avancos e desafios - politica nacional de habitacao. ministerio das cidades. 2010

1Poltica Nacional de Habitao

Avanos e Desafios:

Poltica Nacional de Habitao

Brasil - 2010

Progress and Challenges: National Housing Policy

Avanos e Desafios2

Copyright 2010, Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de HabitaoImpresso no Brasil/Printed in Brazil

Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos assinadosso de inteira responsabilidade de seus autores.

Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ouno todo, sem alterao do contedo, desde que citada afonte e sem fins comerciais.

www.cidades.gov.br

Brasil. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao

Avanos e Desafios: Poltica Nacional de Habitao Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao. Braslia, 2010.

96 p.

1. Habitao - Brasil. 2. Poltica Habitacional Brasil. 3. Poltica Urbana.

Brasil. I. Ttulo.


Rio de Janeiro - Manguinhos - RJ

Avanos e Desafios4

Presidente da Repblica/ President Luiz Incio Lula da Silva

Ministro de Estado das Cidades/ Minister of CitiesMarcio Fortes de Almeida

Secretria Nacional de Habitao/ National Housing SecretaryIns da Silva Magalhes

Diretora do Departamento de Urbanizao de Assentamentos Precrios/Director of the Department of Squatter Settlements UpgradingMirna Quinder Belmino Chaves

Diretora do Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica/Director of Departament of Institutional Development and Technical CooperationJunia Santa Rosa

Diretora Substituta do Departamento de Produo Habitacional/Substitute Director of Departament of Housing ProductionMarta Garske

Crditos da Publicao/ Credits

Coordenador-Geral/ General CoordinatorCid Blanco Junior

Projeto Grfico/ Grafic DesignKaco - Grfica & Editora

Diagramao e Arte Final/ Final Art and LayoutRodrigo Souza

Reviso Editorial/ Editorial ReviewBruna Papaiz Gatti, Cid Blanco Junior, Karina Fleury Curado Simas Cavalcanti, Jos Alberto Naves Cocota Junior

Crditos Fotos/ PhotosArquivo Ministrio das Cidades, Beto Oliveira, CAIXA, Douglas Engle Austral Foto, Fernanda Almeida, Governo do Estado do Maranho, Governo do Estado Rio de Janeiro, Jos Carlos Pelosi, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Prefeitura da Cidade de Lizarda - TO, Rodrigo Nunes, Rodrigo Veneziano e Usina de Imagem

Equipe Tcnica/ Technical TeamAlessandra dAvila Vieira, Aline Figueiredo de Albuquerque, Bruna Papaiz Gatti, Hlio Alves da Paz, Jos Alberto Naves Cocota Junior, Karina Fleury Curado Simas Cavalcanti, Marcos Chagas Gomes, Maria Salette de Carvalho Weber, Marta Garske, Mirna Quinder Belmino Chaves, Renata da Rocha Gonalves, Tauana Almeida Siqueira

Apoio/ Supporting Adilon Sirio Silva Moreira, Elane Fonseca de Oliveira, Neyla Ney Teixeira Machado e Rodrigo Delgado

Poltica Nacional de Habitao 5

Rio Anil - So Lus - MA

Avanos e Desafios6

SUMRIO

Apresentao 08

Introduo 10

1. Institucionalizao da Poltica 12

1.1. Eixos de atuao e programas: ampliao de recursos e focalizao na baixa renda 17

1.2. O Fundo de Garantia do Tempo de Servio e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo 19

1.3. Plano Nacional de Habitao PlanHab 23

2. Habitao: crescimento econmico com incluso social 28

2.1. PAC Habitao 30

2.1.1. Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios 32

Metodologia de Interveno 35

2.1.2. Proviso de Habitao de Interesse Social 44

Financiamento ao Setor Pblico 44

Financiamento Pessoa Fsica 45

Entidades 45

2.1.3. Desenvolvimento Institucional 46

2.2. Habitao de Mercado: Sistema Financeiro da Habitao e Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo 48 Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV 50

2.3.1. Novos Instrumentos do PMCMV 50

2.3.2. Modalidades e estratgias do PMCMV 52

2.3.3. Elegibilidade e seleo de benefcios 54

2.3.4. Avanos 55

2.3.5. Qualidade, sustentabilidade 55

Avanos e Desafios 59

Glossrio 63

Lista de Siglas e Abreviaturas 64

Anexos 67


CONTENTS

Foreword 9

Introduction 11

1. Policy Institucionalization 781.1. Axis of action and programs: expansion of resources and focus on low income 791.2. The Guarantee Fund for Employees and the Brazilian Savings and Loans System 801.3. National Housing Plan PlanHab 81

2. Housing: economic growth within social inclusion 822.1. PAC Housing 832.1.1. Upgrading, Regularization and Integration of Squatter SettlemensIntervention Methodology 832.1.2. Provision of Social Housing 86Public Sector Financing 86Individual Financing 86Entities 862.1.3. Institutional Development 872.2. Housing Market: Housing Finance System and the Brazilian Savings and Loans System872.3. My House, My Life Program - PMCMV 882.3.1. PMCMV New Instruments 882.3.2. PMCMV Modalities and Strategies 892.3.3. Eligibility and Beneficiaries Selection 902.3.4. Progress 902.3.5. Quality, Sustainability and New Technologies 90

Progress and Challenges 91Glossary 63List of Acronyms and Abreviations 65 Annex 92

Avanos e Desafios8

ApresentaoA atuao da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio

das Cidades, desde sua criao em 2003, tem sido orientada para o enfrentamento do dficit habitacional e para a reestrutu-rao institucional e legal do setor.

Desde essa poca, aumentamos o volume de investimentos no setor habitacional em cerca de 600%; priorizamos o atendi-mento s famlias de mais baixa renda, com especial ateno para aquelas que recebem at trs salrios mnimos; amplia-mos os subsdios com recursos oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e do prprio Oramento Geral da Unio (OGU) e; estimulamos a produo habitacional para a classe mdia, apenas para citar algumas das iniciativas ado-tadas.

Eliminar o dficit habitacional, que vem caindo significativa-mente e est hoje situado na ordem de 6 milhes de domiclios, ainda um desafio para o estado brasileiro, mas os avanos na poltica habitacional, desde a criao do Ministrio das Ci-dades, foram muitos e marcaram a ruptura com paradigmas que at ento orientavam o tratamento dado ao setor. A poltica estabelecida e os resultados decorrentes de suas aes so apresentados nesta publicao.

Maro de 2010.

Marcio Fortes de Almeida

Ministro de Estado das Cidades


ForewordThe operation of the National Housing Secretariat of the

Ministry of the Cities, since its creation in 2003, has been guided by the confrontation of the housing deficit and by the legal and institutional reorganization of the sector.

Since 2003, the volume of investments in housing was increased by about 600% investiments for the low income families were prioritized, with special attention to those who receive up to three minimum wages, benefits with the re-sources from the Guarantee Fund For Employees (FGTS) and the Federal Budget (OGU) were expanded and, hou-sing production for the middle class were encouraged, just to mention some of the initiatives adopted.

Eliminating the housing deficit, which has fallen signi-ficantly and it is now estimated at approximately 6 million homes, is still a challenge for the Brazilian state, but advan-ces in housing policy, since the creation of the Ministry of Cities, were very expressive, breaking with the paradigms that previously guided the sector so far. The policy esta-blished and the results achieved from their actions will be presented in this publication.

March, 2010

Marcio Fortes de Almeida

Ministry of Cities


Avanos e Desafios10

IntroduoDurante o ano de 2000, o Instituto Cidadania, presidido por Luis Incio Lula da Silva, convidou alguns especialistas e

lderes sociais para a elaborao de um projeto que buscasse solues para o problema habitacional do pas. Esse projeto, batizado como Projeto Moradia, adotou o conceito de que a moradia digna aquela localizada em terra urbanizada, com acesso a todos os servios pblicos essenciais por parte da populao que deve estar abrangida em programas geradores de trabalho e renda (INSTITUTO CIDADANIA, 2002:12).

O Projeto foi baseado em trs eixos principais: a questo fundiria, a de financiamento e a institucional. Como parte do ltimo item, o Projeto Moradia propunha a criao do Ministrio das Cidades e do Conselho das Cidades, com a integrao das reas de habitao, saneamento ambiental, trnsito e transporte como estruturadoras do desenvolvimento urbano.

Com a eleio de Lula, o Ministrio das Cidades foi criado em 2003, constituindo um fato inovador nas polticas ur-banas, pois superou o recorte setorial, integrando todos os setores. A consolidao das diferentes polticas que tratam de desenvolvimento urbano em um nico ministrio sempre foi umas das principais plataformas dos movimentos de luta pela reforma urbana no Brasil durante anos.

Com a extino do BNH, em 1986, o pas passou por um perodo em que a questo da habitao careceu de um projeto contnuo, consistente e estruturado nacionalmente. Com o objetivo de preencher essa lacuna histrica e de recuperar a capacidade de gesto e planejamento do setor habitacional, a Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cida-des tem desenvolvido aes no campo do desenvolvimento institucional, da produo habitacional e da urbanizao de favelas, que seguramente vem contribuindo para a reduo e melhoria do quadro de precariedade habitacional das cidades brasileiras.

Cabe destacar a ampliao da produo habitacional para a classe mdia, com a criao de um novo mercado imobili-rio para essa faixa de renda, graas ampliao do crdito derivada da estabilidade econmica e da melhoria de renda da populao. Ademais, ampliou-se tambm a participao do poder pblico local e os atores participantes no processo de produo habitacional do pas, como fundaes, associaes comunitrias e cooperativas habitacionais, alm de novos agentes financeiros.

Esses resultados s foram possveis devido a retomada do planejamento de longo prazo que resultou na elaborao da Poltica Nacional de Habitao (PNH), em 2004, na instituio do Sistema e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS/FNHIS), em 2005, regulamentados pela Lei Federal n 11.124, na construo do Plano Nacio-nal de Habitao (PlanHab), em 2008, e no desenvolvimento dos planos locais por estados e municpios (PLHIS), bem como nos investimentos em capacitao dos entes federados e a contratao de pesquisas e estudos capazes de melhor dimensionar a situao habitacional do pas.

Essa publicao objetiva apresentar as aes empreendidas pela Secretaria Nacional de Habitao, desde sua criao at o ano de 2009. Para isso, retoma a trajetria da institucionalizao da PNH, apresenta os principais programas habita-cionais, destaca o processo de implementao e consolidao do SNHIS/FNHIS e detalha os programas de Urbanizao de Assentamentos Precrios, realizado no mbito do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC), e Minha Casa, Minha Vida, ambos inseridos em uma perspectiva de desenvolvimento econmico com incluso social.

