ATOS ADMINISTRATIVOS

Apostila II

Direito Administrativo I

Jur 3211

Prof. Pamora Cordeiro

2015

ATOS ADMINISTRATIVOS - ATO JURDICO E ATO

ADMINISTRATIVO - ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

CONCEITO. ATRIBUTOS. CLASSIFICAO.

1. FATO JURDICO E O ATO JURDICO -

De acordo com Maria Sylvia Zanella de Pietro1, no mbito do direito

civil o ATO atribudo ao homem e o fato decorre de acontecimentos

naturais, que independam do homem ou que dele dependam apenas

indiretamente

Ao lado dos eventos naturais ou fatos materiais que no produzem

efeitos jurdicos, existe uma categoria de fatos que interessa ao mundo

jurdico. So os fatos jurgenos. Esses fatos se referem a acontecimentos,

condutas ou situaes que so relevantes para o Direito.

Uma vez que a realidade fenomenolgica ou ftica compreendida em

um fato jurgeno includa na descrio abstrata da norma como capaz de

produzir efeitos no mundo jurdico - RESGUARDANDO,

TRANSFERINDO, MODIFICANDO OU EXTINGUINDO DIREITOS -

temos um fato jurdico.

Quando o elemento volitivo, ou seja, a vontade humana for

predominante para a realizao de um fato jurdico, surge o ato jurdico.

Assim, Marcos Bernardes Melo2 denomina ATO JURDICO, o fato

jurdico cujo suporte na realidade tenha como cerne uma exteriorizao

consciente de vontade, dirigida a obter um resultado juridicamente

protegido ou no proibido e possvel.

A declarao de vontade e a licitude do objeto pretendido, de se

ver, j despontam na idia de ato jurdico. O Novo Cdigo Civil, no

entanto, completa de maneira cabal a definio dessa categoria de atos.

*Ao detalhar no dispositivo no art. 104 do Cdigo Civil, os

requisitos necessrios validade do negcio jurdico:

Art. 104. A validade do negcio jurdico requer:

I - agente capaz;

II - objeto lcito, possvel, determinado ou determinvel;

III - forma prescrita ou no defesa em lei.

Os requisitos necessrios validade do ato so, portanto: a) Agente

capaz; b) Objeto lcito; c) Forma prescrita ou no defesa em lei.

1 Direito Administrativo, 14 ed., Editora Atlas, 2011. 2 - Teoria do Fato Jurdico, 2 edio, p. 147, Saraiva, 1989.

Conjugando as informaes doutrinrias com a normao positiva,

podemos ampliar ainda mais o contedo dos elementos intrnsecos do ato

jurdico, facilitando a compreenso.

De modo que, assim fazendo, as idias se alinham naturalmente no

seguinte sentido:

a) ato jurdico o resultado de uma manifestao de vontade que

produz efeitos legais;

b) essa vontade, conscientemente declarada, para produzir os

efeitos pretendidos na ordem jurdica, tem de provir de agente capaz;

c) o objeto dessa declarao de vontade pronunciada por agente

capaz deve ser lcito;

d) a forma de exteriorizao dessa vontade emanada de agente

capaz visando um objeto lcito, isto , legal - deve ser permitida em lei.

2. ATO e FATO ADMINISTRATIVO - Transportando essas

realidades para o campo do Direito Administrativo, passamos a contar com

os elementos bsicos compreenso do ato administrativo. Pois evidente

que o ato jurdico, ao ajustar-se ao contexto das relaes jurdicas contidas

no regime jurdico-administrativo, recebe o tratamento pertinente s

categorias estudadas, definidas e reguladas nesse sistema.

Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro ressalta que quando o

fato corresponde hiptese contida na norma legal ele chamado fato

jurdico e produz efeitos no mundo do direito e, quando produz efeitos no

campo do direito administrativo, ele um fato administrativo.

No entanto, se o fato no produz efeitos jurdicos no Direito

Administrativo, ele chamado fato da administrao.

De evidente concluso, portanto, que os elementos do ATO

JURDICO, transpostos para a textura legal do novo regime, adaptar-se-o

s finalidades bsicas que o norteiam, a partir da noo de interesse

pblico, nuclear a todo o sistema.

Assim, o ATO ADMINISTRATIVO uma espcie de ato

jurdico, marcado pelas caractersticas prprias dos atos que a

Administrao Pblica pratica nesse regime - o regime jurdico

administrativo - na prossecuo dos interesses coletivos. Teremos, ento,

nova configurao de seus elementos, destinada a atender os fins dessas

relaes jurdicas, da seguinte maneira:

Declarao de vontade da pessoa = DECLARAO DE VONTADE

DO ESTADO

Agente capaz = COMPETNCIA - sujeito

Forma livre = FORMA RGIDA

Objeto lcito = OBJETO LCITO, POSSVEL E DEFINIDO.

E mais, o motivo e a finalidade, pressupostos indispensveis validade jurdica dos atos praticados pela Administrao Pblica.

2.1 ATO DA ADMINISTRAO * todo ato praticado no exerccio da funo administrativa ato da

Administrao.

* a expresso ato da Administrao mais ampla do que ato

administrativo, que abrante apenas determinada categoria de atos

praticados no exerccio da funo administrativa.

Dentre os atos da administrao, incluem-se aqueles que a envolvem como

parte e no somente do ponto de vista burocrtico, de mero ato de atuao

interna, ou seja, podem ser encontrados:

Atos de direito privado doao, permuta, compra e venda, locao

Atos materiais da Administrao que envolvem uma execuo como a

demolio de uma casa, a apreenso de mercadoria, a realizao de um

servio.

Atos de conhecimento, opinio, juzo ou valor atestados, certides,

pareceres

Atos polticos que esto sujeitos a regime jurdico-constitucional

Os contratos

Os atos normativos da Administrao decretos, portarias, resolues,

regimentos, de efeitos gerais e abstratos.

Os atos administrativos propriamente ditos.

dependendo da amplitude da conceituao dada a ato administrativo

podero ser includas algumas destas categorias.

2.2 ORIGEM DA EXPRESSO

Onde existe Administrao Pblica, existe ato administrativo, mas

nem sempre se usou esta expresso, sendo em outras pocas

conhecido como atos do Rei, atos do Fisco ou da Coroa.

O momento histrico exato da utilizao desta expresso no conhecido, mas os primeiros textos legais que falam em atos da

Administrao Pblica em geral, foram as Leis Francesas de 16/24-

8-17903 e 3-9-17954 que, por sua vez, deram origem ao contencioso

administrativo

3 Vedava aos Tribunais conhecerem de operaes dos corpos administrativos

Para separar as competncias houve necessidade de elaborao de listas dos atos da administrao excludos da apreciao judicial

De acordo com Maria Sylvia, em texto doutrinrio, a primeira meno encontra-se no Repertrio Merlin de jurisprudncia, na sua

edio de 1812, onde ato administrativo se define como ordenana

ou deciso da autoridade administrativa, que tenha relao com a sua

funo.

Assim, a noo de ato administrativo surgiu juntamente com o prprio direito administrativo, ou seja, a partir da ntida separao

dos poderes e, via de conseqncia, separao de funes

subordinando-se cada um delas ao regime jurdico prprio.

Pode-se dizer, portanto, que a noo de ato administrativo contempornea ao constitucionalismo e a submisso da

Administrao Pblica ao Direito (Estado de Direito).

Nesse contexto, vale ressaltar que s reconhecida a existncia do ato administrativo por aqueles pases que existe um regime jurdico-

administrativo a que sujeita a Administrao Pblica, diverso do

regime de direito privado.

3. CONCEITO - Perfeitamente familiarizados com a razo de ser e

os fins do ATO ADMINISTRATIVO, o momento de conceitu-lo com

segurana.

Hely Lopes Meirelles5, define o ato administrativo, como " toda

manifestao unilateral de vontade de Administrao Pblica, que,

agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,

transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ".

Embora a definio seja satisfatria, uma outra, de Celso Antnio

Bandeira de Mello6, inteiramente forjada nas oficinas do Direito Pblico,

parece servir mais ao seu instrumental jurdico, quando diz que Ato

Administrativo a declarao do Estado ou de quem lhe faa s vezes,

expedida em nvel inferior lei - a ttulo de cumpri-la - sob regime de

direito pblico e sujeito a controle de legitimidade por rgo

jurisdicional.

Este conceito destaca as seguintes caractersticas extremamente

relevantes nesses atos jurdicos: a) declarao do Estado ou de seus

delegados; b) submisso legalidade; c) regime de Direito Pblico,

portanto sob a gide de finalidade pblica; d) sujeio ao controle do

Poder Judicirio.

4 Se proibiu aos tribunais conhecer dos atos da administrao, qualquer que seja sua espcie 5 - Direito Administrativo Brasileiro, 16 edio, RT, 1991, p. 126 6 - Elementos de Direito Administrativo, 2 edio, p. 90, RT, 1991.

Vistos dessa forma, no h mais nenhuma dificuldade em conceituar

os atos administrativos como os atos jurdicos unilaterais que a

Administrao Pblica pratica, dentro da legalidade e sob o regime

jurdico administrativo, visando a realizao de interesses pblicos

definidos.

3. ELEMENTOS - Os elementos ou requisitos do ATO

ADMINISTRATIVO, como vimos, so cinco: 1. Competncia; 2. Forma;

3. Finalidade; 4. Motivo; 5. Objeto. 3.1. COMPETNCIA - o conjunto de atribuies

correspondentes a um cargo. Em outras palavras, compreende o poder

conferido ao agente da Administrao para o desempenho de suas funes.

A competncia sempre definida em lei e deve ser exercitada estritamente

dentro dos limites legais.

A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro7, tece algumas regras

prprias competncia e necessrias validade dos atos administrativos:

1)a competncia se refere, na verdade, ao sujeito, a quem atribuda a

competncia para a prtica do ato no direito brasileiro, quem tem

capacidade para a prtica de atos administrativos so as pessoas pblicas

polticas (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), sendo suas

funes distribudas entre rgos administrativos e, respectivamente

entre seus agentes (pessoas fsicas) essa competncia distribuda na

Constituio e nas Leis; 2) decorre sempre da lei, no podendo o prprio

rgo estabelecer, por si, as suas atribuies ; 3) inderrogvel, seja pela

vontade da Administrao, seja por acordo com terceiros; isto porque a

competncia conferida em benefcio do interesse pblico; 4) pode ser

objeto de delegao ou de avocao, desde que no se trate de

competncia conferida a determinado rgo ou agente, com

exclusividade, pela lei.

