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Governo do Estado do Ceará Conselho de Políticas e Gestão do Meio Ambiente – CONPAM
Secretaria da Ciência, Tecnologia e Educação Superior - SECITECE
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
Autores Marcelo Pereira de Souza
Isabel Silva Dutra de Oliveira Conceição Maria de Albuquerque Alves
Nájila Rejanne Alencar Julião Cabral
PROJETO DE CONSERVAÇÃO E GESTÃO SUSTENTÁVEL DO BIOMA CAATINGA – MA TA BRANCA
Fortaleza – CE Abril/2009
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SUMÁRIO
Lista de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .03
Lista de Abreviaturas e Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .04
1. Apresentação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .05
2. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 09
3. Avaliação Ambiental Estratégica – conceito e importância . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
4. Diferença entre Avaliação Ambiental Estratégica e Estudo de Impacto Ambiental . . . .17
5. Exemplos de Avaliação Ambiental Estratégica no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
6. Origens e Fundamentos da AAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
7. Métodos de Avaliação Ambiental Estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
8. Etapas da Avaliação Ambiental Estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
9. Considerações finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
10. Referências Bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
11. Sobre os autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
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LISTA DE FIGURAS Figura 01 – Municípios Cearense de intervenção do Projeto Mata Branca . . . . . . . . . . . . 07
Figura 02 – Quadro das principais lacunas da prática de AIA no Brasil . . . . . . . . . . . . . . 11
Figura 03 – Características de implementação da AAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Figura 04 – A AAE facilita a integração das questões de ambiente e
sustentabilidade no processo de decisão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
Figura 05 – Quadro Comparativo entre AAE e EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Figura 06 – Quadro de exemplos de experiências brasileiras de AAE, de 1998 a 2007 . . .19
Figura 07 – Histórico da Avaliação Ambiental Estratégica no mundo . . . . . . . . . . . . . . . .21
Figura 08 – A prática da avaliação de Impacto em cascata em
um sistema de planejamento de turismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Figura 09 – Quadro de Processo Integrado de Avaliação Ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . .24
Figura 10 – Quadro Resumo de AAE e processo de tomada de decisão . . . . . . . . . . . . . . 27
Figura 11 – Avaliação Ambiental e os sistemas socioecológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avaliação Ambiental Estratégica
AIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Avaliação de Impacto Ambiental
Conama . . . . . . . . . . . . . . . . .Conselho Nacional do Meio Ambiente
Coema . . . . . . . . . . . . . . . . . .Conselho Estadual do Meio Ambiente - Ceará
CONPAM . . . . . . . . . . . . . .Conselho de Políticas e Gestão do Meio Ambiente do Ceará
CONSEMA . . . . . . . . . . . . . Conselho Estadual do Meio Ambiente – São Paulo
EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Estudo de Impacto Ambiental
EPIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . Estudo Prévio de Impacto Ambiental
GASBOL . . . . . . . . . . . . . . . Gasoduto Brasil-Bolívia
GEF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Global Environmental Fund
ICID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conferência Internacional sobre Impactos de Variações
Climáticas e Desenvolvimento Sustentável em Regiões Semi-áridas
ICMS . . . . . . . . . . . . . . . . . . Imposto sobre Circulação de mercadorias e Serviços de
Transportes Intermunicipais, interestaduais e telefonia
ISA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Índice de Sustentabilidade Ambiental
MMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ministério do Meio Ambiente
PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Políticas, Planos e Programas
PSMV . . . . . . . . . . . . . . . . . Programa Selo Município Verde
RIMA . . . . . . . . . . . . . . . . . .Relatório de Impacto do Meio Ambiente
UGP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Unidade Gerencial de Projeto
USCEQ . . . . . . . . . . . . . . . . . US Council for Environmental Quality
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1. Apresentação
O estado do Ceará, por intermédio do GEF Mata Branca, de responsabilidade da
Unidade Gerencial de Projeto (UGP), CONPAM, alicerçado em políticas públicas que
destacam o viés da sustentabilidade, deve realizar a Avaliação Ambiental Estratégica do
Projeto de Conservação e Gestão Sustentável do Bioma Caatinga (Projeto Mata Branca).
A presente apostila é parte integrante deste processo, com o objetivo de trazer, de
maneira sucinta, o conteúdo necessário ao entendimento da Avaliação Ambiental
Estratégica (AAE) como uma ferramenta de apoio à decisão, nos processos de gestão
ambiental e territorial, por se constituir em avaliação sistemática dos impactos ambientais
das decisões tomadas em nível de Políticas, Planos e Programas (PPP).
Serão abordados os seguintes temas: Avaliação de Impacto Ambiental como
instrumento de política ambiental; a modalidade Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) –
avaliação de impactos em níveis estratégicos de decisão; suas origens e fundamentos,
objetivos, conceitos fundamentais e âmbito de aplicação; o modelo europeu por meio da
Directiva Europeia 2001/42/CE e exemplos da experiência internacional e nacional.
O estado do Ceará se destaca no cenário nacional, por sua visão pioneira em termos
de políticas ambientais, a exemplo da Política Estadual de Recursos Hídricos (1992), a
primeira em âmbito nacional.
É importante se fazer o registro histórico dos acontecimentos no estado do Ceará,
que tiveram repercussão na elaboração das políticas públicas estaduais. A capital cearense
foi, em janeiro de 1992, a sede da ICID (Conferência Internacional sobre Impactos de
Variações Climáticas e Desenvolvimento Sustentável em Regiões Semi-áridas), que trouxe
como resultado imediato o compromisso assumido pelos tomadores de decisão de elaborar
as estratégias de desenvolvimento pautadas nas premissas e conceitos de sustentabilidade.
A mencionada Conferência serviu de base para a Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio 92.
Durante a sessão de abertura da ICID, em Fortaleza, cabe destacar as palavras do
então Governador do estado do Ceará, Cid Ferreira Gomes: “Fiquei vivamente
impressionado com o interesse e o conhecimento do Sr. Maurice Strong a respeito das
regiões semiáridas e aceitei o seu desafio de fazer do nosso Estado um caso de
compromisso com o desenvolvimento sustentável. O Ceará é o experimento que nós temos,
pela mobilização do nosso povo, pela responsabilidade das suas lideranças e pela
capacidade de implementar novas políticas. Apesar de uma política de desenvolvimento
6
sustentável só se manifestar em médio e longo prazos, a sua execução deve iniciar-se de
imediato, baseada na promoção do desenvolvimento econômico, respeitando o meio
ambiente, e numa forte política de aperfeiçoamento dos nossos recursos humanos”.
Cisne (2002) afirma que o desenvolvimento sustentável tem sido perseguido como
meta maior do Governo do estado do Ceará, com visão de longo prazo e processo
participativo, que implicam na equidade social, intra e entre gerações e no
desenvolvimento endógeno.
