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1 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil

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AVALIAÇÃO DOS ZONEAMENTOS ECOLÓGICO-ECONÔMICOS COSTEIROS ELABORADOS NO BRASIL

RELATÓRIO FINAL

Ministério do Meio Ambiente - MMA Universidade Federal do Rio Grande - FURG Universidade do Vale do Itajaí - Univali Universidade de São Paulo – USP

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Sumário i. Equipe

ii. Lista de Siglas

iii. Lista de Figuras

iv. Lista de Tabelas

1 – Apresentação

2 – Introdução

2.1 - Objetivos

2.1.1 – Objetivo Geral

2.1.2 – Objetivos Específicos

2. 2 – Justificativa

3 – Histórico do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro

4 – Método

4.1 - O contexto

4.2 - A construção do método

4.2.1 Planejamento

4.2.2. Análise Documental

4.2.3 O Sistema de Indicadores/descritores

4.2.4 As entrevistas semiestruturadas

4.2.5 Escala Lickert

4.2.6 Fichas de avaliação individual

4.2.7 Workshop de validação

5 - Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros no Brasil

5.1 Análise individual dos indicadores.

5.2 – A Escala Lickert

5.3 – Análise Contextual Integrada

6 – Considerações Finais

7 – Referências Bibliográficas

8 - Anexos

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i. EQUIPE

Coordenação Institucional – Ministério do Meio Ambiente

Gerência de Zoneamento Ecológico-Econômico Departamento de Gestão Ambiental Territorial Secretaria de Recursos Hídricos e Qualidade Ambiental

Bruno Siqueira Abe Saber Miguel

Elaine Cristina de Abreu Coelho

Coordenação Técnica – Universidade Federal de Rio Grande – FURG

Instituto de Oceanografia – IO Programa de Pós-Graduação em Gerenciamento Costeiro - PPGC

João Luiz Nicolodi - Coordenador

Milton L. Asmus

Carlos Alberto Seifert Jr

Bruna Ost Mergen

Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI

Departamento de Oceanografia

Marcus Polette

Alexandre Maimoni Mazzer

Universidade de São Paulo – USP

Instituto Oceanográfico

Alexander Turra

Fernanda Terra Stori

Deborah Campos Shinoda

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ii. LISTA DE SIGLAS

APA – Área de Proteção Ambiental CCZEE - Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico-Econômico do Território Nacional CNPq – Conselho Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento COI – Comissão Oceanográfica Intergovernamental DGAT - Departamento de Gestão Ambiental Territorial FAO – Food and Agriculture Organization of the United Nations FEPAM - Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luiz Roessler – RS FUNAI – Fundação Nacional do Índio FURG – Universidade Federal de Rio Grande GEF - Global Environmenl Facility GERCO – Gerenciamento Costeiro INEA – Instituto Estadual do Ambiente – RJ KPI - Key Performance Indicators MMA – Ministério do Meio Ambiente MN – Milhas náuticas MQA – Monitoramento da Qualidade das Águas OEMA – Órgãos estaduais de meio ambiente PAF – Plano de Ação Federal para a Zona Costeira PEGC – Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro PEM – Planejamento Estratégico Marinho PNGC – Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNMA – Política Nacional de Meio Ambiente PNRH – Política Nacional de Recursos Hídricos PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPA – Plano Pluri-Anual SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente SQA – Secretaria de Qualidade Ambiental SRHQ - Secretaria de Recursos Hídricos e Qualidade Ambiental UC – Unidade de Conservação UERJ – Universidade Estadual do Rio de Janeiro UFAL – Universidade Federal de Alagoas UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura UNIVALI – Universidade do Vale do Itajai USP – Universidade de São Paulo ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico ZEEC – Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro

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iii. LISTA FIGURAS

Figura 1: Linha do tempo com os principais marcos associados ao Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro.

Figura 2: Fluxograma de fases e processos para a elaboração o Zoneamento Ecológico Econômico. Adaptado de MMA, 2006. Este fluxograma serviu como base de orientação para o desenvolvimento proposto na presente análise.

Figura 3: Proposta de aplicação de critérios para avaliação de zoneamentos ambientais com base na elaboração de “cenários ótimos”. Adaptado de Santos (2010).

Figura 4: Quesitos analisados no âmbito da consultoria PNUD - Kampatec Assessoria e Consultoria Ltda., a qual teve como objetivo apresentar a consolidação dos resultados e da análise dos aspectos legais e do contexto atual do processo de avaliação e revisão de projetos de Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) em nível Federal e Estadual. Adaptado de MMA (2010).

Figura 5: Processo de construção da metodologia aplicada na presente avaliação.

Figura 6: Modelo de sistematização do banco online de dados do projeto.

Figura 7: Quadro com a compartimentação lógica dos indicadores/descritores nas fases do ZEEC segundo MMA (2006).

Figura 8: Exemplo da sistematização dos dados obtidos com a aplicação dos questionários.

Figura 9: Categorias utilizadas na aplicação da escala Lickert para o sistema de indicadores.

Figura 10: Representação visual da classificação por estágios de maturidade do processo de elaboração e implementação do ZEE costeiro no Brasil.

Figura 11: Aplicação da escala Lickert aos resultados obtidos. Versão sem os valores e linhas.

Figura 12: Situação em dezembro de 2017 do Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) dos estados costeiros do Brasil. Considera-se como ZEE parcial, estados onde este zoneamento foi realizado em uma fração do território. O ZEEC (costeiro) não foi considerado.

Figura 13: Situação em dezembro de 2017 do Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro (ZEEC) dos 17 estados costeiros do Brasil.

Figura 14: Parte do anexo I do Decreto 5300/04, o qual indica orientações básicas para a elaboração de novos ZEECs e adequação dos zoneamentos já existentes.

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iv. LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Síntese de características desejáveis a um conjunto de indicadores.

Tabela 2: Tabela básica, a partir da qual foram estabelecidos os indicadores e descritores

utilizados nesta pesquisa.

Tabela 3: Síntese da situação atual da elaboração e implementação do ZEEC nos estados.

Tabela 4: Classificação por estágios de maturidade dos estados em relação ao processo de

elaboração e implementação do ZEEC.

Tabela 5: Observações de desempenho dos indicadores utilizado na avaliação dos

Zoneamentos Ecológico-Econômicos do Brasil

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1. APRESENTAÇÃO

A Zona Costeira, definida como patrimônio nacional pela Constituição de 1988, é

território de grandes centros urbanos, expressivos contingentes populacionais e importantes

atividades produtivas que tem atraído cada vez mais a atenção do Poder Público em razão de

seu perfil socioeconômico e de incidentes ocasionados pela intensiva exploração dos

ecossistemas e recursos naturais que a caracterizam.

Nesse contexto, o Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro (ZEEC), instrumento

do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, instituído pela Lei nº 7.661/1988 e

regulamentado pelo Decreto nº 5.300/2004, apresenta-se como uma alternativa para fazer

frente a esta situação, orientando de forma estratégica e participativa o processo de

ordenamento territorial, necessário para a obtenção das condições de sustentabilidade do

desenvolvimento da Zona Costeira, e atuando como mecanismo de apoio às ações de

monitoramento, licenciamento, fiscalização e gestão.

Considerando as iniciativas de ZEEC desenvolvidas pelos 17 estados que integram a

Zona Costeira do Brasil, o Ministério do Meio Ambiente, em parceria com a Universidade

Federal do Rio Grande (FURG), a Universidade de São Paulo (USP) e a Universidade do Vale do

Itajaí (Univali), realizou uma avaliação qualitativa e quantitativa da situação atual dos ZEECs

existentes no país como um primeiro passo para uma avaliação mais profunda de sua

efetividade.

O presente documento apresenta, assim, o estado-da-arte do ZEEC no Brasil,

contribuindo para uma maior visibilidade sobre a importância deste instrumento e,

consequentemente, no fortalecimento da própria agenda de planejamento ambiental e

territorial em todo o país.

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2. INTRODUÇÃO

Dentre as tantas características marcantes do Brasil, sua diversidade é, certamente,

uma das que mais se destacam. Do ponto de vista ambiental, se expressa por diferentes

ecossistemas, em distintos estágios de conservação. Sob o aspecto social, apresenta um

complexo de diferentes grupos humanos, com territorialidades próprias e, por vezes,

conflitantes entre si. Do ponto de vista econômico, testemunha processos produtivos em

constante mudança e, em relação ao espectro político, é marcado por um entrelaçamento de

interesses de diferenciados segmentos, que, por vezes, se contrapõem uns aos outros, nas

esferas nacional, regional, estadual e local. Diante dessa realidade, cabe ao Estado um papel

fundamental para dinamizar o território, sem agredir suas identidades e estimulando ações

integradas a partir de uma visão estratégica, evitando-se a intensificação de desigualdades

nacionais indesejadas.

No Brasil, essa visão estratégica tem como elemento central uma preocupação com

a retomada do território como quadro ativo de integração do arcabouço produtivo, social e

ambiental. Esse resgate busca, também, ao se estabelecer o território como base das

demandas sociais, superar a visão setorial e tornar mais fácil a compreensão das causas dos

problemas a serem enfrentados e a priorização das ações a serem implementadas.

Nesse contexto, o zoneamento ecológico-econômico (ZEE), instrumento da Política

Nacional do Meio Ambiente (PNMA), tem sido implementado pelo poder público em diversas

escalas de trabalho e em frações do território nacional, com o objetivo de efetivar ações de

gestão ambiental e territorial integradas.

Por sua vez, o zoneamento ecológico-econômico costeiro (ZEEC) é um instrumento

instituído pelo Decreto 5.300/2004, que regulamenta a Lei 7.661/88 (Plano Nacional de

Gerenciamento Costeiro), com o objetivo de orientar o processo de ordenamento territorial

da costa, garantindo as condições para o desenvolvimento sustentável dessa porção do

território, mediante o apoio às ações de monitoramento, licenciamento ambiental e

elaboração de instrumentos econômicos para a gestão ambiental, dentre outras.

O ZEE (Decreto nº 4.297/2002) e o ZEEC têm trilhado caminhos distintos, contando-

se com zoneamentos elaborados em diferentes feições e escalas, carecendo, no entanto, de

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uma visão mais integrada do território, que considere, inclusive, o ambiente marítimo como

parte integrante do território nacional.

Com relação ao uso dos espaços naturais continentais e marítimos do país, observa-

se uma histórica deficiência de planejamento e ordenamento territorial. Essa tendência

resultou na disputa por espaços entre diversos setores da sociedade, gerando significativos

impactos sociais e ambientais em diferentes escalas. O gerenciamento destes impactos é de

extrema complexidade e necessita de mecanismos e instrumentos técnicos e políticos que

garantam sua interpretação integrada e soluções compartilhadas entre os entes federativos,

com ampla participação dos atores envolvidos, atuando de forma preventiva (onde ainda for

possível) e corrigindo as distorções onde for necessário.

No caso específico da zona costeira, onde residem, atualmente, cerca de um quarto

da população brasileira, os estuários e a orla constituem áreas particularmente sujeitas a

vetores de desenvolvimento em franco processo de expansão (MMA, 2008). Destacam-se o

turismo, a aquicultura, a implantação de parques eólicos e as grandes estruturas industriais,

portuárias e logísticas, ligadas, de forma crescente, à exploração petrolífera offshore, e seus

efeitos multiplicadores, como os produzidos pela descoberta e exploração da Formação Pré-

Sal. Tais atividades têm contribuído para acelerar a expansão urbana irregular, com todos os

problemas e impactos dela decorrentes, como o lançamento de esgotos e efluentes industriais

costeiros e continentais e a ocupação de áreas públicas e de preservação permanente, em um

ambiente marcado por um complexo mosaico de ecossistemas e uma enorme biodiversidade,

materializados em diversas paisagens.

Ainda neste sentido, nota-se nas últimas décadas a rápida ocupação do espaço

marinho além dos limites do mar territorial, impulsionada principalmente pelos setores do

turismo náutico, portuário e indústria do petróleo e seus derivados (MMA, 2008). Atualmente,

são comuns os conflitos de uso do espaço marinho entre a pesca, industrial e artesanal, e as

atividades de lazer e turismo náutico, assim como as atividades e estruturas voltadas à

extração de petróleo e gás, desde a prospecção sísmica até a produção, armazenamento e

transporte do produto final. Adiciona-se a isso a existência de unidades de conservação e rotas

de migração de cetáceos e aves marinhas, que, em alguns casos, impedem a instalação de

empreendimentos ou impõem a necessidade de alternativas locacionais.

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De alguma forma, qualquer atividade desenvolvida no ambiente marinho tem

reflexo na ocupação dos espaços costeiros e continentais. Para a indústria do petróleo, por

exemplo, são necessárias bases de apoio em terra tanto para escoar seus produtos como para

a distribuição de insumos (equipamentos, materiais, combustível, provisões, dentre outros)

às unidades operacionais. Além disso, essa atividade requer uma complexa estrutura de

logística com ampla rede hoteleira e bases de apoio ao transporte marítimo, terrestre e aéreo.

No caso da pesca industrial é imprescindível a existência de entrepostos para desembarque

do pescado e estruturas para o beneficiamento do mesmo, além de toda a rede para a logística

de distribuição dos produtos envolvendo diferentes modais de transporte.

Por sua vez, as diversas atividades econômicas concentradas na porção continental

do território afetam direta ou indiretamente os ambientes costeiros e marinhos. Como

exemplo, cita-se o turismo, que gera um fluxo sazonal de pessoas e de capital para as regiões

costeiras na alta temporada, causando impactos significativos na distribuição de água e

energia elétrica, descarte de efluentes e coleta de resíduos. Outros exemplos são as indústrias

de alimento, têxtil, siderúrgica, entre outras que têm, em sua maioria, atividades de extração

de recursos e de produção localizadas em regiões continentais interiores, mas dependem

diretamente das estruturas viárias e portuárias para o escoamento dos produtos e aquisição

de insumos. Elas utilizam os corpos d'água como receptores de seus efluentes que,

dependendo da bacia de drenagem em que estão instaladas, podem prejudicar, limitar ou até

inviabilizar outros usos à jusante, como captação de água para abastecimento público,

agricultura, pesca e atividades de lazer (Coccossis et al, 1999).

Além disso, determinados usos do solo como a agricultura e a instalação de polos

industriais contribuem significativamente para a contaminação dos recursos hídricos e,

consequentemente, do ambiente marinho adjacente, gerando prejuízos econômicos e sociais.

Fontes de poluição difusas e pontuais são responsáveis pelo acúmulo e incremento de

substâncias danosas à saúde humana e ambiental. No caso da agricultura intensiva, além da

redução das matas ciliares e consequente exposição do solo às intempéries, há o carreamento

de carga expressiva de nutrientes para os corpos d'água. Esta carga pode promover a

eutrofização e contaminação permanente de rios, lagos, estuários e mares causando impactos

ambientais e sociais relevantes (Coccossis, 2004).

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O destino final da maior parte das substâncias descartadas em cursos d'água ao

longo das bacias hidrográficas é o ambiente marinho. Este possui elevada capacidade de

depuração principalmente em locais com alta hidrodinâmica, onde a constante troca de água

promove a rápida dispersão e diluição de poluentes. Porém, o que se tem observado em

diversas regiões do país e do mundo é que esta capacidade de depuração parece ter chegado

ao limite, comprometendo o equilíbrio dos ecossistemas, devido ao grande aporte de

contaminantes oriundos de fontes diversas, tanto continentais como costeiras e marinhas.

Adiciona-se a isto o aporte de resíduos sólidos, em especial materiais plásticos, que se

decompõe lentamente no ambiente natural e não são diluídos. Estes materiais possuem

formas e tamanhos diversos e podem facilmente ser confundidos com alimento por diversos

animais. Podem, por tanto, prejudicar atividades como a pesca, a navegação e o turismo

(UNEP, 2016).

De fato, o cenário atual demonstra a necessidade de um planejamento estratégico

do território que considere os novos processos de uso e ocupação da costa, fomentando o

estabelecimento de condições para o seu desenvolvimento sustentável.

Nesse contexto, se fez necessária uma avaliação dos ZEECs executados até o ano de

2016, visando auxiliar no aperfeiçoamento do instrumento que favoreça o entendimento das

potencialidades e vulnerabilidades do território considerando as interrelações dos diferentes

compartimentos continental, costeiro e marítimo. Até o momento, os ZEECs não haviam

passado por uma análise quali-quantitativa sistêmica quanto a sua eficácia e efetividade

(Mergen, 2014). Este fato, somado à ausência de integração do território com a zona costeira

e o ambiente marítimo, promove a fragmentação e a construção de várias políticas setoriais

desconectadas que não se integram ao território de forma sistêmica, não permitindo que

diferentes políticas sejam balizadas por um marco referencial ambiental e de governança que

contemple o país como um todo. Sob esta lógica se torna evidente que os processos de

ocupação e uso continuem ocorrendo movidos, predominantemente, pela lógica

convencional de crescimento econômico, sem a necessária adequação ao ambiente e entre

economias.

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2.1 - OBJETIVOS

2.1.1 – Objetivo Geral

Avaliar de forma qualitativa e quantitativa os processos de elaboração e

implementação dos zoneamentos ecológico-econômico costeiros conduzidos no país,

gerando subsídios para a evolução estratégica e metodológica do zoneamento ecológico-

econômico costeiro do território nacional, em suas feições continental, costeira e marinha.

2.1.2 – Objetivos Específicos

• Inventariar o conjunto de publicações e relatórios técnicos acerca da temática.

• Sistematizar em um repositório online as informações inventariadas.

• Desenvolver sistema de indicadores para avaliação do ZEEC no país.

• Desenvolver e aplicar entrevistas semiestruturadas a atores sociais relevantes

ao processo do ZEEC no país.

• Validar os resultados obtidos junto às instituições estaduais responsáveis pelo

ZEEC.

• Analisar de forma integrada os resultados obtidos pelo Sistema de Indicadores.

• Fornecer subsídios para a evolução estratégica e metodológica do ZEEC no

Brasil.

2. 2 – JUSTIFICATIVA

Ao final da década de 1990, algumas ações estatais de zoneamento em curso no

país – para a Amazônia, o Pantanal e a Mata Atlântica – confirmavam o interesse do poder

público em estabelecer normas para o ordenamento ambiental da ocupação do território,

apesar do simultâneo esvaziamento de órgãos e programas voltados ao planejamento

regional e territorial (Santos et al. 2008). Ainda, com base na orientação à época vigente de

atribuir aos estados a responsabilidade pela execução dos ZEEs de seus territórios, alguns

zoneamentos foram realizados, financiados com recursos do Programa Nacional de Meio

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Ambiente (PNMA) I e II. No entanto, como se pode observar na avaliação que precedeu a

revisão do Plano de Ação Federal da Zona Costeira (PAF) em 2004, foi nesta área – dos projetos

de zoneamento – que se observaram os menores avanços, não tendo sido registrados

resultados efetivos para o ordenamento de usos e harmonização de ações sobre a zona

costeira.

No entanto, em que pese à avaliação citada, a partir de 1990 o Ministério do Meio

Ambiente implementou o subcomponente Gerenciamento Costeiro (GERCO) no Programa

Nacional do Meio Ambiente, por meio do qual, até 2006, foram investidos mais de nove

milhões de reais em apoio a projetos dos estados costeiros, aos quais foram adicionados dois

milhões decorrentes de contrapartidas estaduais, totalizando aproximadamente onze milhões

de reais investidos na formulação e implementação de ações e políticas de gestão para a Zona

Costeira do país.

O apoio do PNMA deu-se em duas fases, objetivando os vários instrumentos

previstos no PNGC. Porém na primeira fase, até 1998, houve forte concentração de recursos

para projetos de ZEE Costeiro.

A dificuldade do próprio Estado em inferir, com relativa precisão, o grau de

desenvolvimento e implementação do ZEEC no país deve-se principalmente à dificuldade de

obtenção de dados sobre o processo em si, muito mais do que sobre esse instrumento de

suporte à gestão. O desencontro de informações diz respeito, dentre outros, ao fato de que o

zoneamento não se encerra na sua elaboração; pode-se considerar de certa forma que é nela

que ele se inicia, sendo crucial a análise do sistema de governança que viabiliza a sua

implementação. Significa que o ZEEC pode ter sido elaborado com todo o rigor e capacidade

técnica, porém não tenha encontrado na estrutura do governo apoio para que fosse, de fato,

implementado, resultando nos benefícios almejados com sua elaboração.

É, portanto, necessária uma avaliação crítica quantitativa e qualitativa 1 sobre os

zoneamentos costeiros elaborados, que reflita seus aspectos de eficiência, eficácia e

efetividade na sua adoção e implementação. A definição de diretrizes e estratégias para o

1 Qualitativo: Que avalia a qualidade ou o padrão de algo, nesse caso, do processo de elaboração e implementação do ZEEC. Quantitativo: Relativo à quantidade ou a sua medição. Que é ou pode ser avaliado ou expresso em quantidades. Aplica-se em determinadas partes deste estudo.

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zoneamento, focadas em uma visão integrada do território, depende diretamente do

conhecimento do “estado da arte” do ZEEC, para o qual os resultados dessa avaliação se

tornam ponto de partida fundamental.

É necessário pensar o planejamento e a gestão territorial levando em consideração as

interações e a interdependência das atividades socioeconômicas e dos processos naturais nos

ambientes continental, costeiro e marinho. Os documentos da Agenda 21 em seu capítulo 17

e o texto final da Rio+20 (O Futuro que Nós Queremos) destacam a importância de novas

abordagens de gerenciamento e tratamento integrado das questões ambientais,

considerando os ambientes marinho e costeiro como um todo, que se relaciona, diretamente,

com as atividades na área continental. Tais modelos de gerenciamento devem, segundo os

documentos, pautar-se no princípio da precaução e pela antecipação dos possíveis conflitos

de uso do território e impactos decorrentes. Em vista disso, vem sendo discutido, ainda que

de forma incipiente, no âmbito do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, a integração e

articulação entre os planos de bacias hidrográficas e os planos de gerenciamento costeiro.

Trata-se de um primeiro passo para se chegar a um consenso sobre o uso dos espaços e

recursos naturais no território e reforçar a necessidade de internalização das diretrizes

propostas nas diversas políticas nacionais setoriais, como a de Logística e Transporte, a

Marítima, a Industrial, a de Turismo, dentre outras.

O decreto 5.300/04, que regulamenta a lei 7661/88 que institui o Plano Nacional de

Gerenciamento Costeiro, prevê que o ZEEC deve ser elaborado em consonância com as

diretrizes do ZEE do território nacional. Porém, alguns estados têm avançado na elaboração

dos ZEECs adotando metodologias diversas e não necessariamente em acordo com as

diretrizes do ZEE continental. Além disso, não há uma avaliação qualitativa e quantitativa

destes zoneamentos costeiros estaduais, o que prejudica seu entendimento. Esta realidade

acaba por dificultar a articulação entre os estados no enfrentamento de problemas ou

situações que ultrapassam suas fronteiras. Também por essa razão a integração metodológica

para elaboração dos ZEECs se faz necessária.

De fato, o ZEE pretende ser uma referência para as políticas públicas e ter capacidade

de oferecer soluções alternativas para conflitos de uso dos recursos e da ocupação do

território, subsidiando a elaboração de políticas territoriais e orientando os tomadores de

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decisão na adoção de políticas convergentes com as diretrizes de planejamento estratégico

do País (MMA, 2006).

Valendo-se de uma abordagem do desenvolvimento que busca garantir a conservação

e recuperação da capacidade dos ecossistemas produzirem os bens e serviços ambientais

essenciais, o ZEE contribui para a retomada do próprio planejamento geral do País, com a

vantagem de trazer consigo um instrumental que permite o conhecimento das

potencialidades e vulnerabilidades dos ecossistemas das diferentes regiões, podendo assim

agregar sustentabilidade e competitividade aos processos de desenvolvimento

socioeconômico. Além disso, os produtos do processo de elaboração do ZEE, como o

diagnóstico socioambiental e as propostas de usos para cada parcela do território, orientam

Governo Federal e Estados quanto às ações a serem implementadas no território, podendo

oferecer maior agilidade ao processo de licenciamento ambiental (MMA, 2006).

Os benefícios inerentes ao zoneamento também se aplicam ao zoneamento do espaço

marítimo. Alguns países como Austrália, Canadá, Estados Unidos, dentre outros, avançaram

na elaboração de zoneamentos para essa porção do território, principalmente por meio do

Planejamento Espacial Marinho (PEM) e, com isso, têm reduzido de forma mais eficiente os

conflitos de uso entre as diversas atividades (MMA, 2014).

O Brasil possui uma das maiores linhas de costa do mundo, o que garante uma Zona

Econômica Exclusiva de grande proporção e de valores econômicos e ambientais intangíveis.

Adiciona-se a isto a importância de ter em conta os efeitos causados pelas mudanças

climáticas aos oceanos como: aumento da temperatura, acidificação, fenômenos

meteorológicos extremos e elevação do nível das águas (Turra et al., 2013).

O estudo e a adaptação a estes eventos são de fundamental importância para

entender os riscos e os possíveis prejuízos sociais, econômicos e ambientais a eles

relacionados. Vale lembrar que, conforme exposto anteriormente, todas as atividades

desenvolvidas no ambiente marinho dependem, em algum nível, de estruturas físicas e

recursos humanos em terra. Por sua vez, impactos ambientais negativos no ambiente marinho

têm reflexos direto e indireto nas atividades e processos continentais (GPA, 2012).

Neste contexto, a presente avaliação insere-se como ferramenta de avaliação do

processo de elaboração e implementação do Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro no

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Brasil, buscando contribuir, por meio de subsídios aqui gerados, com o planejamento

territorial estratégico desta porção do território nacional.

3 – HISTÓRICO DO ZONEAMENTO ECOLÓGICO ECONÔMICO COSTEIRO

Aprovada em maio de 1988, a Lei no 7.661 determinou ao Governo Federal a

elaboração de um Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), destinado a “orientar a

utilização racional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade

da vida de sua população e a proteção do seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural”.

Segundo essa lei, o PNGC deve integrar a Política Nacional para os Recursos do Mar e a Política

Nacional do Meio Ambiente e ser implementado com a participação da União, dos Estados e

dos Municípios, através dos órgãos e entidades que compõem o Sistema Nacional do Meio

Ambiente (Sisnama).

A relevância da Zona Costeira foi reconhecida, também, pela Constituição Federal de

1988, que a elevou ao status de patrimônio nacional, estabelecendo que “sua utilização far-

se-á na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente,

inclusive quanto ao uso dos recursos naturais”.

A primeira versão do PNGC foi aprovada em 1990, tendo sido revisada entre 1995 e

1997 e complementada pelo Decreto no 5.300/2004, que agrega critérios para a gestão da orla

marítima. O Plano Nacional em vigor define um conjunto de instrumentos a serem utilizados

por Estados e Municípios a fim de que executem a gestão das áreas costeiras sob sua jurisdição,

em sintonia com as políticas federais para a região, dentre os quais o ZEEC.

A elaboração do ZEEC parte da identificação das principais problemáticas

relacionadas à ocupação e ao uso do território, do correspondente diagnóstico integrado dos

meios físico-biótico, socioeconômico e jurídico-institucional e do estabelecimento de cenários

prospectivos para a proposição de diretrizes legais e programáticas para cada unidade

territorial identificada, estabelecendo, inclusive, ações voltadas à mitigação ou correção de

impactos ambientais danosos porventura ocorridos. De fato, dadas as especificidades

econômicas, sociais, ambientais e culturais existentes, as vulnerabilidades e as potencialidades

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também são distintas, e, consequentemente, o padrão de desenvolvimento não pode ser

uniforme.

Para cumprir as atribuições descritas no PNGC, o Ministério do Meio Ambiente criou

o Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro, executado sob a supervisão da então

Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos (SQA), também responsável,

naquele momento, pelas ações relacionadas ao ZEE costeiro. O apoio aos Estados foi

assegurado com a criação, em 1990, do subcomponente Gerenciamento Costeiro (Gerco)

dentro do componente Proteção de Ecossistemas do Programa Nacional do Meio Ambiente

(PNMA). Por meio do Gerco foram destinados recursos provenientes de contrato de

empréstimo, celebrado entre o Governo Federal e o Banco Mundial, às atividades iniciais e aos

primeiros oito projetos estaduais com foco na gestão da Zona Costeira.

Nessa primeira etapa do PNMA, executada entre 1990 e 1998, os investimentos

visaram criar as bases necessárias para que a União e os estados pudessem desenvolver os

instrumentos de gestão da Zona Costeira previstos no PNGC. Especial atenção foi dirigida à

elaboração do ZEE costeiro, como demonstra a publicação do documento “Configuração de

metodologia para o macrozoneamento costeiro” em 1993, com atualização em 1995. Nessa

etapa, oito estados - Bahia, Espírito Santo, Maranhão, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul,

Rio de Janeiro, Santa Catarina e São Paulo – tiveram projetos apoiados no âmbito do PNMA I,

totalizando cerca de R$ 6,5 milhões.

A aprovação do PNMA II – Fase 1, em 2000, assegurou a continuidade do apoio do

subcomponente Gerco aos estados costeiros. Concluída em 2006, essa nova etapa foi

executada segundo duas linhas de ação: instrumentalização dos órgãos estaduais executores

do gerenciamento costeiro e ordenamento do uso e ocupação das áreas de patrimônio da

União localizadas na orla marítima, ou Projeto Orla.

De caráter mais abrangente, a primeira linha ação - instrumentalização dos órgãos

executores da gestão costeira - visou consolidar o apoio aos Estados que já executavam

projetos de gestão da Zona Costeira e, ao mesmo, apoiar projetos de Estados que

demandavam recursos para iniciar ou aprimorar a utilização dos instrumentos previstos no

PNGC. Um conjunto de áreas temáticas - Desenvolvimento Urbano e Turismo, Maricultura,

Atividade Portuária, Recursos Hídricos, Atividades Petrolíferas, Unidades de Conservação,

Gestão de Dunas Móveis e Mineração de Areia - foram identificadas pelo Programa com base

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nos diagnósticos produzidos durante a etapa anterior. Além de focarem esses tópicos, os

projetos contemplados nessa etapa propiciaram iniciar a capacitação dos Municípios para que

incorporassem os instrumentos previstos no PNGC às suas políticas de gestão.

Ao fim do PNMA II – Fase 1, 11 projetos estaduais – Amapá, Bahia, Ceará, Espírito

Santo, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Sergipe –

foram apoiados pelo subcomponente Gerco, recebendo investimentos de aproximadamente

R$ 4,8 milhões.

No entanto, conforme consta na avaliação que precedeu a revisão do Plano de Ação

Federal da Zona Costeira (PAF) em 2004, apesar dos investimentos feitos, foi nesta área – dos

projetos de ZEE costeiro – que se observaram os menores avanços, não tendo sido registrados

resultados efetivos para o ordenamento de usos e a harmonização de ações sobre a Zona

Costeira.

Em 2009, reconhecimento à necessidade de se avançar numa abordagem territorial

da Zona Costeira, que privilegiasse a gestão integrada dos recursos e vulnerabilidades

ambientais, sociais e econômicas, ocorreu o reposicionamento institucional do Programa

Nacional de Gerenciamento Costeiro no Ministério do Meio Ambiente, passando a integrar o

atual Departamento de Gestão Ambiental Territorial (DGAT), pertencente à estrutura da

Secretaria de Recursos Hídricos e Qualidade Ambiental (SRHQ).

Em 2010, foi realizada a Oficina Nacional sobre Metodologia do Zoneamento

Ecológico-Econômico Costeiro, com o objetivo de reunir e debater propostas para a

consolidação de uma metodologia para a elaboração de ZEEC que considere as especificidades

desta porção do território.

Outro marco importante, associado ao ZEEC, é o “novo” Código Florestal (Lei nº

12.651/2012), que em seu artigo 11-A, que trata do uso ecologicamente sustentável de

apicuns e salgados, estabelece que a ampliação da ocupação destes ecossistemas deve

respeitar o ZEE da Zona Costeira, com a individualização das áreas ainda passíveis de uso, em

escala mínima de 1:10.000, devendo o zoneamento ser concluído por cada estado no prazo

máximo de um ano a partir da data de publicação desta lei.

No momento atual, observa-se o movimento de alguns estados, como Bahia, Pará,

Rio de Janeiro e Rio Grande do Norte, que em diferentes estágios avançam na elaboração de

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19

seus zoneamentos costeiros, ao mesmo tempo em que Ceará, Pernambuco, Espírito Santo e

Santa Catarina já concluíram seu ZEEC. Em relação às atribuições do Governo Federal sobre

zoneamento, encontra-se atualmente em fase de planejamento uma nova versão do

Macrodiagnóstico da Zona Costeira e Marinha do Brasil – elaborado inicialmente entre 1994

e 1996 e revisado em 2008 –, colocando a questão de como se dará sua integração com as

diretrizes dos ZEECs estaduais.