* Vale dizer que, de acordo com a melhor doutrina, se h omisso do

legislador quanto a fixao da competncia para a prtica de determinados

atos, a competncia do Chefe do Poder Executivo, j que ele a

autoridade mxima da organizao administrativa.

* No entanto, a Lei 9.784/998 adotou critrio diverso quanto ao

processo administrativo, determinando em seu artigo 17, que, inexistindo

competncia legal especfica, o processo administrativo dever ser iniciado

perante a autoridade de menor grau hierrquico para decidir.

* Importante mencionar tambm que as regras sobre

inderrogabilidade e da possibilidade de delegao e avocao amplamente

aceitas na doutrina, esto expressas atualmente no direito positivo art. 11

7 - Direito Administrativo, Atlas, 22 edio, 2009, p. 203. 8 Dispe sobre o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal

da Lei 9.784/999- a competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos

administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os casos de

delegao e avocao legalmente admitidos.

Sendo uma delegao legislativa expressamente contida na lei, a

competncia administrativa obedece aos parmetros normativos que

orientam a organizao da Administrao Pblica. De conseqncia

obedece aos limites seguintes:

3.1.1- TERRITORIALIDADE - O agente competente dentro de

sua jurisdio administrativa (Exemplos: O Secretrio de Segurana

Pblica do Estado de Gois no pode determinar a abertura de Inqurito

policial no Estado de Tocantins).

3.1.2- MATERIALIDADE - Em razo do princpio da

especializao das atividades administrativas do Estado, o agente tem a sua

competncia restrita s atribuies do rgo ao qual pertence (Exemplos: O

Ministro da Educao no pode assinar alvars de autorizao de lavra ou

pesquisa mineral, competncia que hoje atribuda ao Departamento

Nacional de Pesquisa Mineral - DNPM, rgo pertencente ao Ministrio

das Minas e Energia, originariamente competente para o ato).

3.1.3. TEMPORALIDADE - A competncia do agente pode ser

limitada ou suspensa por fora de circunstncias administrativas reguladas

em lei (So exemplos de limitao a proibio para nomear, remover ou

promover servidores em perodo eleitoral; pena de suspenso, art. 127, II,

Lei 8.112, afastamento preventivo, art. 147, Lei 8.112, a licena do agente

ou suas frias).

3.1.4 - HIERARQUIA - As atribuies so distribudas de forma

escalonada, de acordo com o grau hierrquico do cargo ocupado pelo

agente.

3.2. - FORMA - O modo de exteriorizao do ato administrativo e

as formalidades que a lei exigir sejam observadas para a sua eficcia

jurdica, constituem a forma do ato administrativo. A regra geral que ela

seja escrita, at mesmo para a garantia dos administrados (CF, 5, XXXIV,

"a" e "b"). Quando a lei exigir a publicao do ato (Exemplos: Decretos,

Regulamentos, Atos Normativos em geral), a publicao passa a ser uma

formalidade, um requisito indispensvel sua validade. Podem haver, no

entanto, atos emitidos em forma de smbolos (placas de trnsito), sinais

(gestos do guarda de trnsito, apitos, semforos) que traduzem expressa

manifestao de vontade da administrao destinada a obter um

determinado comportamento dos administrados, e que so considerados,

tambm, atos administrativos.

9

3.3. - FINALIDADE - Como no existe ato administrativo sem fim

pblico, finalidade o objetivo a ser alcanado. Toda a atividade

administrativa teleolgica, isto , visa atingir fins de interesse coletivo. A

obedincia finalidade pblica do ato a maneira pela qual o

administrador cumpre a legalidade. Com efeito, o cumprimento substantivo

da norma legal, no Direito Pblico, pressupe o alcance de seus fins, a

realizao de seu contedo normativo. E isso s acontece quando o ato

administrativo atende de forma harmnica, cabal e perfeita,

finalidade que a lei delegou ao agente pblico para a sua prtica.

Quando o agente, ao praticar o ato, empresta-lhe um fim diverso daquele

previsto na norma, temos o desvio de poder, ou desvio de finalidade, vcio

que vai determinar sua invalidao.

3.4. MOTIVO - o acontecimento, a circunstncia de fato ou de

direito que determina a prtica do ato administrativo. Motivo do ato a sua

causa, a ocorrncia ftica que d suporte declarao jurdica do agente,

expressa no ato, como sua consequncia. O motivo deve ser existente, real,

plausvel e consoante com a finalidade que fundamenta a prtica do ato

administrativo.

3.5. - OBJETO - o contedo, o resultado jurdico buscado pelo

ato. A modificao na ordem jurdica que ele produz. O objeto do ato

administrativo o contedo do ato, ou seja, o prprio ato. O objeto deve ser

lcito, possvel, com destinatrio certo e definido.

4. - MOTIVAO E MRITO DO ATO ADMINISTRATIVO 4.1 - MOTIVAO - a descrio dos motivos de fato que

determinaram a prtica do ato administrativo. A motivao considerada

importante princpio do Direito administrativo, pois diz respeito

fundamentao ftica, ou seja, justificao dos motivos que determinaram

a emisso do ato administrativo. Corresponde, portanto, tanto nos atos

administrativos vinculados como nos discricionrios, demonstrao feita

pela Administrao Pblica, que o ato administrativo expedido teve

assentamento em motivo real, pertinente e legal (Como mencionado em

sala de aula, esse o entendimento da doutrina majoritria Maria Sylvia

Zanella Di Pietro, Digenes Gasparini, Lcia Valle Figueiredo, existindo,

todavia, doutrinadores que entendem que h necessidade de motivao

somente dos atos discricionrios Jos dos Santos Carvalho Filho). Em

funo disso, em muitos casos, as razes expendidas pela autoridade

competente, na emisso do ato, passam a ser importantes parmetros de

verificao de juridicidade. De tal modo que o ajustamento do "motivo

legal" ao motivo ftico" s pode ser aferido, para efeito de controle da

legalidade do ato administrativo, a partir da confrontao dos motivos

expostos, com a permisso legal descrita na norma e a ocorrncia

verificada na realidade.

4.2. MRITO - Em Direito Administrativo o vocbulo mrito tem

um sentido prprio, muito peculiar quando aplicado ao ato administrativo.

Enquanto em Direito Processual, para Jos Frederico Marques10, "mrito

o fundo do litgio, ou seja, a pretenso que o autor deduz em juzo atravs

do pedido. a prpria substncia do processo de conhecimento". No

Direito Administrativo o sentido outro. Mrito, nesse campo, corresponde

ao juzo de valor emitido pela autoridade competente para a prtica do ato.

O Mrito administrativo significa, em outras palavras, a valorao das

razes de oportunidade e convenincia que do suporte aos atos

administrativos discricionrios. Presente apenas nos atos discricionrios,

o mrito corresponde ao contedo subjetivo, poltico, da escolha pelo

agente pblico dentro da margem de liberdade que lhe permitida pela

legalidade. Relembre-se, no entanto, que essa margem de liberdade por

onde transita a faculdade de escolha do agente no ilimitada. Ela tem os

seus fundamentos na legalidade e os seus limites no interesse pblico a ser

protegido ou alcanado. Novamente entra em pauta, na apreciao da

legalidade de tais atos ou de aspectos da discricionariedade, como o

mrito, conceitos ligados moralidade, impessoalidade, finalidade. Como

se sabe, tais princpios esto, da mesma forma que o mrito, impregnados

de forte contedo subjetivo. De tal forma que no obstante apreciao do

mrito do ato administrativo seja vedada ao Judicirio, em alguns casos no

haver como desvincular-se o exame da legalidade de elementos

valorativos da discricionariedade.

** Possibilidade de controle do ato administrativo pelo Poder Judicirio

5. -CARACTERSTICAS OU ATRIBUTOS DOS ATOS

ADMINISTRATIVOS - Como visto anteriormente, o ato administrativo espcie de ato jurdico.

A distino entre os mesmos observada atravs dos atributos prprios dos

atos administrativos que o diferenciam dos atos de direito privado.

- Assim, o ato administrativo possui caractersticas prprias que o

submetem a um regime jurdico-administrativo ou a um regime jurdico de

direito pblico.

- De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro no h uniformidade

entre os doutrinadores sobre quais so os atributos do ato administrativo.

Alguns falam de executoriedade somente e outros acrescentam a

legitimidade e executoriedade.

- Fato que a Administrao Pblica, pelas razes que estudamos

abundantemente no regime jurdico-administrativo, desfruta de alguns

10 - Institutos de Direito Processual Civil, Vol. III, 1959, p. 291.

privilgios prerrogativas - na ordem jurdica. Consequentemente,

assistem aos atos que ela pratica, os atos administrativos, algumas

prerrogativas que os diferenciam dos demais atos jurdicos de Direito

Privado. O fundamento legal dessas caractersticas ou atributos dos atos

administrativos a supremacia do interesse pblico sobre o particular

nas relaes protagonizadas pela Administrao, em nome do Estado.

- Ou seja, o ordenamento normativo direciona os regramentos no sentido de

facilitar, tornando gil, expedita, desembaraada, a ao administrativa do

Poder Pblico. Pretende-se, curial, propiciar o alcance das finalidades

pblicas de seus atos, dentro da legalidade.

A complexidade dos interesses geridos pelo Estado contemporneo,

em uma sociedade onde direitos e obrigaes se tornam cada vez mais

intrincados e interdependentes, justifica o acautelamento protetivo,

expedido em favor do interesse pblico e nos estritos limites de permisso

contida e descrita na norma legal.

5.1. ATRIBUTOS - PRESUNO DE LEGITIMIDADE,

IMPERATIVIDADE, EXIGIBILIDADE E EXECUTORIEDADE.

1. PRESUNO DE LEGITIMIDADE E DE VERACIDADE

- As expresses legitimidade e veracidade no possuem o mesmo

significado, pois podem ser desdobradas.