Em 1995, é publicado o Plano de Desenvolvimento Sustentável (1995-1998), do
qual se destacam os seguintes aspectos (CEARÁ, 1995):
- conscientização da preservação ecológica, materializada na montagem de aparato
institucional e regulatório das questões ambientais;
- dinamismo e diversificação da indústria, com desconcentração no sentido da
interiorização;
- melhoria nas condições gerais de educação, saúde e saneamento básico;
- progresso na área científico-tecnológica, com a consolidação de um sistema público de
ciência e tecnologia.
O Projeto Mata Branca tem intervenção direta no bioma Caatinga e deve repercutir
no desenvolvimento territorial de 68 municípios cearenses. Assim sendo, a Avaliação
Ambiental Estratégica, por suas características e seu objetivo, deve possibilitar aos
tomadores de decisão visualizar os cenários de oportunidades e riscos que o Projeto
abrange e facilitar aos órgãos ambientais competentes a análise e orientação dos caminhos
ou escolhas a fazer, no sentido de garantir a manutenção da qualidade ambiental, em
horizonte temporal, na área de intervenção do Projeto.
A Figura 01 mostra, em verde claro, os municípios de intervenção do Projeto Mata
Branca. Os municípios, em verde escuro, são também de intervenção e possuem Unidades
de Conservação, que são, portanto, áreas prioritárias de intervenção do Projeto.
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Figura 01 – Municípios Cearense de intervenção do Projeto Mata Branca
Fonte: IPECE, 2006.
O estado do Ceará, desde 2003, implementou programa de certificação ambiental
pública em seus municípios, por meio do Programa Selo Município Verde (PSMV), que
tem como resultado direto o Índice de Sustentabilidade Ambiental (ISA), oriundo das
8
avaliações: Avaliação por Gestão Ambiental, Avaliação por Desempenho Ambiental e
Avaliação por Mobilização Ambiental. Este programa tem mudado a face dos municípios
cearenses, pois permite que o viés ambiental esteja presente na pauta das discussões, em
âmbito local, uma vez que a avaliação é anual, orientada para o compromisso do município
para sustentabilidade ambiental, as avaliações são realizadas por equipe multidisciplinar,
autônoma, independente, compromissada e responsável. O estado do Ceará, atualmente,
possui 132 municípios (dos 184 em sua totalidade) com Conselhos Municipais de
Desenvolvimento e Meio Ambiente (Comdema) em plena atividade; este resultado
satisfatório deve-se ao PSMV, em virtude do mencionado programa fazer uma única
exigência de participação do município: que o mesmo possua Comdema e que este esteja
operando com reuniões regulares.
Ainda em esfera estadual, em dezembro de 2007, houve a criação e regulamentação
referente a um dos instrumentos avançados de gestão ambiental, o ICMS Socioambiental,
que tem sua redistribuição dos 25% aos municípios divididos da seguinte maneira: 18%
segundo Relatório de Qualidade Educacional (RQE), 5% segundo Relatório de Qualidade
da Saúde (RQS) e 2% segundo Relatório de Qualidade do Meio Ambiente (RQA). O
Decreto regulamentar coloca, textualmente, que a partir de 2012, o PSMV deve ser o
critério utilizado para referenciar o RQA..
9
2. Introdução
Em 1981, é instituída no Brasil, a Política Nacional do Meio Ambiente, cujo
objetivo é a compatibilização do desenvolvimento socioeconômico com a manutenção da
qualidade ambiental, em território nacional. O art. 9o, da Lei no 6938, de 31 de agosto, traz
13 (treze) instrumentos de política ambiental, dentre os quais está a Avaliação de Impacto
Ambiental (AIA), em seu inciso III (BRASIL, 1981).
Souza (2000) comenta que os instrumentos são os mecanismos que possibilitam o
alcance dos objetivos a serem perseguidos; é o “de que maneira se implementa a política”.
O mencionado autor admite que as políticas devam apresentar, também, os objetivos e os
aspectos institucionais (quem são os atores responsáveis).
No Brasil, a resolução Conama no 01, de 1986, traz os requisitos para a elaboração
do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório de Impacto do Meio
Ambiente (RIMA). Essa modalidade de AIA tem por finalidade estudar a viabilidade
ambiental de empreendimentos ou atividades, portanto tem um caráter pontual. Assim
sendo, Burian (2006) relata que surgiram os Estudos de Impacto Ambiental e os
respectivos RIMAs, a partir de meados da década de 1980, por meio da mencionada
resolução, representando o início do período em que o processo de licenciamento
ambiental, que não se esgota com o EIA e o RIMA, passou a ter um peso mais
significativo dentro da implantação de empreendimentos.
Momtaz (2002) e Wang, Morgan e Cashmore (2003) compartilham a idéia de que a
origem da obrigatoriedade de EIA e de RIMA deve ser atribuída, de algum modo, às
imposições das agências bilaterais ou multilaterais de financiamento, a exemplo do Banco
Mundial (Banco Interamericano de Desenvolvimento), com conseqüências na legislação
brasileira.
A Constituição do Brasil reiterou a importância de fixar normas para proteção
ambiental, trazendo um capítulo inteiro (Capítulo VI do Título VIII – Da Ordem Social)
relacionado com meio ambiente. O art. 225 diz textualmente: “Todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para presentes e futuras gerações”. E mais: “Exigir, na forma da lei, para
instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do
meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade” (BRASIL,
1988).
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O EIA, assim designado pela Resolução nº 01 de 1986 do CONAMA, ou EPIA,
constitui-se no primeiro instrumento constitucional da Política Nacional do Meio Ambiente
a oferecer os elementos necessários para que o órgão ambiental competente possa emitir
juízo de valor, favorável ou desfavorável, ao empreendimento, concedendo ou não a
autorização para a construção.
O modelo padrão de avaliação de impactos falha ao desconsiderar a capacidade de
decisão daqueles que seriam diretamente atingidos pelos empreendimentos (Brown e
Jacobs, 1997; Burian, 2006), chamando atenção para a ausência de instrumentos que
assegurem a participação popular, a exemplo da Avaliação Ambiental Estratégica. O fato é
que o EIA, embora tenha representado um avanço, ainda é insuficiente como instrumento
para inclusão de desenvolvimento sustentável, pois sozinho, e sem articulação com os
demais instrumentos de política ambiental, não é capaz de atender os objetivos de
sustentabilidade, em perspectiva global. Bruhn-Tysk e Eklund (2002) admitem que
somente um documento mais abrangente como a AAE poderia representar um importante
passo nesse sentido.
Teixeira (2008) apresenta a Figura 02, que mostra as principais lacunas da
Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil, cujas informações foram oriundas do
Seminário “Vinte Anos de Licenciamento Ambiental no Brasil” realizado em outubro de
2006, em São Paulo, e promovido pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA).