Ins Magalhes

Secretria Nacional de Habitao


IntroductionDuring the 2000, the Citizenship Institute, led by Luis Incio Lula da Silva, invited some experts and social leaders to

draw up a project that seeks solutions to the housing problem of the country. This project, called Housing Project, adopted the concept that decent home is the one located in urbanized land, with access to the whole essential public services by part of the population that must be covered with programs that generate employment and income (INSTITUTO CIDADA-NIA, 2002:12).

The project was based on three main axes: land, funding and institutional issues. As part of the last item, the Housing Project proposed the creation of the Ministry of Cities and the Council of Cities, by integrating the areas of housing, envi-ronmental sanitation, traffic and transportation as axis of the urban development.

With Lulas election, the Ministry of Cities was created in 2003, consisting in an innovative factor at urban policies be-cause it has surpassed the fragmented sectors, integrating all them. The consolidation of different policies regarding urban development in a single ministry has always been one of the main platforms of the social movement for urban reform in Brazil for years.

With the extinction of National Housing Bank (BNH), in 1986, the country went through a period in which the housing project lacked a continuous, consistent and structured national project. In order to fill this historical gap and regain the ability of planning and management of the housing sector, the National Housing Secretariat from the Ministry of Cities has taken action in the field of institutional development, housing production and slum upgrading, which certainly has contribu-ted to the reduction and improving of the housing precariouness in Brazilian cities.

It is worth noting the expansion of housing production for the middle class, with the creation of a new housing market for this income range, thanks to the expansion of credit derived from the economic stability and improvement of peoples income. Moreover, it also increased the participation of local government and the stakeholders participating in the process of housing production in the country, such as foundations, community organizations and housing cooperatives, besides new financial agents.

These results were possible only because of the resumption of long-term planning that resulted in the ellaboration of the National Housing Policy (NHP) in 2004, in the establishment of the National Social Housing System and Fund (SNHIS / FNHIS) in 2005, regulated by Federal Law n. 11,124, by making the National Housing Plan (PlanHab) in 2008, and the development of local plans by states and municipalities (PLHIS) as well as investments in training of federal agencies and researches and studies to better figure out the housing situation of the country.

This publication aims to present the undertaken actions by the National Housing since its creation until the year 2009. To do so, it takes the path of institutionalization of the NHP, presents the main housing programs, highlights the process of implementation and consolidation of SNHIS / FNHIS and give details about the programs of Squatter Settlements Upgrading, held under the Growth Acceleration Program (PAC) and My House, My Life, both inserted in a perspective of economic development with social inclusion.

Ins Magalhes

National Housing Secretary

1. InstitucManaus - AM

cionalizao da Poltica

Avanos e Desafios14

A criao do Ministrio das Cidades (MCidades) no incio da gesto do Presidente Luis Incio Lula da Silva, re-presentou o reconhecimento de que os imensos desafios urbanos do pas precisavam ser enfrentados com polticas de Estado e por meio de uma abordagem integrada. Essa abordagem se materializou, no plano federal, na criao de um rgo para tratar das questes mais relevantes e estratgicas para o desenvolvimento urbano, em especial, para enfrentar os problemas relacionados com os assenta-mentos precrios e efetivar o direito moradia digna para a populao de baixa renda, que exigem a integrao das polticas urbanas.

Com o Ministrio foi institudo um novo marco poltico-institucional para o setor habitacional. A rea de habitao de interesse social e o setor habitacional de mercado pas-saram a se articular com eixos importantes da poltica de desenvolvimento urbano no pas. Por meio da Secretaria Nacional de Habitao (SNH), o Ministrio das Cidades passou a orientar suas atividades por duas linhas de atua-o: uma voltada reestruturao institucional e legal do setor, e a outra voltada reviso dos programas existentes e ao incremento dos investimentos em habitao.

Um conjunto de medidas e aes, que descreveremos nas pginas a seguir, baseadas nessas duas linhas de atuao foram decisivas para a construo, em 2004, de uma nova Poltica Nacional de Habitao (PNH), consti-tuindo um significativo avano em temos institucionais e legais do setor habitacional. A PNH se inscreve em uma perspectiva de desenvolvimento urbano integrado, sendo o principal instrumento de orientao das estratgias e aes a serem implementadas pelo Governo Federal, que estabelece o arcabouo conceitual, estrutura as aes no campo da habitao e relaciona os agentes envolvidos na implementao da poltica.

Aps quase duas dcadas de ausncias e desconti-nuidades polticas no setor habitacional desde a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), inicia-se a partir da PNH um novo processo participativo e democrtico, contando com a contribuio dos diversos setores da so-ciedade, representados no Conselho das Cidades (ConCi-dades), institudo em 2003.

Na linha de reestruturao institucional e legal do setor, a PNH aponta medidas polticas, legais e adminis-trativas capazes de efetivar o exerccio do direito social moradia por todo cidado brasileiro e prev a organizao de um Sistema Nacional de Habitao, o qual organiza os agentes que atuam na rea de habitao e rene os esforos dos trs nveis de governo e do mercado, alm de cooperativas e associaes populares.

O Sistema Nacional de Habitao tem seu desenho ins-titucional composto por uma instncia central de planeja-

O Ministrio das Cidades foi criado pela Lei Federal n 10.683 de 2003, incorporando a estrutura da Se-cretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Pre-sidncia da Repblica. Para compor a estrutura bsica do Ministrio, foram criadas quatro Secretarias Nacio-nais: Habitao; Saneamento Ambiental; Mobilidade e Transporte Urbano; e Programas Urbanos, que tem como reas de competncia os seguintes temas:

a) poltica de desenvolvimento urbano;

b) polticas setoriais de habitao, saneamento am-biental, transporte urbano e trnsito;

c) promoo, em articulao com as diversas esferas de governo, com o setor privado e organizaes no governamentais, de aes e programas de ur-banizao, de habitao, de saneamento bsico e ambiental, transporte urbano, trnsito e desenvol-vimento urbano;

d) poltica de subsdio habitao popular, saneamen-to e transporte urbano;

e) planejamento, regulao, normatizao e gesto da aplicao de recursos em polticas de desenvolvi-mento urbano, urbanizao, habitao, saneamento bsico e ambiental, transporte urbano e trnsito;

f) participao na formulao das diretrizes gerais para conservao dos sistemas urbanos de gua, bem como para a adoo de bacias hidrogrficas como unidades bsicas do planejamento e gesto do sa-neamento.


mento, coordenao, gesto e controle, representada pelo Ministrio das Cidades o gestor do Sistema Nacional de Habitao e pelo ConCidades, vinculado estrutura do MCidades, ao qual cabe acompanhar e avaliar a implemen-tao do Sistema e de seus instrumentos1. O ConCidades representa ainda uma instncia de negociao da socie-dade em que os atores sociais participam do processo de tomada de deciso sobre as polticas executadas pelo Ministrio, nas reas de habitao, saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana e planejamento territorial.

O Sistema est subdividido em dois sistemas que ope-ram com diferentes fontes de recursos, formas, condies de financiamento e, de forma complementar, estabelecem mecanismos para a proviso de moradias em todos os segmentos sociais: o Sistema Nacional de Habitao de Mercado (SNHM) e o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). Este ltimo, institudo pela Lei Federal n 11.124/2005, voltado exclusivamente para a faixa de interesse social, definindo um modelo de gesto descentralizado, democrtico e participativo que deve bus-car compatibilizar e integrar as polticas habitacionais fe-deral, estadual, do Distrito Federal e municipal, e as demais polticas setoriais de desenvolvimento urbano, ambientais e de incluso social.

A aprovao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social considerada tambm uma conquista dos movimentos populares, j que seu projeto de lei foi resultado de uma mobilizao nacional dos movimentos populares de moradia de diversas entidades baseada na Constituio de 1988 e tramitou 13 anos no Congresso Nacional. Esse projeto de lei foi apresentado no parlamen-to, no dia 19 de novembro de 1991, por organizaes e movimentos populares urbanos filiados ao Frum Nacional de Reforma Urbana, tendo sido assinado por mais de um milho de pessoas.

1 No Sistema Nacional de Habitao, fazem parte dos agentes de controle social o Conselho das Cidades e seu Comit Tcnico de Ha-bitao, e no Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, o Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social.

ORGANOGRAMA DA POLTICA NACIONAL DE HABITAO

Fonte: MCidades/SNH

A Lei Federal n 11.124/2005 tambm instituiu o Fun-do Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e seu Conselho Gestor (CGFNHIS). O Fundo possui na-tureza contbil e centraliza os recursos fiscais destinados implementao dos programas estruturados no mbito do SNHIS. J o Conselho Gestor do FNHIS constitudo por integrantes do Conselho das Cidades, possibilitando uma gesto democrtica e participativa com representa-o de diversos segmentos sociais. O CGFNHIS tem papel deliberativo e participativo e responsvel pela aprovao dos programas a serem implementados com recursos do Fundo

A adeso dos entes subnacionais ao SNHIS caracteri-za-se como voluntria, porm, como condio necessria para que o FNHIS seja operacionalizado. Como condio para acessar recursos do Fundo, ao aderirem ao Sistema, estados, Distrito Federal e municpios devero empreen-der medidas de mbito institucional, comprometendo-se a constituir um Fundo Local de Habitao de Interesse So-cial, criar um Conselho Gestor do Fundo Local que deve-r ter um modelo similar ao nacional e elaborar um Plano Local Habitacional de Interesse Social (PLHIS).

Desde a criao do Sistema, a Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades vem promovendo uma ao nacional de mobilizao, que se iniciou com a

Sistema Nacionalde Habitao

FNHIS

Sistema Nacionalde Mercado

Poltica Nacionalde Habitao

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

FGTS

Outros Fundos

Sistema Financeiro de Habitao

Caderneta de Poupana

Mercado de Capitais

Avanos e Desafios16

Campanha de Adeso ao SNHIS, com o objetivo de dis-seminar esse novo modelo institucional para estados, DF e municpios e demais agentes sociais. Essa ao envolveu um processo de sensibilizao dos governos locais para apoiar a criao ou adaptao de fundos locais de habita-o de interesse social, de seus conselhos gestores par-ticipativos e estimular a elaborao dos planos locais de habitao. Nesse sentido, a SNH vem desenvolvendo di-versas atividades e produzindo um conjunto de materiais, dentre os quais se destacam, o Kit Direito Moradia, que rene uma srie de documentos de fcil entendimento e divulgao sobre a legislao, os programas e as aes da SNH em parceria com os entes subnacionais.

A criao do SNHIS estabeleceu as bases de um de-senho institucional que prev a integrao entre os trs nveis de governo, definindo as regras que asseguram a

articulao financeira do FNHIS entre os entes da Fede-rao. Representa tambm um estmulo ao processo de planejamento habitacional nos nveis subnacionais e a possibilidade de desenvolvimento de um novo quadro de capacidades institucionais, que permitir aos poderes exe-cutivos locais a elaborao de estratgias que promovam o acesso moradia digna, de acordo com as especificida-des regionais, contribuindo para o enfrentamento do dficit habitacional do pas2.

