aula 2 gestão publica fiocruz 2010.pdf

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O c o n t e ú d o d e s t e c u r s o é d e u s o e x c l u s i v o d e M A R C E L O C A M A C H O S I L V A , C m e i o s e a q u a l q u e r t í t u l o , a s u a r e p r o d u ç ã o , c ó p i a , d i v u l g a ç ã o e d i s t r i b u i ç r e s p o n s a b i l i z a ç ã o c i v i l e c r i m i n a l .

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CURSO ON-LINE – GESTÃO PÚBLICA – FIOCRUZ 2010PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

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Aula 02

Olá, Pessoal!

Esta é a segunda aula do curso de Gestão Pública para a Fiocruz. Nela veremos acontinuação do item 4 do edital:

Aula 02 – 06/09: 4. Modelos de gestão pública: gerencial.

Essa aula continua a aula demonstrativa, na qual tratamos dos modelos patrimonialistae burocrático. Veremos agora o modelo gerencial. Primeiro veremos o Estado de Bem-Estar Social e sua crise, com a passagem para o Estado Regulador. Portanto, temosaqui também uma continuação da evolução do Estado que vimos na aulademonstrativa.

Boa Aula!

Sumário

1 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL .................................................................................................................... 2

1.1 CRISE DO ESTADO ................................................................................................................................................ 2

1.2 NOVA GESTÃO PÚBLICA ...................................................................................................................................... 14

1.3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL ........................................................................................................... 21

1.4 GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA ...................................................................................................................... 28

2 QUESTÕES ............................................................................................................................................... 34

2.1 GABARITO ........................................................................................................................................................ 40

2.2 Q UESTÕES COMENTADAS .................................................................................................................................... 40

3 LEITURA SUGERIDA ................................................................................................................................. 57 4 BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................................... 57


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1 Administração Gerencial

Vamos começar nosso estudo analisando melhor a crise do modelo burocrático. Paraisso, é preciso entender a crise do Estado que teve início na década de 1970 e buscou

substituir o Estado de Bem-Estar pelo Estado Regulador. As duas crises, da burocraciae do Estado, estão intimamente ligados, tanto que vimos no final da parte teórica da Aula 01 uma questão da ESAF que dizia que o Estado de Bem-Estar foi marcado eprejudicado pelo modelo burocrático.

1.1 Crise do Estado

Considera-se que o Estado de Bem-Estar Social teve início na década de 1940, naInglaterra. Contudo, isso não significa que antes disso não houvesse nenhum tipo depolítica social, ou então que o liberalismo permaneceu ileso até essa data. Desde ametade do Século XIX já podem ser observadas diversas iniciativas de alguns paísesno sentido de o Estado ter uma participação maior no provimento de serviços sociais.

Pode-se conceber o Estado de bem-estar como uma forma mais avançada doschamados "serviços sociais" que foram promovidos, por exemplo, em países como a Alemanha de Bismarck no século XIX, durante período de intensa industrialização. OCódigo Prussiano de 1794 anunciava um sistema de proteção social que foi

aperfeiçoado por Bismarck. Esse sistema preconizava a função exclusiva do Estadoem garantir políticas que pudessem aliviar o sofrimento dos despossuídos, inclusivecom a criação de empregos para os excluídos da máquina econômica. Bismarck tinhauma preocupação assentada no desenvolvimento do sistema de proteção social. Em1883, foi aprovada a Lei de Seguro-Saúde com o objetivo de integrar em um sistemaúnico de segurança as principais categorias de trabalho, principalmente aquelestrabalhadores das minas de carvão.

Os anos 1920 e 1930 assinalam um grande passo para a constituição do Welfare

State. A Primeira Guerra Mundial, assim como a Segunda, permitem experimentar amaciça intervenção do Estado, tanto na produção (indústria bélica), como nadistribuição (gêneros alimentícios e sanitários). A grande crise de 1929, com astensões criadas pela inflação e pelo desemprego, provoca em todo o mundo ocidentalum forte aumento das despesas públicas para a sustentação do emprego e dascondições de vida dos trabalhadores.

Os estados se viram no meio de uma grave crise econômica com um número cada vezmaior de pessoas atingindo os níveis da pobreza e da indigência. Como respostas à

crise foram postas em prática as idéias econômicas de John Maynard Keynes, que


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defendia um papel mais interventor do Estado na economia de forma a estimular ademanda e, por conseqüência, o crescimento.