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Figura 02 – Quadro das principais lacunas da prática de AIA no Brasil
Aspectos Principais lacunas
Normativos e
procedimentais
A falta de regulamentação apropriada: padrões de qualidade ambiental, critérios de avaliação e de revisão de estudos, procedimentos específicos para avaliação ambiental por setor econômico; Procedimentos de avaliação ambiental e de licenciamento ambiental desconectados do contexto de proposição e planejamento de projetos e não ajustados a outros instrumentos de gestão ambiental, em particular a monitoração e a auditoria ambiental. A falta de revisão e adequação dos procedimentos de avaliação ambiental vis-à-vis à demanda de uso de recursos ambientais pela nova dinâmica de investimentos no País.
Institucionais A fragilidade das instituições ambientais, que experimentam problemas de recursos humanos, técnicos e financeiros, para fazer valer os requisitos da prática da AIA e do licenciamento ambiental; Superposição de competências e falta de coordenação das instituições responsáveis por outros instrumentos que são parte do processo de licenciamento, isto é, concessão de outorgas e de autorizações à supressão de vegetação.
Técnicos A baixa qualidade técnica dos termos de referência dos estudos ambientais e por conseqüência dos próprios estudos; a pouca capacidade instalada em técnicas de previsão de impactos ambientais; a ineficiência dos procedimentos de comunicação social e participação do público; a falta de verificação do cumprimento das condições de licenças concedidas e da avaliação contínua da mitigação de impactos, a desconsideração continuada da cumulatividade dos impactos e da sinergia de efeitos.
Legais A “judicialização” da tomada de decisão do licenciamento. Poucas normas específicas e claras (o que possibilita a intervenção contínua do Ministério Público).
Fonte: Teixeira (2008)
A prática da AIA de projetos e do licenciamento ambiental no Brasil tem revelado,
também, a crescente percepção de grupos de interesse da necessidade de se incorporar
novas ferramentas ao processo de licenciamento ambiental, de interferir nos planos e
programas geradores dos projetos de infra-estrutura e de avaliar os impactos cumulativos
decorrentes (MMA, 2002). Esse novo quadro se estrutura com base em cinco argumentos,
conforme Teixeira (2008), que compreendem:
(i) que é possível identificar e evitar nas etapas de formulação de políticas públicas, planos
e programas de desenvolvimento alguns tipos de impactos;
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(ii) que a variável ambiental não é considerada na tomada de decisão que define os projetos
de investimentos, sendo tratada somente no licenciamento quando da abordagem dos
possíveis impactos;
(iii) que a análise individual de projetos dificulta a identificação e a avaliação de impactos
cumulativos decorrentes da implantação de vários empreendimentos numa mesma região;
(iv) que os projetos de grande impacto ambiental representam, via de regra, baixa
consistência nas justificativas técnicas, políticas, institucionais e legais em termos das
alternativas selecionadas;
(v) que a falta de envolvimento da sociedade no processo de planejamento e de tomada de
decisão que define os projetos de investimentos determina que estes só sejam conhecidos
no processo de licenciamento ambiental, o que pode contribuir para o acirramento de
conflitos socioambientais.
Visando preencher as lacunas da prática de AIA, antecipando a avaliação ambiental
para o nível de planejamento, nos últimos dez ou quinze anos tem sido estabelecido em
diversos países um novo instrumento denominado Avaliação Ambiental Estratégica
(BURIAN, 2006). Em âmbito nacional, não há regulamentação para a modalidade
Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), que tem por finalidade a inserção da variável
ambiental no processo de Políticas, Planos e Programas.
No Brasil, tramita na Câmara Federal o Projeto de Lei no 2072, de 2004, de autoria
do Deputado Fernando Gabeira e Relatoria do Deputado Leonardo Monteiro, que versa
sobre alteração da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, a fim de dispor sobre a Avaliação
Ambiental Estratégica de políticas, planos e programas. Na justificação do projeto, alega-
se que é fundamental, porém insuficiente, a implementação de Estudo de Impacto
Ambiental (EIA) no âmbito dos processos de licenciamento ambiental, pois ele abrange
apenas empreendimentos específicos. Daí, o efeito cumulativo gerado por um conjunto de
empreendimentos decorrentes de políticas, planos e programas governamentais não estaria
convenientemente contemplado na legislação pátria, razão principal da proposição que se
apresenta (BRASIL, 2004).
Tramitam ainda outros dois projetos de lei, o PL 3.729/04 (do Deputado Luciano
Zica) e o PL 3.957/04 (da Deputada Ann Pontes). Essas duas proposições também prevêem
que planos e programas (e ainda políticas, no caso do segundo projeto de lei)
potencialmente causadores de impacto ambiental possam ser submetidos a processo de
licenciamento ambiental (BRASIL, 2004).
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O MMA (2002) relata que o licenciamento e a avaliação de impacto ambiental são
instrumentos cujos objetivos limitam-se a subsidiar as decisões de aprovação de projetos
de empreendimentos individuais, e não os processos de planejamento e as decisões
políticas e estratégicas que os originam. As questões e situações conflituosas em termos do
uso dos recursos e da proteção ambiental surgidas nas diferentes etapas de formulação de
políticas públicas e planejamento devem ser respondidas e solucionadas por meio de um
processo seqüencial de entendimento e avaliação das conseqüências ambientais de sua
implementação. Reconhece MMA (2002) que esta foi uma das razões por que se
desenvolveu a AAE, que é, reconhecidamente, o instrumento de política ambiental
adequado para promover a articulação das várias dimensões de uma dada política, um
plano ou um programa de desenvolvimento, permitir que se explicitem com clareza seus
objetivos e as questões ambientais relacionadas à sua implementação, orientar os agentes
envolvidos no processo e indicar os caminhos para sua viabilização econômica, social e
ambiental, facilitando ainda a avaliação de impactos cumulativos porventura resultantes
das diversas ações a serem desenvolvidas.
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3. Avaliação Ambiental Estratégica – conceito e importância
Conforme Ahmed; Mercier e Verheem (2005), a Avaliação Ambiental Estratégica é
uma ferramenta disponível para integrar as dimensões da sustentabilidade dentro das
políticas, planos e programas dos países. A AAE é participativa, dando voz àqueles que
são afetados pelas políticas, planos e programas.
A AAE auxilia os tomadores de decisão a obter melhor compreensão sobre como os
aspectos: ambiental, social e econômico convivem juntos (OECD, 2006). Sem esta
compreensão, existe o risco de que o sucesso do desenvolvimento de hoje se transforme
nos desafios ambientais de amanhã. Em síntese, a AAE auxilia os tomadores de decisão a
pensar as conseqüências de suas ações (OECD, 2006).