- Enquanto a presuno de legitimidade trata da conformidade do ato com a

lei, ou seja, presume-se pela natureza do prprio ato administrativo que o

mesmo sempre nasa legitimo at que se prove o contrrio, a presuno de

veracidade trata dos fatos alegados pela Administrao para justificar a

prtica do ato. Em razo desse atributo, como bem observa Maria Sylvia

Zanella Di Pietro11, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela

Administrao. Assim ocorre com relao s certides, atestados,

declaraes, informaes por ela fornecidas, todos dotados de f pblica.

- Vale dizer que a ordem jurdica considera que os atos administrativos so

legais e em conformidade com o Direito at prova em contrrio. De fato,

reconhecida pelo ordenamento essa "conditio-juris" aos atos editados pela

Administrao. Sendo presuno "juris-tantum", admite prova em

contrrio. Acontece que essa condio inverte o nus da prova em favor da

Administrao.

-Caber sempre ao particular, quando receber uma imputao por rgos ou

agentes pblicos, provar o contrrio, se lhe interessar.

-O fundamento da presuno de legitimidade a aceitao do princpio da

legalidade como pedra de toque do sistema jurdico administrativo. Em

nvel mais elevado estriba-se no pressuposto de que fim precpuo do

11 Direito Administrativo, 24 Ed., Editora Saraiva, So Paulo, 2011

Estado a realizao do Direito. Por consequente, a Administrao Pblica

age sempre dentro da lei - seus atos, portanto, presumem-se legais - e

editados no cumprimento desse desiderato estatal.

-A inverso do nus de prova, entretanto, no elimina a responsabilidade da

Administrao Pblica de provar a veracidade da imposio ao

administrado contida no ato. De tal forma, que a prpria lei prev, em

vrias circunstncias, a possibilidade de o juiz ou o promotor pblico

requisitar da Administrao, como no Inqurito Civil Pblico, os

documentos que comprovem as alegaes necessrias instruo do

processo e formao da convico do juiz.

A presuno de legitimidade, entretanto, atua tambm em favor dos

particulares, em determinadas situaes. Quando os administrados venham

a contratar com a Administrao, vincular-se a obrigaes ou direitos

alicerados em atos administrativos ilegais, sem que tivessem

conhecimento dessa ilegalidade, no podero ser prejudicados. Na anulao

desses atos, quando so extintos os seus efeitos desde a origem, "ex tunc",

portanto, os particulares cujos direitos se encontrarem na situao descrita,

assumem a figura de terceiros de boa-f, protegidos pela ordem jurdica,

em razo da presuno de legitimidade e que desfrutam os atos da

Administrao. Claro o fundamento, cada vez mais consagrado na

jurisprudncia. evidente que descabe ao particular sindicar da legalidade

dos atos administrativos, escudados que so em presuno iminente,

genrica e ampla de legitimidade. Via de consequncia, no dever

responder por efeitos da invalidao de atos ilegais quando estes atinjam

direitos seus, constitudos em boa f e sob a chancela oficial timbrada, de

antemo, por legalidade compulsria.

5.2. IMPERATIVIDADE - a impositividade, o poder de obrigar o

particular, contido em alguns atos administrativos. Manifestao tpica do

"Poder de Imprio" estatal, decorre da faculdade que tem a Administrao

Pblica de impor, unilateralmente, obrigaes aos administrados em nome

do interesse pblico. A imperatividade, que no est presente nos atos

administrativos requisitados pelo particular (licena, autorizao,

permisso, admisso) e nos enunciativos (certides, atestados, pareceres),

pois caracterstica comum nos atos decorrentes de Poder de Polcia

administrativa, ou seja, naqueles que impe obrigaes.

Esse atributo do ato administrativo impositivo, faz com que ele deva

ser cumprido ou atendido pelo administrado/terceiro independentemente de

sua concordncia, enquanto no for retirado do mundo jurdico por

revogao ou anulao, como ensina Hely Lopes Meirelles12. Com esse

objetivo, a Administrao cria uma srie de instrumentos jurdico-

12 - Direito Administrativo Brasileiro, RT, 16 edio, 1990, p. 137.

administrativos, operacionalizando a sua coercibilidade ou exigibilidade:

incentivos, sanes pecunirias ou administrativas.

Ao definir a imperatividade dos atos administrativos Celso Antnio

Bandeira de Mello13 cita o jurista italiano Renato Alessi, segundo o qual

essa imposio decorre do chamado poder extroverso aquele que

permite ao Poder Pblico editar atos que vo alm da esfera jurdica do

sujeito emitente, ou seja, que interferem na esfera jurdica de outras

pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigaes.

5.3. AUTOEXECUTORIEDADE

- o atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto em execuo

pela prpria Administrao Pblica, sem necessidade de interveno do

Poder Judicirio.14

- Vale dizer que no direito privado so restritas as hipteses de execuo

sem ttulo, a regra de que sem ttulo, sem execuo. Como exemplos de

execuo direta podemos mencionar a legitima defesa, o corte de ramos da

rvore do vizinho que invadem a propriedade alheia, reteno de bagagem

de hspede que no pague as despesas de hospedagem etc.

- No caso dos atos administrativos tambm existem as hipteses especficas

em que a autoexecutoriedade possvel, seno vejamos:

a) quando as medidas executrias esto previstas em lei. Este o caso dos

contratos administrativos em que Administrao Pblica dispe de tais

medidas para garantir a fiel cumprimento dos mesmos, como por exemplo:

reteno da cauo, utilizao dos equipamentos e instalaes do

contratado para garantir a execuo do contrato, encampao15, etc.

Tambm aplicado este atributo em matria de polcia administrativas, em

normas que preveem por exemplo a apreenso de mercadorias, o

fechamento de estabelecimentos, a cassao de licena para dirigir, etc.

b) quando se trata de medida urgente (policia administrativa), nos casos em

que se a medida auto executria no for aplicada imediatamente poder

ocorrer maiores prejuzos para o interesse pblico, como o internamento de

pessoa com doena contagiosa, demolio de prdio que ameaa

desmoronar, ou de imveis abandonados que representem perigo

sociedade por vrias razes. .

Esta prerrogativa do ato administrativo dividida por vrios autores (Hely

Lopes e Celso Antnio Bandeira de Melo) em executoriedade que

corresponde ao privilgio da ao de ofcio, que permite Administrao

executar diretamente a sua deciso pelo uso da fora, e em exigibilidade,

que o meio indireto pelo qual a Administrao constrange o administrado 13 Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 27 Ed., So Paulo, 2010. 14 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, idem. 15 Lei 8987/95 - Art. 37. Considera-se encampao a retomada do servio pelo poder concedente durante o prazo da concesso, por motivo de interesse pblico, mediante lei autorizativa especfica e aps prvio pagamento da indenizao, na forma do artigo anterior.

a cumprir suas determinaes, como multa e outras penalidades

administrativas impostas no caso de descumprimento dos atos

administrativos.

EXIGIBILIDADE - o atributo segundo o qual a Administrao pode

compelir o administrado ao cumprimento dos atos imperativos. Para tanto,

o Poder Pblico cria mecanismos que induzam observncia de normas e

regulamentos administrativos, impondo medidas restritivas de direito,

multas e sanes. A exigibilidade decorre da imperatividade e constitui

uma etapa anterior executoriedade.

EXECUTORIEDADE Condio que possuem certos atos

administrativos de produzirem efeitos imediatamente, independente de

prvia audincia do judicirio. O poder que tem a Administrao de

executar suas decises hoje amplamente reconhecido na doutrina e na

jurisprudncia do Direito Administrativo brasileiro, observados, claro, os

limites legais.

Na exigibilidade no existe coao material para a execuo do ato

administrativo, como ocorre na executoriedade. Na primeira, a

Administrao cria exigncias ou sanes que induzem o administrado ao

cumprimento do ato (Exemplo: multar pela no construo de caladas

em imvel urbano; abatimento no imposto correspondente, por manter

o imvel cercado e limpo; proibio do exerccio de atividade quando

se descumpre exigncias especficas fixadas pela administrao:

Higiene - aougues, restaurantes, lanchonetes; Locais e horrios -

camels, autnomos, feirantes, taxistas).

A executoriedade, no entanto, pressupe a coero material que

obriga irresistivelmente o administrado (Exemplo: apreenso de

mercadoria imprpria para o consumo; fechamento de

estabelecimento por contrariar a moralidade ou o sossego pblico;

demolio de construo edificada em desacordo com as normas de

posturas). Tratando-se de atributo que resulta em restrio a direitos e

liberdades dos particulares, a executoriedade, como conclui Jos Cretella

Jnior16, endossando entendimento predominante na doutrina, s pode ser

exercida: 1) QUANDO HOUVER A AUTORIZAO LEGISLATIVA

EXPRESSA; 2) INEXISTINDO OUTRA VIA JURDICA; 3) EM

CASO DE URGNCIA, MOTIVADA POR QUALQUER CAUSA,

COMO POR EXEMPLO, PERIGO IMINENTE, NECESSIDADE

PBLICA URGENTE.

Os remdios judiciais contra abusos da Administrao Pblica no

exerccio da executoriedade so o Mandado de Segurana, preventivo ou

16 - Do Ato Administrativo, Jos Bushatsky Editor, 1977, p. 98.

repressivo (Constituio Federal, art. 5, LXIX e Lei n .12.016, de 07 de

agosto de 2009), e o Habeas Corpus, tambm preventivo ou repressivo

(Constituio Federal, 5, LXVIII). de se lembrar que o dano decorrente

de ilegtima ou abusiva manifestao de executoriedade pela

Administrao, dar lugar obrigatoriedade de indenizar o particular

prejudicado, nos termos do artigo 37, 6 da Constituio Federal.

5.4 TIPICIDADE

- o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a

figuras pr-estabelecidas/definidas pela lei como hbeis a produzir

determinados resultados. Para cada finalidade que a Administrao

pretende alcanar existe um ato definido em lei.

-Resulta da obedincia ao princpio da legalidade, afastando a

possibilidade da Administrao praticar atos autnomos consubstanciados

na vontade, mas somente aqueles previstos na lei.