Outro aspecto diz respeito ao fato de que o ZEE costeiro não se encerra na sua

elaboração; pode-se considerar de certa forma que é aí que ele se inicia, donde se faz

necessária uma reflexão sobre o sistema de governança para sua implementação.

Figura 1. Linha do tempo com os principais marcos associados ao Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro.

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20

4. MÉTODO

4.1 O contexto

O método proposto para essa avaliação partiu do pressuposto da insuficiente oferta

de arcabouços metodológicos de avaliação de um instrumento de política pública com

características peculiares como o ZEEC, o qual possui ao mesmo tempo, nuances de

ordenamento territorial e planejamento estratégico, com forte possibilidade de interação

com mecanismos de comando e controle. Além disso, não se buscou analisar os produtos

gerados pelo instrumento apenas em relação à sua qualidade técnica. A presente avaliação

focou também no processo como um todo, tendo como base orientadora o fluxograma de

fases e processos previstos no documento “Diretrizes Metodológicas para o ZEE” (MMA,

2006) (Figura 2), uma vez que o Decreto nº 5.300/2004 determina que os ZEECs sejam

elaborados em consonância com as diretrizes metodológicas do ZEE.

Figura 2. Fluxograma de fases e processos para a elaboração o Zoneamento Ecológico Econômico. Adaptado de MMA, 2006. Este fluxograma serviu como base de orientação para o desenvolvimento proposto na presente análise.

Do ponto de vista de experiências em avaliações qualitativas e quantitativas aplicadas

ao ZEE no país, destacam-se principalmente as consultorias encomendadas pelo poder público

e alguns trabalhos acadêmicos específicos.

Embora exista um considerável conjunto de documentos e artigos científicos que

propuseram algum tipo de análise ao processo do Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE

(Ab’Saber, 1989; Schubart, 2000; Gandra, 2008; Oliveira, 2004; Lima, 2006; Montaño et al.

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21

2007, Ranieri, 2000) o recorte territorial da zona costeira se faz presente apenas em uma

minoria destes estudos.

Santos (2010) propôs critérios para avaliação de zoneamentos ambientais como

instrumento de planejamento e ordenamento territorial. Em seu trabalho, a autora define

cenários considerados ótimos para algumas especificidades do processo de Zoneamento e os

enquadra frente a estudos de caso específicos. A autora utilizou três zoneamentos específicos:

Zoneamento Ambiental de Brotas (SP), Zoneamento Ecológico Econômico do Litoral Norte de

SP e o Zoneamento Agroambiental do setor sucroalcooleiro de SP. A seguir, observa-se um

exemplo de aplicação de tais critérios (Figura 3).

Figura 3. Proposta de aplicação de critérios para avaliação de zoneamentos ambientais com base na elaboração de “cenários ótimos”. Adaptado de Santos (2010).

Outros exemplos de pesquisas acadêmicas que abordaram aspectos específicos do ZEE

são os trabalhos de Leite (2001), que abordou o processo de implementação do Zoneamento

Ecológico-Econômico, enquanto instrumento de Gestão Ambiental para fins de ordenamento

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do território, mas especificamente da Amazônia Legal; Bastos e Silva (2010) os quais

analisaram o ZEE como subsídio aos procedimentos de licenciamento ambiental na Zona

Costeira do Estado do Ceará; Ferreira (2011) que fez uma avaliação do zoneamento ecológico

econômico no município do Rio de Janeiro como ferramenta para a gestão territorial integrada

e desenvolvimento sustentável; Araújo et al. (2011) que analisaram o zoneamento ecológico

econômico enquanto instrumento de planejamento ambiental que antecede o planejamento

urbano; Vasconcelos et al. (2013), onde os autores discutem as finalidades e utilidades do

Zoneamento Ecológico-Econômico, sob a ótica dos fundamentos de interação entre as áreas

de Economia e Ecologia, e o contexto dos planejamentos ambientais de uso do solo. Talvez a

publicação de Ogata (2015) seja a que discute mais especificamente o zoneamento como um

instrumento de regulação do território no Brasil, ressaltando o “peso” deste instrumento

frente às políticas de ordenamento territorial.

Já no âmbito do poder público, algumas iniciativas são relevantes. Destaca-se o

trabalho de Del Prette e Matteo (2006) onde é discutida a situação do Zoneamento Ecológico-

Econômico no Brasil. Essa publicação encontra-se no “Caderno de Referência: subsídios ao

debate, do Ministério do Meio Ambiente”. Outra iniciativa que produziu um denso material

de referencia foi a publicação da transcrição dos debates da consolidação da metodologia do

ZEE para o Brasil MMA, (2002).

Também é de relevância o consistente esforço de avaliação do Zoneamento Ecológico

Econômico no Brasil realizado em 2010, vinculado ao edital BRA10-11204/2010 e firmado

entre PNUD e a empresa Kampatec Assessoria e Consultoria Ltda.

Essa avaliação2 aplicou metodologia semelhante àquela aqui utilizada, com definição

de quesitos e critérios para a avaliação do ZEE com base em entrevistas a atores sociais com

papel preponderante no processo. Um exemplo das relações entre as fases dos projetos de

ZEE analisados e os quesitos instituídos na análise citada pode ser visualizado na Figura 4.

2 Os resultados e conclusões dessa avaliação serão retomados e discutidos nos capítulos posteriores.

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23

Figura 4. Quesitos analisados no âmbito da consultoria PNUD - Kampatec Assessoria e Consultoria Ltda., a qual teve como objetivo apresentar a consolidação dos resultados e da análise dos aspectos legais e do contexto atual do processo de avaliação e revisão de projetos de Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) em nível Federal e Estadual. Adaptado de MMA (2010).

4.2 A construção do método

De acordo com Gil (1987) pode-se enquadrar a presente análise na categoria das

“pesquisas exploratório-descritivas”, a qual prescinde de algumas etapas básicas:

Levantamento bibliográfico, consulta a especialistas sobre o objeto da pesquisa, análise de

casos e aplicação de técnicas padronizadas de coletas de dados (entrevistas e questionários

semiestruturados).

Agregou-se a esse arcabouço a definição de um conjunto de indicadores e descritores,

tendo como base conceitual e metodológica o documento “A Handbook for Measuring the

Progress and Outcomes of Integrated Coastal and Ocean Management.” publicado pela

Comissão Oceanográfica Intergovernamental (COI) da UNESCO (IOC, 2006). Deve-se ressaltar

que a proposição metodológica constante no referido documento diz respeito,

especificamente, à avaliação do processo de Gerenciamento Costeiro Integrado, sendo

portando adaptada e modificada visando os objetivos da presente pesquisa.

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O fluxograma da figura 5 ilustra o processo de construção da metodologia aplicada na

presente avaliação, a qual será descrita a seguir.

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Figura 5. Processo de construção da metodologia aplicada na presente avaliação.

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4.2.1 Planejamento

Foram realizadas duas reuniões de planejamento entre as equipes das Universidades

envolvidas nessa avaliação com os técnicos do Ministério do Meio Ambiente, especificamente

da Gerencia Costeira e de Zoneamento Ecológico-Econômico, com objetivo de definir seu

escopo conceitual e metodológico, os quais serão brevemente explicitados a seguir.

4.2.2. Análise Documental

A pesquisa documental aqui realizada é análoga a um levantamento bibliográfico

tradicional, porém, com notável destaque para a busca de materiais que não foram

elaborados com fins puramente científicos e publicados em revistas específicas. São

exemplos: documentos oficiais, relatórios técnicos, material cartográfico e jurídico (Marconi

e Lakatos, 1985).

Todo o material levantado e analisado foi sistematizado em uma plataforma de

armazenamento de dados online, na qual o acesso pode ser disponibilizado publicamente

(Figura 6). Os documentos foram classificados em: Publicações oriundas da Academia,

Avaliações nacionais já realizadas, Banco de entrevistas, Diretrizes Metodológicas,

Informações por estados e Legislação.

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Figura 6. Modelo de sistematização online de dados do projeto.

4.2.3 O Sistema de Indicadores/descritores

Como base conceitual para a construção de um Sistema de Indicadores a ser utilizado

na presente pesquisa, partiu-se de referências abrangentemente utilizadas na literatura

científica específica (Baker, 1998; Berger, 1997; Coltrinari McCall, 1995; Jannuzzi, 2005; Kerr,

1994; Magalhães Júnior, 2011; Mannis, 1996; Mitchell et al. 1995; Oliveira & Souza, 2007;

Rechden Filho, 2005; Tavares, & Lollo, 2007) e, com maior destaque, IOC (2006). Como síntese

das características gerias dos indicadores, elaborou-se a Tabela 1.

Tabela 1. Síntese de características desejáveis a um conjunto de indicadores.

Características Básicas de Indicadores

Facilmente mensuráveis

Considerar a escala de tempo necessária para dar suporte ao gerenciamento, usando instrumentos existentes, programas de monitoramento e ferramentas analíticas disponíveis.

Concretos Indicadores que são observáveis e mensuráveis de forma direta são desejáveis por que eles são mais facilmente interpretáveis e são aceitos por diversos grupos de tomadores de decisão.

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Interpretáveis Indicadores devem refletir propriedades que interessem aos tomadores de decisão; os seus significados devem ser compreendidos pela maior parte destes.

Sensíveis Indicadores devem ser sensíveis a mudanças nas propriedades sendo monitoradas.

Responsivos Indicadores devem ser capazes de medir os efeitos das ações do gerenciamento para que seja capaz de fornecer um feedback (respostas) confiável com relação às consequências destas ações.

Específicos Indicadores devem responder às propriedades que eles pretendem medir e não a outros fatores.

Fundado em teorias científicas

Indicadores devem ser fundamentados em teorias científicas de boa aceitação, ao invés de outras definidas inadequadamente ou ligadas a teorias pobremente validadas.

Rentáveis Indicadores devem ser rentáveis, uma vez que os recursos para o monitoramento são, geralmente, limitados.

Deve-se estabelecer uma redução necessária à compreensão dos resultados aqui

apresentados: embora existam diferenças claras na definição de indicadores e descritores, a

presente análise irá padronizar a terminologia “indicadores” para todos os 35 conjuntos de

critérios analisados.

Como descritores, são considerados aqueles conjunto de critérios que podem ser

descritos de forma padronizada, sendo definidos por especialistas e que servem para definir

assuntos e recuperar informações. Já a conceituação de indicadores passa pela definição de

métricas que quantificam sua performance de acordo com objetivos organizacionais pré

definidos.

A construção do Sistema de Indicadores consistiu em três etapas básicas: a) Formular

uma lista de perguntas referentes ao objeto da avaliação; b) construir uma tabela básica,

seguindo os critérios da Tabela 1; c) Elaborar os indicadores e descritores.

A formulação da lista de perguntas referentes ao objeto da avaliação partiu da

concepção do que se buscava com as mesmas, chegando a três grupos de perguntas:

• Perguntas de natureza Descritiva, as quais buscam descrever os processos

envolvidos na construção do ZEEC.

• Perguntas de natureza Explicativa, as quais buscam explicar os processos e

fenômenos envolvidos na construção do ZEEC.

• Perguntas de natureza Interpretativa, as quais buscam interpretar como os

fenômenos ocorrem na elaboração e implementação do ZEEC.

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Cabe destacar que, nesse primeiro momento, não houve a preocupação se as

perguntas eram “possíveis de serem respondidas” ou, ainda, se havia conexão clara entre as

mesmas. O exercício em questão contou com um ”brain storm” por parte da equipe do

projeto. Além disso, aproveitaram-se reuniões e encontros com os coordenadores estaduais

do GERCO3 para ampliar e qualificar esse conjunto de perguntas, uma vez serem os mesmos

relevantes atores sociais do processo em análise.

Outra característica é que tais perguntas têm um caráter meramente orientador, não

se configurando, necessariamente, em questionamentos feitos durante o processo de

obtenção dos dados que alimentaram o sistema de indicadores.

A lista completa das perguntas formuladas encontra-se nos anexos deste documento.

Já a elaboração de uma tabela básica (Tabela 2), onde os indicadores e descritores

foram construídos, partiu do estabelecimento de um conjunto de metadados responsáveis

por caracterizar cada um dos indicadores. Entre os elementos importantes foram

considerados: Contexto, objetivo, relação com outros indicadores, indicadores

suplementares, definições e metodologia, área geográfica, unidade de medida, afinidade com

o ZEE, metas a alcançar 4 , periodicidade, fontes de dados, limitações do Indicador e

referências.

Tabela 2. Tabela básica, a partir da qual foram estabelecidos os indicadores e descritores utilizados nesta pesquisa.

Nome Indicador / Descritor

Descrição breve Explicação sucinta do indicador e contexto.

Finalidade / Relevância Por que deve ser monitorado? Como está relacionado com

processos analisados?

Natureza do indicador

Técnico: aqueles que fazem menção a informações de

caráter material, operacional, etc.

Governança: aqueles que fazem menção a informações de

caráter institucional, político, de planejamento, etc.

3 A lista de perguntas foi apresentada aos Coordenadores dos GERCOs estaduais durante a Jornada do Gerenciamento Costeiro, promovida pelo MMA em outubro de 2014, sendo que as contribuições das equipes estaduais do GERCO foram incorporadas ao presente documento. 4 Aqui considerados como valores de referência a serem atingidos pelos indicadores enquanto ferramenta de gestão pública.

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Em caso de escala estadual, enquadra-se nos macro grupos

de indicadores?

- Planejamento

- Diagnóstico

- Prognóstico

- Subsídio à implementação

Esfera Governamental Em que nível se deve dar o monitoramento? Estadual ou

Nacional?

Método de medição

Quantitativo ou Qualitativo? Qual a unidade mensurável

(%, número de pessoas, recursos financeiros, existência ou

ausência, etc.)?

Frequência de medição Periodicidade do monitoramento

Limitações de

monitoramento e dados Dificuldades em reunir dados e usar os resultados

Referências essenciais Análise de relatórios técnicos, bibliografias, entrevistas e

banco de dados.

Fontes de informação Instituições públicas e privadas, organizações não

governamentais e Universidades.

Observações Outros processos e produtos relacionados ao assunto (i.e

instrumentos correlatos)

Com base nessa tabela, a construção dos indicadores e descritores obedeceu a seguinte

lógica: em oficinas e workshops realizados ao longo do processo de avaliação 5 , foram

identificadas, no conjunto de perguntas, quais aquelas que tinham encadeamento lógico a fim

de buscar respostas a determinadas questões. Após essa identificação, as sequencias de

perguntas foram adaptadas à Tabela 2, formando, ao final desta etapa, um conjunto de 35

indicadores, conforme pode ser observado nos anexos deste documento.

A concepção dos indicadores seguiu uma sequencia lógica que buscou compatibilizá-los

às fases e processos para a elaboração o Zoneamento Ecológico Econômico (MMA,

2006)(Figura 2). Essa sequencia pode ser observada na Figura 7.

5 Foram realizadas duas reuniões de planejamento na sede do MMA em Brasília, mais 4 workshops, sendo dois deles na sede da Univali em Itajaí, outro na sede do MMA e o workshop final de validação dos resultados na sede do Instituto Estadual do Ambiente (INEA), Rio de Janeiro.

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Figura 7. Quadro com a compartimentação lógica dos indicadores/descritores nas fases do ZEEC segundo MMA (2006).

4.2.4 As entrevistas semiestruturadas

Para a consecução das metas da presente avaliação foram realizadas entrevistas

semiestruturadas com atores-chaves que atuam na governança do planejamento territorial

nos estados. Cabe destacar que os entrevistados foram selecionados tendo em vista a

competência institucional do órgão em que atuam, associando-a a atribuição do entrevistado

na instituição. Ou seja, optou-se por atores que atuam diretamente na temática, em funções

que articulam o processo decisório à atuação técnica. Também foram entrevistados atores

que possuem domínio sobre o processo histórico do ZEE, ainda que hoje não estivessem

atuando diretamente na pasta. Para selecionar os atores estratégicos, além da análise

institucional pretérita, foi utilizada a técnica “bola-de-neve” em que um ator-chave indica

outros, e assim por diante.

Para todas as entrevistas foram estabelecidos, preteritamente, roteiros

semiestruturados (questionários) com questões específicas, de acordo com os indicadores

estabelecidos previamente. Posteriormente à etapa de execução das entrevistas, foi realizada

sua transcrição, seguida de uma categorização analítica e criteriosa (Figura 8). Ressalta-se que

tais categorias de análise, por sua vez, foram relacionadas à organização estrutural do

presente trabalho, facilitando, assim, a separação e uso das informações das entrevistas.

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Figura 8. Exemplo da sistematização dos dados obtidos com a aplicação dos questionários.

A análise dos resultados fez uso da técnica de triangulação da informação e coleta de

dados, ou seja, foi utilizada mais de uma fonte para análise e compreensão do fenômeno, de

forma a validar as informações qualitativas. Tais fontes derivam tanto das entrevistas quanto

da análise documental realizada, a fim de observar a compatibilidade das informações

(Triviños, 1987).

4.2.5 Escala Lickert

Como forma de sistematização das informações obtidas nessa avaliação, buscou-se

uma representação “semi-quantitativa” gráfica por meio da aplicação da escala Lickert,

caracterizada como uma escala de resposta psicométrica utilizada em pesquisas de opinião

de clientes, no caso da iniciativa privada, ou em atores sociais, como foi o caso desta avaliação.

Sendo uma das principais KPI’s (Key Performance Indicators) de pesquisas do mundo, a escala

é um dos indicadores mais antigos e tradicionais para fins de atendimento de determinadas

condições em situações específicas.

Procurou-se aqui classificar os dados obtidos na aplicação do sistema de indicadores

em três categorias, conforme a Figura 9.

http://satisfacaodeclientes.com/5-indicadores-de-desempenho-que-sua-empresa-precisa-mensurar/

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Figura 9: Categorias utilizadas na aplicação da escala Lickert para o sistema de indicadores.

A leitura dos resultados dessa escala deve ser feita com algumas ressalvas:

• Os critérios para definição das três categorias carregam certo grau de subjetividade,

uma vez que foram concebidos em função de um “ótimo” teórico em relação a cada

indicador.

• Não se trata, em momento nenhum, da elaboração de um “ranking” dos estados

enquanto suas responsabilidades e atribuições perante o ZEEC.

• Os valores numéricos aqui obtidos são apenas formas de representação da situação

analisada nos indicadores. Não há uma relação direta algébrica entre estes valores.

Por exemplo, se o somatório de determinado indicador foi ‘16’ e outro ‘32’, não

significa necessariamente que os critérios analisados pelo segundo indicador

apresentam o dobro da eficiência ou de qualidade em relação ao primeiro.

4.2.6 Fichas de avaliação individual

Como forma de proceder à avaliação dos indicadores propostos criou-se uma ficha de

avaliação individual a ser aplicada para cada um dos 35 indicadores propostos.

Tal ficha foi composta por: a) representação gráfica dos resultados obtidos para

determinado indicador; b) descrição do resultado (meramente descritivo, como uma leitura

simples do gráfico); c) análise específica dos resultados; d) análise da aplicação do indicador

(visando futuros aperfeiçoamentos); e e) enquadramento do resultado em uma escala

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Lickert6, onde o resultado do indicador foi classificado como “atende”, “atende parcialmente”

e “não atende” determinado critério. Essa classificação foi feita por estado.

Cabe destaque o fato de que essa classificação na escala Likert buscou identificar se o

aspecto analisado pelo indicador pode ser classificado nas categorias supracitadas (atende

plenamente, atende parcialmente ou não atende), não se tratando de avaliar o indicador em

si, e sim avaliar o aspecto do ZEEC do qual o mesmo diz respeito.

4.2.7 Workshop de validação

Depois de cumpridas todas as etapas de obtenção, sistematização e análise dos

resultados, foi realizado um workshop de validação dos mesmos. Tal evento foi organizado

em parceira com o Ministério do Meio Ambiente na cidade do Rio de Janeiro, auditório do

INEA, no mês de novembro de 2016 e contou com a participação de 15 estados costeiros

(representados por técnicos diretamente ligados à instituição responsável pelo ZEEC),

técnicos da Gerência de Zoneamento Ecológico-Econômico e da Gerência Costeira do MMA,

bem como por pesquisadores das três Universidades envolvidas.

O objetivo central de tal evento era aproximar os gestores dos resultados obtidos, bem

como da análise realizada. Tal foco mostrou-se muito pertinente, uma vez que após

apropriarem-se do arcabouço total da pesquisa, 12 dos 16 estados que compõem o universo

amostral desta avaliação solicitaram revisar as informações que haviam sido cedidas. Embora

tal situação tenha acarretado na reestruturação de praticamente toda a análise, o reenvio

destas informações permitiu obter um cenário muito mais realístico do contexto do ZEEC no

país.

6 Escala Likert: tipo de escala de resposta psicométrica usada habitualmente em questionários, sendo a mais utilizada em pesquisas de opinião.

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5 - AVALIAÇÃO DOS ZONEAMENTOS ECOLÓGICO-ECONÔMICOS COSTEIROS NO BRASIL

O Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro tem sido o instrumento do Plano

Nacional de Gerenciamento Costeiro mais difundido no Brasil, no entanto existe um imenso

desafio para sua implementação e avaliação.

No Brasil o grande desafio deste momento está em resgatar o conhecimento do

passado e da realidade atual, e desta forma potencializar as riquezas inerentes do território

costeiro sob o ponto de vista ambiental, econômico, social e cultural. Buscar estabelecer

espaços adequados para os diversos setores econômicos exige antes de tudo responsabilidade

para compatibilizar melhoria da qualidade de vida para a população e conservação dos

espaços naturais.

Apesar de ser um instrumento de planejamento, o Zoneamento Ecológico Econômico

Costeiro cumpre esta função, pois é a medida mais lógica e sábia para auxiliar nas tomadas de

decisões baseada em premissas de cunho técnico, legal, institucional e administrativa.

Interessante destacar que o ZEEC também é um instrumento que se integra aos mais

diferentes instrumentos dos PNGC tanto nas escalas nacional, regional e local. Neste sentido,

na consecução do instrumento fica evidente que o ZEEC se integra ao processo de gestão por

meio de relações institucionais, legais e administrativas específicas, mas complexas, pois exige

um amplo processo de participação além de mediação política.

É nesse contexto que se insere a presente avaliação. Para tanto, serão descritos a

seguir os resultados obtidos com cada ficha de avaliação individual, finalizando esta análise

com uma visão geral e integrada de todas as fases do processo de elaboração e

implementação do ZEEC nos estados costeiros do Brasil.

Como parte da compreensão do panorama atual de elaboração e implementação do

ZEEC no país, é apresentada uma síntese da situação em cada estado costeiro7 da Federação.

7 A única exceção é o estado do Piauí, onde não foi possível aplicar as entrevistas e a disponibilidade de material para pesquisa é muito baixo.

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Cabe ressaltar que o único estado que não participou deste estudo foi o Piauí, uma vez que

não foi possível estabelecer os contatos necessários.

Esta primeira síntese não expressa a análise conjuntural do processo do ZEEC no Brasil,

visto que somente é possível fazê-lo sob o prisma da análise integrada de todos os dados aqui

obtidos, mas considera-se fundamental traçar esse panorama, ainda sem buscar conexões

definitivas, para que se possa conhecer as diferentes realidades no âmbito da governança da

temática em tela (Tabela 3).

Tabela 3. Síntese da situação atual da elaboração e implementação do ZEEC nos estados. Situação em dezembro de 2017.

Panorama atual de elaboração e implementação do ZEEC nos estados

Estado Resumo da situação do ZEEC

RS Um dos pioneiros no processo de ZEEC no país, dando inicio aos trabalhos referentes ao ZEE do Litoral Norte ainda em 1988. Este ZEEC é vigente, embora não tenha respaldo normativo específico. Em 2000 o mesmo foi publicado e amplamente divulgado. Atualmente está em processo de elaboração o ZEE do Estado, o qual já tem sua proposta técnica finalizada e o prognóstico em fase de execução. Não possui nenhuma iniciativa de ZEEC na faixa marinha.

SC Possui o ZEEC em fase de implementação (em diferentes estágios) para os seus 5 setores costeiros.

PR Existem dois zoneamentos propostos. Em 2006 foi lançada, pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente, a publicação “Paraná Mar e Costa” com uma proposta de zoneamento costeiro e marinho. Este zoneamento não foi instituído formalmente e, a partir de 2011 foi elaborado o ZEE PR – Litoral, o qual foi instituído pelo Decreto 4996/2016.

SP Estado com a situação de ZEEC mais avançada. Discute experiências de zoneamento ambiental desde final da década de 1970. O ZEE do Litoral Norte foi regulamentado pelo Decreto Estadual nº 49.215/04 e encontra-se vigente. Já o ZEE da Baixada Santista foi regulamentado pelo Decreto Estadual nº 58.996, de 2013. Nos demais setores (Vale da Ribeira e Cananéia-Iguape) o processo encontra-se em fases distintas: planejamento/diagnóstico e diagnóstico/prognóstico respectivamente.

RJ Atualmente desenvolve o ZEEC para o setor costeiro da Ilha Grande, com apoio da FAO via Projeto Gestão Integrada do Ecossistema da Baía da Ilha Grande (Projeto BIG). Encontra-se em fase de prognóstico.

ES O estado possui ZEE elaborado com base no ZEE de Minas Gerais, feito pela Universidade Federal de Lavras. Tentou-se aplicar a mesma metodologia para a zona costeira, não obtendo resultados positivos. Buscou-se desenvolver metodologia própria para a zona costeira e marinha. O processo não foi concluído, parando na fase de diagnóstico.

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BA Possui ZEE estadual que abrange a zona costeira. Teve sua definição territorial com base em territórios de identidade. Embora a zona costeira esteja representada no ZEE, não se trata especificamente de um ZEEC. Não há zoneamento marinho.

SE Não tem o Gerenciamento Costeiro institucionalizado e reconhecido como agenda política. Não existem iniciativas para a elaboração do ZEEC.

AL Vem realizando estudos prévios que poderão subsidiar um futuro ZEEC. Atualmente o PEGC encontra-se em discussão.

PE Constitui-se em um dos estados com estágio mais avançado de implementação do ZEEC, embora ainda de forma parcial no território. As discussões acerca do ZEE Litoral Sul começaram ainda na década de 1990 e culminou com sua publicação no Decreto 21972/99. Já o Litoral Norte tem seu ZEE publicado no Decreto 24017/2002, com alterações no Decreto 28822/2006. Em 2010 a Política Estadual de Gerenciamento Costeiro –PEGC foi instituída pela Lei 14258/2010.

PB Possui ZEEC estabelecido para seus dois setores costeiros (Lei 7507/2003). Também se enquadra nos estados pioneiros na elaboração do instrumento no Brasil. Não há zoneamento marinho.

RN Possui o ZEE para o Litoral Oriental desde 2000(Lei 7871/00) e encontra-se em planejamento para a realização do ZEE Litoral Norte. O estado possui Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro desde 1996. Não há zoneamento marinho.

CE Possui Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro desde 2006 (Lei 13796/06). Possui ZEEC para os seus 4 setores costeiros. Não possui ZEE marinho.

MA Possui um Zoneamento Ambiental estabelecido em 2003 voltado à atividade de Aquicultura que abrange a zona costeira do estado. Atualmente encontra-se em fase de pré-planejamento para a elaboração do ZEEC.

PA Possui ZEE da Zona Leste e Calha Norte do estado, abrangendo parte da região costeira. Foi elaborado em 2010, pelo Programa Pará Rural do governo do estado. Esse zoneamento não comtempla importantes especificidades da zona costeira, já que três setores costeiros e as 12 milhas náuticas não foram zoneadas. Encontra-se em fase preliminar de pré-planejamento para a realização do ZEEC.

AP O ZEEC encontra-se em fase de prognóstico para o Setor Costeiro Atlântico. Não há ZEE marinho.

Como forma de classificar os estados em relação ao ZEEC, buscou-se um agrupamento

dos mesmos em clusters que venham a expressar estágios de maturidade em relação à

governança estabelecida para a elaboração e implementação do ZEEC nas suas respectivas

zonas costeiras.

A tabela 4 descreve os estágios de maturidade do processo em si, bem como aponta

os parâmetros de aproximação utilizados nesta classificação. A figura 10 é uma representação

visual desta classificação.

Tabela 4. Classificação por estágios de maturidade dos estados em relação ao processo de elaboração e implementação do ZEEC (situação em 2016).

Grupo Critérios Estados

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38

Maduro - Ampla experiência com ZEEC. - Agenda do GERCO institucionalizada e atuante. - Pelo menos um setor costeiro com processo em implementação.

RS, SC, PR, SP, PE,

PB, RN, CE

Intermediário - Agenda do GERCO institucionalizada ou atuante. - Possui experiência com ZEE (costeiro ou não). - Possui ZEE em fase de diagnóstico ou prognóstico em pelo menos um setor costeiro.

RJ, ES, BA, AP

Incipiente - Apenas manifestações de interesse em elaborar o ZEEC (pré-planejamento). - Agenda do GERCO não institucionalizada ou sem agenda própria. - Possui algum tipo de zoneamento ambiental na ZC.

AL, MA, PA

Inexistente - Nenhuma iniciativa prática para elaboração de ZEEC. - Nenhum tipo de zoneamento ambiental na ZC.

SE

_____________________________________________________________________________________________________


39

Figura 10. Representação visual da classificação por estágios de maturidade do processo de elaboração e implementação do ZEE costeiro no Brasil.

Percebe-se existir clara relação entre a situação institucional do Gerenciamento

Costeiro no estado com o grau de maturidade do processo do ZEEC, embora essa relação seja

de difícil mensuração, estando expressa aqui apenas de forma qualitativa. Tal classificação

buscou ancorar um contexto mais amplo do que o atual, uma vez que a priorização das

agendas de gerenciamento costeiro varia conforme as conjunturas políticas e econômicas dos

estados. Como exemplo cita-se o caso do Rio Grande do Sul, que desde 1988 teve o GERCO

institucionalizado e atuante no âmbito da Fundação de Proteção Ambiental (FEPAM), mas que

desde 2016 teve sua estrutura desarticulada, com o reposicionamento das agendas em outros

setores.

Cabe ressaltar que não há, necessariamente, relação direta entre o nível de

maturidade proposto na Tabela 4 com eficiência prática do instrumento no planejamento

territorial e tomada de decisão, embora seja o mesmo um forte indicativo de maior ou menor

grau de sucesso do ZEEC.

Como parte do detalhamento das análises propostas nesta avaliação, o próximo item

irá apresentar os resultados obtidos com as fichas de avaliação individual, bem como traçar

um espectro da situação nacional partindo da integração da análise dos indicadores.

5.1 Análise individual dos indicadores.

Serão descritas a seguir, as análises individuais de cada indicador, as quais seguem a

lógica descrita nos métodos dessa avaliação: a) visualização gráfica do resultado; b) descrição;

c) análise do resultado; d) escala Likert. Ao final da análise dos 35 indicadores foi realizada

análise de desempenho dos mesmos, com base em sua experiência de utilização. A Tabela 5

ilustra os resultados desta avaliação.

Uma ressalva deve ser feita na leitura e análise destes resultados. Trata-se do caso do

estado da Bahia, onde a situação do ZEEC se confunde com o ZEE. Neste estado foi realizado

o zoneamento ecológico econômico tendo como base territorial os “territórios de

identidade”. O governo deste estado passou a reconhecer a existência de 27 Territórios de

_____________________________________________________________________________________________________


40

Identidade, constituídos a partir da especificidade de cada região. O território é conceituado

como um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, caracterizado por

critérios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a

política e as instituições, e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se

relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode

distinguir um ou mais elementos que indicam identidade, coesão social, cultural e territorial.

Na zona costeira baiana foram identificados 6 destes territórios, os quais fazem parte

do ZEE estadual e tiveram suas peculiaridades e especificidades típicas de zonas costeiras

consideradas. Ou seja, não se trata do instrumento ZEEC, conforme estabelecido no Decreto

5.300/04, mas para fins de análise optou-se por considerar essa porção do território nacional

como contemplada com o zoneamento, como se pode observar na descrição de todos os

indicadores.

A mesma abordagem é feita ao estado do ES, onde existe um ZEE em todo o território

capixaba, na escala de 1:250.000 e com detalhamento na escala de 1:100.000 na zona

costeira. Ainda que não se trate especificamente do ZEEC, para fins de análise a zona costeira

do ES foi considerada como “zoneada”.