Importante ressaltar que a AAE deve ser aplicada nos estágios iniciais da tomada de
decisão, no sentido de: (1) auxiliar nas políticas, planos e programas e (2) assegurar seu
potencial de eficácia e sustentabilidade.
Jiliberto (2002) relata que o objetivo principal da AAE é mudar a maneira que as
decisões são tomadas integrando os valores ambientais dentro do processo da tomada de
decisão. O mencionado autor adiciona que dependendo do sistema de decisão, resultado
satisfatório não será alcançado caso os procedimentos e métodos da AAE se basearem em
procedimentos e métodos modificados do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), em parte
porque a AAE lida com conceitos e não com atividades (em termos de locação e tipologia),
ou seja, o objeto da avaliação é diferente e mais complexo.
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é um instrumento de avaliação de
impactos estratégica cujo objetivo é facilitar a integração ambiental e a avaliação de
oportunidades e riscos de estratégias de ação no quadro de um desenvolvimento
sustentável. As estratégias de ação estão fortemente associadas à formulação de políticas e
são desenvolvidas no contexto de processos de planejamento e programação
(PARTIDÁRIO, 2007a). A mencionada autora menciona que os objetivos gerais da AAE
são: (1) contribuir para um processo de decisão ambiental e sustentável; (2) melhorar a
qualidade de políticas, planos e programas; (3) fortalecer e facilitar a AIA de projetos e (4)
promover novas formas de tomar decisão.
A Figura 03 traz as características de implementação da AAE.
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Figura 03 – Características de implementação da AAE
Integrada - Assegura uma avaliação ambiental apropriada para todas as
decisões estratégicas relevantes, para o alcance do desenvolvimento
sustentável;
- Endereçado às interrelações dos aspectos biofísicos, sociais e
econômicos;
- É obrigatório para políticas de setores e regiões relevantes.
Orientada para
sustentabilidade
- Facilita a identificação de opções de desenvolvimento a
alternativas que são mais sustentáveis1
focada - prover informação confiável, suficiente e usual para o
planejamento de desenvolvimento e tomada de decisão;
- é direcionado para as características do processo de decisão;
- é efetivo em custo e tempo.
responsável - é de responsabilidade das agências competentes para que as
decisões estratégicas sejam tomadas;
- é desenvolvida com profissionalismo, rigor, imparcialidade e
equilíbrio;
- é sujeita a auditoria e verificação independentes;
- documenta e justifica como as questões de sustentabilidade são
levadas em consideração na tomada de decisão.
participativa - informa e envolve o público interessado e afetado, bem como os
órgãos governamentais em todo o processo de tomada de decisão;
- tem informação clara e fácil, e assegura acesso suficiente para
todas as informações relevantes.
interativa - assegura acessibilidade dos resultados da avaliação cedo o
suficiente para influenciar no processo de tomada de decisão e
inspirar o planejamento futuro;
- prover informação suficiente sobre os impactos da implementação
de uma decisão estratégica, para julgar o quanto determinada
decisão pode ser revisada e providenciar uma base para decisões
futuras. 1 que contribui para todas as estratégias de desenvolvimento sustentável conforme colocado na Rio 1992 e definido em políticas específicas. Fonte: IAIA (2002).
16
Os princípios de responsabilização, de participação e de transparência são
fundamentais na AAE, relata Partidário (2007a), bem como a sua capacidade de
acompanhar, de modo interativo e facilitador, os ciclos de preparação, execução e revisão
que caracterizam os processos de planejamento e de programação, de maneira a influenciar
a formulação e discussão de estratégias de ação, bem como apoiar a decisão sobre as
opções de desenvolvimento quando as mesmas ainda se encontram abertas.
Conforme Figura 04, a AAE atua preferencialmente sobre o processo de concepção
e de elaboração de PPPs, e não sobre o seu resultado, de maneira a facilitar a integração
das questões ambientais e de sustentabilidade. Caratti et al. (2004) informam que para
aumentar a sua eficácia, a AAE deve adaptar-se estrategicamente ao processo de decisão,
seguindo o designado modelo de AAE centrado na decisão.
Figura 04 - A AAE facilita a integração das questões de ambiente e sustentabilidade no processo de decisão (de planejamento ou de programação)
Fonte: Partidário (2007a)
Um dos grandes desafios da AAE está na capacidade de se avaliar os potenciais
riscos e as possíveis oportunidades das estratégias de desenvolvimento territorial, levando
em conta as premissas da sustentabilidade. Partidário (2007a) entende que a AAE permite
“julgar” o mérito ou os riscos de prosseguir determinadas estratégias de desenvolvimento
territorial e, eventualmente, propor melhores direções para as estratégias a seguir. Continua
a mencionada autora que a aplicação da AAE necessita de dispor de um quadro pol´tico
estável e de linhas de orientação (por exemplo, no caso do estado do Ceará, as estratégias
estaduais de desenvolvimento sustentável) em relação ao que possa ser um futuro desejável.
concepção
Ambiente e sustentabilidade
aprovação
elaboração
discussão
revisão
execução
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4. Diferença entre Avaliação Ambiental Estratégica e Estudo de Impacto
É importante esclarecer as diferenças entre EIA e AAE. A AAE é vista como um
auxiliar a decisão, uma ferramenta para planejamento. Sob esta perspectiva, a AAE
incorpora avaliações de ambas iniciativas políticas e, ainda, planos e programas que têm
referências físicas e espaciais (por exemplo: planos regionais e locais, programas de
desenvolvimento regional, entre outros)
Enquanto a AAE é uma ferramenta de avaliação para estabelecimento de
sustentabilidade ou escala de entendimento de programas e planos, o EIA é mais aceito e
utilizado como ferramenta que identifica impactos em nível de projetos individuais.
A Figura 05 traz, resumidamente, as diferenças entre AAE e EIA.
Figura 05 – Quadro Comparativo entre AAE e EIA
Avaliação Ambiental Estratégica Estudo de Impacto Ambiental
estratégica Projeto específico
Aplicado a políticas, planos e programas Aplicado a projetos individuais
regional Local
Pode considerar os efeitos cumulativos de
vários planos e programas
Dificuldade em considerar efeitos
cumulativos
Maior nível de flexibilidade Foco em impactos de projetos específicos
Caráter pro-ativo e informa propostas de
desenvolvimento
Caráter reativo de uma proposta específica
É um processo contínuo Tem começo e fim bem definidos
Avalia impactos cumulativos e identifica
implicações e questões para o
desenvolvimento sustentável
Avalia impactos diretos e seus benefícios
Tem uma perspectiva ampla e um nível
menor de detalhes para providenciar uma
visão geral do contexto
Tem uma perspectiva menor e um maior
nível de detalhamento
Fonte: Adaptado de CSIR (1996); MMA (2002).