2 Tambm se destaca que, a partir de 2007, o prprio Governo Federal ampliou, por meio de concursos pblicos, em muito sua estrutura para gerir a Poltica Nacional de Habitao, passando a contar com corpo tcnico de engenheiros, arquitetos, assistentes sociais, especialistas ambientais, triplicando seu quadro de servidores, tornando possvel a melhor gesto dos seus programas.

A Lei Oramentria Anual de cada ente federativo, por sua vez, dever prever a destinao de recursos prprios para seu respectivo fundo de habitao de interesse social, alocados em Unidade Oramentria especfica.

No oramento do Fundo s podero ser includas aes finalsticas relacionadas execuo da poltica habitacional, admitindo-se a incluso de aes e programas voltados ao desenvolvimento institucional e cooperao e assistncia tcnica, que contribuam para a melhoria da capacidade tcnica e de gesto dos rgos gestores da poltica habitacional.

Como constituir o Conselho Gestor dos fundos estaduais, DF e municipais?Os Conselhos Gestores locais devem ser criados por Lei e devero contar com a participao de entidades pblicas e privadas, bem como de segmentos da sociedade ligados rea de habitao, garantindo o princpio democrtico de escolha de seus componentes e a proporo de (um quarto) das vagas aos representantes dos movimentos populares.

Os estados, o Distrito Federal e os municpios que j contarem com a existncia de conselhos setoriais afins ao tema habitacional, tais como os conselhos de poltica urbana, de meio ambiente e outros similares, podero aproveitar a existncia destes conselhos, desde que suas competncias e composio sejam ajustadas s diretrizes estabelecidas pela Lei 11.124.

O que o Plano Habitacional de Interesse Social estadual, DF e municipal? um plano participativo que deve agregar os diversos agentes sociais relacionados ao setor habitacional: setores pblico e privado, tcnicos, associativos, sindicais e acadmicos e demais associaes e agentes sociais. Os planos municipais, distritais ou estaduais devem estabelecer princpios, diretrizes, objetivos e metas a serem aplicados a partir do diagnstico da questo da habitao, prioritariamente de interesse social do estado, regio ou municpio, complementado por diagnsticos setoriais e da anlise da conjuntura (nacional e local), em consonncia com as diretrizes estabelecidas na Poltica Nacional de Habitao, nos planos diretores participativos (se houver) e com as demais diretrizes de planejamento urbano existentes.

RECOMENDAES PARA ELABORAO DOS PLANOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS E DA LEI DE CRIAO DO FUNDO HABITACIONAL E DE SEU CONSELHO GESTOR:

1. Participao em todas as etapas.O processo de elaborao do plano e do projeto de lei do fundo pelo executivo deve ser acompanhado, em todas as suas fases, pelos representantes da sociedade civil em geral, de representantes de instituies tcnicas, dos movimentos populares, dos agentes privados e das cmaras municipais.

2. Integrao do plano e do fundo habitacional aos demais instrumentos de poltica urbana.A aplicao dos recursos do fundo e os objetivos e metas do plano habitacional devem observar as diretrizes estabelecidas no Estatuto da Cidade, nos planos diretores regionais e/ou locais, com foco na integrao urbana de assentamentos precrios e na garantia de acesso ao saneamento bsico, regularizao fundiria e moradia adequada. Devem observar ainda as demais diretrizes estabelecidas pelas polticas sociais e de desenvolvimento econmico como estratgia essencial de combate pobreza e garantia de sustentabilidade urbana.

3. Informao com linguagem simplificada.Toda a linguagem deve ser simples e as propostas aplicveis para facilitar a participao e compreenso de todos os atores sociais envolvidos no processo, do gestor pblico aos diversos estratos da populao. As informaes e dados devem ser atualizados e/ou levantados e seu acesso facilitado a todos os interessados.

4. Fontes de Recursos e Investimentos.O Fundo local de Habitao de Interesse Social deve discriminar suas fontes de recursos, quais sejam: recursos federais onerosos (FGTS, etc.) e no-onerosos (OGU), recursos estaduais provenientes de rgos ligados a programas de urbanizao e/ou proviso de habitao (COHABS, etc.) e recursos internacionais e/ou prprios. importante otimizar a disponibilidade de recursos das trs esferas de governo, atentando-se para a integrao e complementariedade dos diversos programas e subsdios. No caso dos municpios, deve ser dado especial destaque possibilidade de incremento da arrecadao (como a atualizao do cadastro do IPTU e uma fiscalizao mais eficaz), alm da implementao dos instrumentos definidos nos planos diretores locais (quando existir) e/ou no Estatuto das Cidades, tais como IPTU progressivo, parcelamento e/ou edificao compulsria, entre outros.

5. Cadastro Nacional de Beneficirios dos Programas Habitacionais de Interesse Social.Os estados, Distrito Federal e municpios devem elaborar e/ou atualizar seus cadastros de beneficirios dos programas habitacionais de interesse social financiados com recursos do FNHIS, conforme estabelece a Lei 11.124/05. Estes cadastros devem apresentar informaes sobre o perfil socioeconmico das famlias beneficiadas, bem como identificar o programa e o benefcio (subsdio) habitacional recebido pela famlia. As informaes do Cadastro Nacional de Beneficirios dos Programas Habitacionais de Interesse Social devero integrar a base de dados do Cadastro nico dos Programas Sociais do Governo Federal - CADNICO.

Secretaria Nacional de HabitaoMinistrio das Cidades

SECRETARIA NACIONAL DE HABITAOEsplanada dos Ministrios - Bloco A - 3 Andar - Sala 329Telefone: (61) 2108-1783 - CEP 70.050-901 - Braslia-DFhttp://www.cidades.gov.br - [email protected]

O Governo Federal, por intermdio do Ministrio das Cidades, est estimulando

a mobilizao de estados, prefeituras, legislativos estaduais e municipais e

demais agentes sociais para elaborarem e regulamentarem seus instrumentos de

planejamento e gesto na rea habitacional. A aprovao da Lei 11.124/05, que

tramitava h mais de 13 anos no Congresso Nacional, criou o Sistema Nacional de

Habitao de Interesse Social - SNHIS e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse

Social - FNHIS, resultado do trabalho conjunto do MCidades, Conselho das Cidades

e dos movimentos sociais pelo direito moradia e pela reforma urbana.

A aprovao do SNHIS e do FNHIS foi um passo fundamental para o avano

institucional do setor e representa a possibilidade de recuperao do planejamento

e organizao sobre os recursos, as polticas e prioridades de investimentos,

configurando-se em ponto fundamental para estruturao da Poltica Nacional de

Habitao, especialmente na rea da habitao de interesse social.

A expanso de todas as fontes de recursos destinados para a rea habitacional e em

infra-estrutura urbana, no ano de 2006, vai atingir o recorde de R$19,2 bilhes. Para

que estes recursos sejam aplicados de forma includente e sustentvel fundamental

investir nos instrumentos de planejamento, gesto e no pacto federativo.

Poltica Nacional de HabitaoNa perspectiva de retomada dos principais instrumentos para o planejamento do setor habitacional, o MCidades coordenou a elaborao da Poltica Nacional de Habitao. A PNH contou com a contribuio de amplos setores sociais e foi aprovada pelo Conselho das Cidades, em dezembro de 2004. Para a sua implementao a Poltica Nacional de Habitao conta com um conjunto de instrumentos, sendo o principal deles, o Sistema Nacional de Habitao - SNH. O SNH divide-se em dois sub-sistemas: o Sistema Nacional de Mercado e o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social.

O Sistema Nacional de Mercado composto por uma rede de agentes pblicos e privados de produo e de financiamento imobilirio sujeitos s dinmicas de mercado e regulamentaes especficas. O principal objetivo do Sistema Nacional de Mercado consiste em intensificar e diversificar a participao dos agentes privados, no sentido de promover a expanso da oferta de imveis e crdito para a populao com capacidade de arcar com financiamento imobilirio.

Para contribuir na ampliao da habitao de mercado, foi sancionada a Lei 10.931/2004, que aprimora instrumentos como: alienao fiduciria, patrimnio de afetao de incorporaes imobilirias e pagamento do incontroverso, dando mais garantias jurdicas ao empreendedor e ao comprador de imvel. Em complementao, em 2005, o Governo Federal sancionou a Lei 11.196 que cria mecanismos de segurana para financiamentos imobilirios e incentivos fiscais para os compradores de imveis. Essas medidas somaram-se s alteraes no direcionamento dos recursos captados em caderneta de poupana, tomadas pelo Conselho Monetrio Nacional. Tais medidas alm de impulsionarem a oferta de crdito dos agentes financeiros para a classe mdia, possibilitando contrataes na ordem de R$ 4,2 bilhes, estimularam o setor da construo civil, a gerao de empregos e o aumento no nmero de atendimentos.

O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social - SNHIS voltado prioritariamente para aes de promoo de moradia digna para a populao de baixa renda. Seu principal objetivo equacionar o problema do dficit habitacional, por meio de programas e aes que invistam na melhoria das condies de habitabilidade, incorporando o saneamento ambiental, a requalificao de reas centrais infra-estruturadas subutilizadas ou vazias, o controle do uso do solo, a urbanizao e regularizao fundiria de assentamentos precrios (favelas e loteamentos irregulares), bem como a proviso de servios e equipamentos pblicos, considerando as diretrizes do plano diretor local.

Para o ano de 2006, o FNHIS no seu primeiro ano de funcionamento, dispe de R$ 1 bilho, valor histrico direcionado pelo governo federal ao setor habitacional de interesse social. Os recursos sero destinados a fundo perdido para governos estaduais e municipais executarem programas que beneficiem famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos.

O que o FNHIS?O FNHIS um fundo contbil que tem por objetivo centralizar e gerenciar recursos oramentrios destinados execuo dos programas habitacionais de interesse social. A criao do FNHIS possibilita a juno de recursos de diferentes fontes: da iniciativa privada (por meio de doaes, pagamento de multas, etc.) e do Oramento Geral da Unio. Para garantir a implantao descentralizada da Poltica Nacional de Habitao, esses recursos so repassados para os estados, Distrito Federal e municpios para apoiar a execuo de programas habitacionais destinados populao de baixa renda, mediante contrapartida e a assinatura de contrato de repasse pelos entes federativos. As aplicaes dos recursos do FNHIS sero destinadas a aes vinculadas aos programas de habitao de interesse social que devero ser revistas e definidas, a cada ano, pelo Conselho Gestor do Fundo - GFNHIS.

Como aderir ao SNHIS/FNHIS?Os estados, Distrito Federal e os municpios interessados em pleitear recursos federais para habitao de interesse social tero de firmar Termo de Adeso ao SNHIS. O Artigo 12 da Lei 11.124/05 estabelece que para acessar recursos do FNHIS, estados, Distrito Federal

e municpios devero cumprir os seguintes requisitos: assinar Termo de Adeso, constituir Fundo Habitacional de Interesse Social, criar Conselho Gestor do Fundo, elaborar Plano Local Habitacional de Interesse Social e elaborar relatrios de gesto. O Termo de Adeso ser formalizado entre os municpios, Distrito Federal e estados, e o Ministrio das Cidades, rgo central do SNHIS.

