avaliação do desempenho da gestão de finanças públicas 2015

Avaliação do Desempenho da

Gestão de Finanças Públicas

2015

Moçambique

RELATÓRIO FINAL Volume 1

(Metodologia 2011)

Dezembro 2015

O conteúdo desta publicação é da exclusiva responsabilidade dos Consultores;

AECOM International Development Europe and CESO Development

Consultants e não pode, de modo algum, ser tomado como expressão das

posições da União Europeia ou do Governo de Moçambique .

Ano Fiscal: Janeiro – Dezembro

Taxa de Cambio (30 de Junho, 2014):

$ 1 = Meticais 50,847.1

Relatório de avaliação PEFA para a República de Moçambique, relatório final de

Dezembro de 2015.

O processo de garantia de qualidade seguido na elaboração do presente

relatório satisfaz todos os requisitos do secretariado do PEFA e, por

conseguinte, recebe o "PEFA check" (ver detalhes no anexo IV).

PEFA Secretariat

14 de Janeiro de 2016

Relatório Final – Volume 1

Projeto No. 2015/356505/1

Andrew Lawson, Conceição Leão Baptista, Alessandro Pisani,

Hernán Pflucker & Gonzalo Contreras

AECOM International Development Europe (Espanha)

In consortium with

CESO Development Consultants (Portugal)

Avaliação PEFA do Desempenho da Gestão de Finanças Públicas, Moçambique 2015

PEFA 2015 Moçambique – Volume 1 : metodologia 2011 P á g i n a | 3

Índice ÍNDICE............................................................................................................................................................................ 3 FIGURAS, MAPAS & QUADROS .................................................................................................................................. 4 LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................................................................. 5

AVALIAÇÃO SUMÁRIA .................................................................................................................. 7

1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 17

2. ANTECEDENTES DO PAÍS .................................................................................................. 20 2.1. SITUAÇÃO ECONÓMICA ........................................................................................................................... 20 2.2. RESULTADOS ORÇAMENTAIS 2012 – 2014 .......................................................................................... 23 2.3. ESTRUTURA DO GOVERNO E DO ORÇAMENTO DO ESTADO ............................................................... 25 2.4. DESCRIÇÃO DO ENQUADRAMENTO LEGAL E INSTITUCIONAL DA GFP ................................................ 27

3. PROCESSOS E ESTRUTURAS DE REFORMA DA GFP ...................................................... 31 3.1. REFORMAS RECENTES OU EM CURSO ..................................................................................................... 31 3.2. FACTORES INSTITUCIONAIS RELACIONADOS COM A COORDENAÇÃO DAS REFORMAS .................... 32

4. AVALIAÇÃO DA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS 2015 ......................................... 34 4.1. VISÃO DE CONJUNTO .............................................................................................................................. 34 4.2. CREDIBILIDADE DO ORÇAMENTO ........................................................................................................... 37 4.3. ABRANGÊNCIA E TRANSPARÊNCIA .......................................................................................................... 45 4.4. ORÇAMENTAÇÃO COM BASE EM POLÍTICAS ......................................................................................... 61 4.5. PREVISIBILIDADE E CONTROLO NA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL ............................................................ 67 4.6. CONTABILIDADE, REGISTO E REPORTE ................................................................................................... 92 4.7. ESCRUTÍNIO E AUDITORIA ....................................................................................................................... 98 4.8. PRÁTICAS DOS DOADORES .................................................................................................................... 105

ANEXO I: SUMÁRIO DAS PONTUAÇÕES DA AVALIAÇÃO PEFA 2015, EM COMPARAÇÃO

COM 2007 E 2010 ...................................................................................................................... 111

ANEXO II: LISTA DE DOCUMENTAÇÃO (FONTE DE INFORMAÇÃO I) ............................... 116

ANEXO III: PESSOAS ENTREVISTADAS (FONTE DE INFORMAÇÃO 2) ............................... 118

ANEXO IV: DESCRIÇÃO DO MECANISMO DE GARANTIA DE QUALIDADE ...................... 120

ANEXO V: MATRIZ DOS COMENTÁRIOS DO PEFA CHECK E A REACÇÃO DOS

AVALIADORES ........................................................................................................................... 122



Figuras, Mapas & Quadros Figura 1: Mapa de Moçambique ......................................................................................................................... 19

Figura 2: Tendência da inflação ........................................................................................................................... 21

Figura 3: Estrutura da GFP em Moçambique ................................................................................................. 29

Figura 4: Objectivos da Visão das Finanças Publicas .................................................................................. 31

Figura 5: Sumário do Ranking de Desempenho da GFP 2015 ................................................................ 36

Figura 6: Classificadores orçamentais em uso, 2012-2014 ....................................................................... 46

Figura 7: Abrangência das informações incluídas na documentação do orçamento .................... 48

Figura 8: Acesso do público as informações orçamentais (PI-10) ......................................................... 60

Figura 9: Calendário orçamental ......................................................................................................................... 63

Figura 10: Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas e no orçamento (PI-12)

.......................................................................................................................................................................................... 64

Figura 11: Resumo das fases de lançamento, liquidação e cobrança da Receita............................ 74

Figura 12: Requisitos quanto ao enquadramento legal para as aquisições ...................................... 85

Figura 13: Requisitos quanto à análise das reclamações .......................................................................... 87

Figura 14 Utilização do sistema nacional de GFP pelo apoio direito ao Governo ........................ 110 --------------------------------------------------------------

Mapa 1: Indicadores chaves do pais, análise comparativa ....................................................................... 20

Mapa 2: Evolução de indicadores macroeconómicos seleccionados................................................... 20

Mapa 3: Sumário das Operações Fiscais do Governo Central 2012-14 .............................................. 23

Mapa 4: Classificação Económica da Despesa do Governo Central (% PIB)...................................... 24

Mapa 5: Despesa Pública nos Sectores Prioritários 2012-14 ................................................................... 24

Mapa 6: Despesa Pública por Níveis do Governo 2012-2014 ................................................................. 26

Mapa 7: Despesas agregadas comparadas com o OE original aprovado, 2012 – 2014 ............... 37

Mapa 8: Variação da composição das despesas, 2012 - 2014 ................................................................ 39

Mapa 9: Composição da Despesa, 2014 .......................................................................................................... 39

Mapa 10: Evolução da dotação para contingência ...................................................................................... 41

Mapa 11: Cobrança das receitas comparadas com o OE original aprovado 2012 – 2014 .......... 42

Mapa 12: Composição da Receita 2012-14 .................................................................................................... 42

Mapa 13: Reporte de Receitas Próprias, 2012 - 2014 ................................................................................ 52

Mapa 14: Investimento financiado externamente 2012-14 ..................................................................... 53

Mapa 15: Comparação entre CFMP, OE e CGE, 2012 - 2014 ................................................................... 65

Mapa 16: Trabalhos de auditoria/ fiscalização da AT, 2012 – 2014 ...................................................... 73

Mapa 17: Cálculo do Índice de Recuperação da Dívida Tributária, 2013 - 2014 ............................. 74

Mapa 18: Concursos Públicos Vs Ajustes Directos 2012-2014 ................................................................. 86

Mapa 19: IGF - Distribuição dos Dias Úteis de Trabalho (DUT) em 2014 ......................................... 90

Mapa 20: Seguimento das Recomendações da IGF .................................................................................... 92

Mapa 21: Auditorias Completadas e Julgadas, 2012 - 2014 .................................................................... 99

Mapa 22: Âmbito de cobertura das Auditorias, 2012 – 2014 .................................................................. 99

Mapa 23: Calendário de Envio do Parecer à AR ......................................................................................... 100

Mapa 24: Comparação dos desembolsos face a previsão para o AGO (2012-14) ....................... 106

Mapa 25: Desvio trimestral dos desembolsos face ao programado .................................................. 107



Mapa 26: Evolução da Componente Externa 2012-2014 ........................................................................ 108

Lista de Abreviaturas

AR Assembleia da República

AT Autoridade Tributária

CEDSIF Centro de Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças

CFM Caminhos de Ferro de Moçambique

CFMP Cenário Fiscal de Médio Prazo

CGE Conta Geral do Estado

CPO Comissão de Plano e Orçamento (da Assembleia da República)

CUT Conta Única do Tesouro

DAF Direcção de Administração e Finanças

DGDev Directorate General for Development of the European Union

DNCP Direcção Nacional de Contabilidade Publica

DNIC Direcção Nacional de Investimento e Cooperação

DNO Direcção Nacional do Orçamento

DNPE Direcção Nacional do Património do Estado

DNT Direcção Nacional do Tesouro

DPPF Direcção Provincial de Plano e Finanças

DUE Delegação da União Europeia

FCA Fundo de Compensação Autárquica

FIA Fundo de Investimento Autárquico

FIIL Fundo de Investimento de Iniciativa Local

FMI Fundo Monetário Internacional

GdM Governo de Moçambique

GFP Gestão de Finanças Públicas

IDE Investimento Directo Estrangeiro

IGEPE Instituto de Gestão das Participações do Estado

IGF Inspeção Geral de Finanças

IOF Inquérito ao Orçamento dos agregados familiares

IRPC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas

IRPS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares

IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado

INIR Instituto Nacional de Irrigação



LNG Liquefied natural gas

MAEFP Ministério de Administração Estatal e Função Pública

MEDH Ministério de Educação e Desenvolvimento Humano

MEF Ministério de Economia e Finanças

MEO Modulo de Elaboração do Orçamento (do e-SISTAFE)

MEX Modulo de Execução Orçamental (do e-SISTAFE)

MISAU Ministério da Saúde

MOPH Ministério de Obras Públicas e Habitação

MPD Ministério de Planificação e Desenvolvimento

OE Orçamento do Estado

OSC Organização da Sociedade Civil

PAPs Parceiros da Ajuda Programática

PEFA Public Expenditure & Financial Accountability

PER Public Expenditure Review (Revisão das Despesas Publicas)

PERPU Programa Estratégico de Redução da Pobreza Urbana

PES Plano Económico Social

PII Programa Integrado de Investimento

PQG Plano Quinquenal do Governo

REO Relatório de Execução Orçamental (trimestral)

SECO Secretariado de Estado para Assuntos Económicos - Suíça

SISTAFE Sistema de Administração Financeira do Estado

TA Tribunal Administrativo

UFSA Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições

UGB Unidade Gestora Beneficiária (do Orçamento)

UGE Unidade Gestora Executora (do Orçamento)

UGEA Unidade Gestora Executora das Aquisições



Avaliação Sumária

A pedido do Governo de Moçambique, uma equipa independente realizou uma avaliação externa

do sistema de Gestão de Finanças Públicas (GFP) do governo central com base na metodologia1 de

avaliação do desempenho da Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (conhecida pelo seu

acrónimo inglês PEFA). A avaliação foi realizada em estreita colaboração com o Ministério de Economia e

Finanças (MEF), com o apoio especifico da Direcção Nacional de Tesouro (DNT) e do Centro de

Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças (CEDSIF), a instituição responsável pela

coordenação das reformas de GFP em Moçambique. Estas duas Direcções em conjunto com

representantes da Delegação da União Europeia e da Embaixada da Suécia constituíram o Grupo de

Gestão da avaliação, sendo que estas agências disponibilizaram igualmente o apoio financeiro necessário.

O relatório final passou por o processo de segurança da qualidade formalmente estabelecido pelo

Secretariado PEFA, conhecido como o “PEFA Check”.

A avaliação analisa os progressos realizados desde a avaliação PEFA de 2010 e fornece uma nova

linha de base para o acompanhamento futuro dos progressos na reforma da GFP e para apoiar as

autoridades no aprimoramento, se necessário, da actual reforma da GFP. O relatório foi emitido como

um rascunho final. Tem sido objecto de comentários finais no âmbito do "PEFA Check" processo de

garantia de qualidade, em que foi revisado pelas autoridades moçambicanas, o Secretariado do PEFA, a

Direcção-Geral do Desenvolvimento da União Europeia (DG Dev) e da Secretariado de Estado para

Assuntos Económicos (SECO) - Suíça. Após a recepção e incorporação pela equipe de avaliação das

observações resultantes, um Relatório Final foi emitido em Dezembro de 2015.

A avaliação envolveu a aplicação da metodologia PEFA de 2011 e a metodologia PEFA “versão

teste” de 2015. A primeira disponibilizou a base de comparação com os resultados da avaliação de 2010,

enquanto a segunda pretende disponibilizar a base de comparação para avaliações futuras dado que a

nova metodologia PEFA será formalmente adoptada em 2016. Assim, o texto principal deste relatório

reflete os resultados da aplicação da metodologia de 2011 e o Volume 2 contém os resultados da

aplicação da metodologia “versão teste” de 2015.

A comparação com a avaliação de 2010 é até certo grau afectada pelas alterações verificadas na

metodologia PEFA. Para três dos trinta e um indicadores a metodologia foi revista em 2011 (PI-2, 3 e 19)

e como tal estes três indicadores não são comparáveis. A tanto acresce que em 2010 foram adotadas

1 A equipa de avaliação composta por Andrew Lawson (Chefe de Equipa), Hernán Pflucker, Conceição Leão

Baptista, Gonzalo Contreras, Alessandro Pisani e Thomas Selemane completou o trabalho de campo em

Maputo, Matola e Boane no período entre 15 de junho e 2 de Julho 2015 e na sequencia de uma missão

preliminar realizada por Andrew Lawson, Alessandro Pisani e Berta Gregório para recolha de dados e efectuar

a formação de 2 dias sobre a metodologia PEFA no período de 18 a 23 de Maio 2015.



orientações mais específicas para a aplicação da metodologia, as quais revestiram a forma de “Guia de

Campo” (Fieldguide), o que elevou o rigor com que a metodologia deve ser aplicada. Como consequência,

tres indicadores (PI-4, 14 e 20) em 2015 obtiveram uma pontuação mais baixa do que a pontuação obtida

em 2010, apesar de as práticas nestas áreas , de facto, não se terem deteriorado – simplesmente os

critérios de avaliação tornaram-se mais exigentes. Os leitores deste relatório são, assim, encorajados a ter

em conta a avaliação narrativa em adição à pontuação e a evitar comparações mecânicas entre as

pontuações de indicadores de 2010 a 2015.

Principais Constatações

A avaliação mostra que Moçambique está a ser bem sucedido na consolidação dos grandes ganhos

registados no sistema de GFP em 2010 e continua a melhorar o seu desempenho – mais

particularmente nas áreas de execução orçamental, contabilidade, reporte e auditoria interna e externa. A

cobertura do sistema e-SISTAFE foi consideravelmente incrementada e o número e âmbito das auditorias

internas e externas também aumentaram. Estes melhoramentos, altamente exigentes em termos de

recursos financeiros, humanos e de gerência, foram possíveis devido ao forte compromisso político para a

agenda de reforma de GFP e a implementação determinada das reformas. No entanto, estas não estão

ainda plenamente reflectidas em ganhos nas pontuações PEFA, apesar de serem uma condição necessária

para ganhos futuros.

As pontuações comparáveis com a metodologia PEFA 2011 mostram uma consolidação dos ganhos

de 2010. As pontuações mais altas alcançadas em 2010 foram, designadamente, nos indicadores relativos

à administração de receita, gestão de caixa e da dívida, reconciliações bancárias, às quais se verificaram

novamente. Em geral, 15 do total dos 28 indicadores relacionados directamente com o desempenho da

GFP não mostraram qualquer alteração, enquanto que a pontuação em 5 indicadores deterioraram e

foram compensados com melhoramentos em outros 5 indicadores. (Tabela I.) Por outro lado, conforme foi

acima referido, em três casos (PI-4, 14 e 20) as práticas não se deterioraram mas, se a avaliação de 2010

tivesse sido realizada com a existência do “Guia de Campo” PEFA que foi agora utilizado as pontuações

dos indicadores estariam decerto em linha com a avaliação ora realizada ou mesmo abaixo. Em síntese, a

avaliação de 2015 mostra que 15 indicadores continuam ser pontuados em “A” ou “B”, 8 indicadores são

pontuados em “C” ou “C+” e 5 indicadores pontuados em “D” ou “D+” (Tabela 2).2

2 A tabela 2 deve ser lido com cuidado. Mesmo que a equipe de avaliação considerou que para um número de 6 indicadores a

pontuação da avaliação de 2010 foi "incorrecta ou não compatível" com a “Guia de Campo emitido em 2011”, é

necessário (de acordo com a Secretaria PEFA) mostrar as classificações originais ao invés das pontuações revistos.

Consequentemente à primeira leitura da tabela pode ser dar a impressão que a classificação caiu, quando na verdade as

pontuações de 2015 não são comparáveis com as de 2010.



Melhoramentos foram registados nos processos de contabilidade e reporte, bem como em

Auditoria Interna. Em particular, a avaliação PEFA 2015 regista pontuações mais elevadas na cobertura

dos relatórios das operações do governo (PI-7), monitorização do risco fiscal (PI-9), cobertura e qualidade

dos relatórios de auditoria interna por parte da IGF, bem como a efectividade do seguimento desses

relatórios (PI-21) e a qualidade dos relatórios trimestrais (PI-24) e anuais (PI-25).

A avaliação mostra uma deterioração das pontuações na abrangência das informações incluídas na

documentação orçamental (PI-6) e na efectividade de recolha de impostos em atraso (PI-15). A

equipa de avaliação concluiu que as pontuações mais baixas nestes indicadores mostram de forma

genuína uma descida no desempenho e não uma deterioração devido as alterações verificadas na

metodologia PEFA ou a sua forma de aplicação.

Existem também áreas onde permanecem deficiências idênticas às verificadas na avaliação de 2010.

Em particular, as práticas de aquisições públicas (PI-19) continuam a estar aquém das melhores práticas

internacionais, apesar dos melhoramentos verificados. A qualidade da planificação e orçamentação de

médio prazo (PI-12) – o uso do CFMP e a sua ligação ao plano anual (PES) e orçamento (OE) – é outra área

de contínua preocupação onde as fraquezas aparentam estar a ter efeitos e consequências na

credibilidade geral do orçamento ao nível institucional (PI-2).

O facto de continuarem a existir fragilidades não é surpreendente dados os constrangimentos em termos

de recursos humanos e institucionais com que Moçambique se depara, e pelo facto de as reformas da GFP

apenas terem começado a ser implementadas há cerca de 12 anos. No entanto, estas fragilidades afectam

áreas que são essenciais para o desempenho eficaz do sector público Moçambicano. Alguns ajustes no

enfoque das reformas da GFP em curso podem ser necessários de forma a corrigir estas deficiências

e assegurar que são alcançados melhoramentos sustentáveis em todas as áreas do ciclo da GFP.



Resultados da avaliação das 7 Áreas de Desempenho definidas pelo PEFA

Credibilidade do Orçamento (PI-1 a 4) ainda não está plenamente estabelecida –

particularmente ao nível institucional, apesar de até à data as despesas em atraso estarem

controladas, e as autoridades terem gerido bem as incertezas do valor das receitas geradas

pelas mais-valias da revenda das concessões de LNG. Com excepção do ano fiscal de 2013, os

desvios entre receitas e despesas orçamentadas e a sua real execução foram suficientemente

controlados para registar uma pontuação de “A” nos indicadores PI-1 e PI-3. No entanto, existem

problemas contínuos em controlar as discrepâncias entre as despesas orçamentadas e executadas

ao nível institucional, o que levou a uma classificação de “D” no indicador PI-2. Isto sugere que as

propostas orçamentais preparadas pelas instituições têm erros significativos que não são

corrigidos no processo de escrutínio pelo MEF, ou que despesas com actividades não planeadas

(como novos projectos) são regularmente introduzidas ao longo do processo de execução

orçamental. Estas práticas minam a previsibilidade da alocação de recursos ao nível institucional

com efeitos negativos na planificação das aquisições e outros aspectos relativos à prestação de

serviços. Existe também indicação de que certas instituições atrasam a liquidação e/ou o

pagamento de compromissos de despesa assumidos (por exemplo com horas extraordinárias ou

facturas de fornecedores) de forma a cobrir o défice entre compromissos e orçamentos

disponíveis. Apesar de as nossas estimativas sugerirem que o valor acumulado de pagamentos em

atraso permanece baixo, estas são fraquezas do sistema de monitorização de despesas em atraso

que significam que estas práticas não estão tão bem controladas como seria de desejar.

Abrangência e Transparência (PI-5 a 10) verificam melhoramentos modestos desde a última

avaliação PEFA, não se tendo verificado a esperada evolução sobre ganhos passados. As

pontuações relativas à qualidade do sistema de classificação do orçamento (PI-5) e ao acesso à

informação fiscal chave (PI-10) não sofreram alterações. Assim, nestas duas áreas, pontuações “B”

foram registadas desde a avaliação PEFA de 2007 sem que mais ganhos tenham sido alcançados.

A consolidação do uso dos classificadores funcional e programático irá necessitar de melhor e

maior orientação, formação e monitorização da forma como estes classificadores são utilizados

durante o processo de execução orçamental, o que é um objectivo alcançável no curto a médio

prazo. A publicação sistemática de informação sobre todos os concursos lançados e respectivas

adjudicações no Portal de Aquisições do Estado é a medida adicional que seria necessária para o

alcance de uma pontuação “A” no acesso á informação fiscal chave pelo público em geral. Assim,

este seria um “ganho rápido” que teria igualmente efeitos positivos na qualidade do sistema de

aquisições. Surpreendentemente, a abrangência da informação incluída na documentação

orçamental (PI-6) diminuiu, que afectou a capacidade de os parlamentares compararem a



proposta apresentada com propostas de anos anteriores e com os níveis actuais de execução.

Mais uma vez consideramos que podiam ter sido rapidamente introduzidas medidas correctivas, o

que teria gerado um “ganho rápido” em transparência. Pela positiva, melhoramentos foram

conseguidos tanto no controlo e reporte de operações extraorçamentais pelas instituições do

governo central (PI-7), como na monitorização dos ricos fiscais gerados por Empresas Públicas e

outras entidades do sector público (PI-9). Estes esforços devem ser continuados, idealmente

através do desenvolvimento de um relatório anual, regular, abrangente e consolidado do risco

fiscal.

Progressos na melhoria da orçamentação com base em políticas foi limitado, sem nenhum

sinal claro de evolução relativamente aos ganhos alcançados em anos anteriores (PI-11 &

12). Moçambique sempre teve um sistema de preparação orçamental bem definido, com um

calendário de preparação claro e bem estruturado e com processos de preparação e negociação

das propostas também bastante claras (PI-11). No entanto, a pontuação deste indicador foi

afectada pelo facto de no ano fiscal posterior às eleições gerais a aprovação do Orçamento do

Estado pela Assembleia ter-se atrasado, o que teve como consequência que o OE só tenha sido

aprovado depois do o início do ano orçamental seguinte. Como resultado, foi atribuída uma

pontuação “B” (em vez de “A”) para o PI-11. Mais sério é a constatação de que a qualidade da

planificação e orçamentação anual ter permanecido inalterada (“C+”) desde 2007. Salienta-se, no

entanto, a elaboração de um quadro fiscal de médio prazo (CFMP) , o que é um factor positivo,

realçando-se o facto deste ter sido suportado por uma Análise de Sustentabilidade da Divida para

a dívida interna e externa. No entanto, têm-se verificado fraquezas persistentes na qualidade das

projecções macro-fiscais na apresentação e discussão das projecções, nas ligações com o CFMP

agregado e com as estratégias de médio prazo sectoriais, e com os métodos de incorporação dos

custos futuros dos projectos de investimento no CFMP. Desenvolver um CFMP robusto que sirva

como um quadro genuíno de disciplina para a planificação e orçamentação de médio prazo será

um grande desafio. No entanto, os ganhos na eficácia dos gastos públicos seriam substanciais: os

sistemas de GFP de Moçambique e a qualidade dos seus recursos humanos estão agora num nível

onde este desafio poderia e deveria ser adequadamente abordado.

Moçambique fez avanços graduais e estáveis ao longo dos anos no que concerne à

previsibilidade e controlo na execução orçamental (PI-13 a 21) apesar das contínuas

fraquezas ao nível das aquisições. Do total de 9 indicadores avaliados nesta área, 4 pontuaram

“A” ou “B+”, enquanto 4 dos 5 indicadores que pontuaram abaixo daquelas classificações têm

deficiências em dimensões específicas que poderiam ser corrigidas no curto prazo. A excepção é o

indicador relativo as aquisições do Estado, onde melhoramentos mais substanciais e abrangentes



são necessários para gerar ganhos na pontuação PEFA. Em particular, tem de existir uma

monitorização mais apertada do uso de métodos de aquisição não competitivos e que

representaram cerca de 52% do total de contratos adjudicados em 2014, assim como a sistemática

publicação de cada etapa dos processos. Verificaram-se melhorias significativas na gestão da folha

de salários com o estabelecimento simultâneo do sistema de pagamentos e-FOLHA e sistema de

pessoal e-CAF. No entanto, a cobertura do e-CAF não está concluída e os controlos manuais do

sistema, que têm de ser aplicados para o pagamento de pessoal fora do sistema não são

suficientes para assegurar a plena integridade dos dados. Na área da receita, foram verificados

melhoramentos na transparência dos direitos e obrigações dos contribuintes, bem como na

eficácia do registo e declaração fiscal e ainda na maioria dos aspectos ligados a colecta dos

pagamentos (PI-15). No entanto, a taxa de arrecadação de receitas em atraso é baixa – 18% em

2013 e 11% em 2014. Apesar do valor das receitas em atraso permanecer relativamente baixo (3%

do total das receitas exceptuando mais-valias), o valor de arrecadação verificado é diminuto o que

não corresponde às melhores práticas internacionais: um esforço concertado para eliminar estes

impostos em atraso poderia permitir ao país alcançar uma pontuação “A” ou “B” também neste

indicador.

Contabilidade e reporte financeiro (PI-22 a 25) evidenciam em anos recentes

melhoramentos na cobertura de reporte e na definição (e aplicação) de padrões de

contabilidade. Porém, melhoramentos adicionais à cobertura dos relatórios resultariam numa

pontuação futura de “A”, especialmente através da melhoria da cobertura dos relatórios em cada

etapa do processo de despesa (cabimento, liquidação e pagamentos) durante o ano e

trimestralmente (PI-24) e através de maior cobertura de receitas nas contas anuais (PI-25).

Apesar de melhoramentos tanto na qualidade como na cobertura das auditorias, a

efectividade da auditoria externa (PI-26 a 28) está a ser constrangida pelas falhas no

seguimento dos relatórios de auditoria. Esforços significativos foram dedicados no

fortalecimento da capacidade do Tribunal Administrativo (TA). Estes esforços estão a começar a

mostrar os seus resultados no número crescente de auditorias realizadas, numa maior cobertura

de instituições públicas e na realização de uma maior diversidade de auditorias (por exemplo, de

desempenho entre outras). No entanto, a qualidade do seguimento das recomendações de

auditoria não é sistemática, dependendo do processo de repetição de auditorias que por sua vez

não são sempre frequentes ou regulares. (PI-26). Mais ainda, a revisão e o seguimento pela

Assembleia da República do Parecer e Opinião do Tribunal sobre a Conta Geral do Estado (a CGE)

continua limitada no seu âmbito, envolvendo apenas audiências com o Ministério das Finanças e

não com os sectores e outras instituições do sector público. (PI-28). A qualidade do escrutínio



parlamentar sobre a Proposta de Orçamento do Executivo tem sido sempre relativamente boa (PI-

27). Incluir a análise do CFMP em simultâneo com a análise da Proposta Orçamental iria melhorar

a pontuação deste indicador, assim como poderiam existir ganhos se em anos de eleições fossem

ajustados os calendários destas com os da apreciação da Proposta Orçamental. No entanto, a

principal razão para uma pontuação de “C+” relaciona-se com o alto grau de discrição que é

delegada ao Executivo para efectuar alterações orçamentais durante o processo de execução,

sendo a autorização parlamentar prévia solicitada apenas quando são necessários aumentos aos

valores dos tectos agregados de despesa.

Práticas dos Parceiros (D-1 a 3) mantiveram-se sem progressos e tal como avaliadas em

2007. A previsibilidade dos desembolsos do apoio orçamental permanece relativamente boa (D-1)

mas o desempenho em relação à disponibilidade de informação para os orçamentos anuais,

nomeadamente sobre as despesas de projectos financiados externamente (D-2) e a proporção de

ajuda externa que é gerida utilizando os procedimentos nacionais (D-3,) têm sido

consistentemente fracas. O Governo tem reiteradamente enfatizado o seu desejo de que todo o

financiamento externo passe pela Conta Única do Tesouro (CUT) mas ficou claro que muitos

Parceiros de Desenvolvimento não estão dispostos a tal. No curto a médio prazo, maiores

progressos poderão ser obtidos através de um aumento do reporte de despesas planeadas no

Orçamento do Estado (OE) e na submissão dos balancetes de incorporação de despesas à DNCP

para a sua inclusão nas contas anuais (CGE). O reporte de projectos financiados externamente no

Orçamento e nas contas públicas é o primeiro passo para incluir essa ajuda externa no orçamento

o que, atendendo aos resultados globais alcançados nesta avaliação (como noutras), não coloca

riscos fiduciários no uso dos recursos externos.

Consequência das constatações PEFA no alcance dos objectivos GFP

O sistema de GFP de Moçambique tem sido suficientemente robusto como para assegurar disciplina

fiscal e orçamental na maior parte da ultima década. Isto deve-se mais à boa monitorização e controlo

da despesa agregada do orçamento do que a uma boa planificação orçamental. Apesar da qualidade da

previsão da receita estar a melhorar nos anos mais recentes, permanece ainda a questão de a consistência

entre as despesas planeadas e executadas ao nível agregado terem sido mantidas através de frequentes e

significativas alterações dos orçamentos das instituições durante o processo de execução orçamental.

Como resultado, a previsibilidade dos orçamentos a nível institucional permanece como um problema que

urge resolver, atentos os efeitos negativos deste decorrente na planificação de despesas e nos processos

de gestão de aquisições e recrutamento de pessoal e, consequentemente, na eficiência e eficácia na

prestação de serviços públicos.



No que toca a alocação de recursos a prioridades estratégicas, o Governo conseguiu assegurar que

mais de 60% dos recursos orçamentais tenham sido consistentemente alocados aos designados

sectores prioritários. No entanto, ao nível mais detalhado, parece claro que parte da razão das frequentes

realocações orçamentais ao nível institucional é devido à inclusão, durante o ano orçamental de novos

projectos e iniciativas de despesa. Uma identificação mais completa das prioridades políticas e com maior

antecedência ao início do ano fiscal poderia permitir que essas prioridades fossem adequadamente

orçamentadas à partida.

Os melhoramentos alcançados na planificação e gestão de caixa, assim como no controlo e auditoria

interna deverão ter efeitos positivos na promoção da eficiência operacional (value for money) na

entrega dos serviços pelo governo. No entanto, como salientado acima, estes efeitos têm sido, até certo

ponto, enfraquecidos pela fraca previsibilidade dos orçamentos ao nível institucional.

Prioridades para 2015 e anos seguintes

Melhoramentos na planificação e orçamentação devem ser uma prioridade de forma a

complementar os importantes avanços registados na qualidade da execução e controlo orçamental.

O CFMP deve estar no centro deste processo, focalizando primeiro o desenvolvimento de uma estratégia

fiscal credível e, num segundo passo, proceder à melhoria da orçamentação de médio prazo dos projectos

e programas. Em paralelo, é claramente essencial consolidar e continuar os avanços nos sistemas de

execução orçamental alcançados através da expansão e maior funcionalidade do e-SISTAFE e,

simultaneamente, continuar a melhorar a monitorização dos riscos fiscais e os processos de gestão das

compras e aquisições publicas.



Sumário da Avaliação PEFA 2015 em comparação com a Avaliação PEFA 2010

Descrição Pontuação

2010 Pontuação

2015 Alteração Verificada

RESULTADOS GFP: Credibilidade do Orçamento

PI-1 Resultado da despesa agregada comparada com o orçamento original aprovado

A A

PI-2 Composição do resultado da despesa comparada com o orçamento original aprovado

D D+ NC

PI-3 Resultado da receita agregada comparada com o orçamento original aprovado

A A NC

PI-4 Montante e monitoria do pagamento de despesas em atraso

B+ D+

ASPECTOS TRANSVERSAIS: Abrangência e Transparência

PI-5 Classificação do orçamento B B

PI-6 Abrangência da informação incluída na documentação do orçamento

A C

PI-7 Dimensão das operações do Governo não reportadas B B+

PI-8 Transparência das relações fiscais intergovernamentais B B

PI-9 Vigilância do risco fiscal agregado de outras entidades do sector público

D+ C+

PI-10 Acesso público à informação fiscal chave B B

CICLO ORÇAMENTAL

C (i) Orçamentação com base em Politicas

PI-11 Ordem e participação no processo de orçamentação anual

B+ B+

PI-12 Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas de despesa e no orçamento

C+ C+

C (ii) Previsibilidade e Controlo na Execução Orçamental

PI-13 Transparência das obrigações fiscais e responsabilidades dos contribuintes

A A

PI-14 Eficácia de medidas de registo dos contribuintes e avaliação tributária (pontuação igual se o fieldguide fosse aplicado em 2010)

A B

PI-15 Eficácia na cobrança de impostos (pontuação igual

se o fieldguide fosse aplicado em 2010)

C+ D+

PI-16 Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesa

C+ C+

PI-17 Registo e gestão dos balanços de caixa, dívidas e garantias

A A

PI-18 Eficácia no controlo da folha de pagamento de salários B B

PI-19 Concorrência, eficácia e controlo no processo de aprovisionamento

B D+ NC

PI-20 Eficácia de controlos internos para despesas não

salariais (pontuação igual se o fieldguide fosse

aplicado em 2010)

B+ C+

PI-21 Eficácia da auditoria interna C+ B+



Descrição Pontuação

2010 Pontuação

2015 Alteração Verificada

C (iii) Contabilidade, Registo e Reporte

PI-22 Prazo e regularidade de reconciliação de contas B B

PI-23 Disponibilidade de informação de recursos recebidos por unidade de prestação de serviços

D D

PI-24 Qualidade e prazo dos relatórios orçamentais do ano C+ B

PI-25 Qualidade e prazo dos relatórios anuais de contas C+ B+

C (iv) Escrutínio Externo e Auditoria

PI-26 Âmbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa

C+ C+

PI-27 Análise parlamentar da lei orçamental anual C+ C+

PI-28 Análise parlamentar dos relatórios de auditoria externa C+ C+

PRÁTICAS DOS DOADORES

D-1 Previsibilidade do Apoio Directo ao Orçamento A B+

D-2 Informação financeira prestada pelos doadores para a orçamentação e reporte do apoio a projectos e programas

D+ D+

D-3 Proporção da ajuda que é gerida de acordo com procedimentos nacionais

C D

NOTA: NC – Não Comparável (devido a modificações na metodologia introduzida na metodologia

em 2011)



1. Introdução

1. Este documento representa o Relatório Final da 4ª Avaliação com base na metodologia PEFA

dos sistemas de Gestão de Finanças Públicas (GFP) em Moçambique. A avaliação foi

realizada durante o período compreendido entre Maio e Outubro de 2015 por uma equipa de

consultores oriundos do consórcio ACE (Espanha) e CESO Development Consultants (Portugal) em

estreita colaboração com o Governo de Moçambique (GdM), através do Ministério de Economia e

Finanças (MEF), com o apoio especifico da Direcção Nacional de Tesouro (DNT) e do Centro de

Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças (CEDSIF), a instituição responsável pela

coordenação das reformas de GFP em Moçambique. Estas duas Direcções em conjunto com

representantes da Delegação da União Europeia e da Embaixada da Suécia constituíram o Grupo

de Gestão da avaliação, sendo que estas agências disponibilizaram igualmente o apoio financeiro

necessário. O relatório final passou por o processo de segurança da qualidade formalmente

estabelecido pelo Secretariado PEFA, conhecido como o “PEFA Check”. O processo de garantia de

qualidade do “PEFA Check” está descrito no anexo IV. Os quatro membros do grupo de revisão da

qualidade foram o Governo de Moçambique (GdM), o secretariado do PEFA, o Secretariado de

Estado para Assuntos Económicos (SECO) – Suíça e a Direcção-Geral do Desenvolvimento da

União Europeia (DG Dev). Os Termos de Referência (TdR) dois versões de relatório do PEFA 2015

foram comentadas pelos quatro membros do grupo, tal como descrito no Anexo V.

Além disso, um seminário pública de disseminação do relatório teve lugar no dia 11/02/2015 no

qual participaram todas as entidades abrangidas pela avaliação e que facilitou algumas subsídios

valiosos adicionais para o relatório que foram considerados pela equipa de avaliação.

2. O Governo de Moçambique já assegurou três avaliações de desempenho de gestão das

finanças públicas (GFP) usando a metodologia PEFA. A primeira foi publicada em 2005 (sobre o

período 2002-2004), no contexto do primeiro ano de implementação do Memorando de

Entendimento (MdE) entre o Governo de Moçambique (GdM) e os Parceiros de Apoio

Programático (PAPs). A segunda avaliação PEFA (sobre o período 2004-2006) foi concluída em

2008 e a terceira avaliação foi publicada em 2010 (sobre os anos 2007-2009). As três avaliações

aplicaram a metodologia PEFA em vigor desde junho 2005, que foi ligeiramente actualizada em

2011. Tomando em consideração que o Governo iniciará um novo ciclo de programação em 2015,

e dado que já passaram quatro anos desde a última avaliação, o GdM expressou o seu interesse

em realizar a quarta avaliação PEFA em 2015.



3. O objectivo geral desta avaliação é de obter um diagnóstico objectivo e independente do

progresso na área da GFP através da recolha e análise dos dados disponíveis entre o período

2012-2014, aplicando a metodologia PEFA. De referir que o secretariado PEFA está a conduzir um

processo de revisão profunda da metodologia PEFA, tendo a sua aprovação prevista até abril de

2016. Neste contexto, o secretariado PEFA recomenda aplicar-se simultaneamente as duas

metodologias, a antiga e a nova, sendo:

a metodologia actual (publicada em 2011 e neste momento em vigor) para dar seguimento às

3 avaliações antecedentes e permitir a comparação dos resultados com os do exercício

anterior;

a nova metodologia PEFA (publicada em 2015 numa versão preliminar), com o objectivo de,

desde já, estabelecer uma nova linha de base para os exercícios futuros.

4. Dado este contexto, esta avaliação tem 2 objectivos específicos, de referir:

avaliar os progressos em relação às avaliações anteriores publicados em 2008 e 2010

(assegurar uma comparação dos indicadores com base na metodologia actualmente em

vigor);

providenciar uma linha de base do desempenho referente à nova metodologia PEFA (2015)

(estabelecer a pontuação dos indicadores da nova metodologia).

De acordo com os Termos de Referência, o âmbito deste exercício é o seguinte:

completa, as mesmas entidades abrangidas por avaliações anteriores devem ser considerados.

A metodologia PEFA devem ser seguidos em relação à cobertura. O governo central inclui

ministérios, instituições subordinadas, agências autónomas e semiautónomas e entidades

desconcentradas, como Províncias e Distritos;

Administrativo são considerados, tal como requerido pela metodologia PEFA para os

indicadores relevantes;

-2014 serão avaliados. Os dados

de anos anteriores pode ser utilizado se for requerido pela metodologia PEFA.



Figura 1: Mapa de Moçambique



2. Antecedentes do País

2.1. Situação económica

5. Moçambique é um país da África Austral, com uma população de 25.7 milhões de habitantes (INE)

e um PIB per capita estimado em 649 USD (PES, 2015). O País é membro da SADC e faz fronteira

com o Oceano Índico a este, Tanzânia a norte, Malawi e Zâmbia a noroeste, Zimbabwe a oeste e,

Suazilândia e África do Sul a sudoeste. O mapa abaixo, compara, com base em alguns indicadores

chaves, Moçambique e os Países com os quais faz fronteira.

Mapa 1: Indicadores chaves do pais, análise comparativa

Population Land area Population

density

GDP based on

PPP valuation

GDP per

Capita

Annual real

GDP growth

(thousands) (thousands

of km2)

(pop. / km2) (USD million) ( PPP

valuation,

USD)

(average over

2006-2014)

Malaw i 16 829 118 142 13 755 817 6,3

Mozambique 26 473 799 33 29 757 1 124 7,3

South Africa 53 140 1 219 44 683 147 12 856 2,8

Sw aziland 1 268 17 73 8 672 6 841 2,1

Tanzania 50 757 947 54 92 532 1 823 6,9

Zambia 15 021 753 20 61 786 4 113 7,8

Zimbabw e 14 599 391 37 26 877 1 841 2,4 Fonte: AfDB, African Economic Outlook, 2015

6. Desde a última avaliação PEFA em 2010, a economia moçambicana tem registado elevadas taxas

de crescimento, continuando a ser umas das economias em mais rápida expansão ao nível

mundial,.

7. Apesar do impacto negativo das cheias e da instabilidade político-militar no centro do País,

conforme ilustram os dados no Mapa 2, nos últimos três anos, o crescimento real do Produto

Interno Bruto (PIB) tem-se situado acima de 7%, ou seja acima da média africana e da SADC.