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5. Exemplos de Avaliação Ambiental Estratégica no Brasil
Apesar de não haver legislação brasileira pertinente a AAE, em virtude da
obrigatoriedade, por parte das agências de fomento (a exemplo do Banco Mundial), em
realizar essa ferramenta de política ambiental, existem iniciativas em âmbito nacional
sendo realizadas.
Teixeira (2008) informa que o primeiro momento da experiência de AAE é
ilustrado por dois processos importantes: a tentativa de estruturação de um sistema de AAE
pelo CONSEMA em São Paulo e pela primeira experiência em AAE no Brasil, datada de
1994, ligada à construção do gasoduto Brasil-Bolívia (GASBOL).
No caso do Estado de São Paulo, Teixeira (2008) registra a tentativa de
regulamentação do uso da AAE de modo a ampliar a aplicação da avaliação de impacto
ambiental para políticas e programas setoriais, fundamentada na percepção das limitações
da avaliação ambiental aplicada a projetos individuais, conforme a experiência acumulada
pela prática de análise de EIA desde 1987. Por decisão do Conselho Estadual de Meio
Ambiente (CONSEMA), estabeleceu-se, em 1994, uma comissão com o objetivo de
analisar e propor sistema que possibilitasse a avaliação das questões ambientais nas
instâncias de formulação de políticas, planos e programas de interesse público, cujo
modelo proposto seguiu abordagem fortemente influenciada pela prática da AIA, segundo
sistema de baixo para cima (botton-up), e um caminho que atribuía à autoridade ambiental
do governo a decisão sobre a viabilidade ambiental de programas e planos de
desenvolvimento, uma espécie de “licenciamento ambiental de PPP”. Não houve
continuidade ao processo. (TEIXEIRA, 2008).
Quanto à análise da aplicação da AAE ao projeto do GASBOL, Teixeira (2008)
sugere que, embora o estudo tenha mérito quanto ao seu propósito, o uso do instrumento
foi equivocado quanto às razões que motivaram sua aplicação. A mencionada autora
destaca que a AAE foi motivada para oferecer subsídios técnicos adicionais à tomada de
decisão de concessão de empréstimo internacional (no caso BID) e não para oferecer
informações adicionais para a decisão sobre a realização ou não do empreendimento.
A Figura 06 traz, resumidamente, as experiências brasileiras de AAE, no período de
1998 a 2007, os setores de demanda, bem como seus promotores.
Figura 06 – Quadro de exemplos de experiências brasileiras de AAE, de 1998 a 2007.
Projeto Setor Ano Promotores Informações Técnicas Bacia Araguaia-Tocantins Energia
Elétrica 2002 CEPEL –
Eletrobrás Desenvolvimento de metodologia para o planejamento da geração de hidroeletricidade com aplicação de estudo
de caso na Bacia dos rios Araguaia e Tocantins. Plano Indicativo 2003 -
2012 Energia Elétrica
2002 CEPEL COPPE
Avaliação da viabilidade ambiental do Plano de acordo com critérios de sustentabilidade, considerando-se 3
níveis de análises: projetos, conjunto de projetos e o plano como um todo. Complexo do Rio Madeira Energia
Elétrica 2005 FURNAS Avaliação dos efeitos ambientais de longo prazo (mudanças significativas para designar mudanças em processos
instaurados na região) físicos e institucionais associados à implantação e operação do complexo Hidroelétrico do
Rio Madeira e a sustentabilidade do desenvolvimento decorrente. Bacia de Camamu-Almada (2002-2003)-BA
Petróleo (upstream)
2002 Consórcio de Empresas
Subsidiar planejamento de investimentos de E&P em 5 blocos exploratórios concedidos, com especial atenção à
cumulatividade de impactos ambientais dos projetos possíveis e orientações para o processo de licenciamento
ambiental das possíveis alternativas de aproveitamento. AAE do COMPERJ Petróleo 2007 Petrobras Avaliar os potenciais efeitos socioambientais da implantação do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro e suas
sinergias com outros projetos co-localizados, como o Arco Metropolitano e o PLANGÁS. PRODETUR- SUL Turismo 2004 BID –
MTur Análise dos impactos sócio-ambientais; medidas de monitoramento e controle dos impactos; e recomendações
para a gestão ambiental do Programa (AAE programática) Plano de Desenvolvimento
Integrado do Turismo
Sustentável na Costa Norte
Turismo 2006 Mtur Uso da AAE como suporte ao planejamento do desenvolvimento do turismo na região da Costa Norte (estados do
Ceará, Piauí e Maranhão) a partir da avaliação das implicações ambientais associadas às opções de
desenvolvimento do turismo, em discussão entre o Ministério do Turismo e os estados. RODOANEL-SP Transportes 2004 CONSEMA
DER-SP Viabilidade Ambiental x AIA CUMULATIVIDADE. Subsídios para o licenciamento e identificação de possíveis
conflitos. Programa Rodoviário de Minas Gerais
Transportes 2006 Governo de Minas Gerais
Avaliar as implicações ambientais do Programa Rodoviário de Minas Gerais.
AAE no PPA federal Planejamento 2002 2006
Ministério do
Planejamento
Avaliar a uso da AAE como ferramenta de apoio à decisão em nível estratégico no processo de planejamento do
desenvolvimento do País, considerando-se a perspectiva de visão integrada no território e as implicações
ambientais de projetos co-localizados. GEF Pantanal Biodiversidade 1998
2004 ANA/ MMA
Avaliar as estratégias de gerenciamento integrado do Pantanal e da Bacia Alto Paraguai, com vistas a desenvolver
programa de ações capazes de apoiar e assegurar o desenvolvimento sustentável da região
Fonte: Adaptado de Teixeira (2008)
20
No estado do Ceará, tem-se a experiência da AAE do Complexo Industrial do Porto
do Pecém (CIPP), em 2006, promovido pela Secretaria de Planejamento e Gestão do
Governo, com vistas a atender a proposição de uso da AAE feita pela agência de fomento,
para que os seus resultados fossem considerados na decisão de aprovar ou não a concessão do
financiamento para o Complexo. A decisão de realizar o Complexo como uma ação que
contribuiria para a consecução de objetivo estratégico da política energética cearense (ou seja,
incrementar a participação de oferta de energia, por meio de termelétricas, na matriz energética,
bem como implantação de Siderurgia) já estava adotada pelo Governo estadual.
Cabe observar, contudo, que em todas as experiências brasileiras houve desencontros
conceituais (aplicações em empreendimentos), não houve avaliação específica pelos órgãos e
instituições (formalmente não existe AAE no Brasil), mas os empreendedores utilizaram as
informações para adequações em seus projetos.
21
6. Origens e Fundamentos da AAE
O Ato de Política Nacional de Meio Ambiente (National Environmental Policy Act
– NEPA, Act of 1969), dos Estados Unidos da América, é a referência que primeiro se tem
notícia à solicitação do que mais tarde ficou conhecido como AAE. De fato, o mecanismo
EIA impôs às agências federais a prepararem ferramenta de avaliação para legislações e
outras ações federais com significante efeito sobre a qualidade ambiental.