INDICADOR 1 – BASE NORMATIVA ESTADUAL DO ZEEC

12

9

0

2

4

6

8

10

12

14

16

ZEEC previsto em ato normativoestadual

Estados que possuem PEGC

Base normativa estadual do ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


41

ESTADO PREVISÃO DO ZEEC EM ATO

NORMATIVO

ESTADO

PLANO ESTADUAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO

- PEGC

RS Código estadual do Meio Ambiente, cap. 16 Art. 236

SC

Lei 13.553/2005 e Decreto 5.010/2006

SC Lei 13.553/2005 e Decreto 5.010/2006 PR

Lei 5995 de 28 de Maio de 2001

PR Decreto Estadual 4996/2016 SP Lei 10019/1998

SP Lei 10019/1998 ES Lei 5816/1998

ES Lei 5816/1998 PE Lei 14258/2010

BA Lei 10431/06 e Decreto 14530/2013 PB Lei 7507/2003

PE

Lei 14258/2010 Decreto Estadual 21.135/98 Litoral Sul – Decreto Estadual 21.972/99 Litoral Norte – Decreto Estadual 24.017/2002, com alterações no Decreto 28.822/2006 RN Lei 6950/1996

PB Lei 7507/2003 CE Lei nº 13.796, de 30 de junho de 2006

RN Lei 6950/1996 AP

Lei 0188/94, que instituiu o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro; Decreto Estadual 4112/96, que regulamenta a Lei 0188/94;

CE

Lei nº 13.796, de 30 de junho de

2006 (DOE - 30.06.06)

MA Dec. 20189/2003

AP

Código de Proteção ao Meio Ambiente do Estado do Amapá (Lei Complementar 0005/94, Título V); Lei de Ordenamento Territorial do Estado do Amapá, Lei 0919/05.

INDICADOR 1 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO

Observa-se que o ZEEC está previsto em ato normativo estadual em doze estados (RS;

SC; PR; SP; ES; BA; PB; PE; RN; CE; MA; AP). Destes, oito estados possuem o Plano Estadual de

Gerenciamento Costeiro (PEGC). Apenas Rio Grande do Sul, Bahia e Maranhão não

desenvolveram seus PEGCs. No caso do RS, o ZEEC é abordado no Código Estadual de Meio

_____________________________________________________________________________________________________


42

Ambiente, que institui o Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro. No caso do

Maranhão, o Decreto 20.189/2003 institui o Zoneamento Estadual Costeiro.

No PA, foi elaborado em 2009/2010, o ZEE da Zona Leste e Calha Norte, o qual abrange

parte da região costeira. O instrumento foi elaborado pelo Programa Pará Rural do governo

do estado, na escala 1:250.000, mas, o mesmo não comtempla importantes especificidades

da zona costeira, embora parte dela tenha sido zoneada.

INDICADOR 1 - ANÁLISE DO RESULTADO

Os resultados obtidos com o indicador 1 revelam que praticamente todos os estados

que possuem o ZEEC (independente do estágio de desenvolvimento) o tem explicitado em

algum instrumento normativo. Uma exceção é o Rio de Janeiro, cujo ZEEC encontra-se em

elaboração, mas que não tem o instrumento previsto na legislação.

Tal cenário reforça a relevância do instrumento em constar na legislação estadual, o

que, embora não garanta a concepção do ZEEC no estado (caso do Maranhão), serve como

catalisador do processo.

O fato de nove estados atrelarem a base normativa do ZEEC ao Plano Estadual de

Gerenciamento Costeiro é um bom indicativo de permanência do ciclo de gestão costeira no

estado, embora essa informação não permita inferir a qualidade do mesmo.

INDICADOR 1 - ESCALA LICKERT

0 = Não se aplica: não tem ZEEC.

1 = Não possui base normativa do ZEEC

2 = Possui base normativa do ZEEC

3 = Possui base normativa do ZEEC inserida no Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro

_____________________________________________________________________________________________________


43

INDICADOR 2 – NATUREZA DA INSTITUIÇÃO RESPONSÁVEL PELO ZEEC

Autarquia

Secretaria

Fundação

SC PR SP AL SE RN AP

RJ ES BA PE PB CE MA PA

RS


Dos resultados obtidos neste indicador depreende-se que todos os 16 estados

localizaram facilmente a natureza da Instituição responsável pelo ZEEC, sendo que sete deles

possuem alguma autarquia com essa prerrogativa (SC; PR; SP; AL; SE; RN; AP). Em oito dos

estados, Secretarias vinculadas à estrutura do executivo estadual são responsáveis pela

elaboração e implementação do ZEEC (RJ; ES; BA; PE; PB; CE; MA; PA). O Rio Grande do Sul é

o único estado que tem uma Fundação de Direito Misto à frente do processo (no caso, a

FEPAM), embora desde 2016 sem uma coordenação específica ao tema.


7 8

10

2

4

6

8

10

12

14

16

Autarquia Secretaria Fundação

Natureza da Instituição responsável pelo ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


44

Os resultados obtidos com o indicador 2 mostram um cenário ideal, com todos os

estados analisados conseguindo identificar facilmente a prerrogativa de responsabilidade

sobre o ZEEC, fato este que ocorre até mesmo nos estados onde não se identificou nenhuma

iniciativa em curso para construção do instrumento. Essa situação pode ser explicada pelo

fato do Sistema GERCO nacional ser amparado por uma legislação específica e que coloca

claramente o ZEEC como um de seus instrumentos de gestão.

No mesmo indicador foram elencados aqueles estados onde o próprio Gerenciamento

Costeiro (GERCO) está atualmente institucionalizado. São doze: RS8; SC; PR; SP; RJ; ES; BA; PE;

RN; CE; PA; AP, sendo basicamente os mesmos estados onde o ZEEC atingiu seus estágios mais

maduros (em menor grau, ES; PA). Uma exceção é a PB, que não tem o GERCO

institucionalizado, mas possui o ZEEC.

Tal fato evidencia correlação positiva entre a institucionalização definida do GERCO,

com êxitos na implementação do instrumento, embora esse indicador não permita análises

de qualidade sobre essa temática.



1 = Não possui base normativa do ZEEC

2 = Possui base normativa do ZEEC

3 = Possui base normativa do ZEEC inserida no Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro

INDICADOR 3 – PRIORIDADE INSTITUCIONAL DO ZEEC

8 O RS teve sua estrutura de Gerenciamento Costeiro desmantelada ao final de 2016.

_____________________________________________________________________________________________________


45

ALTO MODERADO A BAIXO VARIÁVEL

PR RS RJ

SP SC

BA ES

PE SE

RN AL

CE PB

PA MA

AP

SIM NÃO

SC RS

PR ES

SP SE

RJ AL

BA PE

8 7

10

2

4

6

8

10

12

14

16

Alto Moderado a baixo Variável

Prioridade Institucional do ZEEC

79

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Sim Não

ZEEC inserido no PPA

_____________________________________________________________________________________________________


46

RN PB

CE MA

PA

AP


Do primeiro gráfico que compõe o resultado deste indicador, observa-se que sete

estados afirmam que o grau de prioridade atribuído ao ZEEC frente às outras agendas da

instituição responsável pelo instrumento é de moderado a baixo. São eles: RS; SC; ES; SE; AL;

PB e MA. Em outros oito estados a prioridade atribuída à agenda é alta, sendo nesta categoria

considerados os seguintes estados: PR; SP; BA; PE; RN; CE; PA e AP. O Rio de Janeiro definiu o

grau de prioridade variável de acordo com as fases políticas e econômicas vividas pelo estado

e pelo país.

Já em relação à existência de ações específicas nos Planos Plurianuais (PPA) ou em

algum outro eventual instrumento orçamentário do estado, RS; ES; SE; AL; PE; PB; MA; PA e

AP (52%) não as possuem. Já em outros sete estados o ZEEC está presente nos respectivos

PPAs. São eles: SC; PR; SP; RJ; BA; RN e CE.

INDICADOR 3: ANÁLISE DO RESULTADO

Os resultados obtidos com o indicador 3 buscam elucidar o grau de prioridade

estabelecida pelo órgão ao longo do tempo para elaboração do ZEEC, demonstrando dessa

forma, a inserção e priorização do ZEEC na agenda política estadual.

O fato de quase 50% dos estados indicarem que o grau de prioridade para o ZEEC é de

moderado a baixo reflete a falta de efetividade do planejamento territorial em todo o país.

Cabe destaque que é possível identificar neste grupo, estados com processos de ZEEC mais

maduros (RS; SC; PB), estados com processos de ZEEC incompletos (ES), estados sem ZEEC (SE;

AL) e situações onde antigos zoneamentos estaduais se confundem com o conceito de ZEEC

(MA). Tal fato não recomenda o estabelecimento de uma relação direta entre grau de

prioridade e avanços nos processos de elaboração e implementação do ZEEC.

A análise de inserção do ZEEC nos orçamentos estaduais demonstra um cenário menos

promissor: apenas sete estados (SC; PR; SP; RJ; BA; RN e CE) previram gastos específicos com

_____________________________________________________________________________________________________


47

o ZEEC em seus Planos Plurianuais vigentes. Tal cenário é complementar para análise da baixa

prioridade a um instrumento que possui tamanho potencial para a tomada de decisão.


0 = Não se aplica: não tem ZEEC. 1 = Baixo grau de prioridade do ZEEC 2 = Alto grau de prioridade do ZEEC 3 = Alto grau de prioridade do ZEEC e inserção no PPA

INDICADOR 4 - COMPOSIÇÃO DE COMISSÃO FORMALMENTE ESTABELECIDA PARA A

ELABORAÇÃO DO ZEEC EM CADA SETOR

8 8

0

5

10

15

Sim Não

Composição de Comissão (ou similar) formalmente estabelecido para a elaboração do

ZEEC em cada setor

SIM NÃO

SC RS

_____________________________________________________________________________________________________


48

INDICADOR 4: DESCRIÇÃO DO RESULTADO

Pode-se observar que oito estados não apresentaram formação de Comissão, Grupo,

Comitê ou similar formalmente estabelecido para a elaboração do ZEEC. São eles: RS; SE; AL;

PE; PB; RN; MA e AP. Já outros oito estados apresentaram tais espaços formais: SC; PR; SP;

RJ; ES; BA; CE; PA.

INDICADOR 4: ANÁLISE DO RESULTADO

Os resultados obtidos com o indicador 4 permitem aferir a existência de espaços

institucionais formalmente atrelados aos ZEEC (Comissão, Grupo, Comitê ou similar),

buscando analisar o arranjo institucional quanto à participação dos setores nas tomadas de

decisões relativas ao ZEEC.

Em 50 % do universo amostral desta avaliação, ou seja, oito estados instituíram estes

espaços (SC; PR; SP; RJ; ES; BA; CE e PA). Tal cenário denota relativa falta de prioridade por

parte das agendas políticas estaduais, ou ainda a falta de robustez do próprio processo e de

seus atores governamentais frente às demais pautas.

Cabe destacar que a simples existência destes espaços institucionais não é garantia de

eficácia em termos de elaboração e implementação do ZEEC, mas se caracteriza como um

facilitador do processo.



1 = Não existem espaços institucionais formais atrelados ao ZEEC

2 = Não se aplica

3 = Existem espaços institucionais formais atrelados ao ZEEC

PR SE

SP AL

RJ PE

ES PB

BA RN

CE MA

PA AP

_____________________________________________________________________________________________________


49

INDICADOR 5 – QUANTIDADE DE PROFISSIONAIS ENVOLVIDOS NA ELABORAÇÃO DO ZEEC

Poder público

Universidades Misto: poder pulico/setor privado

Misto: poder público\universidades

RS ES SC PR

SP MA PB AL

RJ RN PE

BA PA

CE

AP

62 3 4

0

5

10

15

Poder público Universidades Misto poderpulico/setor privado

Misto poderpúblico\universidades

Natureza da equipe responsável pelo ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


50

< 5 5 A 15 >15 SEM RESPOSTA

SC SP RS RJ

PB AL PR ES

RN PE BA SE

CE PE

PA MA

AP


Em relação à equipe responsável, seis estados afirmaram que esta foi composta pelo

poder público, são eles: RS; SP; RJ; BA; CE; AP. Três estados afirmaram que a equipe teve

composição mista entre os setores público e privado (SC; PB; RN). Já quatro estados afirmaram

que a composição mista envolveu o poder público e as universidades (PR; AL; PE; PB). Outros

2 estados afirmaram que a equipe foi composta apenas por membros de universidades (ES;

MA).

Já em relação aos profissionais envolvidos (gráfico 2) observa-se que 3 estados

apresentaram equipe técnica envolvida com um número menor do que 5 integrantes (SC: PB;

RN). Outros cinco estados apresentaram equipes de 5 a 15 integrantes (SP; AL; PE; CE; PA).

Equipes com mais de 15 integrantes forem identificados em três estados (RS; PR; BA).

Dos questionários aplicados, identificou-se ainda que o perfil das equipes envolvia,

principalmente, profissionais com as seguintes formações: biólogos, geógrafos, geólogos,

35

2

6

0

2

4

6

8

10

12

14

16

< 5 5 A 15 >15 SEM RESPOSTA

Quantidade de profissionais envolvidos na elaboração do ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


51

arquitetos e engenheiros. Seis estados não conseguiram obter essa resposta: RJ; ES; SE; PE;

MA; AP.


A análise do indicador 5 “Equipe técnica diretamente envolvida na condução e

elaboração do ZEEC” buscou determinar a natureza da equipe responsável pela condução e

elaboração do ZEEC (poder público, terceiro setor, mercado). Buscou-se obter o número,

origem e formação dos profissionais envolvidos no processo.

Os resultados sobre a natureza das equipes envolvidas mostrou-se bastante

diversificado com variados cenários de estrutura da equipe de coordenação do ZEEC e meio

de atuação dos responsáveis técnicos na elaboração do ZEEC. Tais cenários tiveram o poder

público atuante em praticamente todos os estados, sendo que em 6 deles toda a equipe era

composta por técnicos ligados ao executivo estadual (Secretarias, autarquias e Fundações).

São os casos do RS; SP; RJ; BA; CE; AP. Já em 3 estados (SC; PB; RN) houve parceria com o setor

privado e em outros 4 estados a parceria foi com Universidades (PR; AL; PE; PA).

Nos cenários em que o poder público não participou como membro efetivo da

elaboração do ZEEC (o que não suprime o seu papel de coordenação), o processo foi

desenvolvido apenas pelas Universidades, como foi o caso do Espirito Santo e Maranhão.

Estes cenários podem ser relacionados à priorização/negligência de determinados

critérios à elaboração do instrumento, evidenciando a perspectiva e intenção dos

gestores/tomadores de decisão no tocante a ele. Além disso, pode-se inferir o papel crucial

das instituições governamentais no escopo destas equipes, uma vez que os estados em que o

processo do ZEEC encontra-se mais maduro (RS, SC, SP, PE, PB e RN) o poder público sempre

teve papel preponderante.

Cabe salientar que alguns estados que não possuem o processo de elaboração e

implementação do ZEEC aportaram informações sobre este indicador, como é o caso de

Alagoas (realização de diagnósticos visando uma futura construção do instrumento em

parceria com a UFAL), Pará (que aponta a intenção de realizar o ZEEC) e o Maranhão, onde as

respostas se deram em função do Zoneamento setorial existente.

Já a segunda parte do indicador, que buscava informações sobre a quantidade e o

perfil dos técnicos envolvidos não aportou informações de maior significância para a análise,

_____________________________________________________________________________________________________


52

uma vez que maioria dos estados não possuía essa informação, e aqueles que aportaram o

dado não identificaram relevância no fato de a equipe ser maior ou menor.



1 = Natureza da equipe sem participação do poder público

2 = Não se aplica

3 = Natureza da equipe com participação do poder público

INDICADOR 6 – CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS EXTERNOS PARA A ELABORAÇÃO DO ZEEC

Total Parcial Sem contratação

SC RS AP

ES PR

BA SP

CE RJ

MA AL

5

9

10

2

4

6

8

10

12

14

16

Total Parcial Sem contratação

Contratação de serviços externos para elaboração do ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


53

PE

PB

RN

PA

Planejamento

Diagnóstico

Prognóstico

Implementação

Avaliação

Sem contrataçã

o

Sem respost

a

PR RS SC BA AP SE

RJ SC PR PB

ES PR SP MA

BA SP RJ

PE RJ BA

CE ES PE

MA BA PB

AL RN

PE CE

PB MA

RN

CE

MA


Depreende-se do gráfico 1 deste indicador que em nove estados a contratação de

serviços externos para elaboração do ZEEC é parcial (RS; PR; SP; RJ; AL; PE; PB; RN; PA). No

7

129

3 1 10

2

4

6

8

10

12

14

16

Contratação externa por fase de elaboração

_____________________________________________________________________________________________________


54

caso de Alagoas, foi informado que houve contratação externa para a realização de estudos

prévios que serão utilizados na fase de diagnóstico de um futuro ZEEC.

Cinco estados afirmam haver contratação total (SC; ES; BA; CE; MA). Já no Amapá não

houve contratação externa em seu respectivo ZEEC. Em relação às fases onde houve

contratação externa, diagnóstico e prognóstico são as que mais demandam tal serviço. Na

fase de planejamento os seguintes estados afirmaram haver contratação: PR; RJ; ES; BA; PE;

CE; MA. Já na fase de diagnóstico foram os seguintes estados: RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA; AL;

PE; PB; RN; CE; MA. Na fase de prognóstico, efetuaram contratações externas os estados de

SC; PR; SP; RJ; BA; PE; PB; RN; CE e MA. Na fase de implementação apenas BA; PB e MA

informaram terem efetivado contratação externa.


O cenário identificado a partir da aplicação do indicador 6 “Dependência de recursos

humanos externos por fase do ZEEC” permite identificar se houve contratação de serviços

externos para elaboração do ZEEC nas suas diversas fases, buscando avaliar a capacidade

institucional para elaboração do instrumento.

O panorama traçado indica que quase todos estados realizaram diferentes

contratações externas para a elaboração e implementação do ZEEC, sendo que, apenas o

Amapá não necessitou tais contratações.

Nos casos específicos de SC; ES; BA; CE; MA a contratação se deu de forma integral, ou

seja, as instituições responsáveis pelo ZEEC no estado desempenharam, prioritariamente, um

papel gerencial no processo. Tal quadro não é, via de regra, indicativo de qualidade na

elaboração do instrumento, mas pode induzir à criação de “caixas pretas”, onde a instituição

apenas recebe um produto finalizado, sem maiores possibilidades de discussão e correção de

rumos.

Toda a situação explicitada por esse indicador reflete uma potencial carência de

quadro técnico nas instituições, ou ainda, quadros técnicos sem capacitação específica no

instrumento, ou ainda um assoberbamento de funções e atividades por parte dos gestores.

Tal fato fica ainda mais evidenciado quando se analisa os dados obtidos a partir do

questionamento sobre em que fase essas contratações foram feitas: majoritariamente no

diagnóstico e prognóstico. Estes dois momentos configuram-se como as etapas do processo

_____________________________________________________________________________________________________


55

onde se requer um maior número de profissionais envolvidos, dado o grande conjunto de

dados a serem tratados e analisados, bem como em função da realização de análises

complexas e específicas necessárias para a geração de cenários.



1 = Contratação de serviços externos em todas as etapas do processo

2 = Contratação de serviços em algumas etapas

3 = Sem contratação de serviços externos

INDICADOR 7 – FONTE DO RECURSO

Governo Federal

Governo Estadual

Fomento à pesquisa

Fontes internacionais

PNMA

6 7

14 3

0

2

4

6

8

10

12

14

16

GovernoFederal

GovernoEstadual

Fomento àpesquisa

Fontesinternacionais

PNMA

Fonte do Recurso

_____________________________________________________________________________________________________


56

SP SC PE RS RS

PE PR RJ PR

PB SP AL AP

RN ES PA

MA BA

AP RN

CE


Pode-se observar que sete estados utilizaram como fonte de recursos para a

elaboração do ZEEC o orçamento do governo estadual. São eles: SC; PR; SP; ES; BA; RN; CE.

Seis estados afirmaram ter fonte de recursos oriunda do governo federal, sendo citados o

MMA, SUDENE e SECIRM. Os seguintes estados citaram fonte de recursos federais: SC; PR; SP;

ES; BA; RN e CE. Quatro estados (RS; RJ; AL - no caso de Al, apenas para estudos referentes ao

diagnóstico - e PA) afirmaram ter fontes internacionais, sendo citados PNUD, BIG-FAO e GEF-

PNUMA. Os estados de RS, PR e AP obtiveram ainda financiamento oriundo do Programa

Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Já o estado de Pernambuco afirmou que a fonte de seus

recursos veio principalmente de bolsas de pesquisa do CNPq uma vez que implementou o

ZEEC em parceria com universidades.


O cenário identificado a partir da aplicação do indicador 7 “Fonte dos Recursos” busca

identificar o potencial de articulação dos órgãos responsáveis pela elaboração e

implementação do ZEEC, apontando as principais fontes de recurso disponíveis e utilizadas.

O panorama aqui identificado aponta para uma pluralidade de fontes de recursos, com

destaque (já esperado) para os próprios orçamentos estaduais (ou ainda, Programas estaduais

que alocaram recursos específicos para o ZEEC) e para fontes de financiamento na esfera

federal, com destaque claro para o Ministério do Meio Ambiente. Fontes alternativas foram

utilizadas por Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Alagoas (mesmo que somente para estudos

prévios), buscadas junto a organismos internacionais, como por exemplo, PNUD, FAO e GEF-

PNUMA.

Essa variação de fontes de recursos pode ser interpretada como um conjunto de

oportunidades que estão disponíveis para os estados em determinados momentos históricos

(destaque para o PNMA, que teve grande interação com a Gerência Costeira do MMA durante

_____________________________________________________________________________________________________


57

mais de uma década no final dos anos 80, 90 e começo de 2000). Durante este período, houve

grande incentivo por parte da esfera federal para que os estados desenvolvessem seus

zoneamentos. Boa parte do conjunto de análise deste estudo é oriunda dessas ações

fomentadas pelo PNMA, via MMA.

Ao mesmo tempo em que se configura como conjunto de oportunidades, essa

pluralidade de fontes utilizadas também aponta para uma debilidade: a falta de linhas de

financiamento contínuas e específicas para o desenvolvimento deste instrumento de gestão.



1 = Fontes de recurso externa ao governo do estado

2 = Utilização de fonte de recurso própria e fontes externas

3 = Utilização exclusivamente de fonte de recurso própria

INDICADOR 8 – LIMITE TERRITORIAL DO ZEEC

4 52 3 2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Municipal PNGC Municipal ebacia

hidrográfica

Outros Não definido

Limite territorial do ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


58

Municipal PNGC Municipal e bacia hidrográfica Outros Não definido

RS AL PR RS PA

SC PE SP ES AP

RJ RN BA

PB CE

MA


Do gráfico obtido com a aplicação do indicador 8 observa-se que quatro estados

adotaram unicamente os limites municipais como área de abrangência do ZEEC (RS; SC; RJ;

PB). Cinco estados (AL; PE; RN; CE; MA) utilizaram como base para a definição territorial um

conceito embasado na delimitação do PNGC: municípios com influência marinha,

defrontantes ou não com a linha de costa. Já Paraná e São Paulo utilizaram os limites

municipais inter-relacionados às bacias hidrográficas. O Pará está buscando a adoção de uma

delimitação com base na dinâmica estuarina e o Amapá não forneceu essa informação. O Rio

Grande do Sul, em seu setor costeiro com zoneamento mais antigo (Litoral Norte) adotou o

sistema de drenagem com destaque para características de paisagem. No estado da BA

utilizou-se o conceito de “territórios de identidade”, com a ressalva de que se trata do ZEE

estadual, o qual abrangeu parte da Zona Costeira baiana.

Em relação aos limites marinhos do ZEEC, os estados de RJ, ES e PE definiram para tal

o mar territorial. Em SP o limite marinho se dá na isóbata de 23,6 metros.


O cenário identificado a partir da aplicação do indicador “Recorte(s) territorial(ais) do

ZEEC” buscou identificar a base territorial utilizada para a definição da área de abrangência

do ZEEC (limites municipais, bacias hidrográficas, isóbatas, etc.). Com base nessa informação

procurou-se avaliar se o recorte territorial corresponde à legislação federal do Gerenciamento

Costeiro.

A análise aponta para uma predominância da utilização do limite municipal como

delimitação para a elaboração do ZEEC. Essa delimitação não necessariamente coincide com

aquela prevista na legislação federal sobre o GERCO, sendo em alguns casos simplificada. Este

fato pode ser apontado como negativo, uma vez que se perde a padronização e

homogeneidade de critérios. As causas dessa discrepância podem estar relacionadas à própria

_____________________________________________________________________________________________________


59

complexidade do conceito de zona costeira e a certo grau de subjetividade na definição da

mesma na legislação, principalmente no que tange à “influência direta dos fenômenos

ocorrentes na zona costeira”.

AL; PE; RN; CE; MA consideram critérios mais aproximados àqueles previstos na

legislação específica do Gerenciamento Costeiro (Lei7661/88 e Decreto 5.300/04) na

delimitação de seus ZEECs (no caso do Maranhão o Zoneamento costeiro para atividades de

Carcinicultura realizado em 2003). Já São Paulo e Paraná consideram os limites das bacias

hidrográficas como parte de sua base territorial para o ZEEC. Tal conceito, embora díspar do

preconizado na legislação de gerenciamento costeiro, possui elementos de integração com a

gestão de recursos hídricos, ponto que pode ser considerado positivo e de avanço no conceito

de gestão integrada.

Em sua primeira experiência com o ZEEC, o Rio Grande do Sul utilizou critérios mistos

para a delimitação da base territorial no Litoral Norte, com a observação do conceito de

paisagem associado à bacia hidrográfica. Tal utilização trouxe ganhos em relação à utilização

do instrumento em processos de licenciamento ambiental (por ex.) e também dificuldades,

uma vez que alguns municípios sem nenhuma vocação litorânea foram “recortados” nessa

delimitação (ex. São Francisco de Paula).

Já ES e BA utilizaram critérios próprios para essa definição. No caso da Bahia, foram

utilizados os denominados “Territórios de Identidade” na elaboração do ZEE estadual que

englobou a zona costeira. No caso do ES, foram utilizados critérios de similaridade geológica

e geomorfológica para essa definição.

O Pará, embora possua ZEE estadual que engloba determinados setores de sua zona

costeira, vem discutindo a delimitação territorial para uma futura implementação do

instrumento tendo como base a dinâmica estuarina, tão marcante em seu território.



1 = Não se aplica

2 = Utilizou critérios diversos

3 = Utilizou critérios com base na legislação do GERCO.

_____________________________________________________________________________________________________


60

INDICADOR 9 - PERCENTUAL DA LINHA DE COSTA COM ZEEC

0% 1 a 50% 51 a 75%

76 a 100%

SE RJ RS SC

AL RN PR

PA SP

ES

BA

PE

PB

CE

MA

AP

3 2 1

10

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0% 1 a 50% 51 a 75% 76 a 100%

Percentual de linha de costa (LC) com ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


61


Os dados obtidos com esse indicador foram classificados por intervalos percentuais,

uma vez serem informações imprecisas e de difícil obtenção. Do gráfico obtido com a

aplicação do indicador 9 observa-se grande parte do universo de análise desse projeto

possuem o ZEEC (nos mais diversos estágios de desenvolvimento) em mais de ¾ de sua zona

costeira (SC; PR; SP; ES; BA; PE; PB; CE; MA; AP). Por outro lado, em três estados (SE; AL; PA)

o ZEEC não avançou em nenhuma das fases de elaboração do instrumento. O Rio Grande do

Sul, se considerado também o ZEEC do Litoral médio ainda em fase de planejamento e

diagnóstico9) atinge um percentual de mais de 50% de sua zona costeira com ZEEC. Se for

considerado apenas o ZEEC do Litoral Norte, este percentual cai para 25%. Rio Grande do

Norte também atinge esse mesmo percentual (mais de 50%). O Rio de Janeiro, com o seu

processo de elaboração do ZEEC na região da Baia da Ilha Grande, atinge aproximadamente

20% de sua zona costeira. O Rio Grande do Norte possui o ZEEC em aproximadamente 41% de

sua zona costeira.


O cenário identificado a partir da aplicação do indicador “Percentual da linha de costa

e da Zona Costeira com ZEEC” descreve o percentual aproximado de cobertura de linha de

costa e da Zona Costeira com ZEEC no território nacional, corroborando na avaliação da

institucionalização do instrumento em território nacional, uma vez que indica uma primeira

aproximação de um diagnóstico de situação.

A análise fria dos números aponta um resultado interessante, uma vez que metade dos

estados analisados tem cobertura de 100% de sua zona costeira com ZEEC. Mas, ao se analisar

detalhadamente o resultado, percebe-se que essa informação não possui relação direta com

a qualidade do ZEEC e nem com grau de eficácia do mesmo. Nessa categoria foram inseridos

os estados do Paraná e Espírito Santo, nos quais o ZEEC não atingiu a fase de implementação,

parando na fase de Diagnóstico no caso do ES e na fase de prognóstico no caso do PR. O

9 Desde 2016 o Rio Grande do Sul vem elaborando o seu ZEE estadual e, desde então, as atividades do ZEEC Litoral Médio estão suspensas.

_____________________________________________________________________________________________________


62

Maranhão também está nesta categoria, embora seu ZEEC tenha sido elaborado com

finalidade setorial, visando o planejamento da atividade de carcinicultura.

Embora os resultados obtidos nesse indicador não possam ser utilizados diretamente

como diagnostico da situação do ZEEC no Brasil, eles constituem-se na primeira aproximação

para tal análise, sendo ainda, informação importante para que a esfera federal possa traçar

metas e ações concretas para a evolução do instrumento.


0 = Não se aplica

1 = Não possui ZEEC

2 = Possui ZEEC parcialmente em sua zona costeira

3 = Possui ZEEC em 100% de sua zona costeira

INDICADOR 10 – SETORES COSTEIROS COM ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


63

Estados Nº de setores

costeiros Nº de setores com

ZEEC Contempla faixa

marinha

RS 3 2 NÃO

SC 5 5 SIM

PR 1 1 SIM

SP 4 2 SIM

RJ 6 1 Em discussão

ES 5 5 SIM

BA 6 6 Em discussão

SE 1 0 -

AL 3 0 Em discussão

PE 3 2 SIM

PB 2 2 NÃO

RN 2 1 NÃO

CE 4 4 NÃO

MA 3 3 NÃO

PA 3 0 Em discussão

AP 2 2 NÃO


Das informações obtidas para esse indicador pode-se observar que os números de

setores variaram de um setor único até 6, sendo que no estado do MA não houve a

classificação em setores, mas sim em regiões ecológicas. Em relação aos setores com ZEEC, os

estados RS; SC; PR; SP; PE; PB; RN apresentaram setores com ZEEC em fase de implementação,

sendo que destes, os estados SC; PR; PB possuem 100% de seus setores com ZEEC em fase de

0

1

2

3

4

5

6

7

8

RS SC PR SP RJ ES BA SE AL PE PB RN CE MA PA AP

Setores costeiros com ZEEC

Setores Costeiros

Setores com ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


64

implementação. O estado de ES possui um ZEEC único para todos os setores. Em relação à da

faixa marítima, os seguintes estados a contemplaram: SC; PR; SP; ES; PE. Atualmente os

estados RJ; BA; AL; PA discutem a inclusão da faixa marítima em seus respectivos ZEECs.


Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Número de setores costeiros

(território) com ZEEC” busca identificar a relação entre o número de setores costeiros

definidos pelos estados com a existência do ZEEC (nos mais variados níveis de elaboração). O

resultado busca complementar a avaliação da institucionalização do instrumento em

território nacional, uma vez que indica uma aproximação inicial de um diagnóstico de

situação.

Os resultados são, como poderia se esperar, semelhantes ao indicador 9, que avaliou

o percentual de linha de costa com ZEEC.

Uma aproximação estatística, ainda que generalista, é interessante: existem 52 setores

costeiros no país (não computados os dados do Piauí). Destes, em 36 há a presença do

Zoneamento Ecológico Econômico, ainda que em diferentes fases, graus de maturidade, ou

ainda, como recortes de um zoneamento estadual mais amplo. Esse universo representa 69%

da zona costeira brasileira.

Tal dado é significativo em termos de análise do alcance do instrumento no

planejamento territorial brasileiro. Por outro lado, ao se fazer uma leitura conjunta desta

informação meramente estatística com os demais indicadores desta pesquisa pode-se

depreender diferentes graus de ineficiência do mesmo, bem como a baixa relevância das

zonas e diretrizes por ele apontadas no processo de tomada de decisão.