-Serve de garantia para o administrado, impedindo que a

Administrao pratique atos dotados de imperatividade e

autoexecutoriedade sem a devida previso legal, afastando assim, pelo

menos em tese, o abuso de poder.

- caracterstica existente somente nos atos unilaterais, onde existe

imposio da vontade da Administrao.

6. - CLASSIFICAO - Existem vrias classificaes dos atos

administrativos. Segundo os critrios destacados, que variam entre

estudiosos, temos uma classificao mais ou menos extensa, mais ou

menos complicada. O que vale destacar nessas metodizaes didticas, a

sua utilidade. O quanto contribuem para sistematizar e facilitar a

demonstrao do estudo proposto.

Portanto, com algumas modificaes, exemplos e realce das

caractersticas jurdicas de cada espcie, vamos adotar, quase que

integralmente, os trabalhos realizados nesse sentido por Maria Sylvia

Zanella Di Pietro17 e Hely Lopes Meirelles18, que nos parece os mais

completos e objetivos.

6.1. - QUANTO AO OBJETO - (PRERROGATIVAS DA

ADMINISTRAO): ATOS DE IMPRIO E ATO DE GESTO.

6.1.1. ATOS DE IMPRIO: So aqueles que a Administrao

pratica usando da sua supremacia sobre o administrado, ou seja,

compreendem os atos que so praticados com o poder de autoridade, de

comando, exercido pela Administrao em relao aos particulares.

Dizem respeito faculdade que possui Poder Pblico de

obrigar/coagir o administrado a uma determinada ao ou omisso,

17 - ob. cit. p. 182. 18 - ob. cit. p. 139/173.

unilateralmente. Exemplos: imposio de servides, desapropriao, atos

decorrentes de manifestaes do Poder de Polcia.

Caractersticas: a) Administrao Pblica atua em regime de

Direito Pblico, usando de suas prerrogativas; b) so sempre unilaterais

e revogveis pela Administrao Pblica; c) podem ser gerais,

individuais, internos, externos, vinculados ou discricionrios.

Maria Sylvia Zanella di Pietro seriam todos os atos praticados pela

Administrao com todas as prerrogativas e privilgios de autoridade e

impostos unilateral e coercitivamente ao particular independentemente de

autorizao judicial, sendo regidos por um direito especial exorbitante do

direito comum, porque os particulares no podem praticar atos

semelhantes, a no ser por delegao do poder pblico.

6.1.2 - ATOS DE GESTO:

Atos de gesto so praticados pela Administrao em condies de

igualdade com os particulares. Visam concretizar os atos de administrao,

referentes gerncia do patrimnio pblico (atos de administrao dos

bens e servios pblicos), ou substanciar suas atividades negociais com os

particulares.A administrao afasta-se de suas prerrogativas, colocando-se

em p de igualdade com os particulares.

Exemplos: contratos de compra e venda, locao, dao em pagamento,

doao.

Caractersticas: a) regidos pelo Direito Privado; b) antecedidos,

quando necessrio, de procedimentos administrativos formais (licitao,

autorizao legislativa); c) no obedecem s normas comuns de Direito

Pblico vlidas para os demais atos administrativos e so irrevogveis

quando produzem direitos adquiridos ou so bilaterais.

Essa classificao caiu em desuso em razo da utilizao (muitas vezes)

pela administrao de seu poder de imprio ao fiscalizar o uso dos bens

pblicos ou quando celebra contratos de direito pblico tendo por objeto o

uso de bens pblicos por particulares ou a concesso de servios pblicos,

quando fixa unilateralmente o valor das tarifas, quando impe normas para

realizao dos servios concedidos. Nesse sentido esclarece Maria Sylvia19

ao mencionar que abandonou-se a distino, hoje substituda por outra:

atos administrativos, regidos pelo direito pblico, e atos de direito privado

da Administrao. S os primeiros so atos administrativos; os segundos

so apenas atos da Administrao, precisamente pelo fato de serem

regidos pelo direito privado.

6.1.3 ATOS DE EXPEDIENTE - Atos de rotina interna, sem

carter vinculante e sem forma especiais. So, portanto, os atos que se

19 idem

destinam a impulsionar os processos administrativos e os papis que

tramitam pelas reparties. Ex. Despacho de Encaminhamento de um

processo

6.2 - QUANTO AOS DESTINATRIOS: atos administrativos

gerais e individuais.

6.2.1. - ATOS GERAIS: So aqueles expedidos em carter geral,

cujos efeitos alcanam todas as pessoas que se encontram em uma

determinada situao. Correspondem aos atos normativos adotados pela

Administrao. Exemplos: Decretos, Regulamentos, deliberaes,

circulares, instrues, regimentos, portarias

Atos normativos gerais

Caractersticas que o distinguem dos individuais: a) Equiparao

lei; para efeito do controle de legalidade, tais atos so semelhantes

lei. No podem ser impugnados, na via judicial, diretamente pela pessoa

lesada, somente pela via de arguio de inconstitucionalidade - artigo

103 da Constituio Federal ilegalidade e inconstitucionalidade

somente assim possvel pleitear a invalidao direta do ato normativo.

Apenas quando emanar de suas disposies abstratas e individuais

um comando concreto que o lesado poder valer-se dos remdios

constitucionais (Mandado de Segurana, CF, Art. 5, XXIX; Ao

Popular, CF, Art. 5, XXIII), ou legais (Aes Ordinrias), para invalid-

los; b) Exigncia de Publicidade: devem ser obrigatoriamente publicados

no rgo oficial, para que possam produzir os seus efeitos, sob pena de

invalidade; c) Precedncia Hierrquica: os atos normativos possuem

ascendncia hierrquica sobre os atos individuais, que no podem dispor

contra eles ou revog-los; d) Revogabilidade: podem ser revogados a

qualquer tempo pela Administrao Pblica, ao contrrio dos

individuais, que sofre limitaes, como por exemplo no podem ser

revogados os atos que geram direitos subjetivos a favor do administrado, o

que ocorre praticamente com todos os atos vinculados; e) o ato normativo

no pode ser impugnado administrativamente, por meio de recursos

administrativos, ao contrrio do que ocorre com os atos individuais.

6.2.2. - ATOS INDIVIDUAIS: Atos individuais so os que se

referem a sujeitos determinados ou a situaes jurdicas concretamente

individualizadas produzem efeitos jurdicos no caso concreto. Exemplos:

Decreto de nomeao, Portaria punitiva, Decreto de expropriao, Licena

para construir, demisso, tombamento, autorizao.

Caractersticas: a) quando geram direitos subjetivos para seus

destinatrios (Licena para construir, promoo por mrito, aprovao

em concurso pblico), podem produzir direitos adquiridos. Como tais, so

irrevogveis (Smula 47320 STF); b) quando produzem efeitos jurdicos

externos Administrao, devem ser publicados (Decretos de

desapropriao, Alvar de autorizao para lavra).

6.3. - QUANTO FORMAO DO ATO: ATOS SIMPLES,

COMPLEXOS E COMPOSTOS.

6.3.1 - ATOS SIMPLES: Resultam da manifestao de vontade de

um nico rgo, mesmo que ele seja singular ou colegiado. Exemplos:

nomeao, deciso de um colegiado administrativo em primeira ou segunda

instncia, despacho concessrio de frias requeridas, Portaria de promoo.

Possuem as caractersticas comuns aos demais atos administrativos quanto

aos efeitos jurdicos e a revogabilidade.

6.3.2 - ATOS COMPLEXOS: Decorrem de manifestao de dois

ou mais rgos, cujas vontades se fundem para formar um s ato.

Representam a soma, a confluncia acordante de duas ou mais vontades

para formar um s ato administrativo. Exemplos: Decreto assinado pelo

Chefe do Poder Executivo e referendado por Ministros, Secretrios de

Estado ou Municipais; Convnios ou acordos firmados entre rgos

pblicos.

Duas ou mais vontades para formar um ato nico

Caractersticas: de Direito Pblico Comuns aos demais atos

administrativos.

6.3.3. - ATOS COMPOSTOS: So praticados, tambm, por dois

ou mais rgos. S que neste caso, a vontade de um rgo auxiliar,

subsidiria, instrumental em relao ao outro. ENQUANTO NO ATO COMPLEXO FUNDEM-SE VONTADES PARA

PRATICAR UM S ATO, NO COMPOSTO, PRATICAM-SE DOIS ATOS: UM

PRINCIPAL E O OUTRO ACESSRIO, ESTE LTIMO PODE SER

PRESSUPOSTO OU COMPLEMENTAR DAQUELE

Isto , so emitidos dois atos, de validade interdependente. De tal

modo que o segundo ato auxiliar ou complementar do primeiro. Sendo

pressuposto da validade do ato principal, o segundo apenas um adendo.

Exemplos: Julgamentos administrativos que dependem de homologao

superior, Pareceres que exigem, da mesma forma, o referendum do Chefe

do rgo: Atos Concessrios ou Denegatrios em geral, que dependem de

"visto", para terem eficcia, a nomeao do Procurador Geral da Repblica

depende da prvia aprovao do Senado (art. 128, pargrafo primeiro da

CF) a nomeao ato principal, sendo a aprovao previa o ato

acessrio, pressuposto do principal; a dispensa de licitao, em

determinadas hipteses, depende de homologao pela autoridade superior

20 A ADMINISTRAO PODE ANULAR SEUS PRPRIOS ATOS, QUANDO EIVADOS DE VCIOS QUE OS TORNAM ILEGAIS, PORQUE DELES NO SE ORIGINAM DIREITOS; OU REVOG-LOS, POR MOTIVO DE CONVENINCIA OU OPORTUNIDADE, RESPEITADOS OS DIREITOS ADQUIRIDOS, E RESSALVADA, EM TODOS OS CASOS, A APRECIAO JUDICIAL.

para produzir efeitos; a homologao ato acessrio, complementar do

principal.

***Em geral os atos que dependem de autorizao, aprovao,

proposta, parecer, laudo tcnico, homologao, visto, etc, so atos

compostos.

6.4. QUANTO AO REGRAMENTO: VINCULADOS E

DISCRICIONRIOS.