Mas, então o que diferencia as políticas adotadas pela Inglaterra na década de 1940

das anteriores para que consideremos o início do Estado de Bem-Estar Social apenasneste período? Segundo Bobbio, o simples compromisso do Estado na prestação deserviços sociais não configuraria o Estado de Bem-Estar Social; é preciso que estesserviços sociais sejam considerados um direito da população. Bobbio afirma que oexemplo mais próximo da definição é a política posta em prática na Grã-Bretanha apartir da Segunda Guerra Mundial, quando foram aprovadas providências no campo dasaúde e da educação, para garantir serviços idênticos a todos os cidadãos,independentemente da sua renda. Segundo o autor:

Na realidade, o que distingue o Estado assistencial de outros tipos deEstado não é tanto a intervenção direta das estruturas públicas namelhoria do nível de vida da população quanto o fato de que tal açãoé reivindicada pelos cidadãos como um direito.

Essa escolha inglesa de conceber as políticas sociais como um direito, e não apenascomo um assistencialismo, está representada no texto de uma de suas leis, que éconsiderado o princípio fundamental do Estado de Bem-Estar:

Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têmdireito de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou comserviços – contra situações de dependência de longa duração(velhice, invalidez) ou de curta (doença, desemprego, maternidade).

Assim, o princípio básico do estado do bem-estar social é que TODO cidadão, sejarico, ou seja, pobre, tem o direito a um conjunto de bens e serviços que deveriam terseu fornecimento garantido diretamente pelo Estado. O Estado de Bem-Estar defendea cobertura universal, ou seja, todos têm direito, não só os mais pobres. Esses direitosincluiriam a educação em todos os níveis, a assistência médica gratuita, o auxílio ao

desempregado, a garantia de uma renda mínima, recursos adicionais para a criaçãodos filhos etc.

Bobbio define o Estado de Bem-Estar Social como:

O Estado de Bem-Estar (Welfare state), ou Estado assistencial, podeser definido, à primeira análise, como Estado que garante tiposmínimos de renda, alimentação saúde, habitação, educação,assegurados a todo o cidadão, não como caridade, mas como direitopolítico.


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Desde o fim da Segunda Guerra Mundial, todos os Estados industrializados tomarammedidas que estendem a rede dos serviços sociais, instituem uma carga fiscalfortemente progressiva e intervêm na sustentação do emprego ou da renda dosdesempregados.

Enquanto o mundo vivia o que Eric Hobsbawn chamou de “era dourada” – uma era deprosperidade que teve início após a II Guerra Mundial – as disfunções da burocracianão recebiam tanta atenção assim. Tanto os países desenvolvidos quanto oscomunistas e os em desenvolvimento apresentavam altas taxas de crescimento. Foicom a crise do petróleo em 1973 que entrou em xeque o antigo modelo de intervençãoestatal, quando se abateu sobre o mundo uma grave crise econômica, resultando nacrise fiscal dos Estados. A maioria dos governos não tinha mais como financiar seusdéficits, e os problemas fiscais tendiam a se agravar, na medida em que as sociedadesse voltavam contra as altas cargas tributárias, principalmente porque não enxergavamuma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e uma melhora nosserviços públicos.

Vamos estudar a crise do Welfare State por meio de uma questão da ESAF:

1. (ESAF/MPOG/2005) Segundo Abrúcio (1998), entre os fatoresque ajudaram a desencadear a crise do Estado, indique a opçãoincorreta.

a) As duas crises do petróleo, em 1973 e 1979, contribuíram para adiminuição do ritmo do crescimento econômico, colocando em xequeo modelo de intervenção estatal até então vigente.

b) A crise fiscal dos tax payers, que não enxergavam uma relaçãodireta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoriados serviços públicos, fez diminuir ainda mais a arrecadação.

c) Denúncias de corrupção envolvendo funcionários públicos de

países centrais geraram um movimento, por parte dos movimentossociais organizados, contrário à continuidade do modelo de Bem-estar.

d) A globalização enfraqueceu os Estados nacionais no que tangeao controle dos fluxos financeiros e comerciais, mitigando em grandeparte sua capacidade de ditar suas políticas macroeconômicas.

e) A incapacidade do governo de responder às demandas sociaiscrescentes durante esse período gerou, segundo alguns cientistas

políticos, uma “ingovernabilidade de sobrecarga”.