O que o Termo de Adeso?O Termo de Adeso o instrumento por intermdio do qual estados, Distrito Federal e municpios decidem participar do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social.

No ato de assinatura do Termo de Adeso, os Chefes dos Executivos comprometem-se a constituir, no mbito dos estados, Distrito Federal e municpios: fundo de habitao de interesse social, conselho gestor do fundo e plano habitacional de interesse social. O Termo de Adeso ser formalizado entre o ente federativo e o Ministrio das Cidades, rgo central do SNHIS.

A Lei 11.124 estabelece que o detalhamento do Termo de Adeso seja objeto de regulamentao por parte do Conselho Gestor do FNHIS, particularmente na definio do prazo para sua assinatura e do cumprimento dos requisitos para adeso ao SNHIS/FNHIS.

O que o CGFNHIS?O CGFNHIS o responsvel por garantir o controle social da execuo das aes com recursos do FNHIS.

Ao Conselho Gestor competir estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos e benefcios ou outras diretrizes; aprovar oramentos e planos de aplicao de metas anuais e plurianuais; deliberar sobre as contas do FNHIS; dirimir dvidas quanto aplicao das normas regulamentares aplicveis ao FNHIS; regulamentar o Termo de Adeso ao SNHIS e aprovar o regimento interno do FNHIS.

O papel deliberativo e participativo do CGFNHIS essencial, uma vez que os programas a serem implementados com recursos do FNHIS dependem de aprovao prvia do Conselho Gestor para que possam ser executados.

Como ser constitudo o CGFNHIS?O Conselho Gestor do FNHIS ser constitudo por integrantes do Conselho das Cidades, possibilitando uma gesto democrtica e participativa com representao de diversos segmentos sociais. Na sua composio constar membros dos ministrios das reas afins (MCidades, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, dentre outros), por um representante da Caixa Econmica Federal, por representantes de entidades dos governos estaduais e municipais, dos movimentos populares, da rea empresarial, dos trabalhadores, das organizaes no-governamentais e da rea profissional, acadmica ou de pesquisa.

O que o Contrato de Repasse?O contrato de repasse o instrumento jurdico por intermdio do qual os recursos do FNHIS chegaro aos estados, Distrito Federal e municpios a ttulo de transferncia voluntria da Unio, ou seja, repasse a fundo perdido.

Os contratos devero prever o aporte de contrapartida dos estados, Distrito Federal e Municpios, na forma prevista pela Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, aprovada anualmente no Congresso e estaro vinculados s propostas cujas aes sejam compatveis com as diretrizes e programas aprovados pelo Conselho Gestor do FNHIS.

Como sero feitos os repasses?As propostas formuladas por estados, Distrito Federal e municpios sero selecionadas pelo Ministrio das Cidades, com base em critrios previamente divulgados e definidos pelo Conselho Gestor, alm de considerar os limites oramentrio e financeiro do FNHIS.

As propostas selecionadas pelo Ministrio das Cidades sero objeto de anlise de viabilidade tcnica, jurdica, econmico-financeira e social, por parte da Caixa, Agente Operador do FNHIS.

O que o Relatrio de Gesto?O Relatrio de Gesto dever conter, no mnimo, as metas estabelecidas, aes realizadas e resultados alcanados ao longo do exerccio, alm dos meios oramentrios, financeiros, patrimoniais e logsticos utilizados para o cumprimento, monitoramento e avaliao dos objetivos institucionais.

Ao mesmo tempo, o Relatrio de Gesto demonstra as estratgias de planejamento adotadas por cada ente federativo, demonstrando, por meio de indicadores quantitativos e qualitativos, a avaliao de desempenho dos programas.

O Relatrio de Gesto dever ser elaborado, a cada fim de exerccio oramentrio, pelo responsvel pela rea habitacional do Executivo estadual ou municipal, e submetido ao seu respectivo Conselho Gestor.

O que o Fundo de Habitao de Interesse Social estadual, DF e municipal?O fundo local de habitao de interesse social dever ser criado por lei estadual, do DF ou municipal, estabelecendo a origem e a aplicao de recursos destinados habitao de interesse social, a exemplo da legislao federal. Os fundos locais estaro vinculados aos seus respectivos Conselhos Gestores.

Secretaria Nacionalde Habitao

Seminrio regional para discusso do Plano Nacional de Habitao - PLANHAB


1.1. Eixos de atuao e programas: ampliao de recursos e focalizao na baixa renda

Os programas federais, a par tir da aprovao da PNH e da criao do SNHIS, foram divididos em dois grandes eixos de atuao: (i) urbanizao de assen-tamentos precrios e (ii) produo habitacional.

Dentre os programas voltados produo e aquisi-o de unidades, incluem-se: programas de financia-mento voltados ao beneficirio final como o Car ta de Crdito (Individual e Associativo), que passou a absor-ver a maior par te dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); Programa de Arrendamento Residencial (PAR), operado com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR); Programa Crdi-to Solidrio, operado com recursos do Fundo de De-

senvolvimento Social (FDS) - que no eram utilizados para habitao desde 1996; e Programa de Subsdio Habitao (PSH) operado com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU).

Na linha de reviso e incremento de investimentos nos programas existentes, foi dada maior prioridade de investimentos de recursos conferidos ao Progra-ma Habitar Brasil/BID (HBB), concebido e firmado, em 1999, em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); e idealizado como um projeto-piloto para financiar obras e aes nos mu-nicpios capitais de estado ou integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos, por meio da implantao de projetos integrados de Urbanizao de Assentamentos Subnormais, associados capacita-

EAD - PLHIS

Direito Moradia

Secretaria Nacional de Habitao

GOVERNO FEDERAL

Ministrio das Cidades

c u r s o d i s t n c i aPLANOS LOCAIS DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL

As aes de desenvolvimento institucional do setor habitacional no nvel federal se desdobram em aes de capacitaes, presenciais e distncia. Em 2009, implementou-se uma agenda de capacitao nacional, que incluiu a realizao de duas edies do Curso a Distncia: Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS) e 11 oficinas presenciais de PLHIS, realizadas em dez estados, em parceria com os governos estaduais e a CAIXA. No total, foram realizados cursos de capacitao para cerca de 1.200 municpios, alcanando aproximadamente seis mil pessoas, entre tcnicos municipais e estaduais, empregados da CAIXA, consultorias e movimen-tos sociais. Paralelamente a essas iniciativas, tambm se destaca a destinao de recursos para programas de fortalecimento institucional.

1.11 1.1111111 EEEEE xxxxxossssossososs dd eee e e e e e e e aat aa oooo e ee prrprprprrrprrrrrrogoggoogooogoooooo rarrarrrrrrrrrr maaaas:s::::s:s::::::: a a mpppmppppppppppmpmp aaaaaaaaaaaaaaoooooooo dddddd d e e1.1.1.1.1.1.111111111 1.1.1111111111111 EEE E E E EE EEEEEEEixixixixixixixixixixixixixixixososososososososososososososos d dd ddd d ddd d d d d de e ee e e e e e e e e e e e atatatatatatatatatatatatatatatuauauauauauauauauauauauauauauaoo o o o o ooooooooo e e e ee eeeeeeeeee prprprprprprprprprprprprprprprogogogogogogogogogogogogogogogrararararararararararararararamamamamamamamamamamamamamamamas:s:s:s:s:s:s:s:s:s:s:s:s:s:s: a a a aa a a aa aaa aaampmpmpmpmpmpmpmpmpmpmpmpmpmpmplililililililililililililililiaaaaaaaaaaaaaaaooooooooooooooo d d d dd d d d d d d d d d de e e ee e ee e e e ee e ereereerererrererer ccccccucuccucucucurssrsrsrsrsrsrsrsrsososososososososososos eeee e e e e e e e e e e e ff ococcoccocococococococaaalal zizizzizzzizzizaaaaaaaaaaoooo n nnnnnna a a baababababaixxxixxxixxixxa a aa a aa a a a a rereerrrrrerrrerendaaaaarererererererererererererererecucucucucucucucucucucucucucucursrsrsrsrsrsrsrsrsrsrsrsrsrsrsososososososososososososososos e e e e e e e e e e e e e e e ff f f f ocococococococococococococococalalalalalalalalalalalalalalalizizizizizizizizizizizizizizizaaaaaaaaaaaaaaaooooooooooooooo n n n nnnnnnnnnnnna a a a a a aaaaaaaaa bababababababababababababababaixixixixixixixixixixixixixixxa a a a a a a a a a a a a a a rererererererererrerererererendndndndndndndndndndndndndndndaaaaaaaaaaaaaaa1.1. Eixos de atuao e programas: ampliao de recursos e focalizao na baixa renda

Oficina de PLHIS, realizada em parceria com Governo Estadual do CE e CAIXA. Fortaleza-CE, 30 de julho de 2009.Materiais das oficinas de PLHIS produzidos e dis-

ponibilizados pelos governos estaduais e demais parceiros.

Avanos e Desafios18

o tcnica e administrativa para o Desenvolvimento Institucional desses municpios3.

Em relao ao Programa de Arrendamento Residen-cial, criado em 1999, destaca-se o perodo entre 2003 e 2006, em que o programa ganha fora e a mdia de contrataes alcana o patamar de R$ 1 bilho por ano. O PAR voltado produo de unidades novas para ar-rendamento residencial, que utiliza uma composio de recursos formada, principalmente, pelo FGTS e OGU, alm de recursos de fundos em extino.

Pode-se destacar, ainda, os avanos que foram alcan-ados com os ajustes implementados nas diretrizes do Programa de Subsdio Habitao, cujos recursos foram integralmente redirecionados para famlias com at trs salrios mnimos. Criado em 2002, o programa comple-menta, sob a forma de subsdio (com recursos do OGU), os recursos de qualquer origem destinados produo de unidades habitacionais. O programa proporcionou a demo-cratizao do acesso a uma fonte de recursos pblicos, com a insero de novos agentes financeiros no processo de produo habitacional do pas, como as companhias de habitao popular, por exemplo, alm da ampliao da participao do poder pblico local, do alcance da atuao nas reas rurais e, ainda, possibilitou o atendimento de categorias especficas da demanda habitacional do pas, como famlias de pequenos agricultores, bem como dos segmentos indgenas e quilombolas.