0 = Não se aplica

1 = Não possui ZEEC em nenhum setor costeiro

2 = Possui ZEEC em pelo menos um setor costeiro

3 = Possui ZEEC em 100% de seus setores costeiros

_____________________________________________________________________________________________________


65

INDICADOR 11 – ESCALA UTILIZADA NO ZEEC

1:25.000 1:50.000 1:100.000 1:125.000 1.000.000 Multi-escalar

RJ SC RS ES MA BA

CE PR PB PE

SP AP PA

AL

RN

2

5

3

1 1

3

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1:25.000 1:50.000 1:100.000 1:125.000 1.000.000 Multi-escalar

Escala utilizada no ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


66

1:50. 000 1:100.000 1:125.000 Em discussão

SC PE ES RJ

PR BA

SP AL

PA


Das informações obtidas para esse indicador pode-se observar que houve significativa

variação de uso de escalas pelos diferentes estados. Em relação à elaboração da porção

continental do ZEEC, os estados de RJ e CE utilizaram a escala 1:25.000. Os estados SC; PR; SP;

AL10; RN utilizaram a escala 1:50.000. Já os estados RS; PB; AP utilizaram a escala 1:100.000.

O Espírito Santo utilizou 1:125.000 e o Maranhão 1:1.000.000. Já em três estados (BA; PE; PA)

foram utilizadas mais de uma escala na elaboração do ZEEC de seus diferentes setores.

Já em relação à escala da faixa marítima, SC; PR; SP utilizaram a escala de 1:50.000, PE

utilizou a escala de 1:100.000 e o ES utilizou a de 1:125.000. Destaca-se o fato de quatro

estados estarem em processo de discussão sobre a escala a ser utilizada para a porção

marinha de seus territórios (RJ; BA; AL; MA).

10 Alagoas utilizou tal escala na confecção de estudos prévios, os quais se espera venham a subsidiar o processo de elaboração do ZEEC.

3

1 1

4

0

1

2

3

4

5

1:50.000 1:100.000 1:125.000 Em discussão

Escala utilizada na porção marinha do ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


67


Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Escala Cartográfica” busca

identificar, a priori, a escala cartográfica do mapa final do ZEEC, sendo um importante insumo

para interface com planos diretores, planos setoriais e possível utilização em licenciamento

ambiental.

O panorama avaliado aponta para um predomínio das escalas 1:50.000 e 1:100.000 na

elaboração do zoneamento em sua porção continental. Tais escalas são compatíveis com a

maioria dos bancos de dados existentes e permitem abranger grandes porções do território

com considerável grau de detalhamento das informações. Tais escalas permitem, ainda, a

integração de bancos de dados e mapas de outros planos setoriais, bem como gera potenciais

subsídios aos processos de licenciamento ambiental. Já para a integração com os Planos

Diretores, estas escalas são de difícil compatibilização, mas ainda assim, podem servir como

orientação macro para a tomada de decisão.

No caso dos zoneamentos do Rio de Janeiro e Pernambuco, a escala utilizada foi de

1:25.000, favorecendo a interface com os demais instrumentos e possibilitando uma melhor

leitura da dinâmica do território.

O estado do Espírito Santo optou por fazer um único zoneamento para todos os

setores costeiros de seu território e, para tanto, optou pela escala de 1:250.000. Não foi

possível identificar se o mesmo tem potencial de integração com demais instrumentos, pois o

processo de ZEEC foi interrompido na fase de prognóstico. Já o Maranhão, por ter realizado

zoneamento específico para a atividade de carcinicultura e por ter uma zona costeira muito

ampla, utilizou a escala (regional) de 1:1.000.000, a qual fornece subsídios para um

planejamento regional, mas sendo de difícil compatibilização com instrumentos locais para a

tomada de decisão.

Em relação ao zoneamento da porção marítima, os estados utilizaram escalas iguais ou

menores do que a porção continental, o que era esperado dado ao grau de complexidade da

gestão dessa porção do território.


0 = Não se aplica

1 = Utilização de escalas pequenas (1:100.000 ou menor) no ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


68

2 = Utilização de escalas médias (1:50.000 ou maior) no ZEEC

3 = Utilização de escalas médias no ZEEC, incluindo sua porção marinha

INDICADOR 12 – PARCERIAS COM O GOVERNO FEDERAL

Convênio Apoio Institucional Apoio técnico

SP RS PR

PR CE RJ

PE AP PB

PB PA

MA

5

34

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Convênio Apoio Institucional Apoio técnico

Parcerias com o governo federal

_____________________________________________________________________________________________________


69

Apoio institucional Apoio técnico Não formais Capacitações

PB PB SP RS

PA CE RJ

AP PA PE

Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação

Federal RS; PR; SP; RJ;

PE; CE; MA; PA

PR; SP; RJ; PE;

PB; CE; PA; AP

PR; SP; PE; PB;

CE; AP

SP; PE

Estadual SP; RJ

3 3

4

1

0

1

2

3

4

5

Apoio institucional Apoio técnico Não formais Capacitações

Parcerias com municípios

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação

Fase em que ocorreu parceria

Federal

Estadual

Municipal

_____________________________________________________________________________________________________


70

Municipal SC; SP; RJ; CE;

PA;

SC; SP; PB; CE;

AP

SC; CE; AP RS; SC


Das informações obtidas para esse indicador pode-se observar que houve diferentes

tipos de parcerias com os diferentes níveis de governo. No nível federal foram listados

convênios (SP; PR; PE; PB; MA), apoio institucional (RS; CE: AP) e apoio técnico/metodológico

(PR; RJ; PB; PA). Em nível estadual (parceria entre estados) foram citados apenas apoio

institucional e apoio técnico/metodológico, ambas na fase de Planejamento (SP; RJ). Já no

nível municipal foram citados apoio institucional, apoio técnico/metodológico e outros tipos

de apoio, que incluem parcerias não formais para os estados de SP, PE e RJ e capacitações no

RS.

Em relação às fases do ZEEC observa-se que a parceria com o nível federal ocorre em

todas as fases, porém em diferentes níveis de intensidade. Na fase de Planejamento os

estados de RS; PR; SP; RJ; PE; CE; MA; PA apresentaram parcerias com a esfera federal. Já na

fase de Diagnóstico foram os estados de PR; SP; RJ; PE; PB; CE; PA; AP. Em relação à fase de

Prognóstico, os estados que fizeram parcerias com o governo federal foram PR; SP; PE; PB; CE;

AP. Já na fase de Implementação, apenas SP e PE tiveram algum tipo de parceria com a esfera

federal.

Já em relação à parcerias entre estados, apenas SP e RJ relataram parcerias na fase de

Planejamento. Já em relação à esfera municipal, SC; SP; RJ; CE; PA apresentaram parcerias na

fase de Planejamento. SC; SP; PB; CE; AP as apresentaram na fase de Diagnóstico. Em relação

à fase de Prognóstico, SC; CE; AP fizeram algum tipo de parceria com os municípios. Já na fase

de Implementação, apenas RS; SC apresentaram inciativas junto aos municípios costeiros para

a implementação do ZEEC em seu território.


Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Articulação governamental

no processo do ZEEC” buscam identificar a existência e tipologia de parcerias com o governo

federal, com os estados fronteiriços e/ou municípios nas diferentes fases de elaboração e

implementação do ZEEC. Dessa forma, pode-se inferir o grau de integração com as esferas de

_____________________________________________________________________________________________________


71

governo, relação com o governo federal, incentivo à implementação de ZEEC municipais e a

importância da troca de informação com outros estados.

O panorama traçado aponta para um significativo número e formas de parcerias com

o governo federal. Tal situação é condizente com o fato de que o ZEEC é coordenado

nacionalmente pelo MMA e teve historicamente seu escopo estratégico e metodológico

desenvolvido por essa esfera federal. Neste interim, deve-se ressaltar o Programa Nacional

do Meio Ambiente (PNMA), que durante mais de uma década aportou recursos e apoio

técnico aos estados para o desenvolvimento de seus zoneamentos.

Também são relevantes as parcerias com os municípios, que são em última análise o

lócus de grande parte das ações que influenciam a dinâmica territorial na zona costeira,

mesmo que este apoio se dê de maneira informal, sem a aplicação de convênios ou outros

instrumentos da mesma tipologia. Um exemplo representativo foi a parceria do

Gerenciamento Costeiro do Rio Grande do Sul (GERCO-FEPAM) com 23 municípios do Litoral

Norte, os quais foram capacitados para construírem ou atualizarem seus Planos Diretores em

consonância com as diretrizes do ZEEC.

Em relação às fases do processo onde se deram tais parcerias, há certa equivalência

entre elas: prioritariamente nas fases de Planejamento e Diagnóstico e, em segundo plano,

Prognóstico e Implementação. Este cenário é condizente com o papel da esfera federal no

planejamento e na definição metodológica, bem como é condizente com o papel dos

municípios na fase de implementação do ZEEC.


0 = Não se aplica

1 = Sem parcerias

2 = Existência de parcerias em um nível governamental

3 = Existência de parcerias em mais de um nível governamental

_____________________________________________________________________________________________________


72

INDICADOR 13 – PARTICIPAÇÃO SOCIAL

Formal Informal

RS PE

SC

PR

SP

RJ

ES

BA

PB

RN

CE

PA

AP

12

10

2

4

6

8

10

12

14

Formal Informal

Participação social

_____________________________________________________________________________________________________


73

Deliberativa Consultiva

PB RS

SC

PR

SP

RJ

ES

BA

PE

RN

CE

AP


Dos 13 estados em que existe algum mecanismo de participação social no processo de

elaboração e implementação do ZEEC, 12 deles os tem como formal (RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA;

PB; RN; CE; PA; AP). Apenas o estado de Pernambuco demonstrou uma participação de caráter

informal. Dentre os que apresentam algum mecanismo de participação social formalizada,

quase todos orientaram a concepção do instrumento a partir de uma participação social com

caráter consultivo. A única exceção é o estado da Paraíba, o qual possui esses espaços de

participação formal em caráter deliberativo, ou seja, tendo os atores sociais como

protagonistas do processo decisório.


Um dos grandes avanços na Constituição Federal foi a incorporação da participação

dos cidadãos nas decisões de interesse público. Há, contudo, muito ainda a caminhar neste

1

11

0

2

4

6

8

10

12

Deliberativa Consultiva

Tipo de participação social formal

_____________________________________________________________________________________________________


74

universo de conflitos entre os diversificados interesses presentes no jogo do planejamento

territorial.

Em geral, faz-se existente um espaço de participação formal estabelecido (12 estados),

embora ocorra majoritariamente com caráter consultivo (a única exceção é a Paraíba). Tal fato

evidencia um estágio inicial de amadurecimento da efetiva participação social no processo de

construção do ZEEC ao longo do território nacional. Contudo, a existência de um espaço

participativo, ainda que consultivo, aponta a um importante avanço ao estabelecimento de

protagonismo dos atores sociais que relacionam suas atividades e interesses no contexto

territorial da zona costeira e marinha.

Para o estado de Pernambuco, foi considerado um espaço de participação informal,

uma vez que foram realizados levantamentos junto a determinados setores da sociedade civil

organizada (por exemplo, colônia de pescadores), voltados ao estabelecimento de diretrizes

para o ZEEC.


0 = Não se aplica, ou seja, não tem ZEEC, ou o mesmo encontra-se em fase inicial de discussão.

1 = Possui apenas espaço de participação informal.

2 = Possui espaço de participação formal, com caráter consultivo.

3 = Possui espaço de participação formal, com caráter deliberativo.

INDICADOR 14 – TIPO DE REPRESENTAÇÃO SOCIAL NO ESPAÇO DE PARTICIPAÇÃO

_____________________________________________________________________________________________________


75

Instituições trabalhistas

Associação de moradores

Comunidades tradicionais

Pastoral

Universidades

Setores econômicos

Instituições ambientalistas

RS RS SP PE RS RS RS

SC ES RJ MA SP SC SC

ES PB RN RN SP SP

PE RN CE RJ RJ

MA MA MA ES ES

BA PB

PE RN

RN

MA


Em apenas 10 estados (RS, SC, SP, RJ, ES; BA; PE, PB, RN; MA) se mostrou possível a

obtenção da informação referente a composição da participação formal, determinando,

portanto, a abrangência da análise. Para os demais estados não se mostrou possível o resgate

desta informação. Dentre os setores de maior representatividade à construção do

instrumento, verifica-se que os setores econômicos são elencados em 9 estados (RS; SC; SP;

RJ; ES; BA; PE; RN; MA), instituições ambientalistas em 5 (RS; SC; SP; RJ; ES; PB; RN),

instituições trabalhistas em 5 (RS; SC; ES; PE; MA), associação de moradores em 5 (RS; ES; PB;

RN; MA), comunidades tradicionais em 3 (SP; RJ; RN), pastorais em 2 (PE; MA) e universidades

em 5 (RS; SP; RN; CE; MA). Nesse contexto, é importante sinalizar que o número de setores

não indica, necessariamente, o número de atores e/ou instituições envolvidas, uma vez que

5

5

3

2

5

9

6

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Instituições trabalhistas

Associação de moradores

Comunidades tradicionais

Pastoral

Universidades

Setores econômicos

Instituições ambientalistas

Tipo de representação social no espaço de participação

_____________________________________________________________________________________________________


76

podem participar múltiplos atores em um mesmo setor. (ex. duas universidades diferentes

são traduzidas como uma única representação do setor acadêmico).


A composição da participação social no ZEEC é um dos grandes desafios para o sucesso

pleno deste instrumento de gestão. Em seis estados já existe uma representação integrada e

participativa, com destaque para os estados de São Paulo e Santa Catarina. O número de

participantes no processo de formulação e condução do ZEEC deve ser uma prioridade a ser

estabelecida pelos governos estaduais a fim de que o processo de participação seja coerente

com a agenda para o desenvolvimento da população.

A participação de setores sociais por estado no processo do ZEEC variou

significativamente. Por exemplo, na Paraíba foi relatado o envolvimento de apenas dois

setores, embora o número de instituições tenha sido amplo. Nesse sentido, todos os 13

municípios costeiros do estado estão representados, além da FUNAI, ONG Gaujiru, APAN e

Associação de moradores. Já no caso do RJ, cabe destaque a participação do setor ambiental

(ONGs Ambientalistas) econômico (Associação de pescadores e Associação de maricultura) e

representações de comunidades tradicionais. No RS, por sua vez, houve destaque para a

participação das Prefeituras, setor econômico (construção civil, mineração, agricultura), ONGs

e Academia.

Dessa forma, demonstra-se que a expressiva representação do setor econômico e

ambientalista reflete a diversidade de atividades na zona costeira e o consequente interesse

dos setores frente ao ordenamento de usos do ZEEC, indo ao encontro do conceito do

instrumento (Ecológico-Econômico). Igualmente, pode-se observar uma relativamente baixa

representação das Universidades nos espaços formais de participação, ocorrendo apenas nos

estados do RS; SP; RN; CE; MA, o que se configura em uma deficiência do processo, uma vez

que o tipo de trabalho desenvolvido principalmente nas etapas de diagnóstico e prognóstico

se encaixa perfeitamente às atribuições de pesquisa e desenvolvimento atribuídas às

Instituições de Ensino.

Por fim, cumpre destacar que distintos espaços para representação formal foram

estabelecidos ao longo do território nacional. A título de exemplo, no Rio Grande do Sul,

ocorreram oficinas participativas nos municípios, contudo a participação dos setores foi

_____________________________________________________________________________________________________


77

determinada por aderência a partir de divulgação das oficinas. Neste caso não houve, por

parte do Governo estadual, a identificação de atores sociais relevantes, e por consequência

um direcionamento dos setores participantes.

Já no estado do Rio de Janeiro, foram realizadas oficinas comunitárias, mesas de

diálogo, assim como, reuniões devolutivas. Por sua vez, no estado de São Paulo, a participação

se deu pelo Grupo de Coordenação Estadual, composto por vinte e quatro membros

integrantes dos quatro Grupos Setoriais com representação igualitária dos órgãos e

instituições do Governo Estadual, Municípios e Sociedade Civil Organizada.

Tais características permitem inferir duas características básicas à composição da

participação social formal no processo de elaboração e implementação do ZEEC: 1) a forma

como se dá a realização das reuniões destes espaços formais é preponderante. As instituições

estaduais responsáveis pelo ZEEC podem direcionar esforços visando à participação maior ou

menor de determinados setores, sem obviamente, excluir nenhum deles da discussão. 2) Há

forte correlação das características básicas do território, seus recursos, comunidades, atores

sociais e seus níveis de organização com a composição desta participação formal.


0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou não informou.

1 = 1 e 2 setores

2 = 3 e 4 setores

3 = 5 ou mais setores

INDICADOR 15 - PARTICIPAÇÃO SOCIAL POR FASE DE ELABORAÇÃO DO ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


78

Participação social por fase de elaboração do ZEEC

Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação Avaliação

RS

SC

PR

SP

RJ

ES

BA

PE

PB

RN

CE

MA

PA

AP

Existente

Não informado

Não existente

Mecanismos de participação por fase de elaboração do ZEEC


_____________________________________________________________________________________________________


79

Dos 16 estados analisados, 14 deles aportaram informações suficientes para análise

deste indicador, sendo que SC; RJ; ES e CE apresentaram mecanismos de participação na fase

de planejamento.

Na fase de Diagnóstico os estados de SC; PR; SP; RJ; ES; PE; RN; CE e AP apresentaram

mecanismos de participação.

Já na fase de Prognóstico os estados de RS; SC; PR; SP; RJ; BA; PE; PB; RN; CE e AP

utilizaram mecanismos de participação.

Na fase de implementação os estados de RS; SC; SP; BA; PB; RN e CE apresentaram

mecanismos de participação.

Por fim, apenas BA e CE manifestaram algum tipo de mecanismos de participação na

fase de Monitoramento e avaliação.


Os resultados demonstram que as fases com maior participação social formal são

Prognóstico e Diagnóstico respectivamente. Tais resultados são condizentes com o caráter

mais plural destas etapas. É na fase de Prognóstico que são construídos os cenários utilizados

na elaboração das zonas e suas diretrizes, fazendo com que essa participação tenha uma

demanda mais específica (pelo menos teoricamente). Além disso, a probabilidade de que o

instrumento seja mais bem aceito pela sociedade é indubitavelmente maior quando estas

duas etapas são construídas de maneira mais participativa e democrática. Já em relação à

etapa de planejamento, apenas quatro estados fizeram uso dessa participação (SC; RJ; ES; CE),

o que, embora salutar, não seja preponderante à consecução das etapas posteriores. Em

relação à etapa de Implementação, percebe-se que aqueles estados onde o processo do ZEEC

está em estágios mais maduros (RS; SC; SP; BA; PB; RN; CE), houve algum tipo de participação

popular em sua discussão.

No que se refere às estratégias de participação utilizadas, “técnicas participativas” foi

amplamente utilizada, notadamente nas fases de planejamento, diagnóstico e prognóstico. Já

“entrevistas” e “consulta pública” foram utilizadas especialmente nas fases de diagnostico e

prognóstico. O mecanismo de participação mais utilizado (considerando todas as etapas)

foram as “reuniões devolutivas”, as quais têm por característica a apresentação, validação e

inclusão de contribuições dos participantes à proposta preliminar de zoneamento.

_____________________________________________________________________________________________________


80

A seguir, segue detalhamento:

Planejamento: Utilização pouco abrangente das técnicas. Fase é muito vinculada às agendas

políticas. As decisões de diretrizes para elaboração de ZEEC são, na maioria dos casos, decisão

estritamente governamental. Por ex: definição de Termo de Referência para contratação de

estudos e etc.

Diagnóstico: Sub utilização das técnicas. Em muitos casos os diagnósticos traçam uma

realidade já posta. Por exemplo: estudos contratados para Universidades e empresas são

tradicionalmente inventários destituídos de participação social. A existência desta

participação se dá mais notadamente nos diagnósticos socioeconômicos em função de um

levantamento mais detalhado de atores sociais. Em alguns casos este tipo de participação é

garantido em função da previsão em edital de contração (termo de referência).

Prognóstico: É notadamente a etapa onde os mecanismos de participação são mais evidentes.

Como é a etapa pela qual o instrumento se projeta no tempo e no espaço, se faz necessário o

protagonismo de atores sociais na definição de diretrizes e metas das zonas-tipo.

Implementação: Baixa aplicação de mecanismos de participação social nessa fase. Sua

utilização busca legitimar o instrumento junto à sociedade visando uma maior aderência dos

setores sociais relacionado.

Avaliação e Monitoramento: A quase ausência de participação social nesta fase do ZEEC

apenas corrobora o estágio atual de consolidação do instrumento no país, que ainda não se

encontra plenamente institucionalizado. Pouco estados avançaram para a fase de avaliação,

com destaque para o ZEEC do Litoral Norte de SP e algumas iniciativas na BA e CE



1 = Participação inexistente ou incipiente (em apenas uma fase)

2 = Participação moderada (em duas fases)

3 = Ampla Participação (3 ou mais fases)

_____________________________________________________________________________________________________


81

INDICADOR 16 – AUDIÊNCIAS PÚBLICAS REALIZADAS

Uma por setor 2 a 5 por setor Mais de 5 por setor Demais tipo de reuniões

PB SP RS SC

RJ ES PR

BA RN PE

CE AP


Em doze estados foi possível quantificar, por setor costeiro, as audiências públicas

realizadas durante o processo de construção do ZEEC. No estados de RS; ES; RN foram

realizadas mais de cinco audiências públicas durante o processo de construção e

implementação do ZEEC. Já SP; RJ; BA; CE foram executadas entre 2 a 5 audiências públicas

por setor. Já a Paraíba realizou uma audiência pública durante a elaboração de seu ZEEC Litoral

Oriental.

1

43

4

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Uma por setor 2 a 5 por setor Mais de 5 por setor Demais tipo dereuniões

Audiências públicas realizadas

_____________________________________________________________________________________________________


82

SC; PR; PE; AP realizaram reuniões e/ou atividades específicas com participação

pública, mas que não são consideradas audiências públicas.


Os resultados revelam que as audiências públicas são instrumentos de participação já

amplamente utilizados entre os diferentes estados costeiros como forma de participação. No

entanto, não existe um procedimento metodológico padrão para que, em todos os estados

possam ser estabelecidas a estrutura e o funcionamento das mesmas.

Todos os estados que possuem o ZEEC em algum grau de execução realizaram reuniões

públicas para a discussão/apresentação de seus produtos, estratégias e diretrizes.

Tal cenário era esperado, uma vez que a validação de um instrumento como este

carece de participação da sociedade envolvida (ou afeada) pelos processos decisórios dele

derivados. Mostrou-se extremamente complexo derivar análises sobre a qualidade da

audiência em si, ou então ainda sobre o conjunto de oportunidades para participação social

de forma amplamente distribuída no território.

A falta de maior clareza sobre a definição consensual do conceito de “audiência

pública” traz certo grau de incerteza tanto para o gestor (entrevistado) quanto para o

pesquisador (entrevistador e analista). Alguns formatos de reuniões participativas não se

encaixam no caráter, no mínimo consultivo, que se espera de uma audiência pública. No PR,

por exemplo, foram realizadas duas oficinas denominadas “oficinas institucionais de caráter

consultivo”.



1 = Não realizou audiências públicas.

2 = Realizou reuniões participativas, mas não audiências públicas.

3 = Realizou audiências públicas.

_____________________________________________________________________________________________________


83

INDICADOR 17 – PRINCIPAIS CONFLITOS

Setor econômico

Territórios especiais/Uc's

Planejamento urbano

Insegurança jurídica

RS RS RS SC

SC PR SC

PR SP PR

SP RJ SP

RJ BA BA

BA PB PE

PE AP PB

PB RN

RN

CE

AP

11

78

10

2

4

6

8

10

Setor econômico Territóriosespeciais/Uc's

Planejamento urbano Insegurança jurídica

Principais conflitos

_____________________________________________________________________________________________________


84

Energia

Aquicultura

Mineração

Turismo

Indústria

Pesca

Porto

Áreas especiais

Expansão Urbana

BA PR RS SC SP PR PR SP RS

RN RN PB SP RJ SP SP PR SP

CE RN RJ BA RJ BA BA

PE PE AP PE

RN RN RN

CE AP

23 3

6

2

6

34

5

0

2

4

6

8

10

Conflitos: Setor Econômico

_____________________________________________________________________________________________________


85

Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação Monitoramento

RS PR SC RS

SP SP SP SP

PE RJ PE

BA RN

PE AP

RN

CE

AP


O tipo de conflito aqui analisado considerou os seguintes aspectos:

1 – Classificação em uma tipologia de conflitos: com os setores econômicos

(exploração de petróleo, mineração, indústria, atividade portuária, aquicultura, salinas,

turismo, sobrepesca, pesca de isca), com territórios especiais (UC’s, terras indígenas, etc.),

com o planejamento urbano (condomínios, expansão urbana, saneamento básico, etc.) e com

a questão da insegurança jurídica.

2 – Dentro da tipologia “Setor Econômico”, detalhou-se as atividades que estavam em

conflito com o processo de elaboração e implementação do ZEEC.

3 – Definição das fases de elaboração e implementação do ZEEC em que tais conflitos

se manifestaram.

3

8

5

20

0

2

4

6

8

10

Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação Monitoramento

Conflitos por fases

_____________________________________________________________________________________________________


86


Embora a análise não tenha sido padronizada quanto ao mapeamento de conflitos,

observa-se tal procedimento não é usual no processo de elaboração do ZEEC, o que pode ser

entendido como fragilidade do processo de construção do instrumento, visto que o

mapeamento de conflitos faz parte do arcabouço metodológico do ZEEC, com destaque para

o decreto 4297/2002 e para as Diretrizes Metodológicas do MMA.

O conflito é inerente ao processo do ZEEC, com destaque para as fases de diagnóstico

e prognóstico. Tais conflitos se manifestam de duas maneiras preponderantes: a) o conflito

da proposta de zoneamento com pelo menos uma atividade econômica e/ou b) o conflito com

os instrumentos de planejamento urbano.

Como exemplo pode-se citar o conflito com a atividade de mineração no RS (areia); PB

(salinas) e RN ou com o setor de turismo nos estados de SC; SP; RJ; PE; RN; CE, onde a atividade

é muito presente.

Como exemplo de conflito com os instrumentos de planejamento urbano pode-se

referir àqueles com os Planos Diretores dos municípios costeiros, conforme citado por 8 dos

estados analisados (RS; SC; PR; SP; BA; PE; PB; RN).

Além desses fatores, o conflito com as áreas de gestão especial, especificamente as

Unidades de Conservação e Terras Indígenas, também são importantes, uma vez que sete

estados identificaram esse tipo de conflito, como é o caso de RS; PR; SP; RJ; BA; PB; AP.

O estado de SC foi o único a abordar a questão da insegurança jurídica, considerada

aqui como a dificuldade em lidar com interpretações diversas da legislação ambiental.

Em relação às fases em que estes conflitos se manifestaram, há amplo predomínio nas

etapas de diagnóstico e prognóstico. Tal situação era esperada, em função das características

básicas destas fases, onde a identificação dos conflitos já existentes (diagnostico) e esperados

(prognóstico) é inerente ao método. Destaca-se o fato de que apenas dois estados aportaram

informações sobre conflitos na etapa de Implementação do instrumento. Reforça este dado

o fato de que o conjunto de estados analisados não é homogêneo enquanto seu grau de

cumprimento das fases do ZEEC.


_____________________________________________________________________________________________________


87

0 = Não se aplica, ou seja, não tem ZEEC.

1 = O estado não identificou conflitos.

2 = O estado identifica o conflito, mas não relaciona com a fase.

3 = O estado identifica o conflito e relaciona com a fase.

INDICADOR 18 – METODOLOGIAS PARA ELABORAÇÃO DO ZEEC

Metodologia própria

Dec. 5300

Diretrizes metodológicas ZEE/Dec. 4.297

Ogata 1996

UERJ 1984

SC SP PR PE RS

ES RJ CE PB RN

BA MA

PA

AP

32

5

2 2

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Metodologiaprópria

Dec 5300 DiretrizesmetodológicasZEE/Dec 4.297

Ogata 1996 UERJ 1984

Metodologias para Elaboração do ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


88


Todos os estados que possuem o ZEEC ou ZEE que englobe porções de sua zona

costeira aportaram informações sobre os métodos utilizados. As únicas exceções são: SE; AL;

PI, estados sem nenhum tipo de iniciativa em andamento.

As metodologias foram classificadas em:

• Metodologia da UERJ (1984): RS; RN.

• Metodologia de Ogata (1996): PE; PB.

• Metodologias próprias: SC; ES; BA.

• Metodologia do Decreto 5300/04: SP; RJ.

• Diretrizes Metodológicas do ZEE (2006) e/ou Decreto 4297/02: PR, CE; MA; PA; AP.

Cabe aqui informar que não foi feita distinção entre os estados que informaram a

utilização do Decreto 4297/2002 daqueles que informaram que utilizaram as Diretrizes

Metodológicas do MMA, mesmo cientes de que, embora sejam norteadores do mesmo

instrumento, existam algumas pequenas variações no escopo de ambos.


Há um claro indicativo de evolução do arcabouço metodológico ao longo do tempo,

onde estados que realizaram seu ZEEC nas décadas de 1980 e 1990 tenderam a utilizar os

métodos desenvolvidos pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), a qual era

pioneira no estabelecimento de tais conceitos e ferramentas de análise territorial, bem como,

em um segundo momento, o método desenvolvido e publicado na forma de cartilha pelo

MMA por Ogata (1996). Ambos os métodos primavam pela execução de levantamentos do

meio físico em temas separados para posterior integração e composição de diagnóstico. Havia

uma clara predominância dessa base física e biológica sobre os demais temas, sem

necessariamente culminar em uma visão integrada e estratégica do território que pudesse

subsidiar a geração de cenários para as fases de prognóstico e de implementação.

Essa evolução do arcabouço metodológico do ZEEC deve ser compreendida à luz das

seguintes questões:

_____________________________________________________________________________________________________


89

• Dinâmica socioambiental da zona costeira: a discrepância temporal entre as variações

na dinâmica populacional, ocupação de áreas para urbanização, variações na

hidrodinâmica e morfodinâmica costeira (seja causada por ação antrópica ou de cunho

natural) são elementos que se constituíram catalizadores para a evolução dos

métodos. Pode-se citar como exemplo, a inserção de variáveis como “vulnerabilidade”

dos espaços costeiros em ZEEC, a qual já denota a preocupação com uma visão não

estanque do processo.

• Flutuações políticas e macroeconômicas: São cruciais na definição das matrizes

energéticas e industriais, que no caso do Brasil, continuaram com forte tendência de

deslocamento para zonas costeiras e estuarinas ao longo das décadas de 1990 e 2000.

• Avanços no campo científico-tecnológico: O aprimoramento de ferramentas de

geoinformação, tanto do ponto de vista analítico quanto de obtenção de dados, bem

como de plataformas de disponibilização de bancos de dados online, entre outros,

tornaram as atividades de levantamento e organização de informações da etapa de

diagnóstico mais precisas, rápidas e detalhadas.

Tal contexto culminou com a geração de cinco bases metodológicas distintas, embora

não totalmente contrastantes, gerando, em diversos casos, tensão conceitual e metodológica.

Esta realidade pode vir a comprometer o entendimento do ordenamento territorial da zona

costeira e marinha do Brasil, prejudicando a eficácia de ações e iniciativas oriundas de políticas

de governo na esfera federal.

Talvez a informação mais importante deste indicador seja a de que nenhum estado aplicou

qualquer metodologia sem algum tipo de adaptação a sua realidade local, seja do ponto de

vista da dinâmica territorial ou mesmo institucional.

Um exemplo do exposto acima é o ES, o qual utilizou a metodologia preconizada pelas

Diretrizes ZEE - MMA, porém, como na costa não há uma definição explícita de território (toda

a zona costeira é um “território”), foi realizada uma adaptação para a utilização dos usos. Há

definição de uma área por uso, mas não por ocupação.

O PA, embora possua ZEE estadual que abrange parte da zona costeira, encontra-se

em fase de pré-planejamento de seu ZEEC, onde uma consultoria foi contratada para a

elaboração da metodologia a ser utilizada, de acordo também com a metodologia do ZEE

Brasil (Decreto 4297/2002 + Diretrizes Metodológicas ZEE – MMA), porém levando em

_____________________________________________________________________________________________________


90

consideração especificidades do litoral paraense. A metodologia ainda encontra-se em

discussão.

O caso de Santa Catarina merece destaque, uma vez que foi utilizada uma metodologia

própria para a elaboração do ZEEC. A experiência teve forte influência do planejamento

urbano (elaboração de planos diretores municipais) que essencialmente define: - Zonas de

preservação permanente, Zonas de uso restrito, Zonas de uso rural, Zonas de uso urbano e

Zonas de usos especiais.

O caso de São Paulo é peculiar, uma vez ser o estado com o processo de ZEEC mais

estabelecido. O processo em SP sofreu adaptações em função do instrumento normativo da

Lei estadual, mas de uma forma geral o roteiro do Decreto 5.300/04 foi seguido,

principalmente nos setores onde o instrumento é mais recente (ex. Baixada Santista).