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Essa questão foi tirada do texto "O impacto do modelo gerencial na AdministraçãoPública: Um breve estudo sobre a experiência internacional recente", de Fernando Luiz Abrucio, que está na leitura sugerida:

Em meados da década de 70, sobretudo a partir da crise do petróleo em 1973, umagrande crise econômica mundial pôs fim à era de prosperidade que se iniciara após aSegunda Guerra Mundial. A principal receita para o contínuo sucesso durante trintaanos foi a existência de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, oqual procurava garantir prosperidade econômica e bem-estar social.

Segundo Abrucio, o tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dosanos 70 tinha três dimensões (econômica, social e administrativa), todas interligadas. Aprimeira dimensão era a keynesiana, caracterizada pela ativa intervenção estatal na

economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores consideradosestratégicos para o desenvolvimento nacional — telecomunicações e petróleo, porexemplo.

O Welfare State correspondia à dimensão social do modelo. Adotado em maior oumenor grau nos países desenvolvidos, o Estado de bem-estar tinha como objetivoprimordial a produção de políticas públicas na área social (educação, saúde,previdência social, habitação etc.) para garantir o suprimento das necessidadesbásicas da população. Por fim, havia a dimensão relativa ao funcionamento interno do

Estado, o chamado modelo burocrático weberiano, ao qual cabia o papel de manter aimpessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental.

Em linhas gerais, quatro fatores sócio-econômicos contribuíram fortemente paradetonar a crise do Estado contemporâneo. O primeiro foi a crise econômica mundial,iniciada em 1973, na primeira crise do petróleo, e retomada ainda com mais força em1979, na segunda crise do petróleo. O fato é que a economia mundial enfrentou umgrande período recessivo nos anos 80 e nunca mais retomou os níveis de crescimentoatingidos nas décadas de 50 e 60. Neste momento de escassez, o Estado foi oprincipal afetado, entrando numa grave crise fiscal. A letra “ A” é correta.

A crise fiscal foi o segundo fator a enfraquecer os alicerces do antigo modelo deEstado. Após ter crescido por décadas, a maioria dos governos não tinha mais comofinanciar seus déficits. E os problemas fiscais tendiam a se agravar na medida em quese iniciava, sobretudo nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha, uma revolta dostaxpayers (contribuintes) contra a cobrança de mais tributos, principalmente porque nãoenxergavam uma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e amelhoria dos serviços públicos. Estava em xeque o consenso social que sustentara oWelfare State. A letra “ B” é correta.


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o ato de “buscar rendas”, ou seja, de tentar tirar uma vantagem do Estado, seapropriando do patrimônio público sem contribuir na mesma medida. Bresser Pereiraconceitua rent seeking da seguinte forma:

Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, é a atividade deindivíduos e grupos de buscar “rendas” extramercado para si própriospor meio do controle do Estado. Tem origem na teoria econômicaneoclássica, em que um dos sentidos da palavra rent é exatamente oganho que não tem origem nem no trabalho, nem no capital.Corresponde ao conceito de “privatização do Estado” que osbrasileiros vêm usando.

Podemos citar como exemplos os subornos direcionados à venda ou concessão de

subsídios, impostos privilegiados, manutenção de preços e tarifas, estabelecimentos decotas de importação, concessão de licenças, pagamentos de elevados salários oupagamentos de adicionais

A terceira alternativa trata da corrupção e afirma que os movimentos sociaisorganizados ficaram contra o Estado de Bem-Estar Social. Na realidade, a crítica sedirecionou ao modelo burocrático, e os movimentos sociais dificilmente se oporiam aoestado assistencialista. A letra “ C” é errada, é a resposta da questão.

Humberto Falcão Martins também relaciona a crise da burocracia a dois aspectos: noconteúdo e na forma.

No conteúdo, relacionada a limitações no cumprimento de seu papelessencial em assegurar regras impessoais. Nesse sentido, o principalaspecto crítico é a captura da burocracia por interessesparticularísticos (de dentro ou de fora) ou a usurpação política (asubtração do poder político pelo poder burocrático), desbalanceandoas relações entre política e administração (em parte devido acaracterísticas estruturais internas dos sistemas burocráticos, em

parte devido a características externas dos sistemas sociais epolíticos).