Mapa 2: Evolução de indicadores macroeconómicos seleccionados

Indicator Unit 2010 2011 2012 2013 2014

Gross domestic product

constant prices

% change7,12 7,44 7,08 7,44 7,37

Gross domestic product

per capita, current prices

U.S.

dollars437 539 590 605 630

Total investment % of GDP 17,8 36,8 56,5 55,6 47,2

Gross national savings % of GDP 7,1 13,7 14,2 15,6 12,4

Inflation, average

consumer prices

% change12,7 10,4 2,1 4,2 2,3

General government gross

debt

% of GDP41,8 37,5 41,1 46,9 55,4

Current account balance % of GDP -10,6 -23,1 -42,3 -40,0 -34,7



Fonte: Base de dados do World Economic Outlook (FMI)

8. Esta tendência tem sido impulsionada sobretudo por uma boa gestão macroeconómica,

caracterizada por baixos níveis de inflação (vide Mapa 2), níveis significativos de Investimento

Directo Estrangeiro (IDE), expansão do crédito à economia, estimulada pela politica monetária do

Banco Central, e expansão significativa da despesa pública (vide secção 2.2). Esta foi por sua vez

possibilitada pelo bom desempenho na arrecadação de receitas fiscais, e continuação de níveis

significativos de financiamento externa ao desenvolvimento. Os níveis de inflação têm-se mantidos

muito baixos, atingindo o seu nível histórico mais baixo em 2012 (apenas 2.7%), em função das

políticas monetárias e cambiais do Banco de Moçambique, aliadas a condições internacionais

favoráveis (apreciação do metical associada a baixa no preço do barril de petróleo).

Figura 2: Tendência da inflação

Fonte: FMI, PSI Review, Jan 2015

9. O período em análise foi caracterizado pelo arranque de grandes projectos de exploração na área

mineira e de petróleos, após a descoberta de vastas reservas de carvão e gás natural offshore, na

Bacia do Rovuma, o que tem atraído investimentos significativos em “mega-projectos” por

grandes empresas multinacionais, tais como a ENI e Vale do Rio Doce.

10. Assim, os níveis de IDE têm sido entre os mais elevados do mundo, situando-se, em média, em

cerca de 33% do PIB por ano entre 2012-14, o que constituiu o nível mais alto na África Sub-



Sahariana em igual período.3 Os grandes fluxos de IDE na indústria extractiva, têm igualmente

afectado significativamente a balança de pagamentos, sendo que o grande aumento de

importações de bens de capital relacionados com o desenvolvimento dos projectos tem levado ao

aumento do défice corrente da balança de pagamentos de 11% do PIB em 2010 para 35% em

2014.

11. Apesar das projecções apontarem para o início da produção do gás não antes de 2020, os

projectos de exploração já começaram a surtir efeitos na economia. Em particular, o início da

produção de carvão mineral na província de Tete tem impulsionado o incremento da contribuição

dos recursos naturais no crescimento do PIB (tendo o sector crescido em 13,8% em 2014 – PES,

2014).

12. A necessidade de grandes investimentos nas infraestruturas para o desenvolvimento da indústria

extractiva tem igualmente dinamizado o crescimento de outros sectores económicos nos últimos

anos, assinalando-se em particular o bom desempenho dos sectores de serviços, financeiro,

construção, energético e transportes. Esta tendência irá continuar nos próximos anos, na medida

em que a contribuição da indústria extractiva no PIB vai aumentando, sendo que, de momento,

representa ainda menos de 4% do PIB (dados do INE a preços correntes, 2013).

13. Em termos da composição do PIB, Moçambique não tem conseguido alterar significativamente a

estrutura da sua economia que continua a ser dominada pela agricultura (especialmente produção

de tabaco, açúcar, algodão e madeira), que representa cerca 30% da composição do PIB e entre

70-80% do emprego, o que tem obstaculizado os esforços na redução da pobreza.

14. O sector continua a obter baixos níveis de produtividade, sendo essencialmente caracterizado por

uma produção de subsistência, ou de pequena escala, por parte de agregados familiares, e pelo

uso limitado de tecnologias e mecanização. Outros factores que têm afectado o sector são a

carência de infra-estruturas para transporte e armazenamento, que afectam o escoamento dos

produtos, aliados a níveis de investimentos muito aquém do necessário para acelerar o

crescimento do sector e das exportações. Em consequência, Moçambique continua com uma

elevada dependência da importação de alimentos e é vulnerável às oscilações nos preços

internacionais.

15. O terceiro inquérito realizado a agregados familiares (IOF), levado a efeito em 2009 pelo Instituto

Nacional de Estatística (INE), aponta para uma estagnação nos níveis de pobreza em torno de 55%,

face ao inquérito anterior, realizado em 2003. Os indicadores de desenvolvimento humano

continuam também a progredir a ritmo lento, o que se reflecte num índice de 0.393 e no

3 Dados do Regional Economic Outlook: Sub-Saharan Africa 2015 p93.



posicionamento de Moçambique em 178 lugar em 187 países (relatório de IDH 2014) o que,

porém, mostra um ligeiro melhoramento face a 2012 em que o IDH foi 0.327.

16. Além da baixa produção e produtividade do sector agrícola, outros factores que influenciam o

limitado impacto do crescimento económico na criação de postos de trabalho e redução da

pobreza, sendo estes a concentração do crescimento em indústrias com alta intensidade de capital

e com pouco reflexo na criação de emprego, aliada a níveis insuficientes de mão-de-obra

especializada, o elevado custo do crédito, infraestruturas insuficientes e/ou deficientes e um

ambiente pouco propício para negócios.

2.2. Resultados orçamentais 2012 – 2014

17. Os últimos três anos foram caracterizados por um bom desempenho da receita interna e duas

revisões orçamentais em alta, o que tem levado ao aumento da despesa pública em 10 pontos

percentuais (pp) do PIB, conforme ilustra o Mapa 3. Esta expansão tem sido em grande medida

permitida pela arrecadação de receita extraordinária associada a operações de capital nos

referidos grandes projectos na indústria extractiva.

18. Tal tem permitido um aumento da despesa para o nível recorde de 41,9% do PIB em 2014, em

parte justificado pela realização de eleições gerais, aumento gradual nos níveis de despesa com

pessoal e despesa de capital, e, em 2014, a realização de despesas extraordinárias em bens e

serviços, associados a investimentos na área da segurança marítima.

Mapa 3: Sumário das Operações Fiscais do Governo Central 2012-14

2012 2013 2014

Total revenue and Grants 27,6 32,2 31,3

Revenues 22,4 26,9 27,3

Grants 5,2 5,3 4

Total expenditure and net

lending 31,4 34,9 41,9

Expenditure exc. Interest 30,4 34,1 40,7

Interest on public debt 1 0,8 1,2

Aggregate Deficit, after grants -4 -2,8 -10,6

Primary Fiscal Deficit 3,8 2,7 10,6

Net Financing 4 2,8 10,6

External Borrowing 3,3 5,8 9,4

Domestic Borrowing 0,7 -3 1,2

Memo nominal GDP (10^9 MZN) 424 470 526

% of GDPBudget

Fonte: FMI, Avaliação PSI, Janeiro 2015 (adaptação da tabela 3 p22)



19. O conjunto destes factores particulares teve como consequência que o défice orçamental primário

mais do que triplicou em 2014 face a 2013, conforme ilustrado no Mapa 3, o que, por sua vez, teve

também reflexo nos níveis de dívida interna e externa: em três anos, o stock total da dívida subiu

em 10pp: de 39% do PIB em finais de 2011 para 49% do PIB em finais de 2014 (CGE 2012 e 2014).

Esta tendência terá necessariamente que levar a um processo de consolidação fiscal gradual nos

próximos anos de modo a garantir a sustentabilidade fiscal de Moçambique (o que, refira-se, já

foi tido em conta pelo novo Governo eleito em finais de 2014 no orçamento para 2015).

Mapa 4: Classificação Económica da Despesa do Governo Central (% PIB)

BUDGETARY ALLOCATIONS 2012 2013 2014

Total expenditure and net lending 31,4 34,9 41,9

Current expenditure 18,5 19,7 24,1

Compensation to employees 9,8 10,5 11,1

Goods and services 3,6 4,3 7,9

Interest on public debt 1 0,8 1,2

Transfer payments 4,1 4 4

Capital expenditure 11,8 13,1 14,5

Net lending 1,1 2,1 3,3 Fonte: FMI, Avaliação PSI, Janeiro 2015 (adaptação da tabela 3 p22)

20. Em termos de composição da despesa, conforme ilustrado pelo Mapa 4, a despesa corrente (ou de

funcionamento), representa actualmente 24% do PIB, contra 18% em 2009, tendo crescido

consideravelmente nos últimos anos como resultado, sobretudo, do aumento da massa salarial e

das despesas com bens e serviços (que, conforme já referido, cresceram de forma excepcional em

2014). A despesa de capital (investimento) tem igualmente registado taxas assinaláveis de

crescimento, passando a representar 15% do PIB, contra 9% em 2009, altura da última avaliação

PEFA.

21. A proporção de despesa afecta aos chamados “sectores prioritários” tem registado uma ligeira

tendência decrescente nos últimos três anos, conforme resulta do Mapa 5, tendo baixado de 67%

da despesa total para cerca de 61%.

Mapa 5: Despesa Pública nos Sectores Prioritários 2012-14



2012 2013 2014 2012 2013 2014

CGE CGE CGE CGE CGE CGE

EDUCAÇÃO 26.803 31.703 37.318 20% 19% 19%

SAÚDE 15.660 20.869 17.436 12% 13% 9%

INFRAESTRUTURAS 21.508 26.743 27.801 16% 16% 14%

AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL 11.003 13.548 12.133 8% 8% 6%

BOA GOVERNAÇÃO 10.514 15.174 20.489 8% 9% 10%

OUTROS SECTORES PRIORITÁRIOS 4.328 5.272 6.603 3% 3% 3%

Acção Social 3.906 4.738 5.998 3% 3% 3%

Trabalho e Emprego 422 535 605 0% 0% 0%

Despesa Total nos Sectores Prioritários 89.816 113.309 121.780 67% 69% 61%

Despesa Total (Excluindo Encargos da Dívida) 133.137 163.986 200.313 100% 100% 100%

10^6 MZN % da Despesa Total

SECTOR / ANO

Fonte: CGE 2012, 2013 e 2014

2.3. Estrutura do Governo e do Orçamento do Estado

22. O País é composto por 11 províncias4 e 151distritos

5 tendo sido criados 23 novos distritos desde a

última avaliação PEFA. Estes, por sua vez, subdividem-se em postos administrativos e localidades.

Existem um total de 53 municípios urbanos (contra os 43 registados na última avaliação PEFA) que

gozam de autonomia política, sendo as administrações autárquicas eleitas directamente e, na área

da GFP, com poderes para arrecadar receitas locais e determinar os seus orçamentos.

23. Assim, até 2014 o Orçamento do Estado abrangia três tipos de instituições:

Entidades de Governo Central, que incluem os “poderes do Estado” (Gabinete do Presidente,

do Primeiro Ministro, Assembleia da República e Tribunais) e 23 Ministérios6;

Entidades do Governo Central geograficamente desconcentradas (as Províncias e Distritos); e

Instituições autónomas, que são legalmente autónomas em relação a aspectos administrativos,

financeiros e patrimoniais.

24. Conforme ilustra o Mapa 6, em termos de despesa realizada por nível de gestão, em 2014

observou-se uma maior descentralização e desconcentração, com uma queda em 3pp da despesa

total ao nível Central, a favor dos Níveis Provincial e Distrital, enquanto que para os restantes dois

anos a situação manteve-se idêntica.

25. Em média, no período em análise, 63% da despesa concentra-se no nível Central, 21% no nível

Provincial, 14% no nível Distrital e 2% no nível das Autarquias.

4 Dez províncias mais a capital Maputo que tem o estatuto de província.

5 O número de distritos comummente citado é de 128 porque 3 outros são simultaneamente distritos e

municípios. Estes últimos actuam como distritos em relação as funções desconcentradas financiadas pelo

Governo Central e como municípios nas restantes competências.

6 21 Ministérios sectoriais e 2 ministérios na Presidência



Mapa 6: Despesa Pública por Níveis do Governo 2012-2014

Funciona

mento

Invest.

Interno

Invest.

Externo

Total Funcion

amento

Invest.

Interno

Invest.

Externo

Total

Central 44.303 17.814 25.287 87.403 53% 71% 89% 64%

Provincial 21.809 3.635 2.886 28.329 26% 15% 10% 21%

Distrital 16.486 2.736 358 19.580 20% 11% 1% 14%

Autárquico 1.207 743 1.950 1% 3% 0% 1%

TOTAL 83.805 24.927 28.530 137.262 100% 100% 100% 100%

Central 47.628 24.313 35.086 107.027 50% 71% 92% 64%

Provincial 26.608 5.691 2.905 35.204 28% 17% 8% 21%

Distrital 19.897 3.113 298 23.307 21% 9% 1% 14%

Autárquico 1.521 896 2.417 2% 3% 0% 1%

TOTAL 95.655 34.013 38.288 167.955 100% 100% 100% 100%

Central 57.086 32.449 27.150 116.685 49% 74% 86% 61%

Provincial 33.604 6.208 3.771 43.583 29% 14% 12% 23%

Distrital 24.108 4.120 750 28.977 21% 9% 2% 15%

Autárquico 1.985 1.255 3.239 2% 3% 0% 2%

TOTAL 116.782 44.032 31.670 192.484 100% 100% 100% 100%

Nível / Tipo

Despesa

10^6 MZN % of TOTAL

2013 CGE

2014 CGE

2012 CGE

Fonte: CGE 2012, 2013 e 2014

26. Províncias e Distritos operam como agências dos ministérios do Governo Central numa base

desconcertada. São referidos como Órgãos Locais do Estado, tendo os distritos operado como

entidades desconcentradas e sob a responsabilidade dos Governos Provinciais nomeados. O Nível

Local está igualmente abrangido pela lei que estabelece o sistema de GFP, a Lei SISTAFE (Sistema

de Administração Financeira do Estado), mas também se rege pela Lei e Regulamento dos Órgãos

Locais do Estado.

27. Os Governos Provinciais e Distritais (que são nomeados) têm os seus próprios orçamentos, os

quais são submetidos para consideração e aprovação através do Subsistema de Orçamento do

Estado. Os Municípios possuem as suas próprias finanças e património que gerem de forma

autónoma, em conformidade com a Lei n 1/2008, a qual define o regime patrimonial, orçamental e

financeiro dos Municípios. No entanto, estão igualmente sujeitos a auditoria interna pela

Inspecção-Geral das Finanças (IGF) e auditoria externa pelo Tribunal Administrativo (TA).

28. O Orçamento do Estado (OE) inclui ainda transferências para: a) instituições autónomas que se

encontram numa posição financeira para gozar de autonomia total e que desenvolvem actividades

não comerciais (institutos, fundos, etc.); b) municípios e c) empresas públicas que recebem

subsídios. Os municípios são financeira e patrimonialmente autónomos mas respondem perante

assembleias eleitas.



2.4. Descrição do enquadramento legal e institucional da GFP

29. O quadro legal-institucional mantêm-se largamente inalterado desde a última avaliação PEFA. A

principal legislação em vigor na área da GFP consta no Anexo VI. A GFP é regida pela Lei e

Regulamento do SISTAFE (Sistema de Administração Financeira do Estado), aprovados em 2002 e

2004 respectivamente. O SISTAFE foi estabelecido com o objectivo de harmonizar regras e

procedimentos na gestão financeira pública, com vista a alcançar maior eficácia, eficiência,

transparência no uso dos fundos públicos pelos órgãos e instituições do Estado.

30. Nos últimos 15 anos, progressos significativos foram registados em Moçambique na área de GFP,

impulsionados sobretudo pelo desenvolvimento e introdução de um sistema informático

integrado de gestão e informação financeira de suporte ao SISTAFE (o e-SISTAFE).

31. Este sistema está a ser implantado e fortalecido de forma gradual e tem como base a

conceptualização e operacionalização de 5 subsistemas chave, nomeadamente do Orçamento do

Estado; Contabilidade Pública; Tesouro Público; Património do Estado e Controlo Interno, tal como

a seguir se descreve:

O Subsistema de Orçamento de Estado, que regulamenta a elaboração do orçamento do

Estado e da elaboração da lei do orçamento apresentado à Assembleia da República, e a

avaliação das submissões do orçamento das instituições e organismos do Estado;

O Subsistema de Contabilidade Pública, que visa a produção e manutenção dos registos

contabilísticos das transacções efectuadas pelas instituições e órgãos do Estado e dos

seus efeitos sobre o património do Estado. Entre outras, regulamenta a execução do

orçamento do Estado e a preparação da Conta Geral do Estado;

O Subsistema do Tesouro Público, que regula o processo de planeamento financeiro e de

gestão de despesas e pagamentos em relação ao orçamento do Estado, bem como a

posição do tesouro do Estado. O subsistema abrange ainda a elaboração de estatísticas, a

gestão das finanças públicas e a gestão da dívida interna e externa;

O Subsistema do Património do Estado, que regula a coordenação e gestão da propriedade

e outros activos do Estado, a organização de informações relacionadas com o inventário e

activos do Estado e preparação de seu inventário;

O Subsistema de Controlo Interno, que regula o controlo da boa utilização dos recursos

públicos, a aplicação das regras e métodos de contabilidade e a conformidade com as

normas e os procedimentos legais.



32. O e-SISTAFE tem constituído a ferramenta crucial na implementação das reformas da GFP,

sobretudo nas áreas de orçamentação, execução, contabilização e gestão de tesouraria pública, e

vem sendo implantado de forma gradual aos níveis Central, Provincial e Distrital.

33. Os seus módulos operacionais já são utilizados em cerca de 75% dos órgãos e instituições do

Estado (por exemplo Ministérios, Direcções Provinciais e Secretarias Distritais), sendo que cerca de

60% de toda a despesa pública é presentemente executada a partir da Conta Única do Tesouro.

34. Os cinco subsistemas do SISTAFE são coordenados pelas principais áreas funcionais do Ministério

que superintende a área das finanças (agora denominado Ministério da Economia e Finanças –

MEF), e são integrados por quatro macro-processos:

Elaboração das Propostas do Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP), Plano Económico e Social

(PES) e Orçamento do Estado (OE);

Execução do OE;

Administração do Património do Estado;

Avaliação da Gestão do Orçamento e do Património do Estado.

35. O Tribunal Administrativo tem competência e poder de auditoria para acompanhar todos os actos

conducentes à realização de despesa pública. Este tribunal exerce as suas competências, quer

através da realização de auditorias externas (fiscalização sucessiva), quer através do visto prévio

(fiscalização prévia), com o qual se verifica, essencialmente, a conformidade legal e a

cabimentação de certos actos que, como se referiu, conduzem à realização de despesa púbica.

Todas as instituições públicas e organismos do Estado nos níveis centrais, provincial e local estão

sujeitos a auditoria e pré-auditoria do TA, incluindo as entidades com autonomia administrativa e

financeira, bem como os Municípios.

36. O Tribunal Administrativo é assim a instituição suprema de auditoria em Moçambique – um

organismo autónomo cujo presidente é nomeado pelo Presidente da República e aprovado pela

Assembleia da República. O TA é directamente responsável pela auditoria das contas das

entidades do governo, bem como do total da Conta Geral do Estado, através da emissão de

parecer à Conta. Assim, para além desta função de auditoria, actua como Tribunal de Contas,

estando-lhe cometidas atribuições jurisdicionais para analisar e tomar as decisões finais sobre as

auditorias realizadas em diferentes departamentos, bem como impor multas e/ou dar início às

pertinentes investigações.



37. Somente a auditoria da CGE e seu relatório e parecer é apresentado à Assembleia da República,

Nesta, primeiro é revista pela Comissão Parlamentar de Plano e Orçamento (CPO) e

posteriormente é submetida à apreciação pelo Plenário da Assembleia da República.

38. Assim, e em síntese, o TA também tem duas grandes funções de auditoria, a sucessiva e a prévia

(visto), sendo responsável por: a) Revisão e aprovação das propostas de recrutamento de governo

e b) Revisão e aprovação das propostas de concursos de grande escala. Sem limitação, todos os

donativos, empréstimos, aquisições e empreitadas de obras públicas que gerem despesas públicas

e são executadas pelo Estado estão necessariamente sujeitas a pré-auditoria. A Figura 3 a seguir

procura ilustrar, de forma resumida, o que ficou dito acima:

Figura 3: Estrutura da GFP em Moçambique

Instituições intervenientes Macro-processo / Subsistema do SISTAFE e sistema

TIC de apoio

1. Arrecadação e administração da Receita do Estado

Autoridade Tributária de Moçambique e

instituições subordinadas (por ex. Direcções

das Áreas Fiscais a nível de todo o País)

Macro-processo: N/A

Subsistema do SISTAFE: N/A

Sistema TIC: e-Tributação (em desenvolvimento)

2. Preparação e Gestão do Orçamento do Estado

Direcção Nacional do Orçamento (DNO), em

coordenação com as áreas responsáveis para a

planificação ao nível do (ex) Ministério da

Planificação e Desenvolvimento (Direcções de

Planificação - DNP, Estudos e Análise de

Políticas – DNEAP, Monitoria e Avaliação DMA,

e Investimentos e Cooperação – DIC); e

Direcções Provinciais de Plano e Finanças –

DPPFs, que reunem, ao nível local as duas

funções.

Macro-processos do SISTAFE: Elaboração das

Propostas do Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP),

Plano Económico e Social (PES) e Orçamento do

Estado (OE).

Subsistema do SISTAFE: Orçamento do Estado (SOE)

Sistema TIC: Módulo de Elaboração Orçamental –

MEO (concluído) e módulo de planificação (em fase

de conceptualização)

3. Execução do Orçamento do Estado (incluindo a contabilização e reporte da

despesa)

Direcção Nacional de Contabilidade Pública e

Direcções Provinciais de Plano e Finanças –

DPPFs

Macro-processo do SISTAFE: Execução do

Orçamento do Estado

Subsistema do SISTAFE: Contabilidade Pública (SCP)

Sistema TIC: e-Cadastro de Agentes e Funcionários

do Estado (e-CAF) e e-Folha para o processamento

de salários e remunerações (em fase de

implementação);

Módulo de Execução do Orçamento – MEX para o

pagamento das despesas públicas (concluído)

associado a CUT

4. Gestão da Tesouraria do Estado



Instituições intervenientes Macro-processo / Subsistema do SISTAFE e sistema

TIC de apoio

Direcção Nacional do Tesouro e Direcções

Provinciais de Plano e Finanças – DPPFs; Banco

Central de Moçambique

Macro-processo do SISTAFE: Execução do Orçamento

do Estado

Subsistema do SISTAFE: Tesouro Público (STP)

Sistem TIC: Conta Única do Tesouro – CUT e Módulo de

Execução do Orçamento – MEX (concluídos)

5. Aquisições Públicas

Unidade Funcional de Supervisão das

Aquisições – UFSA / Direcção Nacional do

Património do Estado – DNPE

Macro-processo do SISTAFE: Execução do Orçamento

do Estado

Subsistema do SISTAFE: Património do Estado (SPE)

Sistema TIC: e-Procurement (em desenvolvimento) e

MEX

6. Inventariação e gestão do Património do Estado

Direcção Nacional do Património do Estado –

DNPE e Direcções Provinciais de Plano e

Finanças – DPPFs

Macro-processo do SISTAFE: Administração do

Património do Estado

Subsistema do SISTAFE: Património do Estado (SPE)

Sistema TIC: e-Inventário (em implementação) e e-

Património (em desenvolvimento)

7. Controlo Interno e suporte à auditoria interna

Inspecção Geral das Finanças e suas

delegações, em coordenação com as

inspecções sectoriais, e Inspecções dos Órgãos

Locais do Estado

Macro-processo do SISTAFE: Avaliação da Gestão do

Orçamento e do Património do Estado

Subsistema do SISTAFE: Controlo Interno (SCI)

Sistema TIC: Sistema da Gestão de Informação – SGI

(em desenvolvimento) e todos os outros sistemas

mencionados anteriormente

8. Auditoria externa

Tribunal Administrativo (sendo a 3ª Secção a

que audita a despesa pública)

Macro-processo do SISTAFE: Avaliação da Gestão do

Orçamento e do Património do Estado

Subsistema do SISTAFE: N/A

Sistema TIC: Todos os sistemas mencionados

anteriormente

Fonte: Elaboração dos autores com base na Lei do SISTAFE e Relatórios do CEDSIF



3. Processos e Estruturas de Reforma da GFP

3.1. Reformas recentes ou em curso

39. De forma a nortear a implementação das reformas de GFP ao médio e longo prazo, o Governo

aprovou em 2011 o documento de “Visão das Finanças Públicas 2011-2025”, que foi aprovado a

nível do Conselho de Ministros. Este processo de planificação estratégica foi liderado pelo CEDSIF,

e resultou na definição de seis objectivos chave, conforme o quadro seguinte:

Figura 4: Objectivos da Visão das Finanças Publicas

•Objectivo 1: organização e modernização do sistema de planeamento, programação e

orçamentação por programas e resultados e da sua execução, impulsionando-se a sua

descentralização

•Objectivo 2: incremento da receita e poupança internas, a adequação do padrão da despesa

e a aplicação criteriosa de todos os recursos internos e externos via OE e CUT

•Objectivo 3: melhoria da administração e gestão prudente do património e das participações

e sector empresarial do Estado, bem assim da dívida pública e da previdência e segurança

social, integrando-os todos no e-SISTAFE

•Objectivo 4: organização e escrituração contabilística e estatística da situação patrimonial e

económico-financeira dos órgãos, instituições e demais entes do Estado, independentemente

do seu grau de autonomia financeira e patrimonial

•Objectivo 5: adequação e disponibilização das informações estatísticas e económico-

financeira das FPs de apoio à gestão e governação e a melhoria do controlo interno e externo

e da monitoria e prestação pública de contas

•Objectivo 6: modernização constante dos processos, sistemas e infra-estrutura tecnológica,

assente na profissionalização e valorização permanente de recursos humanos nacionais

Fonte: Documento de Visão das Finanças Públicas

40. No entanto, estudos recentes levados a efeito, nomeadamente pelo FMI, têm vindo a apontar para

a necessidade de uma visão mais abrangente do processo de reforma da GFP, para o que a

mesma deverá deixar de assentar quase em exclusivo no desenvolvimento e implementação do e-

SISTAFE.

41. Tal não significa que este não seja de uma importância central ao nível dos micro-processos que o

constituem e que não deva ser mantido o esforço para a sua crescente aplicação e

desenvolvimento, designadamente na conclusão de alguns módulos estratégicos, como o do

Património, ou de elevado risco, como o e-folha.



42. Deverá ainda alarga-se esse esforço a uma maior implementação dos módulos da receita pois

estes, por menos desenvolvidos, acabam por ter como reflexo um menor detalhe nos documentos

de elaboração do OE e nos documentos de prestação de contas como os REOs e a CGE.

43. Assim, o GdM envolveu-se na definição do documento estratégico acima referido, , doravante

“Visão”, o qual foi desenvolvido para orientar a reforma da GFP nos próximos 10 anos pelo que,

inclui uma descrição ampla dos desafios e lições apreendidas da reforma até à data.

44. Conclui-se que existe um apurado e intenso processo de consultas, bem como contém as

conclusões dos principais estudos e diagnósticos realizados em anos recentes, estabelecendo os

objectivos estratégicos a serem alcançados pelas diferentes componentes do ciclo orçamental.

45. São ainda estabelecidos os princípios orientadores da abordagem da reforma devendo este

documento ser considerado como a base para o desenvolvimento dos planos operacionais desta

decorrentes. Contudo, e por ser um documento orientador, este não contém alvos detalhados

nem o respectivo custo, visto que é considerado como um instrumento dinâmico e assim será

objecto de actualizações regulares (uma primeira revisão é esperada após os primeiros dois anos

de implementação).

3.2. Factores institucionais relacionados com a coordenação das

reformas

46. Decorrente do que ficou dito, a deslocação do enfoque no sistema e-SISTAFE que, repita-se, não

deve ser descurado por central no quadro da GFP, para uma Visão mais macro do sistema e dos

processos, implicaria repensar o modelo de implementação das reformas ao nível funcional e

orgânico, bem como das competências de acompanhamento, monitorização e supervisão da sua

implementação.

47. Estamos a referir-nos em concreto à necessidade de adopção de um modelo coerente com a

Visão estratégica que agora se pretende implementar e que, portanto, não se coaduna com a

compartimentação de atribuições e competências das várias entidades envolvidas na GFP.

48. Assim, e por forma a evitar os efeitos negativos dessa natural compartimentação, terá de existir

um órgão de acompanhamento que promova a articulação ao nível dos processos para que os

mesmos resultem integrados e coerentes com aquela Visão estratégica.

49. Mas, mais ainda do que a referida articulação, esse órgão deverá estar dotado dos necessários

poderes de supervisão da implementação das Reformas da GFP pelo que, o seu posicionamento

institucional face aos demais, deverá ser repensado sob esta óptica. Ou seja, não será suficiente o

simples exercício de monitorização, é ainda essencial que as Reformas em curso sejam



devidamente supervisionadas e, simultaneamente, que se impulsione a sua efectiva

implementação.

50. Este imperativo obriga, então, à criação de um órgão ao qual sejam cometidas as devidas

atribuições para que o cumpra aquele papel de forma eficaz pois, com estas características, tal

órgão ainda não existe no quadro institucional moçambicano, uma vez que o pretendido vai mais

longe do que aquelas que são as actuais competências do CEDSIF.



4. Avaliação da Gestão das Finanças Públicas 2015

4.1. Visão de Conjunto

51. O Quadro de Medição de Desempenho da GFP – ou seja, o PEFA, na sua versão 2011, identifica

como dimensões críticas do desempenho de um sistema de GFP aberto e ordeiro as seguintes:

Credibilidade do Orçamento – O orçamento é realista e é implementado como previsto;

Abrangência e transparência – O orçamento e a previsão do risco fiscal são abrangentes e a

informação fiscal e orçamental são acessíveis ao público;

Orçamentação com base nas políticas – O orçamento é preparado tendo presente a política do

Governo e suas implicações a médio prazo;

Previsibilidade e controlo na execução orçamental – O orçamento é implementado de uma

forma ordeira e previsível e são efectuados arranjos para o exercício do controlo e gestão no uso

dos fundos públicos;

Contabilidade, registo e reporte – Informação e registos adequados são produzidos, mantidos e

disseminados para efeitos de controlo no processo de tomada de decisões, de gestão e de

reporte;

Análise externa e auditoria – Arranjos institucionais e legais para a realização de actividades de

escrutínio às contas das instituições públicas estão em funcionamento e os mecanismos para o

respectivo acompanhamento e verificação do seguimento de recomendações efectuadas pelo

Governo estão em funcionamento.

52. O PEFA 2011 identifica também critérios relevantes no que diz respeito às práticas dos doadores:

Práticas dos Doadores – Os donativos e empréstimos externos concedidos para financiar

actividades do Governo são orçamentados e desembolsados tendo presente a previsibilidade dos

fundos e transparência na alocação e uso desses fundos, promovendo ainda o uso dos sistemas e

procedimentos nacionais.

53. A figura abaixo apresenta a lista completa dos 31 indicadores em que esta avaliação se baseia e

apresenta a respectiva pontuação de desempenho em 2015. Uma descrição completa da

metodologia aplicada está disponível em www.pefa.org. Para cada um dos 31 indicadores esta

secção do relatório apresenta a informação disponível e que permitiu pontuar o indicador, efetuar

uma comparação com a avaliação do 2010 e apresentar as perspectivas para futuro.

http://www.pefa.org/



54. A Avaliação Sumária no início do relatório dá a perspectiva global da avaliação. Uma tabela

sumária das pontuações dos indicadores e suas dimensões é incluída no Anexo I deste relatório.



Figura 5: Sumário do Ranking de Desempenho da GFP 2015

INDICADOR 2007 2010 2015

A. RESULTADOS DO SISTEMA DE GFP: Credibilidade do Orçamento

PI-1 Resultado da despesa agregada comparada com o orçamento original aprovado

B A A

PI-2 Composição do resultado da despesa comparada com o orçamento original aprovado

Não Comparável

D+

PI-3 Resultado da receita agregada comparada com o orçamento original aprovado

Não Comparável

A

PI-4 Montante e monitoria do pagamento de despesas em atraso B+ B+ D+

B: QUESTÕES TRANSVERSAIS CHAVE: Abrangência e Transparência

PI-5 Classificação do orçamento B B B

PI-6 Abrangência da informação incluída na documentação do orçamento B A C

PI-7 Dimensão das operações do Governo não reportadas C+ B B+

PI-8 Transparência das relações fiscais intergovernamentais C+ B B

PI-9 Vigilância do risco fiscal agregado de outras entidades do sector público D+ D+ C+

PI-10 Acesso público à informação fiscal chave B B B

C: CICLO ORÇAMENTAL

C(i) Orçamento com base em políticas

PI-11 Ordem e participação no processo de orçamentação anual B+ B+ B+

PI-12 Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas de despesa e no orçamento

C+ C+ C+

C(ii) Previsibilidade e controlo da execução orçamental

PI-13 Transparência das obrigações fiscais e responsabilidades dos contribuintes

B+ A A

PI-14 Eficácia de medidas de registo dos contribuintes e avaliação tributária B A B

PI-15 Eficácia na cobrança de impostos D+ C+ D+

PI-16 Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesa

C+ C+ C+

PI-17 Registo e gestão dos balanços de caixa, dívidas e garantias A A A

PI-18 Eficácia no controlo da folha de pagamento de salários B B B

PI-19 Concorrência, eficácia e controlo no processo de aprovisionamento Não

Comparável D+

PI-20 Eficácia de controlos internos para despesas não salariais B B+ C+

PI-21 Eficácia da auditoria interna B C+ B+

C(iii) Contabilidade, registo e reporte

PI-22 Prazo e regularidade de reconciliação de contas B B B

PI-23 Disponibilidade de informação de recursos recebidos por unidade de prestação de serviços

D D D

PI-24 Qualidade e prazo dos relatórios orçamentais do ano C+ C+ B

PI-25 Qualidade e prazo dos relatórios anuais de contas C+ C+ B+

C(iv) Análise e Auditoria externas

PI-26 Âmbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa C+ C+ C+

PI-27 Análise parlamentar da lei orçamental anual B+ C+ C+

PI-28 Análise parlamentar dos relatórios de auditoria externa C+ C+ C+

D. PRÁTICAS DOS DOADORES

D-1 Previsibilidade do Apoio Directo ao Orçamento A A B+

D-2 Informação financeira prestada pelos doadores para a orçamentação e reporte do apoio a projectos e programas

D+ D+ D+

D-3 Proporção da ajuda que é gerida de acordo com procedimentos nacionais D C D+



4.2. Credibilidade do Orçamento

PI – 1: Resultado das despesas agregadas comparados com o orçamento original aprovado

Indicador Dimensão Avaliada Avaliação

2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Diferença entre a despesa primária executada e a despesa primária orçamentada (ou seja, excluindo os encargos da divida e os projectos financiados externamente)

B A A

55. PI-1 a PI-4 são o conjunto de indicadores que analisam aos aspectos de credibilidade do

orçamento, isto é, se o orçamento é implementado como aprovado pelo Parlamento e se existe

capacidade para implementar as despesas e as receitas durante o ano. A capacidade de

implementar as despesas previstas no orçamento é um importante factor no apoio ao governo em

prestar serviços públicos duma forma previsível e transparente.

Indicador PI-1: Avaliação 2015 56. Para os anos de 2012, 2013 e 2014, a análise dos dados extraídos das Mapas do OE inicialmente

aprovado pela AR em Dezembro, comparados com os dados sobre a execução orçamental

constantes das CGEs, mostram que em termos agregados, a execução do OE tem sido credível,

apenas apresentando um desvio superior a 5% relativamente à proposta de Lei aprovada em 2013.

A despesa primária realizada, definida como despesa total excluindo encargos da dívida e

projectos financiados por fontes externas, tem-se situado nos anos em análise em 96%, 107% e

103% respectivamente.

Mapa 7: Despesas agregadas comparadas com o OE original aprovado, 2012 – 2014



OE* CGE %

Execução

OE* CGE %

Execução

OE* CGE %

Execução

1 Despesa total (classificação Mapa A

do OE) 163.035.400 145.245.200 89,1% 174.954.956 182.190.700 104,1% 240.891.432 227.049.200 94,3%

2 Despesa total (classificação Mapa I-1

da CGE)* 160.219.253 142.430.600 88,9% 171.113.201 178.519.900 104,3% 234.202.840 222.020.000 94,8%

3 Encargos da Divida 4.626.376 4.125.400 89,2% 5.622.421 3.969.700 70,6% 6.347.003 5.192.930 81,8%

4 Projectos financiados externamente 41.256.778 28.530.000 69,2% 38.644.703 38.287.900 99,1% 58.279.555 41.661.700 71,5%

5 Despesa total ajustada (2-3-4) 114.336.099 109.775.200 96,0% 126.846.077 136.262.300 107,4% 169.576.282 175.165.370 103,3%

Memo: Operações Financeiras Passivas 2.816.147 2.814.600 99,9% 3.841.755 3.670.800 95,6% 6.688.592 5.029.200 75,2%

2012 2013 2014

MZN 10 3̂

* Aprovado inicialmente

** Exclui Operações Financeiras Passivas (amortizações)

57. Esta tendência positiva é em parte reflexo dos benefícios resultantes da expansão do e-SISTAFE a

cada vez mais unidades orçamentais (UGBs), possibilitando maior eficiência e eficácia nos

processos de elaboração do OE, gestão e execução orçamental, bem como de gestão da

Tesouraria do Estado, o que se reflecte numa cada vez maior utilização da modalidade de

execução pela via directa (que presentemente cobre cerca de 60% da despesa pública) e, por

consequência, da Conta única do Tesouro (CUT).

58. A despesa primária real (despesa total excluindo encargos da dívida e os projectos financiados por

recursos externos) foi, por isso, consistente com a despesa orçamentada para dois dos três anos

analisados, o que implica que a pontuação deste indicador seja de “A”.

Comparação com avaliação 2010 59. Os níveis de desvio registados nessa avaliação (4% em 2012, 7% em 2013 e 4% em 2014) são mais

elevados dos observados na avaliação anterior (0.4% em 2007, 1.5% em 2008 e 0.35% em 2009).

Mesmo assim a pontuação mantém-se inalterada.

PI – 2: Composição dos resultados das despesas comparados com o orçamento original aprovado


2007 Avaliação

2010 Avaliação

2015


(i) Variação da composição das despesas primárias, excluindo os itens de contingência, nos últimos três anos.

Não comparável

D

D+ (ii) O montante medio de despesas realmente debitado a verba de contingências ao longo dos últimos três anos

A

Método de Pontuação: M1



60. Quando a composição das despesas varia consideravelmente em relação ao orçamento original, o

orçamento deixa de ser uma declaração útil de intenção das politicas a seguir. A medição do

indicador PI-2 exige uma avaliação empírica das despesas executadas face ao orçamento original,

num nível desagregado. Como o OE de Moçambique é adoptado e gerido numa base

administrativa (ministério/ departamento/ agencia/ fundo ou instituto), este é a base da avaliação

aplicada.

Indicador PI-2: Avaliação 2015

61. Alterações no nível global de despesas (avaliadas no PI-1) traduzir-se-ão em alterações nos gastos

das rubricas administrativas: a primeira dimensão deste indicador mede em que medida as

reafectações entre rubricas administrativas durante a execução orçamental contribuíram para uma

alteração adicional da composição das despesas. O resultado da variação da composição das

despesas em comparação com o respectivo orçamento originalmente aprovado é medido através

da variação da despesa primária (Despesa corrente excluindo encargos da divida e despesa de

investimento excluindo os projectos financiados externamente) no nível individual de ministérios e

agências.

Mapa 8: Variação da composição das despesas, 2012 - 2014

para PI-1 para PI-2 (i)

Ano Variação total

despesas

Composição da variação

(30 primeiras UGBs)*

2012 4,0% 13,0%

2013 7,4% 27,4%

2014 3,3% 27,8%

*UGBs de Nível Central, exc. Encargos Gerais do

Estado.

Fonte: Dados fornecidos pela DNO (extraídos do e-SISTAFE)

62. No cálculo foram abrangidas as primeiras 30 instituições (Unidades Gestóras Beneficiárias – UGBs)

do Nível Central, em termos de peso na despesa total, excluídos os Encargos Gerais do Estado. Foi

igualmente usada a dotação inicial do Orçamento original e não Revisto (para 2013 e 2014).

63. Estas UGBs cobrem em média 33% da despesa total para cada um dos anos analisados, sendo que

existem presentemente mais de 1000 UGBs a todos os níveis, devido a cada vez maior

desconcentração administrativa. De consequência, existe uma dispersão da execução da despesa

em cada vez mais entidades, com relação ao passado.