A Figura 07 traz, resumidamente, o histórico da AAE no mundo.
Figura 07 – Histórico da Avaliação Ambiental Estratégica, no mundo
ano Iniciativas históricas
1969 O Act of 1969 passou pelo Congresso americano, obrigando todas as agências e
departamentos federais a considerar e avaliar os efeitos ambientais das propostas de
legislação e de projetos maiores.
1978 O Conselho americano de Qualidade Ambiental (USCEQ) estabelece regulamentações
específicas para avaliações programáticas
1989 O Banco Mundial adota uma diretiva interna (OD 4.00) em EIA que permite acompanhar
a preparação de avaliações regionais e setoriais
1990 A Comunidade Comum Européia implementa a primeira proposta de Diretiva para
Avaliação Ambiental de Pol´ticas, Planos e Programas
1991 A Convenção de UNECE promove a aplicação da avaliação ambiental para políticas,
planos e programas
1991 O Comitê de Assistência ao Desenvolvimento, da OECD, adota princípios chamando
específicos programas de assistência a realizarem e monitorarem os impactos ambientais.
1995 A UNDP introduz a visão ambiental como uma ferramenta de planejamento
1997 O Conselho da União Européia adota uma proposta para Diretiva de Conselho em que
estabelece a avaliação dos efeitos para determinados planos e programas na área
ambiental
2001 A UNECE estabelece um rascunho de protocolo da Avaliação Ambiental Estratégica
aplicada a políticas, planos e programas.
2001 O Conselho da União Européia adota a Diretiva do Conselho 2001/42/CE de 27 de junho
que estabelece os efeitos de determinados planos e programas na área ambiental
Fonte: Partidário (2003)
22
A Avaliação Ambiental Estratégica possui a capacidade de suportar o
desenvolvimento de políticas e práticas de planejamento com uma forte componente
ambiental e, acima de tudo, pode permitir um papel fundamental na promoção dos
princípios da sustentabilidade e na consideração dos efeitos cumulativos (Partidário, 1996;
Fischer, 1999; Goodland e Mercier, 1999).
Partidário (2003) enumera os seguintes fundamentos para AAE:
(1) Auxilia no alcance de proteção ambiental e de desenvolvimento sustentável por meio
da: (a) consideração dos efeitos ambientais de ações estratégicas, (b) identificação das
melhores opções de práticas ambientais e (c) avisa previamente os efeitos cumulativos e
mudanças de grande escala;
(2) Integra o viés ambiental dentro dos setores de tomada de decisão por meio da: (a)
promoção do aspecto ambiental e de propostas sustentáveis e (b) mudança nas direções das
decisões já feitas.
Admite Partidário (2007b) que as três principais funções da AAE são:
(1) integração do meio ambiente e das questões de sustentabilidade em processo
estratégico;
(2) avaliação das oportunidades e riscos das opções estratégicas; e
(c) validação da avaliação dos processos estratégicos e das tomadas de decisão.
A figura 8 mostra o nível de aplicação da Avaliação de Impacto em casacata e suas
modalidades: (a) Avaliação Ambiental Estratégica, que insere a variável ambiental no
processo de Políticas, Planos e Programas e do (b) Estudo de Impacto Ambiental, que tem
por finalidade estudar a viabilidade ambiental de projetos ou empreendimentos.
23
Figura 08 – A prática da avaliação de Impacto em cascata em um sistema de planejamento
de turismo
Relação entre ações
Nível
administrativo
Políticas Planos Programas Projetos
(AAE) (AAE) (AAE) (EIA)
Federal
Estadual
Municipal
Política Nacional Plano Nacional de Programa Naacional de Construção
do Turismo Incentivo ao Turismo Roteiros Turísticos de estradas
Integrados
Política Estadual Plano Estadual de Programa de Incentivo Implantação de
do Turismo Desenvolvimento a projetos turísticos resorts/hotel de
do Turismo grande porte
Política Municipal Plano Municipal de Programa de Diversi- Construção de
do Turismo Incentivo ao Turismo ficação de oferta Centro de Feiras
turística e Eventos
Fonte: Lemos (2007).
A inter-relação entre políticas, planos e programas são frequentemente idealizados
como um processo hierárquico da tomada de decisão, conforme Figura 09, que usa o
desenvolvimento da matriz energética como um exemplo.
24
Figura 09 – Quadro de Processo Integrado de Avaliação Ambiental
alternativas justificativa tecnológica local
mitigação
Políticas Política macro-econômica Política ambiental
Estratégias de desenvolvimento setorial, por exemplo, transporte e energia
Desenvolvimento regional
Mega projetos, por exemplo, canais
Programas Estratégias de conservação
Suprimento de energia, por exemplo, óleo, gás, nuclear e hidraúlica
Planos Gerenciamento integrado de bacias hidrográficas
Planos de Bacias
projetos Padrões ambientais, por exemplo, qualidade da água e produção de peixes
Avaliação de impactos específicos
Fonte: Sadler e Verheem, 1996. Assim, se uma AAE for feita em determinada região, provavelmente, na maioria
dos casos, o EIA é necessário; pois na prática a AAE diz respeito a propostas amplas e
alternativas, enquanto o EIA é requerido em virtude de um projeto específico
(empreendimento ou atividade) e que requer maior detalhamento de informações a respeito
dos efeitos deste determinado empreendimento no meio ambiente. A AAE pode auxiliar na
preparação de um EIA, mas não removerá sua necessidade (inclusive legal).
25
7. Métodos de Avaliação Ambiental Estratégica
Sadler e Verheem (1996); Therivel e Partidário (1996) relatam que os seguintes
princípios podem ser retirados de experiências práticas de AAE, a saber:
- inicia antes da formulação de políticas;
- ocorre em paralelo e integrado com a formulação de política;
- enfoca as questões de sustentabilidade;
- considera alternativas; e
- envolve o público.
Dalal-Clayton e Sadler (1998) informam que, a respeito dos princípios gerais, um
processo de AAE deve:
- acompanhar o propósito e ser adaptado para o nível de políticas ou para o nível de planos
e programas;
- ter integração, de maneira a ser aplicado segundo os objetivos e previsões estabelecidos
para ele e ser efetivo em atingir os objetivos;
- estar focado na informação necessária na direção das decisões a serem tomadas e
acompanhar as significantes questões-chaves;
- estar voltado aos princípios do desenvolvimento sustentável (considerando-se as
dimensões social, ambiental e econômica);
- estar integrado com análises paralelas das dimensões e questões socioeconômicas, e com
outros processos e instrumentos de avaliação e planejamento;
- relacionar com EIA quando apropriado (talvez por mecanismos de avaliação em cascata);
- ser transparente e aberto;
- ser prático, fácil de implementar, orientado para solução de problemas e custo-efetivo;
- introduz novas perspectivas e criatividade; e
- ser um processo de aprendizagem.