6.4.1 VINCULADOS ou regrados: So atos administrativos cuja

edio est condicionada a uma descrio expressamente contida na norma.

Esto confinados pela lei ou regulamento. Em razo disso, inexiste margem

de liberdade para o cometimento de tais atos, pelo administrador. Uma vez

ocorrido o motivo legal circunstanciado na norma, compulsria a emisso

do ato administrativo correspondente, que a ele se vincula. Como as

ilegalidades, nesses casos, se devem mais abusos de poder ou vcios de

forma, torna-se mais fcil o controle jurisdicional dos atos vinculados. A

simples confrontao do mesmo com a norma legal autorizativa, noticia

eventuais desconformidades legais. Exemplos: Promoo por tempo de

servio; aposentadoria; licena para construir.

Caractersticas: motivao decorrente. Uma vez expedidos com

adequao ao ordenamento jurdico, e sendo, portanto, perfeitos, vlidos e

eficazes, so irrevogveis pela Administrao. Produzem direito subjetivo

que constituem direitos adquiridos dos administrados que preencheram os

requisitos necessrios edio do ato. o caso tpico de licena para

construir. Expedida pela administrao em obedincia s condies

impositivas para a sua legalidade, no pode ser mais revogada. Em caso de

interesse pblico relevante, a Administrao pode at mesmo desapropriar

o imvel, promovendo a indenizao tambm decorrente do uso dos

direitos contidos na licena - a construo.

6.4.2 - DISCRICIONRIOS: praticados com uma certa margem de

escolha pela Administrao Pblica, quanto oportunidade e convenincia

de sua prtica. Temos visto, esses atos permitem ao agente pblico

competente uma avaliao subjetiva quanto ao motivo e objeto que possam

determinar, naquele momento, a realizao do interesse pblico a ser

alcanado. Exemplos: punio disciplinar, promoo por mrito, licena

para porte de arma, permisso para uso de bem pblico. Assim sendo, o

administrador pode escolher, diante do caso concreto, uma dentre duas ou

mais solues, todas vlidas para o Direito. So revogveis pela

Administrao.

QUADRO COMPARATIVO ENTRE ATOS VINCULADOS E

DISCRICIONRIOS21

21 Manual de Direito Administrativo Alexandre Mazza, Editora Saraiva, So Paulo, 2011.

Ato vinculado Ato discricionrio

Praticado sem margem de liberdade Praticado com margem de liberdade

Ex: aposentadoria compulsria,

lanamento tributrio

Ex: decreto expropriatrio,

autorizao, permisso

No tem mrito Tem mrito

Pode ser anulado, mas no revogado Pode ser anulado e revogado

Sofre controle judicial Sofre controle judicial, exceto quanto

ao mrito

No se confunde com ato arbitrrio

7. QUANTO AOS EFEITOS: Internos e Externos.

7.1 - INTERNOS: So os atos administrativos que se destinam a

produzir efeitos no mbito interno da Administrao Pblica. Apenas

reflexamente podem repercutir nas situaes jurdicas dos particulares.

Exemplos: atos relativos aos horrios, locais e condies de funcionamento

das reparties pblicas - Portarias, circulares e ordens de servio.

Caractersticas: efeitos jurdicos restritos aos servidores pblicos,

revogveis, controle jurisdicional amplo, necessitando ou no de

publicao conforme o caso.

7.2 -EXTERNOS: Atos cujos os efeitos alcanam os particulares,

fora da Administrao Pblica. Como modificam situaes jurdicas

externas, indispensvel sua publicao, para conhecimento prvio dos

administrados atingidos ou no pelas suas determinaes. Exemplos: Atos

normativos em matria tributria, Decreto ou Portaria; atos que

estabeleam; exigncias quanto a posturas municipais; normas de concurso

pblico do Judicirio.

8. QUANTO A EXEQUIBILIDADE: Perfeito, Imperfeito e

Pendente e consumado.

8.1 PERFEITO

o ato que foi emitido observando-se todas s exigncias legais e

regulamentares referentes sua produo. Completou regularmente o seu

ciclo de formao e encontra-se pronto para operar os seus efeitos.

*Importante: no confundir ato perfeito e ato vlido o primeiro diz

respeito a concluso do ciclo do ato, e o segundo da observncia do

disposto na lei. Portanto, pode existir ato perfeito, completo em sua

formao, mas invlido.

Exemplos: Decreto de demisso de servidor pblico, com base em

resultados de Processo Administrativo Disciplinar, depois de publicado.

8.2 IMPERFEITO - Trata-se de ato incompleto, que no est apto

a produzir efeitos jurdicos porque no completou seu ciclo de formao.

Ou seja, esto ausentes as condies legais ou regulamentares

indispensveis sua formao. Tais como: publicao, homologao,

autorizao.

Exemplo: Ato normativo antes da publicao

8.3 PENDENTE - Pendente o ato administrativo perfeito, ou

seja, que j concluiu seu ciclo de formao e cuja operatividade encontra-se

na dependncia de termo ou condio resolutiva. O ato pendente o ato

que j cumpriu adequadamente, em conformidade legal sua formao,

mas fica suspenso at que ocorra a condio ou termo. No se confunde,

portanto, com o incompleto, que est parcialmente concludo.

Exemplos: Ato normativo publicado, cujos efeitos passaro a vigorar

em determinado tempo, 15 dias, 30 dias, etc

8.4 CONSUMADO o que j exauriu os seus efeitos. Ele se torna

definitivo, no podendo ser impugnado, quer na via administrativa, quer na

judicial; quando muito pode gerar responsabilidade administrativa ou

criminal quando se trata de ato ilcito, ou responsabilidade civil do Estado,

independentemente da licitude ou no, desde que tenha causado danos a

terceiros.

Outra Classificao quanto aos efeitos Jos dos Santos Carvalho Filho e

Alexandre Mazza

9) - Quanto aos efeitos que os atos podem produzir temos:

9.1) ATOS CONSTITUTIVOS - aqueles que alteram uma relao jurdica, cirando, modificando ou extinguindo direitos. Ex. a

autorizao, a sano disciplinar, o ato de revogao, admisso de

aluno em escola pblica.

9.2) ATOS DECLARATRIOS apenas declaram situao preexistente. Ex. ato que declara que certa construo provoca riscos a integridade

fsica dos pedestres, ou ato que constata irregularidade em rgo

administrativo

9.3) ATOS ENUNCIATIVOS indicam juzos de valor, dependendo, portanto, de outros atos de carter decisrio. Ex. Pareceres.

10 - CONTROLE PELO PODER JUDICIRIO E LIMITES DA

DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA

Existe distino entre o controle exercido pelo Poder Judicirio nos atos vinculados e atos discricionrios.

Nos atos vinculados no existe restrio pois sendo seus elementos definidos em lei, caber ao Judicirio examinar, em

todos os seus aspectos, a conformidade do ato com a lei, para

decretar a sua nulidade se reconhecer que tal conformidade no

existiu.

Nos atos discricionrios o controle judicial possvel mas ter que respeitar a discricionariedade administrativa nos limites em

que ela garantida Administrao Pblica pela lei.

Maria Sylvia Zanella di Pietro22 observa que essa limitao em relao aos atos discricionrios ocorre porque a

discricionariedade um poder delimitado pelo legislador quando

este, ao definir um determinado ato, intencionalmente deixa um

espao livre para deciso da Administrao Pblica, legitimando

previamente sua opo, ou seja, qualquer delas ser legal.

Por essa razo no pode o Poder Judicirio invadir esse espao conferido pela lei ao administrador, pois, se assim ocorresse

estaria alterando, por seus prprios critrios de escolha, a

opo legitima feita pela autoridade competente com base em

razes de oportunidade e convenincia que ela, melhor do que

ningum pode decidir diante de cada caso.

Assim, quanto ao ato discricionrio o Judicirio pode apreciar os aspectos de legalidade e verificar se a Administrao

no ultrapassou os limites da discricionariedade hiptese em

que o Judicirio pode invalidar o ato, porque a autoridade

ultrapassou o espao livre deixado pela lei e invadiu o campo da

legalidade.

Algumas teorias tem sido elaboradas para LIMITAR o exerccio do poder discricionrio a fim de ampliar a possibilidade de sua

apreciao pelo Poder Judicirio.

A primeira delas relativa ao DESVIO DE PODER23 que ocorre quando a autoridade uso do poder discricionrio para

atingir fim diferente daquele que a lei fixou.

22 Direito Administrativo, 24 ed., Editora Atlas, So Paulo, 2011. 23 Conceito Desvio de Finalidade ou Desvio de Poder verifica-se quando a autoridade, embora

atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados

pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. O desvio de finalidade ou de poder , assim, a violao

ideolgica da lei, ou, por outras palavras, a violao moral da lei, colimando o administrador pblico fins

no queridos pelo legislador, utilizando motivos e meios imorais para a prtica de uma ato administrativo

aparentemente legal. Tais desvio ocorrem quando por exemplo a autoridade pblica decreta uma

desapropriao alegando utilidade pblica mas visando, na realidade, a satisfazer interesse pessoal

prprio ou favorecer algum particular com a subseqncia transferncia do bem expropriado; ou quando

Quando isso ocorre, fica o Judicirio autorizado a decretar a nulidade do ato, uma vez que a Administrao fez uso imprprio

da discricionariedade, ao desviar-se dos fins de interesse pblico

definidos na lei.

11 - TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

Essa teoria considera que os atos administrativos, quando

forem motivados, ou seja, quando tiverem sua prtica motivada, ficam

vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurdicos24.

Assim sendo, tais motivos que justificam e do razo a

realizao do ato, e, por isso mesmo, deve existir uma perfeita

correspondncia entre eles e a realidade. De acordo com a doutrina todos os

atos motivados, incluindo-se neste ponto tambm os atos discricionrios,

ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de sua

consumao e se sujeitam ao confronto da existncia e legitimidade dos

motivos indicados. Existindo, portanto, desconformidade entre os motivos

determinantes e a realidade, o ato invlido.

Assim, essa teoria se relaciona com o motivo do ato

administrativo, prendendo o administrador aos motivos declarados ao

tempo da edio do ato, sendo que, por essa razo ele passa a ser sujeitar

demonstrao de sua ocorrncia. De conseguinte, caso os motivos sejam

inexistentes ou falsos, o ato pode ser anulado.