Mapa 9: Composição da Despesa, 2014



Orçamento Execução

47A001941 - FUNDO DE ESTRADAS 8.953.828.410 10.608.618.165 15%

17A000141 - MINISTERIO DO INTERIOR 7.872.180.390 7.231.513.079 11%

58A000141 - MINISTERIO DA SAUDE 6.200.230.210 5.880.532.020 8%

15A000341 - FORCAS ARMADAS DE DEFESA DE MOCAMBIQUE 4.524.153.640 4.704.460.534 1%

27A002241 - AUTORIDADE TRIBUTARIA DE MOCAMBIQUE 4.840.140.880 4.511.324.476 10%

27A002641 - DIRECCAO GERAL DE IMPOSTOS - ATM (INCLUI IVA) - 4.485.281.411 #DIV/0!

50A002841 - UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE 2.649.367.080 2.242.701.888 18%

19A000141 - SERVICO DE INFORMACAO E SEGURANCA DO ESTADO 1.904.249.340 1.988.553.288 1%

01A000141 - PRESIDENCIA DA REPUBLICA 1.252.090.580 1.929.878.300 49%

25A001541 - SECRETARIADO TECNICO DE ADMINISTRACAO ELEITORAL 105.950.760 1.525.877.051 1294%

58A000741 - HOSPITAL CENTRAL DE MAPUTO 1.556.585.890 1.221.881.521 24%

21A001341 - EMBAIXADAS E OUTRAS REPRESENTACOES DIPLOMATICAS 1.215.012.890 1.211.267.670 3%

35A000141 - MINISTERIO DA AGRICULTURA 1.761.141.900 1.035.307.344 43%

15A000141 - MINISTERIO DA DEFESA NACIONAL 1.210.788.030 997.713.170 20%

17A000841 - COMANDO GERAL DA POLICIA 896.933.760 951.039.521 3%

05A000141 - ASSEMBLEIA DA REPUBLICA 901.061.600 942.288.148 1%

35A004941 - FUNDO DO DESENVOLVIMENTO AGRARIO 662.954.890 927.998.277 36%

01A000741 - CASA MILITAR 762.049.420 882.436.672 12%

50A000141 - MINISTERIO DA EDUCACAO 1.510.107.080 813.710.752 48%

40A001041 - FUNDO NACIONAL DE ENERGIA 824.027.930 595.766.317 30%

50A003141 - UNIVERSIDADE PEDAGOGICA 647.166.790 574.624.724 14%

11A000141 - TRIBUNAL ADMINISTRATIVO 524.808.850 551.670.063 2%

47A000341 - DIRECCAO NACIONAL DE AGUAS - MOPH - 518.628.373 #DIV/0!

45A003041 - FUNDO DE DESENVOLVIMENTO DE TRANSPORTES E COMUNICACAO - UGB229.884.210 498.523.114 110%

27A001141 - CENTRO DE DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS DE INFORMACAO DE FINANCAS420.000.000 438.223.528 1%

27A000141 - MINISTERIO DAS FINANCAS 361.947.150 431.053.661 15%

21A000141 - MINISTERIO DOS NEGOCIOS ESTRANGEIROS E COOPERACAO 503.494.320 410.913.013 21%

47A002741 - FUNDO DE INVESTIMENTO E PATRIMONIO DO ABASTECIMENTO DE AGUA461.446.240 407.679.002 14%

45A000141 - MINISTERIO DOS TRANSPORTES E COMUNICACOES 442.803.290 386.214.434 16%

56A000141 - MINISTERIO DA CULTURA 251.690.830 379.174.605 46%

variação

absoluta

%

Despesas de Funcionamento e

Investimento InternoRúbricas orçamentais (administração ou função)

Fonte: Dados fornecidos pela DNO (extraídos do e-SISTAFE)

64. Para a primeira dimensão, em 2007 a variação foi de 16.7%, em 2008 foi de 14.5% e em 2009 foi

de 16.6% o que resultou numa pontuação “D” para este indicador. O triénio 2012, 2013 e 2014

apresenta uma ainda maior deterioração, uma vez que a variação é, respectivamente, de 13%, 27%

e 28%., mantém-se a mesma pontuação, “D”.

65. É difícil estabelecer com precisão os factores por trás desta tendência ao nível institucional, que

podem estar associadas a fraquezas nos processos de planificação e orçamentação a nível das

unidades orçamentais, bem como na relativa flexibilidade em re-alocar o orçamento entre

unidades ao longo do processo de execução que é permitido dentro do quadro legal actual.

66. Em termos da dimensão (ii) sobre a despesa média contabilizada na rubrica para

contingências, denominada “dotação provisional”, a pontuação é “A” sendo que para os três anos

a rubrica tem sido inteiramente alocada, executada e contabilizada nas UGBs que têm beneficiado

de reforços a partir dessa rubrica.

67. Assim na CGE para os três anos, a dotação provisional, que inclui uma componente para o

funcionamento e uma para o investimento e representa menos de 1% da despesa agregada

(conforme o Mapa 10), apresenta uma dotação actualizada e execução de zero. Os dados



disponíveis não possibilitam porém, a identificação das instituições beneficiárias dessa rubricas e o

impacto dos reforços advindos da dotação provisional na respectiva execução face ao orçamento

inicialmente alocado.

Mapa 10: Evolução da dotação para contingência

OE OE OE

2012 2013 2014

Dotação Provisional de

funcionamento

535.906 650.000 800.000

Dotação Provisional de

investimento

650.000 615.000 695.980

Total 1.185.906 1.265.000 1.495.980

Memo: % da despesa total 0,7% 0,7% 0,6%

MZN 10^6

PI – 3: Resultados das receitas agregadas comparados com o orçamento original aprovado


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Arrecadação da receita interna comparada com as estimativas de receita interna do orçamento original aprovado

Não comparável A

68. Uma previsão correcta das receitas é um elemento chave para a preparação de um orçamento

credível. Previsões optimistas de receitas podem conduzir a afectações para despesas volumosas e

injustificáveis e a défices orçamentais maiores, se não se verificar uma redução de despesas em

reposta a uma baixa execução das receitas. Por outro lado, uma sobrestimação das previsões de

receitas pode fazer com que os recursos resultantes de uma execução superior sejam utilizados

para despesas, que não foram bem planificadas e programadas ou que não foram sujeitos ao

escrutínio do processo orçamental.


69. A execução da Receita do Estado no período em análise tem-se situado consistentemente acima

da meta estabelecida no OE inicialmente aprovado, e não ultrapassando 106% da receita

orçamentada em mais do que um dos anos analisados, merecendo assim a pontuação “A”.

70. Contribuiu para este desempenho positivo a consolidação ao longo do tempo da actuação da

Autoridade Tributária de Moçambique (AT), criada em 2006 através da junção das Direcções Gerais

de Impostos e das Alfândegas, e a implementação de reformas nos últimos anos que tem tido



como reflexos o alargamento da base tributária e o fortalecimento das políticas e administração

fiscal.

71. Entre os marcos com maior impacto registados nos últimos anos destaca-se a expansão

significativa de postos de cobrança; implementação da Janela Única Electrónica para facilitar o

desembaraço aduaneiro e pagamento de direitos; introdução do Imposto Simplificado dos

Pequenos Contribuintes - ISPC; melhorias na gestão de grandes contribuintes; e incremento das

acções de auditoria e fiscalização.

Mapa 11: Cobrança das receitas comparadas com o OE original aprovado 2012 – 2014

OE* CGE OE* CGE OE* CGE

Receitas do Estado 95.537.958 98.476.650 103% 113.961.986 126.318.714 111% 147.371.589 156.336.108 106%

Receitas do Estado

excluindo Mais Valias93.354.110 114.161.414 138.281.938

Mais Valias em % da

Receita do Estado5,2% 9,6% 11,5%

Memo: Mais Valias 5.122.540 12.157.300 18.054.170

MZN 10 3̂

execução

%

execução

%

execução

%

2012 2013 2014

Fonte: REO 2013, Mapa A do OE, CGE e Relatórios de Desempenho da AT para 2012, 2013 e 2014.

72. Em termos de composição, as principais fontes de receita têm sido o IRPC, o IRPS e o IVA,

devendo-se salientar em particular o impacto no desempenho positivo do IRPC da arrecadação de

receita extra-ordinária, nomeadamente a tributação de mais-valias advindas da tributação de

transacções de capital (venda de activos) efectuadas entre concessionárias operantes na indústria

extractiva. Nos três anos em análise, estas têm representado por si só respectivamente 5%, 10% e

12% da receita total arrecadada, conforme ilustra o Mapa abaixo.

73. É igualmente necessário referenciar que a receita advinda da cobrança do IVA poderá resultar

ligeiramente inflacionada, na medida em que no período em análise, esta receita tem sido

registada de forma bruta, ou seja sem excluir os reembolsos devidos aos contribuintes, para os

quais tem sido orçamentada uma provisão no orçamento da despesa.

74. Contudo, esta provisão nunca tem sido suficiente para responder na integridade aos pedidos de

reembolsos, que têm vindo a acumular-se e com tendência a aumentar sobretudo nos últimos

anos. Em finais de 2014, o stock global de dívida potencial nesta concepção atingiu MZN 8.9 mil

milhões. A partir do OE 2015, o IVA passará a ser programado correctamente, ou seja de forma

líquida, uma vez que reembolsos não poderão ser considerados como despesa.

Mapa 12: Composição da Receita 2012-14



Realização

MZN 10^3

% do

Total

Realização

MZN 10^3

% do

Total

Realização

MZN 10^3

% do

Total

1. RECEITAS DO ESTADO 98.476.650 100% 126.318.714 100% 156.336.108 100%

1.1 Receitas Correntes 96.696.462 98% 122.694.474 97% 153.449.063 98%

Receitas Fiscais 84.455.516 86% 107.542.728 85% 135.084.802 86%

Imposto sobre o Rendimento 36.796.476 37% 49.385.510 39% 63.097.198 40%

Imposto sobre Bens e Serviços 44.451.863 45% 54.613.066 43% 67.846.015 43%

Outros Impostos 3.207.177 3% 3.544.152 3% 4.141.589 3%

Receitas Não Fiscais 2.771.970 3% 3.500.303 3% 4.443.056 3%

Receitas Próprias 3.263.955 3% 3.987.082 3% 5.222.757 3%

Receitas Consignadas 6.205.021 6% 7.664.361 6% 8.698.448 6%

1.2 Receitas de Capital 1.780.187 2% 3.624.240 3% 2.887.044 2%

Memo: reembolsos do IVA 3.529.967 4% 3.462.208 3% 4.485.241 3%

Memo: Mais Valias 5.122.540 5% 12.157.300 10% 18.054.170 12%

20142012 2013

Fonte: REO 2013; CGE 2012, 2013 e 2014; Anexo iii do Relatório TADAT.

Comparação com avaliação 2010 75. Este indicador não é comparável de forma direita com a avaliação do 2010 a causa duma alteração

no sistema de pontuação introduzida em 2011. Embora, se aplica a nova metodologia de

pontuação, a pontuação da avaliação 2010 sería um “A”. Então, não há uma melhoria do

desempenho deste indicador comparado com a avaliação anterior mas houve uma consolidação

do bom desempenho - um reflexo claro dos ganhos alcançados pelas políticas fiscais e pela

administração fiscal no período desde o estabelecimento do AT.

PI – 4: Levantamento e monitoramento do atraso no pagamento de despesas


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Montante de pagamentos de despesas em mora (na forma percentual das despesas totais reais para o exercício financeiro correspondente) e qualquer alteração recente no capital.

A

B+

A

B+

C

D+

(ii) Disponibilidade de dados para o monitoramento do montante de pagamento de despesas em atraso.

B B D


76. Os atrasos no pagamento de despesas são obrigações de despesa incorridas pelo governo para as

quais o pagamento está vencido, e, portanto, constitui uma forma de financiamento não

transparente. Um alto nível de mora pode indicar vários problemas diferentes, como controlos

inadequados de compromissos, elaboração inadequada de orçamento para contratos,

orçamentação insuficiente de itens específicos e falta de informação. O atraso no pagamento de



despesas pressupõe que o pagamento pendente seja devido para uma determinada obrigação

jurídica ou compromisso contratual, que o governo tenha assumido.


77. O uso crescente do e-SISTAFE está a gerar benefícios em vários dos indicadores nomeadamente

neste. Um dos resultados do e-SISTAFE é o Relatório Demonstrativo de Despesas por Pagar. Este

relatório inclui informação sobre a UGE (Unidade de Execução), a UGB (Unidade Beneficiária),

Nome do Fornecedor, NUIT, Valores Orçamentados, Recursos Solicitados para Pagamento,

Recursos Disponíveis para Pagamento, Cancelamentos e Valores em Divida. Infelizmente, este

Relatório utiliza-se como ferramenta de gestão durante o processo de execução orçamental e não

como componente integrado da CGE; pelo tanto, não se publicam relatórios das despesas em

atraso acumuladas até 31 de dezembro.

78. Para efeito de cálculo deste indicador assumiu-se a rubrica denominada “Exercícios Findos” como

sendo a estimativa das despesas em atraso acumuladas ate 31 de dizembro. Com base na análise

da evolução dessa rubrica, chega-se à conclusão que não é materialmente relevante, tendo

constituído apenas 0,1% da despesa total nos últimos dois anos (não tendo sido orçamentado e

executado nenhum valor em 2012).

79. Embora, conforme mencionado na narrativa do PI 3, uma situação particular, que está no processo

de ser corrigida mas tem um impacto muito grande no stock agregado de despesas por pagar, é

relativa à acumulação, ao longo dos últimos anos, de reembolsos do IVA à empresas do sector

privado. Até 2015 estes reembolsos devidos atingiram o valor agregado de cerca 8,2 mil milhões

de Meticais7 correspondente a cerca 6% da despesa total executada em 2014.

80. Apesar do e-SISTAFE possuir controlos automatizados para prevenir a acumulação de despesas

em atraso, sendo que o sistema não permite processar despesas passados 45 dias após a abertura

de um Processo Administrativo, devido a acumulação dos reembolsos de IVA em dívida e aos

constrangimentos de que abaixo se dá nota, pode-se legitimamente presumir que o montante

global esteja entre 2-10% da despesa total, merecendo uma pontuação C.

81. Relativamente à segunda dimensão deste indicador e no que se refere à actuação das entidade

competentes para executar a adequada e necessária monitorização dos pagamentos em atraso,

verificámos que não é prática rotineira da DNCP extrair relatórios do Módulo de Execução

Orçamental (MEX) do e-SISTAFE sobre despesas por pagar ao longo do processo de execução

orçamental, ou solicitar essa informação às UGBs, o que fragiliza o processo de acompanhamento,

e consequente controlo, deste tipo de despesa.

7 Fonte: IMF Country Report No 15/223 (August 2015), p5.



82. Por exemplo, um caso particular registados de forma ad-hoc e cujo impacto agregado no stock

de despesas em atraso não é monitorizado nem quantificados de forma sistemática em relatórios

de gestão, ocorre especialmente nas UGBs de nível provincial e distrital, alegadamente em

consequência da exiguidade de recursos. Esses casos resultarão da necessidade de realizar

despesas consideradas inadiáveis e que surgem após o esgotamento da dotação orçamental,

motivo pelo qual são feitos fornecimentos a crédito, ou seja sem cabimento orçamental.

83. Tal acarreta, a distorção das fases do ciclo da despesa, e consequente reporte actualizado, e tem

ainda como consequência a utilização da dotação da orçamental do ano seguinte para o seu

pagamento o que não é directamente captado pelo sistema, tal como não se verificou que exista

uma monitorização sistemática destas situações por parte do MEF. Sempre de forma ad-hoc,

existem igualmente casos, sobretudo no sector da educação, de horas extras acumuladas por

professores na ausência de cabimento orçamental para as pagar, o que igualmente constitui uma

despesa por pagar que não irá ser captada pelos relatórios gerados pelo e-SISTAFE.

84. Em suma, apesar do e-SISTAFE possuir controlos automatizados para prevenir a acumulação de

pagamentos em atraso, não existem dados consolidados e actualizados de forma regular que

permitam ter uma visão agregada do stock dos pagamentos em atraso e respectiva antiguidade, e

assim estimar a sua incidência em termos de despesa total, bem como não existe evidência que as

entidades competentes exerçam uma monitorização regular e sistemática deste tipo de despesa.

Daqui decorre que esta dimensão é avaliada com um “D”.

Comparação com avaliação 2010 85. Da comparação da actual avaliação com a avaliação precedente, resulta uma deterioração do

indicador no seu todo, diretamente influenciada pelos constrangimentos apurados na dimensão

(ii) do mesmo.

Perspectivas para futuro 86. A extensão do uso da execução direita e a disponibilização do e-SISTAFE a cada vez maior número

de instituições a par de melhoramentos dos detalhes de informação a serem incluídos no Relatório

descrito (de forma a passar a refletir a antiguidade da divida, o stock total e a comparação com

períodos anteriores) poderão resultar em melhoramentos no desempenho do indicador em

avaliações futuras.

4.3. Abrangência e Transparência

87. PI-5 a PI-10 são o conjunto de indicadores que analisam os aspectos transversais relacionados

com a abrangência e transparência do orçamento. Estes indicadores assinalam aspectos relativos à



classificação, âmbito, transparência e documentação orçamental a par de outros aspectos com

estes relacionados.

PI – 5: Classificação do orçamento


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

PI – 5: Classificação do orçamento

O sistema de classificação utilizado na formulação, execução e relatório do orçamento central do Governo.

B B B


88. O sistema de classificação da receita e despesa usado na elaboração do OE, na execução e

contabilização da despesa e na apresentação dos Relatórios de Execução Orçamental e Conta

Geral do Estado é robusto e baseia-se no determinado pela Lei do SISTAFE no que tange aos

classificadores orçamentais. A Figura 6 apresenta um resumo dos classificadores presentemente

em uso.

Figura 6: Classificadores orçamentais em uso, 2012-2014

Tipo de

Classificação Classificador Orçamental em uso Apresentação no OE

Apresentação

na CGE

Administrativa Classificador orgânico Sim, todos os anos (Mapas do

OE) Sim, todos anos

Económica Classificador económico da receita

(CER) e da despesa (CED)

Sim, todos os anos (Mapas do

OE e Documento de

Fundamentação)

Sim, todos anos

Funcional

Classificador funcional (GFS/COFOG),

organizado em 10 funções e 69 sub-

funções.

Sim, em 2012 e 2014, agregado

ao nível de funções (Documento

de Fundamentação)

Sim, todos anos,

detalhado ao

nível de sub-

funções

Programática

Classificadores de Programas e

Subprogramas do Governo (Mapa E

do OE)

Sim, todos os anos Não todos os

anos.

89. Outros classificadores orçamentais definidos na Lei do SISTAFE e presentemente em uso são os

classificadores:

De Gestão, que discrimina entre Orçamento Central/Local, Autarquias e Orçamento de

Empresas Públicas;

De âmbito Territorial, que separa a despesa entre níveis territorial (Central, Provincial, Distrital

e Autárquico);

De Fonte de Recursos, que podem ser internos ou externos, e discriminadas em várias

modalidades.



90. Uma outra classificação não prevista na Lei mas usada tradicionalmente para agregar, usando o

classificador orgânico, a despesa dos sectores considerados prioritários no combate a pobreza, é

igualmente utilizada nos documentos orçamentais. O mapa resumo desta apresentação da

despesa é conhecido como “Mapa PARPA”.

91. No período em análise, têm sido implementadas reformas para fortalecer a qualidade e relevância

do classificador económico da receita e despesa, tendo em vista a sua adequação aos padrões

internacionais e às exigências do e-SISTAFE à medida que neste vão sendo implementados novos

módulos de gestão das finanças públicas.

92. A este propósito, é de referir que existe um Mapa para a apresentação da despesa segundo a

classificação programática, o “Mapa E”, cujos classificadores procuram materializar a visão de um

“Orçamento por Programas” plasmada no Regulamento do SISTAFE, encontrando-se, porém,

numa fase experimental uma vez que o conceito de Programa como instrumento de gestão ainda

não é efectivo a nível da Administração Pública.

93. Contudo, no âmbito daquela fase experimental, a classificação foi usada nos últimos três anos para

ilustrar a repartição da despesa (sobretudo de investimento) em Programas e Subprogramas

alinhados com as grandes linhas estratégicas do Plano Quinquenal do Governo (Mapa E da Lei

Orçamental). Porém, para efeitos de elaboração de REOs e da CGE não tem sido prática reportar a

despesa usando esta classificação.

94. Assim, esta classificação está a ser gradualmente aprimorada, com a racionalização do número de

Programas no OE para 2015, o que tem o mérito de servir como elo de ligação entre o OE e PES,

possibilitando, assim, um mais fácil cruzamento da informação constante nos dois documentos

referidos.

95. Apesar de ser utilizado de forma bastante consistente nos documentos de execução orçamental, a

apresentação da despesa segundo a classificação Funcional, ainda não alcança a necessária e

pretendida compatibilização entre documentos orçamentais ao nível das subfunções, pois, apesar

da existência do referido Mapa para efeitos de elaboração de REOs e da CGE, não tem sido prática

apresentar o OE da mesma maneira.

96. Ora, estes factores associados acabam por comprometer a qualidade e utilidade deste

classificador para efeitos de gestão, o que, aliás, tem sido uma das razões apontadas para a sua

não publicação nos mapas do OE., enquanto o mesmo não for aprimorado no sentido acima

referido. Donde, a pontuação para este indicador é de “B”.

Comparação com avaliação 2010 97. A situação ficou inalterada face à avaliação anterior.



Perspectivas para futuro 98. No futuro esta poderá facilmente subir para “A”, se o OE apresentar o classificador funcional da

mesma forma que consta dos REOs/CGE, ou alternativamente, se os REOs/CGE reportarem a

execução no mesmo formato do “Mapa E” do OE, ou seja, o que se pretende é que exista uma

compatibilização no sistema de reporte entre o OE e os mapas de prestação de contas, REOs e

CGE, de modo a que os dados sejam coerentes e facilmente entendíveis entre si, através de um

classificador funcional que seja único e uniformemente utilizado, até o nível subfuncional.

PI – 6: Abrangência das informações incluídas na documentação do orçamento


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Tipologia e padrões de referência de informações contidas na mais recente documentação do orçamento

B A C

99. A documentação da proposta do orçamento anual conforme enviada ao poder legislativo para

exame e aprovação deve fornecer um quadro completo de previsões fiscais, propostas

orçamentais, dotações do ano corrente e resultados do orçamento do ano anterior. Se a

documentação da proposta de orçamento não é completa, ao poder legislativo não vai dispor dos

elementos necessários para considerar devidamente a qualidade da proposta e o grado em que

justificam-se as despesas e receitas proposta. Para que seja considerada completa, a

documentação da proposta do orçamento anual (com seus documentos de apoio) deve incluir 9

elementos de informação, segundo as boas praticas internacionais.

Indicador PI-6: Avaliação 2015 100. A pontuação deste indicador baseia-se na análise apresentada na figura a seguir apresentado,

e no qual se compara a informação constante no OE 2015 e o benchmark necessário para a

obtenção de “A” segundo a metodologia PEFA. As fontes de informação usadas são a Lei do OE

aprovado pela AR em Maio 2015, o Documento de Fundamentação e os Mapas que o

acompanham e integram.

Figura 7: Abrangência das informações incluídas na documentação do orçamento

Elemento Análise de evidências / Cumprimento do benchmark (Sim /Não)

1. Pressupostos

macroeconómicos,

incluindo, pelo menos,

estimativas de crescimento

agregado, inflação e taxa de

câmbio

Apresenta de forma resumida a previsão do crescimento real do PIB e taxa de

inflação e outros dados macroeconómicos (mas não a taxa de câmbio, de modo

a não influenciar as expectativas do mercado).

Cumprimento do benchmark - Sim




2. Défice orçamental,

definido conforme o GFS ou

outro padrão reconhecido

internacionalmente.

O montante agregado do défice orçamental global é claramente identificado

tanto no Documento de Fundamentação (p28), como na Lei do OE 2015.

Porém, não é possível apurá-lo de forma directa a partir do Mapa de Equilíbrio

Orçamental (p30 e Mapa A da Proposta de Lei).

Este não apresenta o saldo corrente e o saldo global antes e depois de

donativos, em coerência com o Mapa I-1 da CGE que se considera como sendo

geralmente alinhado aos padrões internacionalmente aceites. Cumprimento do

benchmark – Não

3. Financiamento do deficit,

descrevendo a composição

prevista.

A composição da previsão do financiamento do défice, desagregando fontes

internas (credito interno) e externas (donativos e créditos) está claramente

identificado (Documento de Fundamentação p31)

Cumprimento do benchmark – Sim

4. Saldo da dívida, incluindo

detalhes pelo menos para o

início do corrente ano.

A documentação analisada não contém informação sobre o stock da dívida e

previsão da sua evolução, sendo esta informação apenas presente na CGE.

Cumprimento do benchmark – Não

5. Activo financeiro,

incluindo detalhes pelo

menos para o início do ano

em curso.

A documentação analisada não contém informação sobre os activos financeiros

do Estado, sendo alguma informação apenas presente na CGE (por ex. as

participações do Estado em empresas privadas, conforme os dados fornecidos

pelo IGEPE).


6. Resultado do orçamento

do ano anterior,

apresentado no mesmo

formato que a proposta

orçamental.

A apresentação do OE em comparação com a execução do ano anterior é feita

apenas para as grandes rubricas dos classificadores económicos da receita e

despesa, e não no âmbito das outras classificações (orgânica, programática,

territorial e origem de recursos)


7. Orçamento para o

corrente ano (o orçamento

revisto ou a estimativa de

execução), apresentado no

mesmo formato que a

proposta orçamental.

A apresentação do OE em comparação com a previsão de execução do

orçamento do ano corrente (OE Rectificativo no caso de 2014) é feita apenas

para as grandes rubricas dos classificadores económicos da receita e despesa, e

não no âmbito das outras classificações (orgânica, programática, territorial e

origem de recursos).


8. Dados resumidos do

orçamento para receita e

despesas, segundo as

principais rubricas da

classificação utilizada,

incluindo dados para o ano

corrente e o anterior.

A apresentação do OE é feita para as grandes rubricas dos classificadores

económicos da receita e despesa ao longo do Documento de Fundamentação da

Proposta de OE, incluindo a comparação com a previsão de execução do

orçamento do ano corrente (OE Rectificativo no caso de 2015) e/ou do ano

anterior (2014) na maioria dos Mapas.

Cumprimento do benchmark – Sim

9. Explicação das

implicações para o

orçamento de novas

iniciativas de políticas

públicas, com estimativas do

impacto orçamental de

todas as alterações

relevantes nas políticas

fiscais e/ou algumas

alterações importantes nos

O Documento de Fundamentação apresenta de forma resumida as linhas gerais

e prioridades de política orçamental (tributária, de despesa e de financiamento).

São igualmente elencadas de forma resumida, algumas acções específicas a ser

implementadas em cada área, mas o seu impacto orçamental não é especificado.

Não é quantificado o impacto previsto da implementação de medidas de política

fiscal (derivado, por exemplo, da implementação do IVA líquido ou alterações às

taxas de impostos, ou acções de fortalecimento da administração e/ou

fiscalização tributária).

Ao nível da política de despesa, são igualmente resumidas as principais acções

prioritárias a realizar (p10), mas sem que estas sejam custeadas, com excepção




programas de despesas.

de uma amostra de grandes projectos constantes do Plano Integrado de

Investimentos Públicos (PII 2014-17) com cobertura no OE para 2015.


101. Em suma, a pontuação para este indicador é “C”, uma vez que três dos nove elementos

que constituem o benchmark PEFA foram atingidos.

Comparação com avaliação 2010 102. Feita uma análise mais pormenorizada dos requisitos exigidos pela metodologia, apurou-se o

que consta, em síntese, no mapa acima, o que teve como consequência a atribuição de uma

pontuação mais baixa relativamente à avaliação anterior, sem que tenha havido necessariamente

uma deterioração na abrangência das informações orçamentais no período em análise. O

problema principal é a forma em que as informações estejam apresentadas na documentação

orçamental.

Perspectivas para futuro 103. Da análise do mapa síntese que ilustra este indicador, resultam claros quais são os pontos que

devem ser melhorados de modo que uma melhor pontuação possa vir a ser obtida. Para tanto

contribuirá o aprofundamento da reforma das GFP que tem vindo a ser desenvolvido ao nível dos

micro-processos, nomeadamente quanto à qualidade intrínseca da informação fornecida pelo OE

e, principalmente, ao seu grau de cobertura que ainda apresenta algumas deficiências em especial

quando os dados não são captados directamente pelo sistema e-SISTAFE.

PI – 7: Dimensão das operações governamentais não reportadas


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Nível de despesas extra-orçamentais (para além dos projectos financiados pelos doadores) que não foram reportadas, isto é, não incluídas nos relatórios orçamentais.

B

C+

B

B

A

B+

(ii) Informações de receitas/despesas de projectos financiados pelos doadores que estão incluídas nos relatórios orçamentais.

C B B


104. Os relatórios orçamentais (o OE, a CGE e os REOs) devem abranger todas as actividades do

governo central para proporcionar um quadro completo das despesas, das receitas e do

financiamento do governo central. Quando uma despesa é efectuada fora do OE – porque a

despesa é financiada através de um fundo ou um instituto autónomo extraorçamental ou um



doador externo que esteja a gerir os seus projectos fora do sistema do OE – deve-se produzir pelo

menos anualmente (p.e. na CGE) um relatório destas despesas extraorçamentais. Este indicador

analisa o grau de importância das operações governamentais não reportadas, como consequência

das limitações na abrangência do OE ou das fraquezas nos sistemas de reportagem das operações

extraorçamentais.


105. Os Institutos e Fundos do Governo Central são tutelados simultaneamente pelos respectivos

sectores e pelo MEF por forma a supervisionar o risco fiscal, e encontram-se geralmente

reflectidos nas tabelas do OE. No OE 2015 constam cerca de 60 entre Institutos e Fundos

classificados ao nível Central. Na sua maioria, estas entidades não possuem autonomia financeira,

sendo que de acordo com a Lei do SISTAFE, para que fossem autónomas as respectivas receitas

próprias deviam cobrir pelo menos dois terços do seu orçamento, não podendo assim beneficiar

do regime excepcional de administração financeira previsto no artigo 6º da Lei do SISTAFE.

106. A CGE apresenta para 30 Instituições Autónomas num mapa anexo a parte, o resumo das

receitas e despesas, mas não as operações financeiras, não sendo porém possível aferir o critério

de inclusão nesta lista (que inclui o Instituto Nacional de Segurança Social - INSS) e a fiabilidade

dos dados reportados. A maioria das referidas instituições encontram-se igualmente reflectidas

nos mapas do Orçamento e dos documentos de execução orçamental (classificação orgânica).

107. A abrangência dos documentos orçamentais, no que respeita as entidades do Governo Central

é confirmado pela mesma avaliação do FMI, segundo a metodologia FTA, ao afirmar que os

documentos orçamentais incorporam a receita, despesa e financiamento das entidades do

Governo Central, agências e fundos extra-orçamentais, sendo a unidade orçamental avaliada

como “boa” (IMF, FTA, p32).

108. No entanto, ainda não é possível obter uma cobertura exaustiva das receitas próprias

cobradas por entidades públicas, e existe a percepção de que uma proporção não quantificada

mas minoritária, destas receitas continua a não ser declarada e utilizada sem que se cumpram na

íntegra os procedimentos previstos na Lei, nomeadamente quanto às fases do ciclo de despesa.

Esta situação é igualmente detectada pelo Tribunal Administrativo no âmbito dos trabalhos de

auditoria.

109. Esse incumprimento por parte de alguns sectores, afecta a sua posterior declaração e correcta

classificação por parte das Direcções das Áreas Fiscais, canalização para a CUT e execução via e-

SISTAFE. Alguns instituições têm justificado esta prática alegando a morosidade dos processos

vigentes, com consequente risco de inutilização dos recursos.



110. Com base num recente estudo sectorial (Saúde) sobre este tema, extrapolou-se o valor

agregado de receitas próprias não reportadas como correspondendo a 8% das receitas próprias

declaradas e reportadas8. Isto corresponderia a cerca 0,2% da despesa total, ou seja pode-se

concluir que em termos globais este valor não seja por si só significante. Aliás, uma vez que a

saúde é notoriamente um sector onde este problema é prevalente, este valor constitui

provavelmente uma sobre-estimação, podendo não ser generalizável para todos os demais

sectores.

Mapa 13: Reporte de Receitas Próprias, 2012 - 2014

RECEITAS

PRÓPRIAS

(MZN 10^6)

OE inicialmente

aprovado

Execução CGE Taxa de

execução

2012 3,122 3,264 105%

2013 3,812 3,987 105%

2014

3,302 5,223 158%

Crescimento 2012 -

2014

5.8% 60.0%

Fonte: OE & Conta Geral do Estado (CGE) 2012, 2013 & 2014 (Valores em Mt. Milhões)

111. Porém, o MEF tem envidado esforços no sentido de incentivar a implementação dos

procedimentos correctos de previsão, orçamentação, cobranças e contabilização das receitas

próprias, na sequência da disseminação em 2010 de uma circular sobre esta matéria o que terá,

provavelmente, impulsionado uma maior cobrança nos últimos anos. Assim, no que concerne à

cobrança de Receitas Próprias, tem-se observado uma tendência crescente em termos de previsão

e cobrança global dessas receitas dentro do e-SISTAFE, com um aumento em 77% registado entre

2011 e 2014. Conforme confirmado pela avaliação FTA do FMI, a proporção de receitas próprias

extra-orçamentais constitui uma minoria da receita cobrada.

112. Pelo tanto, estimamos que o nível de despesas extraorçamentais não-relatadas representa

menos do 1% das despesas totais. Assim para a dimensão (i) deste indicador é aplicada a

pontuação “A”,

113. No que se refere aos projectos financiados pelas várias Agências de Cooperação Internacional

operacionais em Moçambique, cuja informação financeira não esteja captada em nenhum

documento orçamental, não existe informação disponível que seja totalmente completa. Para os

projectos não inscritos no orçamento, como é o caso da maioria do apoio prestado pelo Governo

Americano e pelos Fundos Verticais no sector da saúde, a informação, em princípio, estaria

88

Intellica (2013) para DFID/MISAU, p45



disponível na ODAMOZ, uma base de dados informatizada para a monitorização da ajuda externa.

No entanto, esta Base de Dados actualmente não se encontra disponível online.

Mapa 14: Investimento financiado externamente 2012-14

Valor

MZN 10^6

% do

Total

Valor

MZN 10^6

% do

Total

Valor MZN

10^6

% do

Total

INVESTIMENTO EXTERNO 28.530 100% 38.288 100% 41.662 100%

Donativos 21.537 75% 25.482 67% 12.449 30%

Fundo Comuns 8.531 30% 7.579 20% 8.119 19%

Projectos on-CUT 918 3% 973 3% 1.337 3%

Projectos off-CUT 12.088 42% 16.931 44% 2.993 7%

Créditos 6.993 25% 12.806 33% 29.213 70%

Projectos on-CUT 847 3% 979 3% 1.244 3%

Projectos off-CUT 6.146 22% 11.827 31% 27.969 67%

2012 2013 2014

Fonte: Mapa 16 das CGEs 2012-14

114. No entanto, os relatórios do SISTAFE estão em condições de permitirem extrair informação

detalhada sobre projectos externos on-budget e executados tanto on-CUT, bem como off-CUT

(através da incorporação de balancetes sumarizados de execução dos mesmos), o que consta dos

documentos do OE e de prestação de contas. Conforme ilustrado no Mapa 14 acima, cerca de 70%

do total do investimento financiado externamente e reflectido nos documentos orçamentais é

ainda canalizado via projectos off-CUT. As taxas de execução para estas componentes tem sido

extremamente variáveis (vide igualmente o Mapa 27 e narrativa do indicador D3), o que em parte

deriva dos desafios em garantir a incorporação correcta e atempada de informação sobre

projectos off-CUT nos documentos orçamentais.

115. Apesar dos constrangimentos detectados acima e da cobertura do REO em termos de apoio

total ao Governo ainda não ser exaustiva, com base na evidência disponível, extraída da última

CGE e da avaliação anual do Governo aos Parceiros de Cooperação levada a cabo pelo MEF,

corroborada por entrevistas, é possível aferir que mais de metade do valor dos projectos

financiados por donativos externos e a totalidade dos projectos financiados por créditos consta

dos documentos orçamentais. Asim, para esta dimensão mantém-se a pontuação “B”.

Comparação com avaliação 2010

116. O facto de a primeira dimensão do indicador ter evidenciado uma melhoria face à avaliação

anterior, conforme ilustrado, em especial, pelo aumento da cobrança das receitas próprias no

triénio em análise, o que resultou de uma prática mais reiterada da incorporação dos balancetes

que as entidades autónomas estão obrigadas a entregar no âmbito do seu processo de prestação

de contas, influenciou positivamente o desempenho do indicador no seu conjunto.



Perspectivas para futuro 117. O desempenho em uma avaliação futura poderá melhorar se dados quantitativos e mais

detalhados sobre os fundos extraorçamentais e projectos financiados externamente se tornarem

disponíveis de forma mais acessível, quer através de estudos e pesquisas, quer através da

publicação periódica de relatórios, quer ainda da reutilização, provavelmente numa base renovada,

da Base de Dados ODAMOZ.

PI – 8: Transparência das relações fiscais intergovernamentais


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Sistemas transparentes e baseados em regras para determinar as dotações horizontais entre os governos locais de transferências incondicionais e condicionais do Governo central

A

C+

A

B

A

B

(ii) Pontualidade e credibilidade da informação do Governo central para os governos locais sobre as suas dotações para o ano seguinte

C C C

(iii) Grau ao qual os dados fiscais consolidados (pelo menos sobre receitas e despesas) são recolhidos e reportados para o Governo de acordo com as categorias sectoriais.

D C C


Indicador PI-8: Avaliação 2015 118. Presentemente existem em Moçambique 53 Autarquias, tendo sido observado um aumento

significativo na criação de novas autarquias nos últimos anos, com a criação de 10 novas

autarquias em 2008 e 20 em 2013. As transferências horizontais do OE para os Municípios

consistem na atribuição do Fundo de Compensação Autárquica (FCA), o qual serve para suportar

as despesas de funcionamento dos Municípios; no Fundo de Investimento Autárquico (FIA) e de

alocações no âmbito do Programa Estratégico para a Redução da Pobreza Urbana (PERPU).

Ademais, os Municípios beneficiam de financiamentos a partir do Fundo de Estradas.

119. A afectação do FCA e FIIA é baseada em critérios transparentes, estabelecidos na Lei nº 1/2008

para o caso do FCA, sendo o envelope global de recursos correspondente a 1,5% da receita fiscal

para o FCA e 0,75% para o FIIA, enquanto a afectação a cada Município baseia-se no nível de

população (75%) e extensão territorial (25%).

120. O PERPU consiste num valor fixo de 140 milhões de MZN para a constituição de um fundo

rotativo para a provisão de empréstimos a projectos variados para geração de emprego e

protecção social. O fundo é repartido entre 11 municípios urbanos, sendo que 55% dos recursos

são atribuídos numa base fixa e os restantes com base na extensão do território urbano (10%),

população (40%), pobreza urbana (40%) e nível de arrecadação de receitas (10%). O Fundo de



Estradas aloca financiamentos com base em critérios relacionados com a densidade da rede de

estradas municipal e tipologia de Município (Fonte: Public Expenditure Review 2014).

121. A clareza nos critérios de alocação das transferências para o nível autárquico (ou sub-

nacional) fazem com que esta dimensão do indicador mantenha a pontuação mais elevada

(“A”) já obtida na última avaliação PEFA.

122. Conforme estabelecido na Lei nº 1/2008, que define o regime financeiro, orçamental e

patrimonial das autarquias locais e o sistema tributário autárquico, o orçamento dos Municípios é

elaborado e submetido ao Ministério que superintende a área das finanças em Julho, e é discutido

e aprovado pelas Assembleias Municipais apenas em Novembro. As visitas de campo confirmaram

que a proposta de orçamento é baseada numa projecção de receitas próprias a arrecadar, e das

transferências do OE, com base no valor recebido no ano anterior.

123. Devido à natureza previsível e critérios subjacentes ao cálculo das transferências, as projecções

não tendem a desviar-se muito do valor real, que é influenciado principalmente pela projecção da

receita fiscal e pela criação de novas autarquias (o que reduz o montante global disponível para

cada autarquia do FCA e do FIIA).

124. Após a aprovação do OE pela AR em Dezembro, as Autarquias revisitam os seus orçamentos

com base nos valores das transferências comunicados pelo MEF. Em princípio, os Municípios

podiam usar como base de programação os valores constantes da Proposta do OE submetida a

AR que é disponibilizada pela DNO no seu website em Setembro e que não tendem a variar muito

em relação aos que constam do OE aprovado.

125. O processo de elaboração do CFMP (vide PI-12) podia igualmente servir para dar uma

indicação formal, e com base em projecções mais realistas da receita fiscal, dos tectos das

transferências em Maio/Junho, mas tal de momento não acontece, sendo que os ajustes à

proposta inicial aprovada pela Assembleia Municipal só são introduzidos após a comunicação

formal dos tectos definitivos pelo MEF.