Cabe destacar, ainda em especial, a criao de dois pro-gramas federais destinados ao atendimento da demanda organizada em associaes, cooperativas, sindicatos ou entidades da sociedade civil organizada no espao urbano e rural: o Programa de Crdito Solidrio, que financia com

3 Desde 1999 at 2005 foram firmados contratos de repasse com 119 municpios e, desde 2005, esto encerradas as inscries para entrada de municpios beneficirios do Programa, que prossegue na implementao dos projetos e aes contratados. At 2002, foram investidos no Habitar Brasil/BID cerca de R$ 62 milhes, e somente em 2003 foram investidos R$ 120 milhes.

subsdio (a juros zerados) a aquisio de material de cons-truo, aquisio de terreno e construo, construo em terreno prprio e concluso, ampliao e reforma de unida-des habitacionais, com recursos do FDS; e o Programa de Produo Social da Moradia (PSM) que, para o mesmo objetivo, utiliza recursos do FNHIS, oriundos do OGU.

Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat

O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtivida-de do Habitat (PBQP-H), criado em 1998, um dos instrumentos do Governo Federal que visa organizar o setor da construo civil em duas vertentes principais: a melhoria da qualidade do habitat e a modernizao produtiva. A busca por esses objetivos envolve aes para que se atinja o aumento da competitividade no setor, a melhoria da qualidade de produtos e servios, a reduo de custos, o desenvolvimento de novas tec-nologias e a otimizao do uso dos recursos pblicos.

O PBQP-H um programa de adeso voluntria e desenvolve-se em nvel nacional por meio de trs fa-ses: sensibilizao e adeso; programa setorial; e acordo setorial da cadeia produtiva com o setor p-blico, agentes financeiros e sociedade civil. Todas as fases envolvem agentes da cadeia produtiva, agentes do setor pblico, agentes financiadores e de fomento, agentes de fiscalizao e de direito econmico e con-sumidores e sociedade em geral.

O Programa est estruturado com base na imple-mentao de um conjunto de sistemas que contribuem para a modernizao do setor da construo civil e a reduo do dficit habitacional, com funes especfi-cas e que se inter-relacionam direta ou indiretamente.

Na atual gesto o Programa ganhou alcance nacio-nal, como era o desejo do setor e do Governo Federal.


Existem ainda dois programas operados com recursos do FGTS. Um voltado para o poder pblico, focado na urbanizao de reas precrias (Pr-Moradia) que teve suas obras retomadas, aps paralisao em 1998 com o contingenciamento do financiamento para o setor pblico e o outro para o setor privado (Apoio Produo).

Em 2006, o FNHIS recebeu R$ 1 bilho, que foram aplicados na urbanizao de assentamentos precrios e

na construo de moradias para a populao com renda mensal de at trs salrios mnimos, com prioridade er-radicao de palafitas. Esse montante de recursos, alm de ampliar em quase trs vezes os recursos no onerosos que estavam sendo investidos em habitao, tambm am-pliou a abrangncia das aes do Ministrio das Cidades para todo o territrio nacional. Esse processo de amplia-o de recursos para o setor habitacional foi intensificado nos anos seguintes com o Programa de Acelerao do Crescimento (2007) e o Programa Minha Casa Minha Vida (2009), que sero apresentados nos prximos captulos.

De 2003 a 2006, foram investidos mais de R$ 6 bi-lhes em recursos no onerosos (OGU e subsdio a FGTS) e quase R$ 30 bilhes em recursos onerosos (FGTS, FAR, FDS, Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, e CAIXA), beneficiando cerca de dois milhes de famlias com pro-duo e aquisio de moradias, urbanizao de assenta-mentos precrios, aquisio de material de construo, reforma e ampliao de unidades habitacionais, produo de lotes urbanizados e requalificao de imveis para uso habitacional. A aplicao dos recursos das diversas fontes disponveis foi focalizada no atendimento de famlias com renda at cinco salrios mnimos, com nfase na popula-o com renda at trs salrios mnimos, consolidando o processo de priorizao dos investimentos para a popula-o nessas faixas de renda4.

1.2. O Fundo de Garantia do Tempo de Servio e o Sis-tema Brasileiro de Poupana e Emprstimo

A ampliao dos investimentos em habitao e a revi-so dos programas existentes foram acompanhadas tam-bm da reviso das diretrizes de aplicao dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, possibilitan-do uma expressiva alterao no uso dos subsdios.

Desde a sua criao, em 1966, o FGTS constitui-se um fundo de natureza privada, sob gesto pblica regido por

4 De janeiro de 2003 a dezembro de 2009, 75% das famlias aten-didas se encontravam na faixa de rendimento de at cinco salrios mnimos.

Foi uma tarefa bem-sucedida. A consolidao dos sis-temas (Sistema da Avaliao da Conformidade de Ser-vios e Obras SiAC; Sistema Nacional de Avaliao Tcnica de Produtos Inovadores SINAT; e Sistema de Qualificao de Materiais, Componentes e Sistemas Construtivos SiMaC) permite fortalecer um trabalho importante, na perspectiva de um mercado nacional mais forte, com mais produtividade e crescimento.

Todos esses projetos tm ganhado maior legitimi-dade na sua implementao com o apoio do Comit Nacional de Desenvolvimento Tecnolgico da Habita-o (CTECH), atualmente fortalecido com novos inte-grantes, e destaque na sua representatividade, com a presidncia sendo liderada por entidades do poder p-blico ou do setor privado, estando atualmente a cargo da Secretria Nacional de Habitao a presidncia do Comit.

Esse esforo de consolidao levou tambm a bus-car o estreitamento das relaes entre o Ministrio das Cidades e outros rgos governamentais, tais como: o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Quali-dade Industrial (INMETRO), o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), a Financiadora de Estudos e Pesqui-sas do Ministrio de Cincia e Tecnologia (FINEP/MCT), o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e o Ministrio de Minas e Energia (MME), principalmente em aes que buscam trazer maior sustentabilidade ao habitat, assim como com as principais lideranas de entidades que representam o setor da construo civil.

1.1.1.1.1.1.111.1.1.11 2.2.2.2.2.2.2.2.2.2.2.2.2. O OO O OOO O O O O O F F F F F F F F FF Fununununununununununununndodododododododododododod d dd d d d d ddd d deee e e e e e e e e e GaGaGaGaGaGaGaGaGaGaGaGarararararararararaaaaanntntntntntntntntntntntiaiaiaiaiaiaiaiaiaiaiaiaa d d d dddd d ddd dooo o oo oo oo o TeTeTeTeTeTeTeTeTeTeTeTempmpmpmpmpmpmpmpmpmppppo o o o o o o o o o o dedededededededededededed SS S S S S S S S SSS Sererererererererererervivivivivivivivivivivivioooooooooooooo e e e e e e e eee e o SSSSSSSSS SSSiiiiiitetetettttttttt mamama BBBBBBBBBBBBrararasisisisiiiiiiiiiilllllllelelelll iiiiiiiiiiiririrooo ddddddddddedede PPPPPPPPPPPPoououpapapannnnnnnaaaaaaaaa eee EEmEmEmEmEmEEmEmEmEmEmEmprprprprsssstititititititiitiititititimomomo

1.2. O Fundo de Garantia do Tempo de Servio e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo

PSH - Planura - MG

Avanos e Desafios20

Crdito Solidrio - Cascavel - PR


PAR - Maring - PR

PAR - Pelotas - RS

PSH - BARROSO - MG

Avanos e Desafios22

normas e diretrizes estabelecidas por um Conselho Cura-dor (CCFGTS) com representantes do governo, trabalha-dores e empregadores e operado pela CAIXA com duas funes principais: estabelecer uma poupana compuls-ria para o trabalhador com carteira assinada e contratao pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e fomentar polticas pblicas por meio do financiamento de progra-mas de habitao popular, de saneamento bsico e de in-fraestrutura urbana, gerando um importante funding para o Sistema Financeiro da Habitao. Passou a ser a principal fonte de financiamento para a poltica habitacional, a taxas de juros subsidiadas por meio de programas, tais como Carta de Crdito Individual; Carta de Crdito Associativo; Apoio Produo e Pr-Moradia.

A par tir de 2003, o FGTS marcado por uma mu-dana de rumo: passou a priorizar o atendimento das famlias de baixa renda, com ampliao da dotao oramentria destinada, especificamente, para o finan-ciamento da habitao popular e para os recursos de receita financeira do FGTS a fim de viabilizar o subsdio a famlias nas faixas de renda situadas abaixo dos trs salrios mnimos. Essas diretrizes se materializaram por meio da Resoluo n. 460 do Conselho Curador do FGTS, proposta pelo Ministrio das Cidades no final

de 2004 e suas alteraes, que introduziram um novo modelo de concesso de subsdios, dirigidos a finan-ciamentos a pessoas fsicas com renda familiar mensal bruta de at cinco salrios mnimos. Esse modelo con-siderou a diversidade dos custos de produo e aqui-sio de imveis de acordo com o por te e localizao dos municpios, bem como induziu o estabelecimento de parcerias, potencializando os benefcios sociais e a reduo dos custos do FGTS e a ampliao do acesso moradia pelas famlias de baixa renda seja pelo au-mento dos descontos oferecidos, seja pela progressivi-dade em relao renda familiar.

J o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), embora formado com recursos privados, apre-senta um subsdio implcito: a iseno tributria sobre os rendimentos auferidos pelos poupadores. Em 2004, o Conselho Monetrio Nacional (CMN) alterou a frao da remunerao dos recursos captados em depsitos de poupana e limitou a aquisio de letras de crdito imobilirio e letras hipotecrias pelas instituies inte-grantes do SBPE, resultando em um aumento recorde, tanto em contrataes quanto no volume financeiro in-vestido em habitao no pas.

69,92

42,21

20,52

13,829,147,92

38,31

17,1

Ano 2003 Ano 2004 Ano 2005 Ano 2006 Ano 2007 Ano 2008 Ano 2009

Recursos FGTS, FAR, FDS, OGU, CAIXA, FAT, SBPE Subsdio FGTS E OGU PMCMV

Valores em R$ Bi

EVOLUO DOS INVESTIMENTOS EM HABITAO

Fonte de Informao: MCidades, Relatrio CEF e ABECIP (dados at 31/12/2009).


FOCO NOS SEGMENTOS DE BAIXA RENDA (PERCENTUAL DE ATENDIMENTO POR FAIXA DE RENDA)

Fontes de Recursos: FGTS, FAR, FDS,OGU e FAT.

Fonte: MCidades e Relatrio CAIXA (dados at 31/12/2009).

1.3. Plano Nacional de Habitao PlanHab

Dentro do processo de implementao da nova Poltica Nacional de Habitao importante destacar a retomada do planejamento do setor habitacional no pas, visando garantir as condies institucionais do setor para pro-mover o acesso moradia digna a todos os segmentos da populao, especialmente os de baixa renda. Assim, nesse processo, o eixo norteador da atuao do Gover-no Federal o Plano Nacional de Habitao (PlanHab), tambm previsto na Lei 11.124/05.