Fernanda Marinela25 ensina que o administrador pode

praticar o ato administrativo, sem declarar o motivo, nas hipteses em

que este no for exigido. No entanto, se mesmo no sendo obrigatrio

ele assim decidir declar-lo, o administrador fica vinculado s razes

de fato e de direito que o levaram prtica do ato.

Ex: Se um determinado administrador decide exonerar um

servidor ocupante de cargo em comisso alegando como motivo a

necessidade de reduo de despesas com folha de pagamento, cumprindo

regra para racionalizao de despesas prevista no art. 169 da CF/88, ele no

poder nomear outra pessoa para o mesmo cargo, como resultado da

aplicao da teoria dos motivos determinantes, que exige veracidade e o

cumprimento do motivo alegado.

Sobre o tema, relevante mencionar o teor do acrdo proferido

pelo e. STJ publicado em 03/11/2009, seno vejamos: outorgar uma permisso sem interesse coletivo; ou ainda, quando classifica um concorrente por

favoritismo, sem atender os fins objetivados pela licitao. (Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo

Brasileiro. Ed. Malheiros, 29 ed., So Paulo 2004) 24 Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. Ed. Malheiros, 29 ed., So Paulo 2004 25 Direito Administrativo, 4 ed., Editora Impetus, Niteri/RJ, 2010

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA N 19.013 - PR (2004/0136853-0) RELATORA : MINISTRA LAURITA VAZ

RECORRENTE : RONALDO PORTUGAL BACELLAR

ADVOGADO : ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO E OUTRO(S)

T. ORIGEM : TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO DO PARAN

IMPETRADO : DESEMBARGADOR PRESIDENTE DA COMISSO DE

CONCURSOS E PROMOES DO TRIBUNAL DE JUSTIA DO

ESTADO DO PARAN

RECORRIDO : ESTADO DO PARAN

ADVOGADO : CLEIDE ROSECLER KAZMIERSKI

EMENTA

ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA.

SERVIDOR PBLICO ESTADUAL. PROGRESSO FUNCIONAL POR

MERECIMENTO. DECRETO. DISPOSIO CONTRRIA A LEI. ATO

ADMINISTRATIVO DISCRICIONRIO.

MOTIVAO. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES.

(...)4. "Ao motivar o ato administrativo, a Administrao ficou vinculada aos motivos

ali expostos, para todos os efeitos jurdicos. Tem a aplicao a denominada teoria dos

motivos determinantes, que preconiza a vinculao da Administrao aos motivos ou

pressupostos que serviram de fundamento ao ato. A motivao que legitima e confere

validade ao ato administrativo discricionrio. Expostos os motivos, a validade do ato

fica na dependncia da efetiva existncia do motivo. Presente e real o motivo, no

poder a Administrao desconstitu-lo a seu capricho. Por outro lado, se inexistente o

motivo declarado na formao do ato, o mesmo no tem vitalidade jurdica."

(RMS 10.165/DF, 6. Turma, Rel. Min. Vicente Leal, DJ de 04/03/2002).

5. No caso dos autos, no mais existindo o nico fundamento em que se embasou o ato

administrativo, em face da revogao do inciso II do art. 4 do Decreto n. 190/2000,

inexiste fato concreto que obste a progresso funcional do Impetrante, sendo nulo o ato

impugnado, por falta de motivao.

6. Recurso ordinrio conhecido e provido.

12 - EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

12.1. CONSIDERAES GERAIS

Como visto no tpico anterior, os atos administrativos correspondem

a declaraes de vontade do Estado destinadas a produzir modificaes na

ordem jurdica. Essas modificaes, que resultam dos efeitos jurdicos do

ato, possuem um balisamento claro - definido no ordenamento.

Preordenam-se realizao de fins de interesse pblico e so limitados

pela legalidade, entendida esta na sua mais ampla latitude (Finalidade,

moralidade, razoabilidade, proporcionalidade, motivao, boa-f).

de fcil constatao que os fins buscados pela Administrao

Pblica, na tutela dos interesses gerais, podem assentar-se em providncias

de carter permanente (Desapropriao, nomeao) ou transitrio

(Permisso, concesso de frias). Por outro lado, a defesa da finalidade

pblica pretendida pela Administrao, quando atuante em situaes

jurdicas concretas no imutvel. Deve acompanhar, na dinamicidade em

que se verificam as transformaes da realidade ftica, a legtima expresso

do interesse pblico. Finalmente, nem sempre o ato administrativo editado

pelo poder pblico se adequa moldura legal traada pelo ordenamento

para assegurar-lhe eficcia.

Essa breve viso panormica j sugere inmeras causas de extino

dos atos administrativos. Vamos analisar cada uma delas, comeando pelas

mais simples ou comuns.

12.2 - CAUSAS DA EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS -

MODALIDADES

Procurando sistematizar didaticamente essas causas, vamos adotar,

classificao feita Celso Antnio Bandeira de Mello26, segundo quem um

ato administrativo extingue-se por:

I Cumprimento de seus efeitos, o que pode suceder pelas seguintes

razes:

a) esgotamento do contedo jurdico. Fluncia de seus efeitos ao longo do

prazo previsto para ocorrerem. Ex: o gozo de frias de um funcionrio;

b) execuo material. Ocorre quando o ato se preordena a obter uma

providncia desta ordem e ela cumprida. Ex. a ordem, executada, de

demolio de uma casa.

c) implemento da condio resolutiva ou termo final Ex: permisso a um

administrado para derivar gua de um rio, se este no baixar aqum de

certa cota.

II- desaparecimento do sujeito ou do objeto. Ex: morte de um

funcionrio extingue os efeitos da nomeao.

III retirada, que abrange:

a) REVOGAO, em que a retirada se d por razes de convenincia e oportunidade;

b) INVALIDAO, por razes de ilegalidade; c) CASSAO, em que a retirada se d porque o destinatrio

descumpriu condies que deveriam permanecer atendidas a fim de

poder continuar desfrutando da situao jurdica.

d) CADUCIDADE, em que a retirada se deu porque sobreveio norma jurdica que tornou inadmissvel a situao antes permitida pelo

direito e outorgada pelo ato precedente..

26 Curso de Direito Administrativo. Ed, Malheiros, 27 ed., So Paulo, 2010.

e) CONTRAPOSIO em que a retirada se d porque foi emitido ato com fundamento em competncia diversa que gerou o ato

anterior, mas cujos efeitos so contrapostos aos daquele. Ex: caso

da exonerao de funcionrio que tem efeitos contrapostos ao da

nomeao.

IV Renncia, pelo qual se extinguem os efeitos do ato porque o prprio

beneficirio abriu mo de um vantagem de que desfrutava.

PREVISO LEGAL

LEI. 9.784/99 e a j citada Smula 473 do E. STF e a Smula 346

daquela Colenda Corte de Justia.

CAPTULO XIV DA ANULAO, REVOGAO E CONVALIDAO

Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.

1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento.

2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato.

Smula 473

A ADMINISTRAO PODE ANULAR SEUS PRPRIOS ATOS, QUANDO EIVADOS DE

VCIOS QUE OS TORNAM ILEGAIS, PORQUE DELES NO SE ORIGINAM DIREITOS;

OU REVOG-LOS, POR MOTIVO DE CONVENINCIA OU OPORTUNIDADE,

RESPEITADOS OS DIREITOS ADQUIRIDOS, E RESSALVADA, EM TODOS OS CASOS,

A APRECIAO JUDICIAL.

Smula 346

A ADMINISTRAO PBLICA PODE DECLARAR A NULIDADE DOS SEUS PRPRIOS

ATOS.

12.3 - EXTINO PELA ADMINISTRAO

a) REVOGAO

a extino, pela Administrao Pblica, de ato administrativo

legal, por motivo de convenincia e oportunidade. A revogao,

diferentemente da invalidao, opera seus efeitos a partir da data de

vigncia do ato revocatrio. Produz efeitos ex nunc, portanto. Todos

os efeitos do ato revogado, at aquela data so mantidos, uma vez que

provm de ato administrativo legal, cujos efeitos tornaram-se

inoportunos ou inconvenientes para a Administrao por razes de

ordem administrativa.

A faculdade de revogar os prprios atos tem fundamento no poder de

autotutela reservado Administrao Pblica, consagrado na smula 473

do STF, citada, assim redigida: A Administrao pode anular seus

prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque

deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivos de convenincia

ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos

os casos, a apreciao judicial.

O fundamento do poder de revogar, de acordo com Celso Antnio

Bandeira de Mello27, reside na utilizao, pelo agente, do poder

administrativo contido na mesma regra de competncia que autorizou a

edio do ato.

A natureza do poder de revogar , portanto,

discricionria. So irrevogveis os seguintes atos administrativos:

a) Vinculados - resultam de comando descrito e preordenado na

norma, indispensvel atividade administrativa, que s outra norma

legislativa pode alterar a moldura legal, irretocvel pela Administrao

(Portaria que concede adicional por tempo de servio;

licena para construir, Edital de Licitao); b) os que produzem DIREITO ADQUIRIDO para os seus

destinatrios (Decreto de nomeao de concursado, depois da

posse; Portaria de promoo por mrito, depois de

publicada); c) os CONSUMADOS, aqueles que j produziram os seus efeitos.

(Portaria de frias, depois de gozadas; ordem de demolio de construo

irregular, uma vez executada);

d) os MEROS ATOS ADMINISTRATIVOS, cujos os efeitos

decorrem e so reconhecidos por lei, quando regularmente praticados

(Certides, Declaraes, Atestados).