No zoneamento do Litoral Norte (mais antigo), a metodologia foi adaptativa, sendo

importada dos modelos feitos no sul da Espanha, onde eram utilizadas definições de zonas

semelhantes às estabelecidas pelo GERCO – SP. Foi estabelecido um programa de metas,

considerado uma inovação. A metodologia adotada priorizava a questão da preservação da

cobertura vegetal. Tal fato é relevante, pois denota o forte caráter preservacionista dos

primeiros ZEECs elaborados no Brasil. Da mesma forma que o de São Paulo, o Zoneamento do

litoral norte do Rio Grande do Sul também apresenta características semelhantes neste ponto.

Foram estabelecidos critérios que permitissem adotar o foco do ZEEC, que era

conservação/Proteção Ambiental, com forte predominância do conceito de paisagem.



1 = Indica ausência de metodologia oficial.

2 = Indica aplicação parcial de metodologia oficial.

3 = Indica aplicação total de metodologia oficial.

_____________________________________________________________________________________________________


91

INDICADOR 19 – ESTADOS COM PROPOSTA DE ZEEC MARINHO

SIM NÃO EM DISCUSSÃO

SC RS PA

PR ES

SP SE

RJ AL

BA PE

PB

PI

RN

CE

MA

AP


5

11

10

2

4

6

8

10

SIM NÃO EM DISCUSSÃO

Estados com proposta de ZEE marinho

_____________________________________________________________________________________________________


92

Dos 17 estados costeiros do Brasil, apenas 5 possuem, em qualquer estágio de

evolução, o ZEEC Marinho (SC; PR; SP, RJ; BA). O Pará indicou estar em discussão para a

elaboração do mesmo e os demais não possuem nenhuma iniciativa nesse sentido.


Dos estados analisados apenas SC e SP possuem efetivamente um zoneamento voltado

para a zona marinha. No caso de SP, o zoneamento do Litoral Norte encontra-se estabelecido

desde 2004 e sofre atualmente processo de revisão. Já para a Baixada Santista o zoneamento

é de 2013, sendo que o Litoral Sul aguarda aprovação de proposta metodológica. A base

técnica utilizada teve como suporte institucional o Instituto de Pesca e a Universidade de São

Paulo. O ZEE marinho destacou prioritariamente atividades da pesca e estruturas náuticas,

definindo critérios que tomaram em conta o porte das estruturas consideradas.

Em SC, observa-se o desenvolvimento de uma metodologia própria aplicado ao ZEE

marinho, que considera, entre outros aspectos, conflitos de uso e gerou uma proposta de

enquadramento de classes para o Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro e Marinho. Tal

proposta busca integração com os demais instrumentos no processo de implantação do

GERCO/SC.

No PR, embora a faixa marinha não fosse aborda no documento ZEE PR – Litoral, houve

uma tentativa de elaboração de ZEE Marinho publicada no documento “Paraná, mar e costa”,

na qual foram definidas zonas específicas com restrições e potencialidades de uso até as 12

MN, bem como para uma zona para além das 12 MN. Já a Bahia tem embutida em seu ZEE

estadual a discussão acerca do procedimento de elaboração do ZEE marinho.

No RJ, atualmente há um esforço concentrado na região da Baia da Ilha Grande, onde

o ZEEC está sendo elaborado. Neste processo, cabe ressaltar a questão de aplicação de

metodologia integrada com Bacias Hidrográficas costeiras (Programa IX do PNRH). Para a

parte marinha do ZEEC, têm-se como base metodologias oriundas de iniciativas de

Planejamento Espacial Marinho, como por exemplo, “Marine spatial planning: A step-by-step

approach toward ecosystem-based management. Intergovernmental Oceanographic

Commission and Man and the Biosphere Programme. IOC Manual and Guides”.

_____________________________________________________________________________________________________


93

No caso do ES, embora não exista ZEE marinho, a metodologia utilizada para

elaboração do diagnóstico do ZEEC gerou um conjunto de informações secundárias que, a

partir de adaptação metodológica, tem potencial de evoluir para um zoneamento marinho.

Conclui-se que o ZEE da parte marinha ainda é incipiente no Brasil e toma como base

uma considerável diversidade de metodologias.



1 = Indica ausência de metodologia para ZEEC marinho.

2 = Indica o processo de discussão para o ZEEC marinho.

3 = Indica existência de ZEEC marinho.

INDICADOR 20 – CARTOGRAFIA TEMÁTICA

Características naturais

Vulnerabilidade natural: ES

Ecossistemas: PE

Proteção ambiental: RS; SP

Importância Biológica: BA

Qualidade Ambiental: AP

Recursos Hídricos: RS

Características sociais/territoriais

Socioeconômico: PR; BA; MA

Uso e ocupação do solo: PR; SP; RJ; PE; MA; AP

Legislação: PR

Características físicas/geológicas

_____________________________________________________________________________________________________


94

Altimetria: PE

Geomorfologia: BA; RN

Cartas geotécnicas: SP; PB

Unidades Geoambientais: CE

Outras: SC


Os temas identificados pelos entrevistados como predominantes em seus respectivos

ZEEC foram categorizados em três grupos afim de facilitar a interpretação dos resultados: 1)

Características naturais; 2) Características sociais/territoriais; 3) Características

físicas/geológicas

Os temas agrupados em “Características naturais” predominaram nos ZEECs de quatro

estados (RS; SP; ES; PE), com destaque para o tema “Proteção Ambiental”. “Uso e ocupação

do solo” foi o tema mais identificado pelos gestores como predominante nos estados do PR;

SP; RJ; PE; MA. Além disso, “geomorfologia” foi predominante no ZEEC do Rio Grande do Norte

e “cartas geotécnicas” em São Paulo e Paraíba.

Considerou-se ‘predominante’ não aqueles temas que se sobrepuseram nos mapas

finais dos ZEECs, mas sim àqueles que foram ponderados de forma mais contundente no

processo de elaboração do instrumento.


Por se tratar de um conjunto de dados muito diverso, as informações serão analisadas

do ponto de vista dos temas predominantemente utilizados na elaboração dos ZEECs, e não

por estados como nos demais indicadores.

Deve-se entender ser este um indicador que não buscou uma lista de temas ou

camadas que foram utilizadas no ZEEC, mas sim identificar os temas que predominaram no

processo de construção do instrumento. Tal análise dá relevância à percepção dos gestores e

a visão daqueles que estão à frente do processo nas instituições estaduais.

Ao se tentar identificar o tipo de mapeamento temático utilizado para a elaboração do

ZEEC, buscou-se analisar quais mapas temáticos integraram o processo do ZEEC com maior

peso.

_____________________________________________________________________________________________________


95

A predominância de temas como “uso e ocupação do solo”, “proteção ambiental” e

dos temas ligados às características físicas do território permite inferir certo grau de

magnitude dado à temática ambiental do ZEEC, ou seja, seu viés mais ecológico. Tal fato é

notório nos zoneamentos mais antigos, fato perfeitamente compreensível no âmbito do

contexto histórico à época.


OBS: No caso do indicador 20, não houve aplicação da escala Lickert pelas razões já expostas

análise do indicador.

INDICADOR 21 – NATUREZA DOS DADOS PARA ELABORAÇÃO DO ZEEC

Dados primários Dados secundários

RS RS

SP SC

RJ PR

AL SP

PE RJ

PB ES

1115

0

5

10

15

Dados primários Dados secundários

Natureza dos dados para elaboração do ZEEC

_____________________________________________________________________________________________________


96

RN BA

CE AL

MA PE

PA PB

AP RN

CE

MA

PA

AP


Dos 17 estados costeiros, 15 apresentaram informações sobre este indicador.

Todos os 15 estados utilizaram dados secundários e onze produziram dados primários

para a elaboração do ZEEC. Cabe a ressalva de que Alagoas entrou no universo de análise

deste indicador em função de estudos já realizados visando uma futura fase de diagnóstico.


O predomínio da informação utilizada tem caráter de dado secundário, o que é

naturalmente esperado de um processo de ordenamento territorial que parte da compilação

deste tipo de dado.

No entanto, em 11 estados identificaram a necessidade de geração de dados

primários, refletindo a deficiência da disponibilidade de informações cruciais ao

desenvolvimento do instrumento. Alguns temas se destacaram em relação a essa

necessidade, notadamente àqueles onde a dinâmica social e seus impactos no ambiente são

muito intensos, como por exemplo, mapeamento da vegetação e cobertura vegetal (PB, RS e

SP), ocupação urbana e uso do solo (SP, RS), fauna (RS) e pesca (RJ).

Pode-se concluir que o ZEEC é baseado amplamente em dados secundários e que a

utilização de dados primários se deu em função da necessidade de suprir alguma lacuna

específica ou então, para validar em campo informações oriundas de dados secundários.

Estados que elaboram o ZEEC há mais tempo apresentaram uma maior dependência de dados

primários, tanto em função da sua indisponibilidade quanto da existência de bancos de dados

sistematizados.


_____________________________________________________________________________________________________


97


1 = Indica ausência de dados secundários.

2 = Indica ocorrência de dados secundários, mas com necessidade de produção de novos

dados (primários).

3 = Indica a totalidade de dados secundários necessários.

INDICADOR 22 - CRITÉRIOS- CHAVE NA DELIMITAÇÃO DAS ZONAS-TIPO E SUAS DIRETRIZES

Cruzamento de mapas temáticos

Metodologias específicas

Diagnóstico e prognóstico

PR RJ RS

SP PB SC

RJ SP

10

25

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Cruzamento de mapastemáticos

Metodologias específicas Diagnóstico e prognóstico

CRITÉRIOS- CHAVE NA DELIMITAÇÃO DAS ZONAS-TIPO E SUAS DIRETRIZES

_____________________________________________________________________________________________________


98

ES PE

BA CE

PE

PB

RN

CE

AP


Doze estados aportaram informações sobre este indicador.

Em 10 deles, os critérios para a definição das zonas tipo surgiram do cruzamento das

informações oriundas de mapeamentos temáticos, especificamente para os estados de PR;

SP, RJ, ES; BA; PE; PB; RN; CE; AP.

Em cinco estados as zonas tipo foram delimitadas tendo como base os produtos

obtidos nas etapas de diagnóstico e prognóstico do processo de elaboração do ZEEC, como

nos casos do RS; SC; SP; PE; CE.

E, em dois estados, casos do RJ e PB, as zonas tipo foram definidas em função dos

critérios estabelecidos nas metodologias específicas de ZEEC adotadas com base em Ogata

(1996) e no Decerto 5300/2004.


Três foram as categorias utilizadas para apontar os principais critério de suporte para

delimitação das zonas do ZEEC: a partir do cruzamento das informações oriundas de

mapeamentos temáticos, dos produtos obtidos nas etapas de diagnóstico e prognóstico e dos

critérios estabelecidos nas metodologias específicas de ZEEC.

Tal categorização reflete o grau de evolução do processo de zoneamento nos estados,

uma vez que se considera a maturidade do processo técnico e institucional de elaboração do

instrumento, mais notadamente quando os critérios utilizados nas zonas foram embasados

nos produtos originados nas etapas de diagnóstico e prognóstico, por serem os mesmos

teoricamente mais discutidos e refinados, tanto do ponto de vista técnico quanto de

participação social.

Considera-se como em um estágio intermediário de maturidade do processo de

elaboração do ZEEC, aqueles estados que extraíram seus critérios para definição das zonas

_____________________________________________________________________________________________________


99

apenas do cruzamento de planos temáticos, cujo conteúdo é notoriamente mais técnico e

com tendência a uma menor discussão entre setores da sociedade.

A utilização de critérios estabelecidos nas metodologias específicas de ZEEC, como o

anexo 1 do Decreto 5300/04 é um componente complementar a essa definição de

maturidade, podendo agregar valor ao resultado final do instrumento.



1 = Não se aplica

2 = Critérios definidos a partir do cruzamento das informações oriundas de mapeamentos

temáticos.

3 = Critérios definidos a partir dos produtos obtidos nas etapas de diagnóstico e prognóstico

INDICADOR 23 - SOBREPOSIÇÃO COM OUTROS ZONEAMENTOS SETORIAIS

_____________________________________________________________________________________________________


100

UC's Zoneamentos municipais

Silvicultura Agrícola Aquicultura Energia eólica

Porto ZEE Brasil

SC SC RS SP SC RS SP AP

RJ RJ MA PE

BA


Oito estados aportaram este tipo de informação, atestando algum tipo de

sobreposição do ZEEC com zoneamentos setoriais diversos.

Em três deles tal sobreposição deu-se com zoneamentos específicos de Unidades de

Conservação, casos específicos de SC; RJ; BA.

Em dois estados, SC e RJ, a sobreposição foi verificada em relação aos zoneamentos

municipais, sejam ele de caráter meramente urbano ou de abrangência de toda a área do

município.

São Paulo destaca-se com sobreposição de zoneamentos em dois setores: agrícola e

portuário (que também é o caso de PE), bem como o Rio Grande do Sul que apresenta

sobreposição em relação aos zoneamentos de energia eólica e silvicultura.

No AP a sobreposição deu-se em relação ao zoneamento efetuado pelo ZEE- Brasil.


3

2

1

1

2

1

2

1

0 1 2 3 4

UC's

Zoneamentos municipais

Silvicultura

Agrícola

Aquicultura

Energia eólica

Porto

ZEE Brasil

SOBREPOSIÇÃO COM OUTROS ZONEAMENTOS SETORIAIS

_____________________________________________________________________________________________________


101

A maior incidência de sobreposição do ZEEC com zoneamentos inseridos em

instrumentos de planejamento das Unidades de Conservação é um resultado, até certa forma

esperado, em função do contexto de implementação destas Unidades, onde o Plano de

Manejo é o instrumento principal no fornecimento de diretrizes para sua gestão. Além disso,

o fato de serem as UC’s áreas de gestão especiais, com potencial desconexão entre a gestão

territorial estratégica, as torna mais suscetíveis a conflitos entre cenários desejados.

Dentre as categorias de UC’s, as Áreas de Proteção Ambiental (APA) são aquelas que

possuem maior potencial de conflitos entre usuários e entre metas e objetivos estabelecidos

por seus instrumentos de gestão. Em função da extensão territorial de algumas delas, é

praticamente impossível não haver sobreposição entre um ZEEC e uma APA. Esse é o caso de

PE, que embora não tenha identificado a existência de outros zoneamentos de setores

específicos, apresenta sobreposição entre o ZEEC e as APAs existentes na zona costeira do

estado.

Uma maior sobreposição entre o ZEEC e demais zoneamentos foi identificada nos dois

estados com maior complexidade do ponto de vista de ocupação humana no país: RJ e SP.

Além dessa ocupação intensa e não uniforme em suas zonas costeiras, RJ e SP apresentam

conjuntos de instrumentos de gestão ambiental em estágio avançado, quando comparado a

outras realidades brasileiras. Tais fatores levam a uma incidência maior de sobreposição, que

podem ter a mesma área, mas com zoneamentos realizados em escalas distintas e de forma

totalmente independente.

Este cenário agrega complexidade quando da intenção de compatibilização entre os

produtos e, principalmente, entre as zonas propostas, levando a conflitos de interesse e

redução da eficiência dos zoneamentos.

Em linhas gerais, pode-se afirmar que os zoneamentos específicos aportados pelos

estados tendem a serem convergentes em relação a seus objetivos, mas apresentam

variações significativas em sua elaboração. Embora não sejam necessariamente

incompatíveis, podem apresentar discrepâncias no resultado final em função de

características do setor produtivo e por eventuais problemas de escala. Um bom exemplo

disso pode ser observado no Rio Grande do Sul onde a existência de zoneamentos específicos

do setor de silvicultura e energia eólica tem gerado interpretações variadas acerca das

potencialidades e restrições da região.

_____________________________________________________________________________________________________


102



1 = Há sobreposição

2 = Não se aplica

3 = Não há sobreposição

INDICADOR 24 - NÚMERO DE SETORES COSTEIROS COM ZEEC INSTITUÍDO POR ATO

NORMATIVO

Sem normatização Com normatização

RS PR

SC SP

RJ PE

ES RN

BA

PB

11

4

0

2

4

6

8

10

12

Sem normatização Com normatização

Número de setores costeiros com ZEEC instituído por ato normativo

_____________________________________________________________________________________________________


103

RN

CE

MA

PA

AP


Dos 15 estados que aportaram informações sobre este indicador, apenas 4 possuem

ZEEC com instrumento normativo definido (PR; SP: PE; RN), sendo que SP e PE possuem cada

um 2 setores territoriais com ZEEC normativo, sendo no total 5 setores com ZEEC,

representados por 3 estados. A saber:

PR: O ZEE PR – Litoral foi instituído como um único marco legal, o Decreto Governamental

4996/2016.

SP: Litoral Norte - Decreto 49.215/2004 e Litoral Centro - Decreto 58.996/2013

PE: Litoral Norte - Decreto Estadual 24.017/2002, com alterações no Decreto 28.822/2006 e

Litoral Sul - Decreto Estadual 21.972/99 e Decreto Estadual 21.135/98 (APA de Guadalupe)

RN: Litoral Oriental - Lei 7.871/2000


O baixo percentual de Zoneamentos Ecológico Econômicos normatizados por algum

tipo de instrumento jurídico é um reflexo incontestável das dificuldades encontradas pela

sociedade de completar o ciclo básico de um ZEEC: Planejamento, Diagnóstico, Prognóstico,

Implementação e Normatização.

Tal situação reveste-se de certa contradição teórica, uma vez que o ato jurídico que

normatiza a aplicação de um ZEEC é o seu principal indutor de implementação, sustentando,

na prática, suas propostas diretivas e restrições de uso do solo. Pode-se afirmar que um ZEEC

que tem seu conjunto de resultados, metas e diretrizes amparados por uma legislação tem

maiores chances de ser efetivo na gestão do território.

O fato de apenas quatro estados apresentarem a dita normatização pode indicar não

apenas um contexto político e institucional local com baixa capacidade de articulação (no

_____________________________________________________________________________________________________


104

sentido da elaboração do ato jurídico), mas também o próprio grau de prioridade dado ao

planejamento das zonas costeiras dos estados brasileiros.


0 = Não se aplica.

1 = Não existe ZEEC (em nenhuma fase)

2 = O ZEEC não possui legislação específica sobre sua normatização.

3 = O ZEEC possui legislação específica sobre sua normatização.

INDICADOR 25 - FASE EM QUE SE ENCONTRA O ZEEC NOS ESTADOS/ POR SETOR


RS RJ RJ RS SP

SP ES AP SC RN

6

2 2

9

3

0

2

4

6

8

10

12


Fase em que se encontra o ZEEC nos estados/ por setor

_____________________________________________________________________________________________________


105

AL PR CE

PE SP

RN BA

PA PE

PB

RN

CE


Treze estados aportaram informações sobre este indicador, sendo que alguns deles

apresentam um cenário heterogêneo em relação aos setores costeiros. Isto é, as fases do

instrumento podem variar seu grau de desenvolvimento em um estado de acordo com as

diferentes realidades locais.

Situação dos estados:

• Fase de planejamento: RS (médio-leste); SP (Complexo-Estuarino e Vale do Ribeira);

AL; PE (núcleo metropolitano); RN(setentrional); e PA.

• Fase de Diagnóstico: RJ; ES

• Fase de Prognóstico: RJ; AP

• Fase de Implementação: RS (norte); SC; PR; SP(baixada e norte); BA; PE (norte e sul);

RN(oriental); CE.

• Fase de Avaliação: SP (norte); RN; CE.


O representativo número (9) de estados com Zoneamentos Ecológico Econômico em

fase de implementação representa um significativo grau de apropriação do instrumento no

Estado brasileiro, mesmo que o presente descritor não indique a qualidade dos produtos

gerados. É interessante notar que em alguns estados (RS, SP, PE e RN) esse processo de

implementação perdura por mais de uma década, o que, a despeito de problemas de ordem

operacional, denota a efetiva utilização do instrumento.

Ao se analisar de forma conjunta os estados que apresentam ZEEC em fase de

implementação (9) e planejamento (6), verifica-se que, dos seis estados com ZEEC em fase de

planejamento (RS; SP; AL; PE; RN; PA), quatro já possuem setores costeiros com o instrumento

em fase de implementação (RS; SP; PE; RN). Tal fato reitera a apropriação, em diferentes

graus, do ZEEC como política pública, uma vez que teoricamente, não se aplicariam novos

_____________________________________________________________________________________________________


106

recursos públicos em um instrumento que não apresentasse capacidade de utilização. Da

mesma forma, a referida análise evidencia que há uma governança melhor estabelecida no

que tange à institucionalização do instrumento.

O estado do ES exemplifica uma situação de fragilidade do ZEEC, com as fases de

planejamento e diagnóstico concluídas, sendo que a partir disso, o processo foi

desmobilizado.

O fato é que instrumento demanda um longo (e variável) período da etapa de

planejamento até sua plena implementação, onde um momento inicial de significativo

investimento de recursos (financeiros e humanos) não é sustentado até o final do ciclo,

levando a uma interrupção do desencadeamento desejado ao processo, como foi o caso do

ES.



1 = O ZEEC não passou da fase de planejamento

2 = O ZEEC está em fases intermediárias (ex., diagnóstico e prognóstico)

3 = O ZEEC encontra-se em fase de implementação ou avaliação.

INDICADOR 26 - NÍVEL DE IMPLEMENTAÇÃO DO ZEE-MARINHO

_____________________________________________________________________________________________________


107

Pré-Planejamento Planejamento Diagnóstico e Prognóstico Implementação

SP RJ PR SC

AL RN RJ SP

PA ES PE

BA


Dos estados analisados, 10 apresentam o ZEEC marinho em alguma fase de

desenvolvimento. Cabe salientar que, para este indicador, foi considerada, além das fases

estabelecidas na metodologia, uma fase adicional denominada “pré-planejamento”. Tal

denominação caracteriza uma intenção expressa pelos estados da realização do ZEEC

marinho, sem contudo haver uma ação efetiva de planejamento. Encontram-se nesta fase o

estado do SP; AL; PA. Em SP esta situação refere-se especificamente ao setor costeiro do Vale

da Ribeira.

Em dois estados (RJ e RN) o planejamento para a elaboração do ZEEC marinho está em

curso.

No ES o processo avançou para até fase de diagnóstico, não havendo sequencia ao

processo. Já no PR, RJ e BA, o ZEEC marinho do setor costeiro encontra-se na fase de

Prognóstico. prognóstico.

32

43

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Pré-Planejamento Planejamento Diagnóstico ePrognóstico

Implementação

NÍVEL DE IMPLEMENTAÇÃO DO ZEE-MARINHO

_____________________________________________________________________________________________________


108

Quatro estados (SC, SP; e PE) concluíram as fases iniciais do ZEEC marinho, avançando

até a implementação do instrumento. Cabe ressaltar que não há nenhum caso de avaliação e

monitoramento de ZEEC marinho no país.


Percebe-se uma heterogeneidade de fases entre os estados que avançaram de alguma

maneira no processo do ZEEC marinho.

Os quatro estados que conseguiram avançar no processo de elaboração e

implementação do ZEEC marinho (SC; SP; BA; PE) apresentam três características destacadas:

a) demanda por usos marinhos significativos; b) estados com experiências exitosas em ZEEC

continental (exceção feita à BA); c) continuidade institucional em gerenciamento costeiro.

Um bom exemplo é o RS, que embora demonstre experiência na implementação do

ZEEC continental e possuía um Gerenciamento Costeiro institucionalmente estável até 2016,

quando foi desarticulado, não avançou no ZEEC marinho, uma vez que, praticamente, a única

demanda significativa de uso é aquela representada pela pesca industrial.

Em uma comparação direta com o indicador 25, que define a fase em que se encontra

o ZEEC na sua porção continental, fica claro que o estágio de desenvolvimento do ZEEC

marinho é significativamente inferior, embora caiba salientar que cinco estados encontram-

se em fase de pré-planejamento ou planejamento do instrumento para determinados setores

de suas zonas costeiras.

Observa-se uma relação direta entre estados que avançaram significativamente no

processo de elaboração e implementação do ZEEC marinho (SC, SP, PE e RJ) com o fato de

possuírem legislação que prevê a elaboração deste instrumento.


0 = Não se aplica: não tem ZEEC marinho ou não informou.

1 = O ZEEC marinho não passou da fase de planejamento

2 = O ZEEC marinho está em fases intermediárias (ex., diagnóstico e prognóstico)

3 = O ZEEC marinho encontra-se em fase de implementação.

_____________________________________________________________________________________________________


109

INDICADOR 27 - PRODUTOS GERADOS PELO ZEEC NOS ESTADOS

Relatório Mapas Mapas interativos

Metodologia Banners/Cartilhas Livro/Boletins informativos

RS RS SP PB RS RS

SC SC PE RJ

PR PR MA AP

SP SP AP

RJ RJ

ES ES

BA BA

PE PE

PB PB

RN RN

CE CE

MA MA

AP PA

AP

13

14

1

1

4

3

0 2 4 6 8 10 12 14

Relatório

Mapas

Mapas interativos

Metodologia

Banners/Cartilhas

Livro/Boletins informativos

PRODUTOS GERADOS PELO ZEEC NOS ESTADOS

_____________________________________________________________________________________________________


110


Do universo de análise deste projeto (16 estados costeiros), 14 tem o ZEEC (ou ZEE

abrangendo a zona costeira) em alguma fase de elaboração. Todos (RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA;

PE; PB; RN; CE; MA; PA; AP) aportaram a existência de mapas como produto do processo. Da

mesma forma, os mesmos estados indicaram a existência de Relatórios sobre o processo (a

única exceção foi o PA, onde não foi possível regatar essa informação). Os mesmos

constituem-se em produtos básicos do processo de elaboração do ZEEC.

Além disso, há uma variedade de produtos adicionais que se caracterizam como

elementos de comunicação e divulgação do ZEEC junto à sociedade. Destacaram-se os mais

significativos:

• Banners e Cartilhas: RS; PE; MA; AP

• Livro e boletins informativos: RS; RJ; AP

• Mapas interativos a disposição na web: SP

• Metodologia utilizada: PB


Embora exista diversidade de produtos derivados do ZEEC quando analisado o

conjunto dos estados, observa-se que não houve uma padronização, do ponto de vista

qualitativo e quantitativo, destes produtos.

O fato de praticamente todos estados apresentarem como produtos gerados relatórios

e mapas, os quais são básicos ao processo de elaboração do ZEEC, é um indicativo de que

estes produtos possuem caráter predominantemente técnico, não demonstrando a

preocupação dos estados em produzir informações de divulgação / comunicação para a

sociedade.

Produtos como banners, cartilhas, boletins informativos, entre outros, atingiram baixo

percentual de utilização. Este tipo de informação derivada do ZEEC entende-se como

relevante aos múltiplos usuários da zona costeira e crucial para validação do instrumento

junto à sociedade.



_____________________________________________________________________________________________________


111

1 = Gerou apenas mapas e/ou relatórios (produtos inerentes ao processo do ZEEC)

2 = Gerou um produto de comunicação/divulgação do ZEEC.

3 = Gerou mais de um produto de comunicação/divulgação do ZEEC.

INDICADOR 28 - CLAREZA DOS PRODUTOS GERADOS PELO ZEEC NOS ESTADOS

Fácil compreensão para gestores

Fácil compreensão para técnicos

Fácil compreensão para público geral

RS RS RS

SC SC SC

PR PR PR

SP SP SP

RJ RJ RJ

ES ES PE

BA BA RN

PE PE CE

PB PB AP

12 13

9

0

2

4

6

8

10

12

14

Fácil compreensão paragestores

Fácil compreensão paratécnicos

Fácil compreensão parapúblico geral

CLAREZA DOS PRODUTOS GERADOS PELO ZEEC NOS ESTADOS

_____________________________________________________________________________________________________


112

RN RN

CE CE

AP MA

AP


Do universo de estados analisados, 13 demonstraram ter uma visão da qualidade de

seus produtos relacionados ao ZEEC quanto à clareza das informações neles contidas.

A análise foi direcionada aos públicos-alvo dos produtos: gestores, técnicos e

sociedade, conceituando-se da seguinte forma:

Gestores: agentes efetivos da gestão pública, podendo ter ou não o conhecimento técnico

específico. (RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA; PE; PB; RN; CE; AP)

Técnicos: profissionais das áreas afins à gestão costeira, que podem ou não fazer parte da

gestão pública. (RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA; PE; PB; RN; CE; MA; AP)

Sociedade: considerada aqui como público em geral. (RS; SC; PR; SP; RJ; PE; RN; CE; AP)


A capacidade de entendimento das informações derivadas do ZEEC foi satisfatória

quando analisada sob o ponto de vista dos estados, uma vez que os três tipos de público-alvo

foram contemplados quando da elaboração dos ZEEC, mesmo que em graus distintos.

Praticamente todos os estados indicaram que estes produtos são de fácil interpretação tanto

para gestores quanto para técnicos. O Maranhão foi a exceção, uma vez que seus produtos

foram considerados de relativa complexidade para a compreensão de gestores.

Já os produtos gerados foram considerados acessíveis ao público em geral por 9

estados, o que leva a uma condição positiva, uma vez que o instrumento comunica de forma

clara os públicos-alvo em questão, embora se reconheça a primazia do instrumento em

embasar as tomadas de decisão por parte dos gestores.

Por outro lado, a clareza das informações prestadas pelo instrumento permite utilizá-

lo como via de integração entre diversos setores da sociedade e a gestão pública, contribuindo

assim para sua maior eficácia.

_____________________________________________________________________________________________________


113

Cabe ressaltar que esta informação reflete a percepção dos próprios gestores e

técnicos envolvidos na pesquisa, não tendo sido aplicada nenhuma técnica de análise destes

produtos quanto à sua clareza ao repassar as informações neles contidas.



1 = Os produtos são claros apenas para os técnicos.

2 = Os produtos são claros apenas para os técnicos e gestores.

3 = Os produtos são claros para os técnicos, gestores e sociedade.

INDICADOR 29 - ACESSO À INFORMAÇÃO

Produtos disponíveis à sociedade

Produtos disponíveis na internet

Suporte à ferramentas de análise

RS RS SP

109

20

2

4

6

8

10

12

14

Produtos disponíveis àsociedade

Produtos disponíveis nainternet

Suporte à ferramentas deanálise

Acesso à informação

_____________________________________________________________________________________________________


114

SC SC BA

PR PR

SP SP

RJ RJ

BA BA

PE PE

RN RN

CE AP

AP


Do universo de análise deste indicador, 10 estados (RS, SC, SP, RJ, BA; PE, RN; CE; AP)

informaram a existência de produtos disponibilizados em formato analógico e digital, com

evidente destaque à internet. A única exceção é o CE, onde os materiais estão disponíveis

apenas na Instituição. São Paulo e Bahia possuem mapas interativos disponíveis na internet.

Cabe ressaltar que alguns estados informaram que dados de sistemas de informação

geográfica (SIG) podem ser solicitados às Secretarias. Este tipo de informação não foi

considerado na classe “estados com suporte a ferramentas de análise”.


Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Acesso à informação”

permitem inferir certa relação direta entre o grau de maturidade do processo de

implementação do ZEEC em determinados estados com o grau de acesso às informações e

dados por parte da sociedade em geral.

Há uma distinção crucial entre os produtos estarem disponíveis para consulta nas

instituições (o que nem sempre é garantia de acesso) e estarem disponíveis na internet. Dez

estados informaram essa disponibilidade na instituição. Destes, apenas o Ceará não os tem na

web. Além disso, não foi possível inferir se os produtos disponíveis na internet são completos

ou apenas sínteses do conjunto de material produzido quando do processo de elaboração e

implementação do ZEEC.

Como categoria “estados com suporte à ferramentas de análise” enquadram-se os

estados de São Paulo e Bahia, que inseriram dados georreferenciados de seus ZEECs em

ferramentas de Websig (ou semelhante), as quais permitem, em maior ou menor grau, a

interação entre diferentes planos de informação. Um exemplo pode ser acessado no seguinte

link: SP: http://s.ambiente.sp.gov.br/cpla/kmz-baixadasantista/gerco.html

http://s.ambiente.sp.gov.br/cpla/kmz-baixadasantista/gerco.html

_____________________________________________________________________________________________________


115

No caso da Bahia, há farta divulgação de material (zee.ba.gov.br) relacionado ao ZEE

estadual, sendo necessário buscar os recortes específicos da zona costeira.


0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou a informação não está disponível.

1 = Há acesso para dados analógicos ou digitais apenas na Instituição

2 = Há acesso para dados analógicos ou digitais na internet

3 = Há acesso para dados analógicos ou digitais, bem como suporte a ferramentas de análise.