O PlanHab, articulado aos instrumentos de planeja-mento e oramento, parte de um processo de planeja-mento de longo prazo para equacionar as necessidades habitacionais do pas, com previso de revises peri-dicas. Foi elaborado para orientar o planejamento das aes pblicas e privadas no setor habitacional durante 15 anos, com o objetivo de direcionar, da melhor manei-ra possvel, recursos para o enfrentamento das necessi-dades habitacionais do pas e de apresentar estratgias para os eixos estruturadores da poltica habitacional. As aes estratgicas propostas pelo Plano esto definidas em quatro eixos:

i) modelagem de subsdios e alavancagem de financia-mentos para populao de baixa renda;

ii) organizao institucional e ampliao dos agentes do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social;

32 2644 46

6577

64 7225 41

26 25

2114

191643 33

30 2914 9 17 12

Ano 2002 Ano 2003 Ano 2004 Ano 2005 Ano 2006 Ano 2007 Ano 2008 Ano 2009

At 03 SM Entre 03 e 05 SM Acima de 05 SM

1111111111111........3333333333333........ PPPPPPPPPPPPPPllllllllllaaaaaaaaaaaaannnnnnnnnnnnnoooooooooooo NNNNNNNNNNNNNNNaaaaaaaaaaaaacccccccccccciiiiiiiiiiiooooooooooooonnnnnnnnnnnnnaaaaaaaaaaaaall dddddddddddddeeeeeeeeeeeee HHHHHHHHHHHHHHaaaaaaaaaaaaabbbbbbbbbbbbiiiiiiiiiiiiitttttttttttttaaaaaaaaaaaaaoooooooo PPPPPPPPPPPPPlllllllllllllaaaaaaaaaaaaannnnnnnnnnnnnnHHHHHHHHHHHHHaaaaaaaaaaaaa1.3. Plano Nacional de Habitao PlanHab

Oficinas Tcnicas Poltica Urbana e FundiriaBraslia, maro de 2008.

Seminrio Segmento Acadmico e Pesquisa.So Paulo, FAUUSP, maio de 2008.

Seminrio Regional Regio Norte e MaranhoBelm, 17 e 18 de dezembro de 2007.

Belo Horizonte - MG

Avanos e Desafios24


iii) propostas e mecanismos de fomento para a cadeia pro-dutiva da construo civil; e

iv) incentivos adoo de mecanismos de poltica territo-rial e fundiria para ampliao de reas para habitao de interesse social.

O compromisso com a construo de canais institu-cionais de participao social constituiu um dos pilares do PlanHab e sua formulao, entre agosto de 2007 e dezem-bro de 2008, contou com ampla e efetiva participao, um esforo conjunto por parte de rgos do governo, conse-lhos consultivos, entidades da sociedade civil e movimen-tos sociais. Esse processo coletivo envolveu um conjunto de reunies e debates com todos os segmentos da so-ciedade brasileira envolvidos com a questo habitacional em diferentes fruns e instncias de participao em todas as regies do pas. Envolveu tambm o dilogo en-tre o Conselho das Cidades, o Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e os Conselhos Curadores do Fundo de Garantia do Tempo de Servio e do Fundo de Desenvolvimento Social, e o fortalecimento dos instrumentos previstos na Lei n 11.124/05, quais sejam: o SNHIS, o FNHIS e seu Conselho Gestor.

O PlanHab visa atender aos objetivos da Poltica Nacio-nal de Habitao, com a universalizao do acesso mo-radia digna, em particular para a populao de baixa renda, por meio de uma poltica de subsdios, bem como reforar a capacidade institucional dos agentes pblicos, privados e sociais, e buscar a ampliao das fontes de recursos. Neste sentido, o Plano pretende abranger todo o ciclo de produo do bem imvel, desde o planejamento urbano at a viabilizao da demanda, identificando os gargalos apresentados em cada etapa e propondo alternativas para seu enfrentamento, ou seja, desde medidas de estmulo produo como demanda.

Para tanto, foi preciso a contratao de vrios estudos e projees sobre assentamentos precrios, necessidades habitacionais, capacidade institucional e administrativa dos estados e municpios, entre outros, pois a falta de tradio em planejamento habitacional e a descontinuidade das es-truturas governamentais encarregadas da gesto do setor

nas ltimas dcadas, resultou na ausncia de sistemas de informaes adequados para monitorar, avaliar e planejar a poltica habitacional.

Entre os estudos que vem subsidiando a mensurao e a caracterizao das necessidades habitacionais do pas, destaca-se a srie de estudos sobre o dficit habitacional urbano e rural (Fundao Joo Pinheiro/CEI), a produo de bases cartogrficas e estimativas sobre assentamen-tos precrios urbanos (CEM/Cebrap) e as projees da demanda futura por novas moradias que sero neces-srias para dar abrigo aos milhes de ncleos familiares que se formaro no pas nos prximos anos (Cedeplar/UFMG). Tambm foram produzidos estudos sobre as ca-pacidades administrativas dos municpios brasileiros no setor habitacional (CEM/Cebrap); um estudo que gerou a publicao de um guia com orientaes para a delimitao e regulamentao de zonas especiais de interesse social em vazios urbanos; e, ainda, um estudo para identificao e mapeamento do comportamento do mercado imobilirio de habitao formal (FGV-SP)5.

A partir de 2007, o clculo do dficit habitacional pas-sou a considerar alteraes metodolgicas que possibili-taram detalhar melhor o problema da convivncia familiar ou coabitao. H tempos esse relevante componente do dficit habitacional vinha sendo questionado por especia-listas da rea, e apontado como superestimado. A partir de um processo de discusso entre o Ministrio das Cidades, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e a Fundao Joo Pinheiro, foram includas duas perguntas especficas para qualificar as informaes sobre a coa-bitao familiar no questionrio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2007, fonte de dados para o clculo do dficit nos perodos intercensitrios6. Es-

5 Os estudos j finalizados originaram publicaes impressas, tam-bm disponveis para download no endereo eletrnico do Ministrio das Cidades: Dficit Habitacional no Brasil (FJP/CEI: 2000, 2005, 2006, 2007, 2008); Demanda Futura por Moradia no Brasil 2003-2023: uma abordagem demogrfica (CEDEPLAR/UFMG, 2009) As-sentamentos Precrios no Brasil Urbano; e Capacidades Administra-tivas, Dficit e Efetividade (CEM/CEBRAP, 2007); Como delimitar e regulamentar ZEIS de vazios urbanos (ANCONA, A. L.,2009).

6 A introduo no questionrio da PNAD 2007/IBGE de duas perguntas

Avanos e Desafios26

sas alteraes levaram, indiscutivelmente, a um aprimora-mento dos clculos sobre a coabitao familiar no dficit habitacional e, com este aprimoramento metodolgico, a partir de 2007, a srie histrica sobre os nmeros do dfi-cit habitacional no pas passa a apresentar resultados que se aproximam mais da realidade.

Este , portanto, um momento histrico da trajetria da poltica habitacional no pas. A elaborao do PlanHab re-presenta um enorme avano no modo de planejamento da gesto pblica. Entretanto preciso mencionar que a uni-versalizao do acesso moradia digna, principal objetivo da Poltica Nacional de Habitao, se traduz em um enorme desafio, tanto pela ordem de grandeza do dficit por novas moradias e por urbanizao, como pelas significativas di-ferenas e desigualdades regionais existentes, pelo grande nmero de atores envolvidos em seu desenvolvimento ou, ainda, pelo volumoso montante de recursos financeiros e institucionais que demanda.

Enquanto em 2003 foram investidos R$ 5,7 bilhes em habitao, em 2009 os investimentos atingiram cerca de R$ 56 bilhes7, totalizando R$ 141,1. Esse montante beneficiou mais de 4,6 milhes de famlias, contribuindo nos ltimos anos, dentre outros fatores, para a reduo em 21% do dficit habitacional, estimado em 6,3 milhes de moradias. Acompanhando a melhoria em geral das condi-es de vida da populao, nesses ltimos anos, vem-se verificando uma tendncia de reduo do dficit habitacio-nal tanto em termos absolutos, como relativos: se em 1991 o dficit abrangia mais de 15% dos domiclios do pas, hoje este nmero caiu para cerca de 10%.

especficas para qualificar as informaes acerca da coabitao fami-liar sobre a inteno de constituir novo domiclio e o motivo da con-vivncia permitiu identificar e separar (1) as famlias que deveriam ser consideradas de fato no dficit habitacional; daquelas (2) famlias nas quais a convivncia poderia ser considerada opcional ou necess-ria por outros motivos que no a carncia de moradia. Segundo a Pnad 2007, 62,5% das famlias conviventes declararam que tinham inteno de constituir novo domiclio, o que corresponde s famlias includas no dficit habitacional.

7 Includos os investimentos privados SBPE da CAIXA e no inclu-do o SBPE de bancos privados.


EVOLUO DO DFICIT HABITACIONAL NO BRASIL (2000/2007)

Fonte: Fundao Joo Pinheiro/ Centro de Estatstica e Informaes

(FJP/CEI). Dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

(IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2004

Embora o quadro das capacidades administrativas e financeiras dos entes subnacionais nos revele situaes sobremaneira desiguais ao longo do territrio nacional, j possvel identificar, no contexto atual, que os esforos do Governo Federal na criao das condies institucionais para que se viabilize uma nova poltica urbana e habitacio-nal no pas, somados ao expressivo aumento dos investi-mentos federais, vm reativando as polticas e programas habitacionais nos estados e municpios.

Esse movimento vem motivando o desenvolvimento institucional das administraes no setor habitacional: se-gundo dados da Pesquisa do Perfil dos Municpios Bra-

sileiros, realizada pelo IBGE, em 2004, apenas 42% dos municpios brasileiros possuam rgo especfico na rea de habitao; j em 2008, 70% dos municpios possuem secretaria municipal exclusiva, ou em conjunto com ou-tras polticas, ou setor subordinado a outra secretaria ou chefia do executivo. Em relao ao SNHIS, ao longo dos quatro anos desde sua criao, a adeso dos entes fede-rados j atingiu 96% dos municpios, alm dos 26 estados e do Distrito Federal.

EVOLUO DA ADESO DOS MUNICPIOS AO SNHIS

Fonte:MCidades/SNH/DICT, 2009.

Cabe ao Ministrio das Cidades a misso de articular e qualificar os diversos entes federativos na montagem e implementao das estratgias para equacionar os proble-mas urbanos das cidades brasileiras. Nesse sentido, tem-se caminhado para uma forte pactuao federativa, o que tem proporcionado consolidao e ampliao da atuao articulada de programas e recursos das trs esferas de go-verno para uma poltica habitacional sincronizada e com-prometida, alm do fortalecimento institucional do setor.

A evoluo rumo efetiva implementao do PlanHab fortalece o novo arcabouo institucional introduzido a par-tir da Poltica Nacional de Habitao, estabelecendo os pi-lares bsicos para consolidar e viabilizar a continuidade de uma poltica habitacional que visa maximizar as poten-cialidades dos entes federativos para enfrentar os grandes desafios do setor e, especialmente, para garantir o acesso moradia digna populao de mais baixa renda.