Embora ressinta-se alguma discrepncia quanto competncia para

revogar ato administrativo, a questo nos parece induvidosa. Estamos de

pleno acordo com o entendimento jurdico predominante, muito bem

expresso por Maria Sylvia Zanella Di Pietro28, que cita Miguel Reale ao

27 Celso Antnio Bandeira de Mello, Elementos de Direito Administrativo, 2 edio, p. 134/135, RT,

1991. 28 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, p. 188, Atlas, 1990.

pontificar que: a competncia para revogar ato administrativo assiste

tanto autoridade que praticou como ao seu superior hierrquico. Em

vista das propriedades jurdicas imanentes ao poder hierrquico, que

concede autoridade superior os poderes de DELEGAO,

AVOCAO e REVISO de competncias relativas aos

subordinados, e como a revogao pressupe uma reavaliao

discricionria dos motivos do ato, no h dvida quanto a esse

cabimento.

b) INVALIDAO A invalidao ocorre quando a prpria Administrao Pblica

extingue o ato administrativo praticado com vcio de ilegalidade ou

ilegitimidade.

Com base no poder de autotutela, a Administrao pode rever os

prprios atos ilegais ou ilegtimos. o que preceitua a smula 473 do STF.

Esta modalidade de extino do ato administrativo, que alguns

preferem denominar indistintamente de anulao, sem diferenci-la daquela

procedida pelo Judicirio, pelos mesmos motivos, pode ocorrer em duas

hipteses.

**Quando a ilegalidade constatada pela Administrao em

decorrncia de seus mecanismos internos de controle, quando apontada

em RECURSOS ADMINISTRATIVOS ou nasce de REPRESENTAO

do particular (CF, Art. 5, XXXIV, a29). Em todos os casos, dever da

Administrao Pblica promover a invalidao do ato ilegal.

A impositividade absoluta, sob toda a atividade administrativa,

do princpio da legalidade, no deixa qualquer margem

discricionariedade, nesta deciso que lhe obrigatria. Os efeitos da

invalidao repercutem ex tunc, ou seja, a partir da data da emisso

do ato, desconstitundo todos os seus efeitos.

Da invalidao resultam as seguintes conseqncias jurdicas a

serem consideradas no Direito administrativo:

a) a desconstituio das situaes jurdicas geradas pelo ato

invalidado no atinge os terceiros de boa-f, pois atua em seu favor a

presuno de legitimidade dos atos administrativos. De acordo com esse

princpio presumem-se legais e conformes ao Direito os atos praticados

pelos agentes pblicos no exerccio de suas funes. Descabe ao

29 XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

administrado sindicar, em circunstncias normais, a existncia de possveis

ilegitimidades em atos aparentemente legais e chancelados pela tutela

oficial. Inequvoca, neste sentido, a lio de Hely Lopes Meirelles30.

b) a anulao, pela via judicial, de ato administrativo invalidatrio,

pode reconstituir os efeitos, ou seja, repristinar o ato invalidado. Sujeito,

em todos os casos, a controle jurisdicional, evidente que a reviso de ato

invalidatrio no apenas seria possvel, como teria o nico fim de

reconstituir os efeitos do ato invalidado.

c) CASSAO

a forma de extino do ato administrativo determinada pela

Administrao, em razo de descumprimento de exigncias pertinentes

manuteno de sua vigncia ou validade. Incidente, em comum, sobre os

atos discricionrios e precrios (ALVARS, AUTORIZAES,

PERMISSES) a cassao corresponde a uma sano ao beneficirio

que inobservou as normas e regulamentos relativos ao exerccio da

atividade permitida. Caso contrrio, mudana de orientao

administrativa que determine a reviso do ato ou sua suspenso,

tratar-se- de revogao.

Ex: cassao de licena para funcionamento de hotel por haver

se convertido em casa de tolerncia

d) DECAIMENTO OU CADUCIDADE

Esse tipo de extino do ato administrativo ocorre quando

modificaes na ordem jurdica, posterior sua emisso, torna impossvel

sua validade. Em outras palavras, a situao jurdica criada pela lei

superveniente, torna incompatvel a vigncia do ato administrativo. Assim,

o ato administrativo que autoriza instalao de barracas para vendas de

bilhetes de loterias, DECAI ou CADUCA nos efeitos que permitia, haja

vista lei nova que probe instalaes de quaisquer barracas nas caladas da

cidade.

Ex: caducidade de permisso para explorar parque de diverses em local que, em face da nova lei de zoneamento, tornou-se

incompatvel com aquele tipo de uso.

12.4 - EXTINO PELO JUDICIRIO OU POR ALTERAO NA

ORDEM JUDICIRIA 30 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 182/183, 15 edio, RT, 1991.

ANULAO

a extino do ato administrativo pelo Judicirio, mediante

provocao da Administrao Pblica ou de particular, em razo de vcio

de ilegalidade ou ilegitimidade.

A legitimidade, na lio de Hely Lopes Meirelles31, vem quase

sempre disfarada na legalidade. No facilmente constatvel. Exige que o

Judicirio penetre no exame dos elementos intrnsecos ao ato. Avalie os

motivos, disseque os fatos e vasculhe as provas que deram origem prtica

do ato inquinado de nulidade.

De fato, apenas as ilegalidades resultantes dos vcios mais comuns

aos atos administrativos so aferveis no Judicirio sem maiores

investigaes. So, exemplificativamente, os casos de: vcio de

competncia - abuso de poder; vcio de forma - Portaria em lugar de

Decreto; vcio de motivo - inexistncia ou falsidade do motivo alegado;

vcio quanto ao objeto - objeto impreciso, impossvel ou ilcito.

A apreciao dos elementos intrnsecos ao ato - motivo, objeto,

finalidade - bem como a verificao da natureza da causa, que a relao

de causalidade lgica que conjuga os trs elementos com o substrato

jurdico do ato, o dever do Judicirio, em todos os casos.

Vale dizer ainda, como bem coloca a administrativista Maria

Sylvia32que os vcios no direito civil correspondem aos trs elementos

do ato jurdico: sujeito, objeto e forma e no direito administrativo

atingem os cinco elementos formadores do ato, caracterizando assim

vcios quanto competncia, capacidade (em relao ao sujeito),

forma, objeto motivo e finalidade.

Essa concluso exsurge clara do Direito Positivo vigente, com base

na simples leitura dos seguintes preceitos: - CF, Art. 37 - A administrao pblica direta, indireta ou Fundacional, de

qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios

obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade.

- Lei 4.717/65- ao popular, Art. 2 - So nulos os atos lesivos ao patrimnio

das entidades do artigo anterior (Pessoas governamentais, entidades da administrao

indireta ou subvencionados pelos cofres pblicos), nos casos de:

a) incompetncia;

b) vcio de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistncia dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Pargrafo nico: Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o-o

as seguintes normas:

31 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 181, 16 edio, RT, 1990. 32 idem

A) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas

atribuies legais do agente que o praticou;

B) o vcio de formas consiste na omisso ou na observncia incompleta ou

irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;

C) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em

violao da lei, regulamento ou outro ato normativo;

D) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito,

em que se fundamenta o ato materialmente inexistente ou juridicamente inadequada

ao resultado obtido;

E) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim

diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.

A anulao do ato administrativo pelo Judicirio opera ex

tunc, extinguindo os efeitos do ato anulado desde o momento de sua

edio.

O princpio da segurana das relaes jurdicas, no entanto,

recomenda a estabilidade das relaes constitudas. Luz desse enunciado,

conforme Celso Antnio Bandeira de Mello33, que atribui ao Direito o

dever de pacificao dos vnculos contrados, a fim de preservar a ordem,

que a doutrina e a jurisprudncia vm atuando no sentido de mitigar o rigor

dessa abrangncia, em alguns casos. A favor dos terceiros de boa-f - cujas

situaes jurdicas so atingidas pela extino de ato administrativo ilegal-,

pronuncia-se tanto a doutrina como julgados significativos de nosso

repertrio jurisprudencial.

Hely Lopes Meirelles34, menciona o caso de anulao de nomeao

irregular de funcionrio pblico cujos atos praticados permanecem vlidos

em relao aos particulares, que no caso so terceiros de boa-f. De fato

no compete quele que se relaciona com a Administrao Pblica sindicar

da legitimidade dos atos praticados por agentes que atuam sob a chancela

oficial e em nome do Estado.

13. CONVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.

13.1 INTRODUO

Antes de mencionar as hipteses de convalidao dos atos administrativos necessrio relembrar os elementos que o

constituem e que so requisitos para sua validade:

COMPETNCIA (ou Sujeito); OBJETO, FORMA, MOTIVO E

FINALIDADE

Assim, caso haja defeitos no ato administrativo, ou seja, na hiptese do ato ter sido praticado em desconformidade com as

33 Celso Antnio Bandeira de Mello, Ob. Cit., p. 149. 34 Hely Lopes Meirelles, Ob. Cit., p. 183.

exigncias legais, estes atingiro os requisitos acima

mencionados e sero passveis de anulao ou sero nulos.

Desta forma, alguns atos maculados por vcios/defeitos podem ser convalidados quando os atos forem anulveis, ou no

podem ser convalidados nos casos de nulidade absoluta.

Para melhor entendimento das possibilidades que a doutrina reconhece para a convalidao dos atos administrativos

maculados por vcios necessrio relembrarmos as hipteses de

sua existncia positivados na Lei da Ao Popular, seno

vejamos:

- Lei 4.717/65-, Art. 2 - So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades

do artigo anterior (Pessoas governamentais, entidades da administrao indireta ou

subvencionados pelos cofres pblicos), nos casos de:

a) incompetncia;

b) vcio de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistncia dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Pargrafo nico: Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o-o

as seguintes normas:

A) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas

atribuies legais do agente que o praticou;

B) o vcio de formas consiste na omisso ou na observncia incompleta ou

irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;

C) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em

violao da lei, regulamento ou outro ato normativo;

D) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de

direito, em que se fundamenta o ato materialmente inexistente ou juridicamente

inadequada ao resultado obtido;

E) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a

fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.

13.2 CARACTERSTICAS DOS VCIOS

QUANTO AO SUJEITO COMPETNCIA PARA PRATICAR O

ATO podem ser apontados quatro defeitos principais:

A) USURPAO DE FUNO PBLICA MAIS GRAVE

DEFEITO REFERENTE A ESSE REQUISITO DE VALIDADE DO ATO

ADMINISTRATIVO.

* Ocorre quando o ato privativo da Administrao praticado por

particular que no agente pblico.

* A pessoa que pratica o ato no foi por qualquer modo investida no cargo,

emprego ou funo ele se apossa, por conta prpria, do exerccio de

atribuies prprias de agente pblico.

CRIME definido pelo art. 328 do CP: usurpar o exerccio de funo

pblica

Ex: auto de priso expedido por quem no delegado; multa de trnsito

lavrada por particular e sentena prolatada por candidato reprovado no

concurso da Magistratura.

B) EXCESSO DE PODER

* Ocorre quando a autoridade pblica, embora competente para praticar o

ato, ultrapassa os limites de sua competncia exagerando nos meios para

defender o interesse pblico.

* O Excesso de pode causar nulidade da atuao administrativa.

Ex: quando a autoridade, competente para aplicar a pena de suspenso,

impe penalidade mais grave, que no de sua atribuio; ou quando a

autoridade policial se excede no uso da fora para praticar ato de sua

competncia; destruio, pela fiscalizao de carro estacionado em local

proibido.

C) FUNO DE FATO

* aquele ato praticado por individuo que est irregularmente investido no

cargo, emprego ou funo (vcio de investidura), ainda que sua situao

tenha toda aparncia de legalidade.

Ex: cargo que exigia concurso, mas foi provido por nomeao poltica;

falta de requisito legal para investidura, como certificado de sanidade

vencido; inexistncia de formao universitria, para funo que a exige;

idade inferior ao mnimo legal; o mesmo ocorre quando o servidor est

suspenso do cargo, ou exerce funes depois de vencido o prazo de sua

contratao, ou continua no exerccio aps a idade-limite para

aposentadoria compulsria.

D) INCOMPETNCIA este vcio ocorre como determinado pelo j

citado pargrafo nico do art. 2 da Lei 4.717/6, ou seja, quando o ato no

se incluir nas atribuies legais de quem o praticou a incompetncia

torna o ato anulvel, autorizando sua convalidao.

QUANTO AO OBJETO * no tocante ao contedo o ato pode ter alm da hiptese de vcio previsto

na j citada Letra c., pargrafo nico do art. 2 da Lei da Ao Popular.

(a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em

violao da lei, regulamento ou outro ato normativo;) outras hipteses de

ocorrncia.

Isso porque o objeto deve ser LICITO POSSVEL (DE FATO E DE

DIREITO), MORAL E DETERMINADO.

De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro35 haver vcio em relao ao objeto quando qualquer desses requisitos deixarem de ser

observados, o que ocorrer quando for:

1 proibido por lei; por exemplo: um Municpio que desaproprie bem

imvel da Unio;

2 diverso do previsto na lei para o caso sobre o qual incide; por exemplo:

a autoridade aplica a pena de suspenso, quando cabvel a de repreenso;

3 impossvel, porque os efeitos pretendidos so irrealizveis, de fato ou

de direito; por exemplo: a nomeao para um cargo inexistente;

4 imoral, por exemplo: parecer emitido sob encomenda, apesar de

entendimento contrrio de quem o profere;

5 incerto em relao aos destinatrios, s coisas, ao tempo, ao lugar, por

exemplo: desapropriao de bem no definido com preciso.

QUANTO A FORMA * Consiste na observncia incompleta ou irregular, ou na omisso de

formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato.

o vcio de formas consiste na omisso ou na observncia incompleta ou

irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato

Letra b, pargrafo nico do art. 2 da Lei da Ao Popular.

QUANTO AO MOTIVO * Ocorre quando houver inexistncia ou falsidade do motivo. A primeira

hiptese se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que

fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada

ao resultado obtido.

a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de

direito, em que se fundamenta o ato materialmente inexistente ou

juridicamente inadequada ao resultado obtido; Letra d, pargrafo nico

do art. 2 da Lei da Ao Popular.

A segunda hiptese falsidade se d quando o motivo alegado no

corresponde aquele efetivamente ocorrido.

Ex: se a Administrao pune um funcionrio, mas este no praticou

qualquer infrao, o motivo inexistente; se ele praticou infrao diversa, o

motivo falso.

QUANTO A FINALIDADE DESVIO DE PODER OU DESVIO

DE FINALIDADE

* o vicio definido pela Lei como aquele que se verifica quando o agente

pratica ato visando a fim diverso daquele previsto, explicita ou

implicitamente, na regra de competncia Letra e, pargrafo nico do art.

2 da Lei da Ao Popular.

* O desvio de finalidade se comprova atravs de indcios, vez que o agente

no declara de forma explicita sua verdadeira inteno para dar a impresso

35 Direito Administrativo. 24 ed. Editora Saraiva, So Paulo, 2011.

de que o ato legal, como por exemplo: motivao insuficiente,

contraditria, camuflagem de fatos, inadequao entre os motivos e os

efeitos etc.

Ex: desapropriao feita para prejudicar determinada pessoa caracteriza

desvio de poder porque o ato no foi praticado para atender a um interesse

pblico; remoo ex officio do funcionrio, permitida para atender

necessidade do servio, constituir desvio de poder se for feita com o

objetivo de punir.

Vcios em Espcie36 DEFEITO CARACTERIZAO CONSEQUNCIA

Usurpao de funo

pblica

Particular pratica ato

privativo de servidor

Ato inexistente

Excesso de Poder Ato praticado pelo

agente competente,

mas excedendo os

limites de sua

competncia

Ato nulo

Funcionrio de fato Individuo que

ingressou

irregularmente no

servio pblico

Agente de boa-f

ato anulvel

Agente de ma-f ato

nulo

Incompetncia Servidor pratica ato

fora de suas atribuies

Ato anulvel

Objeto materialmente

impossvel

Ato exige conduta

irrealizvel

Ato inexistente

Objeto juridicamente

impossvel

Ato exige

comportamento ilegal

Exigncia ilegal: ato

nulo

Exigncia criminosa:

ato inexistente

Omisso de

formalidade

indispensvel

Descumprimento da

forma legal para

prtica do ato

Ato anulvel

Inexistncia do motivo O fundamento de fato

no ocorreu

Ato nulo

Falsidade do motivo O motivo alegado no

corresponde ao que

efetivamente ocorreu

Ato nulo

Desvio de Finalidade Ato praticado visando

fim alheio ao interesse

Ato nulo

36 Tabela demonstrativa retirada do livro Manual de Direito Administrativo. Alexandre Mazza. Editora

Saraiva, So Paulo, 2011

pblico

13.3 - CONSEQUNCIAS DECORRENTES DOS VCIOS

No do interesse do estudioso do Direito Administrativo o

aprofundamento sobre determinadas polmicas que consomem pginas e

pginas das obras de Direito.

Este tema um deles, vez que traz inmeras divergncias

doutrinrias.

preciso lembrar, no ensino do Direito Pblico, a esse respeito, que

esta sociedade, em razo da extrema rapidez das mudanas de padres

histricos, culturais, econmicos e sociais, que se verificam, a todo o

momento, compelida a raciocinar - tambm nas suas relaes jurdicas e

principalmente em relaes jurdicas mantidas com o Estado - com base em

padres do sculo XXI.

Posto isso, parte-se do princpio que existem atos administrativos

vlidos e invlidos, sendo que estes ltimos recebem diferentes tratamentos

na ordem jurdica, dependendo do maior ou menor grau de

desconformidade que apresentarem em relao ao padro legal pertinente.

Resulta, que os atos invlidos podem ser sanveis ou insanveis.

Conseqentemente, convalidveis ou no convalidveis.

Dentro da classificao daqueles que so invlidos acompanha-se o

categorizado entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Celso

Antnio Bandeira de Melo e Cretella Junior, de que existem no Direito

Administrativo os atos nulos, anulveis e inexistentes.

CONCEITOS

ATOS VLIDOS so praticados pela autoridade competente atendendo a todos os requisitos exigidos pela ordem jurdica;

ATOS NULOS aqueles expedidos em desconformidade com as regras do sistema normativo. Possuem defeitos insuscetveis

de convalidao, especialmente nos requisitos do OBJETO,

MOTIVO E FINALIDADE. Ex. ato praticado com desvio de

finalidade;

ATOS ANULVEIS praticados pela Administrao Pblica com vcios sanveis na competncia e na forma. Admitem

convalidao. Ex: ato praticado por servidor incompetente

ATOS INEXISTENTES37 possuem um vcio gravssimo no ciclo de formao impeditivo da produo de qualquer efeito

jurdico. Ex: ato praticado por usurpador de funo pblica;

37 Celso Antnio Bandeira de Mello. De acordo com esse doutrinador esse atos correspondem a condutas

criminosas ofensivas a direitos fundamentais da pessoa humana, ligados sua personalidade ou dignidade

intrnseca e, como tais, resguardados por princpios gerais do direito que informam o ordenamento

jurdico dos povos civilizados

14, CONVALIDAO

A convalidao a correo de defeito verificado em ato

administrativo, pela emisso de outro ato com efeito retroativo. A

convalidao ocorre com freqncia na Administrao Pblica,

visando o saneamento de falhas que no justificam a anulao do ato

convalidado, desde que constatadas atempadamente. Isto , antes da

declarao da invalidade pela Administrao ou de anulao pelo

Judicirio.

Esse instituto est previstos na Lei 9.784/99 em seu artigo 55, que

assim dispe:

Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao.

No conceito traado por Maria Sylvia Zanella di Pietro38 temos

que Convalidao ou Saneamento o ato administrativo pelo qual

suprido o vcio existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos data

em que este foi praticado.

Normalmente a convalidao opera sobre vcios formais,

incompetncia suprvel retroativamente pela autoridade competente para a

sua prtica, ou a respeito de atos maculados, enfim, com vcios adjetivos

que no comprometam a licitude das finalidades, do motivo ou do objeto.

Vale ainda para exemplificao os seguintes casos:

1) anulao de nomeao irregular de funcionrio pblico e a

conseqente convalidao dos atos praticados, no resguardo das situaes

que envolvem terceiros de boa-f;

2) loteamento irregular, cuja convalidao at o momento da

anulao e adequao s exigncias legais nas relaes futuras, visa

resguardar interesse pblico superior, de segurana e estabilidade nas

relaes jurdicas, bem jurdico indisponvel pela Administrao.

Como visto, convalidao o suprimento da invalidade de um ato, com efeitos retr