126. Assim sendo, considera-se que a pontuação para este indicador se mantêm em “C”, uma

vez que não é seguida a boa prática de fornecer informação fiável sobre as alocações a serem

transferidas para cada Município, antes do começo do processo de orçamentação detalhada por

parte dos Conselhos Municipais, sendo que a notificação acontece após a aprovação do

Orçamento Municipal, apesar de naquele momento já existirem estimativas fiáveis, dado que as

mesmas estão disponíveis em Setembro aquando da aprovação da Proposta do OE pelo Conselho

de Ministros.



127. São enviados ao MEF numa base trimestral Relatórios com informação financeira relativa a

cada Autarquia, o qual a consolida. No entanto, nem todos os Municípios têm cumprido os prazos

de entrega e a qualidade dos relatórios tem sido variável.

128. Existe ainda informação agregada sobre o fluxo de receitas e despesas e a posição financeira

inicial e final de cada Município é publicada nos Anexos da CGE. Assim, informação financeira

consolidada sobre os Municípios é disponível em Maio, ou seja cinco meses após o fecho do

exercício económico. A informação é apresentada usando a classificação económica, em coerência

com a classificação usada no OE, mas de forma resumida. Em 2013, a receita total autárquica,

incluindo as transferências do Governo Central (FIA e FCA), correspondeu a 4,7% da Receita do

Estado (excluindo mais valias), enquanto a despesa correspondeu a 3% da despesa total para

aquele ano.

129. O anexo não reporta informações detalhadas sobre receitas e despesas por classificador

sectorial ou funcional, em parte porque o processo de descentralização dos serviços primários de

saúde e educação, previsto na Lei de transferência de competências (e recursos) do Governo

Central para as autarquias, encontra-se ainda numa fase muito inicial.

130. Considera-se que existe regularidade e coerência na forma em que a informação sobre

despesa das Autarquias é apresentada (por CED), mas com menor grau de detalhe na CGE com

relação ao OE, e não detalhando a despesa por categorias sectoriais, o que faz com que a

pontuação mantenha-se em “C”.

131. Mesmo assim, é de salientar que ao nível agregado, a despesa do nível autárquico tem

representado em média apenas cerca de 2% da despesa total nos últimos três anos. Ademais, as

competências para prestação de serviços sectoriais do Governo Central ainda não tem sido

transferidas para os Municípios, não justificando assim, de momento, alteração significativa às

classificações orçamentais das autarquias para espelhar as despesas sectoriais (conforme o espírito

da dimensão iii do indicador).


132. A situação manteve-se inalterada no período em análise.

PI – 9: Vigilância do risco fiscal agregado de outras entidades públicas


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

PI – 9: Vigilância do risco fiscal agregado de outras

(i) Grau de monitoria do Governo central das instituições autónomas governamentais e empresas públicas

C

D+

C

D+

C

C+

(ii) Grau de monitoria do Governo central da posição fiscal dos

D D A




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

entidades públicas

governos locais.


133. O governo central deve ter uma função formal de supervisão em relação aos outros órgãos do

sector público e deve monitorizar e gerir os riscos fiscais com implicações nacionais resultantes de

actividades dos níveis subnacionais do governo (as autarquias), órgãos autónomos do governo

(fundos, institutos, etc.) e empresas públicas (EP). O governo central também pode, por motivos

políticos, ser obrigado a assumir responsabilidade por inadimplência financeira de outros órgãos

do sector público, onde não existe uma responsabilidade formal de supervisão. O indicador PI-9

mede a efectividade do governo central em suas funções de vigilância do risco fiscal.

134. Para cumprir estas funções, as boas práticas internacionais dizem que o governo central deve

requerer e receber relatórios financeiros trimestrais e contas auditadas de final de exercício das EP

e dos órgãos autónomos para monitorizar o desempenho contra os alvos financeiros e vigiar os

potenciais riscos fiscais. As EP e os órgãos autónomos geralmente reportam aos ministérios da

tutela mas a consolidação das informações é importante para ter uma visão e uma compreensão

do risco fiscal total para o governo central. Nas situações em que os governos subnacionais

possam gerar obrigações financeiras para o governo central, a sua posição fiscal deve ser

monitorizada, no mínimo anualmente, novamente com a consolidação das informações financeiras

essenciais.

Indicador PI-9 Avaliação 2015

135. Conforme a análise do PI-7, de modo geral, pode-se considerar que os documentos

orçamentais são abrangentes no que concerne às operações do Governo Central (segundo a

definição mais ampla que incluiria os fundos e institutos, considerados parte da Administração

Indirecta do Estado na Lei nº 07/2012). Ao mesmo tempo, apesar das receitas e despesas das

entidades autónomas estarem reflectidas nos documentos orçamentais, os activos e passivos

advindos das operações destas entidades não estão reportados, o que pode constituir uma fonte

de risco fiscal quando não monitorizados adequadamente, em particular para o caso do Instituto

Nacional da Segurança Social (INSS).

136. Conforme constatado no Relatório de Transparência Fiscal do FMI publicado em 2014,

desafios significativos persistem na identificação e gestão do risco fiscal, que tende a aumentar a

médio e longo prazo em função da evolução da economia Moçambicana. O relatório conclui que

aludido risco está principalmente associado aos seguintes factores: elevada dependência do



financiamento externo; choques exógenos (calamidades naturais); actividades de EPs; obrigações

ao abrigo de contractos plurianuais para a construção de grandes infra-estruturas (por ex. através

de concessões e PPPs); emissão de garantias do Estado sobre dívidas externas contraídas por EPs;

e passivos contingentes derivados de actividades quase-fiscais (por ex. subsídios aos preços), e

participações do Estado em empresas privadas (geridas através do IGEPE). Outros riscos a médio e

longo prazo estão associados à volatilidade de preços de recursos naturais na medida em que a

indústria extractiva do País vai aumentando, nomeadamente quanto à produção e exportação de

gás natural e de carvão mineral.

137. A CGE fornece informação resumida sobre a receita e despesa de entidades autónomas,

Municípios e Empresas Públicas (EPs), que deviam por lei submeter ao MEF os seus relatórios

financeiros e de auditoria, bem como publicar as suas contas de forma regular. Na prática esta

informação não é enviada ao MEF de forma sistemática e dentro dos prazos previstos por todas as

entidades autónomas (por ex. INSS) e por todas as EPs (existem de momento 13 EPs, das quais 7

recebem subsídios a partir do OE por serem deficitárias). Importa referir que enquanto para as EPs

as necessidades de reporte externo e prestação de contas ao MEF estão claramente definidas na

Lei, o mesmo não se pode dizer para as demais entidades autónomas.

138. No que tange às EPs, é de destacar o avanço registado com a aprovação da Lei nº 6/2012

sobre o regime jurídico das EPs (em substituição da Lei nº 17/91). A nova legislação regulamenta a

modalidade de criação, regimes de tutela e funcionamento das EPs, dando maior ênfase à

supervisão financeira por parte do MEF tendo em vista a prevenção do risco fiscal, sendo que os

deveres de reporte às entidades de tutela e padrões em termos de transparência financeira são

bastante exigentes (por ex. incluem deveres de publicação de contas auditadas e relatórios de

desempenho na internet).

139. Em relação a aspectos ligados à gestão do risco fiscal advindo do Sector Público Empresarial e

outras entidades que fazem parte do “Governo Geral” (na terminologia utilizada pela

metodologia), constata-se que não tem sido prática a nível do MEF consolidar informações sobre

os riscos fiscais num único documento, estando planificada para 2015 a elaboração de um Fiscal

Risk Statement preliminar, com assistência técnica do FMI. Como consequência, para a primeira

dimensão deste indicador é justificada a pontuação “C”.

140. No que se refere ao grau de monitorização do Governo Central dos Governos Locais, é de

salientar que de acordo com o estabelecido na Lei nº 1/2008, a contratação de empréstimos

plurianuais só pode ser autorizada pelo MEF, podendo as autarquias locais apenas contrair

empréstimos a curto prazo para gerir défices ocasionais de tesouraria, no limite de três

duodécimos da verba de transferência do FCA. É de igualmente realçar, que a despesa do nível



autárquico tem representado em média apenas cerca de 2% da despesa total nos últimos três

anos.

141. Para a segunda dimensão, a pontuação é “A”, na medida em que o Governo Sub-

Nacional, ou seja o nível Autárquico, não pode gerar passivos fiscais com repercussões no

Governo Central sem a autorização explícita do Ministro da Economia e Finanças, Sendo a

metodologia de pontuação baseada no conceito de “elo mais fraco”, a pontuação agregada para

este indicador é “C+”.

Comparação com avaliação 2010 142. Constata-se assim uma continuação da situação relativamente à monitorização da

possibilidade de endividamento dos Governos Locais, uma vez que esta está claramente vedada

por lei, a não ser nas excepções, diminutas, que a mesma prevê. Esse endividamento só pode

ocorrer se autorizado pelo MF o que implica um controle apertado da situação financeira daquelas

Instituições.

143. Por outro lado, registou-se ainda um grande avanço na mitigação do risco fiscal através da

aprovação da Lei nº 6/2012 sobre o regime jurídico das EPs (em substituição da Lei nº 17/91) e da

aprovação da Lei nº 15/2011 e respectivo Regulamento (Decreto nº 16/2012) que regulamenta o

processo de contratação, implementação e monitoria dos empreendimentos em regime PPP,

Projectos de Grande Dimensão e Concessões Empresariais. Por exemplo, a nova lei contém, entre

outras, provisões específicas relacionadas com a elaboração de estudos prévios de viabilidade,

lançamento de concursos públicos e conflito de interesses.

Perspectivas para futuro

144. A pontuação deste indicador pode drasticamente ser alterada para sentido positivo se as EPs

começarem a submeter relatórios regulares semestrais e contas anuais auditadas à DNT e assim

possibilitando àquela Direcção Nacional a preparação de um balanço consolidado que permita a

avaliação de risco. A elaboração de um Fiscal Risk Statement preliminar, planificada para 2015 com

assistência técnica do FMI, poderia ser um primar passo nesta direção. Está igualmente em

elaboração, uma proposta de Lei para o Sector Público Empresarial, cuja implementação poderá

também influenciar positivamente a avaliação futura deste indicador.

PI – 10: Acesso público à informação fiscal chave


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

PI – 10: Acesso público à informação fiscal

Elementos de informação fiscal e orçamentais disponíveis ao público

B B B




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

chave


145. A pontuação deste indicador é baseada na análise ilustrada na figura abaixo, que mostra que

quatro dos seis elementos essenciais em termos de acesso público à informação fiscal, são

disponíveis. De consequência a pontuação é “B”.

Figura 8: Acesso do público as informações orçamentais (PI-10)

# Elemento Disponível publicamente (Sim/Não) e comentários

i. Documentação do orçamento anual:

o público pode obter um conjunto

completo dos documentos pelos

meios apropriados quando esse

conjunto for enviado ao poder

legislativo.

Sim

Documento de Fundamentação e Mapas da Proposta de OE

disponíveis online (na página da DNO) em Outubro, após

aprovação pelo Conselho de Ministros e posterior submissão a

AR

ii. Relatórios da execução do

orçamento durante o exercício: Os

relatórios são disponibilizados

regularmente para o público pelos

meios apropriados em até um mês

após sua conclusão.

Sim

REOs trimestrais disponíveis online (na página da DNO) dentro

de 45 dias após o fim do trimestre

iii. Demonstrações financeiras de final

de exercício: As demonstrações são

disponibilizadas regularmente para

o público pelos meios apropriados

em até seis meses após a conclusão

da auditoria.

Sim

CGEs disponíveis online (na página da DNO) após a respectiva

aprovação pela Assembleia da República (dentro do prazo de

6 meses após a emissão do parecer e relatório do Tribunal

Administrativo).

iv. Relatórios de auditoria externa:

Todos os relatórios sobre as

operações consolidadas pelo

governo central são disponibilizadas

para o público pelos meios

apropriados em até seis meses após

a conclusão da auditoria.

Sim

Relatórios e Pareceres do Tribunal Administrativo disponíveis

online (na página da Instituição) após aprovação pela AR

v. Adjudicação de contratos: As

adjudicações de todos os contratos

com valor superior a

aproximadamente US$ 100.000 são

publicadas pelo menos

trimestralmente pelos meios

apropriados.

Não.

Informação sobre contractos não é disponibilizadas de forma

sistemática, abrangentes e regular no Portal de Aquisições

(sendo possível obter alguma informação a partir das notas de

adjudicação publicadas no Jornal Notícias) e por meio de

solicitação a UFSA

vi. Recursos disponíveis para unidades

de serviços primários: As

informações são publicadas por

intermédio dos meios apropriados

pelo menos uma vez ao ano, ou

disponíveis por solicitação, para as

unidades de serviço primárias com

cobertura nacional em pelo menos

dois sectores (tais como escolas de

educação fundamental ou clínicas

Não.

De momento, os milhares de escolas e serviços de saúde

primários, ainda não foram constituídos como unidades

orçamentais não sendo destinatárias de uma parcela do OE e

não tendo capacidade administrativa de executar os

procedimentos estabelecidos no SISTAFE. Assim, estas

unidades correspondem a centros de custos vinculados às

respectivas Unidades Gestoras Executoras (normalmente as

Direcções Provinciais ou os Serviços distritais de

educação/saúde).



# Elemento Disponível publicamente (Sim/Não) e comentários

de saúde básica).

Assim, informações sobre os recursos recebidos encontram-se

agregadas nas UGBs às quais estejam vinculadas. Igualmente,

deve-se referir que muitos dos recursos necessários à

prestação de serviços nas unidades escolares e hospitalares,

são entregues em espécie, por níveis administrativos

superiores a partir dos quais é gerido o procurement e a

distribuição dos mesmos (por ex. livro escolar, carteiras,

medicamentos e equipamento hospitalar).

Comparação com avaliação 2010 146. Nenhuma alteração de grande relevo foi observada em relação á avaliação anterior.

Perspectivas para futuro 147. De modo geral, um grande volume de dados sobre a GFP é gerado de forma automatizada e

regular pelo e-SISTAFE e por outros sistemas de Gestão das Finanças Públicas (GFP), tanto

informatizados como manuais. Ao mesmo tempo, os formatos e modalidades em que os mesmos

são analisados e apresentados nos relatórios orçamentais podiam ser melhorados, de modo a

facilitar e incentivar o conhecimento das informações mais relevantes para a prestação de contas

pela gestão de recursos públicos por parte do público não versado em matérias de finanças

públicas.

148. Ao mesmo tempo, deve-se destacar a evolução positiva da transparência orçamental

evidenciada por outras metodologias aceites internacionalmente, como por exemplo a melhoria

observada na pontuação e ranking de Moçambique no Open Budget Index (OBI) entre 2010 e

2012 (de 28 para 47 pontos sobre 100, e de 68 lugar para 55 entre 100 países em termos de

posicionamento no ranking do índice estimado).

149. Outro aspecto a salientar, é a elaboração nos três anos analisados, do “Orçamento Cidadão”,

um breve documento informativo que procura resumir os dados do OE em formato mais acessível

ao público em geral (o documento está acessível na página Web da DNO). Este documento vem

sendo divulgado mesmo antes da aprovação do OE, desde 2012.

4.4. Orçamentação com Base em Políticas

150. PI-11 e PI-12 são os indicadores que procuram aferir sobre a existência e funcionamento de

um processo de preparação orçamental anual e se o orçamento é preparado de forma estratégica

devidamente considerando as politicas de médio prazo e tectos de despesa.



PI – 11: Ordem e participação no processo de orçamentação anual


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Existência e cumprimento dum calendário orçamental estabelecido

A

B+

A

B+

A

B+

(ii) Clareza/abrangência das instruções sobre a preparação das propostas orçamentais (circular orçamental ou equivalente) e nível de envolvimento político

A A A

(iii) Aprovação pontual do orçamento pela Assembleia da República (nos últimos três anos)

C C C


Indicador PI -11: Avaliação 2015

151. Não existe um calendário único e harmonizado de tudos os processos atinentes à planificação

e programação orçamental, sendo dois calendários produzidos pelos Ministérios de Planificação e

Finanças (agora fundidos numa única entidade);um relativo à elaboração do Orçamento, outro,

relativo à elaboração dos instrumentos de planificação. Porem, o calendário de elaboração

orçamental é conhecido e sempre cumprido (vide Figura 9 abaixo para um resumo das principais

fases). As UGBs têm tempo suficiente (mínimo seis semanas) para carregar os seus orçamentos

detalhados directamente no módulo integrado para a elaboração do OE no e-SISTAFE (MEO), o

que justifica a atribuição de um “A” a esta dimensão.

152. Uma circular, elaborada pela DNO, acompanhada por metodologias detalhadas, incluindo

guião de preenchimento dos mapas orçamentais, de elaboração das propostas do PES/OE e de

tectos globais de despesa indicativos (mas relativos apenas às rubricas Bens e Serviços e

investimento interno) é enviada aos Sectores e Províncias. Estes, por seu turno, têm que se

articular com as respectivas UGBs, tenham esta natureza tutelada ou subordinada. Os referidos

documentos são detalhados e abrangentes, e são igualmente disponibilizados na página Web da

DNO, o que confere transparência ao processo. A aprovação dos tetos orçamentais e feito pelo

Conselho de Ministros antes da divulgação da circular e antes da inclusão dos tetos orçamentais

no Modulo de Elaboração Orçamental do e-SISTAFE. Assim, a pontuação atribuída é também

de “A”.

153. Com excepção de 2014, em que este orçamento foi aplicado por duodécimos em 2015, nos

últimos três anos precedentes a AR tem aprovado o OE dentro dos prazos previstos, permitindo

que o início da execução coincida com o início do ano fiscal, ou seja, Janeiro. Donde, e dado que

em 2014 realizaram-se Eleições Gerais, o OE 2015 só foi aprovado em Maio 2015, dado que os



calendários eleitoral e orçamental não estão alinhados. Devido a esta circunstância, a avaliação

é de “C”.

Figura 9: Calendário orçamental

Mês Semana

(prazo) Actividade

Dezembro

(ano n-1) 4

Elaboração e divulgação da metodologia para elaboração do CFMP

Abril 4

Elaboração de projecções macro-fiscais, fornecimento de assistência

técnica/metodológica aos sectores/províncias pelo MPD/MF e preparação

do documento do CFMP

Maio 2 Elaboração documento CFMP (com reflexo, a partir de 2014, do Plano

Integrado de Investimentos)

Maio 3 Aprovação limites globais CFMP pelo Conselho de Ministros (CdM)

Maio 4

Envio de cartas (Circular) do MF/MPD e Metodologias e Orientações de

elaboração do PES/OE aos Sectores (Ministérios) e Províncias (Governadores

Provinciais), acompanhada pela divulgação dos limites globais do CFMP

aprovado (para as rubricas bens e serviços e investimento interno)

Junho 3 Concertação a nível dos Sectores, Províncias e Distritos para a distribuição

dos limites entre UGBs tuteladas/subordinadas

Julho 1

Carregamento no e-SISTAFE dos limites indicativos harmonizados no MEO

pela DNO, abertura do sistema e digitação do OE detalhado no MEO por

cada UGB

Agosto 2

Encontros de harmonização da DNO com sectores, províncias, FMI (ajustes

às proposta em função da actualização do envelope de recursos e

atendendo aos compromissos dos Parceiros de Cooperação)

Agosto 4 Globalização dos dados e harmonização com o Mapa de Equilíbrio (DNO)

Setembro 2 Submissão do OE ao CdM para aprovação (Min. Das Finanças)

Setembro 4 Submissão do PES/OE pelo Gabinete do Primeiro Ministro à AR

Dezembro 2 Aprovação do PES/OE pela AR. OE publicado no Boletim da República como

Lei.

Fonte: adaptação a partir dos calendários de elaboração orçamental (DNO) e do ciclo de planificação, monitoria e

avaliação (DNP), complementados por informação recolhida em reuniões com DNO, DNP e DNEAP.


154. Com base na informação apresentada acima, e considerando que os procedimentos de

elaboração orçamental não têm sido alterados de forma significativa face à última avaliação, a

pontuação atribuída a este indicador é B+, em linha com a avaliação PEFA realizada em 2010 (em

que a pontuação para a componente (iii) foi igualmente prejudicada pela realização de eleições

Gerais).

Perspectivas para futuro 155. É de referir que por via do calendário eleitoral não estar alinhado com o calendário

orçamental, persistem avaliações mais baixas nos anos em que ocorrem eleições gerais. Tal foi o



caso das eleições de 2014 que resultaram num atraso de 5 meses face ao calendário estabelecido,

e as eleições de 2009 resultaram num atraso de 3 meses na aprovação do orçamento. Estas

flutuações na pontuação continuarão a acontecer enquanto persistir esta discrepância dos dois

calendários.

PI – 12: Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas de despesa e no orçamento


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Preparação de previsões fiscais plurianuais e dotações funcionais

C

C+

C

C+

C

C+

(ii) Âmbito e frequência da análise de sustentabilidade da dívida

A A A

(iii) Existência de estratégias sectoriais com cálculos de custos plurianuais das despesas correntes e de investimento

C C C

(iv) Ligações entre orçamentos de investimento e estimativas de despesas futuras

D D D


Indicador PI-12: Avaliação 2015 156. O CFMP de Moçambique é um dos instrumentos fundamentais de planificação dentro do ciclo

de preparação orçamental. Ele dá o quadro formal para o desenvolvimento da estratégia

macroeconómica e a planificação sectorial de curto e médio prazo que tem a sua base legal

definida no Artigo 45 da Lei do SISTAFE. O objectivo do CFMP é o de definir os limites indicativos

de despesa (os tectos orçamentais) para um período de 3 anos a ser comunicado aos ministérios,

direcções e agencias para orientar os respectivos processos de planificação e orçamentação. Este

indicador permite fazer uma análise da qualidade do CFMP com base nas dimensões e critérios

estabelecidos na metodologia PEFA. A Figura 10 abaixo apresenta a nossa pontuação para cada

dimensão.

Figura 10: Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas e no orçamento (PI-12)

Dimensão Pontuação Evidência e comentários

(i) Previsões

fiscais

plurianuais e

alocações

funcionais

C

O CFMP rolante tem sido elaborado de forma sistemática pelo MPD, e

regularmente submetido à aprovação do CdM (com excepção de

2014). No documento são apresentadas projecções agregadas de

receita, despesa e financiamento, com base no quadro macro-fiscal.

Porém, não são apresentados testes de sensibilidade a variações nos

pressupostos macroeconómicos nem apresentadas metas fiscais de

médio prazo explícitas, ou seja que são posteriormente monitorizadas

e reportadas explicando as divergências, tal como também não existe

integração explícita das projecções de financiamento com a estratégia

e análises de sustentabilidade da dívida.



A partir de 2013, foram dados os primeiros passos na elaboração de

um Plano Integrado de Investimentos (PII) e para a introdução de um

processo estruturado de avaliação sistemática de grandes projectos

com o objectivo de imprimir maior rigor na sua selecção. A título de

exemplo foi adoptado um manual para a avaliação e selecção de

projectos de investimento.

Até a altura da elaboração orçamental, os tectos de despesas

agregados tendem a mudar frequentemente até a definição do Mapa

Fiscal subjacente à programação orçamental, e conforme resulta da

análise dos dados apresentada no Mapa 15, as variações

relativamente aos tectos dos OE aprovados são significativas, não

sendo apresentada qualquer justificação para esse desvio nos

documentos fiscais e orçamentais que nos foram presentes.

(ii) Abrangência

e frequência da

análise de

sustentabilidade

da dívida

A O Departamento da Dívida da Direcção Nacional do Tesouro, com

alguma assistência técnica por parte do FMI (é usada a metodologia

do FMI), realiza anualmente análises de sustentabilidade da dívida,

interna e externa. São igualmente disponíveis planos anuais de

endividamento e relatórios da dívida pública.

(iii) Existência

de estratégias

de sector

custeadas

C Existem estratégias sectoriais para a maioria dos grandes sectores,

mas estas tendem a abranger horizontes temporais inconsistentes

com os instrumentos “macro” de planificação. Por outro lado, a

terminologia e as classificações utilizadas não são sempre coerentes

com as orientações e metodologias em vigor.

Das três estratégias sectoriais analisadas - Agricultura, Saúde e

Educação, duas são custeadas (mas seguindo abordagens diferentes).

Não é, porém, visível a ligação com as projecções macro-fiscais

agregadas que constam do CFMP.

(iv) Vínculos

entre

orçamentos de

investimentos e

estimativas de

despesas

plurianuais

D Apesar das inovações introduzidas recentemente, designadamente a

introdução do PII com ligação explícita ao CFMP e OE, a instalação de

uma Comissão de Avaliação e Selecção de Projectos, bem como a

elaboração de um manual de suporte técnico/ metodológico,

persistem desafios em garantir plena coerência entre os planos

estratégicos sectoriais, o CFMP, o PES e respectiva expressão

financeira, o OE.

Especialmente no que tange à estimativa das implicações dos

projectos de investimento sobre os custos correntes do OE, não é

incluída nas projecções orçamentais de médio e curto prazo referência

explícita ao impacto das despesas de capital sobre os custos de

funcionamento (por exemplo através de estimativas dos custos de

operação e manutenção dos principais projectos de investimento).

Mapa 15: Comparação entre CFMP, OE e CGE, 2012 - 2014



Func. Invest. Despesa

Total

Receita

do

Estado

Donativos Receita

Total

Saldo

após

donativo

Func. Invest. Despes

a Total

Receita

do

Estado

Donativos Receita

Total

Saldo

após

donativos

Func. Invest. Despesa

Total

Receita

do

Estado

Donativos Receita

Total

Saldo

após

donativos

CFMP 83.129 65.249 153.128 93.494 33.844 127.338 25.790 89.164 72.078 169.286 108.955 34.061 143.016 26.270 100.541 78.500 186.556 126.907 35.303 162.210 24.346

OE 84.138 56.517 163.035 95.537 34.718 130.255 32.780

CGE 83.804 53.457 142.430 98.477 27.332 125.809 16.621

CFMP 95.475 71.979 181.200 111.372 37.786 149.158 32.042 109.867 79.283 201.472 129.641 39.666 169.307 32.165

OE 105.530 69.425 174.955 113.962 19.811 133.773 41.182

CGE 95.655 72.301 178.520 126.319 30.233 156.552 21.968

CFMP 112.607 68.999 190.212 127.333 21.581 148.914 41.298

OE 115.271 100.770 240.891 147.372 30.402 177.773 63.118

CGE 118.469 87.036 222.019 156.336 24.106

2012 2013 2014

2012-2014

2013-2015

2014-2016

Fonte: CFMP, OE e CGE (2012-14)

Comparação com avaliação 2010 157. Muitas das fraquezas identificadas na última avaliação PEFA ainda permanecem.

Perspectivas para futuro 158. Apesar dos esforços recentes em, por exemplo, harmonizar a terminologia do PES com o OE, o

classificador programático ainda não representa um efectivo elo de ligação, e única ferramenta de

harmonização, entre os vários instrumentos de planificação existentes (ao nível do Governo,

Sectorial e Territorial – provincial/distrital), com o CFMP e OE (e com os processos de

monitorização e avaliação). Ademais, existem contradições na reconciliação entre a perspectiva

territorial e a perspectiva sectorial, a que acresce que as propostas dos sectores (planificação de

baixo para cima) não são efectivamente reconciliadas com a previsão de disponibilidades de

recursos (planificação de cima para baixo), fazendo com que o CFMP fique descredibilizado como

ferramenta de afectação estratégica de recursos.

159. O que ficou dito podia ser evitado através de um processo estruturado em que as grandes

opções de políticas públicas fossem discutidas entre os sectores e o Ministério das Finanças, o que

teria como resultados esperados a priorização de forma transparente e credível (por envolver o

nível político logo à partida no processo de planificação), assim como a definição dos principais

programas e projectos a implementar a médio e curto prazo antes da elaboração detalhada do OE

(o que em alguns países é feito através da publicação do Budget Options Paper).



160. Outra fonte de fragilidade do processo de planificação e orçamentação estratégica tem sido a

fragmentação institucional, ou seja, a separação em diferentes pelouros de responsabilidades que

na prática são partilhadas, o que pode gerar potenciais disfunções na execução efectiva deste

macro-processo do SISTAFE (Elaboração do CFMP, PES e OE), devido ao esforço de coordenação e

harmonização entre organizações separadas.

161. Com as Direcções de plano e orçamento agora parte dum único Ministério, existe uma

oportunidade para revitalizar o papel do CFMP como elo de ligação entre políticas públicas,

planos e orçamentos; racionalizar o número e alinhamento entre os instrumentos de planificação

vigentes, e fortalecer o papel do classificador programático como potencial ferramenta de

integração de processos, com vista a estreitar a relação entre gastos e resultados.

162. Estão em curso acções para mitigar os constrangimentos identificados. Por exemplo está

presentemente em elaboração um novo módulo do e-SISTAFE, que visa garantir maior integração

futura entre processos de planificação e orçamentação (já foi elaborado para o efeito o Modelo

Conceptual do Subsistema de Planificação e Orçamentação).

4.5. Previsibilidade e Controlo na Execução Orçamental

PI – 13: Transparência das obrigações fiscais e responsabilidades dos contribuintes


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Clareza e abrangência das obrigações tributárias

B

B+

A

A

A

A (ii) Acesso dos contribuintes à informação sobre obrigações tributárias e procedimentos administrativos

A A A

(iii) Existência e funcionamento de um mecanismo de recurso tributário

B A B



163. O sistema tributário moçambicano foi significativamente reformado em 2002, com a

aprovação da Lei Geral Tributária (Lei nº 15/2002) que estabelece os princípios de organização do

sistema, define as garantias e obrigações do contribuinte e da administração tributária, determina

os procedimentos básicos de liquidação e cobrança de impostos e institui o regime de infracções

tributárias. As isenções e benefícios fiscais são regulamentados num único dispositivo legal, a Lei

nº 4/2009 que aprova o código de benefícios fiscais.

164. O novo sistema tributário estrutura-se em torno do conceito da tributação separada do

consumo, rendimentos e activos, sendo que presentemente os principais impostos, em termos de



cobrança, são o IVA, IRPC e IRPS, cujos Códigos e Regulamentos foram introduzidos em 2007 e

2008 respectivamente (para os três impostos). Estes instrumentos explicam de forma clara,

detalhada e abrangente os procedimentos e formulários necessários para o cumprimento dos

referidos impostos, que presentemente contabilizam, por si só, mais de dois terços da receita total.

165. Com a aprovação da Lei nº 1/2006, foi criada a Autoridade Tributária de Moçambique (AT),

com o objectivo de centralizar a cobrança e administração de toda a Receita do Estado numa

única entidade, responsável pela gestão dos impostos nacionais internos e externos (sendo a

tributação de nível local, regida pelo Código Tributário Autárquico, aprovado pelo Decreto nº

63/2008). Outro marco relevante é representado pela aprovação da Lei nº 2/2006, que estabelece

os princípios e normas gerais de ordenamento jurídico tributário.

166. Uma análise da base legal destes impostos, levada a cabo pelo Banco Mundial no âmbito da

Revisão da Despesa Pública Moçambique (2014), confirma que de modo geral o desenho do IVA,

IRPC e IRPS é adequado e segue padrões internacionais, não sendo referenciado nenhum aspecto

ligado ao nível de discrição administrativa no apuramento do imposto devido e na determinação

de multas. Porém a mesma análise destaca o baixo nível de eficiência da arrecadação destes

impostos, e desafios que persistem na administração dos mesmos, especialmente com aspectos

ligados aos reembolsos do IVA.

167. Em suma, a Constituição da República, a Lei Geral Tributária e outros regulamentos que

enquadram legalmente a definição e administração dos principais impostos, esclarecem de forma

clara, detalhada e abrangente os deveres e direitos dos contribuintes, e limitam o grau de

discricionariedade das entidades envolvidas na determinação da matéria colectável e apuramento

de imposto a pagar. Assim, a pontuação para a dimensão (i) mantém-se em “A”.

168. A grande maioria da informação sobre obrigações e direitos dos contribuintes está disponível

ao público através da sua publicação online (nomeadamente na página Web da AT). Entre outros,

esta fornece informação sobre as principais Leis, Decretos e Diplomas relativos aos principais

impostos, e procedimentos administrativos associados. Além da legislação sobre os códigos e

regulamentos de IVA, IRPC e IRPS e suas respectivas actualizações, a página Web institucional da

AT contém informação sobre o Imposto Simplificado para Pequenos Contribuintes e o Código de

Benefícios Fiscais.

169. Em termos de informação aduaneira, é acessível legislação actualizada, por exemplo sobre a

pauta aduaneira, taxa sobre combustíveis, código do Imposto sobre Consumo Específico, e

procedimentos para o desembaraço aduaneiro e inspecção não intrusiva. Estão igualmente



disponíveis online modelos para declarações fiscais e aplicativos para calcular as obrigações com

IRPS e simular o valor das imposições aduaneiras sobre importações.

170. Tem sido visível nas estratégias e planos da AT, o esforço no sentido de aproximar a

administração tributária ao contribuinte, através, por exemplo, da expansão de postos de

cobrança, que presentemente totalizam 101 unidades, incluindo quatro Unidades de Grandes

Contribuintes - UGCs (em Maputo, Beira, Nampula e Matola). No período em análise foram

também instituídos Balcões de Atendimento ao Contribuinte – BACs, sendo de momento

operacionais 11 BACs (um em cada província do País). A assistência ao contribuinte é igualmente

prestada através da representação da AT em 17 Balcões de Atendimento Únicos instituídos pelo

Ministério de Indústria e Comércio em todo o País, onde podem, por exemplo, ser cadastrado o

Número Único de Identificação Tributária (NUIT) (vide PI-14 para mais detalhe).

171. Complementarmente, nos últimos anos a AT tem implementado com alguma intensidade

actividades de sensibilização sobre o cumprimento voluntário das obrigações ao nível de todo o

País (incluindo Distritos), tendo em vista facilitar a divulgação de informação aos contribuintes sem

acesso à internet. Existe ainda na AT um Gabinete dedicado à comunicação e imagem, responsável

pela organização de várias campanhas de “educação fiscal/aduaneira e popularização do

imposto”, com recurso aos órgãos de comunicação social e organização de eventos onde é

prestada assistência ao contribuinte e disseminado diverso material informativo (por ex. guiões,

manuais e brochuras). Ademais, está operativo desde 2014 um Call Center de apoio ao

contribuinte e são regularmente organizados seminários de auscultação junto de entidades como

a CTA, com o objectivo de colher as perspectivas e preocupações do sector privado.

172. A dimensão (ii) é também pontuada com “A” dada a evidência apresentada sobre o

acesso dos contribuintes à informação sobre obrigações tributárias e procedimentos

administrativos, que tem em parte contribuído para o sucesso alcançado pela AT relativamente

ao cadastro de novos NUITs e expansão gradual da base tributária (vide evidência apresentada no

PI-14).

173. Os procedimentos de reclamação e litigação tributária estão igualmente claramente

definidos na Lei (incluindo o tempo necessário para cada procedimento). O quadro jurídico-

legal para a cobrança de receitas, a Lei Geral Tributária, prevê a revisão das decisões tomadas pela

autoridade fiscal através da possibilidade de recurso pelos contribuintes para o Tribunal

Administrativo, o qual tem uma natureza jurisdicional e, portanto, funciona como uma parte

totalmente independente.



174. Numa primeira fase, o contribuinte pode reclamar directamente junto da Direcção da Área

Fiscal, cuja decisão pode ainda ser objecto de recurso hierárquico. Numa segunda fase, pode ainda

ser interposta uma acção junto do Tribunal Fiscal, o qual integrado Tribunal Administrativo, a

quem compete a tomada de decisão final.

175. Assim existe um funcionamento de apelação no âmbito administrativo, composto por três

níveis dentro da própria AT) e judicial. Aos Tribunais Fiscais compete a primeira instância, seguido

pelo Tribunal Administrativo (através da 2ª Secção), e pelo plenário do mesmo Tribunal

Administrativo em última instância.

176. Desde 2009, ano em que foram introduzidos os Tribunais Fiscais, o acesso à justiça no quadro

do funcionamento do mecanismo de reclamações, tal como ficou brevemente descrito acima, tem

sido assegurado por uma estrutura institucional independente. A recente avaliação do FMI sobre

Transparência Fiscal confirma a existência de mecanismos adequados de reclamação e apelo das

decisões fiscais por parte do contribuinte, tendo em vista garantir o seu tratamento justo e

independente.

177. Todavia, não estão disponíveis informações detalhadas que permitam aferir o grau de eficácia

e acessibilidade dos mecanismos de resolução de litígios. Conforme salientado numa recente

avaliação que aplica, de forma piloto a metodologia Tax Administration Diagnostic Assessment Tool

– TADAT, não é por exemplo possível estimar o tempo necessário para a resolução de litígios e

para monitorizar o grau de implementação das decisões administrativas a respeito dos litígios, por

não existirem sistemas que permitam recolher esta missão de forma sistemática e abrangente.

178. Assim, considerando estas constatações, para a dimensão (iii) a pontuação é “B”, sendo

que o indicador como um todo continua com a avaliação de “A”.

Comparação com avaliação 2010 179. A situação manteve-se inalterada, apesar de um decréscimo na pontuação para a dimensão

(iii), que deveu-se ao maior rigor com que foi aplicada a metodologia e não a uma deterioração da

situação.

PI – 14: Eficácia das medidas de registo de contribuintes e avaliação tributária


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

PI – 14: Eficácia das medidas de registo de contribuintes e avaliação

(i) Controlo no sistema de registo dos contribuintes

B

B

B

A

B

B (ii) Eficácia das sanções devidas ao não cumprimento das obrigações de registo e declaração tributária

B A B




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

tributária (iii) Planificação e monitoria dos programas de auditoria tributária e de investigação de fraude

B A B


Indicador PI-14: Avaliação 2015 180. A AT tem registado cumulativamente cerca de 3.2 milhões de contribuintes, singulares ou

empresas, dos quais apenas uma pequena parte é considerada como “activo” (apenas 4% dos

625,000 novos contribuintes registados em 2014).

181. A base de dados dos contribuintes é mantida e actualizada com base no Número Único de

Identificação Tributária - NUIT, sendo através deste que é realizado o registo de contribuintes e

autenticação no ingresso de declarações e pagamentos no Sistema Interino de Cobrança de

Receita – SICR (o sistema que presentemente suporta os processos operacionais inerentes à

gestão da receita). Entre outras funções, o registo dos NUIT é usado para efeitos de declaração e

pagamento de impostos, início e encerramento de actividade económica, alteração de dados e

abertura de sucursais.

182. A avaliação TADAT tem encontrado fraquezas com respeito ao processo de verificação e

auditoria dos bases de dados do cadastro dos NUITs, afectando a fiabilidade e exactidão das

informações sobre contribuintes. A avaliação aponta igualmente como fraqueza a falta de um

programa explícito e estruturado para o conhecimento da base potencial de contribuintes, e para

monitorar e avaliar as actividades de mitigação dos riscos de cumprimento (apesar de existirem

estudos realizados em alguns sectores).

183. O sistema presentemente está a ser gradualmente substituído por um outro mais moderno e

seguro com base na plataforma ETPM, no âmbito do projecto e-Tributação, sendo um dos seus

pilares fundamentais o módulo para o Registo de NUITs. Este já foi desenhado e desenvolvido na

nova plataforma (cuja principal diferença em relação à anterior é estar integrada e disponível

online), encontrando-se presentemente em fase de roll-out a nível das Direcções das Áreas Fiscais.

Este módulo servirá para concessão e controlo de NUIT’s, facilitando as actividades relacionadas

com o ciclo de vida dos contribuintes. Até ao final de 2014, tinham sido actualizados na nova base

de dados do NUIT do e-Tributação, 834.369 NUITs, dos quais 33.850 com actividade nas DAF e

704 grandes contribuintes (Relatório de Desempenho da AT – 2014).

184. O sistema de cadastro NUIT que vem sendo substituído pelo e-Tributação, não está

harmonizado com outros cadastros (Bilhete de Identidade, Cadastro das Empresas, etc.), existindo

apenas interacção com o e-SISTAFE (MEX), que usa o NUIT aquando do registo dos Funcionários,



Pensionistas, Fornecedores e Agentes do Estado. De momento, a falta de ligação entre sistemas

limita a interacção entre a AT e outras instituições públicas (como por exemplo o INSS, o Instituto

Nacional de Estatística, o Instituto Nacional de Viação, o Ministérios da Indústria e Comércio, o

Ministério da Justiça etc.), as quais possuem informações relevantes para o trabalho de

investigação tributária, análise de risco para efeitos de auditorias e análise/projecção da receita.

185. Em suma, considerando as limitações evidenciadas acima, para a primeira dimensão do

indicador mantém-se a pontuação “B”.

186. O Regime Geral das Infracções Tributárias – REGIT (Decreto nº 46/2002) estabelece o sistema

de penalidades para os casos de não cumprimento das obrigações fiscais, detalhando as

penalidades e multas aplicáveis em todos os casos de não cumprimento (tanto em termos de

valores como de tectos totais). O REGIT estabelece ainda claramente as regras e níveis de gestão

por parte da AT para lidar com situações de incumprimento das obrigações tributárias.

187. Apesar da clareza do quadro legal, evidência apresentada no TADAT aponta para limitada

eficácia das sanções e/ou da sua administração em termos de incentivar maior cumprimento dos

prazos de submissão das declaração de impostos, sendo que menos de 10% dos contribuintes do

IRPC e IRPS (retenção na fonte) e menos de um terço dos contribuintes do IVA cumprem com os

prazos de entrega.

188. Mais difícil é obter evidências do impacto das penalidades em dissuadir o não cumprimento

com as obrigações de registo fiscal, na ausência de estudos detalhados sobre o potencial “tax gap”

advindo da falta ou atraso no cadastramento e declaração de início de actividade, por parte de

determinados segmentos de contribuintes. Assim, com base no quanto ilustrado acima, em

relação à dimensão (ii), que avalia a eficácia das sanções devidas pelo não cumprimento das

obrigações de registo e declaração tributária, a pontuação da avaliação é “B”.

189. Em relação à dimensão (iii) sobre a Planificação e monitorização dos programas de auditoria

tributária e de investigação de fraude, o Mapa 16 a seguir resume os dados constantes dos

Relatórios de Desempenho da AT para os últimos três anos. Tal como reportado na última

avaliação PEFA, a AT prepara anualmente o seu Plano de Auditorias e Fiscalizações Tributárias em

conformidade com o Regulamento de Fiscalização Tributário (aprovado pelo Decreto nº19/2005).

Este detalha um conjunto claro de regras e princípios orientadores da acção de fiscalização da AT,

que baseia-se em critérios de riscos e abrange todos os impostos que aplicam auto-lançamento

(IVA; IRPS, IRPC).

190. As auditorias e fiscalizações são executadas pelo nível central da AT (através da Direcção de

Auditoria e Fiscalização Tributária), pelas Direcções das áreas Fiscais (DAFs) e pelas Unidades de



Grandes Contribuintes (UGCs). É ainda realizada a análise de uma amostra de processos de conta

(ou seja as declarações de informação contabilística e de rendimentos de sujeitos passivos

singulares e colectivos). A meta de cobrança adicional advinda destes trabalhos é geralmente de

2% da Receita Fiscal arrecadada no ano anterior.

Mapa 16: Trabalhos de auditoria/ fiscalização da AT, 2012 – 2014

Evidências sobre trabalho de

auditoria/fiscalização da AT

2012 2013 2014

Número de Auditorias/fiscalizações

realizadas (impostos internos) vs.

Planificadas e % de execução

1.097 vs. 1.070

planificadas

(103%)

1.174 vs. 1.450

planificadas

(81%)

1.101 vs. 1.050

planificadas

(105%)

Matéria Colectável, em MZN 10^6 7.026 10.484 23.750

Imposto Apurado (devido) em MZN

10^6

1.843 2.082 5.761

Imposto Apurado em % da Receita

do Estado (excluindo mais valias)

2% 1.9% 4.2%

Fonte: Relatórios de Desempenho da AT (2012-14)

191. Conforme a evidência apresentado acima, de modo geral os planos de auditoria são

cumpridos e têm resultado no apuramento de dívidas tributárias substanciais (sendo a grande

maioria relacionadas com o IRPC e o IVA). Porém, conforme o indicador PI-15 analisado em

seguida, desafios substanciais persistem com relação ao processo de cobrança da receita adicional

apurada.

192. Ao mesmo tempo, apesar de salientar a limitada capacidade institucional da AT nesta área de

intervenção, a avaliação da administração tributária (TADAT) aponta como fragilidade dos planos

de auditorias o não detalhamento por imposto, tipo de contribuinte e tipo de intervenção

(condições necessárias para alcançar a pontuação máxima nesta dimensão). Assim, com base na

evidência existente, a pontuação para esta dimensão é “B”, o que implica que para o

indicador como um todo a pontuação é igualmente “B”.

Comparação com avaliação 2010 193. A pontuação para este indicador passou de “A” para “B”, o que se deveu ao maior rigor com

que foi aplicada a metodologia e não a uma deterioração da situação.

PI – 15: Eficácia na cobrança de impostos


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Proporção de cobrança dos impostos em atraso brutos, sendo a percentagem dos impostos em atraso no início do ano fiscal que foi cobrado durante o mesmo ano fiscal (média dos dois últimos anos fiscais)

D D+ C C+ D D+




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

(ii) Eficácia da transferência dos impostos cobrados para o Tesouro pela administração tributária

B A B

(iii) Frequência da reconciliação contabilística completa entre as avaliações, cobranças, registos de atrasos e receitas tributárias pelo Tesouro

A A A



194. Conforme o Mapa 15, o índice de recuperação da dívida tributária em 2013 e 2014 tem-se

situado, em média, em cerca de 15%. O total de impostos com pagamento em atraso é

significativo, tendo-se situado em torno de 3% da Receita do Estado arrecadada naquele período

(excluindo mais-valias). Como consequência, para a primeira dimensão deste indicador,

apurou-se a pontuação “D”.

Mapa 17: Cálculo do Índice de Recuperação da Dívida Tributária, 2013 - 2014

MZN 10^6 2013 2014

1 Processos executivos, saldo no início

do ano

2.315,45 2.544,97

2 Processos de contencioso, saldo no

início do ano

996,28 1.569,25

3 Processos executivos cobrados e

anulados durante o ano

208,31 211,40

4 Processos de contencioso cobrados,

anulados, virtualizados e contestados

durante o ano

401,79 252,91

Índice de recuperação (3+4)/(1+2) 18,4% 11,3%

Fonte dos dados: Relatório de Actividade da AT 2014, pp 27-28

195. Nos últimos anos, a AT tem estreitado a sua colaboração com a Procuradoria-Geral da

República, com o objectivo de melhorar os índices de recuperação da dívida tributária. A

implementação do e-Tributação irá igualmente apoiar os processos de fiscalização e controlo da

dívida tributária através da introdução da conta corrente tributária que irá permita um melhor

controlo das obrigações.

196. Conforme o modelo conceptual do e-Tributação, o módulo NUIT estará interligado com o

Módulo para a Gestão das Receitas e controlo fiscal dos contribuintes, sendo que o NUIT vai gerar

uma conta corrente neste módulo, onde estarão registadas todas as transacções possibilitando,

por exemplo, a monitoria dos saldos em crédito/débito. Importa referir em relação ao Módulo de

Receitas que o sub-módulo do IVA encontra-se presentemente em fase de implementação piloto,

enquanto os do IRPC e IRPS estão em fase de desenvolvimento.

Figura 11: Resumo das fases de lançamento, liquidação e cobrança da Receita



1 Recepção da guia de pagamento, utilizando-se modelos adquiridos e preenchidos pelo

próprio contribuinte

2 Verificação das informações (por ex. valor, classificação da Receita etc.)

3 Inserção de dados no SICR, permitindo ao utilizador comparar a informação da liquidação

do imposto calculado no sistema com o montante declarado na guia de pagamento

4 Atribuição, para cada guia, do “n.º de entrada” e do “n.º da receita” pelo SICR e transcrição

manual na guia

5 Devolução da guia ao contribuinte que procede ao pagamento na Recebedoria da DAF/UGC

em cheque ou numerário (ou através de depósito na conta bancária da Recebedoria).

6

Comunicação das DAF/UGC ao Banco de Moçambique (BM) ou Bancos Comerciais

solicitando a transferência dos valores recebidos na conta da recebedoria para a Conta

Única do Tesouro (CUT), acompanhada de “Modelo 51”, que apresenta a discriminação dos

valores recebidos no período

7 Com base no “Modelo 51” recebido, classificação da receita pela DNT, no Módulo de

Execução Orçamental (MEX) do e-SISTAFE dos valores que ingressaram na CUT

8

Confirmação, pela DNT, do recebimento e classificação dos valores recebidos, mediante

envio às DAF/UGC da Guia de Recolhimento (GR) gerada automaticamente pelo MEX

aquando da classificação da receita

Fonte: Adaptação a partir das pp 6-7 Modelo Conceptual do e-Tributação (UTRAFE/AT 2009)

197. Para a dimensão (ii), conforme o procedimento descrito na figura 11, a transferência da

grande maioria das receitas cobradas pela AT continua a realizar-se numa base diária, sendo

que pequenos montantes cobrados ao nível provincial são transferidos semanalmente,

merecendo assim pontuação “B”.

198. Como consequência da transferência diária de fundos para a CUT para a grande maioria da

receita, e sucessiva classificação e contabilização da receita cobrada no e-SISTAFE, a qual é

confirmada pela DNT, as reconciliações são realizadas numa base semanal, com recurso às guias

de recolhimento emitidas pela DNT e ao Modelo 51 emitido pelas unidades de cobrança (vide

Figura 11 acima).

199. Para a dimensão (iii) sobre a frequência das reconciliações entre lançamentos, liquidações e

cobranças, o processo de reconciliação é parte integrante do processo descrito acima, e tem

acontecido dentro do mês posterior à entrada da receita na CUT, merecendo igualmente a

pontuação “A”. Devido a metodologia de pontuação (M1), o resultado final para este

indicador é “D+”.

Comparação com avaliação 2010 200. Este indicador passou de uma pontuação de “C+” para “D+” como resultado direito da

deterioração da dimensão (i) face a última avaliação, que por sua vez resultou em parte do

aumento significativo do número de casos em disputa no período em análise.



Perspectivas para futuro 201. Com a futura introdução do e-tributação e respectiva ligação ao e-SISTAFE, espera-se que o

processo de cobrança venha a ser inteiramente automatizado. O módulo de Rede de Cobrança, irá

garantir a gestão e controlo da cobrança, arrecadação e recolha na CUT das receitas (que passarão

a ser arrecadadas directamente via bancos comerciais ligados ao sistema e já não nas recebedorias

das Direcções das Áreas Fiscais), podendo o contribuinte fazer a sua declaração de rendimentos

directamente online.

PI – 16: Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesas


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Grau ao qual os fluxos de caixa são programados e monitorados

A

C+

A

C+

A

C+

(ii) Fiabilidade e horizonte da informação intra-anual e periódica para ministérios, departamentos e instituições sobre os tectos para os compromissos de despesa

B B B

(iii) Frequência e transparência dos ajustes nas dotações orçamentais que são decididos acima do nível de gestão das instituições.

C C C


202. A previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesas está

intimamente relacionada com a programação financeira dado que, se esta não estiver

devidamente estruturada e não obedecer a uma disciplina orçamental segura, a efectiva realização

da programação financeira, e o seu cumprimento, fica comprometida.

203. Assim, a programação financeira quantifica e estabelece os fluxos financeiros do Estado para

determinado período. Os parâmetros aos quais obedece são, essencialmente, a previsão de

receita, os limites de despesa e, na terminologia legal, as demanda para as despesas.

204. Para a sua operacionalização existem dois instrumentos: o Orçamento de Tesouraria e o Plano

de Tesouraria. O primeiro, o Orçamento de Tesouraria, estabelece a programação financeira para o

exercício económico desagregada por mês, o que permite a gestão dos fluxos financeiros da

Tesouraria com base numa priorização das disponibilidades de dotação. O segundo, o Plano de

Tesouraria tem uma periodicidade trimestral, embora seja desagregado semanalmente, e

estabelece a programação financeira para o trimestre aprovada pelo Orçamento de Tesouraria.

205. O e-SISTAFE é carregado no início do exercício orçamental com os tectos de despesa, que não

podem ser ultrapassados, quer porque o próprio sistema informático não o permite, quer porque



a própria Lei também o não permite. A única excepção a esta regra é eventual existência de uma

alteração orçamental aprovada pela AR, ou seja, um orçamento rectificativo.

206. Estes tectos de despesa são, então, geridos pelos instrumentos acima descritos o que permite

um elevado grau de previsibilidade e monitorização, justificando-se a manutenção da avaliação

da dimensão (i) com um A.

207. Dado que os tectos de despesa estão disponíveis no e-SISTAFE e que os mesmos estão

circunscritos pelas limitações à sua alteração acima descritas, a informação disponibilizada sobre

aqueles tectos às Unidades Gestoras de Execução (UGE) é imediata, o que permite gerir com

fiabilidade os compromissos de despesa das entidades sob a sua responsabilidade. Ainda como foi

referido a propósito da dimensão anterior, a disponibilidade da informação é pelo menos

trimestral o que justifica que a avaliação da dimensão (ii) se mantenha como B.

208. De acordo com a Lei do Sistafe é possível a realização de reajustamentos, podendo estes ser

dentro da mesma rubrica orçamental, entre rubricas orçamentais, ou ainda entre sectores. Para

tanto, e se não forem ultrapassados os tectos orçamentais, o Ministro da Economia e Finanças é

competente para a sua aprovação dado que nas Leis que aprovam o OE sistematicamente existe

uma delegação de competências da AR naquele Ministro para que os aludidos reajustamentos

possam ser feitos. A este propósito pelo facto de os tectos orçamentais terem sido ultrapassados,

no período em análise foram elaborados dois orçamentos rectificativos nos anos 2013 e 2014,

aprovados pela AR.

209. Relativamente à sua transparência, estas alterações são primeiramente refletidas no módulo

de execução orçamental (MEX) do e-SISTAFE o qual passa, assim, a conter os novos tectos

orçamentais. Acresce que nos Relatórios de Execução Orçamental (REOs) existe um anexo

informativo que contém as alterações realizadas desagregadas por entidade e por tipo de

despesa. Poderia-se acrescentar o grau de transparência pela introdução duma mapa adicional no

CGE onde os movimentos contabilísticos a débito e a crédito subjacentes as alterações

orçamentais poderiam estar devidamente espelhados. Embora, o nível de transparência actual é

relativamente elevado.

210. No entanto, por a frequência e o significado das alterações orçamentais feitas anualmente,

consideramos que é de manter a avaliação na dimensão (iii) de C.


211. Não se registaram alterações relativamente à avaliação anterior.



Perspectivas para futuro 212. Enquanto permanecer as fraquezas no processo de elaboração orçamental identificadas nos

indicadores PI-2 e PI-12, este indicador no seu conjunto continuará a sofrer a influência negativa

da dimensão (iii).

PI – 17: Registo e gestão dos balanços de caixa, dívidas e garantias


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Qualidade do registo e reporte dos dados da dívida

A

A

A

A

A

A (ii) Grau de consolidação dos balanços de caixa do Governo

B B B

(iii) Sistemas para contrair empréstimos e emissão de garantias

A A A


213. Para a avaliação desta dimensão há que distinguir os procedimentos instituídos relativamente

à dívida externa dos procedimentos relativos à dívida interna, uma vez que as mesmas são

mantidas separadamente.

214. No que toca à dívida externa, procede-se a uma reconciliação regular e é feita uma

reconciliação mensal através do sistema Debt Recording and Management System (CS-DRMS),

difundido nos Países da Commonwealth à qual Moçambique pertence. Este é um sistema

integrado de registo, monitorização, análise e reporte da dívida pública, cujas funcionalidades

permitem um elevado grau de confiança quanto à qualidade dos dados da dívida.

215. Relativamente à dívida interna, a mesma é reconciliada mensalmente, para o que existem

procedimentos instituídos por nós verificados, sendo também produzido um relatório trimestral

integrado de toda a situação da dívida, com informação nomeadamente quanto ao stock da

dívida.

216. A tanto acresce que relativamente às avaliações anteriores, não verificámos qualquer

degradação de procedimentos que afectasse a referida fiabilidade e credibilidade dos dados.

Assim, consideramos que na primeira dimensão se mantém a avaliação anterior com um A.

217. A segunda dimensão se refere ao grau de consolidação dos balanços de caixa. A grau maioria

das despesas (80% o mais) e dos balanços de caixa passam pela Conta Única do Tesouro (CUT), e,

neste caso, a reconciliação é feita diariamente. No entanto, os dados do REO 2014 confirmam que

o 90 % dos projetos externamente financiados (o seja 15 % das despesas totais de 2014) ainda

estar fora da CUT; pelo tanto os seus balanços de caixa não consolidam-se com a CUT.

218. O que ficou dito justifica a manutenção de um B na dimensão (ii).



219. Os sistemas instituídos e implementados para a contração de empréstimos e prestação de

garantias são claros e estão bem definidos. Ou seja:

Para a contração de empréstimos a única autoridade competente é o Ministro da Economia e

Finanças, independentemente da natureza do empréstimo ou da entidade que o solicite,

o que se traduz numa correcta centralização desta competência no órgão máximo de

gestão das Finanças Públicas de Moçambique, o que facilita a monitorização e o controlo

dos empréstimos, e consequentes dívidas.

Do mesmo modo, também é o Ministro da Economia e Finanças a autoridade competente

para a autorização de prestação de garantias beneficiando estas, assim, dos mesmos

factores positivos que foram referidos a propósito dos empréstimos. Apenas o Ministro

das Finanças pode emitir garantias - dentro de um limite definido na Lei do Orçamento

Anual

Acrescente-se que tanto a contração de empréstimos como a prestação de garantias têm

natureza excecional e, portanto, é ainda legalmente exigida a sua fundamentação.

220. , Donde, consideramos que é de manter a avaliação anterior, A, na terceira dimensão. Por

lei, somente o Ministro das Finanças pode contrair empréstimos para o Governo Central e apenas

o Ministro das Finanças pode emitir garantias - dentro de um limite definido na Lei do Orçamento

Anual. No entanto, esta legislação foi revogada em 2014, com a emissão de uma garantia para

EMATUM para um empréstimo muito acima do limite de garantia aprovado. Assim, podemos

concluir que as garantias do MoF nem sempre seguem as orientações dadas e os tectos definidos.

Consideramos que isto não é um problema do sistema de emissão de garantias sino um problema

do processo de controle e auditoria do parte do Tribunal Administrativo.

Comparação com avaliação 2010 221. Este indicador não sofreu alterações.


222. De modo a melhorar a pontuação deste indicador, o e-SISTAFE deverá captar a dívida fora do

OE e fora da CUT, sendo condição necessária para o integral cumprimento deste requisito que os

parceiros do GdM utilizem a CUT e integrem os seus projectos no OE. No entanto, é de salientar o

esforço que o GdM está a fazer no sentido de que todo o crédito externo passe pelo CUT o que é

refletido no “Guião da execução Orçamental on-CUT”.

223. Por lei, apenas o Ministro das Finanças pode emitir garantias - dentro de um limite definido na

Lei do Orçamento Anual. No entanto, como foi dito, esta legislação foi revogada em 2014, com a



emissão de uma garantia para EMATUM para um empréstimo muito acima do limite de garantia

aprovado. Assim, podemos concluir que as garantias do MoF nem sempre seguem as orientações

dadas e os tectos definidos. Pelo tanto, precisa-se de introduzir medidas adicionais de controle do

parte do Tribunal Administrativo.

PI – 18: Eficácia do controlo das folhas de salários


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Grau de integração e reconciliação entre os registos do pessoal e dados da folha de salários

B

B

B

B

B

B

(ii) Tempo das alterações nos registos do pessoal e na folha de salários

B B B

(iii) Controlos internos das alterações aos registos do pessoal e folha de salários

B B B

(iv) Existência de auditorias das folhas de salários para identificar fraquezas no controlo e/ou trabalhadores fantasmas

B B B


224. O Regulamento dos Sistema de Administração Financeira do Estado (SISTAFE), aprovado pelo

Decreto nº 23/2004, de 20/Ago, prevê que o pagamento de salários e pensões seja processado

pelo sistema informático e-SISTAFE através do Módulo de Gestão de Salários e Pensões (MSP).

Desde de Outubro de 2010 que aquele módulo se encontra em funcionamento, sendo designado

por e-FOLHA.

225. Com este módulo pretende-se substituir todos os sistemas de processamento de salários que

ainda se encontram em vigor, devendo os dados constantes naqueles sistemas, em número de

três, migrar para o e-FOLHA, o qual deve gerar a folha de salários integral e completa. Enquanto a

migração não ocorre, transitoriamente mantém-se o processamento dalguns salários por via do

Sistema Nacional de Vencimentos (SNV), o Sistema de Processamento de Salários (SPS) e o

Sistema de Pagamento de Vencimentos (SPAV).

226. De acordo com a informação obtida junto do CEDSIF, cerca de 80% dos funcionários públicos

já estão integrados no e-FOLHA, o que, não sendo a integração plena que se espera até ao final

do ano, reflete o o gradualismo desta reforma. Esta integração permite o cruzamento de dados

com o Cadastro Único de Funcionários e Agentes do Estado, que assenta numa plataforma

electrónica denominada e-CAF que se encontra residente na Direcção Nacional da Administração

Pública (DNAP).

227. Dado o grau de cumprimento da integração dos funcionários e agentes do Estado no e-

FOLHA, o que pressupõe que os mesmos também constem no e-CAF e consequente cruzamento



de dados dentro dos sistemas, incluindo o de pagamento através do Módulo de Execução

Orçamental (MEX) do e-SISTAFE. Daqui decorre que, por via do cruzamento automático entre os

dados constantes no e-CAF e no e-FOLHA, o qual é feito automaticamente, o risco de erros e/ou

irregularidades é relativamente diminuto. Embora seja de referir que o e-CAF também não está ele

totalmente completo com os dados de todos os funcionários públicos excluindo-se,

nomeadamente, os afetos às Autarquias, Empresas Públicas e Órgãos e Instituições do Estado das

áreas da Ordem, Defesa e Segurança.

228. Do que ficou dito é, então, de salientar que se verificou um significativo progresso na plena

integração e interligação dos dados dos dois sistemas, no entanto, este ainda não está totalmente

concluído, pelo que ainda há margem para melhorias. Donde, consideramos que o descrito

justifica a manutenção de B para a dimensão (i).

229. Todos os funcionários, após nomeação e visto do Tribunal Administrativo (TA), são inscritos no

referido cadastro, no qual constam as referências aos dados pessoais (v.g. Nome e NUIT), aos

dados profissionais, como o cargo e/ou categoria, bem como a conta bancária para transferência

do pagamento do salário. Do mesmo modo, qualquer alteração na carreira, v..g.

progressão/promoção, ou mudança de entidade na qual o funcionário presta serviço, é sempre

precedida de visto do TA.

230. Assim, qualquer vicissitude que ocorra no desenvolvimento da carreira do funcionário, desde a

sua nomeação (ingresso na Função Pública), até à sua reforma, é previamente objeto de controlo

pelo TA que afere da sua legalidade e da existência de cabimento, quando tal se verifique como

necessário.

231. Este controlo impõe que os dados dos funcionários públicos estejam actualizados pelo menos

no prazo de três meses desde que a vicissitude ocorre atentos os prazos legalmente estipulados

para que o TA se pronuncie e, conforme nos foi transmitido e por nós verificado, quando o facto

gerador da alteração em causa ocorreu em data anterior àquela em que esta é efectivada, são

pagos os devidos retroactivos.

232. Donde, face as explicações obtidas consideramos que existiu uma melhoria desde a última

avaliação o que se reflecte numa pontuação para a dimensão (ii) de B.

233. Como já referido, permanecem ainda vigentes três sistemas paralelos de pagamentos. Para

estes, o Diploma Ministerial nº 2010/2014, de 9/Dez, define de forma clara o processo de

verificação e controlo durante o período transitório de migração de dados. Estes são controlos

manuais e pressupõem, sinteticamente, o envio de uma pasta para a DNCP, entidade competente



para o processamento de salários até os mesmos terem sido descentralizados, com os

comprovativos das alterações da situação do funcionário.

234. Estas pastas são verificadas e confrontadas com as folhas de salários de modo a detetar

alguma discrepância entre os dados. Do mesmo modo e com o mesmo objetivo, é ainda feita uma

comparação com a folha de salários do mês anterior. Feitas estas conferências, são carregados os

dados no MEX pelo que, o pagamento é automatizado. Assim, e no que se refere ao pagamento,

não há qualquer distinção entre os sistemas que já migraram para o e-FOLHA.

235. Refira-se ainda que se do controlo efetuado, tal como descrito, ficarem evidentes

discrepâncias, a DNCP questiona a entidade e nalgumas circunstâncias consideradas de maior

risco, realiza ações de supervisão.

236. Contudo, permanecem ainda por resolver os casos em que os pagamentos de salários são

feitos através do adiantamento de fundos. Em certas zonas do País onde o sistema bancário ainda

não está disponível, tal como nos foi referido em entrevistas no MEC e na DFF da Matola e como

resulta dos relatórios da IGF sobre este tema, os pagamentos são feitos em dinheiro diretamente

pelas entidades aos seus funcionários o que, consequentemente, não permite um controlo e

supervisão da DNCP com um grau de eficácia satisfatório.

237. A tanto acresce que, acordo com a informação constante no REO de Jan/dez/2014, 67,7% das

despesas com o pessoal foram feitas diretamente pelo Tesouro, donde, 32,3% revestiram outras

formas de pagamento (com receitas próprias, adiantamentos de fundos, etc.).

238. Do que ficou dito, considera-se que existem controlos internos implementados mas pelas

limitações acima descritas existem ainda aspectos que podem ser melhorados pelo que, a

dimensão (iii) deverá ser avaliada com B.

239. Nos termos legais, a IGF é a autoridade competente para a realização de auditorias ao sistema

de pagamentos de salários e verificámos que essas auditorias, por considerada uma área de risco,

são realizadas, para tanto foram consultados e analisados os relatórios produzidos.

240. Porém, atendendo ao elevado número de entidades existentes no País, em número superior a

1.200 conforme nos foi transmitido pela IGF e evidenciado no seu Plano de Actividades para 2015

(construído de acordo com critérios de análise de risco), bem como ao número de inspetores de

que IGF dispõe, associado ao facto de na sua esfera de competência estarem abrangidas outras

áreas que também deverão ser auditadas por este Órgão, o grau de cobertura anual de todas as

entidades não é total o que justifica a atribuição de B na dimensão (iv).



Comparação com avaliação 2010 241. Conforme ficou descrito registaram-se algumas melhorias neste indicador, embora não

suficientes para a alteração uma avaliação superior à anteriormente obtida mas o mesmo foi

influenciado negativamente pela pontuação atribuída na dimensão (iii), atendendo ao facto de

nesta dimensão os requisitos serem mais exigentes do que os vigentes na avaliação anterior,

nomeadamente quanto à actualização dos dados dos funcionários públicos.


242. Com a migração total, considerando-se neste caso os cerca de 95% indicados pelo CEDSIF,

dos vários sistemas de pagamentos para o e-Folha e com actualização do e-CAF, as questões

ainda subsistentes serão colmatadas o que pode vir a permitir uma avaliação superior em

avaliações futuras.

PI – 19: Competição, value-for-money e controlo no processo de compras publicas (procurement)


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

PI – 19: Competição, value-for-money e controlo no processo de aprovisionamento (procurement)

(i) Transparência, abrangência e concorrência no quadro legal e regulador

Não comparável

B

D+

(ii) Uso de métodos de licitação competitivos

D

(iii) Acesso publico completo, fiável e atempado a informações sobre aquisições

D

(iv) Existência e funcionamento de um mecanismo de reclamação independente

D

Indicador PI-19 Avaliação 2015 243. Relativamente a este indicar é de começar por referir que o mesmo sofreu alterações em 2011,

tendo sido acrescentada uma nova dimensão e as restantes reformuladas de modo a que

resultasse mais claro a diferenciação entre o enquadramento legal do sistema de contratação

pública (dimensão i)) e o seu funcionamento em concreto (restantes dimensões). Donde, a

comparação da avaliação realizada em 2010 com a avaliação realizada em 2015 não é directa.

244. A primeira dimensão procura apreender o enquadramento legal da contratação pública, bens

e serviços e empreitadas de obras públicas, de modo a aferir se este é um sistema aberto, claro e

transparente no que concerne aos normativos que o sustentam.

245. O Decreto nº 15/2010, de 24/Maio, que aprova o Regulamento de Contratação de

Empreitadas de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços. Este Regulamento

estabelece as diferentes modalidades de procedimentos e tem como âmbito de aplicação



subjetiva todos os Órgãos e Instituições do Estado, incluindo as Autarquias e as Empresas Públicas

(em que o Estado detém 100% do capital social).

246. O regime geral é o concurso público, ou seja, a forma mais competitiva de contratação

pública, embora estejam previstos regimes especiais e regimes excepcionais. Os regimes especiais

ocorrem na sequência de um Tratado ou Acordo Internacional ou ainda quando o financiador

externo exige como condição para o financiamento normas específicas. Estes regimes especiais

devem ser objeto de autorização prévia pelo Ministro da Economia e Finanças.

247. Os regimes excepcionais são em número de seis, como consta com maior detalhe nas

dimensões seguintes, sendo, de entre estes, de destacar a modalidade de ajuste direto por ser o

menos competitivo no sentido de menor aberto à concorrência.

248. O processo de aquisições obedece a um Plano de Aquisições, executado pela Unidades

Gestoras Executoras das Aquisições (UGEA), devendo os dados e informações necessárias à

elaboração de estatísticas e estudos ser reportados, de forma centralizada, à Unidade Funcional de

Supervisão das Aquisições (UFSA). A condução dos processos e respetivas fases compete a um júri

constituído pelo menos por três membros em que um deve pertencer à UGEA em causa.

249. No que se refere à publicidade da contratação, no caso do regime regra, o concurso, este deve

ser publicado na impressa, bem como na sede da entidade contratante e, caso este seja um

concurso internacional, no Boletim da República. Porém, a adjudicação apenas é notificada aos

interessados.

250. Os contratos acima de um limiar legalmente definido, estão também sujeitos ao visto prévio

do Tribunal Administrativo (TA) que verifica, entre outros aspetos, a conformidade legal processual

e a sua cobertura orçamental.

251. Da adjudicação é admitida reclamação para o júri do concurso e desta cabe recurso

hierárquico para o Ministro da Tutela, Governador Provincial e Administrador do Distrito,

relativamente aos níveis central, provincial e distrital respetivamente.

252. A decisão proferida em recurso hierárquico é susceptível de recurso contencioso, o qual tem

natureza jurisdicional e, portanto, rege-se por legislação específica. Neste caso serão devidas as

correspondentes custas judiciais.

253. A este propósito é ainda de referir que, quer para a admissão da reclamação, quer para a

admissão do recurso hierárquico, são exigidas garantias, com a natureza de cauções, o que,

segundo nos foi transmitido, tem por objectivo evitar litigâncias sem qualquer fundamento.



254. Do que ficou descrito aplicado aos requisitos exigidos pela metodologia resulta, em síntese,

que:

Figura 12: Requisitos quanto ao enquadramento legal para as aquisições

REQUISITOS S/N

O enquadramento legal e regulador das aquisições deverá:

(i) Ser organizado hierarquicamente com a precedência claramente

definida S

(ii) Ser livre e facilmente acessível ao público através de meios

apropriados S

(iii) Aplicar-se a todas as aquisições feitas com fundos públicos S

(iv) Adoptar a licitação competitiva aberta como o método obrigatório

de aquisições e definir claramente as situações em que se podem

utilizar outros métodos e a forma como tal tem de ser justificado

S

(v) Proporcionar o acesso público a todas as seguintes informações dos

concursos: planos de aquisições do governo, oportunidades de licitação,

adjudicação de contratos e dados sobre a resolução de reclamações

sobre os concursos

N

(vi) Proporcionar um processo administrativo e independente de

revisão do concurso para tratar das reclamações dos participantes

sobre as aquisições antes da assinatura do contrato.

S

255. Do quadro acima resulta que se verificam algumas limitações no acesso a todas as

informações relativas aos concursos dado que não existe a publicação, via página electrónica ou

meio de comunicação social, dos dados sobre a resolução de litígios. Assim, avaliação atribuída

a esta dimensão é de B.

256. A segunda dimensão tem por objetivo apurar o grau de concorrência da contratação pública,

colocando em contraposição os métodos menos competitivos, os ajustes directos, com os

métodos mais competitivos, os concursos.

257. De acordo com a legislação em vigor existem seis modalidades de concursos que se

agregaram sob a denominação genérica de “concursos” de modo a permitir a comparação entre

estes e os ajustes directos. É de referir que para os cálculos efectuados não foram tidos em conta

os regimes especiais, em a consultoria que, embora a lei assim a não qualifique, também tem uma

natureza especial face às demais modalidades.

258. Por outro lado, e também para melhor compreensão dos dados que a seguir se apresentam,

para o ano de 2012 o sistema e-SISTAFE não captava os montantes envolvidos na contratação,

motivo pelo qual, segundo transmitido pela UFSA, esta informação não se encontra disponível.

259. Com este enquadramento, os dados que nos foram transmitidos para o triénio em análise

(2012-2014), são apresentados no Mapa 18. Deste mapa decorre desde logo a constatação de um

significativo incremento os montantes de despesa através da contratação pública que mais do que



duplicou entre 2013 e 2014. No entanto, verifica-se o inverso em relação ao número de processos

que, em contrapartida, diminuiu quase para metade. Esta aparente contradição será justificada

pelos investimentos em grandes projectos.

Mapa 18: Concursos Públicos Vs Ajustes Directos 2012-2014

N .º

T o tal

% do

T o tal

M o ntante

T o tal

% do

M o nt.

T o tal

N .º

T o tal

% do

T o talM o ntante T o tal

% do

M o nt.

T o tal

N .º

T o tal

% do

T o talM o ntante T o tal

% do

M o nt.

T o tal

Concursos 3 139 65,219 686 315 64,83 10 976 851 318,83 53,47 193 945 32,42 21 839 656 908,42 47,05

Ajustes Directos 1 674 34,781 372 246 35,17 9 551 200 284,28 46,53 404 325 67,58 24 579 900 048,75 52,95

T OT A L 4 813 100 1 058 561 100 20 528 051 603,11 100 598 270 100 46 419 556 957,17 100

T ipo de

M o dalidade\ A no

2012 2013 2014

n.d.

Fonte: UFSA (a aplicação considera os investimentos internos e a rubrica dos bens e serviços das despesas de funcionamento)

260. Por outro lado, e enquanto elemento essencial para a pontuação desta dimensão, também

resulta que em 2014 os ajustes directos representam cerca de 53% do montante total da despesa

contratada o que implica a atribuição de um D na dimensão (ii).

261. Existem Planos de Aquisições elaborados e seguidos pelas UGEAs e, embora os mesmos não

estejam disponíveis ao Público, sempre que é lançado um concurso este, tal como já ficou referido

acima, é objeto de anúncio na impressa, na sede da entidade contratante e, caso seja um concurso

internacional, no Boletim da República. Porém, a adjudicação apenas é notificada aos interessados.

262. Já no que se refere ao ajuste direto, a publicitação é praticamente inexistente uma vez que a

forma subjacente a este tipo de modalidade é por convite, motivo pelo qual, aliás, é considerado o

menos competitivo e como tendo uma natureza excepcional. A adjudicação dos contratos e dos

dados sobre as reclamações dos concursos também não são publicitadas.

263. Daqui decorre a avaliação desta dimensão, (iii), é de D visto que só um dos elementos

acima aludido é do conhecimento público (anúncio no caso de concurso público).

264. No caso da dimensão (iv), esta procura apreender se existe um sistema de reclamações

transparente e aberto. Para tanto, a metodologia impõe, entre outros critérios conforme

descriminado no quadro abaixo, que as reclamações sejam apreciadas por um órgão

independente composto por elementos da sociedade civil e do sector privado, sendo este

considerado um elemento essencial.



265. Ora, o mecanismo de reclamações existe e está legalmente previsto com base numa sequência

de actos primeiro de natureza graciosa, ou seja administrativa, onde se prevê a possibilidade de

reclamação para o júri do procedimento e também o recurso hierárquico, e de natureza

contenciosa, quando se prevê a possibilidade de recurso aos Tribunais para dirimir o litígio. Tendo

por base o que legalmente se estipula sobre esta matéria, a opinião que formámos sobre os

requisitos exigidos pela metodologia é a seguinte:

Figura 13: Requisitos quanto à análise das reclamações

REQUISITOS S/N

As reclamações são analisadas por um organismo que:

(i) É composto por profissionais experientes, familiarizados com o enquadramento legal de aquisições e

inclui membros o sector privado, da sociedade civil, assim como do Governo N

(ii) Não está envolvido, a título nenhum, nas transacções de aquisições ou no processo que conduz às

decisões sobre adjudicações de contratos S*

(iii) Não cobra honorários que impeçam o acesso de qualquer uma das partes interessadas S

(iv) Observa processos para apresentação e resolução de reclamações que estão claramente definidos e

acessíveis ao público S

(v) Exerce a sua autoridade de suspender o processo de aquisições S

(vi) Emite decisões dentro do prazo especificado nas regras/regulamentos N**

(vii) Emite decisões que são vinculativas para todas as partes (sem excluir o acesso subsequente a uma

autoridade externa superior) S

* O recurso hierárquico e o contencioso não envolve o júri que procedeu à adjudicação.

** Considerado como não cumprido uma vez que não foi disponibilizada informação sobre este requisito.

266. Apesar do sistema de reclamação, em sentido amplo, estar devidamente estruturado e

enquadrado, o facto de a análise das reclamações não ser realizada por um organismo que

contenha membros do sector privado e da sociedade civil determina, por si só e de acordo com a

metodologia, a atribuição de um D.


267. Atendendo a que a metodologia para este indicador foi alterada entre a última realizada e

agora em curso, não é possível proceder a qualquer comparação.

Perspectivas para futuro 268. Este indicador é fortemente influenciado pelos requisitos detalhados exigidos pela

metodologia, conforme consta no texto explicativo e respectivos quadros, tendo, assim, uma

potencial margem de melhoria futura atento todo o trabalho que já se tem vindo a desenvolver

nesta área. Permanece, contudo, uma zona que ainda constitui um forte desafio, sendo a esta a

respeitante à utilização de modalidades de contratação pública mais competitivas e concorrenciais

pois, neste caso, os ajustes directos ainda absorvem cerca de 50% dos montantes despendidos.



PI – 20: Eficácia dos controlos internos para despesas não salariais


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Eficácia do controlo dos compromissos de despesa

B

B

B

B+

B

C+ (ii) Abrangência, relevância e entendimento de outros procedimentos/regras de controlo interno

B A B

(iii) Grau de cumprimento das regras para o processamento e registo de transacções

B B C

Indicador PI-20: Avaliação 2015 269. Dado que, por um lado, as dotações e os tectos orçamentais estão carregados MEX do e-

SISTAFE e que estes não podem ser ultrapassados, a que se junta o facto de a programação da

despesa obedecer a Planos Orçamentais e de Tesouraria, os quais são aplicados, em regra, numa

base mensal, permite concluir que existe um controlo dos compromissos da despesa já que esta

depende da disponibilidade de caixa que, deste modo, é previamente controlada.

270. Não obstante, o controlo do compromisso da despesa que seja resultado de adiantamento de

fundos é feito, não através do sistema informático, mas sim conforme é reportado pelas entidades

que realizam este tipo de despesa. Donde, a avaliação para a dimensão (i) mantêm-se em B.

271. Existem um conjunto de normas procedimentais definidas em orientações, circulares e

manuais que permitem o conhecimento e divulgação de outros controlos além dos que resultam

da automatização do próprio sistema. Neste último caso é de salientar que o próprio sistema

requer a conformidade por parte do agente de controlo interno.

272. De entre os documentos genericamente citados, merecem especial destaque o Manual do e-

SISTAFE e o Manual de Administração Financeira de Procedimentos Contabilísticos (MAF),

aprovado pelo Diploma Ministerial nº 181/2013, de 14/out, o qual tem um elevado grau de

cobertura relativamente aos procedimentos que devem ser adoptados pelos utilizadores,

nomeadamente quanto, em complemento às demais rotinas, institui a obrigação de adopção das

rotinas de controlo interno consideradas adequadas face à actividade desenvolvida pela entidade.

273. Do mesmo modo, o Manual de Controlo Interno prevê essas rotinas, as quais são completadas

pelas acções de auditoria levadas a efeito quer pela IGF, quer pelo TA no âmbito da sua

competência de fiscalização sucessiva.

274. Contudo, a evidência da utilização de outros sistemas de controlo interno, embora tenha sido

verificada, v.g. a propósito do pagamento de salários ou das reconciliações bancárias, ainda

apresenta alguns pontos fracos a colmatar pelo que, de acordo com a metodologia, a avaliação

da dimensão (ii) é de B.



275. Na sequência do que vem a ser dito, as regras estão definidas e, no seu conjunto, apreendidas.

No entanto, por via das limitações que ainda se registam em algumas zonas do País,

nomeadamente porque o sistema e-SISTAFE ainda não está online em todos Distritos, o

cumprimento do ciclo da despesa (cabimentação, liquidação e pagamento) nem sempre é

cumprido.

276. Do mesmo modo e pelos mesmos motivos, o grau de reporte relativamente às despesas que

são realizadas por adiantamento de fundos, enfermam ainda de fragilidades a colmatar. Donde, a

avaliação atribuída na terceira dimensão, (iii), é de C.

Comparação com avaliação 2010 277. Relativamente à avaliação anterior, verificou-se um menor desempenho nas segunda e

terceira dimensões, visto que ainda existem alguns pontos fracos a colmatar, designadamente no

que se refere à utilização, de forma sistemática e enquanto rotina de gestão, de procedimentos de

controlo interno. A tanto acresce a constatação de que nem sempre são cumpridas as fases do

ciclo da despesa, e que o grau de reporte relativa a despesas realizadas por adiantamento de

fundos ainda é fraco. Embora, constatamos que estas não são fraquezas novas e que uma

aplicação do “Field Guide” do PEFA de 2011 houvera identificado as mesmas fraquezas em 2010.


278. Colmatados os pontos fracos acima descritos e que ainda persistem, este indicador tem uma

tendência de melhoria à medida que a utilização online do e-Sistafe se estenda a todas as zonas

(Distritos) do País e os funcionários sejam capacitados para a sua correta utilização.

PI – 21: Eficácia da auditoria interna


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Cobertura e qualidade da função de auditoria interna

B

C+

B

C+

A

B+ (ii) Frequência e distribuição dos relatórios

B B B

(iii) Grau da resposta e acompanhamento às constatações da auditoria interna

C C B

Indicador PI- 21: Avaliação 2015 279. Sem prejuízo das competências atribuídas às unidades de auditoria interna, nas entidades que

as disponham, ou das competências das Inspeções Sectoriais, a Inspeção-Geral de Finanças é o

órgão de controlo cujo âmbito de actuação compreende todos os órgãos e instituições do Estado,

missões diplomáticas, consulares ou delegações do Estado no exterior, autarquias locais, empresas

públicas e participadas maioritariamente pelo Estado, bem como institutos e fundos públicos.



Apenas se exceptuam a actividade bancária e seguradora e, o sector privado e cooperativo. Porém,

pode a IGF, por despacho do Ministro que superintende a área das Finanças, exercer a sua

actividade naqueles sectores desde que estejam em causa interesses superiores do Estado e

ponderosas razões que assim o justifiquem.

280. Deste modo, o âmbito de cobertura da acção IGF é bastante amplo e transversal a todas as

atividades e funções do Estado, independentemente da natureza das entidades que as

prosseguem, exceção feita ao acima mencionado.

281. Com o intuito de ajustar o regime jurídico da IGF às normas do Sistema de Administração

Financeira do Estado, foi adoptado o Decreto nº 60/2013, de 29/Nov, atribuindo e especificando

as competências desta entidade no âmbito do Sistema de Controlo Interno (SCI), subsistema

previsto pela Lei do SISTAFE (Lei nº 9/20202, de 11/Fev), cuja definição, quer de controlo interno,

quer de auditoria interna, se encontra prevista no Regulamento do Sistema de Administração

Financeira do Estado (Decreto nº 23/2004, de 20,agosto).Assim, a IGF é a Unidade de Supervisão

do SCI, bem como dirige o Coletivo de Inspetores-Gerais, sendo-lhe também cometidas

competências enquanto Unidade Intermédia daquele sistema.

282. Enquanto a gama de operações da IGF, o indicador de medida adoptado pela IGF é o Dia Útil

de Trabalho (DUT), tendo sido previstos para 2014 um total de 23.071 DUTs, os quais foram

distribuídos da seguinte forma:

Mapa 19: IGF - Distribuição dos Dias Úteis de Trabalho (DUT) em 2014

DESIGNAÇÃO DUTs %

Ações Inspetivas 14 374 62

Cursos e Ações de Formação 1 545 7

Atividades de Gestão e Desenvolvimento 4 845 21

Folgas 2 307 10

TOTAL 23 071 100 Fonte: IGF

283. Do mapa acima resulta que 62% do tempo total foi despendido em ações inspetivas, sendo

que das 255 planeadas foram realizadas 233, o que corresponde a cerca de 91% de cumprimento

do plano de auditorias.

284. A selecção das auditorias incide essencialmente, mas não exclusivamente, nas áreas temáticas

de maior risco sistemático, destacando-se à área da contratação pública, o fundo de salários, a

previdência social e o regime de aduaneiro de importação temporária. É ainda componente da

análise de risco a materialidade e antiguidade da última auditoria, sendo que se considera que



quanto mais antiga tiver sido a última auditoria realizada, maior risco apresenta a entidade. As

auditorias seguem as normas de auditoria internacionalmente aceites.

285. Da combinação do tempo despendido em auditorias com o que ficou dito relativamente às

áreas temáticas selecionadas, a que acresce a ampla cobertura de atuação da IGF no que se refere

à natureza das entidades auditadas, consideramos que se justifica a atribuição de uma avaliação

de A na dimensão (i).

286. Todas as auditorias realizadas são objeto de um relatório, cuja versão preliminar é enviada

para a entidade auditada de modo que esta se possa pronunciar sobre as constatações feitas e,

assim, exercer o direito ao contraditório. A versão final é sistematicamente enviada ao Ministro da

Economia e Finanças e à própria entidade auditada para que esta, não só conheça as conclusões

finais mas também dê cumprimento às recomendações efetuadas.

287. Relativamente ao envio dos Relatórios ao TA, este não está legalmente previsto e não é feito

de modo sistemático. Contudo, os relatórios são do seu conhecimento quando os mesmos

contêm irregularidades financeiras, uma vez que são enviados àquele Tribunal para efeitos de

apuramento de eventual responsabilidade. Assim, a avaliação da dimensão (ii) é um B.

288. No que se refere ao cumprimento das recomendações resultantes das auditorias, a IGF faz o

seguimento das que decorrem das suas próprias auditorias, bem como das resultantes das

auditorias externas realizadas pelo TA, o que ocorre desde julho de 2014.

289. Relativamente a estas últimas, existe um sistema partilhado entre a IGF e o TA que permite

que a primeira saiba quais as recomendações a seguir e introduza os dados dos resultados das

suas ações de seguimento. Para o período em causa, isto é, a partir de julho de 2014, o TA emitiu

423 recomendações, tendo sido avaliadas 158, ou seja, 37% do total. Destas foram cumpridas 69 o

que corresponde a 16% de recomendações implementadas.

290. No que se refere às recomendações decorrentes das auditorias da própria IGF, esta desenhou

um sistema de seguimento que permite conhecer as recomendações feitas e o grau de

cumprimento: não cumprida, em curso ou cumprida. Ou seja, o grau de cumprimento evidencia o

seguimento feito pela entidade auditada das recomendações resultantes das auditorias realizadas

o que se traduz em ações concretas de implementação dessas recomendações. Por último, é de

salientar que a aferição do grau de cumprimento se faz, quer através de questionários que são

enviados à entidade que deverá responder em 45 dias e juntar a respetiva evidência, quer através

de visitas à própria entidade de modo a aferir do seu cumprimento.

291. Com base neste reportório de informação, os dados extraídos permitem saber que o número

total de recomendações emitidas no ano em apreço foi de 5.357, tendo sido cumpridas pelas



entidades auditadas 2.754, o que equivale a 51,4% do total. Ora, a meta estabelecida pelo PES

para a IGF era de 45% o que significa que esta meta foi superada em cerca de 6%, o que

corresponde a uma evolução progressiva como o demonstra a seguinte série histórica:

Mapa 20: Seguimento das Recomendações da IGF

ANOS META (PES)

Nº REC. REC.

CUMPRIDAS Nº %

2012 20% 8 456 2 331 27,6

2013 35% 10 541 5 145 49,2

2014 45% 5 357 2 754 51,4

Fonte: IGF

292. Do mapa acima resulta a referida evolução positiva do grau de implementação das

recomendações, que, em termos percentuais, entre 2012 e 2014 aumentou cerca 24%, passando

de 27,6% no primeiro ano analisado para 51,4% em 2014. A tanto acresce que em todos os anos a

meta prevista no PES, também ela progressivamente mais exigente, foi sempre cumprida e até

mesmo ultrapassada. Assim, a avaliação desta dimensão, (iii), é um B.


293. Este indicador registou uma melhoria relativamente à avaliação anterior em especial por via

dos melhoramento observado na cobertura da função de auditoria e do seguimento e

implementação das recomendações.


294. Existe ainda margem para melhoria em futuras avaliações, designadamente devido à

utilização para o ano de 2015, e seguintes, de uma matriz de análise de risco para seleção dos

sectores e, dentro destes, das entidades a auditar. Esta matriz combina 5 critérios de análise de

risco: dois relativos aos sectores e três relativos às entidades, classificados qualitativamente em

risco baixo, médio e elevado, aos quais corresponde, quantitativamente, a pontuação de 1, 2 ou 3,

respectivamente. Feito somatórios das pontuações atribuídas a cada critério, o mesmo é ordenado

por ordem decrescente obtendo-se, assim, os sectores e correspondentes entidades a auditar.

4.6. Contabilidade, Registo e Reporte

PI – 22: Pontualidade e regularidade na reconciliação de contas


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

PI – 22: Pontualidade e regularidade na

(i) Regularidade das reconciliações bancárias

B B

B B

B B

(ii) Regularidade da reconciliação e B B B




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

reconciliação de contas

liquidação de contas suspensas e adiantamentos

Indicador PI-22: Avaliação 2015 295. Relativamente às reconciliações bancárias, também aqui há que fazer a distinção entre as

contas detidas pelos sectores, as quais são feitas mensalmente, e as contas que estão dentro da

CUT, as quais são realizadas diariamente, o que lhes confere um grau de confiança elevado.

296. No entanto, é ainda necessário terminar o mapeamento das contas que não integram Conta

Única do Tesouro, ou seja, não obedecem ao princípio da unidade de tesouraria, o que é um dos

elementos constantes do Memorando de Entendimento entre o Governo de Moçambique e o FMI

para 2015, dado que aquele mapeamento ainda permanece por concluir. Daqui decorre que existe

ainda uma lacuna não totalmente preenchida que influencia de modo menos positivo o

desempenho relativamente a esta dimensão.

297. É de notar que a CUT é multi-moedas desde 2009, existindo nas moedas dólar norte-

americano (USD), Euro (EUR) e Rand (ZAR) para operações específicas, e se desdobra em diversas

subcontas, o que permite que seja acomodado o esforço acima aludido de cumprimento do

princípio da unidade de tesouraria, embora, e no que em especial se refere ao financiamento

externo, ainda existam projetos que não integram a CUT.

298. Tal é reforçado pela informação constante no REO de Jan/dez/2014, no qual consta que o

financiamento externo via CUT representa apenas 10% das despesas totais dos projectos externos,

contra 90% fora da CUT. Este é, assim, mais um factor de fragilidade no que se refere às

reconciliações bancárias relativamente a estes projetos. No entanto, esta fragilidade é mitigada

pelo facto de as despesas por ela custeadas serem contabilizadas no e-SISTAFE mediante

incorporação de balancetes. Assim, a avaliação da dimensão (i) é igual à registada na

avaliação anterior sendo, então, de B.

299. No que toca à regularidade da reconciliação e liquidação de contas suspensas e

adiantamentos, o processo de liquidação e feito pelo menos anualmente. Existe um reporte na

Conta Geral do Estado (CGE) na linha “Exercícios Findos”, a qual, segundo nos foi transmitido,

contém a despesa liquidada e não paga, o que representa 0,1% do total da despesa sendo, assim,

materialmente irrelevante, bem como compromissos assumidos que, por algum motivo, não foram

pagos dentro do exercício orçamental em causa. Estão nesta circunstância, por exemplo, as

despesas realizadas ainda dentro do ano civil mas já depois do exercício estar fechado.

300. Donde, a avaliação da dimensão (ii) é de B.



Comparação com avaliação 2010 301. A avaliação manteve-se inalterada.

PI – 23: Disponibilidade de informação de recursos recebidos pelas unidades de prestação de serviços


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


Recolha e processamento de informação para verificar os recursos que foram de facto recebidos (em dinheiro ou espécie) pelas unidades de prestação de serviços no terreno (com enfoque nas escolas primárias e centros de saúde primária) em relação aos recursos disponibilizados.

D D D

Indicador PI-23: Avaliação 2015 302. Relativamente à informação sobre os recursos, em dinheiro ou em espécie, que foram

recebidos por unidades de prestação de serviços, a falta de informação que se registou na

avaliação anterior permanece, o que foi confirmado relativamente à DAF da Educação, a qual não

detém conhecimento integral dos recursos recebidos pelas Escolas. Tal resulta do facto de a

gestão e execução orçamental estar descentralizada, e, portanto, os dados relativos ao apoio

directo a que esta dimensão se refere, estão residente nas Escolas.

303. Destas é reportado ao nível distrital, do nível distrital é reportado ao nível Provincial, sendo a

este nível que a informação, a existir, é reportada para a Direcção Nacional do Orçamento. Todo

este reporte em cadeia vai criando lacunas no sistema não permitindo, por exemplo, que exista

uma ligação direta entre o que foi orçamentado e o que foi executado.

304. Ora, as entidades gestoras destes recursos são, na prática, as unidades de prestação de

serviços (no exemplo por nós avaliado, as Escolas) que, por não serem considerados centros de

custos no sentido contabilístico do termo não estão integradas diretamente no sistema

informático e, portanto, o grau de reporte e controlo é extremamente baixo. Deste modo,

mantemos a avaliação deste indicador como D.


305. Não se registaram alterações face à avaliação anterior.

PI – 24: Qualidade e pontualidade dos relatórios orçamentais durante o ano


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

PI – 24: (i) Objectivo dos relatórios em termos C C+ C C+ B B




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

Qualidade e pontualidade dos relatórios orçamentais durante o ano

de cobertura e compatibilidade com estimativas orçamentais

(ii) Pontualidade na emissão dos relatórios

B B B

(iii) Qualidade da informação B B B

Indicador PI-24: Avaliação 2015 306. Os REOs contêm uma primeira parte descritiva e em que se apresenta um conjunto de dados

agregados segundo diversos classificadores. Estes dados abrangem a receita e a despesa, estando

esta última dividida em despesas de funcionamento e despesas de investimento e ainda

subdividida em investimento interno e investimento externo. Após os mapas globais, são

apresentados mapas detalhados que se referem exclusivamente à execução orçamental do lado da

despesa pelo que, o pendor da análise refletida nos REOs é claramente na óptica da despesa.

Nesta medida o seu grau de cobertura não é completo.

307. É, no entanto, de assinalar que o grau de cobertura relativo à despesa é bastante profundo,

sendo apresentados diversos mapas dos quais se destacam os relativos ao seu grau de execução,

comparando-se as dotações com a execução realizada, quer no que toca às despesas de

funcionamento, quer no que toca às despesas de investimento.

308. Por outro lado, são ainda apresentadas, para ambas as categorias de despesa, os montantes

cabimentados, liquidados e pagos, embora só nos mapas globais. As classificações mais utilizadas

para ambas as categorias de despesa são a económica e territorial, bem como a orgânica e fonte

de recursos.

309. Apesar de se manter um menor grau de informação do lado da receita quando comparado

com o lado da despesa, verifica-se uma melhoria no que diz respeito à avaliação anterior quanto à

inclusão da despesa cabimentada, o que justifica a atribuição de um B na dimensão (i).

310. Foi verificado que para os anos de 2012, 2013 e 2014, os REOs foram emitidos 45 dias9 após o

final do trimestre, donde, a avaliação da segunda dimensão (ii), é de B.

311. Relativamente à qualidade da informação, além do que já ficou dito relativamente à dimensão

(i), acresce que os REOs contêm alguma informação relativamente ao financiamento fora da CUT,

informação esta que resulta da consolidação dos balancetes que as entidades que operam fora da

Conta Única enviam à Direcção Nacional do Orçamento (DNO), daqui decorrendo que o MEX do

9 Um prazo de 30 dias (4 semanas) corresponde a uma “A”.



e-SISTAFE não captura diretamente esta informação, o que é um factor de risco quanto à

integralidade dos dados fornecidos.

312. Tal é comprovado com o facto de o REO de Jan/dez/2014 conter informação adicional relativa

às receitas, nomeadamente às resultantes da integração de saldos de exercícios anteriores

provenientes de receitas próprias e consignadas não inscritas no OE, conforme também já referido

acima. Assim, mantém a atribuição de B na dimensão (iii), como consequência destas duvidas

sobre a fiabilidade das informações sobre operações feitas fora da CUT.

Comparação com avaliação 2010 313. Verificou-se uma melhoria na dimensão (i), nomeadamente quanto à introdução nos REOs de

dados relativos à despesa cabimentada, o que teve um impacto positivo no desempenho deste

indicador, traduzindo-se numa avaliação superior relativamente à de 2010.

PI – 25: Qualidade e pontualidade dos relatórios financeiros anuais


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Grau de cobertura dos relatórios financeiros

C

C+

B

C+

B

B+ (ii) Pontualidade na submissão dos relatórios financeiros

A A A

(iii) Padrões de contabilidade utilizados C C B

Indicador PI-25: Avaliação 2015 314. A Conta Geral do Estado (CGE) é o documento do Governo que tem por objetivo evidenciar a

execução orçamental e financeira, bem como apresentar o resultado do exercício económico e

avaliação do desempenho dos Órgãos e Instituições do Estado. Assim, a CGE tem como

documento de partida o Orçamento do Estado (OE) inicialmente aprovado, as alterações

orçamentais que foram ocorrendo ao longo do exercício e eventuais orçamentos retificativos.

315. Existe ainda informação relativamente às operações financeiras, activas e passivas,

financiamento do OE, dívida pública e responsabilidades diversas. Após esta informação global,

são apresentados diversos mapas detalhados conforme maior detalhe na última dimensão deste

indicador.

316. Da análise a que procedemos, concluímos que existe uma compatibilidade entre o OE,

especialmente no que concerne ao ponto relativo à execução orçamental, e a prestação de contas

constante na CGE. No entanto, a apresentação de os passivos contingentes é limitado. Donde,

mantemos a avaliação de B na dimensão (i).



317. De acordo com o calendário legalmente definido, a CGE deve ser enviada ao Tribunal

Administrativo para Parecer até 31/Mai, data esta que tem sido sempre cumprida, conforme

evidências que nos foram transmitidas para os últimos três exercícios financeiros. Assim,

mantemos a avaliação de A na dimensão (ii).

318. Os padrões de contabilidade utilizados estão de acordo com a utilização que deve ser feita

dos classificadores orçamentais tal como definidos no Regulamento do SISTAFE e mais

recentemente constantes no Manual de Administração Financeira de Procedimentos

Contabilísticos (MAF), aprovado pelo Diploma Ministerial nº 181/2013, de 14/out. Este Manual

apresenta uma qualidade elevada e, para o que agora importa, apresenta um bom detalhe

explicativo quanto à utilização dos classificadores orçamentais no âmbito do procedimento

contabilístico.

319. A CGE contém ainda um conjunto de mapas detalhados por classificador funcional,

económico, e territorial para receita, sendo que nesta também se inclui o financiamento por

créditos e donativos. Para as despesas o detalhe é bastante mais profundo utilizando também

diversos classificadores. A título de exemplo, é feita a classificação económica cruzada com a

origem do financiamento, a orgânica por fonte de recursos e a funcional. Na CGE encontra-se

ainda informação sobre receitas, despesas e saldos relativos às Instituições Autónomas,

Municípios, Empresas Púbicas (detidas a 100% pelo Estado) e Participações Financeiras do Estado.

É ainda parte da CGE o Relatório do Inventário Consolidado do Património do Estado. (Anexo 7 da

CGE.)

320. Por último, é de salientar que é apresentado um Balanço Global de Receitas, Despesas e

Financiamento do Estado com inscrições a débito e a crédito utilizando-se, assim, o método de

partidas dobradas. Esta, a par do que se referiu relativamente à utilização do MAF, é um avanço a

registar face à prestação de contas anteriormente utilizada.

321. Donde, consideramos que as melhorias verificadas se aproximam significativamente dos

padrões exigidos pelas normas IPSAS, sendo com estas comparáveis e, portanto, esta

dimensão, (iii), deve ser avaliada com um B.

Comparação com avaliação 2010 322. Registou-se uma melhoria neste indicador, devido ao documento de prestação de contas por

excelência, a CGE, conter informação detalhada consistente com os padrões exigidos pelas normas

IPSAS.



4.7. Escrutínio e Auditoria

PI – 26: Âmbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Objectivos/natureza da auditoria efectuada (incluindo aderência a padrões de auditoria)

C

C+

C

C+

C

C+ (ii) Pontualidade na submissão dos relatórios de auditoria à Assembleia da República

B B B

(iii) Provas de acompanhamento (follow-up) das recomendações da auditoria

B B C

Indicador PI -26: Avaliação 2015

323. A Lei nº 14/2014, de 14/ago, veio definir a organização, funcionamento e processo da secção

de Fiscalização das Receitas e Despesas Públicas, bem como do visto do Tribunal Administrativo

(TA). O TA tem jurisdição e controlo financeiro em toda a ordem jurídica da República de

Moçambique, tanto em território nacional como estrangeiro, o que se revela uma abrangência

jurisdicional bastante ampla no que respeita ao exercício das suas atribuições.

324. Assim, o TA é órgão supremo e independente de controlo externo da legalidade e eficiência

das receitas e despesas públicas, procedendo, entre outras competências, à fiscalização sucessiva

das entidades sob a sua alçada jurisdicional (auditoria externa), ao apuramento de situações de

eventual responsabilidade financeira, bem como procede à emissão do visto prévio relativamente

à legalidade e cobertura orçamental dos actos e contratos de que resulte receita ou despesa.

325. É ainda de sua competência dar Parecer sobre a CGE, o qual deve proceder a uma análise, e

consequente emissão de opinião, sobre a actividade financeira do Estado no ano a que a Conta se

reporta, nos domínios patrimonial, da receita e despesas, subvenções, benefícios fiscais, créditos e

outras formas de apoio concedidas.

326. Com este enquadramento, a dimensão agora em análise refere-se, essencialmente, à

competência de fiscalização sucessiva do TA, a qual se materializa na realização de auditorias

externas às entidades sob a sua jurisdição, devendo estas, de acordo com a nova Lei, ser

publicadas no Boletim da República. Estas auditorias seguem as normas internacionais, em

especial as da INTOSAI, e dividem-se em auditorias de regularidade e auditorias de desempenho,

sendo estas últimas as mais recentes no âmbito da atividade do Tribunal.

327. Da análise a que procedemos ao processo de auditoria de regularidade, constatámos que

existem check-lists por áreas de verificação, é feita a recolha da evidência sendo bom o sistema

de arquivo dos papéis de trabalho. Verificámos ainda a realização de uma revisão de qualidade.



Relativamente à auditoria de desempenho, a mesma não foi disponibilizada pelo que, não nos

pudemos pronunciar.

328. A selecção das entidades a auditar obedece a critérios de análise de risco, embora a definição

dos mesmos não conste em nenhum dos documentos que nos foi disponibilizado

(Fundamentação do Plano e Matriz do Plano, para os anos de 2012/13/14). De acordo com a

informação transmitida em reunião, esses critérios, que também não lográmos verificar no ponto

relativo ao planeamento constante no processo de auditoria de regularidade analisado, serão o

risco inerente (sem que se tenha esclarecido como, em concreto, o mesmo é aferido) e outros

indicadores (genericamente referidos sem que também tenham tido uma explicação adicional).

329. Convém, contudo, precisar que o documento que se denomina como “Matriz de Risco “, não é

uma matriz de risco no sentido técnico do termo, mas antes um planeamento anual que, a título

de exemplo do seu conteúdo, refere algumas metas, prioridades, respetiva fundamentação, custos

e financiamento. Donde, em nada se refere ao risco ou a uma seleção de acções/actividades com

base em critérios de análise de risco.

Mapa 21: Auditorias Completadas e Julgadas, 2012 - 2014

ANOS Nº DE AUD.

% do OE

Nº DE AUD.

JULGADAS

% de AUD.

JULGADAS

2012 450 40,32 84 18,67

2013 450 39,50 145 32,22

2014 403 42,20 207 51,36

Fonte: Relatórios de Progresso de Financeiros (2012/13/14)

330. Já no que se refere à cobertura das instituições do Orçamento de Estado alcançada pela

realização de auditorias externas, esta fica aquém dos 50%, definidos pela metodologia PEFA

como sendo o mínimo exigível para os órgãos centrais do Estado (Mapa 21). Não obstante, as

instituições auditadas incluem uma maioria das instituições grandes do governo central e pelo

tanto um percentagem das despesas superior a 50 %.

331. No que se refere à cobertura das auditorias, tal como antedito, estas incidem sobre as

entidades pertencentes ao órgãos centrais, provinciais e distritais, bem como, incluído no quadro

seguinte sob a rubrica “outros”, projetos de obras públicas e projetos do Banco Mundial como

sendo os mais relevantes, o que representa a realização de auditorias temáticas. Assim:

Mapa 22: Âmbito de cobertura das Auditorias, 2012 – 2014

ÂMBITO 2012 2013 2014



% do Nº de AUDITORIAS



Central 20,2 14,2 21,6

Provincial 43,8 37,6 38,5

Distrital 27,3 22,7 8,7

SUBTOTAL (1) 91,3 74,5 68,7

Outros (2) 8,7 25,5 31,3

TOTAL (1) + (2) 100 100 100,0

Fonte: Relatórios de Progresso de Financeiros (2012/13/14)

332. Do conjunto do que ficou dito, nomeadamente a evolução positiva registada no utilização das

normas internacionais de auditoria aplicáveis (INTOSAI), bem como de o montante das despesas

do OE coberto resulta que a avaliação a atribuir à dimensão (i) é de C.

333. Relativamente ao escopo desta dimensão, é de começar por referir que, de acordo com o

legalmente previsto, o TA não é obrigado a submeter à Assembleia da República os relatórios

relativos às auditorias externas realizadas no âmbito das suas competências de fiscalização

sucessiva, mas apenas o Parecer à CGE.

334. Este parecer deve conter uma análise, e consequente emissão de opinião, sobre a actividade

financeira do Estado no ano a que a Conta se reporta, nos domínios patrimonial, da receita e

despesas, subvenções, benefícios fiscais, créditos e outras formas de apoio concedidas.

335. Tendo em conta o calendário legalmente estabelecido, o TA deve submeter à Assembleia da

República o Parecer sobre a Conta Geral do Estado até ao dia 30/Nov. do ano seguinte àquele a

que a Conta respeita. De acordo com os dados que nos foram transmitidos, e tal como consta do

mapa seguinte, o antedito calendário foi sempre cumprido:

Mapa 23: Calendário de Envio do Parecer à AR

ANO DA

CGE DATA DE

ENVIO CUMPRIMENTO

CALENDÁRIO

2010 29/Nov/2011 S

2011 30/Nov/2012 S

2012 29/Nov/2013 S

2013 28/Nov/2014 S

Fonte: Ofícios de envio do TA à AR

336. O mesmo calendário impõe que a CGE seja enviada para Parecer do TA até 31/Mai também do

ano seguinte daquele a respeita a referida Conta, data esta que tem sido respeitada. Donde, o



prazo para que o Tribunal se pronuncie é de 6 meses o que, de acordo com a metodologia 2011,

justifica a atribuição de uma avaliação correspondente a B na dimensão (ii).

337. As auditorias externas do TA estão sujeitas ao denominado princípio do contraditório o que se

traduz na possibilidade que é dada à entidade auditada de se pronunciar, querendo, sobre as

constatações da auditoria. Nesta medida existe uma resposta formal por parte daquelas entidades,

uma vez que tal direito está consignado em Lei e é cumprido, mas não existe evidência de que o

TA faça um seguimento da implementação das suas recomendações. Tal como nos foi transmitido,

este apenas é verificado quando a entidade volta a ser auditada pelo TA.

338. Apesar deste constrangimento, é de referir que desde julho/2014 que o TA partilha com a IGF

as suas recomendações e que esta Inspeção as acolhe como suas fazendo o seu seguimento.

Apesar desta melhoria, os processos julgados naquela data, isto é, formalmente concluídos, eram

de apenas 69 o que é mais uma limitação que o TA deverá superar imprimindo maior celeridade

ao processo de julgamento. Deste modo, a avaliação para esta dimensão, (iii) é de C, o que se

justifica essencialmente pela atenção que a IGF tem dado às recomendações do TA (vd. PI-21,

dimensão (iii)).

Comparação com avaliação 2010 339. Apesar de se ter constatado uma deterioração na qualidade do acompanhamento das

recomendações da auditoria, dimensão (iii), que passou de B para C, o indicador no seu conjunto

não absorveu nenhuma mudança devido ao método de avaliação aplicável (M2).

PI – 27: Exame parlamentar da lei orçamental anual


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Objectivos da análise da Assembleia da República

A

B+

A

C+

B

C+

(ii) Grau até o qual os procedimentos da Assembleia da República são bem definidos e respeitados

A A A

(iii) Suficiência do tempo para a Assembleia da República dar uma resposta às propostas de orçamento (tempo permitido na prática para todas as fases combinadas)

A A C

(iv) Regras para emendas durante o ano sem aprovação prévia pela Assembleia da República

B C C


340. A proposta de Orçamento de Estado a apresentar pelo Governo à Assembleia da República

deve ser acompanhada do Plano Económico e Social (PES), sendo este um documento que se



baseia no Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP), no qual o Governo apresenta as suas opções

políticas de médio prazo.

341. O PES, por seu turno, reflete o Programa do Governo e tem um cariz anual. Estes, no seu

conjunto, contêm as previsões macroeconómicas e consistem nos macro-processos, utilizando a

terminologia legal, que enquadram a proposta orçamental.

342. De acordo com a informação transmitida pela Comissão de Planificação e Orçamento (CPO), a

AR não analisa estes documentos como um todo debruçando-se, em especial sobre a proposta de

Orçamento, sem que procure estabelecer a coerência entre esta e os documentos citados, PES e

CFMP (este não é de apreciação legalmente obrigatória), embora os analise de per se.

343. Do que ficou dito decorre que, embora estes três documentos devam estar alinhados e com

os seus objectivos definidos em cascata, a análise conjunta dos mesmos não só não é feita na sua

plenitude como a própria lei assim não o obriga no que se refere ao CFMP. Ora, tal é uma

fragilidade a colmatar.

344. Assim, e tendo em conta o que na metodologia se define para esta dimensão, (i), a

avaliação é de B.

345. Os procedimentos instituídos são no sentido de, depois de recebida a proposta de OE pela AR,

esta ser distribuída por 7 das 9 secções especializadas, ou seja, as consideradas competentes em

razão da matéria por se ocuparem dos assuntos relativos aos diversos sectores.

346. Cada uma destas secções especializadas realiza as reuniões tidas por necessárias com os

respetivos membros do Governo e emitem o seu parecer. O conjunto dos pareceres é enviado à

CPO que, além de emitir o seu próprio parecer, os consolida.

347. Feita esta apreciação e consolidados os pareceres, a proposta de Orçamento é submetida à

aprovação pelo Plenário da AR em discussão pública. O enquadramento geral destes

procedimentos encontra-se no Regimento da Assembleia. Pelo descrito, consideramos que a

avaliação para a dimensão (ii) é de A.

348. De acordo com o calendário legalmente previsto, o Governo apresenta a sua proposta de PES

e de Orçamento à AR até ao final do mês de Setembro, calendário este que em anos normais tem

sido cumprido. Porém, e dado que em 2014 decorreram eleições gerais, o que é um considerado

como atípico, a proposta de Orçamento foi entregue fora do calendário normal e apenas aprovada

em 2015, depois da novo Governo e da nova legislatura terem tomado posse.

349. Daqui decorre que esta circunstância, embora, como se disse, atípica face ao calendário

normal, determina que esta dimensão, (iii) seja avaliada com um C.



350. A delegação de competências que a AR faz ao Governo na Lei que aprova o OE permite que

este órgão tenha uma larga abrangência nas realocações orçamentais (transferências entre

rubricas horizontais e verticais, bem como entre sectores). Só é necessário que a AR se volte a

pronunciar sobre o OE caso a despesa aumente acima das dotações inicialmente previstas.

351. É de notar que as alterações orçamentais constam do Anexo Informativo nº 3 dos REOs, bem

como em mapa autónomo da CGE. No primeiro documento citado encontra-se o despacho de

autorização das mesmas por parte do MF. A norma habilitante para tal está prevista no nº 1 do

art.º 34º da Lei nº 9/2002, de 12/Fev, (Lei Sistafe) e deve obedecer ao determinado nos nºs 2, 3 e 4

do mesmo artigo.

352. Assim, e para o OE de 2014, a Lei que o aprova, Lei nº 1/2014, de 24/Jan, no seu art.º 8º

escabece a delegação de competências da AR no Governo, conferindo-lhe os mais amplos

poderes que a Lei do Sistafe permite, ou seja: nº 2 - efetuar reforços das verbas utilizando a

dotação provisional desde que fundamentado; nº 3 - redistribuir as verbas dentro dos limites

estabelecidos pela AR; nº 4 - transferir de um órgão ou Instituição do Estado para outro (a débito

do primeiro e a crédito do segundo). Atendendo à abrangência da delegação de competências

feita pela AR no Governo, conforme ficou explicado acima, a avaliação da quarta dimensão, (iv),

seja de C.


353. O desempenho global deste indicador foi afectado, por um lado, pela análise mais detalhada

a que a metodologia obriga quanto à dimensão (i) e, por outro lado, pelo facto de terem sido

realizadas eleições gerais em 2014 o que teve como reflexo um atraso na aprovação do OE.


354. Enquanto se mantiver a discrepância entre o calendário eleitoral e o calendário da aprovação

orçamental, em ano de eleições gerais a situação agora verificada irá manter-se o que, porém,

pode ser evitado se os mesmos vierem a estar alinhados.

PI – 28: Exame parlamentar dos relatórios de auditoria externa


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Pontualidade do exame dos relatórios de auditoria pela Assembleia da República (para relatórios recebidos nos últimos três anos)

B

C+

B

C+

B

C+ (ii) Audiências em relação a constatações importantes por parte da Assembleia da República

C C C

(iii) Emissão de recomendações pela Assembleia da República e implementação

B B B




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

pelo executivo


355. A Lei nº 14/2014, de 14/agosto, veio definir a organização, funcionamento e processo da

secção de Fiscalização das Receitas e Despesas Públicas, bem como do visto do Tribunal

Administrativo (TA), tendo cometido a este Tribunal a competência de dar Parecer sobre a CGE.

356. Para tanto, este deve proceder a uma análise, e consequente emissão de opinião, sobre a

actividade financeira do Estado no ano a que a Conta se reporta, nos domínios patrimonial, da

receita e despesas, subvenções, benefícios fiscais, créditos e outras formas de apoio concedidas.

357. Relativamente às auditorias externas realizadas no âmbito da fiscalização sucessiva, não é

obrigatório o seu envio para apreciação da AR o que, no entanto, não é impeditivo de que a AR as

solicite. No entanto, e conforme nos foi transmitidos quer pela CPO, quer pelo TA, tal solicitação

não é prática comum. Já no que se refere às auditorias de desempenho, estas passarão a ser

enviadas pelo TA à AR mas este procedimento ainda não está em vigor.

358. Assim, a análise que a AR faz é exclusivamente sobre o aludido parecer que o TA, embora este

inclua os resultados das auditorias realizadas, emite sobre a CGE. Este parecer é um documento de

acompanhamento obrigatório da Conta Geral do Estado e é submetido pontualmente até ao final

do mês de Novembro do ano seguinte àquele a que respeita a CGE, cumprindo-se o calendário

estabelecido.

359. Não obstante, existe uma sobreposição na recepção pela AR da CGE e o do Orçamento de

Estado, tendo este último de ser aprovado até ao final do mês de Dezembro. Por este motivo, a

aprovação da CGE só ocorre na 1ª sessão da legislatura seguinte, o que significa que existe um

período que pode ir até seis meses entre a receção da Conta, e respetivo parecer do TA, e a sua

aprovação. Tal justifica a manutenção da avaliação de B nesta dimensão, (i).

360. Ao contrário do que sucede com a aprovação do Orçamento, em que o procedimento é

bastante mais profundo e detalhado, a apreciação prévia da CGE é essencialmente feita através do

Parecer, obrigatório, do TA, sendo que a Assembleia apenas promove reuniões com o Ministro

Economia e Finanças (que se faz acompanhar do seu staff) e não com os Ministérios Sectorias.

361. Daqui decorre que, atentas as competências do TA nesta matéria, a AR assenta a sua análise

essencialmente no parecer daquele Tribunal, e nas referidas reuniões com o MF, para formar o seu

juízo e apreciação sobre a CGE. Donde, o diálogo mantido pela Assembleia da República é

basicamente entre o TA e o Governo apenas representado pelo MF, embora também sejam



ouvidas as Organizações da Sociedade Civil, representadas pelo Fórum de Monitoria do

Orçamento. Deste modo, a avaliação sobre a dimensão (ii) é de C.

362. Aquando da aprovação da CGE, a qual é feita através de uma Resolução da AR, são emitidas

diversas recomendações ao Governo por aquela Instituição. O ponto de situação do cumprimento

das recomendações feitas consta na GGE do ano seguinte.

363. No que concerne ao seu grau de cumprimento, foi-nos transmitido que os próprios membros

da CPO faziam visitas ao terreno durante o mês de Agosto para verificarem a respetiva

implementação. Porém, não conhecemos o detalhe destas visitas.

364. Ainda a este propósito é de referir que o TA no seu parecer emite também recomendações,

que geralmente são acomodadas pela AR, e que o seguimento destas recomendações tem vindo a

ser feito IGF conforme se deu nota no indicador pertinente. Assim, justifica-se a manutenção de

B enquanto avaliação da dimensão (iii). Embora, a natureza destas recomendações limite-se as

questões transversais sobre a gestão das finanças publicas; o TA mesmo na sua capacidade judicial

fazem o seguimento das recomendações (e instruções) emitidas nos relatórios de auditoria das

instituições publicas.

Comparação com avaliação 2010 365. Não se registaram alterações em relação à avaliação precedente.

4.8. Práticas dos Doadores

D-1: Previsibilidade do Apoio Direito ao Orçamento


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Desvios anuais no apoio orçamental realizado comparado com os prognósticos providenciados pelas agências doadoras pelo menos seis semanas antes do governo submeter as suas propostas de orçamento à Assembleia da República

A

A

A

A

B

B+

(ii) Pontualidade durante o ano dos desembolsos dos doadores (cumprimento com estimativas trimestrais agregadas)

A A A

Indicador D-1: Avaliação 2009 366. O apoio Directo Orçamental - ADO, inclui o Apoio Geral ao Orçamento (AGO) e o Apoio

Sectorial através do financiamento a Fundo Comuns. A previsão de desembolsos é normalmente

fornecida pelos Parceiros de Cooperação (PdCs) em Julho e reconfirmado em Agosto, depois da

realização de uma Revisão Anual (em Março/Abril de cada ano) onde o desempenho do ano

anterior é avaliado recorrendo ao Quadro de Avaliação de Desempenho. A informação é



disponibilizada em Julho quando as instituições estão a preparar as respectivas propostas

orçamentais e, com base nos compromissos, é elaborado em conjunto com a DNT um plano

indicativo de desembolsos mensais.

367. Atendendo à informação constante nas avaliações dos PAPs feitas pelo GdM, em mais de um

ano dos três analisados, o desvio entre o apoio programático total previsto (ou seja para o qual

houve compromisso oficial) e o real (desembolsado) foi acima de 5%, mais abaixo de 10%,

merecendo assim a pontuação “B” para a dimensão (i).

Indicador D-1 2012 2013 2014 Variação entre o valor do Apoio Programático desembolsado no ano n em relação aos compromissos feitos no ano n-1

-3% -7% -8%

Fonte: Relatórios de Avaliação do GdM aos PAPs para 2012, 2013 e 2014

368. Para a dimensão (ii), a variação entre valores previstos no plano de desembolso trimestral

acordado com o Ministério das Finanças, e o valor real desembolsado, tem oscilado

consideravelmente, conforme os dados apresentados na tabela abaixo (que retrata apenas o

Apoio Geral ao Orçamento, dado que para os Fundos Comuns, tem sido mais difícil para o MPD

obter informação fiável sobre os planos de desembolsos e sua implementação).

Mapa 24: Comparação dos desembolsos face a previsão para o AGO (2012-14)

Previsão Desembolso %

2012 3.151.945.000 3.317.851.986 105%

2013 3.407.703.000 2.846.159.747 84%

2014 2.896.455.000 2.555.517.858 88%


2012 6.428.590.918 3.133.119.210 49%

2013 699.865.000 1.946.495.246 278%

2014 1.698.250.000 1.986.758.839 117%


2012 659.995.000 1.221.465.543 185%

2013 7.083.256.250 5.316.053.791 75%

2014 2.698.168.500,00 2.450.681.552,01 91%


2012 626.243.400 999.142.521 160%

2013 4.769.135.000 3.496.209.695 73%

2014 4.571.300.000,00 5.071.189.649,30 111%


2012 10.240.530.918 7.672.436.739 75%

2013 15.959.959.250 13.604.918.479 85%

2014 11.864.173.500 12.064.147.898 102%

TOTAL

Ano /

Trimestre

Ano /

Trimestre

Ano /

Trimestre

Ano /

Trimestre

Ano /

Trimestre

Q1

Q2

Q3

Q4

Fonte: adaptação com base nos dados sobre previsões e desembolsos nos anos 2012-14 fornecidos pela DNP



369. Da análise feita dos desembolsos planificados e realizados por cada trimestre, resulta que a

variação negativa, ou seja desembolsos abaixo do planificado, têm-se situado abaixo de 25% para

dois dos três anos analisados. Assim a pontuação da dimensão (ii) é A, apesar de uma proporção

significativa do AGO ser desembolsada acima do programado, o que não constitui

necessariamente um problema, mas denota algumas debilidades na programação financeira por

parte dos Parceiros de Cooperação. Também existe informação sobre o desempenho dos

desembolsos por mês, o que deixa em evidencia que o cumprimento do calendário mensal é mais

variável em relação à tendência trimestral: para 2012, 2013 e 2014 respectivamente, 47%, 31% e

25% dos desembolsos foram realizados conforme o mês acordado.