Ao longo desses anos, assim como em outras reas, a experincia brasileira no setor habitacional vem se destacando no contexto internacional, cons-tituindo-se referncia para alguns temas, como o da urbanizao de assentamentos precrios. Nesse sentido, vrias frentes de cooperao internacional foram implementadas, das quais se pode destacar a cooperao sul-sul com os pases da frica, espe-cialmente Cabo Verde e Moambique. Ainda no m-bito da cooperao sul-sul, o Ministrio das Cidades coordenou as reunies do Grupo de Trabalho sobre Assentamentos Humanos do Frum de Dilogo n-dia, Brasil e frica do Sul (IBAS).

6,37,3

7,97,97,8

7,2

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

2000 2004 2005 2006 (2007) 2007 *novametodologia

milh

es

1.692

4.597

5.1035.321

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

2006 2007 2008 2009

Avanos e Desafios28

2. Heconmic



Habitao: crescimento co com incluso social

Em 2004, quando da realizao do Frum Urbano Mun-dial 2, em Barcelona, o Ministrio das Cidades produziu o documento O Desafio de Implementar Cidades para Todos. Conhecido tambm como Tese de Barcelona, o documento traz um diagnstico do desenvolvimento ur-bano no pas e apresenta os primeiros resultados obtidos pelas aes do Ministrio recm-criado, alm de lanar um desafio.

O desafio era desenvolver um acordo internacional para que os investimentos em saneamento e habitao fossem excludos do conceito de dvida para efeito dos clculos do supervit primrio dos pases pobres, devedores e em desenvolvimento.

Infelizmente o acordo internacional no aconteceu. En-tretanto, a certeza de que a excluso dos investimentos em habitao do supervit primrio se fazia necessria fez com que o governo brasileiro adotasse essa medida a par-tir de 2007, com o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).

A incluso de investimentos em favelas em um progra-ma de crescimento econmico constituiu passo inovador de grande impacto destinado a reverter o quadro de de-sigualdade social e territorial observado no Brasil. Esse processo consolidou efetivamente a urbanizao de fave-las como poltica pblica a ser implementada, de modo a tornar efetivo o direito cidade dos habitantes destes assentamentos.

2.1. PAC Habitao

O compromisso com a universalizao do acesso moradia digna, entendido como direito social, condio para desenvolvimento econmico e prioridade nacional, foi reafirmado pelo Governo Federal em janeiro de 2007, quando do lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que destinou aos programas habita-cionais, o expressivo montante de R$ 17 bilhes, para o perodo 2007/2010.

O PAC um programa que tem como propsito o cres-cimento econmico, o aumento dos postos de emprego e a melhoria das condies de vida da populao brasileira, alcanados por meio de um conjunto de medidas destina-das a incentivar o investimento privado, aumentar o inves-timento pblico em infraestrutura e remover obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e le-gislativos ao crescimento. As medidas do PAC esto orga-nizadas em cinco blocos: investimentos em infraestrutura; melhora do ambiente de investimento; medidas fiscais de longo prazo; desonerao e aperfeioamento do sistema tributrio; e estmulo ao crdito e ao financiamento.

O bloco relativo aos investimentos em infraestrutura concentra recursos em trs eixos considerados estrat-gicos para alavancar um processo de desenvolvimento sustentvel e acelerado: (i) logstica (rodoviria, ferrovi-ria, porturia, hidroviria e aeroporturia); (ii) energti-ca (gerao e transmisso, petrleo, gs natural e fontes renovveis de energia); (iii) infraestrutura social e urbana (luz para todos, saneamento, habitao, metrs, recursos hdricos). Nessas trs reas, o PAC prev a aplicao de R$ 503,9 bilhes ao longo de quatro anos, o que constitui o maior programa estratgico de investimentos do Brasil nas ltimas quatro dcadas.

Os investimentos em infraestrutura visam acelerar o desenvolvimento sustentvel, com a eliminao de gar-galos para o crescimento da economia; aumentar a pro-dutividade; e superar os desequilbrios regionais e as de-

2.2.2.2.2.2.2.2.2.22222 1.1.1.1.1.1.1.1.1.11111 P P P P P P P P PPPPPPACACACACACACACACACACACACACAA H H H H H H H H H H H HHHababababababababababababababititititititititititititaaaaaaaaaaaaaa ooooooooooooo2.1. PAC Habitao

Mamor - RO

Avanos e Desafios30


sigualdades sociais. Os critrios bsicos de seleo dos projetos foram: existncia forte potencial para gerar retor-no econmico social; sinergia entre os projetos; recupe-rao de infraestrutura existente; e concluso de projetos em andamento. No eixo de Infraestrutura Social e Urba-na, o PAC evidencia uma viso sistmica e integrada de enfrentamento da questo urbana.

O Programa integra o eixo de expanso dos investi-mentos em infraestrutura social e urbana do pas e objeti-va o desenvolvimento sustentvel dos setores produtivos ligados habitao. E tem como princpios a criao de um ambiente favorvel ao crescimento e universalizao dos benefcios econmicos e sociais a todas as regies do pas e traz a perspectiva de expressiva ampliao no aporte de recursos destinados rea habitacional.

A melhoria das condies de habitabilidade das fam-lias moradoras em assentamentos precrios deve ser en-tendida no contexto da garantia do direito cidade. Muito mais do que uma poltica setorial, trata-se da garantia de qualidade ambiental, integrao com a infraestrutura urba-na instalada e acessibilidade ao mercado de trabalho e aos

equipamentos pblicos. Assim, ao focar a urbanizao de favelas como um dos eixos do Programa de Acelerao do Crescimento, o Governo Federal reconhece a centra-lidade da questo urbana no processo de superao das desigualdades sociais no pas.

No anncio do PAC, para o quadrinio 2007-2010, es-tavam inicialmente previstos aportes de recursos para os programas e aes governamentais integrantes do PAC, da ordem de R$ 106,3 bilhes. Desse montante, R$ 10,1 bilhes correspondem a recursos provenientes do Ora-mento Geral da Unio; R$ 4 bilhes de financiamento ao setor pblico; R$ 32,5 bilhes em financiamentos habi-tacionais para pessoas fsicas, compreendendo recursos do FGTS, do FAR e FDS; R$ 42 bilhes de recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo; alm de R$ 17,7 bilhes de contrapartida de estados, municpios e pessoas fsicas. Atualmente, encontram-se alocados no PAC Habitao investimentos da ordem de R$ 24,2 bi-lhes, incluindo recursos oramentrios da Unio, recur-sos onerosos do FGTS e contrapartida de estados, Distrito Federal e municpios.

FINANCIAMENTO AO SETOR PBLICO*

Modalidade Quantidade de ContratosRepasse

(R$ Bilhes) Contrapartida (R$ Bilhes)

Investimento (R$ Bilhes) **

Famlias Beneficiadas

(mil)Urbanizao de

assentamentos precrios785 17,4 4,0 21,4 1,789

Proviso Habitacional 1147 2,1 0,3 2,4 105

Desenvolvimento Institucional

2234 0,1 0,01 0,1 -

Total 4.166 19,6 4,3 23,9 1.894

Fonte: 9 Balano do PAC/Governo Federal

*Situao em dezembro de 2009 9 Balano do PAC.

**Valores incluem aes de Saneamento Integrado, gerenciado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), que possuem as

mesmas diretrizes para urbanizao de favelas que o gerenciado pela SNH.

Avanos e Desafios32

2.1.1. Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios

A efetivao de um programa habitacional dessa mag-nitude s foi possvel por meio de parcerias entre o setor pblico e o investidor privado, somadas a uma articulao constante com os entes federativos. Para tanto, a distri-buio dos recursos foi definida de forma conjunta com representantes dos governos dos 26 Estados, mais o Dis-trito Federal, e dos municpios de 12 regies metropoli-tanas8, das capitais e dos municpios com mais de 150 mil habitantes, com o intuito de definir as prioridades de atendimento. Governadores e prefeitos foram convidados a participar de dois ciclos de reunies para a definio dos projetos a serem beneficiados com recursos do PAC. Com a promoo da articulao federativa, por meio de parce-rias entre Governo Federal, estados e municpios, buscava-se potencializar a capacidade de investimento pblico.

Para seleo dos projetos, foram utilizados os seguin-tes critrios:

obras de grande porte;

obras articuladas e integradas no territrio;

obras de recuperao ambiental;

obras que eliminam gargalos da infraestrutura logstica;

obras mitigadoras de impacto de grandes instalaes de infraestrutura nacional;

aproveitamento do patrimnio da Unio;

complementao de obras j iniciadas.

Aps dois meses de reunies com os 26 estados, Dis-trito Federal e 187 municpios, foram selecionados 847 projetos de saneamento e 306 projetos de urbanizao de favelas, totalizando R$ 25,7 bilhes. Dos 306 projetos para favelas, 263 so financiados com recursos do OGU, beneficiando 117 municpios, com um total de investimen-to em urbanizao de favelas da ordem de R$ 7,9 bilhes em recursos no onerosos e R$ 3,1 bilhes para finan-ciamento, totalizando R$ 11 bilhes. Alm disso, foram

8 Baixada Santista, Belm, Belo Horizonte, Campinas, Curitiba, Forta-leza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, So Paulo e, RIDE Distrito Federal e Entorno.

garantidos tambm R$ 3 bilhes para o FNHIS at 2010.

As intervenes do Projeto-Piloto de Investimentos sele-cionadas atingem grandes complexos de favelas, visando, entre outros fins, erradicar definitivamente palafitas, des-poluir mananciais e equacionar reas de risco iminente nas principais capitais do pas. Algumas favelas beneficiadas possuem mais de 20 mil famlias e, em algumas capitais, o percentual da populao beneficiada pelas obras chega a 25% do total de moradores das favelas do municpio.

J os recursos do FNHIS, previstos no mbito do PAC, foram direcionados para atendimento de favelas de menor porte e para projetos de construo de moradias, aes de elaborao de planos locais de habitao e assistncia tcnica de projetos habitacionais.

A Poltica Nacional de Habitao, aprovada em 2004, j definia de forma prioritria a integrao urbana de as-sentamentos precrios como um de seus principais com-ponentes. O PAC Habitao vem intensificar essa diretriz, inserindo em um programa de crescimento econmico a dimenso sciourbana e agregando aos investimentos ha-bitacionais recursos das demais polticas que integram seu escopo. Aes de incluso entre polticas setoriais come-am a se realizar, por meio de articulao interministerial, com foco no combate s desigualdades sociais.

2.2.2.2.2.2.22.2.22.2.2.2.2.1.1.1.1.11.1.1.111.1.11.1.1.1.1.1.1.1.11.111.111.1 UU UU U U U UUUU U U U Urbrbrbrbrbrbrbrbrbrbrbrbrbrbrbanananananananananananananananizizizizizizizizizizizizizizizaaaaaaaaaaaaaaaooooooooooooooo, , , , , , , , , , , , , , , ReReReReReReReReReeReReReReRegugugugugugugugugugugugugugugulalalalalalalalalalalalalalalariririririririririririririririzazazazazazazazazazazazazazazao o o o o o o o o o o o o o o e eeeeeeeeeeeeee InInInInInInInInInInInInInII tetetetetetetetetetetetetetetegrgrgrgrgrgrgrgrgrgrgrgrgrgrgraaaaaaaaaaaaaaaooooooooooooooo d d d d d d d dd d dd d d de e ee ee ee ee e ee eeAsAsAsAsAsAsAsAsAsAsAsAsAsAsAssesesesesesesesesesesesesesesentntntntntntntntntntntntntntntamamamamamamamamamamamamamamamenenenenenenenenenenenenenenentototototototototototototototoss ss sss ss s ss s s s PrPrPrPrPrPrPrPrPrPrPrPrPrPrPrecececececececececececececececrrrrrrrrrrrrrrrioioioioioioioioioioooiooiosssssssssssssss2.1.1. Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios

Porto Alegre - Vila Dique - RS


Quanto ao financiamento ao setor pblico importante ressaltar que, em janeiro de 2007, a Resoluo n 3.438, do Conselho Monetrio Nacional (CMN), ampliou a capa-cidade de endividamento de estados e municpios ao esta-belecer limite especfico R$ 4 bilhes na contratao de operaes de crdito voltadas ao atendimento habitacional de populao de baixa renda, o que no ocorria h cerca de uma dcada.

Essa medida permitiu a retomada das operaes do Pr-Moradia, programa operado pela CAIXA, com recur-sos do FGTS, e o estabelecimento de parceria com o Ban-co Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BN-DES) para execuo de operaes no mbito do Programa Multisetorial Integrado (PMI), operadas com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

Em 2009, tambm por intermdio de resoluo CMN, o limite de crdito ao setor pblico foi ampliado em mais R$ 1,5 bi, totalizando R$ 5,5 bilhes destinados contratao de projetos de urbanizao de assentamentos precrios e produo de novas habitaes pelos entes federados que possuam capacidade de pagamento e endividamento dos emprstimos concedidos.

O total desses recursos j est alocado, sendo R$ 613 milhes em 17 intervenes do PMI e R$ 4,9 bilhes no Pr-Moradia em 197 intervenes.

Ainda em 2009, cabe destacar a deciso do Governo Federal em aportar recursos inicialmente no previstos para promover a reduo das contrapartidas dos entes federados que, em funo da conjuntura econmica, que provocou queda da arrecadao de tributos pelos entes pblicos e, ainda, em funo do aumento dos custos dos materiais de construo e de servios, decorrentes do aquecimento do mercado da construo civil e do detalha-mento dos projetos, se viram com reduo da capacidade de aporte da contrapartida pactuada nas operaes firma-das nos exerccios de 2007 e 2008 no mbito do PAC, implicando perigo iminente de paralisao das obras em andamento.

Os recursos do PAC esto sendo destinados a pro-jetos de urbanizao de assentamentos precrios em grandes complexos, tais como: Rocinha, Manguinhos e Alemo, no Rio de Janeiro (RJ); Helipolis e Paraispo-lis, em So Paulo (SP); Guarituba, em Curitiba (PR); Vila Dique e Nazar em Porto Alegre (RS); Macio do Morro da Cruz, em Florianpolis (SC); Estrutural, no Distrito Federal (DF); alm de erradicao de palafitas e habita-es em reas de risco, nos municpios de: Rio Branco (AC); Manaus (AM); Macap (AP); Belm, Ananindeua, Santarm, Marab e Castanhal (PA); Porto Velho (RO); Lauro de Freitas (BA); Fortaleza (CE); Joo Pessoa (PB); regio metropolitana de Recife (PE) e Baixada Santista (SP), alm de outras intervenes em 2.153 outros mu-nicpios em todas as Unidades da Federao.

O aproveitamento do patrimnio da Unio foi um critrio territorial importante para seleo de interven-es do PAC, com vistas promoo da funo social da propriedade nesses imveis; para tanto, foi firmada parceria com a Secretaria do Patrimnio da Unio do Ministrio do Planejamento.

So Paulo - Helipolis - SP

Belm - Vila da Barca - PA

Avanos e Desafios34

Belo Horizonte - Arrudas - MG

Rio de janeiro - Rocinha - RJ

Metodologia de interveno

Os assentamentos precrios so aglomeraes urba-nas muito diversificadas, podendo variar em tamanho, densidade, padro construtivo, situao fundiria, grau de risco que apresentam aos moradores etc. A falta de da-dos confiveis e comparveis nacionalmente, sobre suas dimenses e caractersticas, dificulta o planejamento, o di-mensionamento dos recursos e a execuo das aes da poltica nacional que visa sua urbanizao, regularizao e integrao urbana.

Nesse sentido, verifica-se, por um lado, que existem assentamentos bastante consolidados que j se acham quase integrados aos bairros circundantes. Por outro lado, h uma enorme quantidade de assentamentos exagerada-mente densos, parcialmente localizados s margens de rios e crregos, em encostas ngremes sob risco de des-moronamento, ou sobre palafitas sujeitas a enchentes. No primeiro caso, as demandas dizem respeito a medidas de regularizao fundiria e aes de urbanizao bastante simples, consistindo na complementao de alguns itens de infraestrutura. No segundo, as aes de urbanizao e regularizao fundiria so muito mais complexas, exi-gindo o reassentamento de domiclios e obras especiais de conteno de encostas, canalizao de crregos ou

execuo de aterros, com forte impacto no custo das in-tervenes.

As intervenes de urbanizao de assentamentos pre-crios buscam o estabelecimento de padres mnimos de habitabilidade e a integrao do assentamento cidade, mediante o mximo aproveitamento dos investimentos j feitos pelos moradores, ou seja, por meio da adaptao da configurao existente, de forma a viabilizar a implan-tao e funcionamento das redes de infraestrutura bsica, melhorar as condies de acesso e circulao, eliminar si-tuaes de risco, etc. Nesse sentido, os projetos de inter-venes fsicas no devem ser balizados por parmetros urbansticos previamente fixados (tais como lote mnimo, largura e declividade mnima das ruas, recuos e gabari-tos). O Estatuto da Cidade prev a possibilidade de regula-rizao urbanstica com base em padres especficos de cada assentamento, mediante sua definio como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS).

Por outro lado, para garantia das condies de moradia digna almejadas, h necessidade do atendimento a diretri-zes que orientem a elaborao dos projetos. No caso das intervenes fsicas, essas diretrizes so provenientes de concessionrias dos servios pblicos de infraestrutura; de estudos elaborados com base na anlise de resultados

A categoria assentamentos precrios abrange as inmeras situaes de inadequao habitacional e de irregularidade fundiria que constituem as formas predominantes de moradia das pessoas e famlias de baixa renda no Brasil, incluindo as tipologias tradicionalmente adotadas nas experincias de intervenes em assentamentos precrios:

- cortios, entendidos como habitao coletiva, constituda por edificaes subdivididas em cmodos alugados, subalugados ou cedidos a qualquer ttulo; super-lotados e com instalaes sanitrias de uso comum dos moradores dos diversos cmo-dos;

- favelas, definidas como aglomerados de domiclios autoconstrudos, dispostos de forma desordenada, geralmente densos e carentes de servios pblicos essenciais, ocupando terreno de propriedade alheia (pblica ou particular);

- loteamentos irregulares, ocupados por moradores de baixa renda, como, por exemplo, lote executado sem aprovao do poder pblico ou sem atender as condies exigidas no processo de aprovao, geralmente caracterizado pela autoconstruo das unidades habitacionais e pela ausncia ou precariedade de infraestruturas urbanas bsicas;

- conjuntos habitacionais, produzidos pelo poder pblico, que se acham degradados por falta de manuteno ou porque sua execuo foi incompleta, demandando aes de reabilitao e adequao.


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Macei - Sururu do Capote - AL

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de experincias de intervenes; e dos rgos do poder pblico afetos aos programas de urbanizao, poltica ur-bana e meio ambiente. O atendimento das diretrizes e a ateno quanto s interferncias da rea do projeto com seu entorno, especialmente com as redes existentes de infraestrutura e sistema virio, so fundamentais para a posterior integrao do ncleo urbanizado cidade formal e manuteno das melhorias executadas.

As intervenes fsicas abrangem a implantao de infraestrutura bsica, incluindo rede eltrica, iluminao pblica e saneamento ambiental (redes de gua, esgotos, drenagem pluvial, e condies adequadas de coleta de lixo); a eliminao das situaes de risco geotcnico (tais como deslizamentos de encostas e desmoronamentos) e a reduo significativa da frequncia de inundaes, median-te retaludamentos, estruturas de conteno e intervenes na drenagem fluvial; a adequao do sistema virio, de forma a possibilitar o acesso a servios pblicos e atendi-mentos emergenciais, melhorando as relaes funcionais da rea de interveno com o tecido urbano no qual ela se insere; a recuperao ambiental e revegetao de reas imprprias ao uso habitacional, que venham a ser deso-cupadas; medidas de desadensamento e re-ordenamento da ocupao, quando necessrias; apoio a melhorias nas habitaes existentes; construo de novas unidades ha-bitacionais e de equipamentos comunitrios, entre outras.

O remanejamento a alterao do local da moradia de famlias, implicando reconstruo da sua unidade habi-tacional no mesmo permetro da favela ou assentamento precrio que est sendo urbanizado. O reassentamento a alterao do local de moradia de famlias, implicando na sua remoo para outro terreno, fora do permetro da rea da favela ou assentamento precrio que est sendo urbanizado. Dessa forma, as intervenes de urbanizao de assentamentos precrios podem acontecer de trs for-mas: urbanizao com remanejamento; urbanizao com reassentamento e remanejamento; e reassentamento total de famlias. Hoje temos no PAC que, em funo do investi-mento, 67% so obras de urbanizao sem reassentamen-to, 28% obras de urbanizao com reassentamento parcial e 5% reassentamento total.

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So Luis - Rio Anil - MA

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39Poltica Nacional de Habitao 39Poltica Nacional de Habitao

A regularizao fundiria inclui duas dimenses im-portantes. A primeira a regularizao patrimonial, que diz respeito segurana jurdica da propriedade ou da posse, concretizada por meio do ttulo devidamente registrado no Cartrio de Registro de Imveis (CRI). A segunda dimen-so a regularizao urbanstica, ou seja, a adequao do assentamento legislao urbana e ambiental que, em muitos casos, c

avancos e desafios - politica nacional de habitacao. ministerio das cidades. 2010

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