Resumidamente, a AAE permite prover informação ambiental a vários estágios de
tomada de decisão relacionada a ações estratégicas. Rakos et al. (1997) trazem a síntese do
processo de AAE, da seguinte maneira:
(1) Descrição das PPP:
- nome das PPP
- nome da autoridade líder
- locação geográfica
26
- setor (se aplicável)
- período de tempo coberto pelas PPP.
(2) Situação dos objetivos primários das PPP, incluindo objetivos ambientais
(3) Lista de várias maneiras alternativas que os objetivos podem ser alcançados (incluindo
as alternativas: “não ação” e “melhor para o meio ambiente”)
(4) Descrição das regulamentações e padrões ambientais, e relevantes problemas e
conflitos ambientais
(5) Descrição e explicação dos possíveis impactos das PPP (talvez se utilizando matriz ou
listagem de controle), incluindo: uso do solo, eficiência energética, transporte, resíduos,
mineração, água, ar, ecologia, materiais perigosos, serviços públicos e infra-estrutura,
paisagem, patrimônio cultural, espaço urbano)
(6) Explanação de quais alternativas foram selecionadas e porquê
(7) Descrição de como as PPP podem ser modificadas para eliminar ou reduzir alguns
significantes impactos ambientais adversos identificados no (5), e outras medidas
propostas para reduzir esses impactos.
(8) Lista de quais membros do poder público, de ONGs e outras autoridades foram
consultadas; e explicação de como suas opiniões refletiram nas PPP.
A Figura 10 sumariza os estágios da AAE e mostra como estão relacionados ao
processo de decisão, conforme Therivel e Brown (1999).
27
Figura 10 – Quadro Resumo de AAE e processo de tomada de decisão
Processo de tomada de
decisão estratégica
AAE Possíveis métodos de AAE (adaptado
de Sadler e Verheem, 1996)
Determinar/Definir
objetivos/visão de PPP
Determinar/Definir objetivos
ambientais e indicadores
Identificar conflitos e
questões de interesse
Identificar conflitos e
interesses ambientais
(incluindo a baseline
ambiental onde são
considerados os padrões
adequados ambientais, as
capacidades de suporte ou
próximo à capacidade)
Refere-se a: política ambiental, padrões,
planos locais e regionais, valores e
preferências públicas (comuns), estoques
ambientais.
Identificar e descrever
alternativas de modo que
os objetivos sejam
atendidos
Identificar alternativas que são
melhores para o meio
ambiente
Avaliar e comparar as
alternativas
Prever e avaliar os impactos
ambientais do meio ambiente,
comparar as alternativas com
os impactos ambientais
Screening/scoping: listagem de controle,
comparação de casos, rede de efeitos,
consultas públicas
Avaliação de impacto: cenários, avaliação de
risco, indicadores e critérios ambientais,
matriz de impacto política, modelos de
simulação e de previsão, SIG, análise custo-
benefício e outras técnicas de avaliação
econômica, análise multi-critérios,
modelagem computacional, análise de ciclo
de vida.
Condução pública Exercícios de consulta
pública, ONGs, outras
autoridades e preparação do
Relatório de AAE
Análise de sensibilidade, workshorps,
entrevistas, consulta seletiva, diálogo
político.
Selecionar e refinar as
alternativas
Mitigação dos impactos
ambientais
Implementar PPP e
monitorar os resultados
Monitoramento dos impactos
ambientais e prover feedback
Fonte: Therivel e Brown (1999).
28
Sinclair et al. (2008) estabeleceram estrutura conceitual de aprendizagem para o
desenvolvimento sustentável por meio de Avaliação Ambiental. A Figura 11 traz os
sistemas sócioecológicos e as suas inter-relações.
Figura 11 – Avaliação Ambiental e os sistemas socioecológicos
Fonte: Sinclair et al. (2008).
Significativa participação
Monitoramento Avaliação Ambiental
aprovada
Avaliação dos efeitos cumulativos
e estratégica
Sustentabilidade econômica, social e
ecológica
Avaliação Ambiental
Educação crítica
Aprendizagem individual
Aprendizagem social
Transformação e mudança social
29
A necessidade de mudança social em larga escala, a prevalência do conflito e a
inerente incerteza e complexidade dos sistemas socioecológicos permitem o desenho da
estrutura. A Avaliação Ambiental é um processo de governança socioecológica,
particularmente quando guiada por critérios ambientais. O monitoramento auxilia a
estabelecer curvas de aprendizagem oriundas das decisões da Avaliação Ambiental e a
avaliação dos efeitos cumulativos incorpora a memória da avaliação ambiental e auxilia
futuras decisões. Oportunidades para uma significativa participação é parte essencial no
processo de aprendizagem individual e coletivo. A sociedade civil pode se utilizar da
educação crítica para facilitar sua participação na Avaliação Ambiental (Sinclair et al.
(2008).
Therivel e Ross (2007) informam que em relação aos efeitos cumulativos, seu
manejo inclui: (a) evitar e mitigar: lidando com um efeito para reduzir sua magnitude ou
evitá-lo em conjunto; (b) compensação; (c) acompanhamento ou estudos de monitoramento
que possam causar ações de manejo, a exemplo da adaptação e (d) num nível mais
estratégico, regras para estabelecimento e manejo de projetos.
Continuam os mencionados autores que a predição dos efeitos cumulativos permite
identificar:
(1) os efeitos totais de diferentes componentes de um plano ou programa, e
(2) os efeitos totais de um plano ou programa em combinação com aqueles de outras
atividades humanas
Admitem os citados autores que a determinação do contexto de uma boa avaliação
de efeitos cumulativos deve:
(a) considerar as tendências passadas e atividades humanas, conservando uma mentalidade
clara sobre o que significam essas tendências,
(b) usar a descrição da baseline para dar um entendimento do existir um problema
cumulativo ou não. O propósito dos estudos da baseline não é apenas a coleta de dados,
mas usar as informações para entender o que está acontecendo,
(c) comparar a situação da baseline contra os alvos verdade. Quando não existem alvos,
estes devem ser criados. A avaliação de qualidade de vida pode ser um bom meio a se
perseguir,
(d) mapas são excelentes maneiras de representação de dados em escala espacial e auxilia a
relacionar diferentes escalas de descrição da baseline,
(e) a informação da baseline e posteriormente os resultados do monitoramento podem ser
coletados de acordo com os protocolos de monitoramento estipulados pela regulação legal.
30
Estes protocolos podem idealmente serem usados por todos os programas de
monitoramento nas regiões de tal forma que os resultados possam ser compartilhados para
as propostas dos efeitos cumulativos.