Mapa 25: Desvio trimestral dos desembolsos face ao programado 2012 2013 2014

Total Desvio Trimestral

Negativo / Plano anual de

desembolsos

32% 23% 5%

Total Desvio Trimestral

Positivo / Plano anual de

desembolsos

11% 8% 7%

Fonte: Base de dados sobre previsões e desembolsos trimestrais nos anos 2012-14 fornecidos pela DNP

370. Assim, para este indicador a pontuação global é “B”, devido a metodologia de

pontuação M1.


371. Esta dimensão sofreu uma diminuição em relação à avaliação anterior, devido à deterioração

da previsibilidade do Apoio Programático.

D-2: Informação financeira prestada pelos doadores para a orçamentação e reporte do apoio a projectos e programas


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Abrangência e pontualidade das estimativas orçamentais providenciadas pelos doadores para apoio a projectos

C

D+

C

D+

C

D+ (ii) Frequência e cobertura de relatórios pelos doadores sobre os fluxos reais dos doadores para apoio a projectos

D D D

Indicador D-2: Avaliação 2015

372. Os Relatórios anuais de avaliação dos seus parceiros elaborados pelo Governo nos últimos três

anos, apresentam informação detalhada e atempada sobre o apoio canalizado pelos chamados

Parceiros de Apoio Programático (PAPs) através de AGO, apoio sectorial conjunto por via de



fundos comuns, e apoio a projectos, tendo esta última modalidade representado em média, no

período em análise, cerca de 37% do apoio total dos PAPs.

373. Em termos de projectos, financiados tanto por donativos como por empréstimos externos

pelos PAPs, bem como outros parceiros internacionais de Moçambique (incluindo os chamados

parceiros “não tradicionais” das economias emergentes), a informação não é produzida de forma

tão sistemática e detalhada como para o apoio programático (especialmente o AGO).

374. Analisando os dados sobre a componente externa nos documentos do OE e CGE, é possível

perceber que ainda persistem desafios em garantir a correcta incorporação de informação sobre

projectos no ciclo orçamental e usando sistemas e processos do Governo.

375. Conforme visível no Mapa 29, a taxa de execução face ao orçamentado da componente

externa em geral, e relativamente a projectos em particular, tem sido extremamente variável. Dos

dados acima apresentados, não é possível discernir nenhuma tendência específica – positiva ou

negativa - no período em análise, a não ser a constatação de que as taxas sempre são muito

divergentes da previsão inicial. Isto denota a persistência de desafios na incorporação correcta e

atempada da componente externa no OE, e/ou no grau de reporte para os projectos executados

off-CUT.

Mapa 26: Evolução da Componente Externa 2012-2014

Orçamento Execução Orçamento Execução OrçamentoExecução

Donativos 34.719 27.332 79% 23.231 30.233 130% 30.401 24.106 79%

Consignados a projectos 25.020 18.355 73% 15.293 23.640 155% 22.198 13.737 62%

Não consignados (Apoio ao OE) 9.699 8.977 93% 7.938 6.593 83% 8.203 10.369 126%

Empréstimos 19.790 10.779 54% 34.645 18.971 55% 40.444 34.613 86%

Consignados a projectos 16.237 6.573 40% 26.473 11.767 44% 36.081 32.459 90%

Não consignados (Apoio ao OE) 3.553 4.206 118% 8.172 7.204 88% 4.363 2.154 49%

Fonte: CGE para os anos 2012, 2013 e 2014

Taxa de

exec.

Componente Externa do OE

(MZN 10^6)

2012 2013 2014Taxa de

exec.

Taxa de

exec.

376. As dificuldades acima referidas são reconhecidas na última avaliação do Governo aos PAPs: “os

dados das previsões financeiras dos Parceiros inscritas no OE (indicador 10) bem como dos

desembolsos efectivos registados no REO (indicador 11), são de fiabilidade questionável e muitas

vezes irreconciliáveis com os dados reportados pelos próprios Parceiros” (Relatório de Avaliação

dos PAPs 2014, p24).



377. Simultaneamente, o relatório reconhece que parte do problema na abrangência e

pontualidade das estimativas orçamentais para projectos reside nos próprios sectores signatários

de acordos bilaterais de cooperação, sendo que, em última análise, a responsabilidade do registo

desta informação no OE é do sector beneficiário, cabendo ao financiador apenas informar o

Ministério das Finanças sobre a intenção de financiar determinado projecto do Governo.

378. Para esta dimensão permanece a pontuação anteriormente atribuída de “C”.

379. Informação sobre projectos on-Budget e On-CUT pode ser extraída dos Relatórios de

Execução Orçamental (REO) produzidos pela DNCP. Mesmo para os casos em que os projectos

não são executados via e-SISTAFE mas usando mecanismos e procedimentos do financiador, os

projectos podem são inscritos no OE para que a informação financeira seja captada a posterior, e

de forma agregada, pela DNCP, através da incorporação de balancetes que são reflectidos nos

REOs e CGEs.

380. Segundo os Relatórios de Avaliação dos PAPs, o apoio orçamental directo captado pelo REO

representou 78% do total dos desembolsos dos PAPs ao Governo em 2012, 87% em 2013, e 80%

em 2014. Deste valor, uma parte (estimada em cerca 55% do total do apoio dos PAPS) é executada

via CUT/e-SISTAFE (principalmente AGO e Fundo Comuns), cuja realização é automaticamente

contabilizada e reportada no REO, sendo o restante executado via-projectos. Um facto gerador da

baixa execução da componente projectos externos, ilustrada no Mapa 29, pode, então, residir na

falta de registo contabilístico regular e atempado destes projectos no REO.

381. Em suma, estas constatações, aliadas a falta de informação fiável sobre o grau de reporte

por parte dos projectos, justificam a manutenção da pontuação obtida na avaliação anterior

(“D”).

Comparação com avaliação 2010 382. Nenhumas alterações foram observadas, devido à falta de informação mais detalhada sobre o

reporte dos projectos externos executados off-CUT.

Perspectivas pelo futuro

383. Maior divulgação e sensibilização dos procedimentos a seguir para garantir o reflexo correcto

e atempado dos principais projectos externos nos documentos orçamentais do Governo, poderão

no futuro melhorar o desempenho deste indicador.



D-3: Proporção da ajuda que é gerida de acordo com procedimentos nacionais


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


Proporção de fundos da cooperação internacional para o governo central gerida através de procedimentos nacionais

D C D

Indicador D-3: Avaliação 2015

384. Para a avaliação deste indicador, a informação utilizada foi, igualmente, extraída da Avaliação

do Governo aos PAP, o que permite acompanhar a evolução do uso dos sistemas nacionais de GFP

no triénio findo. Do mapa abaixo é possível notar uma queda em cerca 10 pontos percentuais no

uso dos sistemas nacionais. Uma vez que para o último ano financeiro o valor médio do Apoio

Directo ao Governo executado usando um ou mais sistemas nacionais de GFP ficou aquém de

50%, a pontuação para este indicador é “D”.

Figura 14 Utilização do sistema nacional de GFP pelo apoio direito ao Governo

Sistema nacional de GFP 2012 2013 2014

% do Apoio Directo ao Governo que

utiliza a CUT/e-SISTAFE (e

procedimentos nacionais de

contabilização)

66% 54% 56%


utiliza os procedimentos nacionais

de prestação de contas (relatórios

financeiros)

59% 49% 38%


utiliza os procedimentos nacionais

de auditoria

44% 33% 47%


utiliza os sistemas nacionais de

aquisições (procurement)

57% 50% 42%

Média 57% 47% 46%

Fonte: Relatórios de Avaliação do GdM aos PAPs para 2012, 2013 e 2014


385. Esta dimensão sofreu uma deterioração, devido em parte às tendências económicas e

políticas em alguns dos principais países PdC que têm levado a alguma reconsideração

das nas respectivas modalidades de apoio o que, aliás, é também evidenciado pela

redução do grupo de PAPs de 19 para 16.



ANEXO I: Sumário das Pontuações da Avaliação

PEFA 2015, em comparação com 2007 e 2010


2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Diferença entre a despesa primária real e a despesa primária orçamentada (ou seja, excluindo os encargos da divida e os projectos financiamentos externamente)

B A A


(i) Variação da composição das despesas primárias, excluindo os itens de contingência, nos últimos três anos.

Não comparável

D

D+ (ii) O montante medio de despesas realmente debitado a verba de contingências ao longo dos últimos três anos

A


(i) Arrecadação da receita interna comparada com as estimativas de receita interna do orçamento original aprovado

Não comparável A


(i) Montante de pagamentos de despesas em mora (na forma percentual das despesas totais reais para o exercício financeiro correspondente) e qualquer alteração recente no capital

A

B+

A

B+

A

D+

(ii) Disponibilidade de dados para o monitoramento do montante de pagamento de despesas em atraso

B B D

PI –5: Classificação do orçamento

(i) O sistema de classificação utilizado na formulação, execução e relatório do orçamento central do Governo

B B B


(i) Tipologia e padrões de referência de informações contidas na mais recente documentação do orçamento

B A C


(i) Nível de despesas extra-orçamentais (para além dos projectos financiados pelos doadores) que não foram reportadas, isto é, não incluídas nos relatórios fiscais

B

C+

B

B

A

B+

(ii) Informações de receitas/despesas de projectos financiados pelos doadores que estão incluídas nos relatórios fiscais

C B B


(i) Sistemas transparentes, baseados em regras para determinar as dotações horizontais entre os governos sob-nacionais de transferências do Governo central

A C+ A B A B




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

(ii) Pontualidade e credibilidade da informação do Governo central para os governos locais sobre as suas dotações para o ano seguinte

C C C

(iii) Grau ao qual os dados fiscais consolidados são recolhidos e reportados para o Governo de acordo com as categorias sectoriais

D C C


(i) Grau de monitoria do Governo central das instituições autónomas governamentais e empresas públicas

C

D+

C

D+

C

C+

(ii) Grau de monitoria do Governo central da posição fiscal dos governos locais

D D A


Elementos de informação fiscal e orçamentais disponíveis ao público

B B B


(i) Existência e cumprimento dum calendário orçamental estabelecido

A

B+

A

A

A

B+

(ii) Clareza/abrangência das instruções sobre a preparação das propostas orçamentais (circular orçamental ou equivalente) e nível de envolvimento político

A A A

(iii) Aprovação pontual do orçamento pela Assembleia da República (nos últimos três anos)

C A C


(i) Preparação de previsões fiscais plurianuais e dotações funcionais

C

C+

C

C+

C

C+

(ii) Âmbito e frequência da análise de sustentabilidade da dívida

A A A

(iii) Existência de estratégias sectoriais com cálculos de custos plurianuais das despesas correntes e de investimento

C C C

(iv) Ligações entre orçamentos de investimento e estimativas de despesas futuras

C D D


(i) Clareza e abrangência das obrigações tributárias

B

B+

A

A

A

A (ii) Acesso dos contribuintes à informação sobre obrigações tributárias e procedimentos administrativos

A A A

(iii) Existência e funcionamento de um mecanismo de recurso tributário

B A B


(i) Controlo no sistema de registo dos contribuintes

B

B

B

A

B

B

(ii) Eficácia das sanções devidas ao não cumprimento das obrigações de registo e declaração tributária

B A B

(iii) Planificação e monitoria dos programas de auditoria tributária e de investigação de fraude

B A B




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015


(i) Proporção de cobrança dos impostos em atraso brutos, sendo a percentagem dos impostos em atraso no início do ano fiscal que foi cobrado durante o mesmo ano fiscal (média dos dois últimos anos fiscais)

D

D+

C

C+

D

D+ (ii) Eficácia da transferência dos impostos cobrados para o Tesouro pela administração tributária

B A B

(iii) Frequência da reconciliação contabilística completa entre as avaliações, cobranças, registos de atrasos e receitas tributárias pelo Tesouro

A A A


(i) Grau ao qual os fluxos de caixa são programados e monitorados

A

C+

A

C+

A

C+

(ii) Fiabilidade e horizonte da informação intra-anual e periódica para ministérios, departamentos e instituições sobre os tectos para os compromissos de despesa

B B B

(iii) Frequência e transparência dos ajustes nas dotações orçamentais que são decididos acima do nível de gestão dos ministérios, departamentos e agências

C C C


(i) Qualidade do registo e reporte dos dados da dívida

A

A

A

A

A

A (ii) Grau de consolidação dos balanços de caixa do Governo

B B B

(iii) Sistemas para contrair empréstimos e emissão de garantias

A A A


(i) Grau de integração e reconciliação entre os registos do pessoal e dados da folha de salários

B

B

B

B

B

B

(ii) Tempo das alterações nos registos do pessoal e na folha de salários

B B B

(iii) Controlos internos das alterações aos registos do pessoal e folha de salários

B B B

(iv) Existência de auditorias das folhas de salários para identificar fraquezas no controlo e/ou trabalhadores fantasmas

B B B


(i) Transparência, abrangência e concorrência no quadro legal e regulador

Não comparável

B

D+

(ii) Uso de métodos de licitação competitivos

D

(iii) Acesso publico completo, fiável e atempado a informações sobre aquisições

D

(iv) Existência e funcionamento de um mecanismo de reclamação independente

D


(i) Eficácia do controlo dos compromissos de despesa

B

B

B

B+

B

C+ (ii) Abrangência, relevância e entendimento de outras normas/regras de controlo interno

B A B




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

(iii) Grau de cumprimento das regras para o processamento e registo de transacções

B B C


(i) Cobertura e qualidade da função de auditoria interna

B

B

B

C+

A

B+ (ii) Frequência e distribuição dos relatórios

B B B

(iii) Grau da resposta e acompanhamento às constatações da auditoria interna

B C B


(i) Regularidade das reconciliações bancárias

B

B

B

B

B

B (ii) Regularidade da reconciliação e liquidação de contas suspensas e adiantamentos

B B B


Recolha e processamento de informação para verificar os recursos que foram de facto recebidos (em dinheiro ou espécie) pelas unidades de prestação de serviços no terreno (com enfoque nas escolas primárias e centros de saúde primária) em relação aos recursos orçamentados.

D D D


(i) Objectivo dos relatórios em termos de cobertura e compatibilidade com estimativas orçamentais

C

C+

C

C+

B

B (ii) Pontualidade na emissão dos relatórios

B B B

(iii) Qualidade da informação B B B


(i) Grau de cobertura dos relatórios financeiros

C

C+

B

C+

B

B+ (ii) Pontualidade na submissão dos relatórios financeiros

A A A

(iii) Padrões de contabilidade utilizados C C B


(i) Objectivos/natureza da auditoria efectuada (incluindo aderência a padrões de auditoria)

C

C+

C

C+

C

C+ (ii) Pontualidade na submissão dos relatórios de auditoria à Assembleia da República

B B B

(iii) Provas de acompanhamento (follow-up) das recomendações da auditoria.

B C C


(i) Objectivos da análise da Assembleia da República

A

B+

A

C+

B

C+

(ii) Grau até o qual os procedimentos da Assembleia da República são bem definidos e respeitados

A A A

(iii) Suficiência do tempo para a Assembleia da República dar uma resposta às propostas de orçamento (estimativas detalhadas e, onde for aplicável, propostas sobre agregados macro-fiscais na parte inicial do ciclo de preparação do orçamento) (tempo

A A C




2007

Avaliação

2010

Avaliação

2015

permitido na prática para todas as fases combinadas)

(iv) Regras para emendas durante o ano sem aprovação prévia pela Assembleia da República

B C C


(i) Pontualidade do exame dos relatórios de auditoria pela Assembleia da República (para relatórios recebidos nos últimos três anos)

B

C+

B

C+

B

C+ (ii) Audiências em relação a constatações importantes por parte da Assembleia da República

C C C

(iii) Emissão de recomendações pela Assembleia da República e implementação pelo executivo

B B B

D-1: Previsibilidade do Apoio Directo ao Orçamento

(i) Desvios anuais no apoio orçamental realizado comparado com os prognósticos providenciados pelas agências doadoras pelo menos seis semanas antes do governo submeter as suas propostas de orçamento à Assembleia da República

A

A

A

A

B

B+

(ii) Pontualidade durante o ano dos desembolsos dos doadores (cumprimento com estimativas trimestrais agregadas)

A A A


(i) Abrangência e pontualidade das estimativas orçamentais providenciadas pelos doadores para apoio a projectos.

C

D+

C

D+

C

D+ (ii) Frequência e cobertura de relatórios pelos doadores sobre os fluxos reais dos doadores para apoio a projectos

D D D


Proporção de fundos da cooperação internacional para o governo central gerida através de procedimentos nacionais

D C D



ANEXO II: Lista de Documentação (Fonte de

Informação I)

Indicador Documento Fonte


OE 2010, 2008, 2009

CGE 2010, 2008, 2009 DNCP


OE 2010, 2008, 2009

CGE 2010, 2008, 2009 DNCP


OE 2010, 2008, 2009

CGE 2010, 2008, 2009 DNCP


CGE2010-2008-2009

Anexos a CGE 2010-2008-2009

Relatórios da ATM, DNT e DNCP

DNCP; DNO; DNT; BM

PI –5: Classificação do orçamento OE 2010-2008,2009, 2010 DNO; DNCP; UTRAFE


Projecto de Lei do OE 2008 (versão apresentada à AR)

AR (CPO) e MdF


OE 2010-2008 - 2009; IMF Article IV e ROSC

DNO; DNT; FMI; BAG; ODAMOZ


Lei e regulamento do SISTAFE;

Lei do OE + Instruções MdF

LOLE e LA;

OE 2010,2008,2009 & 2010 (versão electrónica)

UTRAFE; DNO; MAE; CMM; MPD

DNO; DNT; CMCM;


Lei do SISTAFE; Estudos e relatórios

LOLE; LA

DNCP; BM; DNPE; DNP; DNT; IGEPE

DNO, MPD


Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado (2010 e 2008),

OE (2010/5/6/7),

REO 2008/6/7 (Jan e Março)

CGE 2010/5/6

Mapa de Contractos Adjudicados;

Imprensa Nacional,

www.ta.gov.mz

www.concursospublicos.gov.mz

DNCP

www.dno.gov.mz


Boletim da República 2010-2008-2009-2010

Metodologia do OE

DNO; MISAU; MEC

Imprensa Nacional


CFMP; OE 2010-2008-2009

Análise HIPC; IMF Article IV; Relatórios

Documentos das Estrategias Sectoriais; PTIP;

DNO; DNP; DNAE


Leis e regulamentos para os impostos; relatórios de Assessment

ATM, PAPs (Tax)


Leis e regulamentos para os impostos; sistema de registo; guias, outro material,

ATM, PAPs (Tax)

PI – 15: Eficácia na cobrança de impostos Relatórios da DNT e ATM

IMF Article IV ATM, PAPs (Tax) e DNCP

PI – 16: Previsibilidade da disponibilidade de Metodologia do OE; UTRAFE; DNT; DNCP

http://www.ta.gov.mz/

http://www.concursospublicos.gov.mz/

http://www.concursospublicos.gov.mz/

http://www.dno.gov.mz/



Indicador Documento Fonte fundos para compromissos de despesas Instrução MdF;

Autorizações de despesa;


CGE 2007-2008-2009; Inventário da dívida pública

DNT, DNCP,


DNCP; DNT; MAE; ANFP; CPD, UTRAFE


Informes Anuais sobre Procurement; CPAR;

Relatórios da UFSA

UFSA; IGF; TA; CTA; DNPE; MISAU; MEC; PAPs (Procurement)


Metodologia do OE;

Instrução MdF;

e-SISTAFE;

DNT; DNCP; UTRAFE; MEC, MISAU, IGF


Plano de Actividades do IGF; Relatórios das auditorias internas

Relatórios de acompanhamento ou resposta

IGF; MISAU; MEC; TA


REO 2010-2008-2009-2010; Relatórios trimestrais ou anuais

Relatórios de reconciliação bancaria

DNCP; DNT; DNO; MISAU; MEC; DPPF Maputo; Município de Matola


ETSDS; Balanço do PES; Relatórios MISAU; MEC; DNP; PAPs


REO 2010-2008-2009; Relatórios trimestrais e anuais

DNO; DNCP; DNT; MISAU; MEC; DPPF Maputo; Município de Matola


CGE 2010-2008-2009 DNCP; IGF; TA


Relatórios de Actividades do TA; Parecer do TA sobre a CGE 2010-2008-2009

TA; MISAU; MEC

AR (CPO)


Metodologia do OE

Lei e regulamentos do SISTAFE

Instruções do MdF e Lei Orçamental

AR (CPO)


Relatórios da CPO Comissão Parlamentar; DNO;


Plano de Desembolsos DNT


Relatórios Revisão Conjunta, Relatórios PARPA e Matrix Estratégica, REO, Estudos e Informações

DNT; DNCI; DNO; PAPs

D-3: Proporção da ajuda que é gerida pelo uso e procedimentos nacionais

Relatórios Revisão Conjunta, Relatórios PARPA e Matrix Estratégica, REO, Estudos e Informações

DNT; DNCI; DNO; PAPs



ANEXO III: Pessoas Entrevistadas (Fonte de

Informação 2)

Nome Posição Instituição Eneas da Conceição Comiche Presidente CPO Assemblia da República

Arlegia Ubisse Assistente Assemblia da República

Jorge Cossa Tecnico AT

Mário Armando Ngunha Tecnico AT

Maurício Cumbi Director (Gabinete Planificação e Cooperação Internacional)

AT

Carla Marina Tímoteo Directora Banco de Moçambique

Enrique Blanco Armas Economista Senior Banco Mundial

Afonso Gule Júnior CEDSIF

Guida Matias Mugalla CEDSIF

José Jonas Elias Chalufo CEDSIF

Kétmia Mahangue Directora SOM CEDSIF

Luís Magaure CEDSIF

Jorge Chicamba Assessor prov. Com.Imag CEDSIF

Vírginia Videira Assessora Dir. Geral CEDSIF

Tricamo Taju Dir. Geral Adjunta CEDSIF

Herberto Monteiro Consultor do CEDSIF CEDSIF

José Chalufo Técnico CEDSIF CEDSIF

Paula Monjane Directora Executiva CESC

Hermínia Timane Vereadora de Finanças Conselho M. da Vila de Boane

Eduardo Sengo Assessor Económico CTA

Lauzeta Cossa DIC

Hassane Amade Director Adj. DNCP

Bernardino M. Matimbe DNCP

Crístia Simbine DNCP

Cândida Mula DNEAP

Maria Helena Michau DNEAP

Egidio Cueteia Tecnico DNEAP

Vasco Nhabinde Director DNEAP

Adriano Ubisse Dir. Nacional DNIC

Nádia Hassamo Tecnico DNO

Nilvia Mamudo Tecnico DNO

Chamila Idrisse Aly Dir. Nacional Adj. Do Orç DNO

Orlando Penicela Tecnico DNP

Brighton Olímpio Vaz Tecnico DNP

Cristina Matusse Directora DNP

Inalcídia Abílio dos Santos Araújo

Tecnico DNPE

Zulmira Canana Tecnico DNPE

Albertina Fruquia Directora DNPE/UFSA

Helena Maria Francísco Chefe Dept DNPE/UFSA

Elsa Albertina Tecnico DNPE/UFSA

Arsénio De Sousa Cuco Tecnico DNPE/UFSA

Imantina Roge Mauricio Tecnico DNPE/UFSA

Severino Sifuda Tecnico DNPE/UFSA

António Marinho Gravata DNT

David Mapanga DNT

Emília Coutinho DNT



Nome Posição Instituição

Francisco Banze DNT

José Fote Nhacabande DNT

Maria Isaltina de Sales Lucas Directora DNT

Rudomina Bernardo D. Provincial DPPF- Matola

Moises S. Madade Chefe de Dpt. C. Público DPPF- Matola

Nuromomad Hassamo Chefe de Planificação DPPF- Matola

Ludovina Bernardo Dir. Geral DPPF- Matola

André Manhice Tecnico FMO

Paula Monjane Diretora FMO

Lázaro João Moiane Dir. Auditoria Interna Fundo de Estradas

João S. Mutombene Dir. Gestão Financeira Fundo de Estradas

Cecílio Grachane PCA Fundo de Estradas

Ricardina Januário Paco Tecnica IGEPE

Helena Andela Dir. Financeira IGEPE

Hermógenes Canota S. Mário Dir. Contr.. das Participações IGEPE

Faruk Remane Administrador Executivo IGEPE

Abílio Inguane Dir. Plan. E Des. Institucional IGEPE

Armindo Penicela Chivambo IGF

Dique Virgílio Mateus IGF

Estrela Eduardo Soda Charles IGF

Carolina Passane Directora IGF

Petronio Nhaca MOPH

Ivan Estajo Tribunal Administrativo

Luis Herculano Tribunal Administrativo

Moisés Gomes Amaral Tribunal Administrativo



Anexo IV: Descrição do mecanismo de garantia de

qualidade

Esta secção descreve as disposições em matéria de processos de garantia de qualidade que foram

estabelecidas e realizadas na planificação e preparação do relatório final de avaliação PEFA do

governo central para a República de Moçambique, com data de Dezembro de 2015.

1. Organização da gestão da avaliação PEFA 2015

Equipa de Supervisão (ES) — Presidente e Membros:

Presidente: (i) Isaltina Lucas (até 08/2015) e Adriano Ubisse (a partir de 09/2015): Director da

Direcção Nacional do Tesouro, Ministério da Economia e Finanças (MEF)

Membros: (ii) Elena Arjona Perez: União Europeia - UE (DEVCO)

(iii) Katrin Ochsenbein: Secretariado de Estado para Assuntos Económicos (SECO) -

Suíça

(iv) Helena Grandão Ramos: secretariado PEFA

Gestor do Processo de avaliação:

A equipa de gestão foi composta dos seguintes membros:

Felix Massangai: Direcção Nacional do Tesouro, Ministério da Economia e Finanças;

Emilia Coutinho: Direcção Nacional do Tesouro, Ministério da Economia e Finanças;

Francesca Di Mauro, Geert Anckaert e Els Berghmans: Delegação da União Europeia em Moçambique;

Robert Backlund: Embaixada da Suécia em Moçambique.

Líder e membros da equipa de avaliação:

Chefe de equipa: Andrew Lawson

Membros da equipa: Conceição Do Leão Batista, Hernán Pflucker, Alessandro Pisani e Gonzalo

Contreras

2. Revisão dos Termos de Referência da avaliação PEFA 2015

A proposta dos Termos de Referência foi submetida no dia 18/12/2014 aos 4 membros da Equipa de

Supervisão (ES):

Isaltina Lucas, Directora Nacional do Tesouro, Ministério da Economia e Finanças de

Moçambique

Elena Arjona Perez: UE /DEVCO

Katrin Ochsenbein: SECO

Helena Grandão Ramos: secretariado PEFA

Os comentários das 4 entidades que compõem a equipa de supervisão foram recebidos até o dia

19/01/2015 e a versão revista dos Termos de Referência foi partilhada com a equipa de supervisão no

dia 27/01/2015, juntamente com a tabela de comentários e respostas correspondentes. Todos os

membros da equipa de supervisão apresentaram observações. O Governo de Moçambique apresentou

observações orais durante uma reunião de consulta e providenciou o seu acordo por escrito.



Data dos Termos de Referência adoptados: 27/01/2015 (versão dos TR no Anexo V ao relatório)

3. Análise do relatório de avaliação PEFA 2015

A primeira versão do relatório PEFA 2015 foi submetida para análise aos 4 membros da Equipa de

Supervisão no dia 08/07/2015. O anexo IV do relatório que contém a metodologia de 2015 foi

submetido no dia 28/07/2015. As observações de todos os membros da Equipa de Supervisão acerca

da metodologia 2011 e 2015 foram recebidas até o dia 14/08/2015.

A segunda versão do relatório principal utilizando a metodologia de 2011, incluindo uma matriz com

os comentários e respostas dos avaliadores, foi distribuída a todos os membros da Equipa de

Supervisão no dia 08/10/2015. Para a parte referente à aplicação da metodologia de 2015, o relatório

foi partilhado pela equipa de avaliação no dia 12/10/2015. Para o anexo com a metodologia de 2015,

uma versão «track changes» foi partilhada pelo chefe de equipa.

No dia 02/11/2015 realizou-se um seminário público de divulgação dos resultados, no qual

participaram todas as entidades abrangidas pela avaliação, e após o qual surgiram alguns contributos

adicionais para consideração dos Consultores (não afectando a pontuação global).

A Equipa de Supervisão (os 4 membros) fez uma nova revisão do segundo relatório, destacando

alguns comentários que não foram adequadamente tratados pela equipa de avaliação. Estes últimos

comentários foram recebidos na totalidade até 20/11/2015. O consultor entregou o relatório final no

dia 05/01/2016.

4. Este formulário que descreve as disposições em matéria de garantia de qualidade faz parte do

relatório final.

Relatório de avaliação PEFA para a República de Moçambique, relatório final de Dezembro de 2015.

O processo de garantia de qualidade seguido na elaboração do presente relatório satisfaz todos os

requisitos do secretariado do PEFA e, por conseguinte, recebe o "PEFA check".

PEFA Secretariat

14 de Janeiro de 2016



ANEXO V: Matriz dos comentários do PEFA check e a reacção dos avaliadores

Comentarios Resposta da Equipa

Reposta sobre os comentários (segunda revisão)

Comentarios Gerais

Secretariado PEFA: Este projeto de relatório para a quarta avaliação PEFA do governo central de Moçambique mostra um bom entendimento da metodologia PEFA, abrange as características padrão de um PFM-PR, e, em certa medida, segue o esquema recomendado. No entanto, em vários casos, e apesar de uma substancial quantidade de provas apresentadas, o texto ainda requer informações ou esclarecimentos adicionais para melhor justificar as pontuações. De fato, os elementos fornecidos não correspondem sempre aos requisitos da pontuação e em certos casos faltam dados quantitativos. O relatório compara os resultados atuais com os resultados das avaliações anteriores, porém poderia explicar as alterações de maneira mais precisa. Têm-se a impressão global de que a qualidade do documento ainda pode ser substancialmente melhorada na fase final do processo de avaliação.

Melhoria A versão final foi expandida e melhorada com informação adicional ainda que em alguns casos mais detalhes poderiam ter sido adicionados. A comparaçao de resultados foi expandida em alguns indicadores e apresentada de forma mais precisa.

Secretariado PEFA: O relatório abrange os anos fiscais de 2012, 2013 e 2014, o que deveria ser mais claramente explicado desde o início do documento. O relatório segue somente parcialmente a composição recomendada. A seção 1 “Introdução”, não é abrangente pois não descreve elementos críticos tais como o processo de preparação do relatório ou o escopo da avaliação. Além disso, a avaliação resumida e o anexo apresentando os resultado da avaliação dos indicadores do quadro de 2015 ainda estão sendo finalizados pela equipe. Uma lista de abreviaturas e siglas é fornecida (ainda que incompleta) no inicio do relatório, mas não a taxa de câmbio e o ano fiscal. As pontuações são comparadas com a avaliação de 2010, e procura-se explicar as mudanças, bem como as perspectivas para o futuro, a fim de melhorar a pontuação. No entanto, em vários casos, mencionados no quadro abaixo, a evolução do desempenho poderia ser mais claramente explicada. Uma tabela resumida das pontuações é fornecida no início do relatório e em anexo. No entanto, nem essas tabelas, nem as tabelas inseridas após cada indicador na Seção 4 contém uma justificação resumida de cada pontuação (ou um resumo das provas usadas), conforme exigido pela metodologia.

Melhoria A avaliação resumida foi incluída. O Annexo 4 foi completado num documento separado. Referencia aos anos cobertos pela avaliação foi incluída. Algumas abreviaturas ainda estão em falta e.g. FCA, FIIA, PERPU assim como taxa de câmbio e ano fiscal.

Governo de Moçambique (GdM): No geral, o documento apresenta uma avaliação A avaliação global é feita no capítulo





comparativa por indicadores, mas não apresenta uma avaliação comparativa global. Mais ainda, por cada indicador existem varias dimensões em análise o que não permitem aferir o nível do pregresso e/ou retrocedimento alcançado na Gestão de Finanças Públicas (GFP).

“Avaliação Sumária”, a constar do próximo draft do relatório. Para uma explicação detalhada das dimensões e metodologia de pontuação remete-se ao documento de referência da metodologia PEFA e respectivo Guião de Avaliação (Fieldguide) disponíveis no website do pefa

Governo de Moçambique (GdM): Em diversos pontos do relatório (n.ºs 50, 51, 114, 122, 123, 124, 125) são apresentadas restrições ao OE, à planificação e à classificação programática, etc. Nestes aspectos, julga-se importante que fique consignado no relatório que as acções necessárias para a mitigação ou eliminação destas restrições já foram diagnosticadas e estão em curso, nomeadamente: concepção do modelo conceptual do Subsistema de Planificação e Orçamentação (SPO) e revisão do classificador programático.

Faremos reflectir esta constatação no relatório.

Governo de Moçambique (GdM): Em alguns pontos do relatório (n.º 107), parece existir uma percepção equivocada de que deve ser dada capacidade administrativa de executar procedimentos estabelecidos no SISTAFE a todo órgão ou instituição do Estado beneficiário de parcela do OE, em outras palavras, seria o mesmo que dizer que toda UGB deve ser uma UGE. A bem da clareza, julga-se importante que fique evidenciada que, à luz da reforma realizada por intermédio do SISTAFE, nem toda UGB deve ser também UGE, visto que para tal há necessidade de atendimento de uma série de pressupostos técnicos, sem que para tal haja aumento da máquina administrativa.

A constatação é acatada

UE/SECO: (i) melhorar o formato, indicando primeiro (como titulo) a designação do indicador e depois o narrativo; EU: (ii) alguns indicadores têm uma parte indicando "perspectivas para o futuro", outras não, será possível incluir para todos dado que contem informação relevante? EU/SECO: (iii) constatação geral "(" A avaliação revela que Moçambique conseguiu consolidar ... ") é bastante positivo, mas a informação imediatamente após tende a não apoiar esta conclusão.

(i) realizada; (ii) parcialmente (iii) melhorada; (iv) melhorada; (v) Acrónimo português ainda usado em todo o documento, mas agora utilizado de forma consistente





EU: (iv) os avaliadores concluem que as pontuações para PI-4, 18 e 20 forma provavelmente demasiado positive em 2010 e consequentemente não houve uma real mudança de desempenho nos indicadores; este não foi bem clarificado ao longe do documento. SECO: (v) Acrónimos portugueses são usados ao longe do documento, o que dificulta a leitura. Algumas siglas são introduzidas sem serem soletrados por inteiro em primeiro lugar e alguns deles são usados de forma inconsistente (por exemplo, TA contra AT). Nós recomendamos uma verificação dupla em todas as siglas. SECO: (iv)em todas as tabelas ("mapas") foram traduzidos, o que coloca um problema na ligação entre a narrativa com as respectivas tabelas. Algumas partes parecem ser repetitivas e precisaria de edição. SECO: Devido à fraca qualidade da tradução em inglês, o relatório está em lugares não compreensível e precisaria de avaliação extensiva por uma pessoa familiarizada com GFP. Por favor, note também que os indicadores são traduzidos de forma diferente do que eles são nomeados de acordo com a metodologia PEFA-(com excepção da tabela no Assessment Summary).

Section 1 – Introduction



Secretariado PEFA/UE: A avaliação foi financiada pela Comissão Europeia; contudo, essa informação aparece somente na capa do relatório e o papel da U.E. como agencia líder não está explicado. O envolvimento do governo está referido no parágrafo n.º 1, mas não está explicado. Órgãos de fiscalização como o Tribunal Administrativo foram consultados. Porém, embora seja uma boa prática, a participação de entidades da sociedade civil não está mencionada, como meio de conferir (“triangular”) a informação utilizada. Não há nenhuma referência ao “PEFA Check” nem a arranjos de garantia de qualidade. Elegibilidade para o procedimento “PEFA check” requer que os termos de referência e o projecto de relatório sejam enviados a pelo menos quatro entidades encarregadas da revisão de qualidade, incluindo o Secretariado do PEFA e

Introdução foi melhorada Resposta parcial: Referencias ao papel da EC e ao envolvimento do Governo foram incluídas no início da avaliação resumida. Não foi incluída informação adicional sobre triangulação da informação e controlo de qualidade do relatório.





o Governo. A avaliação é elegível ao procedimento “PEFA Check” desde que os termos referência foram submetidos ao Secretariado: no entanto, o dispositivo de revisão da qualidade deveria ser detalhadamente explicado no relatório. O escopo da avaliação não está explicado em relação com a estrutura do governo central.

Section 2 – Background information



Secretariado PEFA: Algumas informações estão fornecidas sobre os resultados orçamentais. O mapa 3 apresenta dados úteis, embora não completos, sobre as receitas do governo central, despesas fiscais e desempenho global ; o mapa 4 apresenta dados sobre os gastos do governo central por classificação económica; e o mapa 5 apresenta dados sobre a dotação orçamental por sectores prioritários. O relatório descreve parcialmente o quadro jurídico e institucional para a GFP, assim como a repartição de responsabilidades no Ministério das Finanças, com uma descrição detalhada do sistema de gestão financeira do Estado (SISTAFE). EU: (i) Algumas fontes de informação de Mapa 5 e 6 podem ser melhoradas. (ii) incluir informação sobre a Resolução nº 7/2015 de 29 de Junho de 2015; (ii) O FMI não defende uma visão mais ampla. A visão existe e é bastante abrangente, o que falta é um plano global de implementação e reforço da coordenação da sua execução, bem como uma boa estratégia de sequenciação e mecanismos de controlo claros.

Não foi adicionada informação complementar. Resposta incompleta

Section 3 – Assessment of PFM systems, processes and institutions Indicador

/ dim Comentários sobre evidência e classificação Comparação com a avaliação

precedente Reacção avaliadores

PI-1 Secretariado PEFA: Classificação A correta com base na informação fornecida. GdM: Resultado das despesas agregadas comparados com o orçamento original aprovado – este indicador teve uma pontuação

A melhoria de A para B está claramente explicada.



positiva (A), uma vez que as dotações orçamentadas estarem consistentes com a execução. Os avaliadores justificam esta tendência positiva resultante da melhoria da abrangência do e-SISTAFE a cada vez mais unidades orçamentais (UGBs), maior eficiência e eficácia nos processos de elaboração do OE, gestão e execução orçamental, bem como de gestão da Tesouraria do Estado, o que se reflecte numa cada vez maior utilização da modalidade de execução pela via directa (que presentemente cobre cerca de 60% da despesa pública) e, por consequência, da Conta única do Tesouro (CUT). EU: o orçamento aprovado deveria ser utilizado como referencia; aqui referência é feita para a "proposta de Lei aprovada em 2013".

PI-2 (i) Secretariado PEFA: A classificação D não esta suficientemente evidenciada. A metodologia PEFA prevê o seguinte. “caso o numero de rúbricas orçamentais principais seja superior a 20, a variação da composição deverá ser avaliada face às rubricas mais volumosas que, no seu conjunto, perfaçam 75% do orçamento – devera haver um mínimo de 20 rúbricas representadas no caso da classificação administrativa ou programática – com as rubricas residuais agregadas num único credito”. O relatório explica que a avaliação cobre somente 33% da despesa total, sendo que existem mais de 20 UGB. O relatório deveria proporcionar a tabela que foi usada para pontuar a dimensão, mostrando : - 19 rúbricas cobrindo 75 % do orçamento - uma rúbrica residual incluindo o restante. SECO: o indicador deve basear-se em despesas totais repartidas por unidades administrativas - as PEFA "Fieldguide" recomenda o maior 20 e todo o resto como um 21. GdM: Avaliando a base de dados do orçamento foi possível verificar que esta rubrica encontra-se numa média de 22,8%, para as 30 UGB’s escolhidas pela avaliação. A segunda dimensão: “Montante médio de despesas realmente debitado a verba de contingências ao longo dos últimos 3 anos” e teve uma a positiva de A que significa que as despesas reais debitadas na

Pontuação não comparável com a pontuação de 2010 devido á alteração da metodologia.

Estamos cientes de não ter seguido na integra a metodologia, o que se deveu ao seguinte: - não foi nos fornecida informação no formato solicitado, mas sim dados brutos extraídos do sistema informático espalhados em 18 ficheiros excel separados. A equipa teve que dedicar muito tempo da missão para procurar interpretar e processar estes dados. - apesar deste constrangimento, conseguiu-se apurar o seguinte: presentemente existem mais de 1000 UGBs a todos os níveis. Excluindo UGBs denominadas “Encargos Gerais do Estado”, que não constituem instituições/unidades administrativas, só ao nível central existem cerca de 200 UGBs que somam 40% da despesa total. Sendo que as primeiras 30 UGBs, por si só agregam um terço da despesa, achou-se razoável, para efeitos de análise e mais prático para efeitos de apresentação no texto, usar esta amostra, uma vez que para chegar a 75% teria que se apresentar um mapa com centenas e centenas de UGBs (uma vez que após as primeiras 30 UGBs seleccionadas, as parcelas de despesa por cada UGB vai-se cada vez reduzindo mais). A análise foi igualmente feita com todas as UGBs de nível central e a pontuação “D” iria



verba para contingência foram em média inferiores a 3% do orçamento original, Neste sentido, a média de pontuações A e D deu um resultado D+ que com base na avaliação PEFA significa que o indicador está mal mas tende a melhorar. Comentário: a análise dos dados orçamentais mostraram uma media de 4,9%. Proposta: Dado a estes factos concordamos com a avaliação.

permanecer inalterada (pode se fornecer o ficheiro caso solicitado), ou seja a percentagem de desvio fica pior na medida em que são acrescentada UGBs. Pode ser apresentado o valor residual que porém iria constituir cerca de 70% da despesa total. Sobre o comentário do GdM: Não se percebe ao que se refere a aludida média de 4,9%.