INDICADOR 30 - METAS E/OU PLANO DE AÇÃO

Preveem diretrizes para as zonas

Preveem ações para as zonas

Preveem metas para as zonas

RS SC SP

SC PR RJ

PR RJ BA

13

5 4

0

2

4

6

8

10

12

14

Preveem diretrizes para aszonas

Preveem ações para aszonas

Preveem metas para aszonas

Metas e/ou plano de ação

_____________________________________________________________________________________________________


116

SP BA PB

RJ PB

ES

BA

PE

PB

RN

CE

PA

AP


Dos estados analisados, 13 deles (todos que possuem o ZEEC ou ZEE englobando a zona

costeira em alguma fase, à exceção do MA) preveem a definição de diretrizes para as zonas

definidas no ZEEC: RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA; PE; PB; RN; CE; PA; AP

Apenas cinco estados possuem ações definidas para as zonas estabelecidas no

instrumento (SC, PR, RJ; BA; PB) e também quatro estados preveem metas para tais zonas (SP,

RJ, BA; PB).

Importante salientar os conceitos aqui aplicados:

Diretrizes = orientações gerais com vistas ao uso e ocupação de uma zona, p.ex: Melhorar a

conservação dos ecossistemas de uma zona.

Ações = medidas concretas com vistas ao uso e ocupação de uma zona, p.ex: Realizar curso

de capacitação em planejamento e gestão territorial para os membros dos comitês de bacia

hidrográfica existentes na Zona Costeira.

Meta = valor total ou relativo de um resultado desejado em um determinado tempo, p.ex:

Instituição de 20% de áreas protegidas em determinada zona até 2020.


Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Metas e/ou plano de ação”

trazem em seu escopo um claro indicativo de que os produtos finais dos ZEECs existentes no

Brasil dão ênfase à elaboração de diretrizes, aqui caracterizadas como “orientações gerais

com vistas ao uso e ocupação de uma zona”. Tal fator pode ser entendido como uma

debilidade no processo de implementação do instrumento, uma vez que o mesmo tem amplo

_____________________________________________________________________________________________________


117

potencial para ser utilizado, de forma consultiva ou deliberativa, em processos decisórios, com

destaque para o Licenciamento Ambiental. O fato das zonas de um ZEEC possuírem apenas

diretrizes gerais (sem metas e ações específicas) torna sua aplicação menos eficiente e mais

subjetiva.

Apenas os estados de RJ; BA; PB definiram zonas (ou estão em processo de definição,

como é o caso específico do RJ) com metas específicas que contemplem essas diretrizes e com

ações concretas para a execução destas metas.

Os ZEECs de Santa Catarina e Paraná apresentam, além das diretrizes gerais, ações

concretas para as zonas definidas, embora não estipulem metas.

Já São Paulo estipula metas a serem atingidas para as zonas, embora não tenham

especificado as ações necessárias ou desejáveis para cada uma delas.



1 = São indicadas apenas diretrizes para as zonas do ZEEC

2 = São indicadas diretrizes e ações ou metas para as zonas do ZEEC

3 = São indicadas diretrizes, ações e metas para as zonas do ZEEC

INDICADOR 31 - CONSIDERAÇÃO DO ZEEC NAS POLÍTICAS SETORIAIS (SETOR PRODUTIVO)

DO ESTADO

_____________________________________________________________________________________________________


118

Formalmente Informalmente

PR RS

CE SP

MA PE

AP

Turismo Pesca/Aquicultura Saneamento básico Não informado

PE CE RS PR

RN MA SP

CE

3

5

0

1

2

3

4

5

6

7

8


Consideração do ZEEC nas políticas setoriais (setor produtivo) do estado

3 2 1 20

2

4

6

8

10

12

14

Turismo Pesca/Aquicultura Saneamento básico Não informado

Consideração do ZEEC nas políticas setoriais (setor produtivo) do estado

_____________________________________________________________________________________________________


119


Oito estados (RS; PR; SP; PE, RN, CE; MA; AP) indicaram a utilização do ZEEC na

formulação de políticas setoriais do estado. Destes, 3 formalmente (PR; CE; MA) e cinco

informalmente (RS; SP; PE; RN; AP).

PE, RN e CE referem-se à inserção do ZEEC em políticas do setor de turismo. Já o

Maranhão e Ceará referem-se à inserção do ZEEC em políticas do setor pesqueiro e de

aquicultura. O RS identificou a consideração do ZEEC na formulação de políticas de

saneamento básico.

Paraná e São Paulo não identificaram os setores produtivos, embora tenham aportado

a informação sobre a consideração do ZEEC nas políticas setoriais de seus estados.


Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Consideração do ZEEC nas

políticas setoriais (setor produtivo) do estado” constituem-se de relevante indicativo da baixa

permeabilidade do ZEEC na formulação de Políticas, Planos e Projetos por parte dos setores

produtivos. Tal fato é dissonante aos objetivos de um ZEEC: Orientar o processo de

ordenamento territorial, necessário para a obtenção das condições de sustentabilidade do

desenvolvimento da zona costeira, como mecanismo de apoio às ações de monitoramento,

licenciamento, fiscalização e gestão.

É inviável que um processo de ordenamento territorial seja efetivo sem que os setores

produtivos não apenas participem da construção e implementação do ZEEC, mas o

internalizem em seus próprios instrumentos de gestão.

É esperado que, embora o planejamento desejado tenha um caráter integrado no

ordenamento do território, a efetividade das ações relacionadas a utilização dos recursos e

ocupação do espaço está relacionada à forma de uso dos setores produtivos.



1 = O ZEEC não é considerado na formulação de políticas setoriais

_____________________________________________________________________________________________________


120

2 = O ZEEC é considerado informalmente na formulação de políticas setoriais

3 = O ZEEC é considerado de maneira formal na formulação de políticas setoriais

INDICADOR 32 - CONSIDERAÇÃO DO ZEEC NAS POLÍTICAS TERRITORIAIS E AMBIENTAIS DO

ESTADO


PR RS

SP SC

RJ BA

RN PB

CE

AP


6

4

0

1

2

3

4

5

6


Consideração do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais do estado

_____________________________________________________________________________________________________


121

O ZEEC é considerado, de maneira formal ou informal, em algumas políticas territoriais

e ambientais dos estados. Destacam-se as políticas relacionadas à Planos Diretores, Políticas

Estaduais de Meio Ambiente, Unidades de Conservação. Além dessas foram identificadas

relações do ZEEC com políticas de Recursos Hídricos, Mudanças Climáticas, Licenciamento

Ambiental e com o Projeto ORLA.

Os estados de PR; SP; RJ; RN; CE; AP apresentam essa relação de maneira formal, ou

seja, são citadas de forma explícita na legislação. Já RS; SC; BA; PB tem a utilização do ZEEC na

formulação de políticas territoriais e ambientais de maneira informal, ou seja, quando

consideradas no processo de tomada de decisão, mesmo sem essa referência.


Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Consideração do ZEEC nas

políticas territoriais e ambientais do estado” demonstram que o nível de consideração entre

o ZEEC e outras políticas territoriais não é desprezível, embora seja heterogêneo.

A informalidade nas relações entre estas políticas identificadas nos estados do RS; SC;

BA; PB indica uma fraqueza do processo na busca da implementação de fato do que propõe o

zoneamento.

Ressalta-se o fato de que, em muitos casos, existe certa similaridade no conjunto dos

atores sociais envolvidos na formulação destas políticas, resultando em certo padrão

endógeno em suas diretrizes (mesmos grupos participam da elaboração de diferentes

políticas).

Tal característica (similaridade do conjunto dos atores) pode comprometer a

abrangência da participação de outros atores e interesses presentes na elaboração de

políticas que deveriam, idealmente, estar consideras no âmbito do ZEEC, gerando dificuldades

na validação/aceitação do mesmo.

Mesmo assim, cabe destacar que em seis estados (PR; SP; RJ; RN; CE; AP) essa relação

entre demais políticas territoriais e o ZEEC se dá de maneira formal, qualificando o processo

de gestão do território e contribuindo para uma implementação mais eficiente do

instrumento.


_____________________________________________________________________________________________________


122


1 = O ZEEC não é considerado na formulação de políticas territoriais e ambientais do estado

2 = O ZEEC é considerado informalmente na formulação de políticas territoriais e ambientais

do estado

3 = O ZEEC é considerado de maneira formal na formulação de políticas territoriais e

ambientais do estado

INDICADOR 33 - UTILIZAÇÃO DO ZEEC NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL


PR RS

SP BA

6

4

0

1

2

3

4

5

6

7

8


Utilização do ZEEC no licenciamento ambiental

_____________________________________________________________________________________________________


123

PE PB

RN AP

CE

PA


Dos estados que possuem ZEEC identifica-se que em seis deles (PR; SP; PE; RN; CE; PA)

o instrumento é utilizado de maneira formal, ou seja, com legislação específica, nas rotinas do

Licenciamento Ambiental. Outros quatro estados o utilizam de maneira informal, sem

legislação específica. São eles: RS; BA; PB; AP.


O fato de não ser possível identificar a utilização direta dos produtos gerados pelo

processo de implementação do ZEEC nas rotinas próprias do Licenciamento Ambiental é um

fato negativo na análise deste indicador. Para a obtenção desta informação seria necessário

investigar a fundo cada situação, analisando os processos de licenciamento, o que não foi

possível no âmbito dessa pesquisa.

Mesmo assim, apurou-se que em seis estados (PR; SP; PE; RN; CE; PA) a consideração

do ZEEC nos processos decisórios de licenciamento são formalizados. Como exemplo, cita-se

o caso de São Paulo que, por intermédio das recomendações que constam nos Decretos

específicos, os processos de licenciamento vêm respeitando o ZEEC, já que o mesmo é uma

imposição legal. Já no caso de Pernambuco, o fato do ZEEC ter sido construído dentro do

próprio órgão licenciador, foi um catalisador no processo de integração.

Já nos estados do RS; BA; PB; AP os produtos do ZEEC são considerados durante os

processos do licenciamento ambiental de maneira informal. Tal fato acarreta em oscilações

na frequência e formato dessa utilização, uma vez que a mesma irá variar conforme posturas

técnicas e políticas dos gestores em questão, inserindo certo grau de subjetividade em seu

escopo.

Uma questão a ser resolvida e que está fora do alcance desse indicador é: o fato dos

seis estados que atrelaram a utilização do ZEEC nas rotinas de licenciamento ambiental em

_____________________________________________________________________________________________________


124

seus estados trouxe ganhos (qualitativos e/ou quantitativos) do ponto de vista da gestão

territorial e ambiental?

Cabe ainda ressaltar que os estados de Santa Catarina, Rio de Janeiro e Espírito Santo

apenas indicaram a intenção de utilização do ZEEC por parte de gestores em processos de

licenciamento, ou ainda apenas apontaram a evidência de utilização das bases de dados

construídas para o ZEEC no Licenciamento Ambiental, mas não especificamente as

ferramentas do ZEEC.



1 = O ZEEC não é utilizado nas rotinas de Licenciamento Ambiental do estado

2 = O ZEEC é utilizado de maneira informal nas rotinas de Licenciamento Ambiental do estado

3 = O ZEEC é utilizado de maneira formal nas rotinas de Licenciamento Ambiental do estado

INDICADOR 34 - CAPACITAÇÃO DE GESTORES PARA O ZEE

_____________________________________________________________________________________________________


125

Com capacitação Sem capacitação

RS PR

SC ES

SP BA

RJ MA

PE PA

PB AP

RN

CE


Oito dos 16 estados que compõem o universo de análise deste estudo passaram por

algum tipo de capacitação direcionada à gestores envolvidos com o processo de elaboração e

implementação do ZEEC. São eles: RS; SC; SP; RJ; PE; PB; RN; CE. Em outros seis estados (PR;

ES; BA; MA; PA; AP) ou essa capacitação não existiu ou ela está em fase de planejamento,

como é o caso da Bahia.

Cabe ressaltar que os tipos de capacitação oferecidos, bem como o agente capacitador

variaram muito entre os estados, como poderá ser observado na análise do indicador.


8

6

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Com capacitação Sem capacitação

CAPACITAÇÃO DE GESTORES PARA O ZEE

_____________________________________________________________________________________________________


126

Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Capacitação para o ZEEC”

indicam a preocupação dos estados com a qualificação dos gestores e/ou técnicos que

participaram do processo de elaboração e implementação do instrumento em seus setores

costeiros.

Oito estados que possuem o ZEEC, independente de seu grau de maturidade,

apresentaram algum tipo de capacitação para gestores, denotando a importância de tal

atividade para a qualidade dos produtos e a melhor compreensão e utilização do ZEEC na

esfera governamental. A Bahia e o Paraná indicaram a intenção de inserir projetos de

capacitação no escopo do instrumento. Pode-se inferir que existe certo consenso em relação

a este tópico.

Dos estados que não possuem nenhum tipo de iniciativa para a efetivação do ZEEC no

âmbito de sua gestão costeira, apenas Sergipe e Alagoas não dispenderam esforços no sentido

de receber ou oferecer algum tipo de capacitação. Já no Pará a capacitação se deu no âmbito

do ZEE estadual, envolvendo também os gestores do GERCO. O Espírito Santo, estado que

avançou até a fase de prognóstico na elaboração de seu ZEEC, também não passou por

nenhum tipo de capacitação.

O indicador também buscou analisar qual o tipo de capacitação ocorrido durante o

processo. Neste aspecto, destaca-se o fato de que a capacitação ocorreu da esfera federal

para a esfera estadual e desta para os gestores envolvidos. Estados que tem seu processo de

ZEEC há mais tempo, foram capacitados diretamente pelo MMA no âmbito do PNMA I e II e

nas metodologias utilizadas na época (descritas no indicador 18: Compatibilidade

metodológica por fases de elaboração do ZEEC).

A utilização de Congressos, Seminários e Workshops para capacitar seus gestores

visando o processo de construção do ZEEC foi o principal mecanismo utilizado pelos estados,

com destaque para São Paulo e Rio Grande do Sul.



1 = Não houve capacitação de gestores para o ZEEC

2 = Há apenas o planejamento para futura capacitação de gestores

_____________________________________________________________________________________________________


127

3 = Houve capacitação de gestores para o ZEEC

INDICADOR 35 - ESTADOS EM QUE HÁ MONITORAMENTO DE METAS/DIRETRIZES

Com monitoramento Sem monitoramento

RS - SR

PR - SP

RJ - ES

BA - SE

AL - PE

PB - RN

CE - MA

PA - AP


Em nenhum estado foi identificado a existência de monitoramento e avaliação das

metas e/ou diretrizes das zonas definidas no ZEEC. Apenas o estado de SP manifestou as

primeiras iniciativas, ainda incipientes, neste sentido.

0

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Com moitoramento Sem monitoramento

Estados em que há monitoramento de metas/diretrizes

_____________________________________________________________________________________________________


128


Considerada a última etapa do ciclo de implementação do processo de Zoneamento

Ecológico Econômico Costeiro em um estado, a fase de monitoramento e avaliação das metas

e/ou diretrizes não foi atingida por nenhum estado.

Tal fato reforça o baixo grau de apropriação do instrumento por parte da sociedade e

pode contribuir na explicação de baixos padrões de efetividade do mesmo ao longo da costa

brasileira, uma vez que nem mesmo os estados com maior grau de maturidade na

implementação do ZEEC em seus setores costeiros avançaram no monitoramento e avaliação.

Este cenário reflete e é influenciado por uma questão cultural na gestão ambiental no

Brasil: poucos são os instrumentos de gestão ambiental e territorial que possuem sistemas de

monitoramento e avaliação efetivos e colocados em prática. O próprio Sistema de

Monitoramento da Zona Costeira e seu respectivo Relatório de Qualidade Ambiental, ambos

previstos pela legislação de gerenciamento costeiro no Brasil, nunca foram implementados.



1 = Não existe monitoramento e avaliação do ZEEC

2 = Existe monitoramento e avaliação do ZEEC, mas ele não é aplicado

3 = Existe monitoramento e avaliação do ZEEC, e ele é aplicado

Tabela 5: Observações de desempenho dos indicadores utilizado na avaliação dos Zoneamentos

Ecológico-Econômicos do Brasil

Indicador Função Observações de desempenho

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129

1 Base normativa estadual

do ZEEC

Analisar a sustentação

legal do instrumento no

estado.

Demonstra ser de simples aplicação e traz dados de relevância. Um problema observado é a necessidade de especificar (na entrevista) a legislação referente ao ZEEC e ao PEGC para obter homogeneidade no conteúdo das respostas, pois se observou, ao longo das entrevistas, certo grau de confusão entre os entrevistados, em que alguns já se referiram à legislação dos setores e outros não se referiram à legislação de setores em momento nenhum (embora tenham setores com ZEEC instituído). Sugere-se atrelar este indicador ao indicador 10 (Número de setores costeiros (território) com ZEEC).

2 Natureza da Instituição

responsável pelo ZEEC

Identificar se o ZEEC é

atrelado ao órgão

ambiental ou a outro

setor. Espera-se detalhar

seu enfoque e a relação

com a realização de

zoneamentos do setor

produtivo, abrangência e

integração do ZEEC.

Não apresentou dificuldades em sua

aplicação e trouxe resultados

significativos.

3 Prioridade Institucional

do ZEEC

Demonstra a inserção e

priorização do ZEEC na

agenda política estadual.

Houve diferentes abordagens no momento da aplicação da pergunta, que se reflete na forma como as respostas foram construídas, sendo que um estado respondeu à pergunta dentro da lógica dos setores e os outros dentro do estado como um todo. Sugere-se simplificar o indicador, mantendo apenas as perguntas sobre o grau de prioridade (mesmo guardada a subjetividade da questão) e a pergunta sobre a inserção do ZEEC no orçamento estadual.

4 Representatividade

intersetorial no arranjo

institucional do ZEEC

Analisa o arranjo

institucional quanto à

participação dos setores

nas tomadas de decisões

relativas ao ZEEC

Eficiente na obtenção de dados sobre a existência de espaços institucionais. Apresentou dificuldades em obter informações sobre a distribuição dos representantes no grupo setorial, em função da dificuldade em obter tal informação, principalmente dos processos mais antigos.

_____________________________________________________________________________________________________


130

5 Equipe técnica diretamente envolvida na condução e elaboração do ZEEC

Identifica a estrutura da equipe de coordenação do ZEEC e o meio de atuação dos responsáveis técnicos na elaboração do ZEEC Relaciona-se à priorização/negligência de determinados critérios à elaboração do instrumento, evidenciando a perspectiva e intenção dos gestores/tomadores de decisão no tocante ao instrumento.

Apesar de fornecer dados básicos sobre o tema, mostrou de difícil aplicação, pois envolveu dados técnicos que geralmente os entrevistados não possuíam e que, muitas vezes a memória institucional não era contínua o suficiente para a obtenção do dado. Sugere-se simplificar esse indicador mantendo apenas a questão sobre a natureza da equipe.

6 Dependência de recursos humanos externos por fase do ZEEC

Analisar capacidade institucional para elaboração do instrumento.

Obteve respostas objetivas e claras, obtendo bom desempenho.

7 Fonte do Recurso Demonstra a capacidade

de articulação do órgão

para obtenção do

recurso. Aponta as

principais fontes de

recurso existentes para

elaboração no ZEEC no

país.

Obteve respostas objetivas no que diz respeito à identificação de fontes de recurso. No que diz respeito à capacidade de articulação, o levantamento foi complexo, tanto em relação às respostas dos entrevistados, quanto na busca em referencias bibliográficas e produtos oriundos dos zoneamentos. Quando o indicador buscou definir valores investidos, o aporte dessas informações foi relativamente baixo, uma vez que alguns estados construíram seu ZEEC há muitos anos atrás, fazendo com que os valores se perdessem ou fossem de difícil resgate na instituição.

8 Limites territoriais do

ZEEC

Identificar se a base

territorial do ZEEC

corresponde à legislação

federal do

Gerenciamento Costeiro

Obteve respostas relevantes à análise das bases territoriais utilizadas pelos estados, mas apresentou problemas quanto à classificação de área abrangente compatível ao Decreto 5.300/2004, pois a posição dos estados foi muito abrangente, sendo difícil definir com precisão sua adequação ou não ao decreto. Poucos citaram os limites marinhos. Sugere-se explicitar uma nova pergunta para os limites terrestres e outra para os limites marinhos.

_____________________________________________________________________________________________________


131

9 Percentual da linha de

costa e da Zona Costeira

com ZEEC

Corrobora na avaliação

da institucionalização do

instrumento em território

nacional, uma vez que

indica uma primeira

aproximação de um

diagnóstico de situação.

Dado básico para a análise proposta. Para se analisar um instrumento de gestão como o ZEEC, uma das primeiras questões a ser identificadas é a existência do mesmo nos estados. Mas, mesmo com essa importância, sugere-se simplificar as perguntas da entrevista, uma vez que as mesmas exigiam um trabalho técnico prévio e que nem sempre já se encontrava disponível, sendo difícil para os entrevistados, bem como para a equipe do projeto, obter essa informação com maior precisão, seja em entrevistas ou na análise bibliográfica.

10 Número de setores

costeiros (território)

com ZEEC

Corrobora na avaliação

da institucionalização do

instrumento em território

nacional, uma vez que

indica uma primeira

aproximação de um

diagnóstico de situação.

Fácil aplicação e de compreensão simples por parte dos entrevistados. Seu maior problema é a interpretação dos resultados, que necessita ser realizada de forma integrada com o indicador nove, uma vez que essa análise pressupõe a relação entre número de setores, extensão das zonas costeiras dos estados e existência do instrumento.

11 Escala cartográfica Importante para interface

com planos diretores,

planos setoriais e possível

utilização em

licenciamento ambiental

Fácil aplicação, uma vez que a informação é direta. A segunda parte do indicador visa identificar a escala da linha de costa utilizada, bem como se houve necessidade de compatibilizar a linha de costa adotada na escala marinha com a adotada na escala terrestre. Estas informações são de difícil acesso, tanto pelas entrevistas quanto pelas análises de documentos, uma vez que o tema tem forte caráter técnico e nem sempre está discutido na literatura.

12 Articulação

governamental no

processo do ZEEC

Integração com as esferas

de governo, relação com

o governo federal,

incentivo à

implementação de ZEEC

municipais e a

importância da troca de

informação com outros

estados.

Aportou resultados interessantes ao relacionar os diferentes níveis governamentais. Não houve maiores dualidades em se obter a informação, mas deve-se atentar para o fato de que, em estados onde a institucionalização do GERCO é instável, a probabilidade do histórico institucional ser descontínuo prejudicando a obtenção desse dado.

_____________________________________________________________________________________________________


132

13 Participação social

formal

Entender o nível de

envolvimento da

sociedade no processo. É

relacionado com a

inserção e relevância do

caráter social no ZEEC

Embora tenha sido proposto visando resposta objetiva, identificaram-se interpretações discordantes sobre o mesmo. As dúvidas se deram em razão do mesmo avançar, em termos de análise, para o caráter da participação (consultivo ou deliberativo), e/ou analisar a sua efetividade (operacionalização e abrangência). Para avaliações futuras, sugere-se desmembrar o mesmo em dois indicadores: 1 – Existe participação social formal? Sim ou não. 2 – Com que caráter? Deliberativo ou consultivo.

14 Composição da participação social formal

Entender a abrangência do caráter social no processo.

Embora demonstre ser simples, existem algumas ressalvas entre as instituições em responder sobre as características (cooperativas, sindicatos, associação de bairro, ONGs- ambiental ou social, coletivos, empresas) de cada instituição ou pessoas pelo fato de não existir um padrão a ser seguido na política de gestão costeira.

15 Mecanismos de participação social no processo do ZEEC

Verificar a participação social durante as diferentes fases do ZEEC, afim de identificar quais métodos utilizados

Este indicador, embora tenha aportado dados significativos, é dependente do profundo conhecimento dos técnicos envolvidos, uma vez que, em alguns casos, o processo de elaboração do ZEEC é antigo, dificultando o resgate da informação. A conceituação empregada necessita ser bem definida, ou pode haver confusão na hora do levantamento da informação.

16 Número e distribuição territorial das Audiências Públicas

Identifica a promoção de oportunidades para participação social de forma amplamente distribuída no território

Eficiente na obtenção das informações acerca do número de Audiências Públicas, mas nem tanto em relação à sua distribuição territorial e nem em relação ao número de participantes. Há também necessidade de buscar uma definição consensual sobre “audiência publica”.

17 Consideração dos conflitos na elaboração do ZEEC

Possibilita um panorama dos temas que mais vem apresentando conflitos no cenário nacional.

O indicador permite listar os conflitos existentes, mas foi pouco preciso na definição do caráter do conflito. Outra questão é que houve interpretação dúbia por parte dos entrevistados, que destoou da intenção do

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133

indicador, uma vez que algumas respostas confundiram-se com os conflitos habituais da zona costeira, mesmo que muitas vezes sejam os próprios conflitos impulsionadores da elaboração do ZEEC.

18 Compatibilidade metodológica por fases de elaboração do ZEEC

Identificar se a metodologia utilizada para a elaboração do ZEEC seguiu as diretrizes básicas do MMA

Falta de clareza entre os entrevistados em relação à abrangência daquilo que se definiu como "metodologia do MMA". Tal confusão é parte do próprio instrumental metodológico disponível no país. Como todos os estados fizeram adaptações em vista das múltiplas realidades locais, define-se que não há um método em si, e sim um conjunto de "bases" metodológicas, fazendo com que as respostas nos diferentes estados fossem de difícil correlação.

19 Metodologia para a faixa marinha do ZEEC

Considera a relevância da faixa marinha para o processo de planejamento e gestão no âmbito estadual

Permite identificar os estados com iniciativas de ZEEC marinho e aponta, de forma descritiva, os diferentes caminhos metodológicos adotados.

20 Cartografia temática Analisar quais mapas temáticos integraram o processo do ZEEC. Demonstra multiplicidade e complexidade de elementos que podem compor um ZEEC.

Apresenta resultados sobre a predominância de determinados temas na configuração dos ZEECs. Sugere-se a retirada da primeira pergunta desse indicador, a qual solicita ao entrevistado uma lista de temas, as quais necessitam atenção posterior à entrevista e não tem relevância na análise.

21 Natureza dos dados para elaboração do ZEEC

Permite analisar a natureza do esforço de levantamento e/ou sistematização da informação, bem como a qualidade dos dados

O indicador mostra de forma satisfatória a dependência de dados primários ou secundários para a elaboração dos zoneamentos, mas não atinge a pretendida relação de predominância entre os dois tipos de dados.

22 Critério(s)-chave(s) na delimitação das zonas-tipo e suas diretrizes

Demonstra a utilização do diagnóstico e prognóstico para estabelecimento das zonas-tipo e diretrizes

Focado na fonte dos critérios utilizados e se houve a utilização dos produtos de diagnóstico e prognóstico como fontes. Sugere-se a reformulação do mesmo para uma lista de opções onde o entrevistado apenas marca a opção que melhor se encaixa no seu caso.

23 Compatibilização com zoneamentos setoriais

Analisar a compatibilidade entre as

O indicador mostrou-se eficiente na identificação de sobreposição entre o

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134

diretrizes do ZEEC e zoneamentos setoriais.

ZEEC e demais zoneamentos existentes, bem como foi de fácil assimilação por parte dos entrevistados.

24 Número de setores costeiros (território) com ZEEC instituído por ato normativo

Avaliar a sustentação legal para a implementação do instrumento

O indicador mostrou-se simples e eficiente na identificação de leis e normas que indiquem uma sustentação legal para a implementação do instrumento.

25 Fase em que se encontra o ZEEC

Em caso de ZEEC em elaboração ou em revisão, verificar em que fase se encontra.

O indicador foi eficiente para a observação quantitativa da relação do ZEEC com a fase que ele se encontra no que toca à sua concepção. A forma como a informação foi obtida ocasionou certa redundância em relação a um estado ter mais de um setor costeiro com ZEEC em diferentes fases.

26 Nível de elaboração do ZEE na faixa marinha da Zona Costeira

Busca-se retratar um quadro da situação do ZEEC na faixa marinha no país, quanto à sua elaboração.

O indicador foi eficiente para a observação quantitativa da relação do ZEEC marinho com a fase que ele se encontra no que toca à sua concepção, bem como com a relação entre a existência de normas e a elaboração do mesmo. As demais questões inclusas no indicador (relacionadas a licenciamento e políticas setoriais) não aportaram resultados significativos para avaliação do instrumento.

27 Produtos gerados pelo ZEEC

Destaca a abrangência de produtos e a própria concepção do ZEEC no âmbito estadual

O indicador, embora tenha sido eficiente na demonstração da pluralidade dos produtos gerados, mostrou-se pouco eficaz quanto à precisão do caráter dos mesmos, no sentido de diferenciá-los como inerentes ao processo (mapas e relatórios) daqueles que cumprem o papel de comunicação do ZEEC junto à sociedade.

28 Clareza dos produtos gerados pelo ZEEC

Aponta uma maior facilidade para interpretação, divulgação e utilização do instrumento.

O indicador pode apresentar certo grau de dependência à percepção dos gestores envolvidos com a elaboração e a implementação do instrumento. O conceito de “clareza” possui considerável grau de subjetividade podendo dificultar sua aplicação e interpretação. Sugere-se alteração para “facilidade de compreensão para

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135

a tomada de decisão”, o que poderá reduzir essa subjetividade.

29 Acesso à informação Relacionado aos princípios da transparência, visibilidade e acesso à informação.

Eficiente na identificação do grau de acesso à informação derivada dos processos de ZEEC nos estados, sendo possível ainda inferira relação entre a maturidade do processoXacessibilidade da informação. Não houve maiores dificuldades para a obtenção dos dados referentes a este indicador.

30 Diretrizes, plano de ação e metas do ZEEC

Analisa se os produtos finais do ZEEC indicam diretrizes, plano de ação e/ou metas para cada zona.

Eficiente e direto na obtenção das informações acerca da existência de diretrizes, metas e ações no escopo dos ZEEC. Destaca-se que não houve a intenção de buscar grau de eficiência das mesmas e nem avaliar de forma qualitativa nenhuma dessas iniciativas. Não houve interpretações dúbias por parte dos gestores e nem dos técnicos envolvidos no projeto sobre a conceituação utilizada.

31 Consideração do ZEEC nas políticas setoriais (setor produtivo) do estado

Identificar se as políticas ambientais setoriais consideram o ZEEC

Eficiente e direto na obtenção das informações acerca da inserção e consideração do ZEEC em políticas do setor produtivo. Porém, cabe ressaltar que para uma melhor aferição da qualidade das informações obtidas neste indicador, foi necessária uma profunda pesquisa em diversas instituições dos governos estaduais, uma vez que a informação é pautada, inicialmente, na opinião do entrevistado, o qual é passível de desconhecimento de alguma iniciativa com o caráter almejado neste indicador.

32 Consideração do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais do estado

Verificar internalização e relevância do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais estaduais

Eficiente na obtenção das informações acerca da inserção e consideração do ZEEC em políticas territoriais e ambientais do estado. Porém, cabe ressaltar que no âmbito do questionário uma das perguntas “De que forma se dá a integração do ZEE do estado com o ZEEC?” mostrou-se complexa para a obtenção das informações desejadas nesse indicador.

33 Utilização do ZEEC no licenciamento ambiental

Identificar as formas de utilização do instrumento em relação aos processos

Eficiente na obtenção das informações acerca da utilização do ZEEC no licenciamento ambiental do

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136

inerentes o Licenciamento Ambiental no estado.

estado. Porém, cabe ressaltar que o indicador tem como uma de suas finalidades “Identificar as formas de utilização do instrumento em relação aos processos inerentes ao Licenciamento Ambiental no estado”. Para que tal meta fosse plenamente atingida seriam necessárias alterações no escopo do indicador, ou ainda alteração nas perguntas formuladas.

34 Capacitação para o ZEEC Influencia a qualidade dos produtos e a melhor compreensão e utilização do ZEEC na esfera governamental.

Eficiente na obtenção das informações acerca da Capacitação de gestores para o ZEEC, uma vez que foi possível identificar os estados que passaram por processos de capacitação. Porém, a forma como o indicador está expresso dificulta a análise do fluxo dessa capacitação: o estado foi capacitado ou oferece capacitação? Ou ambos?

35 Monitoramento e avaliação de metas e diretrizes do ZEEC

Analisa se as diretrizes gerais ou metas para cada zona foram atingidas.

Eficiente na obtenção das informações acerca do Monitoramento e avaliação de metas e diretrizes do ZEEC.

5.2 – A Escala LICKERT

As figuras 10 e 11 apresentam os resultados obtidos com a aplicação dos 35

indicadores agrupados na escala Lickert, considerando a ordem lógica explicitada na Figura

6.

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137

Figura 10. Aplicação das três categorias da escala Lickert para os 35 indicadores utilizados, considerando os estados costeiros de sul (à esquerda) para norte (à direita).

Ainda como forma de facilitar a interpretação desses resultados, a Figura 10 mostra a

mesma escala em uma versão mais “limpa”, sem os valores e sem as linhas. O estado do Piauí,

por não fazer parte da análise foi excluído da figura.

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138

Figura 11. Aplicação da escala Lickert aos resultados obtidos. Versão sem os valores e linhas.

O conjunto de classificações através da Escala Lickert permite uma visão integrada dos

avanços do ZEEC para o conjunto dos estados. Mesmo que não aponte, numa primeira vista,

nenhum claro padrão, a classificação indica de forma direta aqueles aspectos (indicadores)

atendidos, em algum nível, pela totalidade ou maioria dos estados. Da mesma forma, aponta

aqueles indicadores raramente ou nunca (indicador 35) atendidos pelo conjunto dos estados.

Embora desprovidos de tratamento estatístico de significância, chama a atenção que

a mediana das somas dos indicadores cai de 35 para 29 desde a fase de Planejamento

(indicadores 1-12) para a fase de Diagnóstico (indicadores 13-24) e 24 para a fase de

Implementação (indicadores 24-35). Tal tendência indica uma crescente dificuldade em

cumprir adequadamente os elementos e procedimentos que compõem o ZEEC desde a sua

concepção (Planejamento) até a sua completa realização (Implementação e Avaliação).

A partir da análise individualizada dos indicadores, pôde-se traçar um interessante

panorama da situação de elaboração e implementação do Zoneamento Ecológico Econômico

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139

Costeiro (ZEEC) no Brasil. Tal panorama aponta se não um cenário favorável, uma situação de

consolidação e maturidade do instrumento de gestão, embora não de forma homogênea, ao

longo da costa brasileira. Além disso, tal cenário diagnosticado não indica, necessariamente,

uma melhor condição socioambiental a determinado território, efeito certamente desejado

em tal contexto.

Em uma ótica meramente quantitativa, vale salientar a percepção de significativos

avanços no processo. Em 1997, apenas um estado apresentava o Zoneamento Ecológico-

Econômico Costeiro (ZEEC). Em avaliação feita durante o workshop nacional “Diretrizes

Técnicas, Políticas e Institucionais para o Gerenciamento Costeiro”, realizado na cidade de

Maceió, AL, em 2006, 59% dos estados possuíam o ZEEC elaborado, mesmo que em algumas

frações de suas Zonas Costeiras. Destes, quatro estados (24%) possuíam o zoneamento

instituído por norma legal.

A atualização destes números, realizada na presente avaliação, indica que apenas os

estados de Sergipe, Alagoas, Maranhão e Pará não possuem o Zoneamento Ecológico

Econômico em algum estágio de desenvolvimento sua zona costeira, elevando o percentual

de estados com ZEEC para mais de 75%. Deve-se ressaltar que tais números dizem respeito

aos estados que elaboraram pelo menos a fase de diagnóstico, não se constituindo como o

ZEEC completo em todas as suas fases.

Os mapas das figuras 12 e 13 ilustram a situação do ZEE e ZEEC respectivamente no

país (situação em dezembro de 2017). Destaca-se que nestas figuras foram apenas

considerados os instrumentos em si, diferentemente da análise individual dos indicadores

(item 5.1), onde se buscou avaliar a abrangência de zoneamentos ecológico-econômicos na

zona costeira do país, considerando tanto o ZEE quanto o ZEEC.

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140

Figura 12. Situação em dezembro de 2017 do Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) dos estados costeiros do Brasil. Considera-se como ZEE parcial, estados onde este zoneamento foi realizado em uma fração do território. O ZEEC (costeiro) não foi considerado.

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141

Figura 13. Situação em dezembro de 2017 do Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro (ZEEC) dos 17 estados costeiros do Brasil.

Aqui cabe uma ressalva ao entendimento do processo: a generalização do conceito de

zoneamento ambiental, a partir de sua inserção na Política Nacional do Meio Ambiente (lei

federal nº 6.938/1981), aliado ao contexto histórico e político vigente à época, fez que, ao

longo do tempo, diversas iniciativas de zoneamentos fossem levadas a cabo pelos estados,

sendo até hoje confundidos com o ZEEC. Os casos já descritos no item de avaliação dos

indicadores dos estados da Bahia e Espírito Santo são exemplos dessa ambiguidade, uma vez

que embora não possuam o ZEEC conforme posto na legislação, estes estados fizeram um

zoneamento ecológico econômico estadual com ênfase territorial e metodológica para suas

zonas costeiras.

Chama ainda atenção o fato de que em alguns estados o zoneamento foi feito de forma

setorial, como no caso de zoneamentos focados no uso da carcinicultura no Maranhão, ou

ainda o zoneamento territorial feito pelo Programa Pará Rural do governo do estado do Pará.

Embora tais zoneamentos englobem parte das zonas costeiras de seus estados, os mesmos

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142

não podem ser considerados ZEEC como proposto no PNGC, pois se distanciam do desejado

enfoque de integração multi-setorial para o planejamento e gestão da zona costeira.

5.3 – Análise Contextual Integrada

A década de 1980 é marcante em termos de gestão ambiental e territorial no país,

principalmente a partir da instituição da Política Nacional do Meio Ambiente (lei federal nº

6.938/1981), que preconiza a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental

propícia à vida. Tal política estabeleceu, entre seus instrumentos de execução, o zoneamento

ambiental, posteriormente regulamentado sob a denominação de zoneamento ecológico-

econômico (ZEE). Já em 1988, a Lei 7661 instituiu o Sistema de Gerenciamento Costeiro no

país, determinando como um de seus instrumentos o ZEEC.

O fato de ser um instrumento específico da política nacional de gestão da costa,

inserido no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) desde sua instituição em 1988,

torna a compreensão do ZEEC necessariamente atrelada ao contexto histórico em suas

abrangências políticas, institucionais e econômicas. Da mesma forma, não é possível

estabelecer qualquer tipo de análise sem considera-lo entremeado ao arcabouço jurídico e

institucional do Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) em escala nacional.

Na realidade, a existência dos dois zoneamentos (ZEE e ZEEC), ao mesmo tempo em

que coloca a Zona Costeira em um patamar destacado do ponto de vista da gestão territorial,

o que é perfeitamente compreensível face às suas especificidades e complexidade de

interações sócio ambientais, favorece interpretações dúbias, sobreposições de diretrizes,

duplicidade de esforços ou ainda, perda de significado do zoneamento costeiro em

determinadas situações.

Mesmo do ponto de vista das agendas internas do MMA, os dois instrumentos (ZEE e

ZEEC) nem sempre caminharam juntos: diversas reestruturações do Ministério fizeram com

que o ZEEC ficasse descolado do GERCO em determinados períodos, com destaque para o

período entre meados da década de 1990 até a reestruturação de 2009, quando a Gerência

Costeira passou a integrar o Departamento de Gestão Ambiental Territorial. Tal desintegração

trouxe consequências para o próprio gerenciamento costeiro do país, uma vez que, dos

instrumentos previstos no PNGC, apenas o ZEEC era coordenado por outro setor, com

vinculação ao Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA). Análises já realizadas sobre tal

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143

programa apontam para um relativo montante de recursos aplicados na componente

Gerenciamento Costeiro com obtenção de resultados relevantes, mas dispersos, além da

ausência de ferramentas de análise de eficácia dos mesmos.

O Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA) foi objeto de Acordo de Empréstimo

entre o Governo Brasileiro e o Banco Mundial, sendo estruturado em diversas componentes

que visaram à melhoria da qualidade ambiental em todo o País, mediante incentivo à gestão

integrada dos recursos naturais e do fortalecimento das instituições que compõem o Sistema

Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA. Tanto a sua primeira versão (PNMA 1) quanto a

segunda (PNMA 2) trouxeram componentes específicas para o Gerenciamento Costeiro, e

mais especificamente para “o ordenamento territorial em uma das áreas mais pressionadas

pela atividade antrópica, a Zona Costeira.”

O objetivo principal da componente Gerenciamento Costeiro era a “Melhoria da

capacidade de gestão estadual na zona costeira e realização de estudos estratégicos” Percebe-

se o enfoque direcionado para o fortalecimento das coordenações estaduais do GERCO.

O primeiro PNMA tratou de apoiar a estruturação do Programa Nacional de

Gerenciamento Costeiro – GERCO, com ênfase na capacitação das OEMAS visando a

elaboração dos zoneamentos. Varias iniciativas de ZEEC nos estados foram fomentadas e

apoiadas no âmbito do PNMA I.

Segundo o relatório “Programa Nacional do Meio Ambiente II - Avaliação da Primeira

Fase - Documento Síntese” (MMA, 2004), o PNMA introduziu novidades relevantes no modo

de relacionamento do MMA com os OEMAs e estes se beneficiaram de uma desejável

mudança em seu papel frente a outros organismos de governo e a atores locais. Destaque foi

dado a dois aspectos: a implementação de uma matriz de critérios de elegibilidade e

classificação hierárquica para o enquadramento no programa; e a adoção do conceito de

ativos ambientais como vetor da materialização do componente principal. Isso não reduziu a

importância do componente desenvolvimento institucional – em suas modalidades

licenciamento ambiental, monitoramento da qualidade da água (MQA) e gerenciamento

costeiro (GERCO) – que cumpriu o importante papel de capacitar e apoiar os organismos

participantes em ações de gestão ambiental integrativas e com efeitos perceptivos em nível

local.

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144

Dentre as ações de maior destaque na execução do PNMA II destacaram-se os pontos

a seguir, onde se percebe a relevância do ZEEC nos resultados obtidos durante o programa.

• Planos Diretores como estratégia para a implementação de diretrizes ambientais

com a articulação com ZEEC e Plano de Bacia (RS);

• Licenciamento passou a ter critérios baseados no zoneamento e mudou sua

imagem (RS);

• Multiplicação das prefeituras atingidas com o mesmo volume de recursos (RS);

• Promoção de uma visão regional e trocas entre as prefeituras para problemas

comuns (RS);

• Sistematização e disponibilização de informação;

• Parcerias interinstitucionais (BA, PR, RS, CE);

• Realização de diagnósticos, criação de uma APA marinha, proposta de zoneamento

e planos de ação (BA);

• Desenvolvimento de modelo de zoneamento marinho (PR);

• Capacitação em gestão ambiental dos municípios (BA e CE).

Tal cenário indica, ao mesmo tempo, a relevância da temática junto a um dos maiores

programas de cooperação internacional da área ambiental já realizado no país e a dissociação,

que se revelou contraproducente, das agendas dos setores responsáveis pela componente

Gerenciamento Costeiro do PNMA com a Gerência Costeira do MMA.

Nesta primeira fase de implementação tanto o ZEEC quanto o ZEE eram vistos como

instrumentos conservacionistas, com finalidade meramente de subsidiar políticas de

preservação. Nesta visão, muito contextualizada com a década de 1990, propunha-se o “não

uso” quando na realidade o instrumento propõe o “bom uso” (Moraes 2007).

A visão preponderantemente “naturalista” do ZEEC culminou com a publicação do

anexo 1 do Decreto 5300/04, o qual apresenta um quadro orientador para obtenção do

zoneamento, com a definição de critérios para enquadramento de áreas e as metas

ambientais para as respectivas zonas.

Embora conceitualmente adequado a seus propósitos este quadro é fruto de intensas

discussões até hoje em função do artigo 9º do Decreto 5300/04, o qual preconiza que:

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145

“Art. 9º - O ZEEC será elaborado de forma participativa, estabelecendo diretrizes quanto aos usos permitidos, proibidos ou estimulados, abrangendo as interações entre as faixas terrestre e marítima da zona costeira, considerando as orientações contidas no Anexo I deste Decreto.

Parágrafo único. Os ZEEC já existentes serão gradualmente compatibilizados com as orientações contidas neste Decreto.”

A leitura deste artigo e de seu parágrafo único deixa margem para discussões, uma vez

que o mesmo aponta para a necessidade de consideração das orientações contidas no anexo

I para a elaboração do ZEEC, bem como prevê que os ZEECs já elaborados sejam adequados à

referida tabela (figura 14).

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146

Figura 14. Parte do anexo I do Decreto 5300/04, o qual indica orientações básicas para a elaboração de novos ZEECs e adequação dos zoneamentos já existentes.

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147

Embora exista a indicação, nesta norma, que se trata de uma orientação e não uma

obrigatoriedade de sua utilização, ao mesmo tempo há a necessidade de se considerar tal

quadro na formulação do instrumento. Diversas interpretações já foram dadas a este artigo,

sendo que suas principias características versam em torno de uma situação de

obrigatoriedade de utilização, uma vez constar em Lei federal. Além disso, questiona-se o fato

de tal situação buscar uma padronização, que embora benéfica em uma análise primária,

mostra-se ineficaz em país de dimensões continentais e com tamanha diversidade física,

ecológica, social e cultural em sua zona costeira.

Uma das questões mais prementes em termos metodológicos em relação à elaboração

do ZEEC está relacionada aos métodos de levantamento de sua vertente socioeconômica,

ainda mais complexa do ponto de vista de assimilar a dinâmica socioeconômica de um

território e projetá-la no instrumento. Tal projeção configura-se como um dos pontos centrais

de uma proposta de zoneamento, uma vez que irá subsidiar a etapa de prognóstico, essencial

para a definição de zonas e suas respectivas diretrizes, metas e ações.

Moraes (2007), em sua análise do processo de ZEEC à época, destacou o fato de que

um zoneamento pode, em um determinado território, obstaculizar ou estimular tendências já

existentes. Um dos erros de interpretação cometidos em iniciativas de ZEEC é buscar alterar

profundamente ou criar novas tendências no espaço de gestão.

Outra nuance do processo do ZEEC que precisa ser compreendida é a relação entre as

equipes envolvidas na elaboração de uma proposta de ZEEC e a natureza do Instrumento: O

ZEEC (assim como o ZEE) é a expressão de um pacto político – institucional, que necessita

expressar certo consenso local ou regional. Ou seja, não se trata de um instrumento

meramente técnico. De nada adianta um ZEEC perfeito tecnicamente se o mesmo não estiver

acompanhado da necessária legitimidade política.

Em muitos casos, contratam-se empresas ou Universidades para a realização das

etapas de diagnóstico e prognóstico sem que as mesmas tenham a real dimensão (e

experiência) dessa característica do zoneamento. O resultado desse tipo de ação geralmente

resulta em documentos técnicos de alta qualidade, mas deslocados da realidade política e

institucional local. Um bom exemplo disso são reuniões e audiências públicas onde se

investem tempo e energia na discussão de filigranas técnicas em detrimento às questões mais

relevantes visando à consecução de um pacto político – institucional, uma vez que em última

análise, o ZEEC é uma poderosa ferramenta de negociação.

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148

Ainda que se possa assumir o juízo de que o ZEEC é uma ferramenta de negociação a

ser utilizada no processo de tomada de decisão no âmbito da gestão territorial, um

componente aparentemente simples não pode ser negligenciado: o tempo.

Procurou-se avaliar essa componente sob a ótica das fases de um ZEEC, já expostas na

figura 1 desse documento.

É notório que as zonas costeiras são porções do território que apresentam uma das

maiores (se não a maior) dinâmicas espaciais, sociais e culturais de um determinado país.

Facilidades logísticas, belezas cênicas, contato com o mar, dentre outros vários argumentos,

corroboram essa afirmação.

Tal cenário faz com que, muitas vezes, o tempo dispendido para as etapas de

planejamento e diagnóstico sejam tão dilatados que, ao se avançar na etapa de prognóstico

(principalmente na definição de cenários), a realidade detectada se mostre defasada,

implicando em descolamento da realidade local, o que, evidentemente, irá prejudicar não

somente a definição das zonas e suas diretrizes, mas principalmente, a implementação do

instrumento.

No mesmo prisma de análise da componente “tempo”, a definição do fórum de

legitimação e institucionalização do ZEEC, ou seja, a sua etapa de implementação, é uma

variável crucial. Um ZEEC adequadamente elaborado do ponto de vista técnico e com boa

participação e aceitação por parte da sociedade tenderá a se tornar debilitado caso o tempo

gasto com essa normatização seja elevado. Moraes (2007) cita situações em que as

Assembleias Legislativas, fóruns definidos pelo Gerenciamento Costeiro à época para essa

institucionalização, levaram até dez anos para votarem e aprovarem o ZEEC.

O ZEEC pode ser tomado como o instrumento da gestão costeira mais utilizado no

conjunto de instrumentos que prevê a referida Lei. Desde o início da existência do

denominado “Sistema GERCO” o ZEEC vem sendo debatido, elaborado e implementado em

diferentes níveis nos estados costeiros.

Há evidente relação entre o grau de implementação e priorização das Políticas

Estaduais de Gerenciamento Costeiro (e suas respectivas agendas) com o ZEEC. Estados que

instituíram e mantiveram o GERCO dentro de suas estruturas organizacionais são, via de regra,

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149

aqueles que mais avançaram em todos os aspectos de elaboração e implementação do

instrumento.

Uma questão básica que permeia toda a discussão é: Como fazer um instrumento de

planejamento territorial ter êxito em um país onde o planejamento é essencialmente setorial?

Possivelmente uma abordagem a essa questão seja, mais uma vez, imputar

significância aos processos de negociação e comprometimento entre os setores ditos

“usuários” da zona costeira com as comunidades e as entidades públicas responsáveis pelo

ordenamento territorial.

É evidente que, à medida que são os responsáveis pela elaboração e implementação

do ZEEC nos estados, as instituições e seus respectivos técnicos devem ter a prerrogativa de

liderança do processo, o que necessita de priorização claramente estabelecida durante todo

o processo, demonstrando, assim, a inserção adequada do ZEEC na agenda política estadual.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Sistema de Gerenciamento Costeiro no país completou 30 anos em 2018,

configurando-se como uma política profundamente arraigada no âmbito da gestão ambiental

e territorial, mesmo que essa posição não represente, necessariamente, efetividade nas ações

implementadas no período.

A Política Nacional de Gerenciamento Costeiro parte do pressuposto de um modelo

de gestão descentralizada, na qual os dezessete estados litorâneos devem elaborar seus

instrumentos de gestão a partir de diretrizes metodológicas propostas pela coordenação do

Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro. Porém, esta proposta se fundamenta, ainda

hoje, na pressuposta adoção de práticas voluntárias e continuadas pelos estados costeiros, o

que vem se constituindo em um dos principais gargalos para a implementação destes

instrumentos de gestão e, em última instância, para a efetividade das ações de gestão costeira

no Brasil (MMA, 2015).

O Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC) enquadra-se no hall destes

instrumentos supracitados, com a particularidade de não ser um instrumento específico da

política de gerenciamento costeiro, tendo seu próprio arcabouço jurídico, institucional e

técnico vinculado ao Programa ZEE Brasil, o qual foi Inicialmente planejado para a Amazônia

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150

Legal, tornando-se, posteriormente, um Programa do Plano Plurianual – PPA – para todo o

país.

Tal conjuntura adita características muito peculiares ao ZEEC, principalmente quando

considerados os contextos históricos e políticos que perpassaram estes quase 30 anos de sua

elaboração e implementação.

O início dos esforços de zoneamento costeiro no Brasil ocorreu no contexto de um

conjunto de pressões ao ambiente litorâneo em função, principalmente, do desenvolvimento

econômico sem uma base territorial ordenada, bem como de compromissos internacionais

assumidos pelo Brasil na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o

Desenvolvimento (Eco-92).

De fato, os 17 estados costeiros apresentam diferentes contextos históricos e

motivações que culminaram na elaboração e implementação do ZEEC nos mais variados

estágios, conforme demonstrado na presente análise. Pode-se inferir que a necessidade de

conhecimento das características ambientais e socioeconômicas de cada estado e a

premência de conciliação das diversas visões entre os diferentes níveis de governo acerca da

ocupação e do uso do território costeiro foram preponderantes para que se atingisse o estágio

atual no país. Além disso, cabe destaque também o papel de atendimento prestado pelo ZEEC

ao cumprimento de especificidades legais, como, por exemplo, a Lei nº 12.651/2012 (“novo”

Código Florestal).

Em um primeiro momento, a implantação da agenda do ZEEC nos estados costeiros

contribuiu para a inserção da temática ambiental, em diferentes graus, na dinâmica da gestão

do território, com marcada ênfase à preservação e conservação de ecossistemas. Além disso,

a implementação desta agenda propiciou aproximação entre setores de Universidades e

poder público, reforçando as conexões tão desejadas entre a ciência e a sociedade. Tal

aproximação foi essencial ao desenvolvimento de conjuntos de dados sistematizados e

espacializados que compuseram durante algum tempo a principal base de diagnósticos

temáticos disponíveis.

Dentre as principais valências da existência do ZEEC no âmbito das políticas públicas

de gestão do território podem-se destacar as seguintes:

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151

• Articulação entre diversos setores da sociedade, uma vez ser o ZEEC um instrumento

de âmago territorial em detrimento à visão meramente setorial.

• Geração de produtos técnicos para a sociedade.

• Orientação, ainda que de forma pouco incisiva, na elaboração dos planos plurianuais

e das leis orçamentárias anuais dos estados.

• Possibilidade de integração com políticas de gestão territorial continental (Planos de

Bacias Hidrográficas) e oceânica (Planejamento Estratégico Marinho – PEM).

• Identificação e mitigação de conflitos entre o território e seus usos, bem como entre

os setores da sociedade que demandam tais usos.

• Possibilidade de participação efetiva da sociedade, por meio de mecanismos

específicos.

• Aproximação entre as equipes técnicas de diferentes instituições e esferas públicas.

• Amparo a processos de identificação, caracterização, delimitação e criação de

unidades de conservação e de corredores de biodiversidade.

• Orientação a processos de licenciamento ambiental nos estados.

Embora todo o cenário aqui avaliado remeta a um interessante panorama da situação

de elaboração e implementação do ZEEC no Brasil, o qual aponta, se não um cenário favorável,

uma situação de consolidação e maturidade do instrumento de gestão, diversos problemas

foram identificados, sendo os mesmos responsáveis pela relativa ineficiência dessa política

pública em relação à gestão equilibrada da zona costeira.

Assim como já foi apontado em avaliação do ZEE da Amazônia (MMA, 2016), existe um

descrédito em muitos setores da sociedade, e principalmente dos gestores e técnicos

governamentais, quanto a real efetividade dos resultados alcançados pelo instrumento, em

especial em relação às diretrizes e estratégias para orientar a ocupação e o uso do território.

Segundo os autores, parte deste descrédito perpassa a relação estabelecida entre os esforços

desenvolvidos pelos diversos atores durante o processo de elaboração e o baixo grau de

implementação das ações previstas no instrumento.

Tal análise é perfeitamente condizente com a vertente costeira do Zoneamento

Ecológico Econômico, principalmente quando considerados a diversidade de setores

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152

econômicos envolvidos e seus respectivos vetores de pressão sobre os serviços ambientais

prestados pelos ecossistemas em questão.

Outra vertente de problemas comumente associadas às situações não favoráveis ao

desenvolvimento pleno do processo do ZEEC nos estados diz respeito ao conceito

habitualmente difundido de que “quanto mais dados melhor”. Embora, obviamente, um

Zoneamento do porte do ZEEC necessite de conjuntos de dados consistentes, é corriqueira a

situação de reuniões participativas inteiras (audiências públicas, devolutivas, etc.) serem mal

aproveitadas em função da discussão de pormenores diminutos em conjuntos de dados, das

quais os resultados obtidos na referida altercação praticamente nada agregam ao processo

em si.

Ademais, tem-se muitas vezes, como também identificada na avaliação do ZEE da

Amazônia (MMA, 2016), a apresentação de dados pouco úteis à gestão pública, decorrente

da escala de apresentação adotada, do uso de conhecimentos desatualizados após vários anos

decorridos para a elaboração e aprovação do instrumento, ou ainda, de planejamentos mal

estruturados nas fases iniciais do processo, onde, por vezes, o baixo grau de apropriação

metodológica do instrumento por parte dos planejadores remete a uma exigência

desproporcional de dados em detrimento à elaboração de unidades de integração de aspectos

humanos e naturais, que deveria ser percebida e analisada não apenas por sobreposição de

camadas de informações, mas também por interpretações e apreciações de gestores,

cientistas e demais atores sociais envolvidos.

Do ponto de vista metodológico é premente atentar para a necessidade de

incorporação de abordagens correntes, com destaque para a gestão em base ecossistêmica,

conceito fortemente atrelado aos serviços ecossistêmicos, bem como para a inserção da dita

lente climática, que consiste na inserção do paradigma das mudanças do clima na tomada de

decisão, mesmo que de forma indireta.

Por fim, considera-se que em termos específicos do ZEEC, sua elaboração e

implementação de forma condizente com seus objetivos pressupõem algumas

especificidades, sem as quais o processo tende a ser mais intrincado, lento, e muitas vezes

oneroso:

a) Existência de base normativa que preveja a elaboração e implementação do ZEEC.

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153

b) Existência de Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, tendo como um de seus

instrumentos o ZEEC.

c) Definição clara da Instituição responsável pela agenda política do GERCO, e por

consequência, do ZEEC.

d) Presença de ações específicas do ZEEC em seus planos plurianuais (PPA).

e) Estabelecimento de comissão (ou similar) formal específica para o ZEEC no estado.

f) Estruturação de equipe técnica envolvida permanentemente com a elaboração do

ZEEC, independente de contratações externas (convênios, parcerias, etc.).

g) Inserção do ZEEC como uma prioridade institucional, buscando recursos externos

ao órgão para a execução do mesmo.

h) Viabilização de participação social formal, organizada e efetiva, propiciando

apropriação, validação e legitimidade ao processo por parte dos atores sociais envolvidos.

i) Instituição do produto final do ZEEC por ato normativo, e não apenas como um

instrumento de consulta técnica.

j) Estabelecimento de comunicação como um dos elementos mais importantes no

processo de construção e implementação do ZEEC. Metodologias transparentes e

disponibilidade de dados e produtos na internet desde o início tendem a robustecer o

processo.

k) Compreensão de que o ZEEC, embora seja um instrumento “fim”, é um complexo

processo que envolve inter-relações entre comunidades, interesses e perspectivas. Dessa

forma, o ZEEC não pode ser tratado meramente como um estudo técnico, onde sobreposições

de camadas de dados, por mais detalhadas que sejam, propiciarão subsídios de aplicação

direta no planejamento territorial estratégico.

Estas onze premissas acima elencadas compõem um arcabouço básico para que o

processo de elaboração de um zoneamento ecológico econômico (ZEE) tenha condições

mínimas de ser implementado com relativo êxito, ainda que outros fatores políticos,

institucionais e até mesmo técnicos possam acometer o andamento do processo.

Mas, ainda que o resultado geral da avaliação aqui apresentada seja relativamente

positivo (se não em termos de efetividade, pelo menos em termos de processo) é impossível

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154

não perceber uma profunda ambiguidade entre o ZEE propriamente dito e sua versão costeira

(Decreto 5.300/04). Como já anteriormente discutido, a gênese de ambos os instrumentos é

a mesma: o conceito de Zoneamento Ambiental existente na Lei 6938/1981. Os caminhos

políticos e institucionais desses instrumentos foram, muitas vezes, divergentes em distintos

momentos da gestão pública ambiental e territorial do Brasil. Tais divergências mereceriam

um aprofundamento de análise que perpassa os objetivos do presente relatório, mas que

certamente aportariam mais elementos para a completa compreensão desse processo de

afastamento contínuo e gradual dos dois instrumentos supracitados (ZEE e ZEEC).

Mas ainda sem essa análise específica, um fato não passa despercebido nos resultados

e merece atenção: há um notório desalinho entre ZEE e ZEEC, conforme demonstrado diversas

vezes ao longo desse relatório.

A generalização do conceito de zoneamento ambiental, a partir de sua inserção na

Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/1981), aliado ao contexto histórico e político

vigente à época, fez que, ao longo do tempo, diversas iniciativas de zoneamentos fossem

levadas a cabo pelos estados, sendo até hoje confundidos com o ZEEC. Os resultados já

descritos na avaliação dos indicadores dos estados da Bahia e Espírito Santo (por exemplo)

são indicativos dessa ambiguidade: ainda que não possuam o ZEEC conforme posto na

legislação, estes estados fizeram um zoneamento ecológico econômico estadual com ênfase

territorial e metodológica para suas zonas costeiras. Neste caso, tem-se situada a

ambivalência: o território costeiro possui zoneamento ecológico-econômico (inclusive com

consideração a nuances específicas da zona costeira), mas o mesmo não é o zoneamento

ecológico econômico previsto na legislação do Gerenciamento Costeiro (ZEEC).

Além da questão conceitual acima descrita, deve-se destacar que em situações como

essa há uma discordância não apenas em termos de arcabouço metodológico, mas também

no que tange aos atores sociais e instituições envolvidas no processo, as quais muitas vezes

não são as mesmas e, em situações mais complexas, nem mesmo estão conectadas.

Toda essa conjuntura leva a uma questão irrefutável: Qual é a vantagem, ou ainda a

necessidade, de termos dois instrumentos que almejam objetivos semelhantes, mas que

apresentam potencial de serem discrepantes no que diz respeito às diretrizes, escalas de

análise, arcabouço técnico e metodológico em sua concepção ?

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155

O planejamento territorial estratégico não se configura como prioridade da gestão

pública no país. Poucas são as iniciativas efetivas nesse sentido que são levadas a cabo até

que resultados concretos sejam atingidos. Se considerarmos o ZEE como uma das iniciativas

mais duradouras neste sentido, podemos questionar a existência de um instrumento

específico para a zona costeira (ZEEC) que, em última análise, possui os mesmos objetivos do

ZEE, ainda que resguardadas as diferenças de método e escala.

Por fim, sugere-se que essa discussão seja avocada entre os atores sociais envolvidos

com a temática do Gerenciamento Costeiro, buscando a otimização de esforços, recursos

materiais e humanos e almejando uma maior efetividade do que realmente importa: a gestão

da zona costeira do Brasil.

_____________________________________________________________________________________________________


156

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8. ANEXOS

SISTEMA DE INDICADORES

1: Base normativa estadual do ZEEC

Nome Base normativa estadual do ZEEC

Descrição breve Previsão de elaboração (e/ou diretrizes) do ZEEC em ato normativo estadual.

Finalidade / Relevância Analisar a sustentação legal do instrumento no estado.

Natureza do indicador Técnico

Esfera Governamental Estadual

Método de medição Qualitativo. Binário.

Frequência de medição 4 anos

Limitações de monitoramento e dados

Diferenciação entre zoneamentos setoriais (Setor produtivo) e ZEEC.

Referências essenciais Entrevistas e análise de documentos legais e relatórios técnicos.

Fontes de informação Governos estaduais.

Observações Analisar se a sustentação legal do instrumento no estado (ex. se há PEGC e o ZEEC consta como instrumento) traz ganho na implementação do ZEEC.

2: Natureza da instituição responsável pelo ZEEC

Nome Natureza da Instituição responsável pelo ZEEC

Descrição breve Identificar a natureza da instituição estadual responsável pelo processo do ZEEC.

Finalidade / Relevância

A principal questão é identificar se o ZEEC é atrelado ao órgão ambiental ou a outro setor. Espera-se detalhar seu enfoque e a relação com a realização de zoneamentos do setor produtivo, abrangência e integração do ZEEC.


Governança - Planejamento - Diagnóstico - Prognóstico - Subsídio à implementação

Escala Estadual

Método de medição Qualitativo. Ambiental ou não. Autarquia ou secretaria



Referências essenciais Contato com os GERCO estaduais, sites das secretarias estaduais.

Fontes de informação Instituições públicas.

Observações

Caso não seja no meio ambiente, qual é a instituição responsável? Secretarias de planejamento e gestão estaduais, desenvolvimento regional? O GERCO estadual é institucionalizado?

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3: Prioridade institucional do ZEEC

Nome Prioridade Institucional do ZEEC

Descrição breve Define a prioridade estabelecida pelo órgão ao longo do tempo para elaboração do ZEEC

Finalidade / Relevância Demonstra a inserção e priorização do ZEEC na agenda política estadual.

Natureza do indicador Governança

Escala Estado

Método de medição Qualitativo: Descritivo. Deve indicar tendências (ao longo do tempo) e não valores absolutos



Falta do registro histórico institucional.

Referências essenciais Entrevistas, análise documental e legal

Fontes de informação Gestores responsáveis, documentos e leis

Observações

Tentar observar as variações, ainda que de modo indireto, de prioridade ao longo das fases. Embora a informação possa ser subjetiva, pode oferecer bons indícios da prioridade na elaboração do ZEEC. Está no PPA? Foi executado? Qual valor do recurso dispendido no ZEEC relativo ao orçamento geral? Existe equipe especifica? Existe respaldo hierárquico?

4: Representatividade intersetorial no arranjo institucional do ZEEC

Nome Representatividade intersetorial no arranjo institucional do ZEEC

Descrição breve Existência e Composição de Comissão, Grupo, Comitê ou similar, formalmente estabelecida para o ZEEC

Finalidade / Relevância Analisa o arranjo institucional quanto à participação dos setores nas tomadas de decisões relativas ao ZEEC

Natureza do indicador Governança Planejamento Diagnóstico


Método de medição Quali-quantitativo: distribuição de assentos na Comissão.



Depende da capacidade da fonte de informação.

Referências essenciais Entrevistas, documentos e atos administrativos e normativos do poder público.

Fontes de informação Órgãos públicos estaduais

Observações Busca identificar a existência de corresponsabilidade dos demais setores produtivos.

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5: Equipe técnica diretamente envolvida na condução e elaboração do ZEEC

Nome Equipe técnica diretamente envolvida na condução e elaboração do ZEEC.

Descrição breve

Determina a natureza da equipe responsável pela condução e elaboração do ZEEC (poder público, terceiro setor, mercado). Busca-se o número, origem e formação dos profissionais envolvidos no processo.


Identifica a estrutura da equipe de coordenação do ZEEC e o meio de atuação dos responsáveis técnicos na elaboração do ZEEC Relaciona-se à priorização/negligência de determinados critérios à elaboração do instrumento, evidenciando a perspectiva e intenção dos gestores/tomadores de decisão no tocante ao instrumento. Pode evidenciar uma possível priorização de critérios econômicos, políticos, ambientais ou sociais na elaboração do ZEEC.

Natureza do indicador Técnico Fase de Planejamento

Escala Estadual

Método de medição Quantitativo (Número de pessoas) e Qualitativo (e vinculação profissional, a fim de caracterizar as formações profissionais).



Dificuldades em se resgatar os contratos e ARTs de profissionais responsáveis pela elaboração do instrumento.

Referências essenciais Contratos, ARTs (e outras declarações) e ZEECs (autoria). Edital para contratação e termos de referência

Fontes de informação Órgãos públicos estaduais e conselhos de classe.

Observações Informação pode ser complementada com entrevista dos gestores.

Indicadores relacionados

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6: Dependência de recursos humanos externos por fase do ZEEC

Nome Dependência de recursos humanos externos por fase do ZEEC

Descrição breve Identificar se houve contratação de serviços externos para elaboração do ZEEC nas suas diversas fases.

Finalidade / Relevância Analisar capacidade institucional para elaboração do instrumento.



Escala Estadual

Método de medição Qualitativo. Identificar a contratação de serviço externo em cada fase.



Essa informação nem sempre está disponível nos documentos do ZEEC. Falta de continuidade das equipes de órgãos estaduais.

Referências essenciais Entrevistas e análise documental.

Fontes de informação Órgãos estaduais

Observações Se possível, buscar identificar o grau de participação dessas contratações (ex; desenvolver uma pequena parte do diagnóstico ou desenvolver todo o produto).

7: Fonte do recurso

Nome Fonte do Recurso

Descrição breve Aponta a fonte e valor do recurso para elaboração do ZEEC

Finalidade / Relevância Demonstra a capacidade de articulação do órgão para obtenção do recurso. Aponta as principais fontes de recurso existentes para elaboração no ZEEC no país.


Escala Estado

Método de medição Qualitativo. Órgão de financiamento e valor.



Dificuldade de acesso às informações sobre os orçamentos.

Referências essenciais Entrevistas e análise documental.

Fontes de informação Órgãos Estaduais

Observações O que se intenciona é buscar uma ordem de grandeza de valor (não será necessária exatidão). Teoricamente está vinculado a algum programa.

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8: Recorte(s) territorial (ais) do ZEEC

Nome Limites territoriais do ZEEC

Descrição breve Recorte territorial utilizado para a definição da área de abrangência do ZEEC (limites municipais, bacias hidrográficas, isóbatas, etc.)

Finalidade / Relevância Identificar se a base territorial do ZEEC corresponde à legislação federal do Gerenciamento Costeiro



Método de medição Qualitativo.



Limitação do dado geoespacial disponível.

Referências essenciais Entrevista e análise documental.


Observações Em caso negativo, define o método de delimitação utilizado (i.e. bacia hidrográfica).

9: Percentual da linha de costa e da Zona Costeira com ZEEC

Nome Percentual da linha de costa e da Zona Costeira com ZEEC

Descrição breve Descreve o percentual de cobertura de linha de costa e da Zona Costeira com ZEEC no território nacional.

Finalidade / Relevância Corrobora na avaliação da institucionalização do instrumento em território nacional, uma vez que indica uma primeira aproximação de um diagnóstico de situação.

Natureza do indicador Técnico.

Esfera Governamental Nacional

Método de medição Quantitativo. Unidade mensurável: % da linha de costa e da Zona Costeira.



Diferenciação entre zoneamentos setoriais (setor produtivo) e ZEEC.

Referências essenciais Entrevistas com gestores, análise de documentos legais, relatórios técnicos e banco de dados.

Fontes de informação Órgãos públicos estaduais.

Observações

Não considerar outros zoneamentos e mapeamentos realizados com finalidades e escalas distintas a do ZEEC, bem como processos de licenciamento que abrangem ordenamento territorial (i.e setor de petróleo e gás, portuário, etc.). Busca-se o resultado simples em termos de linha de costa, em km, e em

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termos de área da Zona Costeira, em km², com ZEEC. O ideal é ter o indicador absoluto e relativo (%)

10: Número de setores costeiros (território) com ZEEC

Nome Número de setores costeiros com ZEEC

Descrição breve Descreve o número de setores costeiros com ZEEC.

Finalidade / Relevância Corrobora na avaliação da institucionalização do instrumento em território nacional, uma vez que indica uma primeira aproximação de um diagnóstico de situação.



Método de medição Quantitativo. Unidade mensurável: número de setores costeiros.






Observações

Não considerar outros zoneamentos e mapeamentos realizados com finalidades e escalas distintas a do ZEEC, bem como processos de licenciamento que abrangem ordenamento territorial (i.e setor de petróleo e gás, portuário, etc.). Busca-se o resultado simples em termos absolutos de setores costeiros (território) com ZEEC.

11: Escala cartográfica

Nome Escala Cartográfica

Descrição breve Identifica a escala cartográfica do mapa final do ZEEC

Finalidade / Relevância Importante para interface com planos diretores, planos setoriais e possível utilização em licenciamento ambiental

Natureza do indicador Técnico Prognóstico

Escala Estadual

Método de medição Quantitativa



Dificuldade na compreensão do conceito de escala.

Referências essenciais Entrevista e Documentos do ZEEC.


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Observações Buscar definição de escala cartográfica da informação produzida no mapa final.

12: Articulação governamental no processo do ZEEC

Nome Articulação governamental no processo do ZEEC

Descrição breve Existência e tipologia de parcerias com o governo federal, com os estados fronteiriços e/ou municípios nas diferentes fases

Finalidade / Relevância Integração com as esferas de governo, relação com o governo federal, incentivo à implementação de ZEEC municipais e a importância da troca de informação com outros estados.




Método de medição Quantitativo. Número de atos normativos, convênios, acordos, termos de cooperação técnica



Perda de memória institucional e documentos

Referências essenciais Análise de relatórios técnicos e entrevistas.


Observações Parcerias consolidadas por atos normativos, convênios, acordos, termos de cooperação técnica etc.

13: Participação social formal

Nome Participação social formal.

Descrição breve Analisa a existência de espaço de participação social no processo do ZEEC

Finalidade / Relevância Entender o nível de envolvimento da sociedade no processo. É relacionado com a inserção e relevância do caráter social no ZEEC.




Método de medição Qualitativo. Participação consultiva ou deliberativa.



Este tipo de informação não necessariamente é inserido nos produtos do ZEEC.

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Referências essenciais Análise de relatórios técnicos, entrevistas e banco de dados.

Fontes de informação Instituições públicas e privadas, organizações não governamentais e Universidades.

Observações Verificar se foram utilizadas metodologias de cartografia social e afins no processo participativo.

14: Composição da participação social formal

Nome Composição Participação social formal.

Descrição breve Descreve o tipo de representação social ou os setores sociais que se apresentam neste espaço de participação para o ZEEC e o número de participantes nos mecanismos de participação social.

Finalidade / Relevância Entender a abrangência do caráter social no processo.




Método de medição Quantitativo e Qualitativo.



Este tipo de informação não necessariamente é inserido nos produtos do ZEEC.

Referências essenciais Análise de relatórios técnicos, entrevistas.

Fontes de informação Instituições públicas e privadas, organizações não governamentais e Universidades.

Observações Número e características (cooperativas, sindicatos, associação de bairro, ONGs- ambiental ou social, coletivos, empresas) de instituições ou pessoas.

Indicadores relacionados

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15: Mecanismos de participação social no processo do ZEEC

Nome Mecanismos de participação social no processo do ZEEC.

Descrição breve Identificar o nível e os mecanismos de participação social nas diversas fases de construção do ZEEC

Finalidade / Relevância Verificar a participação social durante as diferentes fases do ZEEC, a fim de identificar quais métodos utilizados


Técnico e Governança - Planejamento - Diagnóstico - Prognóstico - Subsídio à implementação


Método de medição Relação do nível de participação, bem como os mecanismos utilizados (exemplos de 1-4-OBS) por fase do processo



Não necessariamente esta informação está disponível na documentação do ZEEC

Referências essenciais Entrevistas e documentos do ZEEC

Fontes de informação Órgãos Públicos Estaduais

Observações

A obtenção da informação seguirá o procedimento: 1 – Entrevista (existência de participação em cada fase) 2 –Consulta pública 3-Reuniões devolutivas 4-Mesas de negociação Qualificação em 3fases de participação para cada fase: Planejamento: Consulta, Concertação, Acordo Diagnóstico: Consulta, Validação, Diagnóstico participativo (inclui monitoramento participativo). Prognóstico: Consulta, Validação, Prognóstico participativo. Subsídio de Implementação: Consulta, Validação e Acordo (votação = não acordo).

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16: Número e distribuição territorial das Audiências Públicas

Nome Número e distribuição territorial das Audiências Públicas

Descrição breve Destaca a quantidade de audiências e sua distribuição espacial.

Finalidade / Relevância Identifica a promoção de oportunidades para participação social de forma amplamente distribuída no território


Governança Planejamento Diagnóstico Prognóstico Subsídios à Implementação

Escala Estado

Método de medição Quantitativo

Frequência de medição 4 anos.


Dificuldade de classificação das audiências ao longo das etapas e falta de memória institucional.

Referências essenciais Entrevista e análise documental (atas)

Fontes de informação Órgãos estaduais e Ministério Público Estadual e Federal.

Observações

Por exemplo: Busca estabelecer as diferenças entre a realização de uma única audiência pública com uma centena de pessoas, centralizada em um ponto do território, e a realização de diversas audiências de menor porte em vários pontos do território.

17: Consideração dos conflitos na elaboração do ZEEC

Nome Consideração dos conflitos na elaboração do ZEEC

Descrição breve Aborda como os critérios foram identificados (e mapeados) e quão foram incorporados na proposição de diretrizes e zonas-tipo elaboração do ZEEC

Finalidade / Relevância Possibilita um panorama dos temas que mais vem apresentando conflitos no cenário nacional.


Governança - - Planejamento - Diagnóstico - Prognóstico - Subsídio à implementação


Método de medição Qualitativo e quantitativo. Análise documental. Problemas e temas conflituosos (ex: agropecuária, pesca, indústria, mineração, turismo, unidades de conservação, etc.)


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Em muitos casos, os conflitos podem não ser explícitos, fato que impossibilita o apontamento, com clareza, dos conflitos de maior relevância.

Referências essenciais Entrevistas e análise de atas de audiências


Observações

Verificar, se possível, quais foram as estratégias para dirimir os conflitos e as fases onde os conflitos se mostraram mais evidentes. Para o método de medição devem ser considerados se foram, quais foram integrados?

18: Compatibilidade metodológica por fases de elaboração do ZEEC

Nome Compatibilidade metodológica por fases de elaboração do ZEEC

Descrição breve Verifica se o ZEEC utilizou a metodologia proposta pelo MMA

Finalidade / Relevância Identificar se a metodologia utilizada para a elaboração do ZEEC seguiu as diretrizes básicas do MMA.



Método de medição Qualitativo: sim, não, parcialmente.



Desconhecimento das diretrizes metodológicas do MMA.

Referências essenciais Entrevista e análise documental.


Observações

Em caso positivo: Integralmente ou Parcialmente, identificar. Em caso negativo: explicar a razão. Diretrizes do MMA: Decreto 5.300\04, Decreto 4297\02, Diretrizes Metodológicas para o ZEE no Brasil.

19: Metodologia para a faixa marinha do ZEEC

Nome Metodologia para a faixa marinha do ZEEC

Descrição breve Aponta a existência de proposta metodológica para elaboração do ZEE na faixa marinha da Zona Costeira.

Finalidade / Relevância Considera a relevância da faixa marinha para o processo de planejamento e gestão no âmbito estadual.

Natureza do indicador Técnico Planejamento.

Escala Estadual

Método de medição Qualitativo. Entrevista com gestores.



Indefinição dos limites territoriais para a faixa marinha.

Referências essenciais Entrevistas.


Observações Identificar, quando possível: 1) o que impulsionou a formulação/adaptação metodológica para a faixa marinha do

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ZEEC; 2) qual (is) a(s) principal (is) referência(s) para a metodologia.

20: Cartografia temática

Nome Cartografia temática

Descrição breve Identifica o tipo de mapeamento temático utilizado para a elaboração do ZEEC.


Analisar quais mapas temáticos integraram o processo do ZEEC. Demonstra multiplicidade e complexidade de elementos que podem compor um ZEEC. Pode ser útil para evidenciar a variabilidade da disponibilidade de informações consideradas nos zoneamentos realizados, além das opções metodológicas que geraram o ZEEC.


Técnico Planejamento Diagnóstico Prognóstico

Escala Estadual

Método de medição Qualitativo



Disponibilidade da informação, principalmente em ZEEC mais antigos.

Referências essenciais Entrevistas e produtos do ZEEC

Fontes de informação Órgãos públicos estaduais

Observações

Levantar uma lista de mapas temáticos (layers) utilizados. Priorizar apenas os mapas que já são produtos sistematizados em detrimento a banco de dados e informações diversas. Muito laborioso para a informação que pode gerar. A metodologia de ZEEC atual não dá base para essa análise. A simples junção dos mapas não permite avaliar a qualidade do zoneamento feito. É importante para entender o processo de construção do ZEEC. Pode mostrar uma evolução metodológica ao longo do tempo.

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21: Natureza dos dados para elaboração do ZEEC

Nome Natureza dos dados para elaboração do ZEEC

Descrição breve Destaca se os dados que constituem o ZEEC são exclusivamente primários, secundários ou ambos.

Finalidade / Relevância Permite analisar a natureza do esforço de levantamento e/ou sistematização da informação, bem como a qualidade dos dados


Técnico Diagnóstico Prognóstico


Método de medição Qualitativo. Primário, secundário ou ambos.



Perda de memória institucional. Este tipo de informação não necessariamente está clara nos documentos derivados do ZEEC.

Referências essenciais Análise dos termos de referência, planos de trabalho e entrevistas.


Observações

Quando possível, em caso do levantamento ter sido tanto primário, quanto secundário, definir grau de importância para cada levantamento (ex: os dados foram prioritariamente secundários, com casos esporádicos de levantamento primário quando havia uma lacuna representativa de informação)

22: Critério(s)-chave(s) na delimitação das zonas-tipo e suas diretrizes

Nome Critério(s)-chave(s) na delimitação das zonas-tipo e suas diretrizes

Descrição breve Aponta o(s) principal (ais) critério(s) de suporte para delimitação das zonas.

Finalidade / Relevância Demonstra a utilização do diagnóstico e prognóstico para estabelecimento das zonas-tipo e diretrizes


Escala Estadual

Método de medição Qualitativo




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Fontes de informação Gestores responsáveis.

Observações Em caso de inexistência de relação entre o diagnóstico e o prognóstico (zonas) apontar os fundamentos para determinação das zonas e diretrizes.

23: Compatibilização com zoneamentos setoriais

Nome Compatibilização com zoneamentos setoriais

Descrição breve Identificação da existência de possíveis sobreposições entre diferentes zoneamentos.

Finalidade / Relevância Analisar a compatibilidade entre as diretrizes do ZEEC e zoneamentos setoriais.


Esfera Governamental Federal, Estadual e municipal.

Método de medição Qualitativo (comparação entre diretrizes)



Escala. Limitação do dado geoespacial disponível.

Referências essenciais GERCOs e demais órgãos responsáveis pelos zoneamentos em questão

Fontes de informação Instituições estaduais

Observações Observar se as diretrizes são compatíveis, discrepantes ou independentes

24: Número de setores costeiros (território) com ZEEC instituído por ato normativo

Nome Número de setores costeiros (território) com ZEEC instituídos por ato normativo

Descrição breve Descreve o número de setores costeiros com ZEEC instituídos por ato normativo.

Finalidade / Relevância Avaliar a sustentação legal para a implementação do instrumento.



Método de medição Quantitativo. Unidade mensurável: número de setores costeiros (território).






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Observações

25: Fase em que se encontra o ZEEC

Nome Fase em que se encontra o ZEEC

Descrição breve Aponta a fase em que o ZEEC se encontra e o tempo necessário tomado em cada fase.

Finalidade / Relevância Em caso de ZEEC em elaboração ou em revisão, verificar em que fase se encontra.



Método de medição Quantitativo. Unidade: fase e tempo.



Dificuldade em localizar o processo nas fases.

Referências essenciais Entrevistas com gestores, análise de relatórios técnicos e banco de dados.


Observações Observar quantas vezes o instrumento passou por processo de revisão.

26: Nível de elaboração do ZEE na faixa marinha da Zona Costeira

Nome Elaboração do ZEE na faixa marinha da Zona Costeira

Descrição breve Identifica, quando existente, o grau de elaboração (qual fase do processo e porção territorial) do ZEEC na faixa marinha da Zona Costeira.

Finalidade / Relevância Busca-se retratar um quadro da situação do ZEEC na faixa marinha no país, quanto à sua elaboração.


Governança Planejamento Diagnóstico Prognóstico Subsídio à implementação.

Escala Estadual



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Indefinição dos limites territoriais para a faixa marinha.


Fontes de informação Órgãos estaduais setoriais (pesca, óleo e gás, turismo, etc.).

Observações Se possível, buscar informações que complementem o grau de implementação, tais como: presença em ato normativo, subsídio ao licenciamento, presença em planos e políticas setoriais, etc.

27: Produtos gerados pelo ZEEC

Nome Produtos Gerados pelo ZEEC

Descrição breve Aponta quais foram os produtos gerados e/ou publicados no contexto do ZEEC

Finalidade / Relevância Destaca a abrangência de produtos e a própria concepção do ZEEC no âmbito estadual


Técnico Planejamento Diagnóstico Prognóstico Subsídio à implementação


Método de medição Qualitativo. Produtos (relatórios técnicos, atlas analógico, cartilhas, informativos, SIG, SGBD, etc.)




Referências essenciais Entrevistas e análise do ZEEC


Observações Quando possível, indicar também se houve produção acadêmica derivada do processo de elaboração do ZEEC.

28: Clareza dos produtos gerados pelo ZEEC

Nome Clareza dos produtos gerados pelo ZEEC

Descrição breve Verifica se os produtos gerados são de fácil manipulação/compreensão pelos diferentes grupos.

Finalidade / Relevância Aponta uma maior facilidade para interpretação, divulgação e utilização do instrumento.

Natureza do indicador Técnico Subsídio à implementação

Escala Estadual

Método de medição Qualitativo. Análise de documentação de natureza técnica e/ou informativa (linguagem acessível) e entrevistas.


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Documentação não disponível em órgãos públicos

Referências essenciais Produtos finais

Fontes de informação GERCOs

Observações Análogo (para fins de exemplo) à relação EIA (relatório técnico) e RIMA (sumário executivo). Evita diferentes interpretações sobre o (s) produtos(s)?

29: Acesso à informação

Nome Acesso à informação

Descrição breve Aponta se há disponibilização de material atualizado do ZEEC à sociedade.

Finalidade / Relevância Relacionado aos princípios da transparência, visibilidade e acesso à informação.


Escala Estadual

Método de medição Qualitativo. Material impresso e digital






Observações Inclui programas de divulgação do ZEEC em todas as etapas.

30: Diretrizes, plano de ação e metas do ZEEC

Nome Diretrizes, plano de ação e metas do ZEEC

Descrição breve Identifica se o produto final do ZEEC prevê diretrizes, plano de ação e/ou metas para as zonas definidas.

Finalidade / Relevância Analisa se os produtos finais do ZEEC indicam diretrizes, plano de ação e/ou metas para cada zona.

Natureza do indicador Técnico Prognóstico

Escala Estadual

Método de medição Quantitativo



Confusão entre os conceitos de meta e diretrizes

Referências essenciais Entrevistas e produtos do ZEEC


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Observações

Verificar se o conceito de meta corresponde ao seu significado adequado, diferenciando-se de diretrizes e ações, onde: Meta = valor total ou relativo de um resultado desejado em um determinado tempo, p.ex: Instituição de 20% de áreas protegidas em determinada zona até 2020. Diretrizes = orientações gerais com vistas ao uso e ocupação de uma zona, p.ex: Melhorar a conservação dos ecossistemas de uma zona. Ações = medidas concretas com vistas ao uso e ocupação de uma zona, p.ex: Realizar curso de capacitação em planejamento e gestão territorial para os membros dos comitês de bacia hidrográfica existentes na Zona Costeira.

31: Consideração do ZEEC nas políticas setoriais (setor produtivo) do estado

Nome Consideração do ZEEC nas políticas setoriais (setor produtivo) do estado

Descrição breve Demonstra a utilização do ZEEC na formulação de políticas setoriais do estado.

Finalidade / Relevância Identificar se as políticas ambientais setoriais consideram o ZEEC



Método de medição Quali-Quantitativo.




Referências essenciais Entrevista com gestores e eventual checagem com análise documental.

Fontes de informação Instituições estaduais de meio ambiente e, secundariamente, outras instituições do estado.

Observações Considera-se política no sentido latu-sensu (planos, programas, projetos, etc.).

32: Consideração do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais do estado

Nome Consideração do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais do estado

Descrição breve Demonstra a utilização do ZEEC na formulação de políticas territoriais e ambientais do estado.

Finalidade / Relevância Verificar internalização e relevância do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais estaduais



Método de medição Quali-Quantitativo.




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Referências essenciais Entrevista com gestores e eventual checagem com análise documental.

Fontes de informação Instituições estaduais de meio ambiente

Observações Considera-se política no sentido lato-sensu (planos, programas, projetos, etc.). Também ZEECs municipais ou Projetos Orla baseados em ZEECs estaduais.

33: Utilização do ZEEC no licenciamento ambiental

Nome Utilização do ZEEC no licenciamento ambiental.

Descrição breve Indica o uso do instrumento no dia-a-dia do licenciamento ambiental.

Finalidade / Relevância Identificar as formas de utilização do instrumento em relação aos processos inerentes o Licenciamento Ambiental no estado.

Natureza do indicador Governança Subsídio à implementação

Escala Estadual

Método de medição Qualitativa – entrevista



Falta do histórico institucional

Referências essenciais Gestores

Fontes de informação OEMAS

Observações Tem contribuído para os licenciamentos ? É possível definir como?

34: Capacitação para o ZEEC

Nome Capacitação para o ZEEC

Descrição breve Indica se houve capacitação de gestores para a elaboração e execução do ZEEC.

Finalidade / Relevância Influencia a qualidade dos produtos e a melhor compreensão e utilização do ZEEC na esfera governamental.

Natureza do indicador Governança - Planejamento - Subsídio à implementação.


Método de medição Qualitativo.

Frequência de medição 4 em 4 anos



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Observações Não se busca avaliar a qualidade e abrangência dessa capacitação neste indicador. Tão somente a iniciativa da ação.

35: Monitoramento e avaliação de metas e diretrizes do ZEEC

Nome Monitoramento e avaliação de metas e diretrizes do ZEEC

Descrição breve Identifica a existência de monitoramento e avaliação das metas e/ou diretrizes das zonas definidas no ZEEC.

Finalidade / Relevância Analisa se as diretrizes gerais ou metas para cada zona foram atingidas.

Natureza do indicador Governança Planejamento e subsídio à implementação

Escala Estadual






Observações Em caso de existência de monitoramento. Existem indicadores? Qual a situação? O monitoramento motivou processo de revisão do instrumento?

Perguntas orientadoras

1. Qual é o percentual de linha de costa com ZEEC elaborado?

2. Qual é o percentual de ZEECs instituído por atos normativos?

3. Como é a legislação para o ZEEC nesta escala? Há uma legislação específica? Há

normas para a execução do ZEEC?

4. Nos PEGC há menção ao ZEEC? Sim? Não, nesse caso é previsto por outro ato

normativo? Em que grau? Obrigatoriedade?

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5. O ZEEC está alocado na Secretaria de Meio Ambiente? Em caso negativo, onde?

Durante todas as fases do processo? Há alguma coordenação específica?

6. Há conflitos do ZEEC com outros zoneamentos, tanto setoriais quanto do próprio

ZEE?

7. O ZEEC é utilizado na formulação de políticas e planos do setor ambiental? Quais?

Em que grau (isso é respondível?)

8. O ZEEC é utilizado na formulação de políticas, planos e instrumentos de outros

setores? Quais? Em que grau (isso é respondível?)

9. No processo de construção do ZEEC, houve integração de outros setores? Quais?

Em que grau (isso é respondível?) quanto maior a abrangência de variáveis (tanto

nos dados, quanto número de setores e instituições envolvidos no planejamento,

nas audiências, políticas descritas nas leis.)

10. - Houve envolvimento de atores do terceiro setor, de algum modo, na elaboração e

implementação do ZEEC? Qual o nível?

11. - Houve envolvimento de atores do mercado, de algum modo, na elaboração e

implementação do ZEEC? Qual o nível?

12. Houve envolvimento de outros órgãos Estaduais na elaboração e implementação

do ZEEC? Qual o nível?

13. No processo de construção do ZEEC, houve conflitos de interesse com outros

setores que alteraram significativamente o processo? Quais? Em que grau (isso é

respondível?)

14. O ZEEC Estadual está finalizado? Se não, em que fase está? Houve interrupção em

certos períodos?

15. O ZEEC seguiu os limites de zona costeira previsto na lei 7661? Se não, quais foram

os critérios?

16. O ZEEC seguiu a metodologia proposta pelas diretrizes básicas do MMA (livro

Gravina, decreto 5300)? Sim? Não? Parcial (adaptada)?

17. - O ZEEC reproduz a diversidade socioambiental e institucional no recorte espacial

em que se projeta?

18. Quais os pesos atribuídos na metodologia de construção do ZEEC para os

diagnósticos físico/ambientais, socioeconômicos, políticos/institucionais?

19. Há distribuição equânime entre critérios econômicos, políticos, ambientais ou

sociais na elaboração do ZEEC no estado? Houve dominância de algum?

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20. Quais temas (planos de informação, mapas temáticos, etc.) foram utilizados para

obter o mapa final de ZEE/ZEEC?

21. Qual a escala cartográfica e resolução espacial mínima (em metros quadrados) do

produto final (mapa ZEE/ZEEC)?

22. Quantas metas foram produzidas para cada zona? Quantas metas do ZEE já foram

atingidas (ou em que nível)?

23. A base cartográfica utilizada foi adequada? De fácil aquisição? Quais foram os

problemas enfrentados?

24. O ZEEC foi elaborado a partir de diagnósticos técnicos? Que tipo de informação

subsidiou a elaboração do ZEEC? Levou em consideração o saber local?

25. O ZEEC foi desenvolvido totalmente pela própria instituição, ou teve contratação

externa? Em que grau?

26. Houve alterações significativas em termos de prioridade de agenda institucional

durante a elaboração do ZEEC?

27. Qual foi a fonte de recurso para elaboração do ZEEC? Recurso do orçamento

próprio? Fontes externas? Quais? Esse financiamento estava vinculado a outros

programas? Quais?

28. Os limites municipais foram considerados na definição das zonas do ZEEC? Em que

grau (isso é respondível?)

29. Há disponibilidade e acesso das informações do ZEEC na internet? O material está

atualizado?

30. Houve participação de Universidades no processo? Em que grau?

31. Como foram escolhidos os técnicos/universidades para a elaboração, auxílio e

prestação de serviços para o ZEEC?

32. Em relação a participação social, qual nível de envolvimento da sociedade no

processo? Houve algum tipo de utilização de metodologias utilizadas metodologias

de cartografia social e afins no processo participativo?

33. O ZEEC foi aprovado logo na primeira rodada de audiências públicas? Se não,

quantas AP foram necessárias para aprová-lo?

34. Quanto tempo foi necessário para a elaboração do ZEEC?

35. Qual foi a proporção de participação de cada um dos três setores nas decisões?

36. Qual o formato do produto final do ZEEC (ou mais de um produto), como mapas,

leis, cadernos, revistas? Possui fácil manipulação?

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181

37. - A consolidação do ZEEC inclui a formulação e disponibilização de algum

mecanismo de organização e sistematização para a comunidade em geral?

38. Tal material está disponível e de livre acesso, como por exemplo disposto na internet

na forma de webmappingou mecanismo semelhante impresso?

39. Quando operacionalizado, qual a maior utilização do ZEEC (a que ele mais vem

sendo direcionado?)

40. O ZEEC é utilizado nos processos de licenciamento ambiental?

41. O ZEEC é utilizado mais a fins de planejamento ou a aspectos operacionais em sua

relação com políticas públicas e instrumentos de gestão?

42. Já passou por processo de revisão? Quantas vezes?

43. Como estão asestruturas como número de pessoas, espaço, ferramentas técnicas

como computadores para o monitoramento do ZEEC? Há uma estrutura específica

ao ZEEC?

44. Há algum desenvolvimento de metodologia e/ou algum grau de implementação de

ZEEC Marinho?

45. Quais os principais motivos (conjuntura política, conflitos no uso e ocupação da

zona costeira, determinação legal, disponibilidade de recursos, etc.) que

influenciaram a decisão de se elaborar o ZEEC?

46. Existe alguma instância estadual de caráter interinstitucional para o planejamento,

coordenação, elaboração, acompanhamento e avaliação do ZEEC? Qual sua

composição e competências? Existe algum ato normativo que disponha sobre a

criação e o funcionamento desta instância? Com que frequência esta instância se

reúne?

47. No processo de elaboração do ZEEC, foi feita articulação com o governo federal

e/ou os governos dos estados fronteiriços? Quais órgãos dessas esferas foram

envolvidos e em que fases (planejamento, diagnóstico, prognóstico,

implementação, monitoramento e avaliação) do ZEEC?

48. Foi formulado um termo de referência e um plano de atividades para a elaboração

do ZEE? A execução das atividades obedeceu os cronogramas físico e financeiro

definidos?

49. No caso da existência de outras iniciativas de ZEE que abrangem a zona costeira

do estado, de que forma se deu sua integração com o ZEEC?

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50. Foram utilizados cenários prospectivos (tendenciais e alternativos) na definição

das zonas, subzonas e diretrizes do ZEEC? De que forma? Quais foram os

horizontes temporais considerados?

51. Quais foram os principais desafios metodológicos enfrentados durante a

elaboração do ZEE? De que forma eles foram contornados?

52. As diretrizes do ZEEC são de caráter indicativo, normativo ou ambos? Sobre quais

aspectos o ZEEC estabelece vedações?

53. De que forma o ZEEC se articula com os demais instrumentos de planejamento e

gestão territorial, tais como os planos diretores municipais e os planos de gestão

integrada da orla?

54. O ZEEC é observado quando da elaboração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes

Orçamentárias e/ou da Lei Orçamentária Anual? De que forma?

55. Quais são os principais desafios observados para que o ZEEC exerça um papel

efetivo no planejamento e na gestão territorial da zona costeira do estado?

56. Qual o procedimento adotado para o monitoramento e avaliação da

implementação do ZEEC? Foram desenvolvidos indicadores de monitoramento?

Quais?

57. Qual o procedimento adotado para o monitoramento e avaliação da

implementação do ZEEC? Foram desenvolvidos indicadores de monitoramento?

Quais?

58. Foram desenvolvidas ações de sensibilização e capacitação de gestores públicos e

de representantes da sociedade civil após a conclusão do ZEEC? Quantas pessoas

já foram capacitadas e qual o perfil dos participantes dessas ações (governo, setor

produtivo, terceiro setor, academia, etc.)?

avaliação dos zoneamentos ecológico-econômicos costeiros ......5.1 análise individual dos...

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