8. Etapas da Avaliação Ambiental Estratégica
A primeira coisa a se fazer na Avaliação Estratégica é identificar os fatores críticos,
suas inter-relações que possam ser estratégicas para o entendimento do contexto;
identificar e analisar o problema e identificar as escalas relevantes que possibilitem uma
adequada avaliação (PARTIDÁRIO, 2007b).
Em uma AAE não são as fases de planejamento ou de formulação de políticas que
importam, mas aqueles momentos do processo de decisões estratégicas, quando decisões
críticas devem ser tomadas e que podem trazer benefícios enquanto oportunidades da AAE.
Partidário (1996) faz referência aos “pontos de verificação no processo de formulação de
políticas que favoreça a avaliação e revisão de como e quando todos os fatores relevantes e
pertinentes estão efetivamente sendo integrados”. Este conceito posteriormente ficou
conhecido como “janelas de decisão”, por meio do projeto ANSEA (CARATTI et al.,
2004), que significam os momentos de decisão que tem um significante impacto nas
conseqüências ambientais das políticas, planos e programas, na qual a informação
ambiental e a regulação dos procedimentos são mais efetivas para a consideração
consciente dos objetivos ambientais.
No entanto, posteriormente Partidário (2007b) estabelece que as janelas de decisão
devem ser identificadas como os momentos de integração e não como impactos ou
momentos de validação. Continua a mencionada autora que as janelas de decisão trazem
uma capacidade e uma oportunidade estratégica de modo a influenciar a tomada de decisão
e assegurar que os princípios de sustentabilidade e a avaliação de impactos estejam
completamente integrados. As janelas de decisão são críticas no processo de AAE e
necessitam ser identificadas no estágio inicial para influenciar a organização do processo
de AAE.
A baseline significa um detalhamento da situação existente, incorporando todos os
aspectos relevantes. Geralmente, em AAE existe o constante sentimento de ausência de
informações, especialmente considerando as escalas de abordagem e o alto grau de
incertezas associadas à AAE. Partidário (2007b) comenta que para evitar o sentimento de
lacunas de informação, a AAE deve identificar seu contexto de informações. O contexto no
31
qual opera a AAE é um contexto de multi escalas e as informações podem ser necessárias
em diferentes abordagens, mesmo se o objeto de avaliação for em escala relativamente
local, a exemplo do planejamento de transporte.
Em termos estratégicos, sugere-se o uso da nomenclatura “opções”, ao invés de
alternativas, e a nomenclatura “oportunidades” e “riscos”, ao invés de impactos. NO caso
das medidas mitigadoras, notadamente em EIAs o termo mitigação está fortemente
relacionado a correção, por meio de medidas de compensação físicas. O termo faz menos
sentido no processo de AAE, uma vez que as tomadas de decisão não estão diretamente
relacionadas a construção ou fases de operação. Pelo contrário, admite Partidário (2007b),
uma série de ações e iniciativas seguem uma AAE, a exemplo de novas políticas, novos
programas e novos planos e, ainda, novos projetos.
Continua a mencionada autora que a AAE permite a escolha de opções ou direções
que estarão mais afeitas às melhores soluções ambientalmente sustentáveis. Numa AAE
devem-se estabelecer as diretrizes macro de planejamento e manejo (gestão), normalmente
com indicação de ações futuras em direção ao que é ambientalmente correto, pensando nas
gerações futuras.
Em resumo, Partidário (2007b) menciona que:
- as informações significam qualquer elemento capaz de responder às questões críticas e
prover assistência aos tomadores de decisão no sentido de diminuir as incertezas;
- qualquer momento é um bom momento para decidir sobre necessidades de informações.
Existem momentos de debate e de tempestade de idéias (brainstorming), momentos de
análises, momentos de interação, momentos de decisão. Em todos esses momentos novas
informações podem ser necessárias e a decisão de quando a informação é realmente
indispensável.
32
9. Considerações Finais
A avaliação ambiental estratégica pode se constituir em importante ferramenta de
gestão ambiental e contribuir, sobremaneira, para que as decisões, em base pública e
privada, tenham mais consistência em relação às necessidades de um futuro sustentável.
Conforme Sánchez (2008), a verdadeira medida do sucesso da AAE será sua capacidade de
influenciar as decisões e não a confecção de relatórios volumosos e bem ilustrados.
Continua o mencionado autor que o objetivo é duplo: (1) identificar antecipadamene as
conseqüências das PPP a fim de evitar, minimizar ou compensar impactos adversos e (2)
influenciar diretamente o desenho de novas PPP, que incorporem os impactos
socioeconômicos e ambientais e, ainda, que contribuam para o desenvolvimento
sustentável.
Portanto, não se trata de submeter políticas, planos e programas à AAE, e sim usar
a AAE para formular e desenvolver políticas, planos e programas. Assim sendo,
fundamental encontrar caminhos que permitam ou favoreçam a institucionalização da AAE
(em alguns casos tornando-a obrigatória para tomada de decisões), sem, no entanto,
transforma-la em obstáculo sob a ótica dos tomadores de decisão e, ainda, sem constituir
em processo incompatível com os tempos de procedimentos necessários à realização de
ações estratégicas para o desenvolvimento regional.
33
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36
11. Sobre os autores Marcelo Pereira de Souza
Engenheiro Civil, Administrador de Empresas e Bacharel em Direito. Mestre e
Doutor em Saúde Pública (USP). Pós-Doutorado em Geografia, pela Clark University.
Pós-Doutorado em Avaliação Ambiental Estratégica, pela Oxford University. Professor
Titular do Departamento de Engenharia Hidráulica e Saneamento, da Escola de Engenharia
de São Carlos, da Universidade de São Paulo. Coordenador do Programa de Pós-
Graduação em Ciências da Engenharia Ambiental, do CRHEA/USP. E-mail:
Isabel Silva Dutra de Oliveira
Arquiteta e Urbanista. Mestre e Doutora em Ciências da Engenharia Ambiental
(USP). Doutorado Sanduíche em Avaliação Ambiental Estratégica, na Oxford University.
Conceição Maria de Albuquerque Alves
Engenheira Civil. Mestre em Ciências da Engenharia Ambiental (USP). Doutora
em Hidrologia, pela Cornell University. E-mail: [email protected]
Nájila Rejanne Alencar Julião Cabral
Arquiteta e Urbanista. Mestre em Saneamento Ambiental (UFC). Doutora em
Ciências da Engenharia Ambiental (USP). Pós-Doutorado em Engenharia Civil (UFSCar).
Professora Doutora do Departamento de Construção Civil, do Instituto Federal de
Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará (IFCE). Membro Titular do Comitê Gestor e da
Comissão Técnica do Programa Selo Município Verde, Ceará (2003-2009). E-mail: