karen Ravenelle-Smitlh pela preparação do documento para impressão.

Pa a concluir, toda a equipe gostaria de agradecer ao governo dos Países Baixos por ter finaniciandoparte deste estudo através do Componente de Recursos Hídricos do Bank-Netherlands Water PartnershipProgra,nt.

ix

Siglas e Abreviaturas

ANA Agência Nacional de ÁguasANEEL Agência Nacional de Energia ElétricaAOM Administração, Operação e ManutençãoBID Banco Interamericano de DesenvolvimentoBR BrasilCEDAE Companhia Estadual de Águas e Esgotos (Rio de Janeiro)

CETESB Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (São Paulo)

COMPESA Companhia Pernambucana de SaneamentoCONAMA Conselho Nacional do Meio AmbienteCOPASA Companhia de Saneamento de Minas Gerais

DBO Demanda Bioquímica de OxigênioETE Estação de Tratamento de EsgotosEUA Estados Unidos da AméricaFEAM Fundação Estadual do Meio Ambiente (Minas Gerais)

FEEMA Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (Rio de Janeiro)

GRH Gestão dos Recursos HídricosIBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e EstatísticaOCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico

PDBG Programa de Despoluição da Baía de GuanabaraPLANASA Plano Nacional de SaneamentoPMSS Programa de Modernização do Setor de SaneamentoPNAD Pesquisa Nacional por Amostra de DomicíliosPRODES Programa Nacional de Despoluição de Bacias HidrográficasSABESP Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo

SISNAMA Sistema Nacional do Meio AmbienteSNIS Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento

x

1

Introdução

Antecec entes e contexto do estudo tratamento de águas residuárias -ao invés de buscaridentificar as opções mais eficientes para melhorarD _ e de que o Banco aumentou sua a qualidade do meio ambiente. Nenlhuma das duas

p rticipação ativa em projetos na região abordagens é suficiente por si só, mas a experiênciaai- azônica brasileira, a partir do início da sugere que uma excessiva ênfase na busca de

década de O, seu traballho na área de meio ambiente soluções conduz à adoção de programas onerosospassou a dar maior ênfase a temas relacionados à de combate à poluição capazes de gerar apenasgestão do recursos naturais. Mesmo atualmenite, parcos benefícios.tanto a ca teira de projetos ambientais quanto aparceria co m o governo federal estão muito mais Casos concretos de projetos setoriaisvoltadas p ara a "agenda verde". Questões como brasileiros com inúmeros componentes de gestãopoluição da água e do ar, ou gerenciamento dos ambiental em seu desenlho inidicam que os resultadosrecursos hi dricos, embora não negligeniciadas, têm alcançados, em termos de benefícios para o meiosido trata as segundo uma ótica mais setorial - ambiente, ficaram muito aquém do esperado. Estedesenvolviimento urbano, abastecimento de água e fato é especialmente relevante pois a elaboraçãoesgotamen o sanitário, energia, transportes, etc. O de projetos setoriais que buscam igualmente gerarpresente e tudo decorre do reconhlecimenito de que benefícios ambientais significativos - o que seseria útil e iaminar as questões ambientais ligadas acordou chaamar de "inserção de temas ambientais"à qualidad da água a partir de uma perspectiva - é aspecto dos mais importantes na estratégia domuilti-setorial. Banco de associar mellhores práticas de gestão

ambiental a instrumentos tradicionais deÉ d suma importânicia para o Banco financiamento. O objetivo é ir além dos requisitos

determinar e otratamento de problemas ambienitais mínimos exigidos na implementação da avaliaçãono âmbito dos projetos setoriais ou de outras deimpactoambienitalebuscartornaramellhoriadaatividade prod Uz resultados realmente qumalidade do meio ambiente parte integral e elementosatisfatóric s.Avantagemdesseenfoqueéacerteza essencial de qualquer planejamenito ou modelode que os sforços realizados estão, ou deveriam conceitual de projeto.estar, ple amente integrados às políticas eprioridad s setoriais. A desvantagem que se Assim sendo, o presente estudo decidiuapresenita, I or outro lado, é a tendênicia a promover analisar o tratamento dado pelo Banco, por meio dea recuper ção ambiental dentro de um dado suas ações setoriais, e pelo Governo Federal, emperímetro e atividades padronizadas de um setor termos mais gerais, às questões vinculadas ao meioespecífico. Assimn, adota-se o critério de lidar com ambiente e tomou o setor hídrico como ponto deos problem nas ambientais conforme soluições partida. O motivo subjacente a essa escollha residedisponiívei no setor em questão - p.ex., coleta e no fato de que, no país como umm todo, a qualidade

2 Brasil. A Gestão da Qualidade da Água

da água representa talvez o principal problema amplo que envolva estratégias de gestão de recursos

ambiental brasileiro. Dentro do conceito mais amplo hídricos em bacias hidrográficas, regiões litorâneas,

de gestão da qualidade da água, o saneamento etc.representa o setor que mais claramente está A gestão dos recursos hídricos constitui ponto

vinculado à agenda ambiental. Entretanto, tal como de partida fundamental para políticas que afetam a

ilustrado pela Figura 1, analisar o setor de qualidadedaágua.Trata-sedealgoóbviodopontosaneamento básico de maneira estanque, sem levar de vista físico, visto que o fluxo de água consumida

em consideração questões mais abrangentes como ou redistribuída periodicamente pela irrigação ou

a gestão de recursos hídricos, seria uma vez mais pela energia hidrelétrica afeta a capacidade de

repetir uma abordagem unilateral baseada em depuração dos rios e, conseqüentemente. o efeito

atividades setoriais. O setor de saneamento é dos despejos de efluentes industriais ou urbanos na

"apenas" um dos usuários do processo de captação qualidade da água. A criação da Agência Nacional

e despejo, embora seja certamente o principal em de Águas (ANA), órgão responsável pela supervisão

termos de impactos sociais e ambientais. O papel tanto da qualidade quanto da quantidade dos

das políticas e dos investimentos para o setor deve recursos hídricos, deixa igualmente patente a

ser percebido, portanto. dentro de um contexto mais relevância de se contar com políticas e medidas

Figura 1: Gestão da qualidade da água

. 0toramento / FiScalj2s

b-MEIO AMBIENTE SANEAME

QUALIDADEDA ÁGUA T

ç 7bieGESTÃO DOSU HíDRICt

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Brasil: A Gestão da Qualidade da Água 3

instituc i nais que u ltrapassem a esfera das ambientais da OCDE referentes à poluição da água,preocup ções pontuais com irrigação, energia conquanto se estime que as fontes difusas sejamlidrelétri a, ou saneamento. A ANA, atuando em responsáveis por algo entre 50% e 80% da cargaestreita colaboração com instituições orgânica e de nutrientes dos graiides rios. No Brasil,complem ntares no plano estadual, pode preenclher as implicações dessa abordagem parcial tornam-sea lacuna nstitucional existente e lançar as bases ainda mais negativas visto que muitas dessas fontespara o de envolvimento de um enfoque integrado pontuais, especialmente os emissários e as estaçõesna área d gestão da qualidade da água. de tratamento de esgotos controlados por

companhias públicas de saneamento, não estãoPo essa razão, o presente estudo analisa os sujeitas a um sistema eficiente de monitoramento e

três setore em conjunto - gerenciamento de recursos controle.hlídricos, abastecimento de água e esgotamentosanitário, meio ambiente. Três relatórios separados Se o intuito é tratar de maneira efetiva a(em portu guês), sobre os referidos setores, foram poluição e a qualidade das águas, será necessárioelaborados por igual número de equipes setoriais e tomar como ponto de partida a criação de umaestarão di poníveis em formato eletrônico nlo site estrutura que estimule as várias agências ado Banco xvundial, na Internet. Cada um dos setores desenvolverem uma visão estratégica de gestão daanalisado possui características próprias e enfrenta água no âmbito das bacias hidrográficas ou deproblema específicos. Mas o tema central deste unidades geográficas semelhantes. Prioridades deestudo é a gestão da qualidade da água, na medida investimento, políticas de captação, regimes deem que af ta tanto os usuários de água bruta quanto gestão das águas e sistemas de licenciamentoaqueles ctja principal preocupação é a disposição ambiental deveriam operar de maneira consistentefinal de á tuas residuárias. com essa visão estratégica. Assim sendo, a estrutura

de organismos de bacias hidrográficas que estáPor muito tempo n1o Brasil, as instituições e sendo implantada a partir da aprovação da legislação

políticas igadas à área de gestão dos recursos pertinente, em 1997,eacriaçãodaANA,em2000,hlídricos vêm operando de forma autônoma, constituem iniciativas fundamentais para que odesvincula da das instituições e políticas responsáveis objetivo de aprimorar a gestão da qualidade da águapelo abast ecimento de água e gestão de efluentes seja alcançado.urbanos e/ )u industriais. O divórcio entre esses doisextremos cas vertentes que compõem o setor hiídrico Para concluir, cabe assinalar que no caso detem preju icado sobremaneira o desenvolvimento um estudo de escopo limitado como este, é precisoe a implei entação de políticas coerentes de gestão ser seletivo e focalizar um número reduzido de temasda qualida de da água. relevantes dentro do contexto mais abrangente da

qualidade da água. Por este motivo, evitamosEm esposta a essa situação, as autoridades abordar outros tópicos relacionados aos recursos

da área d meio ambiente buscaram superar sua hídricos, como uso e ocupação do solo erelativa f Ita de influência sobre qualquer dos desenvolvimento urbano, que constituemestágios d "ciclo das águas" mediante a adoção importantes determinantes do nível e do padrão dede um reg me de licenciamento que se concentra distribuição das fontes de poluição das águas. Temasquase que xclusivamente em fontes individuais de como erosão, sedimentação e escoamentopoluição nas ignora, por completo, questões superficial em áreas agrícolas, por sua vezestratégicas mais amplas que afetam a qualidade estreitamente vinculados ao uso da terra ou resíduosdo meio a nbiente. Esse padrão de conduta não sólidos agrícolas, controle de clheias e uíso do soloocorre ape as no Brasi 1. O tratamento dessas fontes urbano, são extremamente complexos e ultrapassampontuais d( poluição é prática comum das políticas em muito o escopo deste estudo.

4 Brasil: A Gestão da Qualidade da Água

Algumas questões essenciais decepcionantes. Alguns projetos foram

As reservas brasileiras de água doce, que abandonados, outros levaram tantotempo para serem

representam aproximadamente 12% do volume total concluídos que os objetivos originais acabaram

mundial, não estão distribuídas de maneira uniforme atropelados por novas circunstâncias. Mesmo nas

pelo país, visto que 80% delas concentram-se nia ocasiões em que esses projetos estimularam o

Amazônia. A região semi-árida do Nordeste, mesmo crescimento econômico regional, ou atenderam

incluindo grande parte da bacia do rio São Francisco, demandas provocadas pela expansão das cidades,

possui apenas 4% dos recursos hlídricos do país, o hiato temporal entre a realização do investimento

mas abriga 35% da população brasileira, em sua eosbeneficiosobtidosreduziramsubstaiicialmentemaioria famílias de baixa renda. As regiões úmidas o valor presellte desses beneficios.' Da mesma

do Sul e Sudeste, onde vivem 60% da poptulação, forma, o gerenciamento da infra-estrutura

contavain ino passado com amplas reservas de hídrica existente deixou, no mínimo, a desejar.

recursos hídricos. Atualmente essas áreas passaram Os efeitos dos investimentos passados na

a enfrenitar ameaça crescente de escassez de água, i p

local ou generalizada, em decorrência do qualidade da água e até mesmo na prevenção da

crescimento econômico e da urbanização acelerada, escassez dos recursos hídricos não foram uniformes.

que só será debelada medianite o aprimoramento da Ações bem-sucedidas no combate à poluição das

gestão da quantidade e da qualidade da água. águas ou no atendimento de demandas locais devemser contrapostas a situações de salinização crescente

Historicamente o setor de águas dependeU das terras irrigadas e de maior vulnerabilidade a

de pesados investimenitos em projetos e programas secas intermitentes e à escassez de água. Houve

de médio e grande portes de modo a suprir a pouca ou nenhuma melhoria nos principais

demanda de infra-estrutura básica para a irrigação, indicadores de qualidade de água.

energia hiidrelétrica, abastecimento de água, Há dúvidas, igualmente, sobre ate que

esgotamento sanitário, controle de inundações enavegação. É difícil estimar o total de inivestimientos ponto esses investimentos contribuíram para a

governamentais aplicados em infra-estrutura do redução da pobreza e da desigualdade. Gastos

setor hídrico pois a alocação desses recursos de pequena escala, que visem a aumentar o acesso

orçamentários é dispersa entre diversos Ministérios da popuIlação aos recursos hídricos, podem

e governos estaduais. Não obstante, dados parciais represeintar melhoria significativa na qualidade de

sugerem que a média anual de investimeentos stuperotu vida das famílias de baixa renda, especialmente em

os R$ 5 bilhões, enquanto o volume "necessário" regiões semi-áridas. A relação entre o tamaniho do

de novos investimentos no setor hiídrico, nos investimento e a redução da pobreza não é tão direta.

próximos 5 a 10 anos, deve começar em cerca de, Em ternos econiômicos, por exemplo, não faz sentido

R$ 20 billhões, podendo chegar a muito mais. utilizar a maior parte das terras cobertas por grandesprojetos de irrigação para a agricultura de

Esses montantes não são particularmenite subsistênicia. O benefício de um esquema como esse

substanciais se comparados ao tamaniho da ecoonomia para as famílias mais pobres deriva da oportunidade

brasileira ou à ampla variedade de atividades

afetadas pelo setor hídrico, sempre e quando sejamgastos de maneira apropriada e a infra-estrutura Esse fato é amplamente reconhecido no que se ref`ere a

restultanite receba a maniutenição adequada. projetosdeirrigaçâo,masrepresentaigualmenteumproblemapara programas que requerem vultosos investimentos em

Infelizmente, nenlhuma dessas duas premissas foi sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário,

respeitada no passado. Os retornos em infra- como é o caso dos Programas do Rio Tietê ou da Baía da

estrutura hídrica têm sido em grande medida Guanabara, em São Paulo e no Rio de Janeiro,respectivamente.


de substi uir a agricultura de subsistência por decorrente da falta de avaliações periódicas doscultivos omerciais, do aumento da oferta de programas com base em um conjunto de objetivosemprego em fazendas de médio e grande portes, e claros e mensuráveis. O pressuposto de que todo eda amplia ão da demanda por serviços e por outras qualquer investimento contribuirá para preenclher aatividade nas áreas circunvizinhias, dependenites da lacuna entre o estoque de infra-estrutura existente eprosperi ade agrícola. Entretanto, apenas um aquele necessário ao adequado funicionamento dopequeno Lúmero de projetos parece ter alcançado setor retira dos financiadores de projetos o ônus deesses obj tivos em escala significativa. E mesmo definir metas concretas para os mesmos. Anesses ca os, o hiiato temporal entre a realização do tendênicia, contudo, é justificá-los com base eminvestime ito e a consecução das metas tem sido de dados estatísticos: a cobertura da rede de esgotos10 a 15 ai os, ao invés de 5. de uma determinada cidade é de x% (muito abaixo

de 100%) e o projeto elevará esse percentual paraUmna importante razão subjacente ao fraco x+y% (mesmo assim, inferior a 100%). Ninguém se

desempen io de muitos projetos de infra-estrutura é preocupa em averiguar (a) se a população da áreaa existêni ia de uma "cultura de investimenitos" onde será feita a ampliação da rede de esgotos estápreocupa a principalmente com aspectos de disposta a pagar pelo serviço de coleta desse esgoto,engenhliari e finaniças. A análise minuciosa dos ou se tem os meios para tanto, (b) se a prioridadeobjetivos o projeto, bem como de sua relação com deveria ser dada à rede de esgotos e não à expansãoo desenilh do mesmo, tem sido negligeniciada. das redes de abastecimento de água em outras áreas,Tampouco tem sido dada irmerecida atenção à criação e (c) se investimenitos em outras iniciativas dede mecani smos que visem a incentivar a gestão controle de poluição das águas não trariam maioreseficiente ]a infra-estrutura. Administradores e benefícios para a comunlidade do que o projetoplanejad res acreditam firmemente que, em proposto.comparaç o, com suas necessidades, o setor sofre econtiniuar sofrendo eternamente de escassez de Os parcos resultados econômicos e sociaisrecursos e investimenito. Tal percepção conduz gerados pelos investimeentos n1o setor Iídrico, nasfacilmen e ao raciocínio de que qualquer últimas duas décadas, refletem, igualmente, ainvestimem oé mellhor do que investimenito nenhllum, tendênicia sistemática de não se dar a devida atençãoe dá-se ei tão prioridade ao desenvolvimento e aos objetivos dos projetos nas suas fases deimplemen ação de novos projetos que possam ser elaboração e implementação. Assim, buscamjustifica os perante fontes potenciais de identificar prioridades e objetivos para futurosfinanciami nto. investimenitos nlo setor, incluinldo a redução da

pobreza. Muitos tipos de infra-estrutura IídricaEss tipo de atitude era também comum nos provocam reflexos significativos no padrão ou na

antigos pai es socialistas do leste europeu, e na ex- qualidade de vida das famrírlias de baixa renda.União So iética. Novos investimentos eram Quando os recursos são limitados, porém, maiorconsiderad s essenciais á expansão e melhloria dos atenção deve ser dada à capacidade dos diferentesserviços, e quanito o aproveitamento racional do investimenitos de contribuir para a redução dapatrimônio existente constituía preocupação menor. pobreza e/ou para a mellhoria da qualidade do meioTanto nos rojetos levados a cabo los antigos países ambiente.socialistas quanito naqueles implementados n1oBrasil, a ut lização da massa de capital ficou nmuito De modo a manter, sem falar em mellhorar, oaquém de eeu potencial. nível dos serviços e o grau de proteção do meio

ambiente, será necessário aumentar os investimenitosA in ,apacidade de assegurar o desempenhlo em infra-estrutura hiídrica durante os próximos 5

esperado e prometido das novas infra-estruturas é anos. Para tanto, torna-se imprescindível (a)


identificar formas de incrementar os benefícios melhores benefícios econômicos, sociais e

econômicos, sociais e ambientais a serem gerados ambientais; e

por futuras iniciativas, e (b) estabelecer um conjunto * buscar identificar um conjunto básico de

de prioridades com base no qual políticas e projetos questões que, a nosso ver, deveria ser

serão avaliados. No presente estudo pretendemos considerado prioritário pelo novo Governo que

levar adiante duas tarefas limitadas, porém de tomará posse no início de 2003.

inegável relevância:Nosso trabalho não pretende ser exaustivo

* analisar as ações empreendidas pelo Banco e quer na análise do setor quer na natureza de suas

por outros atores no setor hídrico brasileiro a propostas de reforma política. Busca, sim, identificar

fim de tirar lições sobre como antigos e novos uma série de questões fundamentais e avaliar as

investimentos em infra-estrutura hiídrica podem implicações e beneficios mais amplos de um enfoque

ser planejados e administrados de modo a gerar novo para solucionar problemas antigos.

2Gestão dos recursos hídricos

E xist , aparente consenso sobre o fato de que foram efetivamente canalizados para oa ge stão dos recursos Iídricos nas últimas financiamento de empreendimentos que assegurem

_ duaita décadas vem apresentando deficiências o abastecimento mais seguro de água a longo prazo.básicas. Dentre elas: (i) enfoque institucionalfragmenta lo e no mais das vezes incoerenite; (ii) Medidas legislativas e administrativasênfase exc essiva em programas de investimenito recenites, voltadas para a criação e onovos, associada a uma atenção limitada à desenvolvimento da ANA, têm o propósito deadministra ão, operação e manutenção (A,O & M) resolver alguns dos problemas identificados. Aefetivas da infra-estrutura existente; (iii) integração elaboração de um novo marco regulatório para oinadequad dos temas ambientais; e (iv) alocação setor constitui passo importante para a formulaçãode recurs S em bases ad hoc, ao invés de de políticas mais coerentes. Paralelamente a isso, afundament, sdaemsólidasprioridades, identificadas ANA vem sendo solicitada a enconitrar soluçõespor meio d( uma avaliação dos custos e benefícios, administrativas no contexto de uma estrutura deou mediai te esquemas explícitos que visem a incenitivos e disposições legais que, basicamenite,privilegiar os pobres. permanece inalterada. Esse fato gera dúvidas quanto

ao papel a ser desempenlhado por agênciasA iiy plementação de sistemas centralizados reguladoras e outros órgãos governamienltais no

e descentra lizados de gestão dos recursos lídricos desenvolvimento tanto de políticas quanto deresultou eim um padrão de desenvolvimento medidas institucionais para a infra-estrutLra lídrica.extremame ite desigual. Grandes quantias foraminvestidas em projetos hidrelétricos e de irrigação, A experiência vivida com a crise energéticaenquanito populações pobres e/ou distantes - de 2001 deveria servir de alerta para o risco de seespecialmi nte no Norte e no Nordeste - eram lançar mão de ações reguladoras para lidar comnegligenici das ou continLuam sem acesso aos importantes questões no âmbito de uma estruturaserviços es enciais. Durante os períodos de seca, deficiente. A atuação da Agência Nacional demiuitos lia itantes da zona rural do Nordeste Energia Elétrica (ANEEL) durante os 2 ou 3 anosprecisam aminilar alguns quilômetros para que precederam a crise é passível de crítica, poisconseguirá gua de baixaqualidade, e outros devem não foi capaz de garantir uma grande certezaaguardar a clhegada de caminhlões pipa dos regulatória que estimulasse a entrada de nlovosmunicípios. O suprimenito emergencial de água em operadores ou de investimentos no setor de geraçãoáreas peri dicamente atingidas pela seca é de energia. O desempenlho da ANEEL pode terparticularm inte oneroso, mas esses recursos não agravado marginalmente a crise, cujas causas

precípuas podem ser encontradas, no entanito, na2 Banco Mun lia!, Brasil - Projeto Federal de Gerenciamento estrutura do setor de energia e nos incentivosde Recursos l ídricos, Relatório 17541, pág. 3. outorgados às concessionárias, aos investidores

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potenciais e a outras empresas presentes no setor. mecanismos eficazes de apelação, pois os tribunais

As conseqüências advindas da estrutura ineficiente não estão adequadamente capacitados para analisar

e dos incentivos inadequados permaneceram ocultas pedidos de impugnação fundamenitados na

durante um certo tempo pela falta de progresso no argumentação de que há erros técnicos no parecer

tratamento das questões referentes às grandes elaboradopelaagência. Poressasrazões,aANAe

empresas públicas geradoras. Estas assumiram suas congêneres devem ser extremamente

grande parte do mercado e dos riscos físicos, bem cuidadosas ao exercer seus poderes referentes à

como dos passivos contratuais decorrentes da criação de novos direitos de propriedade,

liberalização parcial do setor. concessões, etc.

A lição que o setor hídrico pode daí AANApoderáorientarelançarasbasespara

depreender é o fato de a ANA talvez não dispor novas iniciativas visando ao desenvolvimento de

nem do mandato nem da capacidade de resolver incentivos adicionais e à adoção de boas práticas

algumas das questões fundamentais subjacentes à de gestão hídrica. Da mesma forma, entretanto, é

combatida gestão de recursos hídricos ora em curso. preciso ter em mente que os beneficiários das

A agência poderá promover discussões estruturas existentes, sejam elas eficientes ou não,

esclarecedoras sobre as questões e, até mesmo, são numerosos e ciosos de suas prerrogativas, e a

estimular o Governo e o setor a levarem adiante as resistência à mudança é e contiuará a ser substancial.

reformas legais e estruturais necessárias. Mesmo A experiência de outros países demonstra que toda

assim, seu papel deve ser limitado. A função reforma que ameace os "direitos" e funções dos

reguladora reveste-se de primordial importância, atuais beneficiários tem baixa probabilidade de

mas não deve pretender resolver todos os conflitos sucesso a não ser que esses "direitos" sejam de

surgidos no âmbito da gestão dos recursos hídricos. fato reconhecidos e aceitos como adquiridos.

Algumas dessas controvérsias exigirão,inevitavelmente, negociações políticas mais amplas A aplicação de conceitos referentes à

ou, até mesmo, decisões judiciais. transferência de direitos de propriedade sobre o usoda água é extremamente polêmica no Brasil, tanto

Nesse contexto, há um elemento de tensão em termos jurídicos quanto sociais', o que torna

inserido nos poderes conferidos a todas as agências improvável, em um futuro próximo, que reformas

reguladoras federais. Elas estão autorizadas a atuar jurídicas tais como as implementadas no Chile sejam

em nome do governo federal na outorga de aceitas. Entretanto, é imprescindível encontrar

concessões de diversos tipos. Este fato não deveria mecanismos que possibilitem a transferência dos

representar um problema sempre e quando o papel direitos de utilização dos atuais beneficiários para

a ser desempenhado por elas fosse de natureza aqueles capazes de fazer melhor uso desses

técnica e consultiva- isto é, preparação de contratos, recursos. Tal transferência deve vir acompanhada

administração dos processos licitatórios, etc. - de alguma compensação apropriada a ser paga pelos

enquanto que as decisões políticas de peso, com novos aos antigos beneficiários.

impacto na criação ou transferência de direitos de

propriedade fossem tomadas pelo Presidenite, pelos 3 Alguns advogados, por exemplo, argumentam que o

Ministros ou pelo Congresso. Contudo, se a gerenciamento dos recursos hidricos é fundamentalmente uma

responsabilidade dessas agências reguladoras for fiunção pública e que o uso da água, portanto, não é passível

percebida como sendo capaz de extrapolar a de alienação (no Direito Consuetudinário, o sentido de sertransferido permanentemente para um novo proprietário).

initerpretação técnica e a imnplementação de decisões Mesmo que esse raciocínio seja aceito, ele não é inconsistente

políticas, sua independência e credibilidade como com a criação de direitos de propriedade limitados para o uso

órgãos reguladores estarão ameaçadas. Qualquer da água durante um período específico mediante licenças,

suspeita será reforçada pela ausência de arrendamentos, concessões, etc.