(ii) Secretariado PEFA: A classificação A parece correta com base na informação fornecida. UE: o critério para obter o score A implica que as contingências representa <3% do orçamento inicial, o texto carece da indicação do %. Podia ser melhorada também no Mapa 10 (demostrando o % sobre orçamento aprovado.

Pontuação de 2015 não comparável com a pontuação de 2010 devido á alteração da metodologia.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em D+ mas agora incerto.

Não concordamos que a pontuação seja incerta (vide explicação acima). A pontuação para a dimensão ii é claramente “D”

PI-3 Secretariado PEFA: A classificação A parece correta com base na informação fornecida. Nota; seria útil análisar as receitas do IVA no modo líquido, excluindo reembolsos do IVA devidos aos contribuintes de IVA. Seria útil incluir também o estoque de potenciais restituições relativas às receitas de IVA cobradas, para dar alguma visão sobre a escala e a magnitude do problema.

Não comparável Mapa adicional com detalhe da composição da receita e valor dos reembolsos IVA incorporado

PI-4 (i) Secretariado PEFA: A classificação A pode estar correta mas seria útil proporcionar uma informação mas detalhada. A definição legal dos pagamentos em atraso no país não está explicada. O valor de 0,1% mencionado no paragrafo 87 esta baseado numa informação obtida a partir da ferramenta e-SISTAFE. O valor parece não significativo. O valor de 2% mencionado no paragrafo 88 está baseado somente numa presunção que contradiz os fortes limites e a falta de credibilidade do sistema monitoramento, mencionados na dimensão (ii). Essa presunção não está suficientemente evidenciada.

Não houve alterações na pontuação.

O texto foi revisto para clarificar o argumento e evidência adicional apresentada. Pontuação revista para C



Portanto, seria útil providenciar os dados que permitem calcular a percentagem de 0,1% mencionada no parágrafo 87.

(ii) Secretariado PEFA: A classificação D parece correta com base na informação fornecida.

A deterioração de B para D está explicada pelos constrangimentos descritos no relatório, o que implica que tais constrangimentos não existiam no tempo da avaliação anterior, ou então que não tinham sido avaliados. A evolução deveria ser melhor explicada.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em D+ mas agora incerto. SECO: os comentários da classificação económica sugerem que a pontuação é um D

PI-5 Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida. GdM: Classificação do orçamento (O sistema de classificação utilizado na formulação, execução e relatório do orçamento central do Governo) – A pontuação dada foi (B), sendo igual as avaliações feitas nos em 2007 e 2010, esta pontuação é dada tendo em conta que o Orçamento apresenta o classificador orgânico, Classificador económico da receita (CER) e da despesa (CED), Classificador funcional (GFS/COFOG) e Programática. No entanto, a CGE apresenta todos os classificadores menos o Programático o que teria penalizado avaliação. A não clareza da classificação usada para a elaboração do mapa PARP também foi outro factor não favorável. Comentário: Como forma de harmonizar a metodologia usada para elaboração do PARPA no orçamento e na Conta Geral do Estado o Governo, em 2013 a DNO e DCNP, harmonizou toda informação das instituições que entram no PARP segundo a classificação orgânica e económica, visto que anualmente existem UGB’s que são criadas e contribuem para a redução da pobreza, pelo que não constitui a verdade que não existe clareza na sua elaboração. Proposta: Classificação A Por fim os avaliadores não são claros ao afirmar que o classificador funcional ainda não alcança a necessária e

Sem alterações. GdM: É acatado o comentário sobre o Mapa Parpa Sobre o Classificador Funcional, os documentos orçamentais (ou seja Mapas do OE e REOs/CGE) mostram que ao nível de sub-funções o classificador é apresentado na CGE mas não nos Mapas do OE (enquanto o inverso acontece com o classificador programático). Daí as constatações sobre compatibilização entre documentos.



pretendida compatibilização entre documentos orçamentais ao nível das subfunções. Sugerindo-se que esta avaliação seja revista.

PI-6 Secretariado PEFA: A classificação C não está suficientemente evidenciada. No que diz respeito ao elemento 1, os tres itens exigidos devem ser presentes. A taxa de câmbio esta faltando, apesar de ser uma informação fundamental. Portanto, somente dois dos 9 padrões de referência de informações são atendidos pela documentação e a pontuação deve ser D. GdM: Abrangência das informações incluídas na documentação do orçamento (Tipologia e padrões de referência de informações contidas na mais recente documentação do orçamento)– para os avaliadores a classificação deste indicador foi negativa (C) nos 9 elementos previstos para se considerar as informações incluídas no orçamento abrangentes. Comentário: Na óptica do Governo o documento de fundamentação do Orçamento apresenta Informação da conjuntura macroeconómica internacional e nacional; previsão do envelope de recursos em que se apresenta informação das CGE dos últimos 2 anos passados, e a projeção para os próximos 3 anos, análise do desempenho dos indicadores fiscais comparados com os últimos 2 anos, , a composição do financiamento do défice, os dados resumidos das receitas e despesas segundo as principais rubricas e a estimativa do impacto das politica orçamental que serão implementadas. Relativamente à informação referente explicação das implicações para o orçamento de novas iniciativas de políticas públicas previstas e o impacto orçamental de todas as alterações relevantes na política fiscal e/ou algumas alterações importantes nos programas de despesa, importa realçar que esta informação foi apresentada nos orçamentos de 2012, 2013 e 2014. A avaliação que foi feita no PEFA faz menção a acções que vão ser implementadas em 2015, sendo que o objecto de análise são os documentos referentes aos anos anteriores. Proposta: Classificação B EU: nos perspectivas no future podia-se dar alguns propostas de "quick-wins" tal como (i) apresentar o "equilíbrio orçamental" (citéria

A deterioração de A para C está explicada por uma abordagem mais pormenorizada da avaliação actual, comparado com a avaliação anterior. Porém a avaliação atual podia ainda ser mais rigorosa aqui.

Secretariado PEFA: Realçar que sempre foi prática apresentar a taxa de câmbio, mas que houve a 2 ou 3 anos atrás uma escolha de passar a não faze-lo, de modo a não influenciar as expectativas do mercado. GdM: Para este indicador não houve deterioração em quanto tal, mas sim a aplicação da metodologia seguindo orientações metodológicas pormenorizadas não disponíveis aquando da avaliação 2010. A metodologia orienta para o uso da última proposta orçamental disponível para efeitos de avaliação deste indicador (neste caso 2015).



2) tal como na CGE em linha com a metodologia do FMI; (ii) stock da divida (citéria 4) tal como na CGE; (iii) incluir um anexo com os activos financeiros (citéria 5); (iv) incluir um texto narrativo sobre a política fiscal, politica de salários e do componente de investimento (citéria 8).

PI-7 (i) Secretariado PEFA: A classificação A não está suficientemente evidenciada. Segundo o relatório : - existem cerca de 60 institutos e fundos ao nível central (120) - a CGE apresenta receitas e despesas para 30 instituições autónomas (122) - o elenco das entidades do setor público não é exaustivo (123) - não é possivel obter uma cobertura exaustiva das receitas próprias cobradas por entidade publicas (124). Portanto. parece difícil afirmar que o nível de despesas (e receitas) extra-orçamentais não-relatadas represente menos de 1% do total do orçamento (critério da nota A). O valor da despesa extra-orçamentais não está apropriadamente avaliado nem estimado. As provas proporcionadas não fundamentam uma pontuação A. EU: O critério para obter "A" e que o nível de despesas extra-orçamentais seja <1%. Falta uma demostração/cálculo clara dos avaliadores para poder indicar um % aproximativo.

A melhoria de B para A está incerta.

Concordamos que o argumento pode ser melhor apresentado e o texto foi revisitado em função disso. Evidência adicional sobre receitas próprias foi apresentada e alguns aspectos clarificados. Contudo importa destacar que avaliação positiva é confirmada pela secção do Fiscal Transparency Assessment do FMI, que trata da Unidade do Orçamento (avaliada como sendo boa e de importância baixa no Summary Assessment against Fiscal Transparency Code), sendo que os principais problemas identificados são relativos a análise e gestão do risco fiscal agregado i.e. governos geral e sector público como um todo (mas não governo central que é o enfoque do PI-7.)

(ii) Secretariado PEFA: A classificação B não está suficientemente evidenciada. A pontuação B pode ser atribuída quando se tem a prova de que informações completas estão incluídas nos relatórios fiscais de todos os projectos financiadas por empréstimos e de pelo menos 50% dos projectos financiadas por doações. As provas adequadas relativas, por um lado a empréstimos, por outro lado a doações não são proporcionadas no relatório. Alem disso, segundo o relatório - não existe informação totalmente completa sobre projectos financiados externamente e não relatados no orçamento (128), - a ODAMOZ não está rigorosamente actualizada (129). Alem disso, a informação proporcionada está avaliada em termos de

Sem alterações. Incerto. O testo foi clarificado e evidência adicional apresentada para fundamentar a pontuação B



“percepção”(130) e “probabilidade” (131). Também, o relatório menciona no parágrafo 132, que os relatórios do SISTAFE estão em condições de permitirem extrair informação detalhada sobre projectos externos on-budget e executados tanto on-CUT, bem como off-CUT (através da incorporação de balancetes sumarizados de execução dos mesmos), o que consta dos documentos do OE e de prestação de contas”, mas nenhum resumo de dados está incluído no relatório. EU: a justificação para esta pontuação pode ser melhorada, B implica que todos os empréstimos são registados nos relatórios fiscais e que pelo menos 50% dos donativos são registados. O 70% mencionado no relatório refere-se a o que (donativos/emprestimos)? Qual é a fonte de informação os 70%.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em B+ mas agora incerto.

PI-8 (i) Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida. Nota. Abreviações tais como FCA, FIIA, PERPU devem estar incluídas na tabela da pagina 5.

Sem alterações.

(ii) Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na informação fornecida.

(iii) Secretariado PEFA: A classificação C pode estar correta, porém a informação providenciada não esta adequadamente detalhada. O prazo da consolidação e o volume das despesas/receitas consolidadas deveriam ser explicados. SECO/EU: não está claro se o que é realmente requerido está sendo abordado. C implica que a informação fiscal para pelo menos 60% das despesas do Gov sub. nac. seja consolidado dentro dos 24 messes num relatório anual. Qual será o % neste caso?

Sem alterações. A narrativa foi complementada pela informação adicional.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em B mas agora incerto.

Sem alterações.

PI-9 (i) Secretariado PEFA: A classificação C não está suficientemente evidenciada. A consolidação num documento único não está evidenciada.

Sem alterações. Vide para 157 “não tem sido prática a nível do MEF consolidar informações sobre os riscos fiscais num único documento” ou seja falta a visão geral consolidada apesar da maioria de AGAs/PEs



enviarem relatórios fiscais pelo menos uma vez por ano, o que justifica o C. Ou seja a falta de evidência é a evidência requerida nesse caso.

(ii) Secretariado PEFA: A classificação A não está suficientemente evidenciada. O fato de que os empréstimos dos governos infranacionais devam ser autorizados pelo governo Central não significa per se que os governos infranacionais não possam gerar responsabilidades fiscais para o governo central, uma vez dada a autorização. Falta também referência a outros riscos como crédito de fornecedores o despesas em atraso.

A significativa melhoria de D para A está explicada pelos avanços legais

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em D+ mas agora incerto.

PI-10 Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na informação fornecida. SECO: não está claro se para as várias dimensões a pontuação e o texto narrativo são alinhadas. GdM: Acesso público à informação fiscal chave–a classificação deste indicador foi (B), tendo sido a mesma das avaliações passadas. Comentário: Apesar dos avaliadores frisarem o Orçamento Cidadão no relatório como um instrumento de avanço na transparência fiscal, o mesmo não é tido em conta na avaliação, uma vez que este documento vem sendo divulgado mesmo antes da aprovação do OE, desde 2012, o que deixa transparecer que o Governo não tem feito esforços no sentido de melhorar a transparência fiscal nos últimos anos. Proposta: Classificação B+ EU: a principal razão para a não obtenção de classificação A é o fato de que o anúncio de adjudicação de contractos> $100 000 não é publicado sistematicamente. Isto pode ser mencionado aqui para melhorar a pontuação do indicador.

Sem alterações. GdM: Tanto o Orçamento Cidadão bem como o bom posicionamento no Open Budget Index são destacados como aspectos positivos na narrativa do documento de avaliação. Porém não constam entre os critérios de avaliação válidos para esta dimensão, que são muito específicos conforme descrito no Guião de Avaliação (Fieldguide) PEFA.

PI-11 (i) Secretariado PEFA: A classificação A não está suficientemente evidenciada. O relatório menciona somente que o calendário é “geralmente

Sem alterações.



cumprido”e não proporciona as datas reais de execução no que diz respeito ao último ciclo orçamentário. Portante a evidência não está suficiente.

(ii) Secretariado PEFA: A classificação A não está suficientemente evidenciada. E preciso mencionar claramente a aprovação dos tectos orçamentais pelo gabinete antes da divulgação da circular para justificar uma pontuação A.

Sem alterações. Incerto. Referencia é feita agora ao processo de aprovação dos tetos orçamentais pelo Conselho de Ministros antes da divulgação da circular.

(iii) Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na informação fornecida. Nota. Seria útil providenciar as data exatas de aprovação nos três últimos anos fiscais.

Sem alterações. O relatório não explica se a pontuação C atribuida em 2010 devia-se a eleições gerais ou a outros motivos.

O para 171 (comparação com avaliação 2010) menciona que em 2010 a pontuação para a componente (iii) foi igualmente prejudicada pela realização de eleições Gerais.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em B mas agora incerto. GdM: Ordem e participação no processo de orçamentação anual –este indicador obteve a classificação (C), sendo que teve a classificação (A) para as duas primeiras dimensões e (C) para a terceira dimensão. Dimensão 1 e 2: Obteve a classificação (A) devido, existência e cumprimento dum calendário orçamental estabelecido e Clareza/abrangência das instruções sobre a preparação das propostas orçamentais (circular orçamental ou equivalente) e nível de envolvimento político. Dimensão 3: A Aprovação pontual do orçamento pela Assembleia da República (nos últimos três anos) obteve uma classificação (C). Comentário: Discordamos com a classificação, considerando que nos últimos três anos a proposta do orçamento foi submetida à Assembleia da República até 30 de Setembro e aprovado sempre até 15 de Dezembro conforme estabelecido no Artigo 25 e 26 da Lei nº 9/2002 de 13 de Fevereiro que cria do SISTAFE. Uma excepção a regra aconteceu nos anos em que houveram Orçamentos rectificativos em 2011, 2013 e 2014, bem como o OE/2015 que foi um ano atípico pela transição do Governo pelo que não deve constituir objecto de análise. Proposta: Classificação (A).

Ao GdM: A semelhança da última avaliação, o processo eleitoral influenciou a pontuação deste indicador mas os avaliadores apenas seguiram a metodologia, que tem como referência as práticas ideais em matéria de GFP, mesmo destacando na narrativa as especificidades legais e institucionais de cada País que possam ter impacto na pontuação



PI-12 (i) Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na informação fornecida.

Sem alterações.

(ii) Secretariado PEFA: A classificação A parece correta com base na informação fornecida.

Sem alterações.

(iii) Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na informação fornecida. SECO: o texto narrativo parece sugerir que não é possível pontuar a dimensão, e então ele deve ser um D

Sem alterações.

(iv) Secretariado PEFA: A classificação D parece correta com base na informação fornecida. GdM: Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas de despesa e no orçamento Este indicador tem quatro dimensões nomeadamente: a) Preparação de previsões fiscais plurianuais e dotações funcionais – Este ponto obteve uma classificação de C e manteve a classificação anterior. Um (C) neste item significa que as previsões de despesas fiscais globais são preparadas pelo menos dois anos com base anual renovável, quando o ideal seria que fossem preparadas com uma antecedência de 3 anos. Comentário: As projecções fiscais foram sempre elaboradas numa base trienal e actualizados anualmente com base na nova informação macroeconómica. Proposta: Pontuação B b) Âmbito e frequência da análise de sustentabilidade da dívida – obteve uma pontuação (A) à semelhança das classificações anteriores. c) Existência de estratégias sectoriais com cálculos de custos plurianuais das despesas correntes e de investimento – foi atribuída uma pontuação (C), idêntica das classificações anteriores. Esta pontuação significa que existem demonstrações de estratégias para vários sectores importantes, contudo, as estratégias com custo substancial são apresentadas somente para sectores que representam 25% das despesas primárias ou as estratégias custeadas contemplam um número maior de sectores mas não são compatíveis com as previsões fiscais globais.

Sem alterações. GdM: Sobre os critérios de avaliação, incluindo exigências em termos de evidências para pontuar estas dimensões, bem como a própria metodologia de pontuação, remete-se ao documento de referência da metodologia PEFA e respectivo Guião de Avaliação (Fieldguide)



Comentário: Para os avaliadores a proposta do cenário deve constar quanto ira custar a implementação de cada estratégia sectorial em cada ano. No entanto, importa destacar que as propostas dos sectores são feitas com base nos planos estratégicos sectoriais tendo em conta os limites indicativos estimados para cada ano, pelo que se sugere a revisão desta dimensão. Proposta: Pontuação B d) Ligações entre orçamentos de investimento e estimativas de despesas futuras – obteve uma pontuação (C), relativamente superior a anteriormente atribuída. O C neste item significa que muitas das decisões de investimento possuem elos frágeis com as estratégias sectoriais e as implicações normais do seu custo somente são incluídas nas estimativas do orçamento a prazo em alguns casos. Comentário: o Orçamento de Estado apresenta o custo das actividades do Investimento anualmente, pese embora ainda não utilizar critérios para selecção de projectos. Importa realçar que os sectores com base nas suas prioridades inscrevem os seus projectos no orçamento. Proposta: Pontuação B Em resumo tratando-se de um indicador multidimensional a média da classificação (C+A+C+C) resultou num C+ que significa que há uma relativa tendência de melhoria do indicador. Tendo em conta os argumentos aqui evidenciados esperamos que a pontuação do indicador passe para (B+A+B+B) B+

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em C+ mas agora incerto.

Porque incerto?

PI-13 (i) Secretariado PEFA: A classificação A não está suficientemente evidenciada. Nota: a informação proporcionada nos parágrafos 184 até 187 diz respeito à dimensão (ii), isto é, ao acesso de contribuintes a informações sobre responsabilidades fiscais e procedimentos administrativos. Os parágrafos 181 até 183 e 188 são relevantes para fundamentar a pontuação A

Sem alterações. A narrativa for reorganizada e evidência adicional apresentada para fundamentar a pontuação



No entanto, a limitação do grau de discricionariedade das entidades envolvidas na determinação da matéria colectável e no apuramento de imposto a pagar não está evidenciada. Nota: a pontuação B apresentada na tabela da página 49 está errada e deve ser corrigida.

(ii) Secretariado PEFA: A classificação A não está suficientemente evidenciada. Os parágrafos 184 até 187, acima mencionados, proporcionam informação sobre a dimensão. No entanto, falta evidenciar claramente que a informação à qual o público têm acesso esta sendo actualizada. A informação providenciada no parágrafo 189 diz respeito ao indicador PI-14. O texto deveria ser reorganizado adequadamente.

Sem alterações. O texto foi melhorado e informação adicional fornecida para fundamentar a pontuação

(iii) Secretariado PEFA: A classificação A não está suficientemente evidenciada. O sistema de apelação existe mas a sua eficácia e a sua accessibilidade não estão evidenciadas, tal como o seguimento dado a suas decisões. SECO: não está claro a partir do texto narrativo se existe um Plano Anual da divida consistente com a estratégia de gestão da dívida

Sem alterações. A classificação foi revista de A para B em função dos comentários e de evidência adicional apresentada

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em A mas agora incerto. EU: parece ter inconsistência entre as pontuações na tabela e no texto.

PI-14 (i) Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida

Sem alterações.

(ii) Secretariado PEFA: A classificação A não esta suficientemente evidenciada. A existência das penalidades está bem evidenciada mas não o efeito coibidor das mesmas, nem sua administração coerente. E necessário proporcionar mais detalhes sobre o valor das multas e sobre a implementação nos fatos do sistema definido pela lei. A pontuação dessa dimensão não pode ser fundamentada somente na lei. Aliás, a informação providenciada no paragrafo 202, sugere que a pontuação deva ser reexaminada.

Sem alterações mas agora incerto.

Pontuação revista para B com base no comentário recebido e evidência adicional apresentada



(iii) Secretariado PEFA: A classificação A não esta suficientemente evidenciada. Uma classificação A exige que as auditorias existam para todos os principais impostos que aplicam Auto lançamento, o que não está evidenciado. O texto deveria também ser mais explícito e confirmar que os “princípios orientadores” da fiscalização contem critérios de risco.

Sem alterações. Pontuação revista para B com base no comentário recebido e evidência adicional apresentada

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado com A mas agora incerto.

Revisto para B

PI-15 (i) Secretariado PEFA: A classificação D parece correta com base na informação fornecida. UE: uma clarificação desta pontuação poderia ser melhorado, ou seja, o "fieldguide" indica 2 critérios: os rácios de cobrança de dívidas e de impostos atrasados. Este último é classificado como significativa (> 2%), no entanto rácio de cobrança da dívida é, aparentemente, estimado em 85%, o que poderia classificar para a taxa B (relação de cobrança de dívidas entre 75 e 90%). Não estamos propondo aumentar a classificação, apenas para documentar melhor a pontuação com base nos critérios estabelecidos.

A deterioração de C para D não está bem explicada.


Sem alterações

(iii) Secretariado PEFA: A classificação A parece correta com base na informação fornecida. Nota. O conteúdo da reconciliação, apresentada como parte integrante do processo de cobrança, poderia ser descrito com mas detalhe e o texto poderia confirmar que a mesma abrange explicitamente e simultaneamente os itens previstos para uma classificação A, isto é lançamentos, cobranças, atrasados e transferências.

Sem alterações

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em D+. Secretariado PEFA: A classificação foi omitida na tabela 5 (pagina 28).

PI-16 (i) Secretariado PEFA: A classificação A parece correta com base na informação fornecida.

Sem alterações

(ii) Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida.

Sem alterações

(iii) Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na Sem alterações



informação fornecida. Nota. O relatório deveria explicar o valor e a frequência dos ajustes que foram observados.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em C+

PI-17 (i) Secretariado PEFA: A classificação A não está suficientemente evidenciada. A informação fornecida nos parágrafos 229 até 231 justificaria uma pontuação A : porém, ainda faltam detalhes sobre cobertura do sistema, qualidade dos dados e diferencias, assim como sobre disponibilidade/ publicação dos relatórios. Também, os parágrafos 232 até 234 evidenciam fortes limites na abrangência do sistema de registo da dívida, o que poderia fundamentar uma pontuação mas baixa, sendo que a maioria do financiamento externo ainda está fora da CUT.


O SEC. PEFA considera que os limites constantes na dimensão (ii) influenciam a dimensão (i) e, portanto, o A não se justificaria. Do mesmo modo consideram que existe falta de detalhe quanto a alguns dados. Quanto ao primeiro aspecto, a metodologia separa as dimensões pelo que, e apesar da necessária visão de conjunto, as mesmas devem ser pontuadas separadamente. Vd. alteração ao texto. Opinião – De manter o A

(ii) Secretariado PEFA: A classificação B poderia estar correta mas seria necessário esclarecer a informação. O relatório deveria explicar melhor o impacto da contabilização de financiamentos fora da CUT. A informação providenciada nos parágrafos 232 até 234 diz respeito directamente ao sistema de registo da dívida mas não ao ritmo de consolidação dos saldos de caixo.


(iii) Secretariado PEFA: A classificação A poderia estar correta; porem, informações mas detalhadas seriam úteis. O paragrafo 236 não descreve as metas fiscais, não sendo suficiente, para justificar uma pontuação A, dizer somente que os sistemas são “bem definidos”.

Sem alterações, mas agora incerto.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em A mas agora incerto. GdM: Sobre os comentários a cerca de créditos externos fora da CUT, julga-se importante que fique consignado no relatório os esforços despendidos pelo Governo para reverter esta situação, como bem exemplifica o “Guião da execução orçamental on-CUT”, disponível na página da DNO desde 2009. SECO/UE: A pontuação A implica que os empréstimos e garantias são emitidos com base em critérios transparentes e metas fiscais. A Lei

Sobre os créditos e donativos off-CUT a evidência mostra que apesar destes esforços, persiste resistência por parte dos financiadores em canalizar apoio por esta via



orçamento inclui um valor máximo para sua emissão, no entanto, nem sempre foi respeitado - mais notoriamente, em 2013, uma garantia foi dada bem acima do limite de orçamento (caso EMATUM), - mais de 10 vezes o limite máximo legal. O Guia de campo indica que a avaliação deve referir-se ao último ano fiscal (2014), talvez por isso que é uma justificativa para não considerar EMATUM.

PI-18 (i) Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida. Note. A informação providenciada nos parágrafos 239 até 246 diz respeito ao grau de integração entre registos de pessoal e dados da folha de pagamento. Porém, falta uma conclusão clara que possa justificar a pontuação. EU: Faz – se referencia a uma prova de vida anual. Desconhecemos este processo, recomenda-se procurar evidências deste processo.

Sem alterações.

(ii) Secretariado PEFA: A pontuação C não está suficientemente evidenciada. A pontuação da dimensão (ii) deve apoiar-se no ritmo de actualização das alterações na folha de pagamento, o que não está evidenciado. A pontuação mencionada na tabela da página 58 é C enquanto a conclusão no parágrafo 248 leva a uma pontuação B. E preciso esclarecer.

Alterações incerto.

(iii) Secretariado PEFA: A pontuação B não está suficientemente evidenciada. O parágrafo 252 atribui uma pontuação C à dimensão (iii) ; porém a informação a qual se refere diz respeito à actualização, o que corresponde à dimensão (ii), enquanto informações sobre controles internos das alterações estão faltando. Aparamente, teve inversão das pontuações das dimensões ii) e iii). E preciso esclarecer.

NB. SECO solicita a evidência mas não é possível fazer cópia, apenas consultar e analisar os relatórios, o que foi feito.

(iv) Secretariado PEFA: A pontuação B não está suficientemente evidenciada. Sendo que “o grau de cobertura de todas as entidades não é total” parece difícíl atribuir uma pontuação B, cujo critério é a realização de uma auditoria “abrangendo todos os órgãos do governo”. Há também que especificar a frequência das auditorias.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em C+ mas agora incerto.

No diz respeito ao Indicador PI-18, procurou-se: Melhor distinguir as pontuações entre dimensões



E preciso reorganizar o texto e apresentar a informação de modo a justificar a pontuação dada a cada uma das quatro dimensões do indicador. GdM: (i) Sobre a ponderação de que o e-CAF ainda não está completo por não incluir dados do pessoal afecto às autarquias e empresas do Estado (n.º 193), deve ser evidenciado que isto se dá em função do gradualismo da reforma, visto que, num primeiro momento, somente está a ser implantada a gestão central e local. Em outras palavras, o e-CAF para autarquias e empresas do Estado virá aquando da implantação das correspondentes gestões no SISTAFE/e-SISTAFE. (ii) Em relação à fraqueza do e-folha em função de verificações manuais (n.º 197), releva destacar que a mitigação de tal fraqueza encontra-se no contexto da implementação do Sistema Nacional de Gestão de Recursos Humanos (SNGRH), e de seu correspondente sistema informático de apoio, cujo modelo conceptual já foi concebido e encontra-se em fase de análise para aprovação. (iii) No n.º 199 do relatório, afirma-se que “permanecem ainda por resolver, e sem solução aparente, os casos em que os pagamentos de salários são feitos através de adiantamento de fundos” em regiões onde o sistema bancário ainda não está disponível. Tal afirmação, contudo, não pode ser considerada como correcta, pois deixa de considerar os trabalhos em curso afectos ao designado “dinheiro móvel para pagamento de salários”. (iv) No tocante ao ponto 246 apresenta-se a seguir a descrição de como funciona o pagamento de salários para os sistemas paralelos: i. Os Sectores enviam para o CEDSIF/DPPF’s, os ficheiros de criações, efectividades e alterações de carácter permanente para o processamento. ii. O CEDSIF/DPPF procedem a introdução dos dados, cálculo automático de salários e produção de mapas que são enviados aos Sectores. iii. Após processamento nos sistemas paralelos, o CEDSIF/DPPF procede com emissão dos mapas para verificação por parte das Instituições, em caso de necessidade remetem para a correcção. iv. Terminadas as possíveis correcções, geram-se os ficheiros padrão para posterior carregamento no eCAF. Para não embaraçar ou impedir o carregamento dos funcionários transitados para o eFolha, o

(UE e Sec. PEFA e SECO); Reflectir os esclarecimentos da DNCP na dimensão (ii) o que levou a uma alteração da sua pontuação; Dar resposta à pergunta do CEDSIF. Uma profunda alteração na narrativa. Uma alteração da pontuação para “B”.



carregamento dos ficheiros padrão é feito após o término do carregamento do eFolha. No acto do carregamento, o sistema filtra os funcionários que reúnam condições de serem pagos via directa (FP deve possuir vinculação activa no eCAF e eSISTAFE), caso não, estes são devolvidos e pagos por outras vias, enquanto não regularizam as inconsistências detectadas no acto do carregamento. Depois do carregamento das folhas no eCAF, o Sector tem o acesso a mesma para verificar e proceder com a conformidade da folha através do perfil do Supervisor Sectorial da Folha de Salários, caso esta folha não esteja em conformidade com a impressa, o CEDSIF remove substituindo com a folha correcta. Nesta fase, é o último contacto que o Sector tem com a folha, pois, logo entra o roteiro para executar os passos subsequentes até ao pagamento. UE: parece ter inconsistência entre as pontuações na tabela e no texto e esta área beneficiou de muitas reformas recentemente, é importante serem detalhadas neste analise dado que parece que o desempenho piorou.

PI-19 (i) Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida.

Não comparável

(ii) Secretariado PEFA: A classificação D parece correta com base na informação fornecida. Nota. A pontuação dessa dimensão baseia-se na justificação dos contractos adjudicados por qualquer método que não seja um concurso aberto, não na quantidade dos mesmos, ou na sua proporção em relação ao número de concursos abertos.

Não comparável

(iii) Secretariado PEFA: A classificação D parece correta com base na informação fornecida.

Não comparável

(iv) Secretariado PEFA: A classificação D parece correta com base na informação fornecida.

Não comparável

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em D+. SECO: a partir do texto narrativa não é claro se todas as receitas (e não apenas impostos) são cobertos por pontuar este indicador. GdM: No n.º 226, afirma-se que a adjudicação apenas é notificada aos interessados. Tal afirmação, contudo, é equivocada, uma vez que não leva em consideração a publicação de adjudicações feita pelo Suplemento sobre contratação pública, da UFSA, no Jornal Notícias.




Sem Alterações


A deterioração de A para B está explicada.

(iii) Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na informação fornecida. Nota: A classificação poderia ser apoiada por taxas de erro em operações financeiras de rotina e informação sobre uso injustificado de procedimentos de emergência. O relatório deveria indicar se foi procurada informação por parte da auditoria externa (tribunal administrativo) ou interna.

A deterioração de B para C está explicada.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em C+.

PI-21 (i) Secretariado PEFA: A classificação A parece correta com base na informação fornecida. Nota: a classificação A exige que informações sejam providenciadas sobre as normas profissionais, o que abrange não somente as normas internas, como descrito no relatório, mas também as normas internacionais da auditoria.

A melhoria de B para A está explicada.


Sem Alterações

(iii) Secretariado PEFA: A classificação A não está suficientemente evidenciada. A evidencia diz respeito seguimento pela auditoria interna enquanto deveria explicar providencias tomadas pelos gestores em resposta à auditoria. Também falta informação sobre prazo.

A melhoria de C para A está explicada.

Vide novo paragrafo 318.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em B+. GdM: (i) No n.º 203, alega-se que o grau de cobertura de todas as entidades não é total por limitações da IGF (número de inspectores, etc.); contudo, há necessidade de se clarificar que à luz do disposto na legislação que dá suporte ao SISTAFE, bem como no Modelo Conceptual aprovado do Subsistema do Controlo Interno (SCI), não cabe à IGF a cobertura de todas as entidades, mas sim ao complexo de Unidades Funcionais (UF’s) do SCI. (ii) A respeito das restrições apontadas nos n.ºs 238 e 251 do relatório, há de ser salientado que as acções requeridas para a sua mitigação enquadram-se na implementação e implantação do já



mencionado SCI, com a revisão de todos os processos inerentes a fiscalização e auditoria, elaboração de novo manual, etc., conforme Modelo Conceptual já legalmente aprovado.

PI-22 (i) Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida. UE: o requisito para uma pontuação B é que as reconciliações bancárias acontecer pelo menos mensalmente, dentre das 4 semanas após o fim do mês. A última parte não é explicada na narrativa. Por favor, confirme que este requisito é cumprido.

Sem Alterações

(ii) Secretariado PEFA: A classificação B não esta suficientemente documentada. UE: o requisito para uma pontuação B é que as reconciliações bancárias acontecer pelo menos anualmente, dentro das 2 messes apos fim do período. Por favor, confirme que este requisito é cumprido.

Sem Alterações

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em B.

PI-23 Secretariado PEFA: A classificação D parece correta com base na informação fornecida. Nota. Falta informação sobre o sector da saúde.

Sem Alterações


A melhoria de C para B está explicada.

(ii) Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida. Nota. O prazo de 45 dias pode ser considerado compatível com critério de 6 semanas.

(iii) Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida. SECO: a pontuação e o texto narrativo parecem ser inconsistentes

Sem Alterações

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em B+.


Sem Alterações


Sem Alterações

(iii) Secretariado PEFA/EU: A classificação B não esta suficientemente evidenciada. Para fundamentar uma classificação B é necessário comprovar que as

A melhoria de B par C não esta explicada de acordo com o conteúdo do relatório.

Comentário adicional introduzido no paragrafo 358:



normas IPSAS o normas nacionais correspondentes sejam aplicadas. E preciso esclarecer se os padrões que se utilizam são comparáveis com as normas IPSAS.

‘consideramos que as melhorias verificadas se aproximam significativamente dos padrões exigidos pelas normas IPSAS, sendo com estas comparáveis’.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em C+ mais agora incerto.

PI-26 (i) Secretariado PEFA/UE: A classificação C não está suficientemente evidenciada. A pontuação C exige que a auditoria abrange pelo menos 50% do total das despesas do Governo central, enquanto o parágrafo estabelece que a cobertura fica aquém de 50%. Nota: a pontuação na tabela da seção 4.7 e o parágrafo 361 não são coerentes.

A melhoria de C para B esta explicada pelo uso crescente dos padrões internacionais de auditoria, mas permanece incerta em relação á cobertura da auditoria..

(ii) Secretariado PEFA: A classificação B não está suficientemente evidenciada. O critério da pontuação B é a apresentação do relatório de auditoria, no caso, o parecer do TA sobre a CGE, num prazo de 8 meses após o fim do período coberto, o que não está evidenciado na tabela 24 (prazo de 11 meses).

Sem alterações.

(iii) Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na informação fornecida.

A deterioração de B para C não está claramente explicada.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado com C+ mas agora incerto. EU: parece ter inconsistência entre as pontuações na tabela e no texto

PI-27 (i) Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na informação fornecida. Nota. A classificação B mencionada na tabela de pontuação assim como no anexo I parece estar errada. A falta de revisão sobre o Plano Económico e social não permite uma classificação superior a C.

A deterioração de A para C está explicado pelos requerimentos da metodologia. Sendo que a mesma não mudou, a explicação não convence.


Sem alterações

(iii) Secretariado PEFA: A classificação C não está suficientemente evidenciada. O criterio de avaliçào não é o momento em que a AR recebeu os documentos orçamentários, mas o prazo que foi dado à AR para

A deterioração de A para C não está claramente explicada.



examinar o orçamento. SECO: necessidade de verificar a pontuação se nenhum compromisso é registado; EU: o guia de campo 2012 indica como período crítico: a última concluída ano fiscal, que neste caso é 2014. Portanto, há um argumento para considerar os últimos 3 anos concluída como referência, que é 2012/2013/2014. A análise da evidência destes anos pode revelar que o Parlamento tinha 2 meses para analisar as propostas de orçamento.

(iv) Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na informação fornecida. EU: parece ter inconsistência entre as pontuações na tabela e no texto. As realocações orçamentais são documentadas nos REO´s e visíveis no e-SISTAFE. A justificação para o "C" pode ser que estas realocações ocorrem regularmente, 3 vezes num ano (REO I, REO II e REO III), enquanto o score B requer que sejamos só realizados 2 vezes/ano. O texto não fica claro por que o B score não é atribuído.

Sem alterações.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em C+.


Sem alterações.

(ii) Secretariado PEFA: A classificação C parece correta com base na informação fornecida.

Sem alterações.

(iii) Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida. Nota. A evidência sobre implementação das recomendações pelo governo é limitada.

Sem alterações.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em B+. UE: Informação adicionais relevantes: os relatórios do CGE incluem um capítulo com reporte sobre a implementação das recomendações do Parecer do ano n-2. O intervalo de tempo é o principal problema, e da qualidade da informação no CGE pode melhorar. SECO: Consideramos importante mencionar que, apesar de visitas de comissões parlamentares ao terreno para fiscalizar a implementação das recomendações, é muito difícil (ou não existente) encontrar provas da efectiva implementação pelo executivo. Gostaríamos de



sugerir para adicionar esta ressalva explicitamente.

D-1 (i) Secretariado PEFA: A classificação B parece correta com base na informação fornecida.

A deterioração de A para B está explicada.


Sem alterações.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em B+ (em vez de “B” como mencionado por engano no parágrafo 396). Também, a classificação está errada na tabela 5, pagina 28 (indicando A). EU: parece ter inconsistência entre as pontuações na tabela e no texto

D-2 (i) Secretariado PEFA: A classificação C pode ser correta mais uma informação mais detalhada deveria ser providenciada. De fato, o critério da pontuação C exige informação sobre os doadores que fornecem estimativas completas (quantos o fazem ? pelo menos a metade ? incluindo os 5 maiores ? que proporção ?).

Sem alterações

(ii) Secretariado PEFA: A classificação D parece correta com base na informação fornecida.

Sem alterações.

Overall Secretariado PEFA: Correctamente combinado em D+.

D-3 Secretariado PEFA: A classificação D parece correta com base na informação fornecida.

A deterioração de C para D está evidenciada.

Seção 4 Processo de reforma do Governo



Secretariado PEFA: Uma seção específica dedicada ao processo de reforma da GFP está incluída antes da avaliação da GFP e não depois, como recomendado pela metodologia. Essa seção (no 3 no relatório) contêm elementos sobre as reformas recentes ou em curso assim como alguns elementos sobre fatores institucionais. EU: (i) Esta seção é tão importante que deveria ter mais conteúdo discutindo as questões de forma mais aprofundada, especialmente considerando a familiaridade da equipe de avaliação com Moçambique. A avaliação PEFA por si só não dar informações suficientes para desenhar ou revisar um programa de reforma da GFP. No entanto, eu imagino que

Esta Seção mantem-se antes da avaliação dos indicadores

Resposta incompleta





os governos são geralmente muito interessados em que os avaliadores têm a dizer, os assessores devem razoavelmente ter um sentimento para o que são os obstáculo importantes ou restrições vinculativas na reforma da GFP, e, novamente, os avaliadores têm muita experiência de Moçambique. (ii) É comum constatar que os orçamentos são melhor desenhados do que implementado, mas em Moçambique que está dizendo o contrário, que as insuficiências de formulação do orçamento são um obstáculo a novas melhorias na execução orçamental. Em alguns casos uma melhor execução dará um incentivo melhor para a formulação do orçamento, este pode ser aplicável a Moçambique também?

Avaliação resumida



Secretariado PEFA Ainda está faltando no projeto de relatório uma avaliação resumida abrangente, fornecendo informação clara sobre os resultados da GFP e seu impacto sobre os objectivos fundamentais, bem como as tendências de desempenho. SECO: A avaliação resumida é muito bem escrita, em comparação com as parte restante do documento. É informativo e resume as principais conclusões e descreve os três resultados orçamentais, nomeadamente a disciplina fiscal agregada, alocação estratégica de recursos e prestação de serviços eficiente. A discussão sobre a implicação dos resultados orçamentais (budgetary outcomes) poderia ser um pouco mais detalhada.

A seção Avaliação Resumida foi incluída e fornece um quadro abrangente da GFP e a sua evolução

Resposta completa

avaliação do desempenho da gestão de finanças públicas 2015

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