Na forma, a crise da burocracia ortodoxa está relacionada a limitaçõescomo aparato de geração de resultado, principalmente devido a suamorfologia segregatória (a separação acentuada entre mãos ecérebros a partir da qual uns pensam, outros executam),procedimental, excessivamente hierarquizada (muitos níveis eunidades que reproduzem uma cadeia de comando muito

verticalizada), tendencialmente auto-orientada (os burocratas definemas finalidades em função de suas perspectivas e interesses) e


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insulada (arredia ao controle e “interferências” externas estranhas àsua lógica).

Portanto, no conteúdo, a burocracia entrava em crise porque não conseguia se manter

impessoal; na forma, porque era ineficiente. A crise do Estado afetou diretamente o modelo burocrático. Por um lado, os governostinham menos recursos e mais déficits. O corte de custos virou prioridade. No quetange à administração pública isto teve dois efeitos: a redução dos gastos com pessoal,que era vista como uma saída necessária; e a necessidade de aumentar a eficiênciagovernamental, o que implicava numa modificação profunda do modelo weberiano,classificado como lento e excessivamente apegado a normas.

No meio a esta insatisfação crescente com a burocracia que começam a serem feitasas primeiras reformas administrativas, com o objetivo de implantar uma administraçãogerencial.

Ao sentimento antiburocrático aliava-se a crença de que o setor privado possuía omodelo ideal de gestão. Por isso o uso do termo gerencialismo, que tem uma ligaçãoestreita com a adoção de práticas da administração privada na gestão dasorganizações públicas. É com esse espírito que o setor público assume o discurso damodernização, da orientação para os clientes, da flexibilidade, da estrutura enxuta edesburocratizada. As modernas ferramentas de gestão, como qualidade total,planejamento estratégico, reengenharia downsizing, benchmarking e terceirização,invadem as organizações públicas e os projetos dos gestores públicos do momento.

Contudo, apesar da insatisfação com o modelo burocrático, não podemos entender quea administração gerencial seja um rompimento total com relação a ele. Segundo oPlano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:

A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certoponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto

não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelocontrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior,da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípiosfundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, aexistência de um sistema estruturado e universal de remuneração, ascarreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamentosistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, quedeixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados,e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que

continua um princípio fundamental.


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Assim, muitos dos princípios defendidos pela administração burocrática permanecemna administração gerencial. Como afirma o PDRAE, a administração gerencial pode atéser considerada um rompimento, mas princípios como a impessoalidade, a divisão dotrabalho, a avaliação de desempenho são mantidos.

Vimos que a burocracia entra em crise juntamente com o Estado de Bem-Estar. Comosoluções, são apresentados ao mesmo tempo o gerencialismo e o neoliberalismo. Asduas doutrinas nascem muito próximas uma da outra e são, em muitos casos,confundidas. Vamos ver uma questão da ESAF:

2. (ESAF/MPOG/2002) Indique, nas opções abaixo, a relação entreo enfoque gerencial da administração pública e as chamadas idéiasneoliberais.

a) O enfoque gerencial foi criado pela equipe do governo Thatcher em1979, como forma de diminuir o tamanho do Estado na economia ereverter o processo de decadência econômica do país.

b) Ambas as abordagens defendem a idéia do Estado mínimo, com ogoverno atuando apenas no chamado “núcleo estratégico”. Comoinstrumento para realização deste objetivo é preciso definir processose recompensar o mérito dos funcionários.

c) Não existe relação direta entre estes dois enfoques, apenas umacoincidência em sua aplicação ao longo do tempo.

d) Ambas as abordagens defendem a necessidade de servidorescompetentes, bem treinados e bem pagos, com o dever de servir ocidadão.

e) A administração pública gerencial é freqüentemente identificadacom as idéias neoliberais porque as técnicas de gerenciamento sãoquase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se realiza um

ajuste estrutural para combater o déficit fiscal.

A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Grã-Bretanha, com Margareth Tatcher,e nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e, depois, de forma generalizada, emdiversos outros países, principalmente da Commonwealth, com ligação com o ReinoUnido, e os países escandinavos, como a Suécia. Contudo, foi na Grã-Bretanha que ogerencialismo foi aplicado ao serviço público logo após a posse do novo governo elevou a uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida, recebendo o nome de

Managerialism.


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