Há exemplos no Brasil, bem como no México Atualmente, nos anos com índices de precipitaçãoe na Califó rnia, de processos de re-alocação do uso normiiais ou acima da média, a água não é um recursoda água em momentos de crescente escassez escasso na maioria das bacias hidrográficas do país,provocada por secas inclementes acompanlhados de no sentido de que a quantidade total das reservasindeinizaçã o aos usuários anteriores. Esse enfoque disponíveis é suficiente para atender a demanda dospoderá sei adequado a curto e médio prazos, na setores agrícola, elétrico, industrial e residencial,medida e n que os recursos existentes sejam bem como para proteger os recursos ambientais.suficientee para atender a demanda em épocas de Mas o perfil temporal dessa demanda, ao longo dasprecipitação ínorial ou acimia da média. Contido, estações, pode não ser capaz de permitir aa negocia ção dessas re-alocações temporárias preservação de vazões adequadas para usuários aexerce um ienorme pressão sobre os responsáveis jusante e para a proteção do meio ambiente.pela gest o dos recursos hiídricos, e ocorre, Conseqüenltemente, qualqueraniálise deve levaremiinormalme ite, em momentos em que a discrepância conta a dimensão sazonal relativamente ao valorentre o va lor da água entre os diferentes usos é (implícito) dos direitos de uso da água. Deum lado,muito graj de. Trata-se, portanto, na melhor das as variações sazonais poderiam alertar para ahipóteses, deumamedidapaliativaquedeveriavir necessidade de investimento na capacidade deacompanh da de iniciativas experimenitais buscando armazenamento ou em outras ações quedesenvolver "quasimercados" oui mecanisimios de objetivassem o manejo das vazões. De outro,transferênc ia/compensação em baciascom previsão poderiam fornecer uma base para a avaliação dosdeescasse: prolongadaderecursoshiídricos-p.ex., benefícios decorrentes de um ajuste nas regras dea bacia do Piracicaba em São Paulo. descarga e outras disposições que afetam a gestão

da capacidade de armazenamento dos reservatórios.É ií nportante entender, portanto, o atual

sistema de direitos do uso da água, de modo a Do mesmo modo, os direitos de uso da águaidenitificar D teor e a natureza das mudanças exigidas devem ser vistos como contingeniciais ao volumepara mellh rar a gestão dos recursos hiídricos. Isso de precipitação durante a estação das clhuvas ou anão impli a dizer que os direitos da água devam qualqueroutro tipo de meisuração relevanite quantoestar sujei os a condições de mercado que podem à quantidade de água disponível, talvez o somatórioparecer in tustas, ineficienites ou indesejáveis. Ao de uma seqüência de anos. O setor elétrico usacontrário, O debate sobre os direitos de propriedade sofisticados modelos de programação para controlarforniece ui arcabouço essencial, com base no qual o uso da água armazenada em reservatórios chiaves.será possí el analisar as implicações decorrentes Tais métodos levam em consideração as variaçõesde enfoquc s alternativos para a gestão dos recursos das condições meteorológicas e buscam avaliar oslIdricos. I mespecial,ajudaaimellhorcompreender benefícios probabilísticos de armazenar água aoos incenti os criados pelo presente sistema, bem invés de utilizá-la durante uma estação ou anocoImlo pe as propostas de finaniciamenito e determinado.Talcomoficoudemonistradopelacrisegerenciam unto de novos e importantes projetos. de 2001, esses modelos podem apresentar certasAssim, esta seção emprega a estrutura de direitos limitações técnicas - pelo menos no que se referede uso da agua como um prisma para examinar os ao seu impacto nas práticas operacionais - mas elesvários elemy entos que compõem o processo de gestão reconhlecem o valor contingencial da águados recurs s lndricos no Brasil. armazenada.

Exi tem, porém, alguns aspectos que não Existem mecanismos mediante os quais épodem ser deixados de lado quando se fala em possível sinalizar esse valor contingenicial a outrosdireitos de propriedade do uso da água no país. usuários, mas eles não são utilizados no Brasil,


especialmente na agricultura 4. Um exemplo do que dos investimentos em infra-estrutura. Analisaremosé possível se fazer nesse sentido vem do sul da de que modo a alocação de facto dos direitos deCalifórnia onde após uma sucessão de longos uso da água molda as diferentes formas de utilizaçãoperíodosdeestiagem,noiníciodadécadade90,as dos recursos hídricos e quais as mudançasconcessionárias dos sistemas de abastecimento de necessárias para melhorar o arcabouço estrutural eágua adotaram uma estrutura de tarifação sazonal, de incentivos que determinarão o desempenhloque incluía disposições sobre percentuais fixos de futuro.aumento quando as águas dos reservatórios atingiamum determinado patamar mmíimo. Ao mesmo tempo,nessas mesmas condições, os fazendeiros qtie Descentralização e organismos deestivessem dispostos a re-alocar a água destinada à bacias hidrográficasirrigação para outros usos receberiam preços mais Paralelamente a uma mudança geral de rumo emfavoráveis. busca de políticas descentralizadas em diversos

setores, as reformas incorporadas na Lei 9433/97A localização é um terceiro aspecto cuja representaram uma importante tentativa de sair de

dimensão não está adequadamente representada no um controle centralizado sobre os recursos hídricosmodo em que os direitos de uso da água são para um enfoque mais voltado para as baciasadministrados. Este fato reveste-se de especial hidrográficas. Contudo, a implementação dessasimportância quando são analisados os mecanismos reformas vem consumindo mais tempo do que ode transferência de água. São óbvias as razões pelas esperado, em parte devido à relutância dos estadosquais a questão da localização é ignorada. Há um e dos usuários em fornecer os recursos necessáriosconsenso quase generalizado de que oferecer acesso à operação dos organismos de bacias hidrográficas.à água, especialmente para a irrigação, constitui um A contínua dependência de grande parte do setoreficiente mecanismo para mitigar a pobreza, por investimentos financiados pelo governo federalparticularmente nas regiões semi-áridas do país. A ou por seu intermédio, significa que o grau deconstrução da infra-estrutura hídrica é vista como descentralização alcançado ficará bem aquém doum investimento no processo de redistribuição de esperado ou do que seria desejável.renda, que seria solapado caso fosse exigido dosbeneficiários o pagamento dos custos de transporte. A estrutura institucional e econômica definidaMas os esquemas de recuperação de custos ou de pela Lei 9433/97 baseou-se no modelo francês deplanos de desenvolvimento que não levem em conta bacias hidrográficas, desenvolvido naquele país noo aspecto da localização poderão resultar no uso decorrer das últimas quatro décadas, mas com umaineficiente dos recursos hídricos disponíveis. Eles importante diferença. Tradicionalmente, a Françaacabam se tornando um forte incentivo à promoção dispõe de uma estrutura administrativa altamentede grandes projetos, porém ineficientes em termos centralizada e os organismos de bacias hidrográficasdos benefícios gerados pelo voluime de água operam dentro de um marco institucional diretamentetransferido e/ou pela área coberta. subordinado ao governo central, em particular aos

Ministérios do Meio Ambiente e da Fazenda. EstesNo restante desta seção examinaremos: (a) o são responsáveis por todo o processo envolvendo a

impacto da reforma institucional na gestão dos gestão dos recursos hídricos de suas bacias, mesmorecursos hídricos, e (b) o financiamento e a gestão quando essa gestão é delegada, como no caso de

rios menores.

O caso dos produtores de arroz no estado do Ceará constituiuma exceção. Com a intervenção da ANA, foi firmado um Já no Brasil, a Constituição Federal determinacompromisso entre os diversos usuários, com base em seus que a competência pela gestão dos recursos hídricoscustos de oportunidade de usar a água. deve ser irrevogavelmente compartilhada entre a

Brosil: A Gestão da Qualidade da Água 11

União e s estados. Grandes rios, como o Paraná, com agendas autônomas e interesses substancialmenteParaíba o Sul e São Francisco podem ser rios diferentesquantoàcriaçãodeeficientesorganismosfederais, nas praticamente todos os seus afluentes de bacias hidrográficas tem retardadosão estad tais pois estão quase que inteiramente em significativamente o processo. Tal fato é relevanteumll único estado (até desembocarem no rio federal). na medida em que a criação de agências de baciasIsso coír plica, em grande medida, a criação e hidrográficas tem se revelado a principal forçafuncion rmento dos organismos de bacias motriz por trás das mudanças ocorridas na França.hidrográf cas. Conforme o modelo clássico francês, Ao mesmo tempo em que as atenções estão voltadaspor exem plo, haveria apenas um único comitê de para o papel que os comitês de bacias hidrográficasbacia e uii a única agência para o rio São Francisco, devem desempenhar para reconciliar interessesque entãc formaria sub-comitês de bacia em seus conflitantes de diferentes grupos de usuários da água,principai tributários. No Brasil, essa estrutura esses comitês não poderão funcionar de maneiradescendei te deve ser substituiída ou comnplementada adequada sem contar com o respaldo de uma amplapor uma estrutura ascendente que reflita os e cara assistência técnica por parte das agências.interesses dos diversos estados que integram a baciado rio São Francisco. Atualmente, o desenvolvimento do sistema

de gestão de bacias hidrográficas está preso em umQu ndo o número de estados envolvidos é círculo vicioso. Os novos organismos devem

pequenio e não existem grandes controvérsias sobre demonstrar sua competência e atuação futura a fimdireitos d L uso da água, uma estrutura como esta de conseguir apoio e estabelecer sua credibilidade.pode func onar. O exemplo do Paraíba do Sul sugere Para tanto, eles necessitam de recursos, humanos eque os cus tos de coordenação seriam altos enquanto financeiros, para poder executar um bom trabalhoque o de envolvimento de organismos efetivos técnico e financiar novos investimentos. De modopoderia s r bastante lento devido à relutância em a financiar suas atividades, porém, é preciso queatribuir re sponsabilidades a órgãos interestaduais. cobrem encargos tributários aos usuários da água,Não obstante, há aparente consenso quanto ao fato medida que só será aceita uma vez que tenhamde que o P raíba do Sul e alguns outros rios estaduais logrado comprovar sua competência.nas regiõe s Sul e Sudeste são os que apresentammaiores perspectivas de implementação de um Na França, as agências de bacias hidrográficasmodelo cl ássico de bacia hidrográfica. - como órgãos do governo central - receberam

grande quantidade de recursos para levar adianteNo zaso de grandes rios, que cruzam vários seu trabalho técnico, bem como amplo apoio

estados, o problemas de coordenação e alocação político. Isso lhes permiti ii fortalecer sua posição ede recursc s sofrem um efeito multiplicador. Pode- aumentar gradualmente o nível dos encargosse argume atar que as bacias dos rios São Francisco tributários, à medida que os benefícios reais oue Paraná são demasiado extensas para serem potenciais da gestão da bacia hidrográfica seadministr das por agências e comitês únicos. tornavam mais patentes. A instalação de um padrãoInfelizmer te, a criação de múltiplas bacias (p.ex., a semelhante no Brasil exigiria uma intensajusante e a montante), cada qual com seus mobilização do governo federal para financiar asorganismc s independentes, nada mais fará do que agências de bacias. Entretanto, as implicações dessedeslocar o foco dos conflitos sobre direitos de uso financiamento - maior influência do governo federalda água e escassez de recursos para o plano da sobre as decisões de gestão - talvez não fosseminterface entre cada uma das bacias. aceitáveis para os interessados.

Nes es últimos 4 anos, a dificuldade de se É instrutivo observarmos o exemplo dosalcançar u i acordo entre autoridades independemites EUA, um país federativo no qual o desenvolvimento


da gestão de bacias hidrográficas tem sido muito uimn poder de iniciativa bem iiais amplo do que

lento. Há um longo histórico de disputas jurídicas qualquer agência federal norte-americana.

entre estados quanto aos direitos de uso da água, ea cooperação interestadual no que tange a gestão Em síntese, a estrutura federativa do Brasil

de bacias tornou-se ineficaz ou impraticável - p.ex., impede que seja seguido o modelo francês, pois

o sistema dos rios Colorado e Mississipi e da Baía este pressupõe um gerenciamento rigoroso e

de Chesapeake. Em alguns casos, o governo federal extremamente centralizado das bacias hidrográficas.

interveio, com vistas a lograr algum tipo de Isso explica o limitado avanço logrado desde a

gerenciamento conjunto como pré-condição para a promulgação da Lei 9433/97. Do mesmo modo, o

liberação de recursos dirigidos a projetos de infra- exemplo dos EUA sugere que um enfoque baseado

estrutura para o controle de cheias, irrigação, apenas no consenso tampouco funcionará. Existem

geração de energia ou navegação. Ultimamente, leis demasiadas razões para que os estados não queiram

ambientais federais, reforçadas por ações legais comprometer-se com a implementação de decisões

impetradas por grupos ambientais, têm forçado os emanadas dos organismos de bacias hidrográficas,

estados e demais interessados a atuarem em defesa mesmo que estas possam representar melhorias

de certas categorias de uso da água. paretianas, onde "todos" ganhariam. O problemareside em que decisões individuais devem ser

Infelizmente, tanto o financiamento de infra- consideradas em um contexto mais amplo dejogadas

estrutura quanto as normas ambientais provaram estratégicas, aonde existirão claros ganhadores e

ser maneiras inleficazes de tratar os complexos perdedores.problemas de gestão de recursos hídricos. Esse tipode ação resultou na construção de projetos de infra- O caminho a seguir requer um compromisso

estrutura amplamente subutilizados, ou, até mesmo, substancial em termos de assistência financeira,

contraproducentes, em muitas partes dos EUA. A recursos técnicos e esforço político de parte do

utilização de normas ambientais, especialmente governo federal, a fim de assegurar que em um prazo

quando estas devem ser implementadas com base de 2 a 3 anos algumas agências de bacias estejam

em decisões emanadas dos tribunais, acaba por em operação. Isso porá fim ao círculo vicioso

outorgar prioridade a um conjunto de interesses em mencionado acima. Simultaneamente, a vinculação

detrimento de outro, sem considerar os custos e os de investimentos federais em projetos de infra-

benefícios das diversas alternativas. estrutura à implementação de planos de baciashidrográficas ou de recursos hídricos estaduais

Naturalmente, é possível imaginar uma estimulará as partes a desenvolver e executar com

estrutura eficaz de gestão de bacias apoiada em um maior rapidez novos planos estratégicos. Até certo

sistema de incentivos financeiros federais de um ponto, esta é exatamente a ótica dos diretores da

lado, e ameaças regulatórias/ambientais de outro. ANA, e a agência vem atuando no setor de acordo

A experiência dos EUA, e a prática brasileira até com essa percepção.

agora, deixam entrever, porém, que a implementaçãode tal sistema não é uma tarefa fácil. Contudo, a Cabe às autoridades das bacias hidrográficas

Constituição brasileira, se comparada à dos EUA, estabelecer as metas de qualidade da água dos rios,

atribui maior controle ao governo federal sobre os enquanto a determinação de padrões de lançamento

recursos hiídricos quando se trata de rios e águas de efluentes é competência de vários órgãos

compartilhadas controlados por infra-estrutura públicos, inclusive das mesmas autoridades das

financiada pelo próprio governo, bem como sobre a bacias citadas acima e das agências ambientais

definição de regras e diretrizes gerais para o setor estaduais. Por conseguinte, é essencial que o

como um todo. Estas, por sua vez, dão sustentação planejamento estratégico de cada bacia hidrográfica

às funções da ANA e permitem que o órgão tenha preveja o desenvolvimento de uma estreita


coorden *ção entre os usuários (empresas de Melhor aproveitamento da infra-serviços )úblicos, indústria, agricultura, etc.) e os estrutura existentevários ór ãos governamentais. A preocupação com novos investimentos, tanto por

parte do governo federal quanto dos governosIni lcalmenite, deveria ser possível meltorar estaduais - uina característica mundial na gestãosubstanc almente certos aspectos da gestão dos recursos lídricos -fez com que a adminlistraçãorecursos 1 ídricos, garantindo o respaldo do governo da infra-estrutura existente se tornasse ineficaz efederal aos novos organismos e aos ineficiente. A pouca atenção dada à recuperação eempreen imentos em infra-estrutura combinado às ações de A, O & M resultou em deterioração dacom um erto grau de persuasão e pressão. A longo infra-estrutura, suprimento medíocre de água deprazo, a f agilidade inerente a um modelo meramente qualidade confiável, e investimentos fracassados.consensu 1 certamente se fará notar. Tanto o governio Probqlemas semelhantes afetam os sistemas defederal qi anto outros agentes envolvidos terão que abastecimento de água e de águas residuáriasponderar até que ponto o primeiro deverá usar suas operados por companhias estaduais e municipais.prerrogat vas de poder de decisão final em situações A deterioração das redes de distribuição de água,onde gra Ides disputas de interesse obstaculozem a em particular, comprometeu a capacidade dasadoção e implementação de soluções para concessionárias de manter um suprimenitocomplex2 s questões da gestão de recursos hídricos. inniniterrupto, causando problemas de contaminação.

Da mesma forma, práticas de manutenção eNe;se contexto, recomenda-se concretamente D em om,páia einntnã Ne e cnteto,recmena-s cocreamete operação inadequadas afetaram o desempenho deà ANA (a priorizar seu sistema de alocação e gestão muitas estações de tratamento de esgoto.dos direi os de uso da água, e (b) estabelecer umplano de ição para levá-lo avante. Primeiramente, É absolutamente crítico melhorar a utilizaçãoa agência deveria selecionar bacias prioritárias da infra-estrutura existente de modo a lograr uim(p.ex., P raíba do Sul, Piracicaba, Paraná, São avanço expressivo e rápido no setor hídrico. AFrancisco) e atuar direta e rapidamente: solicitações estrutura e as medidas necessárias a esse melhorde direitos de uso da água não podem ser negadas aproveitamento parecem ser consensuais eou sua ou orga adiada por meses devido à falta de conhecidas entre os formuladores de políticas noprocedim -ntos claros ou à ausência de bancos de Brasil. Assim sendo, a incapacidade de implementá-dados que incluam informações sobre todas as las nião pode ser atribuída à incerteza ou aobacias hic rográficas brasileiras. Em segundo lugar, desconhlecimento das mesmas. Deve, sim, sera ANA de veria estabelecer procedirrientos simples interpretada como decorrente de interessese claros que seriam aprimorados à medida que a coinflitantes e de pressões sobre os responsáveisagência Fosse amadurecendo. No início, por pelo setor, claramente exacerbada pela tendênciaexemplo, ela poderia concentrar-se apenas nos de se subestimar os custos causados por umaaspectos c uantitativos e, gradualmente, proceder à manutenção medíocre da infra-estruturaiitegraçãc também das questões qualitativas quandoda outorg de direitos de uso da água. Finalmente, As questões primordiais referem-se ao papel c a ANA no processo de concessão de autonomia, financiamento e responsabilidade dasoutorgas de efluentes deve ser claramente entidades do setor. O custo de A, O & M é pequenodetermin do e a interface com o setor ambiental se comparado aos investimentos iniciais em infra-(p.ex., o I AMA) precisa ser bem-definida. estrutura, mas a falta de uma alocação de recursos

apropriada pode rapidamente minar os benefíciosdo investimento. As empresas geradoras de energiae as companhias de saneamento estão cientes disso

14 Brosil: A Gestão da Qualidade da Água

e, portanto, consideram esse fato um bom incentivo os riscos de eventuais sobrecustos oui volumespara operar e manter sua infra-estrutura de modo a incertos de demanda. O fato de que estas são boasgarantir a continuidade do suprimento quer de razões para concluir que os projetos são mal-energia quer de água tratada. Além disso, elas têm planejados e pouco rentáveis parece seracesso a um fluxo de receitas operacionais freqüentemente ignorado.amplamente capaz de cobrir os custos de A, O &M. Contudo, no que se refere às companhias de Visto ser muito difícil combinar incenitivossaneamento, isso só poderá ocorrer se houver um para a construção de infra-estrutura com incentivosrealinhamenito institucional e os fornecedores para seu posterior gerenciamento e utilização, talvezpassarem a ser considerados responsáveis perante valesse a pena separá-los claramente um do outro.os usuários e as tarifas pagas se tornarem um Isso implica dizer que, acabada a fase de construção,verdadeiro instrumento indicador do serviço a infra-estrutura hídrica em questão deveria passarprestado. a ser responsabilidade de urna organização

financeiramente autônoma e confiável (a "entidadeO problema mais sério encontra-se na área gestora da infra-estrutura"), encarregada de sua

da irrigação, navegação, controle de cheias e demais administração, operação e manutenção, queinfra-estruturas conexas. Há uma maior diversidade utilizaria receitas geradas por tarifas de água oude beneficiários e torna-se mais difícil cobrar outras fontes. Quando houvesse uma evidentediretamente por serviços dessa natureza. Grande economia de escopo ou de escala graças aoparte dessa infra-estrutura pode ser considerada de gerenciamento conjunto de diversos projetos,caráter redistributivo, mais do que produtivo. Desse poderia ser permitida a uma única empresa gerirmodo, aqueles interessados na promoção de projetos um grupo de projetos desde que não estivessemespecíficos estão mais interessados no lucro e nos inter-relacionados. Nesses casos, seria importantebenefícios políticos acumulados durante a insistir em contabilidades separadas a fim deconstrução do que em recompensas a longo prazo, assegurar que quaisquer subsídios cruzados fossemadvindas da utilização da água como fator de razoavelmente transparentes.produção, particularmente porque esses benefíciossão no mais das vezes insignificantes, como é o Para que essas medidas fossem bem-caso da irrigação, e acumulados a longo prazo; o sucedidas, seria melhor outorgar as concessões de"rent seekiing" durante a construção é auferido no gerenciamento de infra-estruturas por períodos decomeço do processo. 1O a 30 anos. De acordo com os termos de uma

concessão de até 15 anos, a entidade gestora seriaHá, obviamente, várias formas de remediar responsável apenas pelas ações de A, O & M, mas

esse viés em favor de novas obras e em detrimento poderia sentir-se incentivada a efetuar pequenosdo melhor aproveitamento da infra-estrutura investimentos que viessem a gerar receitasexistente. A mais confiável é exigir do construtor adicionais das tarifas de água. Nas concessões porda infra-estrutura que compartilhe boa parte dos prazos mais longos, a unidade gestora da infra-riscos associados ao futuro uso da água. estrutura poderia estar disposta a efetuarInfelizmente, isso raramente passa de mera boa investimentos maiores como, por exemplo, naintensão. Se as instituições financiadoras do projeto ampliação das redes de irrigação ou noforem empresas estatais, possivelmente estarão melhoramento do perfil temporal do rendimento deisentas de qualquer disciplina financeira ou de água do projeto.mercado sobre seus investimentos. Em se tratandode projetos de grande porte, geralmente argumenta- Essa estrutura exigirá regulamentaçãose que o setor privado não tem condições de captar específica sobre a forma em que as entidadesos recursos necessários e/ou não é capaz de assumir gestoras estabelecerão as tarifas e solucionarão


controvér ias sobre qualidade dos serviços. As agricultores. Isso é compreensível, pois muitostarifas po eriam ser fixadas em um patamar que desses agricultores consideram, de fato, quepermitisse a recuperação total dos custos (inclusive possuem o direito adquirido de acesso gratuito ào pagame to de arrendamenito com o objetivo de água apesar de o serviço não ser confiável ou de aamortizar os custos do investimenito durante seu quantidade de água fornecida ser insuficiente.ciclo de z ida útil) ou apenas a recuperação dos Portanto, a captação dos recursos necessários aocustos op racionais. Isso dependerá dos objetivos mellhor aproveitamento operacional e de manuteniçãodo projeto e da natureza dos subsídios que tenhlam poderá vir a depender da melhloria dos serviços ousido conc didos. do volume de água fornecido, o que possibilitaria a

adoção de um sistema de tarifação em duas partes;Me mo nos estados que implementaram uma tarifa barata referente a uma alocação inicial,

reformas, as empresas públicas encarregadas da complementada por outra bem mais elevada paragestão dos ecursoshlidricoscontinuamiaadministrar uma alocação extra de água.e a finalc iar nlovos projetos de investimenito, bemcomo a er responsáveis pela operação e A segunda mellhor alternativa seria,maniuteinç o da infra-estrutura existente. Há umn provavelmente, uma descentralização radical daatrativo ó vio nesse tipo de estrutura do ponto de responsabilidade pela operação e administração,vista da diluição dos gastos fixos e do dando um papel preponderanite às associações deaproveitai lento de escasso pessoal técnico. As usuários locais ou organizações afins. Existemdesvantag ns surgem quanido a empresa enfrenta exemplos de outros países onde esse enfoqueproblemas financeiros. A resposta natural é deslocar mostrou ser capaz de melhorar a gestão da água, arecursos e operação e maniutenção da infra- recuperação da infra-estrutura e as ações de A, Oestrutura e xistente para atender compromissos de & M na área de irrigação. Nesses casos, o nível deinvestiimieni o. tarifação pode estar diretamente vinculado aos

gastos de operação e manutenção requeridos paraEss s problemas podem ser evitados com boa lograr a prestação de serviços e o volume de água

administra ão e, se necessário, esquemas vinculados exigidos pelos usuários. Tal coImlo ilitas outrasde financi mento que visem a assegurar que uma soluções cooperativas ou comunitárias, o êxitoparte signi ficativa das receitas geradas por áreas desse enfoque depende do nível de compromiiissoespecífica do projeto seja reinvestida n1o setor de tanto de parte dos usuários coImlo de parte dosoperação e manutenição. Entretanito, a experiência responsáveis pela infra-estrutura. As associaçõesensinia quii a separação das responsabilidades é de usuários poderão, certamenite, desempenlhar papelquase sem re a única maneira de acertar a estrutura importante na medida em que formem grupos coesosde incentiv os. e relativamente bem-organizados. Em grandes

projetos de irrigação ou até mesmo naqueles deCab ressaltar, porém, que montar uma médio porte, entretanto, a grande diversidade de

estrutura q e possibilite o gerenciainento da inifra- interesses entre os usuários dificultará oestrulLtura 1ídrica por empresas especializadas estabelecimento de prioridades e a determiniaçãocompetent s, sejam elas públicas ou privadas, pode das tarifas referentes à operação e maniutenição.ser consid rado uim objetivo irrealista nas atuais Além disso, os cutstos organizacioniais ecircunstâin ias. Seria preciso partir da premissa, administrativos referentes à criação e manaíteniçãopor exemi lo, de que existiria a disposição de de um sistema eficaz de grupos de usuários podemestabelece - e cobrar - tarifas razoáveis. Embora ser bastante elevados, o que faz coIml que esteo pri ncípi da cobrança aos usuários da água enfoque não deva ser considerado coIlmo paliativocomece a s r aceito, ainda perdura a relutância de universal.instituir a cobrança para pequenos e médios


Uma dificuldade básica inerente à maioria contribuirão para a mitigação da pobreza e o

dos mecanismos projetados para assegurar os crescimento econômico.recursos adequados para ações de A, O & M e omelhor aproveitamento da infra-estrutura existente Como mencionado acima, existem fortes

é o fato de estarem abertas à acusação de que pressões no sentido de que a maior parte dos

discriminam os pequenos agricultores e outros recursos disponíveis seja utilizada para financiar

usuários de baixa renda. Muitos estudos novos projetos de investimento que atendamdemonstraram que os esquemas atuais tendem a relevantes demandas sociais e econômicas. Issobeneficiar os grandes usuários de água. Eles não pode conduzir à adoção de procedimentossão obrigados a pagar pela água que consomem, tendenciosos de desenvolvimento e avaliação de

mas geralmente são capazes de garantir melhores projetos. Em particular:serviços - maior confiabilidade e volume - do que

os demais. Portanto, esses grandes usuários * há uma forte tendência em dar preferência a

possivelmente terão menos a ganhar com a adoção projetos de grande vulto e visibilidade que

da cobrança e de outras medidas que visem a possam angariar apoio político de uma série de

melhorar o gerenciamento, embora os benefícios a grupos e áreas de interesse;

serem obtidos sejam suficientes a ponto de levá- t com freqüência, os projetos são elaborados para

los a apoiar a adoção dessa nova estrutura de gestão. atender uma variada gama de necessidades ou

Já os pequenos usuários, mesmo que venham a demandas, o que os torna altamente complexos

ganhar no longo prazo, poderão se mostrar e difíceis de administrar;compreensivelmente relutantes em apoiar mudançasque tragam a certeza de pagamentos mais caros * conseqüentemente, projetos que mereceriam sercombinadas com a incerteza de promessas de considerados e financiados separadamente sãomelhores serviços e maior renda. reunidos em um pacote para conseguir respaldo,

especialmente se certos componentes forem

Investim bto em novas infra-estruturas justificáveis apenas mediante algumaI~ transferência interna de benefícios ou

Durante décadas, o gerenciamento de recursos compartilhamentodecustos;hídricos tem sido sinônimo de construção de infra-estruturas hídricas. Em alguns casos, essas infra- o as avaliações dos projetos são baseadas emestruturas acarretaram grandes danos econômicos, pressupostos demasiadamente otimistas no que

sociais ou ambientais. Não obstante, tal fato não se refere a cronogramas de execução, demandasconstitui razão suficiente para estigmatizar todo e futuras de água, investimentos complementares,

qualquer tipo de infra-estrutura hídrica como algo etc., e as taxas de retorno estimadas são

desnecessário ou destrutivo. É essencial, entretanto, provavelmente muito mais altas do que as que

contar com um enfoque equilibrado, fundamentado seriam obtidas segundo cálculos fundamentadosem avaliações apropriadas quanto aos benefícios e em experiências anteriores;perigos potenciais existentes. Em 1998 e 1999, porexemplo, o govemo federal gastou aproximadamente o além disso, ao analisar os valores dos serviçosR$1,5 bilhão em medidas emergenciais para mitigar de gerenciamento hídrico propostos, tende-se aos efeitos da seca no Nordeste. Com um melhor utilizar a média dos resultados finais, sem levar

gerenciamento e uma maior capacidade de emconsideraçãoaincerteza;

armazenamento dos recursos hídricos, a maioria o não há preocupação em saber se os

desses gastos teria sido evitada. Da mesma forma, beneficiários estão ou estarão dispostos a pagar

iniciativas visando ao desenvolvimento sustentável pela água ou por qualquer outro "beneficio",

da agricultura irrigada e da energia hidrelétrica ou se têm os meios para tanto, de modo a


asseg rar a recuperação dos custos ou gerar os que o projeto é economicamente viável. Contudo,recur os necessários à operação e manutenção estudos pormenorizados sobre como atender essado in stimento; demanda seriam capazes de identificar alternativas

mais baratas quer utilizando fontes locais quer* apesa dos progressos alcançados nocBas o melhorando o aproveitamento dos recursos hídricosque s refere as preocupaçoes sociais e.. ora empregados na irrigação. Da mesma forma,ambi ntais, o desenho do projeto ainda se

apenas a transposição das águas do rio Sãoconestimeinos estudode engenhpoucariateio de Francisco não será suficiente para garantir oquest s tais co,emo a sustentabilidade do suprimento de água para pequenas cidades equjeto eós tai com ão das stentabdades do povoados no Sertão. Este é um exemplo de projetopriovest meapos accs dsiesfso com grande potencial de benefícios que fica presoinvest nento .

a um círculo vicioso e se torna motivo de disputaspolíticas e institucionais em todos os níveis deMu tos desses problemas são sistêmnicos e governo. Ele poderia se transformar em uma boaigualment importantes tanto no setor Iídrico quanto prop cas fosse tabeeiosmobjetivos

iiode anerneto ásio. m abosos etoes, proposta caso fosseim estabelecidos objetivosno de san amento básico. Em ambos os setores, clrs anlie ecnmia eéncsarnetsclaros, anál'ses ecoinôm-ncas e técnicas abrangeintes,eles são co lseqüência dos incentivos colocados aos adequado desenvolvimento das estruturasfinanciad res do projeto, aos órgãos públicos e a institucioniais visando à sua implemenitação e aoutros agei tes interessados. Tentativas de aprimorar - futuras ações de A, O & M, e um apropriadoo proces o mediante o qual os projetos sãoidentifica os e avaliados terão impacto limitando- cronograia de execução.se os inc ntivos subjacentes permanecerem em Avaliar os benefícios decorrentes davigor. C ntudo, os problemas parecem ser utilização das águas do rio São Francisco paraparticular -nente agudos na gestão de recursos desenvol projetos de rigação emaváias partesliídrcos. escaa de -nuits proetos rovoc ui^n desenvolver projetos de irrigação eim várias parteslhídricos. escala de muitos projetos provoca umr do seiáionoétrfái. Um anls.a

r ~~~~do semyl-árido inao é tarefa fácil. Uima anlálise dasIdivórcio uase completo entre (a) as medidas evidências, baseada no desempenho de outrosreferentes ao planejamento e financiamento das projetos de irrigação na própria bacia, sugere umainfra-estrituras hídricas, e (b) a avaliação das crtadosde ceticiso no que serere aosconseqüúê cias práticas do projeto para seus eresta dose de cn icio e so deoren do. ~~~~~~~~~~resultados econômicos e sociais decorrentes dolbeneficiár os e o gerenciamento do dia-a-dia da vultoso investimento nesse projeto ou projetos.inifra-estru ura. Pode-se argumentar no futuro que graças a

experiência amealhada os projetos serão mellhorEm na versão atual, o proj eto de transposição administrados e poderão gerar resulItados razoáve isldo rio São rancisco fornece um exemplo claro de adpartirdos aento da produçãosagolaeid

muitasdessa caraterísicas.Tratase deiii-n a partir do aumento da produção agrícola e dalmuitas de sas características. Trata-se de uni itigação da pobreza. Mas não se justifica tentarconj unto de diferentes projeto s v Isando a levar oprojeto avante comnbase na alegação de quetransferên ia de água para atender (a) a demanda ele é "essencial" para atender as demandas rural eurbana da .egião I-netropolitana do Recife e áreas elé seica"pratidrsdmidsruleuna dategoiãdo estrooldo Recifeaíbab) e áreinasda urbana, quando na verdade trata-se de um projetono interior do estado da Paraíba, (b) a demanda deirgçourbana da gião metropolitana de Fortaleza, (c) a g odemandar sidencial rural de várias partes do Semi- É preciso lidar com o viés presente noÁrido, (d) a ampliação das áreas de agricultura planejamento e avaliação dos investimientos emirrigada em Pernambuco e Paraíba, e (e) a ampliação infra-estrutura hídrica, e buscar eliminá-lo ou pelodas áreas e agricultura irrigada no Ceará e Rio menos reduzi-lo. Com relação a uma questãoGrande do Norte. O valor da demanda urbana de específica - a sustentabilidade do projeto - cabe áágua é crucial para fundamentar a argumentação de ANA analisar se os projetos que pleiteiam ajuda


federal contêm disposições suficientes para garantir rapidamente estimularia a utilização dos IIovos

o financiamento e a capacidade de gerenciamento recursos disponíveis. Assim, os órgãos públicosadequados à operação e manutenção após a podem se sentir tentados a isentar os usuários doconclusão do projeto. Reconhecer a existência do pagamento de tarifas ou estabelecê-las a um nívelproblema já constitui um grande passo à frente, bem abaixo dos custos operacionais e deembora ainda não se saiba quão efetivo será esse manutenção a longo prazo. Em termos econômicos,exame que representa, por outro lado, uma enorme isso faz sentido a curto prazo, sempre e quando asresponsabilidade para a ANA. Infelizmente, é tarifas sejam incrementadas à medida que crescerbastante comum que planos submetidos pelos também a demanda. Infelizmente, as expectativasestados ou por outros financiadores careçam de criadas pelas baixas tarifas iniciais são facilmentegrande credibilidade. O que acontecerá caso o transmutadas em direitos de quasi-propriedade, epromotor de um projeto se compromete a cobrar os usuários passam a acreditar que jamais terãodos usuários o suficiente para financiar os gastos que pagar tarifas realistas pela água que consomem.de A, O & M e, posteriormente, não honrar o Uma vez mais, temos aqui um exemplo dacompromisso? É realista esperar que o governo inconlsistência temporal de uma estratégia política.federal insista em ser reembolsado pelos recursosoriginalmnente adiantados? Essas perguntas não Problema semellhante aflige estradas edevem frear as ações da ANA mas, clhegada a hora ferrovias. Esses exemplos sugerem uma maneiradas decisões, a agência precisará estar plenamente de limitar o impacto dos incentivos perversos.conscienite dos riscos a serem enfrentados. Segundo as regras padrão de precificação, a

diferença entre a tarifa real por um serviço de infra-A questão primordial, neste caso, é o fato de estrutura e o custo variável de A, O & M é a taxa de

os incentivos oferecidos aos responsáveis pelo congestionamento. Em um projeto dado, esta deveriaprojetoeaseus beneficiários não serem consistentes aumentar à medida que cresce a demanda pelosno tempo. Os pleiteadores são estimulados a serviços fornecidos pela infra-estrutura. O critérioprometer uma coisa antes do início do projeto e a de investimento padrão determinaria, portanto, querenegociar ou não cumprir o prometido após a o valor presente descontado das taxas deconclusão do mesmo. Sabem que, uma vez o projeto congestionamento pagas durante a vida útil doconstruído, a governo não terá nada a ganllar ao projeto deveria exceder o valor presente doimpor sanções que poderão colocar em risco a plena investimento do projeto.utilização da infra-estrutura. A solução desteproblema passa ou (a) pela exigência de que os Em um grande número de projetos construídosresponsáveis pelo projeto assumam com seu próprio no decorrer de um período de 10 ou 20 anos, ascapital parte do risco, ou (b) pela designação de receitas líquidas geradas pelos projetos de infra-uma entidade gestora da infra-estrutura após a estrutura (isto é, o total de receitas geradas pelasconclusão do projeto. Em ambos os casos, o tarifas e por outras fontes menos os gastos de A, Ooperador será compensado com base no & M) deveriam ser tratadas como retorno sobredesempenho do projeto. investimentos passados incorporados aos projetos.

Se o governo esquecesse o passado, seria possívelMesmo ass im, perdurarão d ificu Idades então argumentar que, no mínimo, não deveriam ser

comuns a qualquer projeto que exija grandes feitos novos investimentos a menos que fosseinvestimentos de capital. Visto que uma operação possível financiá-los com as receitas líquidasou manutenção imprópria da infra-estrutura não geradas por projetos anteriores. Esse enfoqueprovocará efeitos visíveis de imediato, os usuários garantiria uma certa disciplina econômica ereais ou potenciais poderão argumentar que nenlhuma financeira aos investimentos em infra-estruturascobrança, ou a cobrança de uma tarifa mínima, Iídricas, algo ausente até agora.


Há uma questão adicional referente à e determinação de objetivos são elementoscomplexi ade do desenllo e dos objetivos dos imprescindíveis para uma elaboração e umaprojetos. Existern pelo menos dois pontos de vista implementação eficientes de um projeto ou para oirreconcili áveis sobre a natureza e o desenho de gerenciamento bem-sucedido de uma empresa.projetos ie gestão de recursos hiídricos. Osprofission is ressaltam a necessidade de levar em Um projeto excessivamente complicadoconsideraç ão todos os usuários de recursos Iídricos, acabará por não satisfazer ninguém e estará propensocom ou se m interesses divergentes. Os grandes ao fracasso quer durante sua implementação querprojetos ião deveriam ser dominados pelas durante seu desempeniho após a conclusão. Apreocupaç es de um setor ou grupo dominante de tendência, compreensível, de querer camuflarusuários, mas sim reconlhecer as demandas complicadas soluções de compromisso deixa osconflitaint s dos pequenos e grandes agricultores, responsáveis pelo gerenciamento e operação dodosetorei ergético,dosconsumidoresindustriaise projeto de posse de um reduzido conjunito deresidencia s e da proteção ao meio ambiente. Por diretrizes sobre prioridades e limites para fazeroutro lado a experiência prática e a maior parte da frente a acontecimentos imprevistos.literatura obre gerenciamento nos dizem que foco

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Abastecimento de água eesgotamento sanitário

A pc s o recente fim da proposta de lei sobre Apesar das claras desvantagens da estruturaa egulamentação do abastecimento de água institucional vigente, não parece haver grandes

e sgotamento sanitário, muitas das pessoas perspectivas de mudança nas "regras do jogo" nosfamiliariz das com o setor de saneamento brasileiro próximos anos. Algumas poucas concessões serãodeclararan -no "órfão" do PLANASA, o programa outorgadas a operadores privados em pequenasfederal q te levou à criação das companhias cidadesecentrosurbanos,namaioriadasvezesemestaduais de saneamento e que financiou os substituição aos serviços municipais, ou em áreasinvestim ntos em abastecimento de água e fora das grandes regiões metropolitanasesgotame- to sanitário nos últimos 20 anos. A negligenciadas pelas companhias públicas demaioria d s agentes do setor ainda esperam poder saneamento. Alguns municípios grandes poderãocontarcon recursosdogovernofederalparainvestir concordar em renovar suas concessões comna expans lo e melhoria dos serviços. empresas estaduais em troca do compromisso de

novos investimentos e melhoria dos serviços.Par lelamente, o setor está sendo sujeito a Contudo, o desempenho operacional e a situação

um proce so bastante desencontrado visando à financeira dessas companhias não apresentarãoadoção de novos padrões ambientais e de qualidade. melhoria considerável caso as medidasDurante os últimos 5 anos, o CONAMA e o institucionais e os incentivos existentes penraneçamMinistéric da Saúde baixaram normas novas e mais os mesmos.rígidas, quando na verdade poucos são osoperadores capazes de cumprir mesmo as regras Nas atuais condições, a maioria dasatuais. A (leterminação desses novos padrões não companhias estaduais de saneamento no Brasil eestá base da em uma avaliação de seus custos e suas contrapartes municipais são simplesmentebenefício , especialmente dos custos derivados da incapazes de gerar recursos suficientes para financiarimposição de regras mais estritas. Os resultados os investimentos necessários ao atendimento dassão gerali ente limitados ou inexistentes em termos metas de melhoria e à expansão dos serviçosde melhoi ia do meio ambiente ou do bem-estar exigidos por prefeituras, agências ambientais esocial. A s tuação é tão perversa, que os incentivos outros grupos de interesse. Além disso, a adoçãocriados po -essas normas podem, na prática, impedir de medidas operacionais que conduzam a um maiora melhoria dos serviços devido à forma como grau de eficiência, confiabilidade e qualidade dosinteragem com as condições atuais dos operadores. serviços possivelmente será lenta, tendo em vista

os atuais incentivos oferecidos às entidadesgestoras.

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Se as condições permanecereimn as mesmas, De acordo com os resultados do Censo de 2000 -a natureza e o nível de investimentos futuros ver Tabela 1 - pouco mais de 10% dos domicíliosdependerão primordialmente das alocações de brasileiros em áreas urbanas, cerca de 3,9 millhõesrecursos fornecidos quer diretamente pelo governo de famílias, ou 14,4 millhões de habitantes, não sãofederal quer através de instituições finaniceiras servidos pela rede de abastecimento de água.governamentais como a Caixa Econômica Federal. Contudo, a maioria desses domicílios conta comExistem muitas pressões sobre o limitado volume água encanada originária de outras fontes,de recursos orçameentários e de financiamento geralmente nascentes ou poços artesianios próximos.disponíveis para investimentos em infra-estrutura. O número de domicílios urbanos que não dispõe dePortanto, é necessário estabelecer cuidadosamente qualquer tipo de água encanada está um poucoas prioridades paraaalocação doslfundos federais abaixo de 1,5 milhão, o que corresponde ano setor de saneamento. aproximadamente 5,2 milhões de habitantes urbanos.

Mesmo que os interesses conflitantes que Não existem muitos dados disponíveis sobrebloqueiam as reformas propostas para a estrutura se os domicílios que contam com água encaniada deinstitucional do setor sejam superados, serão poços ou nascentes recebem água de boa qualidadenecessários de 2 a 3 anos para implementar as e em quantidade suficiente. Exceto cerca de meiomudanças requeridas. Posteriormente, as novas milhão de pessoas no estado do Rio de Janeiro, aentidades gestoras e/ou operadores serão obrigados maioria das demais vive em estados com baixaa conceder prioridade absoluta à atualização de suas densidade demográfica, embora em expansão, comooperações e serviços. Assim sendo, qualquer Goiás, Mato Grosso, Pará e Rondônia.programa de reformas só começará a mostrar Possivelmente, grande parte delas mora em áreasresultados em termos de expansão da cobertura após periurbanas, na vizinhança imediata das cidades, e4 ou 5 anos. A implementação dessas mudanças suas fontes de águas devem ser de razoávelpoderia ser facilitada caso o governo financiasse qualidade, mas se deteriorarão à medida que asum número selecionado de programas, tais como o populações urbanas expandirem. Com base em umllII Projeto de Modernização do Setor de Saneamento cálculo aproximado sobre a proporção de domicílios(PMSS2) e o Programa Compra de Esgoto da ANA que poderia ser servida pela rede de abastecimento(ver adiante), a fim de não só promover maior de água em cada estado, é possível prever que cercaeficiência como também alterar a estrutura de de 1,6i millhões de domicílios que contam com águaincentivos do setor. Mesmo assim, a longo prazo, é encanada de outras fontes serão beneficiados pelaessencial que as reformas estruturais sejam conexão em rede.adotadas. Paralelamente, também é importantedeterminar de que modo o governo federal, Assim, estimamos que a demanda total portraballhando em colaboração com os estados e serviços de abastecimento de água urbana chegue amunicípios, irá atacar os problemas mais prementes 3,1 milhões de domicílios. Além disso, é precisode qualidade e acesso aos serviços de saneamento levar em conta o crescimento contínuo da populaçãobásico. urbana, o que acrescentaria de 2,8 a 3,0 milhões de

domicílios ao número daqueles que deverão seratendidos nos próximos 5 anos. O investimeentoNomédio por domicílio adicional atendido seria de R$

Por razões de saúde pública, e de modo a dar 800-1.000 a preços correntes 5, o que faria com quepreferência aos domicílios afetados, existe consenso o total de investimentos necessário ao atendimenitoquanto à necessidade de se conceder prioridadeimediata à ampliação do acesso ao abastecimento Como seria de se esperar, há uma grande variação no custode água encanada, especialmente em áreas urbanas. médio da expansão das redes de abastecimento de água.


da demand a da população não-servida somada à revelam que os benefícios decorrentes do acesso ademanda gerada pelo crescimento populacional quantidades adequadas de água encanada limpa sãoatingisse de R$ 5 a 6 billhões em 5 anos, ou cerca de significativamente maiores para as populaçõesR$ 1 ou 1,2 billhão por ano. Um investimento dessa urbanas do que para as rurais. Os mecanismosmagnitude ião deveria representar problema algum institucionais e financeiros necessários à consecuçãopara um sel or que, se corretamente administrado, e da meta de acesso ao abastecimento de água ema preços e onsumo correntes, deveria gerar receitas áreas urbanas são menos complexos do que ossuperiores R$ 14 billhões por ano somente no setor referentes ao suprimento de zonas rurais. O principalde abastec mento. O nível atual das subvenções obstáculo à consecução dessa meta é o desempenhlogovername ntais para o setor de saneamento básico operacional e financeiro das atuais concessionárias.é da ordeni de R$ 1 bilhão por ano. Portanto, ameta de garantir que pelo menos 98% dos Nada do que foi dito acima pressupõedomicílios urbanos tenham acesso a água negligenciar o abastecimento de água às zonas rurais,encanada em um prazo de 5 anos é perfeitamente mas a identificação de prioridades nesse caso é bem

viável e d everia constituir uma das primeiras mais difícil. Os resultados do Censo 2000 revelam

prioridad s do novo governo. que cerca de 18% dos domicílios rurais estão ligadosà rede de abastecimento de água, enquanto 43%

Deve ser dada prioridade igualmente, à (3,3 millhões de domicílios) não dispõem de nenihummelhoria da qualidade dos serviços fornecidos aos tipo de água encanada. Aproximadamente 15% dosmoradores dos bairros pobres urbanos e domicílios rurais estão localizados em áreasperiurban is, que estão conectados à rede de denominadas "aglomerados rurais", uma extenisãoabastec iin ento mas cuj os serviços são dos centros urbanos ou outros tipos de concentraçãoperiodicai ente interrompidos ou cuja água pode populacional. 6 Sem acesso a tabulaçõesestar coIn taminada por patógenos ou outros pormenorizadas, parece razoável supor que apoluentes. Um suprimento de água não-coinfiável e/ maioria dos domicílios rurais conectada à rede deou conta ninado constitui prova cabal do abastecimento de água esteja situada nessas áreas,desempen io operacional deficiente de muitas embora a qualidade dos serviços deva ser bastantecompanhli ls de saneamento. Com uma gestão deficiente. Assim sendo, a prioridade deveria ser ocompetent , esses problemas normalmente seriam fornecimento de um adequado serviço deremediado sem 6 ou 12 meses sem necessidade de abastecimento de água para os domicílios situadosgrandes in estimentos. fora dos aglomerados rurais que não têm acesso à

água encanada.O a astecimento de água em áreas urbanas

reveste-se de particular iimportância visto que Atender essa demanda em um prazo de 5 anosestudos ( pidemiológicos e de saúde pública implicaria expandir os serviços para cerca de 3,1

millhões de domicílios, levando em conta o declínio

Alguns estu os preliminares nas regiões Nordeste e Centro-Oeste, elab rados para o Banco Mundial pelo PMSS2, 6 As definições subjacentes à distinção entre domicíliosapresentaran custos médios da ordem de R$ 500-600 por urbanos e rurais complicam a interpretação dos resultados dodomicílio, de acordo com preços de 2002, enquanto as cifras Censo. Domicílios rurais são aqueles que não estão situadosmais comuns para grandes centros urbanos na região Sudeste em sedes municipais ou sedes distritais. Entretanto, asestão na fai a de R$ 1.200-1.400 por domicílio. Adotamos definições sobre a extensão dos aglomerados, e sobre quaisuma faixa in ermediária, como uma solução de compromisso os aglomerados considerados como sedes munlicipais ouentre o custo para atender o crescimento populacional no distritais são determinadas pelos próprios municípios. CidadesSudeste e os custos mais baixos de estender o acesso a de grande ou médio portes não representam problema, mas aconsumidor s não servidos pela rede de abastecimento no prática para as cidades pequenas e para os assentamentos deNorte. Nordeste e Centro-Oeste. menor densidade demográfica são confuisas e inconsistcntes.


contínuo da população rural. Mais de 85% desses períodos de estiagem é bastante elevado.domicílios estão situados nas regiões Norte e Investimentos na construção da infra-estruturaNordeste, com cerca de 2,1 millhões no Nordeste e necessária a uma melhor gestão dos recursos0,6 milhão no Norte - o que representa cerca de hiídricos e à utilização de fontes alternativas de águadois terços do total de domicílios rurais nessas duas podem gerar importantes benefícios a longo prazoregiões. O custo médio do abastecimento de água ao reduzir os custos das ações de combate à seca.encanada, com um nível mínimo de tratamento, parapequenas comunidades de 100 a 1.000 domicílios A questão chave, mais uma vez, é comocom acesso a água de uma nascente ou lençol combinar investimentos adequados nofreático próximos gira, normalmente, em torno de abastecimento de água para as zonas rurais com oR$ 800 a 900 por domicílio. Assim sendo, o estabelecimento de incentivos e estruturasinvestimento necessário para garantir o acesso à organizacionais que garantam às novas estruturaspopulação não-servida seria de menos de R$ 2,7 uma administração, operação e manutençãobillhões em um período de 5 anos. Um montante da apropriadas.ordem de R$ 550 millhões por ano é quase trivialquando comparado às somas gastas pelo governofederal em outros setores, especialmente na medida Investimentos na rede de esgotosem que esse investimento terá um impacto direto No que se refere à coleta e ao tratamento de águasna melhoria da qualidade de vida das famílias rurais. residuárias, não existe qualquer consenso quanto

ao estabelecimento de prioridades e como estasO verdadeiro problema não seria de caráter deveriam ser classificadas em comparação,

financeiro, mas sim de natureza organizacional: digamos, com o aprimoramento da qualidade dosbuscar utilizar os recursos disponíveis da melhor suprimentos de água potável para além das metasforma possível a fim de assegurar a construção e básicas assinaladas acima. Esta seção enfoca omanutenção de sistemas que forneçam níveis esgotamento sanitário nas áreas urbanas, pois osadequados de serviço, e não caiam rapidamente em problemas das zonas rurais são totalmente diferentes,condições de mau estado e desuso. constituindo mais uma questão de educação e

higiene pessoal do que de infra-estrutura. No casoUma segunda preocupação de peso diz das populações urbanas, existem três questões

respeito à melhor forma de tratar da questão da principais e inter-relacionadas.escassez intermitente de água na região do semi-árido nordestino. Neste caso, a solução poderá ser o tendo em vista o atual nível de renda e deonerosa e deverá estar vinculada a um enfoque mais desenvolvimento do Brasil, qual seria o padrãoabrangente no âmbito da gestão dos recursos razoávelouapropriadodeesgotamentosanitáriohídricos. Mesmo assim, muitas comunidades e de tratamento de águas residuárias para adependem de pequenos açudes, lençóis freáticos maioria da população urbana?rasos ou captação de água da chuva para a o estariam os domicílios urbanos dispostos amanutenção dos recursos hídricos entre as estações. pagar os custos referentes á coleta e aoA confiabilidade e qualidade dessa água poderiam tratamento de águas residuárias segundo osser melhoradas mediante um investimento padrões necessários à proteção tanto da saúderelativamente pequeno que permitiria a utilização pública quanto do meio ambiente?de fontes mais profundas de águas subterrâneas ouo aprimoramento dos sistemas de armazenamento * como seria atendida a demanda dos domicíliosde superfície. Por outro lado, o custo intermitente urbanos de baixa renda, especialmente aquelesde garantir o abastecimento de água às comunidades situados nas áreas periurbanas não-planejadas,do semi-árido por meio de caminhões-pipa nos na vizinhança imediata das cidades?


Por tíri lado, a proporção de domicílios com caso da cidade de Buenos Aires. Embora não seja

acesso a c leta e tratamento de águas residuárias comum no Brasil, o uso de águas subterrâneas rasas

está aquém do nível de cobertura que os especialistas está aumentando em algumas áreas - p.ex., no

em questões ambientais e lídricas consideram Recife - onde as companhias de saneamento

desejável. Os dados do Censo 2000 revelam que mostram-se incapazes de suprir os usuários

56% dos d imicílios urbanos despejam suas águas conectados às redes de abastecimeento com água de

residuária quer na rede de esgotos saniitários quer qualidade e em quantidade suficiente. A

nas galeria de águas pluviais. Há fortes razões que contaminiação das redes de abastecimento ainda

levam ao c ticismo com relação a essas estatísticas. constitui, obviamente, uma ameaça potencial, mas

Não está ,laro até que ponto os entrevistados, ela geralmente é resultado de um gerenciamento

especialm nte aqueles que moram em apartamentos deficiente das redes de distribuição. Não faz sentido

ou em ed fícios de ocupação múltipla, sabem investir pesadamente em redes de esgoto a fim de

exatarnente qualodestinodesuaságuasresiduárias. evitar riscos de contaminação das redes de

Como resp onderam a pergunta sobre se tinhlam ou abastecimento de água.não uma f ssa séptica cujo extravasor era ligaclo aalgum tipo de esgoto ou galeria pluvial? Esta é uma Uma fossa séptica deveria ser um tipo

prática ba tante comium em áreas de assentamento perfeitamente aceitável de esgotamento sanitário

antigas e/ u de menor densidade demográfica de para uma grande parte da população. Idealmente,

algumas c dades. elas deveriam ser deslodadas periodicameinte a fimde assegurar que o processo de digestão anaeróbia

Por outro lado, mais de 92% da população continuasse funcionanclo adequadamenite. Na

urbania di põem de algum tipo de esgotamenito Europa, a pressão para instalar redes de esgoto em

sanitário, lefinido como domicílios conectados à substituição às fossas sépticas foi resultado da

rede de esE oto somados àqueles com fossas sépticas preocupação com a eutrofização de águas litorâneas

ou fossas udimentares. Cabe assinalar, mais uma e interiores em decorrência dos despejos de

vez, que a ui a distinção entre fossa séptica e fossa nutrientes provenientes de todas as fontes. O risco

rudimnenta possivelmente não era clara para muitos de eutrofização das águas litorâneas constitui um

dos entre istados. Do ponto de vista da saúde problema potencial ou real em algumas partes do

pública, t dos esses tipos de esgotamento sanitário Brasil, mas ele não é considerado como urma das

reduzem o risco de exposição a doenças prioridades ambientas mais urgentes. Mesmo na

transmissí veis por contato com fezes humanas. A Europa, é impossível determinar com segurança até

extensão (Ia redução do risco depende de onde e que ponto a substituição das fossas sépticas por

como é d spejado o excesso dos esgotos, fossas redes de esgoto contribui para a redução dos

sépticas e ossas rudimentares. Muitas comunidades despejos de nutrientes. A política relativa à coleta

utilizam anais de drenagem a céu aberto que e ao tratamento de águas residuárias foi

podem, e entualmente, transbordar. Esse sistema impulsionada na Europa mais por um complexo

expõe a t talidade dos moradores de um bairro ao conjunto de soluções de compromisso entre os

risco de transmissão de doenças devido a países membros da União Européia do que por um

inuindaçõe ou a crianças que brincam nesses canais estudo minucioso sobre seus possíveis benefícios.de escoam lento a céu aberto. Por outro lado, a Um importante elemento neste processo foi o

utilizaçã de fossas sépticas ou de fossas reconlhecimento de que seria extremamente difícil

rudimenta res com descarga em valas de infiltração controlar fontes difusas ou não-localizadas de

pode acar rtar problemas de contaminação de águas despejos de nutrientes, especialmente agrícolas.

de abaste imento por cruzamento dos sistemas, Assim, a instalação de sistemas de redes de esgoto

especialm nte quando muitas pessoas se valem de foi vista como uma maneira de eliminar algumas

aqüíferos de águas subterrâineas rasas, como é o das fontes difusas, direcionando as águas residuárias


para estações de tratamento terciário com alto nível da cobertura da rede de esgoto em áreas urbanas dede remoção de nutrientes. digamos 56% para 60% ou 80%.' Obviamente, o

ponto de partida deve ser atender a demandaA questão sobre o que fazer com as fossas daqueles que não disponham de qualquer tipo de

rudimentares não é tão clara. Ao remover as fezes esgotamento sanitário adequado. Mesmo nessesda área imediata dos domicílios, elas assegurain a casos, a primeira prioridade deveria ser garantir seumaior parte dos benefícios à saúde fornecidos pelos acesso ao abastecimento confiável de águamelhores sistemas de esgotamento sanitário. Por encanada. A partir daí, deve ser feita urna escolhaoutro lado, a maior parte das fossas rudimentares entre a instalação de redes de esgoto ou a promoçãonão dispõe de qualquer forma de tanque coletor de fossas sépticas ou outras formas descentralizadasque permita a digestão anaeróbica, de modo que de saneamento. Possivelmente, esta última opçãoseu transbordamento freqüentemente terminará por seria a melhor para áreas periurbanas e para oscontaminar as águas subterrâneas e os cursos d'água pequenos assentamentos ou centros distritais menospróximos com patógenos e resíduos orgânicos. Se habitados das grandes cidades, sempre e quando aa comunidade usar as águas subterrâneas ou de densidade da população e as condições do solosuperfície para beber, tomar banho ou lavar, isso permitam.poderá provocar doenças ou infecções parasitáriastransmissíveis pela água ou pelo contato com fezes. A um custo médio de R$ 1.800-2.000 porAssim sendo, trata-se de uma pergunta empírica domicílio 8 (inclusive os custos associados àsobre até que ponto o uso de fossas rudimentares capacidade de tratamento das águas residuárias)representa uma ameaça à saúde em locais um programa de instalação redes de esgoto paraespecíficos. Possivelmente a ameaça será maior em atender todos os domicílios que atualmente nãofavelas densamente habitadas, visto que estas não dispõem de acesso a esgotamento sanitáriocontam com redes de abastecimento de água adequado custaria entre R$ 5 - 6 bilhões. Alémconfiáveis. disso, seria necessário considerar também o custo

da infra-estrutura de esgotamento sanitário paraOutras formas de disposição de águas

residuárias, inclusive o despejo direto em valas, A obrigação de atingir as metas de 60% ou 80% de coberturacursos d'água e em outras águas de superfície, da rede de esgotos em um prazo de 5 ou 10 anos écertamente não são satisfatórias. A proporção de freqüentemente especificada por prefeituras ao determinar asdomicílios sem esgotamento sanitário adequado condições de operação para as concessões de serviços devaria de 14% no Norte e Nordeste a menos de 4% água e esgoto.no Centro-Oeste. Em valores absolutos, os estados 'Neste caso, também, há uma variação substancial nos custoscom maior númerodedomicílissemesoestimados para a coleta e o tratamento das águas residuáriascom maior numero de domicílios sem esgotamento nas diferentes regiões. Algumas estimativas chegam a umsanitário adequado são São Paulo e Rio de Janeiro mínimo de R$ 900-1.000 por domicílio, enquanto os custos(cerca de 470.000 e 410.000 respectivamente). Em no Sudeste atingem R$ 2.400-2.600 por domicílio. Se a terratermos proporcionais, os piores estados são é barata, o custo de investimento de estações de tratamentoMaranhão, Amapá e Acre, cada um com secundário pode ser reduzido significativamente mediante a

utilização de lagoas de aeração, lagoas de estabilização ouaproximadamente 25% de domicílios urbanos sem zonas alagadas construídas. Normalmente, esses métodosacesso a esgotamento sanitário apropriado. são impraticáveis em grandes áreas urbanas e devem ser

substituídos por tecnologias mais compactas e mais caras,O reconhecimenito de que alternativas de tais como o lodo ativado, que apresenta um elevado custo de

baixo custo podem vir a oferecer esgotamento operação e sofisticados requisitos de manutenção, ou sistemasde filtragem biológica. Utilizamos os custos acima da média

sanitário de qualidade aceitável para muitos porque a maior parte dos investimentos será realizada emdomicílios implica reconhecer, igualmente, que não assentamentos densamente habitados, que geralmente sãofaria muito sentido estabelecer metas de aumento caros e dificeis de atender.


servir à cr scente população urbana. Espera-se que possivelmente gerará a melhor relação custo-nos próxi nos 10 anos, o número de domicílios benefício em termos de retorno social, sanitário eurbanos c ̂ esça pelo menos em 6 milhões. Esse ambiental.aumento p ode chegar até mesmo a 9 milhões, se otamanilolo édio dosdomicílioscontinuaradiminuir Muitos dos moradores dessas áreas são detão rapid amente quanto entre 1991 e 2000. baixa renda ou não possuem uma renda fixa. ADependen o da proporção de novos domicílios iistalaçãodeumainfra-estruturasanitáriademelhorservidos p Dr redes de esgoto, e não por outro tipo qualidade pode representar um benefício duvidoso.de esgotan ento sanitário, o investimento requerido Por um lado, a maioria desses moradores pobrespara aco npanhar o ritmo do crescimento não está informada quanto aos benefícios trazidospopulacio ial urbano poderá ser da ordem de R$ 12 por obras como essas, e umas poucas campanhasa 18 bilhõ s. Finalmente, há o custo potencial de educacionais poderiam aumentar sua disposição aconectar os domicílios que utilizam fossas pagar pelos serviços a serem prestados. Há,rudinenta res à rede de esgotos. Até o ano 2000, igualmente, a questão da "inclusão social", que podeexistiam c rca de 7,5 milhões de domicílios nessas representar um importante fator nesta equação -condições e o investimento necessário seria de quando as autoridades públicas começam a investiraproximac amente R$ 13 a 15 bilhões. em coleta de águas residuárias e em drenagem, obras

associadas à melhoria da qualidade de vida nasA c nsolidação dessas estimativas nos dá os favelas - (onde isso é uma questão relevante) - os

seguintes i úmeros. habitantes das áreas periurbanas passam a acreditar

Dem anda potencial de investimentos em redes de esgotos urbanos, 2003-2012

Conexão de domicílios sem esgotamento sanitário adequado R$ 5 - 6 bilhões

Crescim ento do número de domicílios urbanos R$ 12 - 18 bilhões

Conexão de domicílios com fossas rudimentares R$13 - 15 bilhões

TOTAL R$ 30 - 39 bilhões

Não seria realista esperar que sejam napermanênciadeseusassentamentose começammobilizad s R$ 3 - 4 bilhões por ano, durante os a investir também em suas residências. Ter umpróximos 10 anos, para implementar todos os endereço pela primeiraveznavida (como resultadoelementos de tal programa. Mas na medida em que das campanhas de melhoramento das favelas), ouesteja ca acitado a influenciar a alocação de receber a primeira conta de água e/ou esgoto poderecursos (le investimento para a construção ou ser um fator positivo para os moradores que queiramexpansão das redes de esgoto, o governo federal procurar emprego, abrir conta em banco, fazerdeveria ser bem mais seletivo do que tem sido até compras a prazo, etc. O outro lado da moeda,agora. Issé implica o estabelecimento de critérios entretanto, são as implicações econômicas imediatasobjetivos para a seleção dos projetos que serão decorrentes de tal tipo de serviço. Eles podem nãorespaldad s em função de seus benefícios à saúde, estar dispostos a pagar uma conta de água mais altaà sociedad ou ao meio ambiente. Uma concentração para cobrir os custos adicionais da conexão à redede esforçc s nas áreas densamente habitadas, onde de esgoto. Além disso, a estrutura tarifária dasmuitos do micílios não contam com acesso a um companhias de saneamento faz com que asserviço de esgotamento sanitário adequado, concessionárias incorram em prejuízos substanciais


para cada cliente adicional conectado ao serviço evitar pagar as altas tarifas cobradas. Seráde esgoto que utilize menos de 20 ou 30 m3 de água preciso reconsiderar a estrutura de tarifas depor mês. Neste contexto, os fatores relevantes para modo a recuperar o capital excedente e osesta questão seriam os seguintes: custos operacionais necessários a uma grande

* análises pormenorizadas sobre os custos de expansão dos serviços de redes de esgoto eeficiência dos serviços de abastecimento de tratamento de águas residuárias.

sguaedecolerviço e rtaetod áusInevitavelmente, a média das tarifas pagas pelaágua e de coleta e tratamento de águas maioria dos pequenos emédios consum-idoresresiduárias sugerem que o custo marginal de vai ter que subir até alcançar umnsível maislongo prazo da coleta de águas residuárias no vai dos custe médios de ngo p az sBrasil corresponde normalmente a 80-100% próximodoscustosmédiosdelongoprazodosdaquele do abastecimento de água. Somando- serviços.se a ele o tratamento das águas residuárias, Muitos estudos sobre a disposição daschega-se a uma proporção de 100-120% para a aMuitos elos sobre abasteciçãocoleta com tratamento primárioede 120-150% pessoas a pagar pelos serviços de abastecimentoparaacoleta com tratamento secundário. Essas de água e esgotamento sanitário revelalin que asparaaopoçeta sãom trmelhantes àsencundárioa as e famílias estão prontas a pagar 3% ou mais de suaproporções são semelliantes às encontradas em redplosrintdeáu,msbm-eispaíses da Europa e nos Estados Unidos. enda pelo suprimento de água, mas bem menosEntretanto, no Brasil as tarifas de coleta e peloesgotameto sanitário Quando foi oferecidaatratamento de águas residuárias são possibilidade de conexão à rede de esgotos aosestabelecidas em um patamarentre 70%e 100% domicílios que dispunhamn de fossas sépticas oudas tarifas de água. A justificativa baseia-se fossas rudimentares, os estudos mostraram que asquer na concessão de um subsídio cruzado para pessoas estariam dispostas a pagar, em média,estimular os consumidores a se conectarem à apenas de 1-1,5% de sua renda pelos serviços.rede de esgotos, quer na externalidade negativa Consideremos as implicações desses cálculosassociada ao consumo de água. Entretanto, os a onado s as dmilio de cnsulosnúmeros indicam que os custos associados à aproximados para um domicílio que consuma 15prestação de serviços a clientes adicionais m3 por mês - o equivalente a 125 litros por pessoaserão, em média, mais altos do que a receita por dia, em uma família de 4 pessoas. Se as tarifasgerada por eles. espelham o custo médio de longo prazo da prestação

do serviço, a tarifa de água seria de R$ 1,20 por m3

* a preços correntes, o custo médio de longo prazo e a tarifa de águas residuárias seria de R$ 1,50 porda prestação do serviço corresponde a R$ 1,15 rr3. Com essas tarifas, um domicílio com uma renda- 1,25 por m3 para o abastecimento de água e a de R$ 600 mensais ou mais não gastaria acima deR$ 1,40 - 1,60 por m3 de água para a coleta e 3% de sua renda com o abastecimento de água, mastratamento secundário das águas residuárias. a renda desse mesmo domicílio teria que ultrapassarContudo, a tarifa média paga pelos clientes que os R$ 1.500 por mês para que fosse possível manterutilizam menos de 20 ou 30 m3 está bem abaixo o custo da coleta de águas residuárias abaixo dedesses níveis. A viabilidade financeira das 1,5% da renda. Utilizando-se dados da Pesquisacompanhias de saneamento depende de grandes Nacional por Amostragem de Domicílio (PNAD)subsídios cruzados pagos pela indústria, de 1999, ajustados para os preços correntes, cercacomércio e grandes clientes residenciais em de 60% dos domicílios urbanos possuem uma rendafavor dos pequenos consumidores. Todavia, superior a R$ 600 por mês, mas apenas 30% têmessa estrutura tarifáriajá se encontra ameaçada uma renda mensal por domicílio superior a R$ 1 .5 00.por grandes clientes industriais, responsáveispor cerca de 25-40% do total das receitas, que Tarifas sociais e subsídios cruzados dosbuscam fontes alternativas de água a fim de serviços de abastecimento de água e esgotamento


sanitário rodem expandir o número de domicílios cobertura existente para aqueles domicílios semcapazes e dispostos a pagar apenas pelo serviço de esgotamento sanitário adequado, o ajuste daabastecime nto de água ou pelos dois. Mas a verdade cobertura de atendimento ao crescimentoreside em que a grande maioria dos domicílios populacional e substituição das fossas rudimentares,urbanos c ue hoje não paga pelos serviços de ultrapassam em muito os recursos financeirosesgotamen o sanitário não tem capacidade financeira disponíveis nos fluxos de caixa das companhias depara tanto ou não vê a necessidade de arcar com saneamento ou a assistência potencial do governoeles, mesn o com base em tarifas muito abaixo do federal. As companhias não deveriam depender decusto de longo prazo dos serviços. financiamento por endividamento para a construçãoConseqüei temente, companlhias de saneamento em de redes de esgoto porque as receitas a seremdiferentes partes do país apresentam taxas de geradas pela expansão dessas redes ficarãoconexão a s novos sistemas de redes de esgoto bem possivelmente aquém do montante necessário parainferiores a 90-100%, de modo que os supostos cobrir os custos de operação e manutenção e obenefícios ambientais,dentreoutros,nãoestãosendo serviço da dívida. Desse modo, todas as partespercebido . envolvidas - especialmente o governo federal ao

alocar assistência financeira - deverão ser maisOs stadosemunicípios,obviamente,podem seletivas ao decidirem sobre os projetos que

adotar noi mas que exijam que os domicílios que merecerão apoio e os que deverão ser adiados atéestejam si tuados dentro de um raio de 25 ou 50 que os recursos e a disposição a pagar pelos serviçosmetros de distância do local por onde passa a rede não mais representem limitações sérias.de esgotos se conectem a ela. Isso daria conta da Independentemente do caso, os recursos paraquestão re erente aos domicílios mais ricos que, de investimento deveriam sempre estar condicionadosoutra for na, não teriam qualquer razão para à demonstração, por parte do operador, de que nassubstituir sua fossa séptica pela rede de esgotos. condições atuais de funcionamento, dispõe deMas estes representam apenas uma pequena parte recursos financeiros e capacidade operacionaldo proble ma enfrentado pelas companhias de suficientes para garantir a administração e gestãosaneatinen o. Em muitos bairros seria inviável fazer da nova infra-estrutura de maneira sustentável.cumprir u ina legislação como essa, e mesmo que Subvenções e outros tipos de auxílio deveriam estartal fosse possível, essa conversão poderia levar, claramente associados à consecução de benefíciossimplesme nte, ao aumento da inadimplência dos significativos em matéria de saúde pública ou meioconsumid res. Assim sendo, as companhias não ambiente.demonstr .in ter grande entusiasmo por leis quetornem o rigatória a conexão às novas redes deesgoto. U na alternativa seria subsidiar as tarifas Tratamento de águas residuáriasparadomic íliosmaispobresdurantecercade5anos, As conclusões apresentadas na seção anteriormas não o custo de investimento da conexão. Uma aplicam-se mais ainda à questão do tratamento devez os dor icílios conectados à rede de esgoto por águas residuárias. De acordo com dados do anoum certo tempo, as pessoas que neles habitam 2000 do Sistema Nacional de Informações sobrecomeçarã a se acostumar com o serviço e a Saneamento (SNIS), cerca de 47% de todas as águasentender s zus benefícios. E, portanto, estarão mais residuárias coletadas são tratadas. Isso equivale adispostas a pagar pelo serviço ao findar o período aproximadamente 21% do volume total de águado subsídio. consumida. Os padrões de tratamento variam

consideravelmente e há muitos casos concretos queEm síntese, os investimentos necessários à sugerem que um número significativo de estações

impleme tação de um programa completo de de tratamento de águas residuárias é bastanteampliação da rede de esgotos de modo a estender a ineficaz. Talvez isso se deva a problemas de


manutenção ou à ausência de instalações de são previamente tratadas. Em condições normais,disposição do lodo, o que leva os operadores a este fato acarreta consequências mínimas para osdespejá-lo nos rios ou em outras águas de superfície. habitantes da cidade. Além disso, os métodos dePor trás dos fatores específicos de cada caso, tratamento padrão não teriam maior impacto sobreencontra-se a questão mais ampla da falta de o grande risco representado pelos despejos dasincentivos para que as companhias públicas, águas residuárias no oceano, ou seja, que as águasineficientes e sofrendo pressões financeiras, das praias apresentassem níveis excessivos demantenham e operem sistemas de coleta e estações patógenos, visto que tratamentos primários ede tratamento de águas residuárias, que representam secundários têm efeito limitado sobre bactérias,altos custos operacionais. vírus e outros patógenos presentes nas águas

residuárias. É possível tratar águas residuárias deO investimento total necessário à modo a eliminar a maioria dos patógenos, mas isso

implantação de serviços de tratamento secundário pode ser extremamente oneroso quer em termos depara (a) águas residuárias atualmente coletadas mas custos de investimento (lagoas de estabilização denão tratadas, e (b) águas residuárias tratadas abaixo resíduos exigem grandes extensões de terra) querdo padrão aceitável, seria de aproximadamente R$ em termos de custos operacionais (para tratamento6 - 7 bilhões. Além disso, a participação do convencional, desinfecçãoemicrofiltragem).componente de tratamento de águas residuárias n1ocusto da expansão dos serviços, abordada na seção Este exemplo não pretende sugerir que oanterior, equivaleria a cerca de R$ 9 - 13 bilhões, tratamento de águas residuárias é irrelevante. Aoem 10 anos. contrário, ele pretende ressaltar que as decisões

sobre quando e como tratar as águas residuáriasOs benefícios decorrentes do tratamento de deveriam ser tomadas com base em uma análise

águas residuárias domésticas-inversamente ao que minuciosa sobre o impacto do tratamento naocorre com acoletaetratamento de águas residuárias qualidade da água na qual as águas residuárias,industriais -são quase que inteiramente ambientais. tratadas ou não, serão despejadas. No caso do RioUm investimento que poderia alcançar R$ 15 - 20 de Janeiro, os principais problemas ambientais sãobilhões, somado aos custos operacionais de até R$ a eutrofização de partes da Baía da Guanabara,1,5 bilhões anuais deveria ser comparado, portanto, devido aos nutrientes das águas residuárias alia outras opções que também beneficiem o meio despejadas e a contaminação patogênica das águasambiente e/ou outros objetivos sociais. das praias (do interior da Baía). Modelagens

hidrodinâmicas minuciosas revelaram que em ambosOs benefícios ambientais decorrentes do os casos o impacto do tratamento de águas

tratamento de águas residuárias variam residuárias será muito pequeno, caso persistam osconsideravelmente segundo o local dos despejos e despejos difusos de águas residuárias em canais ea natureza do tratamento realizado. Seria difícil cursos d'água na parte oeste da Baía. Portanto, aargumentar contra o fato que os lançamentos de ampliação das redes de coleta de águas residuáriaságuas residuárias nas praias do Rio de Janeiro ou terá um efeito muito mais positivo na baía do que oem suas proximidades, ocorridas em 2000, não tratamento das águas residuárias atualmenteafetaram as amenidades da área e, talvez, também coletadas. Além disso, nas zonas onde o tratamentoo nível das receitas ao prejudicar a reputação da das águas residuárias poderá vir a ter eficáciacidade como destino turístico. No caso, os despejos significativa as análises indicam que os padrõesocorreram devido a que a CEDAE se viu forçada a ambientais deveriam dar maior ênfase aosfechar para reparos o emissário submarino que leva indicadores relacionados à remoção de nutrientes eas águas residuárias da cidade para o mar aberto. patógenos do que aos poluentes orgânicos (DBO).As águas residuárias transportadas para o mar não Entretanto, apesar dessa evidência, uma grande


estação de tratamento primário foi construída e efeito substancial no valor produtivo e de lazer doexistem pl nos de ampliá-la de modo a que ofereça rio. De igual modo, em outras localidades, a pescatambém tr itamento secundário convencional.9 e o uso para atividades recreativas poderiam ser

protegidos por estações de tratamento bemUm outro exemplo nos vem de Manaus. projetadas e situadas em áreas adequadas.

Aparente mente, a agência estadual de meioambiente está insistindo para que a recém- Grande parte da discussão em curso no Brasilprivatizada companhia de saneamento que serve ao no que se refere a metas apropriadas para osmunicípic construa uma estação de tratamento serviços de tratamento de águas residuárias parecesecundáric para as águas residuárias que coleta. estar baseada em uma comparação enganosa com aManaus e! tá situada próxima ao Rio Negro, logo Europa e os Estados Unidos. É fato que muitos dosacima des ia confluência comorioAmazoinas. Visto países da OCDE estão caminlhando em direção à(a) o gran e potencial de diluição e dispersão desse adoção de tratamentos universais secundários ourio e sua zonseqüente capacidade de processar o terciários de águas residuárias. Mas trata-se de umconteúdo c rgânico, nutriente e patogênico das águas longo - e oneroso - processo que representa aresiduária , e (b) que a entrada de suprimento de culminação de quase 150 anos de aprimoramentoágua bruta da cidade se encontra a montante do gradual dos sistemas de coleta e tratamento de águasemissário de águas residuárias, essa estação de residuárias. As redes de esgoto foram instaladastratamentc > não trará qualquer beneficio palpável pela primeira vez em cidades européias e norte-ao meio ai nbiente ou à saúde pública com relação americanas na segunda metade do século XIX.aos despej s de águas residuárias no curso principal Inicialmente, as águas residuárias coletadas eramdo Rio Negro, tal como é feito atualmente. despejadasemrioseemáguaslitorâneas.Nos 100-Inversame nte, o investimento desses recursos na 150 anos seguintes, os tratamentos preliminar,coleta e tr ansporte de águas residuárias naquelas primário, secundário, e posteriormente terciárioáreas da eidade que hoje despejam suas águas foram implantados, ou ainda estão em fase deresiduárias diretamente nos inúmeros cursos d'água, implantação.'° Mesmo nos dias de hoje, existempequenos rios ou igarapés, geraria substanciais grandes cidades na Europa que ainda despejambenefícios sociais, ambientais e sanitários para os águas residuárias tratadas preliminarmenite (ou seja,bairros po bres em questão, pois os igarapés estão aquelas que passaram por gradeamento e,extremamt nte poluídos. possivelmente, remoção de sólidos sedimentáveis)

diretamente em águas receptoras.Por outro lado, estações de tratamento bem

menores e/ u menos onerosas poderiam ter um efeito O custo decorrente desse processo gradualmuito maior na qualidade dos rios em zonas foiapoluiçãodamaioriadosriossituadosemáreasambiental e ecologicamente sensíveis. Na região densamente povoadas. Todavia, a qualidade da águametropolit aia do Recife, o tratamento de águas de muitos desses rios já era deficiente devido aosresiduárias coletadas em alguns dos municípios a despejos de efluentes industriais. Por isso, ajusante da bacia do Capibaribe poderia provocar redução da poluição proveniente dos sistemas de

esgotamento sanitário só se tornou uma prioridadeuma vez resolvido o problema da poluição

Na prática, seria extremamente difícil, senào impossível,remover os r utrientes sem antes retirar o conteúdo orgânicodas águas res duárias. Visto que os parâmetros mais relevantes 'o A estação de tratamento de águas residuárias planejadasão os pató enos e as bactérias, sua remoçao efetiva (bem para Bruxelas, a capital da União Européia. só ficará totalmentecomo do Ni rogênio) exigiria uma substancial redução dos pronta em 2003-2004. Até recentemente, a maior parte dasníveis de D.3O, mas não através dos padrões normais de águas residuárias coletada em Bruxelas era transportada paratratamento s cundário. fora da cidade e lançada sem qualquer tipo de tratamento.


industrial. E mesmo assim, ainda foram necessários abordagem envolvendo proj etos vul Itosos ecerca de 50 anos para que muitas cidades européias geralmente mal-administrados para um enfoque noe norte-americanas instalassem novas estações de qual o pagamento é realizado com base nostratamento ou modernizassem as existentes de modo resultados alcançados no tratamento de águasa atender os atuais padrões. residuárias. O programa piloto prevê pagamentos a

projetos que logrem reduzir as descargas de águasNão se quer aqui sugerir que o Brasil deva residuárias no prazo de 5 anos. O nível dos

trilhar exatamente o mesmo caminho e seguir os desembolsos foi estabelecido de modo a reembolsarmesmos prazos que a Europa e a América do Norte. até 50% do custo do investimento do projeto noEntretanto, é igualmente importante ser realista decorrer desse período. Dessa maneira,quanto ao período de tempo necessário para passar permanecem as subvenções de capital mas osde uma cobertura equivalente a 50% - 60% da redes financiadores do projeto têm assim um fortede esgotos para uma de, digamos, 95% com incentivo para adotar métodos de baixo custo detratamento completo. Não se trata de um programa modo a reduzir a poluição e garantir que suasa ser executado em 5 ou 10 anos, mas um processo estações continuem a operar de acordo com asque tomará, possivelmente, de 30 a 50 anos - isto especificações originais. O problema referente àé, mais tempo do que a vida útil das estações de credibilidade do governo quanto a seu compromissotratamento que estão sendo construídas atualmente. de efetuar pagamentos recorrentes em troca daAssim, é perfeitamente razoável, do ponto de vista redução da poluição é resolvido mediante o depósitoambiental, admitir um nível mais baixo de tratamento do valor total comprometido em uma conta-cauçãohoje, na medida em que este será gradualmente no momento em que o acordo é celebrado.atualizado ou que padrões mais rigorosos serãoadotados quando as estações forem modernizadas Com algumas modificações, esse programaou substituídas daqui a 20 ou 25 anos. poderia lançar as bases de uma estrutura a partir da

qual seriam efetuadas as alocações de recursosDever-se-ia reconhecer, ainda, que os federais com vistas a apoiar ações visando ao

problemas institucionais que dificultam a operação tratamento de águas residuárias e outras infra-e manutenção eficientes das estações de tratamento estruturas que objetivassem melhorar a qualidadetambém estiveram, e em alguns casos ainda estão da água. Esses ajustes poderiam incluir:presentes em muitos países da OCDE. Assim sendo,a ênfase deste relatório na importância de tratar * umaprorrogaçãodoperíododepagamentosdepreviamente os problemas de operação e SparalOanos,demodoareforçaraimportanciamanutenção antes de gastar um grande volume de de um bom desempenho operacional;recursos em infra-estruturas novas reflete a a adoção de índices ponderados para a reduçãoexperiência comum de nações ricas, do Brasil e de dos despejos, baseados em uma avaliação dosmuitos outros países de nível médio de renda. benefícios alcançados com a melhora da

qualidade da água em diferentes localidades.Como primeiro passo para lograr maior As ponderações poderiam depender (a) do efeito

eficiência no uso dos recursos federais, o governo da redução das descargas de DBO em, digamos,deu início, por intermédio daANA, a um programa 1.000 toneladas por dia, na qualidade da águapiloto que estabelece o princípio de pagamento por a jusante dos despejos; (b) o hiato entre adesempenho no setor de tratamento de águas qualidade real da água e a desejada, com baseresiduárias (Programa Compra de Esgoto). Até em metas de qualidade da água para o rio emagora, o governo subvencionou recursos ou questão; (c) o número de pessoas que seráconcedeu empréstimos ajuros baixos para financiar beneficiado pela melhoria; e (d) o grau deos investimentos. Isso estimula a transição de uma importância que os trechos do rio afetados pelos


atuais despejos tem para as atividades em um nível acima de 50% de sua capacidade e arecreativas ou para outros objetivos sociais e maioria trabalha a um terço ou a um quarto daambiei itais. Esses índices ponderados seriam capacidade projetada.aproxi nados, fundamentados em uma série devalore ambientais referente à melhoria da Parte do problema é o planejamentoqualid de da água. Não obstante, não seria deficiente. Existem dezenas de exemplos de estaçõesnecess, trio chegar a atribuir um preço monetário de tratamento de águas residuárias concluídas anosaos be iefícios ambientais: o importante seria antes das redes de esgoto às quais deveriam servir.que as ponderações espelhassem um razoável Em outras ocasiões, controvérsias sobre acesso ouconjun to de prioridades; outros problemas atrasaram a construção dos

* a cons deração de outros poluentes além da interceptores que deveriam transportar as águasDBO, tais como nitrogênio ou fósforo, em residuárias coletadas para as estações debacias iidrográficas ou regiões litorânieas onide tratamento. Contudo, há um problema subjacentea eutr fização é razão para preocupação, e ainda mais importante. No decorrer da últimapatóge ios onde atividades recreativas, como o década, o Ministério Público, com o apoio debaniho le rio ou o banho de mar, são importantes. agências estaduais de meio ambiente e com base na

legislação estadual vigente, impetrou diversas ações

A lo goprazo,o governo federal poderávir buscando bloquear a concessão de licençasa consider r a possibilidade de ampliar o escopo operacionais para redes de esgoto se as águasdo prograi ia, de modo a oferecer incentivos às residuárias a serem coletadas não fossem tratadascompanhia s ou a outros agentes interessados que a partir do momento em que a rede entrasse emestejam ca acitados a reduzir os despejos por meio operação. Em alguns poucos casos, a intenção dasde outros métodos que não dependam da ações judiciais era obrigar a companhia deimplantaç o de instalações de tratamento ou de sanieamento a construir uma estação de tratamentooutros coI troles de final de processo. Em seu de águas residuárias, caso esta não houvesse sidoformato atu al, contudo, aANA optou por um modelo planejada. Mas, com freqüência, o que estava sendomais simpl os, o que parece ser um enfoque sensato julgado era a possibilidade ou não de a rede dee uma boa naneira de lançar o programa. esgoto começar a ser utilizada antes da conclusão

da estação de tratamento. A posição das autoridadesambientais tem sido a de negar o funcionamento

Aprimorc Imento do desempenho prévio, talvez porque acreditem que sem essaoperacic nal pressão as companhias de abastecimento de água

Não faz se ntido efetuar grandes investimentos em adiarão indefinidamente a construção das estaçõesinfra-estri itura hiídrica e de tratamento para, de tratamento.posteriorm ente, não operar as redes e estações, ouutilizá-las em níveis inferiores a sua capacidade. Mesmo como parte de uma disputa deNo Brasil a subutilização é uma característica estratégias entre as companhias de saneamento e aspresente n a maior parte do setor de saneamento. autoridades ambientais, a atuação das últimasUma das se ries de dados consultada por este estudo resultou em um enorme desperdício de recursos e,revela que apenas 20% da capacidade instalada de no cômputo geral, até mesmo em consequênciastratamento estão sendo utilizados em todo o país. prejudiciais ao meio ambiente. Existem grandesEste perce itual é consistente com o do México, de economias de escala na construção de estações de18%, e con um-a amostragem realizada em cidades tratamento de águas residuárias e, portanto, é norm-alda China, zlue apresentam cifras entre 25% e 30%. que elas sejam construídas com uma capacidadePoucas sãc as estações construídas no âmbito dos projetadaparatratardovolume de águas residuáriasprojetos eN aminados na próxima seção que operam esperado para os 5 ou 8 anos seguintes à conclusão


das obras. Mas, tendo em vista o grande atraso na próxima seção deste relatório descreverá maneirasconstrução da infra-estrutura de redes de esgoto e mediante as quais o foco das políticas ambientaisdas incertezas sobre o ritmo de ligações esperadas, poderia ser aprimorado. O avanço dessa questãoas autoridades ambientais estão, na verdade, também dependerá da resolução de problemasobrigando as companhias de saneamento a comuns à maioria das companlhias de saneamentoconstruírem estações de tratamento super- brasileiras no que se refere à manutenção do níveldimensionadas e bem antes de haver uma demanda de desempenho operacional de seus sistemas. Parareal para tanto. Dessa forma, recursos escassos atingir esses objetivos é essencial proceder à análisesão gastos com estações de tratamento fadadas a e correção dos incentivos - ou da ausência deles -serem subutilizadas durante muitos anos, enquanto que estimulam o desempenho operacional deficientefaltam fundos para financiar a ampliação das redes e a negligência na manutenção dos sistemas dede abastecimento de água ou de esgoto em áreas abastecimento de água e esgoto.onde os benefícios à saúde pública, qualidade devida das famílias de baixa renda e melhoria do meio Muitos dos operadores estaduais o uambiente próximo seriam maiores. Essas escolhas municipais do setor hídrico brasileiro não têmtornam-se ainda mais complexas quando há capacidade para fornecer serviços 24 horas por dia,exigências legais para o tratamento de águas sem interrupções. Contudo, toda vez que umaresiduárias coletadas. companhia privada assume o sistema previamente

operado por uma empresa estatal ou municipal, elaEste é apenas mais um exemplo sobre até é capaz de assegurar a prestação de serviços

que ponto o "marco regulatório" do setor hídrico confiáveis em um prazo de 6 a 12 meses. Da mesmaperdeu de vista os objetivos ambientais e sociais forma, existem companhias públicas no Brasil, bemdas políticas existentes. Ao se ater exclusivamente como em outros países, que se encontram habilitadasao cumprimento dos padrões de emissão, as a prestar um bom nível de serviços a seus clientes.autoridades ambientais estão deixando de lado sua O fator primordial é, sempre, o gerenciamentoresponsabilidade mais ampla de trabalhar lado a adequado, que requer simples atenção a detalhes elado com outros setores de modo a desenvolver, pequenos investimentos denitro de limites totalmenteimplementar e garantir o cumprimento, se necessário, acordes comi a capacidade financeira dasde programas que reduzam a poluição e melhorem operadoras.a qualidade de vida da população.

A experiência do Banco Mundial comDe igual maneira, as companhlias de numerosos projetos em várias partes do mundo e

saneamento não deveriam ser consideradas no Brasil sugere que quando os incenltivosinocentes partícipes deste processo. Uma das concedidos aos operadores púbicos permanecemprincipais razões para a atuação das autoridades inalterados o acesso a assistência técnica e aambientais é, com freqüência, o ostensivo desprezo recursos de investimento não é suficiente para lograrde muitas companhias de saneamento pelas licenças melhorar de forma sustentável a prestação deambientais e por outras normas. Os reguladores serviços. Portanto, é essencial alterar a estruturadesconfiam da disposição das companhias de de incentivos segundo a qual os fornecedores decumprirem os acordos que permitem a coleta de serviços operam, de modo a promover eáguas residuárias imediatamente após a conclusão recompensar as boas práticas de gerenciamento.das redes e o início do tratamento 1 ou 2 anos após. Igualmente importante será buscar proteger os

operadores de interferências políticas em seusEssaperversacombinaçãoentredesempenho processos de tomada de decisões técnicas e

operacional deficiente e falta de confiança entre as administrativas.partes é prejudicial para todos os envolvidos. A


Uma opção é contratar um operador do setor modo eficiente as infra-estruturas existentes, eprivado. E itretanto, o êxito da participação do setor somente para os estados/municípios que tenhamprivado d penderá da qualidade do contrato, da mostrado sua vontade política de reformartransparên cia do processo de licitação e da clareza seriamente a estrutura institucional/regulatóriados marco, legal e regulatório segundo os quais a do setor e implementar mudanças reais por meiooperadora privada estará atuando. Este último fator de regras de controle e fiscalização, a fim dedeterminai á o grau de risco a ser considerado pelo promover o fornecimento eficiente dos serviços;operador p rivado e, conseqüentemente, o preço que eele cobrará para forneceroserviço. Hoje, no Brasil, (iii) conscientizar os clientes no sentido de que,o marco re gulatório não é claro e o ritmo da adoção como consumidores que pagam suas contas,de reforma s nesse campo será provavelmente lento, têm o direito de receber serviços deo que re ultará em um limitado volume de abastecimentodeáguaeesgotamentosanitárioinvestime itos privados no setor hídrico. adequados.

A n kaioria das companhias de saneamento A recompensa por assegurar um serviço deestaduais e municipais ainda permanecerá no setor abastecimento de água confiável é alta, pois issopúblico pa algum tempo e, por conseguinte, serão reduz em grande medida e a longo prazo anecessárias mudanças adicionais na estrutura de probabilidade de dano aos sistemas de água,incentivos existente a fim de promover um causada por alterações de pressão associadas àsfornecime lto eficiente de serviços a curto e médio interrupções no abastecimento. Além do mais, evitaprazos. O! estado do Paraná adotou a estratégia de a contaminação do abastecimento de água por retro-vender uni número significativo de ações a um sifonagem durante tais alterações de pressão eparceiro e tratégico do setor privado. Isso permitiu quando há vazamento nas tubulações em áreastrazer a e periência empresarial do setor privado poluídas por fossas rudimentares, fossas sépticaspara o in erior da esfera de gerenciamento da ou tubulações de águas residuárias. As redes decompanhia pública. Uma outra possibilidade seria esgoto, estações de bombeamento e estações devincular o; recursos de investimento à melhoria de tratamento de águas residuárias podem, da mesmaindicadore sespecíficos em matéria de desempenho forma, vir a sofrer danos a longo prazo devido aoperacion. 1 e financeiro, conforme proposto pelo práticas inadequadas de operação e falta deProjeto PN ISS2 do Banco Mundial. manutenção preventiva e corretiva. Além disso,

tendo em vista que os processos de coleta,O o jetivo é identificar e implementar as transporte e tratamento das águas residuárias são

mudanças struturaisnecessáriasdemodoacorrigir geralmente levados a cabo pela mesmaos incent vos que permitem ou estimulam o concessionária responsável pelo suprimento dedesempenl o operacional medíocre das companhias água, se o sistema de abastecimento não é operadoexistentes. Isso implica: de maneira apropriada nem gera as receitas

(i) rever à relação existente entre os fornecedores esperadas, isso significa que a operação ede serviços (públicos ou privados) e o poder manutenção dos sistemas de águas residuárias

púb.iço, a fii-n de que se torne uiyi possivelmente estarão sofrendo tratamento aindapúlacio,amfim de qontaue sorne uaéis pior. Os clientes reclamam imediatamente quando

respor sabinidades metas de desempenpo, etc. ocorrem interrupções nos serviços de abastecimentoclare abntinidades,oms e derelmenho, et de água, ao passo que a coleta e o tratamento de

caaetdeiioe uam ' águas residuárias podem ser continuamente(ii) aprov r investimentos federais e estaduais ignorados pelo operador sem que o público se

apenas para aquelas companhias que tenham manifeste. Os sistemas de águas residuárias,demoí strado estar capacitadas a operar de portanto, são tratados no mais das vezes como "os


primos pobres" do sistema de abastecimento de indevidamente submersos a fim de evitar oságua, e são os primeiros a serem "esquecidos" pelos enxames de moscas que, de outra forma, seriamoperadores. atraídos pelos filtros "secos" - o que melhorava

as condições de trabalho do pessoal da estação,Do mesmo modo, existem exemplos mas tornava os biofiltros em grande medida

freqüentes de estações de tratamento de águas ineficazes para o tratamento das águasresiduárias cujas taxas de remoção de DBO e de residuárias.outros poluentes encontram-se bem abaixo dos o as águas residuárias parcialmente tratadas erampadrões previstos e que despejam efluentes em desviadas dos tanques secundários deconcentrações bem mais elevadas do que as des peadas d iretame t rio,permitidas por suas licenças ambientais. Há muitas poissne qespermitamartação dasestações no Brasil onde os tanques de lodo ativado lâis da rasp que s estavamsão contornados e não utilizados, ou os aeradores furas (e custara possvlnte, entredas lagoas de aeração ou os tanques de oxidação uS$50 e 100taram ssiuldos)e eestão desligados a fim de reduzir os custosoperacionais e de manutenção, especialmente as a os digestores anaeróbios não funcionavamcontas de energia elétrica. Em outras, o manejo e a devido à acumulação de sólidos sedimentáveisdisposição final do lodo não são realizados de com o decorrer dos anos, o que afetou o volumemaneira satisfatória. O efeito prático desse processo processado (a retirada dos sólidosdeficiente de operação é não só a ausência de sedimentáveis deveria ser feita manualmente,tratamento eficaz como, o que é pior, o eventual mas não fora realizada).despejo de efluentes, por parte das estações,contendo uma concentração ainda maior de matéria Este exemplo revela que a maioria dosorgânica e nutrientes do que nas águas residuárias problemas era de natureza operacional e não estavabrutas. Essas estações representam, simplesmente, relacionada à necessidade de ilvestimentos paraum desperdício de capital e de despesas aumentar a capacidade da estação ou do tratamento.operacionais e não oferecem quaisquer dosbeneficios ambientais pretendidos. É essencial buscar soluções para os

problemas de desempenho operacional presentesUma estação de tratamento situada em Recife no setor de abastecimento e esgotamento sanitário.

é um bom exemplo. Ela foi construída na década Enquanto isso não for feito, os benefíciosde 70, mas não está operando adequadamente. Seus econômicos, sociais e ambientais decorrentes deproblemas operacionais advêm da inabilidade da novos investimentos continuarão a ser parcos. Deempresa de serviços públicos, Compesa, em fato, uma iniciativa de peso seria a retenção deadministrar de forma eficiente a companhia, bem qualquer assistência financeira para companhias docomo da falta de incentivos (para o operador, para setor que não atingissem determinadas metas deo poder concedente, etc.) para reverter a situação. desempenho operacional. Tal como mencionadoEm visita à estação, há dois anos, constatou-se que: acima, essa estrutura/abordagem de incentivos

constitui um ponto primordial por trás da lógica do* a maioria das unidades elevatórias e de PoeoMS,oacMnilqeosbltbombameno, ecarrgads detranportr a Projeto PMSS2, do Banco Mundial, que possibilita

bombeamento, encarregadas de transportar a diferentes níveis de investimento em empresas deágua residuária até a estação, não estava serviços públicos sempre e quando haja algum tipo

(operand duevimdo, vzama enço deficulaçõent de aprimoramento da eficiência, quer financeira ou(bombcasqueimadas,; operacional, quer sejam realizadas reformas nlosde recalque, etc.); marcos regulatório e legal e estlimulada a

* os biofiltros da estação eram mantidos participação do setor privado.

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Ge stão ambiental no setor hídrico

R ec rsos hídricos e questões ambientais são financeira ou com base em regulamentos e normaste as tão próximos e relacionados entre si determinadas por órgãos reguladores autônomos,

u- na realidade deveria ser impossível dependendo do grau de independência e da estruturaconsiderá- los separadamente. No mundo inteiro, institucional do setor. No Brasil, as companhiasquaisquer preocupações referentes à água são vistas estaduais de saneamento têm desfrutado de umaprimordi lmente como problemas ambientais. longa história de independência em relação àApesar di to, a gestão dos recursos hídricos tem regulação externa a elas, de modo que elas própriassido histc ricamente uma responsabilidade das estabeleceram suas metas e níveis de coleta eagências (lo setor hídrico, enquanto as questões tratamento de águas residuárias. Enquanto isto, osambienta s são tratadas por órgãos autônomos órgãos estaduais de meio ambiente dispõem deligados ac meio ambiente. Essas instituições não poder para bloquear alguns empreendimentos, mastêm incen ivos de trabalhar em conjunto de forma a pouco podem fazer de modo a identificar e promovergarantir n veis eficientes de uso dos recursos e ao investimentos e outras ações que visem à melhoriamesmo tei npo incorporar temas ambientais. da qualidade da água. Assim, a alocação de recursos

tende a ser orientada por considerações técnicas eAs gências encarregadas de águas têm que não segundo um plano estratégico coerente.

garantir a alocação eficiente dos recursos hídricosentre ust ários concorrentes em uma bacia Em princípio, os órgãos estaduais de meiohidrográfica dada. Princípios econômicos básicos ambiente deveriam ter o poder de forçar tanto asindicam q le essa alocação eficiente ocorre quando agências encarregadas dos recursos hídricos quantoos benefic os marginais líquidos de todos os usuários as companhias de saneamento a se responsabilizarsão equa izados, adaptando-se o processo às pelo impacto de suas decisões sobre a qualidadevariações sazonais (escassez de suprimento). Esse da água. Infelizmente, elas não dispõem quer decritério te Ide a considerar a disponibilidade da água recursos quer de apoio político para desempenharcomo o p incipal parâmetro de decisão, deixando esse papel, e como consequência acabamde lado ta nto o impacto qualitativo quanto outras preocupando-se quase que exclusivamente comexternalid ades derivadas da captação da água nos padrões de emissão e não com a qualidade dosecossisten as locais, como captura e reprodução de corpos d'água receptores. Seu poder de ação sobrepeixes, es ética, atividades recreativas, etc. questões estratégicas é igualmente restrito devido

à sua incapacidade de criar mecanismos efetivosO esmo ocorre no setor de saneamento para (a) monitorar tanto a qualidade da água quanto

básico. A companhias de saneamento no Brasil, os lançamentos de lançamento poluentes, e (b) fazergeralment estatais, estabelecem metas de serviços cumprir as condições do licenciamento,de abastec mento de água, coleta de águas residuárias especialmente no que diz respeito às companhiase tratamenl o de esgotos de acordo com sua capacidade estaduais de saneamento..

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A dificuldade dos órgãos ambientais de A falta de consenso sobre os benefíciosdesenvolverem uma estratégia adequada em matéria decorrentes da melhoria da qualidade da água emde qualidade da água está ligada à questão mais relação a outros objetivos sociais é particularmenteabrangente da gestão do meio ambiente no Brasil. importante no caso das companhias de saneamento.Medidas que visam à redução da poluição e à Existeumaforteecompreensívelpressãonosentidomelhoria da qualidade ambiental contam com forte de manter as tarifas de água e esgotamento sanitárioapoio público, político e jurídico. Entretanto, esse o mais baixas possível. Contudo, tarifas projetadasrespaldo não se baseia no entendimento de que, para para atender demandas sociais ou objetivostanto, são necessárias soluções de compromisso políticos, ou para serem acessíveis às famíliasentre custos econômicos e benefícios ambientais. pobres poderão não ser suficientes para financiarDaí a adoção de leis e a promulgação de investimentos na área de coleta e tratamento deregulamentos que estabelecem metas irreais e águas residuárias. O problema é agravado pelapadrões impossíveis de serem cumpridos, pois as ineficiência e desempenho medíocre de muitas dasautoridades não são diretamente responsáveis pelo companhias de saneamento, estaduais e municipaisfinanciamento de sua implementação. do país. Entretanto, os "trade-offs" entre atender

as demandas sociais ou garantir a saúde financeiraOs tribunais, impelidos pelo Ministério das companhias de água não seria relevantes caso

Público, são obrigados a considerar essas metas e as empresas, públicas ou privadas, fossem melhorpadrões comojuridicamente vinculantes. No entanto, administradas.eles não têm a capacidade de mediar soluçõeseficazes e práticas ou de obrigar o estado a financiar A .das medidas necessárias para assegurar que os gestão da qualidade da aguapadrões sejam aplicados. Oresultadoéumamiríade As metas de qualidade da água constituem ade rigorosas políticas ambientais sem qualquer expressão maior dos objetivos públicos para a gestãorelação com o desempenho do setor hídrico, mas ambiental do setor hídrico. Desse modo, essas metasque podem seriamente obstruir a adoção de opções deveriam corresponder ao resultado final de umcusto-efetivas para melhorar a qualidade do meio processo que leve em conta fatores tanto ambientaisambiente. quanto sociais e econômicos. Inevitavelmente, tal

processo exigirá soluções de compromisso queAparentemente, não há uma clara espelhem as pressões sobre os recursos disponíveis

compreensão dos custos resultantes da degradação bem como a avaliação de prioridades ambientais edas águas de superfície e dos aqüíferos subterrâneos. as escolhas públicas ou políticas sobre a importânciaEles incluem não só efeitos reversíveis de curto relativa dos objetivos concorrentes. Uma vezprazo (amenidade, elevação dos custos dos serviços definidas, essas metas devem ser traduzidas emde abastecimento de água, redução da população indicadores mensuráveis que poderão ser entãode peixes) como também conseqüências mais ou utilizados pelos responsáveis pelas decisõesmenos irreversíveis de longo prazo (perda de cotidianas sobre o gerenciamento operacional e aecossistemas, acumulação de toxinas, etc.). O papel seleção de projetos, bem como pelos encarregadosdas diversas esferas do governo é (a) avaliar esses da fiscalização e monitoramento dos objetivoscustos; (b) definir prioridades para reduzir os danos; estabelecidos.(c) delegar competências visando à execução dessasprioridades; e (d) estabelecer uma estrutura O que ressalta de forma veemente da análiseadequada de incentivos e de assistência financeira realizada por este estudo é a falta de clareza epara respaldar a implementação das medidas coerência dos objetivos das agências responsáveisnecessárias. pela gestão da qualidade da água. Assim sendo,

não é de surpreender que projetos complexos ou


mecanism s de alocação de recursos pareçam mal- receptores. Aí reside o âmago do problema de umaprojetados e superficialmente coordenados. alocação econômica de recursos sub-ótima. De um

lado, o resultado é uma grave poluição devido aosAté a promulgação da Lei 9433/97, que lançamentos existentes, mesmo nos locais onde os

estabelece 1 o gerenciamento hídrico pelos comitês padrões de emissão são aplicados a novas fontes.de bacia hi Irográficas, todos os rios brasileiros eram De outro, impõe-se padrões de emissão rigorosossupostame nte classificados segundo suas metas de quando há pouca ou nenhuma justificativa socialqualidade, dependendo do uso real ou projetado de ou ambiental para tanto.suas águas , das condições ambientais e de outrosparâmetro s. Do ponto de vista ambiental, esta A qualidade de muitos corpos d'água estáclassificação é de importância capital, pois sinaliza longe de ser a da classificação proposta. Essaaos usuár ios quais os objetivos do controle situação acaba por criar:lançament dos lançamentos de efluentes. Essas o incoerência entre classificações, licenciamentosmetas de qualidade ambiental são muito mais ambientais e concessão de autorizações (novasrelevantes do que os padrões específicos de empresas continuam a receber licenças comemissão, qt e deveriam ser empregados apenas como base em padrões de emissão, embora os corposum meio complementar para lograr as metas. No d'água receptores não atinjam a categoria emBrasil, 1ic entanto, a prática provou ser bem questão)at;diferente.

* relutância quanto a negociar programas graduaisAs -lassificações seguem os termos da de redução dos níveis existentes dos lançamento

Resolução 20 do CONAMA, e os órgãos estaduais lançamentos de efluentes;de meio ar biente encarregam-se da classificação. o dificuldades tanto das empresas quanto dasPor "defai It", todos os rios são classificados como autoridades ambientais para alcançar soluções"Classe 2" A não ser em casos muito raros, nenhuum negociadas, se elas puderem ser impugnadasrio no Bra sil foi sujeito a uma análise minuciosa nos tribunais pelo Ministério Público ou porsobre os ní veis desejáveis de qualidade, que levem outros; eem conta os custos de consecução, e nenhlumaemgcncia e:o.terna custos criade con , levr a ouma o* total falta de credibilidade do sistema de metasagência etera foi criada para levar a cabo ouagua.monitorar essas análises. Parte substancial dessaclassific ção, se não sua totalidade, está Com a adoção da Lei 9433/97, que criou ofundamentda em avaliações unilaterais realizadas Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursospor órgão ambientais, com pouca ou nenhuma Hídricos, e respaldada por legislação complementarconsulta o consideração quanto às perspectivas dou capacic ade de ação daqueles afetados por ela dos estad csificação dosecor d'água

particular~ ~ ~ enesacpcdd.iacia passou a estar sujeita a um intenso debate. Noparticularri1ente sua capacidade financeira.

Os órgãos ambientais optaram por concentrar "É comum encontrar padrões que especificam concentraçõesseus esforç os nos padrões de emissão, mais simples de poluentes inferiores à qualidade da água do rio que recebede serem -stabelecidos e mais fáceis de serem os lançamentos.

monitorad os. Esses padrões parecem não estar `2 Atualmente, 19 estados e o Distrito Federal sãorelacionad s a quaisquer objetivos de qualidade regulamentados pela legislação. Os estados não incluídos são

ambiental, e sua aplicação se dá mais ou menos em sobretudo os do Norte, onde os problemas nesse setordivergem sobremaneira dos de outros estados, por causa da

um vácuo, sem levar em consideração os efeitos abundância de recursos hídricos na região Amazônica (a baciacausados 1 nçamento pelos lançamentos existentes Amazônica é responsável por 80% das reservas de água docede efluentes sobre a qualidade dos corpos d'água do pais).


âmbito da nova estrutura, a classificação deverá qualidade da água, o que vem apenas formalizar aincluir objetivos ambientais em termos quantitativos noção intuitiva de que as vazões devem ser mantidase qualitativos, além de estar vinculada a um plano de modo a diluir as descargas de águas residuáriasde recursos hídricos para a bacia hidrográfica. O em áreas urbanas ou com alto grau dereferido plano deverá estar baseado em um industrialização.Inicialmente,ocálculodessavazãoarcabouço financeiro viável, inclusive com recursos diluidora incluiria apenas os níveis de DBO mas,gerados por taxas pela abstração e lançamento de posteriormente, poderia abranger uma extensa gamaefluentes nas lançamento águas. Pretende-se que de poluentes.as propostas iniciais dos planos de recursos hídricossejam preparadas pelos organismos de bacias O passo adicional mais crítico é a percepçãohidrográficas e, posteriormente, revisadas e/ou da ANA no sentido de que os responsáveis pelosemendadas pelos comitês de bacias. Essa estrutura lançamentos de efluentes devam obter licenças/de consultas e negociações deverá estabelecer o direitos de uso da água para uma vazão não inferiorconsenso quanto aos objetivos e ao à vazão diluidora, tal como calculada acima.compartilhamento de responsabilidades o que, por Obviamente, há uma forte resistência a essasua vez, dará legitimidade e respaldo às agências proposta por parte daqueles usuários que, até agora,encarregadas de conceder licenças de captação ou desfrutaram de direito franco de lançamento deautorizações de lançamento de efluentes. efluentes, mas ela é plenamente coerente com a nova

estrutura e oferece os incentivos apropriados àEm seu devido momento, os comitês de bacias redução das concentrações e/ou do volume dos

hidrográficas deverão tomar a si a tarefa de acordar lançamentos. Caso seja aceita (talvez gradualmente)níveis aceitáveis de poluição. Isso exigirá balancear e implementada, ela será capaz de transformar oos vários interesses dos usuários da água, da conceito básico de gestão da qualidade da água nopopulação como um todo e do meio ambiente. Brasil.Espera-se lograr um acordo entre os diferentesusuários de modo a estabelecer um equilíbrio Para isto, será preciso um investimento depolítico entre os custos e os benefícios das metas grande porte em monitoramento e análise de dados,alternativas de quantidade e qualidade, as formas bem como ações que assegurem o cumprimento dascomo a água será alocada, e a determinação de quem licenças ambientais. Muitas tomadas de água paraserão os beneficiários e compradores. irrigação, pequenas hidrelétricas e poços foram

instalados sem autorização ou registro. OsO novo sistema, a ser supervisionado pela lançamentos de efluentes são raramente

ANA, representa um importante avanço para a monitorados, e efluentes urbanos e industriais não-inserção dos temas ambientais no processo tratados são periodicamente lançados diretamentetradicional de alocação de quantidades de água. em rios e lagos. A degradação de áreas ambientaisUm dos aspectos do enfoque adotado pela ANA sensíveis, tais como o Pantanal, por fontes difusasdiz respeito à tentativa de tornar a quantidade e a de poluição são também extremamentequalidade comensuráveis. Para tanto, ele converte preocupantes. No litoral do Nordeste, aqüíferosos lançamentos de poluentes em valores estrategicamente localizados estão sendoquantitativos, calculando a vazão necessária para contaminados e/ou rapidamente esgotados. Ao invésdiluí-los mantendo a qualidade do corpo d'água de monitorar os usuários e os lançamentos a fim dereceptor compatível com as concentrações previstas salvaguardar esses recursos naturais contra formasna classificação da qualidade da água e com óbvias e sutis de contaminação, os órgãos públicosquaisquer usos da água a jusante. Assim, os de meio ambiente reagem apenas contra vazamentoslançamentos de efluentes são considerados como acidentais de grande porte. Caso não haja umauma vazão equivalente de modo a manter a mudançadeatitude,anovaestruturaserásolapada


pela falta de credibilidade dos responsáveis pela A questão que mais dificuldades cria é,supervisão de sua implementação. obviamente, o componente financeiro do

gerenciamento das bacias hidrográficas. Os custose benefícios da gestão da qualidade da água com

Muariac e tucional da ge o da águafrequência recaem sobre diferentes usuários, e assimuma das principais perguntas que as agências de

Apesar da propostas de ação conjunta, nos planos bacias terão de responder será como financiarestaduais e locais, entre os diversos atores melhorias que rendam benefícios bastanteenvolvidoS no gerenciamento dos recursos hídricos disseminados. Medidas que permitam transferênciase na gesl ão do meio ambiente, o nível do financeiras talvez façam sentido em termosrelacionan ento ainda é primário. Existem certos econômicos mas são difíceis de serem implantadas,conflitos e m termos de requisitos e demandas que especialmente quando existem diferentesjurisdiçõesterminarar por criar obstáculos adicionais para envolvidas. Além disso, é muito mais fácil tributaraqueles qu a precisam de licenças e/ou autorizações os usuários quando os benefícios de um melhorambientai para captar água ou despejar águas gerenciamento são visíveis. Assim, o problema éresiduárias . O desafio agora é minimizar ou eliminar como financiar os estudos técnicos necessários, bemtais conflitos dentro de um marco institucional como alguns investimentos iniciais, até que sejamcoerente com as políticas de recursos hídricos e definidas as formas adequadas de financiamentocom as le islações estaduais. A cooperação entre para o gerenciamento das bacias hidrográficas. Aas agência s ambientais e as de recursos hídricos ANA está capacitada a fornecer alguma assistênciatem ocorri lo, basicamente, nos estados de São Paulo aos comitês de bacias hidrográficas, mas o debatee Paraná. ora em curso sobre as tarifas a serem cobradas pelo

uso da água nas diferentes bacias reflete aO r ovo sistema de gerenciamento dos dificuldade de encontrar mecanismos de

recursos h dricos, previsto na Lei 9433/97, baseia- transferência adequados.se no gere iciamento das bacias hidrográficas e dámargem a uma melhor coordenação intersetorial e Os principais recursos para a implementaçãointer-instit Jcional.Aestruturadoscomitêsdebacias das estratégias de bacias hidrográficas deverãohidrográfi as oferece mecanismos adequados para provir dos próprios setores que mais utilizarão suaso desenv Ivimento de soluções que atendam águas - saneamento, energia e industrial de grandedemandas conflitantes sobre recursos hídricos, porte. Eles poderão ser complementados (a) pelasinclusive ; Ls ambientais. Esse sistema está em sua receitas geradas pela cobrança de captação de águafase inici .1 de implantação e ainda é cedo para e de lançamentos de efluentes, e (b) incentivosavaliar set s pontos fortes e fracos. Mesmo assim, e fiscais limitados por parte da União, estados ecomo era c e se esperar, os comitês de bacia parecem municípios.bastante a ivos quando há importantes questões aserem res( Ividas.

Integração de programas e projetos

Os comitês e agências de bacias hidrográficas Até princípios da década de 90, os projetos h ídricosnão deven , contudo, ser considerados como uma brasileiros eram setoriais e dominados pelapanacéia p ara todos os males associados a estruturas engenharia de infra-estrutura. As questõese esquema s anteriores. Os órgãos ambientais e os institucionais, quando consideradas, estavamresponsáv is pelos recursos hídricos continuarão limitadas à eficiência dos operadores e/ou aoa desemp nhar suas funções reguladoras básicas aperfeiçoamento de instrumentos de recuperaçãono que s refere à concessão de licenças e de custos. Os temas ambientais restringiam-se àautorizações. emissão de licenças ambientais específicas e


baseadas em padrões de emissão"3 . a ser valiosa, particularmente em relação às liçõessobre implementação e ao aprendizado em termos

Mais recentemente, à medida que aumentam de organização institucional - tanto para os clientesas pressões em favor de um enfoque mais holístico, quanto para o Banco). Buscou-se lograr uma melhorcomeçaram a ser desenvolvidos projetos integrados. compreensão das operações no estado de São Paulo,O objetivo é alcançar a melhoria da qualidade de onde o Banco Mundial e o BID estão envolvidosvida, no sentido mais amplo, e de maneira com o setor desde o final da década de 80, e estãosustentável, nas bacias ou sub-bacias de captação. agora considerando a implementação de projetosSão projetos normalmente complexos, com grande de "terceira geração". Pode-se depreender algumasvariedade de objetivos e por isso mesmo de difícil constatações de cunho mais amplo a partir da análiseimplementação. As críticas referem-se à "sobrecarga" dos objetivos e resultados deste conjunto de projetos:da capacidade de implementação das agências e à A. Questões Institucionais. Ao analisarabordagem da "árvore de Natal", que pressupõe a retroativamente os documentos de avaliação éatribuição de demasiados componentes a uma série possível perceber a natureza experimental dosde órgãos desconectados. A principal dúvida é como proietos que buscava combinar conceitos eadministraresses projetos "integrados", multi-setoriais metodologias não consolidadas à época. Aléme multi-institucionais, como fazê-los atender às disso, foram estabelecidos obietivosprioridades ambientais reais, e como justificar a institucionais extremamente ambiciosos:complexidade dos esforços de coordenação requeridos. agências de bacias e a cobrança pelo uso da

água deveriam ser implementados emO Anexo a este relatório apresenta uma guarapiraa, gaç iArredas/Onçs emsíntese dos principais objetivos e componentes dos umrprangas to açu e fato, emprojetos examinados pelo presente estudo. Aanálise um prazo de apenas três anos. De fato, foramprojtoseamiadoseloreseteesudoAanáisenecessários 10 anos ou mais para que osrealizada sugere que a configuração dos mesmos sistemas de gerenciamento começassem aincorporava, certamente, uma variedade ecomplexidade d objet,vos eincluíacomponentes operar, o que fez com que ocorresse um grandecomplexidade de objetivos e inclua componentes atraso nas cobranças pelo uso da água - e ema serem implementados por uma série de órgãos. certos casos essas reformas institucionais eTodos estabeleciam metas de capacidadeinstitucional e desenvolvimento de políticas, bem perseverança com a qual foram perseguidoscomo objetivos físicos/operacionais, e todos erseserança oocm u fm erseguidos

e ~~~esses obJetivos colocou em evidência apareciam ser bastante satisfatórios, embora a maioriaa ~~~~~necessidade de metas de longo prazo para oapresentasse algum tipo de deficiência. O presente desenvolvimento institucional atualmenteestudo valeu-se, igualmente, dos relatórios de percebido. Além disso, é importante considerartérmino de implementação (ICR) disponíveis para a capacidade institucional das agênciasdois projetos'4 e de relatos obtidos durante executoras. Esse foi considerado um elementoentrevistas de campo. Ele não pretende ofereceruma análise pormenorizada de desempenho nem dos progrmas. a o s pretoscomparar os projetos (embora tal análise possa vir respaldassem o fortalecimento institucional, a

clara dificuldade de gerenciamento desses

Um caso emblemático é o Acordo de Empréstimo no. 3102- programas experimentais confirma que asBR, um empréstimo setorial para a Companhia de Saneamento alianças inter-institucionais não são algoBásico do Estado de São Paulo - SABESP. trivial,"5 mesmo quando firmemente apoiadas14 Empréstimo 3102-BR: Setor de Abastecimento de Água e por consultorias especializadas.

Esgoto em São Paulo (1989) e Empréstimo 3554-BR: Projetode Qualidade da Água e de Controle da Poluição de MinasGerais (1993). '5 As dificuldades institucionais e a falta de incentivos para


A pi eocupação com as medidas institucionais água para a área metropolitana. As agênciasdeveria andar em paralelo à preocupação com executoras, inclusive a SABESP e a Prefeiturapoten ciais fontes de financiamento, de São Paulo, dispõem de reconhecidaespec ialmente para evitar depender de capacidade técnica e apresentam objetivostransi erências dos governos estaduais e comuns. A contínua degradação dosmunic ipais e captar capital privado. De modo reservatórios provocaria, igualmente, umgeral, os programas apresentaram avanços no considerável aumento dos custos operacionaisque s refere à capacidade de absorção e da SABESP, enquanto a Prefeitura buscavaqualic ade dos corpos d'água receptores, e à formas de lidar com os efeitos causados pelacusto efetividade dos recursos. Entretanto, migração periódica da população para a áreapoucá atenção foi dada à consecução de metropolitana. Nestes casos, não só foi possívelbenef cios sociais mais amplos. No caso mais a adoção de um enfoque integrado, como ficourecenl e do Projeto Guarapiranga, colocou-se patente que esta abordagem seria a única quemaio ênfase nos resultados sociais mais possibilitaria a consecução dos objetivosabran entes, como urbanização de favelas, re- institucionais e operacionaisassenl amentos, melhoria e expansão de infra-estrut Ira básica, e infra-estruturas comunitárias, C. Inceníivos para asAgêAncias Execrutoras. Dartaisutcmo parques, einfra-estros scomunitárias, e ênfase a apenas um único e claro objetivo é

tais como parques,cetroscomuniáriouma abordagem atilada quando se trata de umaB. Conc ntraçãoEspecialenzÁreasEspecíficas. questão que diz respeito ao mandato e à

Os p ojetos integrados são executados com competência de uma só agência. O Projeto domaior eficiência quando se concentram em uma Setor Hídrico, em São Paulo, foi planejado deárea geográfica específica e quando os maneira a aumentar a eficiência dos serviçosobjeti os mais abrangentes, que envolvem todas de abastecimento de água e esgotamentoas par -es interessadas, são coerentes. Em áreas sanitário da SABESP e foi bem-sucedido nourban s pobres, os problemas ambientais de que se refere ao fortalecimento da agência, quedrena gem, resíduos sólidos e cobertura de não só é a maior do Brasil como também umasanea nento básico se sobrepõem e devem ser das melhores. Mas quando os objetivos setratad os de maneira integrada. Colocar o foco estendem para além do âmbito (ou área decentr 1 em áreas geográficas específicas parece interesse) da agência executora sem que sejamser u ma maneira prática de estabelecer oferecidos incentivos para que esta participeobjeti vos comuns. do processo, podem começar a surgir

Em Minas Gerais, o objetivo era melhorar os problemas. Muitas das dificuldadescurso; dágaraoeáencontradas na consecução dos objetivos do

curso sde água urbanos e áreas adjacentes. Prjt de Depliã-aBaad unbrNeste caso, a unidade de gerenciamento doprojeto veio de fora dos setores de - PDBG - ocorreram porque a principal agência

imple mentação e foi capaz de manter a ênfase executora (CEDAE) não internalizou osno o.jetivo geral. Em Guarapiranga, o objetivos e concentrou sua atuação nos

princpais objetivos incluíam a modernização componentes e nas atividades que mais ade áreas inforimnais de modo a proteger a interessavam. Diferentemente do caso dodealiárde da informais deservmod ios a p ger Reservatório de Guarapiranga, aonde a SABESPquali lade da água nos reservatórios a fim de. .que continuasse a ser uma fonte confmável de tinha interesses concretos na qualidade da água,

no caso da CEDAE a despoluição da Baía daGuanabara tem pouca relevância para a

que o pró rio Banco Mundial levasse a cabo projetoscooperativo s nas diversas unidades e departamentos internos companhia, excetuando a construção detambém de|eriam ser analisadas neste contexto. estações de tratamento de águas residuárias.


Seria útil examinarmos os objetivos, Dentre as conseqüências mais nefastasresultados preliminares e incentivos à decorrentes desta situação, o PDBG apresenta osimplementação de três grandes projetos'6 - (a) o seguintes resultados:Programa de Saneamento Básico para a Bacia da a as estações de tratamento de resíduos sólidosBaía da Guanabara (PDBG), no Rio de Janeiro, (b) foram efetivamente abandonadas;o Projeto de Despoluição do Rio Tietê, em SãoPaulo, e (c) o Programa de Saneamento Ambiental o a grande estação de tratamento de esgotos dede Região Metropolitana de Belo Horizonte Alegria (ETE) está funcionando a níveis bem(PROSAM), em Minas Gerais. abaixo de sua capacidade devido à dificuldade

de instalação dos coletores-tronco nos bairrosNo caso do PDBG, a CEDAE, como urbanos. A modernização dessa estação para

companhia estadual de água e esgotamento sanitário, tratamento secundário está sendo planejada paraacabou responsável por questões que excediam seu a próxima fase do Programa, mas não hámandato sem, entretanto, contar com qualquer previsão de aumento de tarifas para cobrir osincentivo para fazê-lo. Ao contrário do que ocorreu custos envolvidos;com a SABESP, que se beneficiou diretamente da o a estação de TPQM (tratamento primáriomanutenção da qualidade da água no reservatório quimicamente melhorado) está operando comde Guarapiranga, para a CEDAE tanto faz se a 50% de sua capacidade nominal devido aqualidade das águas da baía está ou não melhorando. problemas nas ligações domésticas. A CEDAEEssa afirmação é verdadeira tanto em termos de não tem acordos com os municípios da Baixadasuas responsabilidades fundamentais com o Fluminense para coletaretratar os lançamentosabastecimentodeáguaquantoemtermosdegeração de esgoto, o que significa dizer que osde receitas. No que tange ao controle da poluição, investimentos estão sendo feitos sem qualquero mandato para controlar as indústrias foi outorgado garantia de retorno;à agência ambiental FEEMA, que recebeu recursosespecíficos para melhorar o grau de fiscalização * a estação de tratamento secundário de Sãodas normas; entretanto, como os despejos urbanos Gonçalo (na parte leste da baía) com umasão responsabilidade da CEDAE, esta não tem capacidade nominal de 780 nas, opera a 280 1/qualquer motivo para atender os padrões e normas s devido a dificuldades nas obras de ligaçãoda FEEMA, dada a baixa probabilidade de que Ilie doméstica e ao fato de que a população (umasejam aplicadas rigorosas sanções. E pode, assim, ds mispobre a rega m olitana) naodeterminar sua própria estratégia sem ter que está disposta a pagar pela coleta de águasinteragir com outras agências, excetuando os residuárias;acordos básicos contidos no projeto de o o componente bem-sucedido do Programa foi afinanciamento do BID. Embora existam sinais de construção do emissário submarino ligado àque algumas das medidas incluídas no projeto com ETE de Icaraí, para transportar os efluentes pararelação ao tratamento das águas residuárias sejam fora da baía, e assim proteger as praias dessatecnicamente deficientes, a CEDAE reluta em área.reconsiderar sua estratégia: ela segue o mesmoenfoque tradicional de coleta e tratamento de águas Isto significa que o PDBG, inicialmenteresiduárias, em muitos casos incorrendo em custos previsto como um projeto de saneamento com umtotalmente desnecessários e às vezes piorando, e objetivo social - melhorar a qualidade de vida danão melhorando a qualidade das águas da Baía. população mediante o fornecimento de um sistema

de redes de esgotamento sanitário - tornou-se cada

16 Ver, igualmente, o Anexo para uma breve descrição sobre vez mais um projeto voltado simplesmente para aos projetos. construção de grandes estações de tratamento

Brosil: A Gestão da Qualidade da Água 45

mediante o uso de tecnologias convencionais. tronco, o aprimoramento da rede de coletores eInfelizme te, não houve grande avanço na redução investigações pormenorizadas in situ para detectardos prob emas ambientais dos corpos d'água e impedir influxos e ligações clandestinas.receptore . E pelo modo como foi negociadooriginali lente o projeto, sem a adequada Um componente institucional daráparticipa ão dos municípios, ele tornou-se sustentação à contínua modernização da companhia,responsab lidade exclusiva do governo do estado. incluindo a criação de um sistema de informaçõesEsta foi a aiz do problema, visto que um projeto geográficas. Ele compreenderá, igualmente, umintegrado de saneamento básico req uer, estudo financeiro para calcular o nível de tarifaçãonecessaria nente, a participação dos governos locais, adequado e estudos mercadológicos para identificardas popul ções locais e dos interesses locais. campos de atuação para a companhia, tendo em

vista que as indústrias com grande demanda de águaNo aso do Projeto do rio Tietê, financiado tratada estão cada vez mais deixando a região

pelo BID, trata-se de um projeto de saneamento metropolitana de São Paulo ou instalando seusbásico co vencional de grande porte. O primeiro próprios sistemas de abastecimento de águaestágio des Se projeto previa a construção de grandes subterrânea.estações d tratamento de esgotos (ETE), mais oumenos sei- nllhantes às incluídas no PDBG. As ETEs Embora as metas ambientais não tenham sidoconstruída nio Projeto Tietê operam igualmente claramente definidas, pode-se dizer que a segundaabaixo de sua capacidade nominal devido às fase busca aproxímar-se de um formato realmentedificulda es inerentes ao transporte de águas integrado. O projeto tem objetivos mais abrangentesresiduária para as novas estações. Existem claras do ponto de vista da sustentabilidade financeira eevidências de que o conceito do projeto tinha como social, e é menos ambicioso em termos da magnitudeobjetivo pr cípuo simplesmente atendera legislação das obras envolvidas. Assim, essa segunda faseestadual q e exige um nível mínimo de tratamento pode ser vista como complementar à primeira, compara os esg tos municipais, sem considerar objetivos o propósito de definir um horizonte mais sustentávelespecífico relacionados à melhoria da qualidade para o projeto através de uma ênfase maior nosdos corpos d'água receptores. indicadores de saúde pública e de qualidade

ambiental, com base nos quais a consecução dasOuti o ponto fraco dos sistemas de tratamento metas do projeto poderia ser comprovada.

de águas re siduárias está relacionado ao tratamentoe disposi ão final do lodo e dos sólidos Finalmente,emMinasGerais,oúnicograndesedimentá veis resultantes de suas operações. "fracasso" de um projeto de outra maneiraEmboraest -jamsendofeitosesforçosparaencontrar considerado bem-sucedido foi o abandono dosuma soluç o técnica e economicamente viável, planos de construção de duas grandes estações depouco se f la sobre as práticas atuais de disposição tratamento, especialmente devido à falta de fundosfinal do lo o no processo de tratamento de águas de contrapartida. O fato de que nem o estado nemresiduárias da SABESP. os dois municípios envolvidos (Belo Horizonte e

Contagem) têm contado inicialmente com os fundosTen o em vista os atrasos na coleta e de contrapartida necessários não pode ser

tratament das águas residuárias enviadas às considerado um fato inesperado, mas acabou seestações d tratamento, a segunda fase do Projeto transformando em um feliz acontecimento. O projetoTietê visa obretudo a lograr a plena utilização da contratou uma equipe para levar a cabo uma análisecapacidad dasETEsconstruídasnaprimeirafase. de custo-benefício com vista a decidir se aTal objetiv será alcançado mediante a expansão construção de uma estação de tratamento seria oudo sistema de rede de interceptores e coletores- não justificada, e para identificar o nível de


tratamento apropriado. O estudo revelou que os número de ações legais contra seu direito debenefícios finais seriam mínimos, dado o reduzido cobrar uma "tarifa de águas residuárias" sem

tamanhlo das comunidades afetadas, situadas em disponibilizar o tratamento das mesmas;

áreas até 50 km ajusante dos lançamentos de águas a COPASA tem que renovarjunto à Prefeituraresiduárias. Toda a população dispunha seja de de Belo Horizonte seu acordo de concessão de

fontes alternativas não-contaminadas de água bruta, serviços de água e esgoto. As receitas

seja de unidades de tratamento com capacidade de provenientes da coleta de águas residuárias,lidar com a água bruta do rio sem a implantação somente no que se refere à cidade de Belodas plantas de tratamento contempladas pelo Horizonte,representam20%dototaldereceitasprojeto. Por fim, o estudo concluiu que os beneficios da COPASA. A companhia está visivelmente

reais do projeto seriam muito maiores se os recursos preocupada com a possibilidade de que sua

para as estações de tratamento fossem concessão não seja renovada a menos que sejaalternativamente investidos (a) na ampliação da capaz de mostrar que está investindo nessescobertura do fornecimento de água potável para toda serviços; assim, a construção de estações de

a Região Metropolitana de Belo Horizonte, e/ou (b) tratamento de águas residuárias seria um clarona expansão da rede de esgotamento sanitário nos sinal de seu compromisso com o setor, mesmo

bairros pobres. que ele não faça sentido em tenros econômicos;

Apesardessaanáliseeconômica,oresultado o a COPASA está preocupada com afinal desta história ilustra o peso do contexto político possibilidade de que as indústrias, que pagame institucional no processo de tomada de decisão pesadas "tarifas de águas residuárias", comecemsobre investimentos em infra-estrutura ambiental. simplesmente a lançar seus efluentes nasTanto o governo do estado quanto os governos galerias de águas pluviais se as águasmunicipais acordaram re-alocar os recursos do residuárias coletadas não forem tratadas.

projeto e transferi-los da construção das estaçõesde tratamento para as obras de expansão da rede de As lições a serem depreendidas desteesgotos, ficando em aberto a possibilidade de exemplo devem reforçar a percepção de queimplantar, "futuramente", as duas estações de estruturas perversas de incentivos conduzem atratamento originalmente contempladas. A resultados decepcionantes e economicamenteCOPASA, com recursos estaduais, decidiu então ir injustificáveis. Neste caso, grande parte doadiante com a construção das duas estações. Uma problema deriva da constante incapacidade dasdelas, de tratamento primário, já foi inaugurada no companlhias de saneamento de adotarem estruturasOnça - e trata 65% das águas residuárias - e em de tarifação que diferenciem claramente entrebreve estará concluída a outra, noArrudas - que se cobrança de serviços de coleta e de tratamento deencarregará dos restantes 35%. Planos referentes à águas residuárias. Elas estariam em muito melhorinclusão de tratamento secundário em ambas as posição para explicar e defender seus métodos deestações já foram elaborados ou estão em curso. tarifação se fizessem o esforço de identificar seus

custos para cada uma das atividades e passassem a

Aparentemente, lhaveria três razões que cobrar a tarifa de tratamento de águas residuáriasexplicariam esse investimento da COPASA em apenas nos municípios onde a maior parte das águasestações de tratamento de águas residuárias tão coletada é tratada. Além disso, a cobrança deveriapouco rentáveis. Todas espelham a perversa variar segundo o nível de tratamento, para queestrutura de incentivos criada por mecanismos de municípios e clientes compreendessem que existetarifação e medidas institucionais deficientes: um custo real envolvido por trás da insistência por

um nível mais elevado de tratamento. Na medidao a COPASA está respondendo a um grande em que a população esteja disposta a cobrir os


custos do 1 ratarmento, tais tarifas representariam um tratamento, operassem-nos adequadamente e,claro inc entivo para que as companhias de paralelamente, alocassem as receitas adicionaissaneamne to ampliassem seus sistemas de deles decorrentes especificamente a esses objetivos.

5

Im enfoque integrado para ag estão da qualidade da água

A s seções precedentes analisaram os A. Incentivos e regulamentaçãoa;pectos relativos a recursos hídricos, Tanto as políticas implementadas quanto osa astecimento de água, esgotamento principais projetos de investimento caracterizam-

sanitário e meio ambiente que, pelo papel que se pelo fracasso em estabelecer um conjuntodesem-pen iam, influenciain a gestão da qualidadede sepe. Em iuna a gestãodnuaiae coerente de prioridades e em buscar sua consecuçãoda água. em cada caso, os investimentos e a segundo métodos adequados. Até certo ponto, estaperforma ce do setor têm um grande impacto na é uma consequência inevitável da necessidade dequalidade da água, especialmente nas bacias se construializes. No entanto, mihidrográfi cas ou no litoral, embora esse fenômeno freqcenstemn coaasiaões proridades eudefreqüentemente a ausência de prioridades e deraramente se espelhe nlos critérios que moldam asprioridade s e os processos de alocação de recurso. onstir alaosa a m eoqualqer saAo contrário, cada setor parece concentrar sua aoiis de se,rjta media quelev àatenção n s insumos - represas, infra-estrutura de cons de m etas es eicas u e aeseiriaço sitea deegtmnosiiái consecuçao de metas específicas. Subjacente a este

írrígaçao, sistemas de esgotamento sanítarmo eenfoque existe um sistema de incentivos políticos eestações de tratamento de águas residuárias, padrõesde emiss o, etc. - ao invés de nos efeitos na públicosquenpolevamemcontaosbenefvciosreaisqualidade ia água, da saúde, de vida ou sobre outros por eles gerados (ao invés daqueles preconizados).importante s resultados. O que tem faltado é algumtipo de enl oque integrado de avaliação e gestão daO programa-piloto 'Compra de Esgoto', cujoqualidade Xla água que leve em conta a superposiçao objetivo é financiar sistemas de tratamento dede interes es dos usuários e daqueles que lançam esgoto, constitui um primeiro passo no sentido deefluentes i os rios e demais corpos d'água. dar ênfase a resultados. Mesmo nesse caso, os

investimentos estão vinculados a iniciativas no setorNes.a última seção, buscamos (a) ressaltar de tratamento de esgotos e não a um conjunto de

alguns tei as que, de forma consistente, emergiram medidas mais abrangente. Não obstante, o programade nossas análises setoriais, e (b) delinear uma deixa patente a necessidade de uma mudança deagenda vcltada para o desenvolvimento de um mentalidade por parte do governo federal no que seenfoque integrado de gestão da qualidade da água. refere a projetos e políticas que afetem a qualidadeEsses tem s são comuns a outras análises de infra- da água.estruturas, mas merecem ser repetidos devido à suacrítica in portância para entender os passos O Banco Mundial, bem como outrasnecessáric s para melhorar o desempenho e os instituições multilaterais, tampouco está imune àsresultados a serem alcançados.

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pressões que acabam por levar à implantação de investimento é desejável e que deve ser levado a

projetos sem prioridades nem objetivos bem- cabo. Infelizmente, essa percepção ignora a escassez

definidos. Infelizmente, o desejo louvável de de recursos financeiros e humanos, e a obsessão

desenvolver programas que integrem os vários por investimentos de grande porte impede iniciativas

aspectos da gestão da qualidade da água tem, com mais rentáveis, especialmente aquelas ligadas ao

freqüência, resultado na aprovação de projetos do melhoramento da infra-estrutura existente.tipo "árvores de Natal", que cobrem uma variadagama de atividades desencontradas, muitas das Uma outra razão para o fraco desempenhoquais têm pouco ou nenhum efeito prático para a operacional tem sido a incapacidade de se

consecução dos objetivos planejados. Apesar dos implementar mecanismos adequados de cobrança

parcos resultados em termos de gestão da qualidade para muitos serviços de infra-estrutura no setorda água ou do meio ambiente, a experiência sugere, hídrico. Esse fenômeno está intimamente vinculadoigualmente, que o desprezo por problemas que a à falta de incentivos para o gerenciamento eficienteprimeira vista podem parecer de menor relevância, da infra-estrutura. Sem um razoável sistema deou relevância apenas indireta, para a qualidade da tarifação, o financiamento de despesas recorrenteságua, podem acabar por gerar problemas futuros e será sempre um problema e haverá menos pressãosolapar os objetivos mais específicos do projeto por parte dos usuários que geralmente só exigemoriginal. um serviço de qualidade quando pagam por ele.

No caso da gestão dos recursos hídricos, o desafioÉ extremamente difícil julgar apriori qual o será introduzir o sistema de cobrança para todos os

enfoque mais indicado para cada circunstância usuários e não apenas para aqueles que demonstremespecífica. Existem experiências iniciais de projetos mair disposição a pagar pelo serviço. Isto, por outrointegrados bem-sucedidos, e Guarapiranga pode ser lado, está ligado à questão do desenvolvimento deum bom exemplo no Brasil. Eles são até agora, uma estrutura de direitos de uso da água para ostalvez, as únicas respostas a uma miríade de diferentes usuários, inclusive mecanismos de

problemas complexos e de naturezas diferentes, mas transferência desses direitos de um usuário paraque se reforçam mutuamente. É preciso ter cautela outro - quer no âmbito do próprio setor, quer entrenas fase de elaboração e de implementação desses setores. Para ambos os setores saneamento e meioprojetos a fim de assegurar a coesão das ações e ambiente, a principal questão é encontrar meiosevitar as conseqüências adversas das clássicas apropriados de cobrar pelos serviços de coleta e"árvores de Natal". lançamento das águas residuárias levando em

consideração a baixa disposição e capacidade deComo já ressaltado, os incentivos que pagamento existentes por parte da população.

estimulam o gasto e o investimento públicos e quenão levam devidamente em conta os potenciaisbenefícios gerados por eles acabam por centrar o B. Medidas institucionaisfoco das instituições setoriais na construção de Cada setor evoluiu segundo padrões diferentes,vultosos projetos de infra-estrutura. Eles dependendo do papel do governo federal em relaçãonegligenciam tanto a adequada provisão de fundos aos estados e à prioridade concedida por estes apara cobrir os custos de administração, operação e cada um dos setores. O setor de meio ambiente,manutenção quanto as oportunidades de implantação relativamente novo e marginal, possui uma estruturade projetos menores que poderiam propiciar federal estável (SISNAMA) e uma clararendimentos até mais elevados. Tendo em vista a descentralização de responsabilidades para osexistência de grandes lacunas entre a suposta estados. As diferenças existentes entre os estadosdemanda e o que está realmente disponível, todos decorrem na maioria das vezes da natureza distintaos setores são levados a pensar que qualquer dos problemas a serem enfrentados pelas agências


estaduais e meio ambiente. Por outro lado, a gestão padrões de qualidade (com o foco na qualidade dasdos recurs s hídricos está passando por um período águas receptoras).de grande mudanças institucionais, partindo de umaestrutura ominada pelo governo federal para umamaior des entralização, basicamente para as bacias C. Redução da pobreza e equidadehidrográfi as, mais do que para os estados. Não Com freqüência é preciso chegar a dificeis soluçõesforam logr idos grandes avanços no desenvolvimento de compromisso entre projetos que geramde uma es rutura institucional mais adequada para importantes retornos econômicos e/ou são maiso setor de aneamento. Controvérsias não resolvidas custo-efetivos com projetos que melhor atendemsobre que stões essenciais envolvendo o poder demandas específicas das populações mais pobres.concedent bloquearam o progresso do escopo e Dessa maneira, o valor líquido da água utilizada naâmbito da regras, e o tratamento dos problemas agricultura irrigada de grande escala e altamenteeconômic )s e financeiros do setor. capitalizada poderá ser muito mais elevado do que

o daquela alocada para lavouras de subsistência ouTuc o leva a crer que as mudanças para cultivos comerciais de pequeno porte. Uma

institucior ais serão lentas e os resultados surgirão das dificuldades a serem enfrentadas é o fato dea conta-go as. Isso é especialmente verdadeiro para que a repercussão dos projetos de irrigação, comoo caso do stabelecimento dos comitês e agências um todo, na redução da pobreza e na eqüidade éde bacias hidrográficas com capacidade para complexa e raramente considerada dentro de umdesenvolv r e implementar estratégias de gestão contexto coerente. Projetos que alocam água paracomo mei para lograr acordos negociados com a as lavouras de subsistência e para pequenosmaioria dc s usuários. Por outro lado, deveria ser agricultores podem gerar benefícios imediatos parapossível r solver algumas das questões relativas uma população determinada de agricultores de baixaaos incen ivos e regras existentes, pois estas renda. A longo prazo, projetos que dão maior ênfaseindepende,n de medidas institucionais específicas. às grandes propriedades rurais e culturas de grande

valor comercial poderão acabar por gerar maioresInde pendentemente das medidas institucionais benefícios para as famílias de baixa renda ao gerar

a serem criadas, uma das preocupações mais mais empregos, ligados ou não à agricultura.imediatas é a falta de integração adequada entre as Contudo, os beneficiários poderão ser imigrantesquestões ambientais e as políticas e projetos ou trabalhadores urbanos e não os pobres da zonasetoriais. Especificamente no setor hídrico, o rural que vivem na área do projeto. Isso pode criardesafio que se apresenta é garantir que as tentativas tensões entre atender as demandas de populaçõesde integra qualidade e quantidade não terminem específicas ou buscar a consecução de objetivospor causar embates políticos entre agências dos mais amplos, como a redução da pobreza. Nãosetores am biental e hídrico e/ou por enviar sinais existem respostas fáceis, mas especial atençãoincoerente aos usuários. No setor de abastecimento deveria ser dada a esses fatores durante a fase dede água e esgotamento sanitário, a questão é desenho do projeto. Da mesma forma, seriadeterminar amaneira de persuadir ou, se necessário, recomendável buscar apresentar análises clarascompelira companhiasdesaneamentoestaduaisa sobre os possíveis efeitos de abordagenscumprire n com as normas e regulamentos alternativas.ambientais Por outro lado, as agências ambientaisterão de prender como atuar de modo mais No caso do saneamento, a alocação deconstrutivc com outros atores envolvidos, o que recursos para o financiamento de redes deimplicará a adoção de mecanismos mais flexíveis, esgotamento sanitário e tratamento de águasdeslocando se a ênfase nas normas de emissão (com residuárias nas regiões Sul e Sudeste é um exemploo foco nos despejos de águas residuárias) para os dos conflitos potenciais entre a consecução de


objetivos ambientais e a melhoria da qualidade de de serviços de saneamento básico para áreas de

vida das famílias pobres. Autilização dos recursos baixa renda da Baixada Fluminense melhoraria a

para ampliar a cobertura do abastecimento de água qualidade de vida dos moradores locais. De fato,

das zonas urbana e rural renderia maiores dividendos essa percepção era certamente correta no que se

econômicos, bem como contribuiria para reduzir a refere ao componente de abastecimento de água e

pobreza e aumentar o bem-estar social. também aos projetos anteriores de controles dasinundações. Entretanto, a apresentação do projeto

Entretanto, como não deverá haver qualquer como um esforço para "salvar" a baía da Guanabara

obstáculo de cunho financeiro à consecução das da poluição, o que não foi e nem poderia ter sido

metas de ampliação da cobertura, a verdadeira logrado, desviou consideráveis esforços e recursos

questão será o destino a ser dado aos subsídios para investimentos em coleta e tratamento de águas

restantes. Levanta-se assim a questão da disposição residuárias, bem como para outros componentes

a pagar pelos serviços de esgotamento sanitário e ambientais com benefícios apenas marginais.

da conseqüente estrutura tarifária a ser criada.Deve-se considerar cuidadosamente a forma Além disso, no caso do PDBG, o ônus do

segundo a qual esses fundos serão alocados. pagamento dos empréstimos recairá pesadamenteDeveriam eles ser utilizados para subsidiar os nas costas dos usuários devido aos subsídioscustos de investimento referentes à implantação da cruzados das tarifas de água para as tarifas derede de esgotos ou à instalação de suas conexões? esgoto, de modo que o impacto geral do projeto em

Ou seria melhor subsidiar as tarifas mensais de termos de eqüidade poderá ser adverso, apesar dosabastecimento de água e coleta de esgotos das benefícios para as famílias de baixa renda que

famílias pobres ou daquelas com baixo consumo? passaram a contar com água corrente. Isso poderiaNo momento, existe um número limitado de ter sido evitado caso tivesse sido realizada uma

respostas adequadas a essas perguntas, pois pouco análise sobre as consequências do sistema de

se sabe sobre a distribuição de benefícios decorrente tarifação a longo prazo. Da mesma forma, outros

dos serviços de águas residuárias, ou sobre a projetos ambientais deveriam ser examinados nãodisposição das comunidades ou de outros grupos a apenas em termos de seus efeitos (imediatos) para

pagar por eles. o meio ambiente e para as famílias de baixa renda,como também em termos das implicações de longo

Grande parte do problema de reconciliar a prazo sobre os incentivos para o uso e gerenciamentoredução da pobreza com os objetivos mais da água, os custos dos serviços e a distribuição

tradicionais dos setores ambiental e hídrico reside real de renda.na percepção freqüente de que o fornecimento ou aampliação de certos serviços seriam, Uma agenda para a gestão daintrinsecamente, uma "coisa boa". Em alguns casos, ualade da ágaesse pressuposto é plenamente justificado mas, com qualidade da águafreqüência, a ausência de uma análise clara sobre o A aprovação da Lei 9433/97, seguida da criação daimpacto dos objetivos e implicações do projeto no ANA com o objetivo explícito de integrar osdesenho do mesmo impede a constatação de que aspectos ligados à qualidade e quantidade da água,pequenos ajustes poderiam propiciar melhoria oferece uma oportunidade ímpar para que se

considerável na qualidade de vida das famílias de construa uma estrutura melhor para o futuro.baixa renda. Entretanto, este processo não pode ser levado avante

apenas pela ANA, e exige o apoio de órgãos federais

Como exemplo ilustrativo, o compromisso bem como de diferentes instituições estaduais. Ado estado no caso do PDBG, no Rio de Janeiro, foi seguir listamos ações críticas que deveriam serreforçado pelo sentimento de que o fornecimento levadas a cabo bem como as questões a serem


resolvida com vistas a formular um enfoque necessário à consecução desses propósitos. Háintegrado para a gestão dos recursos hídricos. muito em jogo nessa fase inicial dos comitês

* Se a q jestão da qualidade da água for realmente de bacias hidrográficas. Assim sendo, a ANAlevad a sério, o primeiro passo será uma deverá prestar assistência técnica maciça eavalia ão adequada das metas de qualidade de apoio de alto nível a esse trabalho.cada tacia hidrográfica. A atual classificação Paralelamente, pode ser necessário deixar claropareci ser arbitrária e certamente não está para aqueles participantes que não se mostrarembasea a em uma sistemática de avaliação dos dispostos a contribuir de forma construtiva oucusto e benefícios de estabelecimento e a assumir compromissos, que eles poderão estarconse ução de padrões ou dos objetivos sociais prejudicando suas futuras solicitações deespec ficos, como a ampliação e melhoria dos licenças ou de outras autorizações a seremserviç os para as famílias de baixa renda. concedidas pelaANAou poragências estaduais

encarregadas da gestão dos recursos hídricos.* Atual nente, as agências ambientais assumiram

a van uarda do processo de estabelecimento * Uma vez estabelecidas as metas de qualidadede m tas de qualidade da água. Entretanto, a da água, deveria ser obrigatório para as agênciasANA já sinalizou seu desejo de, no futuro, ambientais determinar as regras de concessãoatribu r um papel muito mais importante, até de licenças para a implantação de redes demesm D preponderante, aos comitês e agências esgotos e tratamento de águas residuárias,de ba ias hidrográficas. Este será um passo levando em conta programas projetados paracruci a caso o intuito seja realmente alcançar atender essas regras no decorrer de um prazouma raior coerência das políticas referentes à considerado razoável - que poderia variar entrequant dade e qualidade da água. Obviamente, 5 a 15 anos.as agê ncias ambientais deverão participar desse * Caso necessário, as metas e os programasproce so que elaborará e adotará as metas de deveriam ter efeito legal, de modo a evitar aquali lade da água, mas elas terão de ser situação atual onde o Ministério Público entracapaz s, igualmente, de apresentar argumentos na justiça para bloquear as concessões desólid s e economicamente justificáveis para licenças para projetos que não cumprem ossuas ropostas. rígidos, e muitas vezes irrelevantes, padrões

• O tra alho técnico que deveria embasar o de emissão.desen olvimento de metas de qualidade da água * Esse sistema tem, igualmente, implicaçõesdeveria ser levado a cabo ou ser supervisionado institucionais. Ao invés das companhias depelas agências de bacias hidrográficas. O que saneamento decidirem, elas próprias, os níveisequiv le a dizer que esses organismos deverão de coleta ou tratamento de águas residuárias,conta com os recursos correspondentes para tal como ocorre atualmente, elas seriam regidasasseg irar que o trabalho necessário não atrase por decisões externas. Obviamente, teriam umem d corrência da relutância de tributar os peso participativo considerável nos comitês deusuári s da água. bacias hidrográficas, especialmente no que se

* Além do trabalho técnico será preciso refere às negociações sobre metas viáveis paraigual lente forjar o consenso sobre as metas de a coleta e tratamento. Mas seu grau de influênciaqualid ade da água, tarefa certamente das mais dependeria da qualidade de suas propostasdifíce s. No Brasil, não é usual depender de técnicas e financeiras, bem como de seumeca ismos participativos para formular os desempenho operacional relativamente aobjeti os das políticas públicas nem os níveis sistemas existentes.de gasto e alocação de recursos orçamentários * Nesse contexto, o sistema exigiria também


coordenação inter-setorial, visto que a decisões tomadas pelas agências de bacia sobreobrigação de cumprir com determinados níveis a outorga ou o exercício de direitos do uso dade tratamento limitaria a disponibilidade de água e à construção de infra-estruturas deinvestimentos para outras infra-estruturas gerenciamento da água. Assim sendo, licençasconexas, como abastecimento de água e para captar ou armazenar água poderão estarproteção contra enchentes que, por sua vez, condicionadas à manutenção de vazõespoderiam render dividendos sociais bem adequadas de modo a garantir que as metas demaiores. qualidade da água possam ser alcançadas - isto

é, o volume de água que pode ser captado ou* O desenvolvimento de programas de qualidade armazenado será reduzido em anos de baixa

da água deve, é claro, estar associado às vazão ou aumentado em anos de vazão alta.

Brasil.' A Gestão da Qualidade da Água 55

Tabela 1 - Domicílios sem acesso a abastecimento de água e esgotamento sanitário

Número total % de domicíliosde domicílios

E tado (Mil) Urbanos RuraisSem Sem Sem Sem Sem Sem

Urbanos Rurais abast. de água esgotamento abast. de água esgotamentoágua encanada sanitário água encanada sanitário

Rondôr ia 230 122 55.4 13.2 7.6 96.5 47.4 28.9Acre 91 40 50.0 23.6 24.6 97.1 81.1 54.4Amazo ias 455 123 26.1 13.8 17.6 94.7 87.8 50.7Roraim a 59 16 5.3 2.6 5.0 82.9 67.6 39.1Pará 914 411 44.6 20.0 12.8 87.4 75.5 39.9Amapá 89 10 45.4 16.5 25.9 87.6 74.2 45.1Tocanti ns 213 71 16.2 7.0 15.0 89.3 67.1 73.0Maranh ão 758 484 25.0 18.5 26.3 82.2 75.4 72.2Piauí 431 233 13.1 10.5 20.1 88.0 80.2 87.8Ceará 1,295 469 20.5 14.0 12.1 91.7 80.0 66.6Rio Gra ide do Norte 505 169 8.0 6.0 5.3 63.9 52.5 30.5Paraíba_ 624 228 10.3 8.0 10.2 89.3 78.6 61.7Pernam buco 1,558 421 14.8 8.7 11.9 85.4 72.7 60.5Alagoa; 463 192 20.1 10.2 12.2 78.5 67.2 52.5Sergipe 321 119 8.4 6.0 8.1 69.3 60.6 40.6Bahia 2,218 977 11.1 7.1 13.2 76.4 61.2 66.0Minas (erais 3,977 806 3.6 0.8 6.2 85.2 16.5 47.7Espírit Santo 685 160 3.9 0.7 10.0 86.8 5.2 35.8Rio de Janeiro 4,107 157 14.6 2.8 10.0 78.7 11.3 35.7São Pai lo 9,756 639 2.9 0.5 4.8 66.5 4.2 13.7Paraná 2,217 465 3.5 0.8 4.0 80.8 10.9 14.5Santa Catarina 1,206 299 11.1 0.7 5.5 84.7 5.0 20.9Rio Grande do Sul 2,518 534 7.6 1.1 5.0 81.8 10.2 21.1Mato Gi osso do Sul 480 89 10.6 2.0 2.3 87.1 18.6 13.7Mato G rosso 525 134 23.5 5.9 5.1 92.9 37.4 30.6Goiás 1,232 177 22.7 2.9 3.8 89.6 17.9 29.0Distrito Federal 526 23 8.4 2.5 0.6 82.7 6.2 5.0

Brasil 37,455 7,567 10.5 3.9 7.9 82.2 43.3 44.7

Fonte: IB E, tabulações do Censo 2000.

ANEXO: Breve descrição dosprojetos analisados

QUADRO 1 - Programa de Saneamento Básico para a Bacia da Baía da Guanabara (Programade Despoluição da Baía de Guanabara - PDBG) - Empréstimo do BID 782/OC - BR

Os objetivos gerais do programa incluía um modelo hidrodinamico comeram: (a) despoluir a Baía da Guanabara e ênfase, sobretudo, na eutrofização da baía.a área da bacia adjacente; (b) melhorar a Os estudos então realizados revelaram quequalidade de vida de 7,3 milhões de a poluição gerada na própria baía,moradores da bacia; e (c) fortalecer as originária da produtividade primária,instituições governamentais municipais cuja representava uma porção significativa -atuação poderia repercutir de maneira cerca de 60%-da poluição organica global.positiva na baía. Oprojetofoico-financiado Isso deixou clara a necessidade de sepeloBIDepeloJaponBankforlnternational remover os despejos de nutrientes dosCooperotion -JBIC, com recursos da ordem efluentes que fluíam até a baía, a fim dede US$ 793 milhões. reduzir o problema da eutrofização e

recuperar o ecossistema.A prioridade inicial do Programa era

a construção de uma rede de coleta e de Os efeitos esperados da primeiraestações de tratamento primário de etapa do Projeto incluíam benefícios diretosesgotos, com vistas a reduzir a degradação à população moradora nas áreas dedas águas da baía e, paralelamente, influência do projeto, em sua grande maioriacumprir os requisitos da Constituição do famílias de baixa renda mediante aEstado. diminuição dos índices de mortalidade

infantil e da incidência de doenças deO Programa contou em grande veiculação hídrica. Outros benefícios diziam

medida com o apoio de um Projeto do JICA, respeito à não-interrupção das atividadesiniciado em princípios da década de 90, - sócio-econômicas em decorrência deum Plano Diretor para a Recuperação do inundações e ao melhoramento daEcossistema da Baía da Guanabara. Ele qualidade da água das praias situadas no

interior da baía.

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QUADR 2 - Projeto de Gerenciamento Ambiental da Bacia do Guaíba (PRÓ-GUAíBA) -Emprés imo do BID 776/OC - BR

O objetivo geral do programa era Unidade de Gerenciamento, quemelhor ar a qualidade ambiental da bacia funcionava no ambito da Secretariado rio Guaíba mediante a redução da Estadual de Coordenação e Planejamento,poluiç o e a preservação de seus recursos responsável pela implementação do Pró-natura s. A fim de atingir essas metas, o Guaíba.projeto incluía um amplo conjunto deiniciati as: (a) a ampliação da cobertura O Programa beneficiou uma áreados sis emas de esgoto e de estações de equivalente a 30% do território do Riotratam ento em Porto Alegre; (b) o controle Grande do Sul (80,000 km2), onde moramda poluição no Lago Guaíba e em seus quase 5,9 milhões de habitantes (56% datribut rios; (c) a implementação de população do estado), em 251 municípiosprogra nasdeextensãoruralvoltadospara que geram 86% do PIB estadual. Aa gest o da ocupação e do uso do solo, concentração dos investimentos do Pró-reflore tamento e controle da poluição; (d) Guaíba ocorreu na Região Metropolitanao fortal Dcimento da infra-estrutura de cinco de Porto Alegre, o principal foco de poluiçãounida Jes de conservação; (e) a urbano-industrial (53% de despejo de esgotoimplerr entação de um programa-piloto de doméstico bruto da bacia) que afeta o Lagoeduca ão ambiental em seis cidades e a Guaíba (10,360 km2), para onde convergemelabor ção de um plano de educação as águas de 8 sub-bacias.ambie ntal para o estado; e (f) ofortale imento institucional das agências A fim de alcançar seus objetivos, oenvolv das. Programa levará a cabo diferentes

iniciativas, por um período de 15 anos, emEsse conjunto de ações demandava estágios sucessivos. Um dos pontos altos do

a impl mentação de complexas medidas projeto Pró-Guaíba é o fato de suainstituc onais que incorporavam entidades implementação ter-se dado paralelamentecom c ilturas e capacidades executivas à implantação do Sistema Estadual dedistinta s, como o Departamento Municipal Gerenciamento de Recursos Hídricos, o quede ÁgL as Esgotos de Porto Alegre (DMAE) permitiu a efetiva descentralização dee a Fu -dação Zoo-Bot&nica (FZB). Essas muitas decisões para o âmbito dos Comitêsinstitui ões eram coordenadas por uma de Bacias Hidrográficas e/ou para o

Conselho Estadual de Recursos Hídricos.


QUADRO 3 - Projeto de Controle da Poluição do Rio Tietê - Empréstimos do BID 713/OC-BRe 1212/OC-BR

Trinta e quatro dos trinta e nove Foram igualmente construídas três novasmunicípios que conformam a Região Estações de Tratamento de Esgoto e aMetropolitana de São Paulo (RMSP) estão capacidade de tratamento da Estação desituados na bacia do Alto Tietê. No final de Baueri foi ampliada. Em decorrência desse1990, apenas 20% dos esgotos coletados projeto, os índices de coleta de esgotoeram tratados. Outro grande problema era passaram de 63%, em 1992, para 83%, ema crescente poluição da Represa de Billings, 1999. Os índices de tratamento passaramo que limitava seu uso como fonte de água de 20% para 60% durante esse mesmopotável e de geração de energia elétrica. período.

Em 1991, o governo do estado de Os principais objetivos da segundaSão Paulo lançou o Projeto de Controle da fase (2000-2004) são aumentara quantidadePoluição do Rio Tietê, com o objetivo mais efetiva de resíduos tratados, enviar osamplo de melhorar a qualidade ambiental resíduos para as estações de tratamentoda bacia do Rio Tietê na RMSP e conservar com maior rapidez possível, a fim dee tornar eficiente o uso dos recursos hídricos estender o serviço de coleta de esgoto anos trechos superiores da bacia, incluindo mais 400 mil famílias, aumentando oum programa-piloto para reduzir as perdas. percentual de serviço para 90% daO projeto foi o primeiro de uma série de três população da RMSP, e finalmente controlarfinanciados pelo BID. as emissões de efluentes de mais de 290

indústrias. Um outro objetivo será a inclusãoDurante a primeira fase (1992-1998), de um componente institucional, que se

a SABESP priorizou os investimentos de alto concentrará na modernização daconteúdo social, mediante a construção de companhia, inclusive a implementação deredes de coleta e conexões de um sistema de informações geográficas, umesgotamento sanitário, livrando a estudo financeiro para calcularas tarifas depopulação do contato com os esgotos. Esse esgoto, e um estudo de mercado buscandoprojeto beneficiou cerca de 250.000 famílias. identificar novas áreas de atuação para a

companhia.

Brasil: A Gestão do Qualidade da Água 59

QUADRO 4 - Projeto de Qualidade da Água e Controle da Poluição (PQA) - Empréstimo doBanco IAundial 3503-BR

C Projeto foi concebido no início da mesma lógica utilizada nos três estadosdécada de 90 e estruturado através de descritos nos quadros abaixos. Os estudosquatro Acordos de Empréstimo do Banco foram feitos para as seguintes bacias:Mundi i1. O Empréstimo 3503-BR cobria o Paraíba do Sul (RJ/MG/SP), Piracicaba,Comp nente Federal; os outros eram Capivari e Jundiaí (SP), Beberibe, Capiberibeempré timos estaduais específicos e são e Jaboatão (RM de Recife), e as baciasaprese itados abaixo. O objetivo geral do hidrográficas do Alto Subaé-Baixoempré timo federal era prestar assistência Paraguaçú (BA).ao Brc sil no desenvolvimento de umenfoqL e custo-efetivo para controlar a O marco conceitual do Empréstimo dopoluiç o da água. Seu plano incluía, PQA incluía enfoques inovadores e açõestambéi n, o financiamento de processos de prioritárias em um contexto de forte restriçãoprepar ção de projetos e de assistência fiscal. A utilização de planejamentotécnica para instituições estaduais e estratégico para uso do solo, derivado damunicipais, especificamente para a medição doimpacto resultante da poluiçãoelabore ção de planos de investimento e na água para cenários diferentes deestratégias para um número de bacias desenvolvimento do uso da terra, provouurbanc s relevantes espalhadas em todo ser uma ferramenta potencial para ospaís. tomadores de decisão municipais e

metropolitanos. A avaliação do meioC empréstimo federal, concluído em ambiente, a busca pela otimização dos

setem rode 1999, produziu suas estratégias custos e o equilíbrio entre os resultadose plan s de investimento baseados na sociais e ambientais eram tambémpriorizc ção de intervenções seguindo a ingredientes chaves do Acordo de

Empréstimo.


QUADRO 5 - Projeto de Qualidade da Água e Controle da Poluição de São Paulo (Programa deSaneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga-SP) - Empréstimo do Banco Mundial 3504-BR

O Empréstimo do PQA de São Paulo consistia dos seguintes componentes: obrasteve como objetivo principal garantir o de abastecimento de água e esgotamentoreservatório de Guarapiranga como fonte sanitário; gerenciamento de resíduos sólidosde água confiável capaz de abastecer a municipais; rehabilitação urbana; proteçãoRegião Metropolitana de São Paulo (RMSP). ambiental e gerenciamento da baciaO reservatório produz em torno de 20% de hidrográfica.água potável do abastecimento da RMSPmas, como resultado da poluição Uma intervenção chave dodoméstica e industrial, tem sofrido com a empréstimo de Guarapiranga foi aflorescência de algas e dificuldades urbanização de favelas e a melhoria dosdecorrentes para o tratamento da água e assentamentos irregulares, que são osproblemas de sabor e odor para os maiores contribuintes da poluiçãoconsumidores. Apesar da legislação doméstica do reservatório. A baciacontrolaro desenvolvimento urbano regular hidrográfica era usada como motivo parana área da bacia, a região do reservatório a melhoria dessas favelas, permitindo atem sofrido ao longo de várias décadas priorização de investimentos na melhoriacom invasões e assentamentos irregulares urbana que não só permitia o progressodaqueles que desejam morar próximo ao necessário nas condições de vida dessascoração de São Paulo. A população da comunidades vulneráveis, como tambémbacia, conseqüentemente, cresceu cerca atingia o objetivo de reduzir a poluiçãode 500.000, em 1990, para 800.000 hídrica urbana. O projeto desenvolveuatualmente dos quais muitos moram em instrumentostécnicoselegaisquepermitiramfavelas ou assentamentos irregulares, a priorização de investimentos, o queincluindo mais de 200 favelas com mais de garantiu a sua sustentabilidade. A utilização100 mil habitantes. Essas são áreas pobres de planejamento estratégico para uso docom deficiência da maioria dos serviços solo, derivado da medição do impactobásicos, incluindo infra-estrutura sanitária. resultante da poluição na água para

cenários diferentes de desenvolvimento doNeste contexto, o empréstimo de uso da terra, provou ser uma ferramenta

Guarapiranga foi planejado numa potencial para os tomadores de decisãoperspectiva multi-disciplinar e integrada, municipais e metropolitanos.com dois objetivos principais: (i) odesenvolvimento de capacidade A implementação do Programainstitucional para gerenciamento da bacia estava sob a coordenação de umahidrográfica de modo ambientalmente Unidade de Gerenciamento de Projetosustentável por meio da introdução de juntamente com a Secretaria Estadual deincentivos à utilização de técnicas modernas Recursos Hídricos, Saneamento e Obrasde uso do solo, mecanismos de retorno de (SRHSO) e cinco órgãos executivos estaduaiscustos e arcabouço legal e regulador e órgãos municipais. Até a conclusão, emeficiente; e (ii) a melhoria da qualidade de dezembro de 2000, o total de investimentosvida de 550.000 habitantes da bacia no empréstimo de Guarapiranga alcançouhidrográfica por meio da rehabilitação e US$ 336 milhões. Um dos mais importantesexpansão de infra-estrutura sanitária básica, resultados do Programa foi ocomo esgotamento sanitário, coleta de desenvolvimento, e posterior aprovação,resíduos sólidos, disposição final e drenagem de legislação estadual para a proteção deem quatro municípios. O Empréstimo bacias.

Brosil: A Gestãa da Qualidade da Água 61

QUADRO 6 - Projeto de Qualidade da Água e Controle da Poluição - Bacia Hidrográfica doAlto Igu açu (Programa de Saneamento Ambiental para Região Metropolitana de Curitiba -PROSA /PR) - Empréstimo do Banco Mundial 3505-BR

S a região metropolitana de Curitiba irregulares; aumentar a cobertura da coleta(RMC), capital do estado do Paraná, há três e do tratamento de resíduos sólidosprincip zis assentamentos irregulares situados domésticos; re-assentar e construir moradiaem ba ias hidrográficas, a leste da cidade. para 1.800 famílias situadas em áreas deA ocu ação da bacia de Iguaçu por grande risco; estruturar um sistema regionalfamílic Is de baixa renda teve como para a coleta e disposição final de resíduosconsec lüência a ocorrência de graves e sólidos; construção de parques lineares norecorrentes inundações, sem que existissem fundo do vale para garantir o controlealtern ctivas técnicas para aumentar a localizado de rios e cursos d'água, além deprofunc idade do canal do rio devido à falta outras ações complementares.de dec lividade adequada. O depósito deresíduc s sólidos nas margens do rio e de A administração do Programa ficou aoutros cursos d'água agravou a situação. cargo de uma única unidade, no ãmbito da

Secretaria Estadual de Planejamento eDe modo a enfrentar este problema, Coordenação Geral, e contava com cinco

o PRO AM/PR buscou criar um conjunto órgãos executivos estaduaisemunicipais. Talintegr zdo de ações que incluía: a como no caso de Guarapiranga, o PROSAM/constr ção da represa do Rio Iraí (um dos PR foi diretamente responsável pelatributá ios do rio lguaçu), com o duplo concepção e aprovação da Lei Especialpropósito de fornecer água para a RMC e para a Proteção dos Recursos Hídricos daregular zar a vazão do rio; a construção de Região Metropolitana de Curitiba (Leium cor aí paralelo ao rio Iguaçu capaz de Estadual n° 12.248/98) e da Lei Estadual deabsorv r o excesso de vazão e atuar como Gerenciamento dos Recursos Hídricos.barreir a física para os assentamentos


QUADRO 7 - Programa de Saneamento Ambiental para a Região Metropolitano de BeloHorizonte (PROSAM/MG) - Bacias Hidrográficas dos Rios Arrudas e Sarandi/Onça (MG) -Empréstimo do Banco Mundial 3554-BR

Os rios Arrudas e Sarandi/Onça de áreas públicas, reflorestamento e re-drenam grandes áreas de Belo Horizonte e assentamento; e (v) gerenciamento dasContagem, inclusive suas zonas industriais. bacias hidrográficas e manejo do meioInundações recorrentes e transporte de ambiente, inclusive estudos e fortalecimentoefluentes em canais abertos de Contagem institucional da Fundação Estadual de Meiopara as áreas urbanas da Região Ambiente (FEAM).Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) e aausência de tratamento de esgoto O estudo logrou a recuperação dasdoméstico motivaram o lançamento do bacias dos rios Arruda e Onça, agora menosPROSAM/MG. propensas a inundações, os despejos de

esgoto foram em grande parteO principal objetivo do projeto era interceptados, e a ocupação e uso do solo

recuperar as bacias urbanas em estado de nas áreas próximas aos rios foram redefinidos.deterioração ambiental dos rios Arrudas e Os despejos de efluentes industriais estãoOnça na RMBH. O projeto englobava cinco controlados, tanto pelas próprias indústrias,principais componentes: (i) controle de como pela COPASA, e a FEAM monitorainundações e drenagem urbana, inclusive constantemente os despejos tratados nosmacro-drenagem de todos os rios e riachos rios. Está em vigor um novo marco regulatórioda bacia hidrográfica; (ii) coleta e e institucional para o gerenciamento dostratamento de esgoto municipal e industrial; recursos hídricos das bacias hidrográficas e(iii) coleta e disposição final de resíduos foi criado o Comitê da Bacia Hidrográficasólidos, (iv) urbanização, inclusive a criação do rio das Velhas.

brasil: a gestão da qualidade da Água · mais abra igente da qualidade da água. de não dar...

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