artur luiz santana moreira - coppead.ufrj.br · aos titulares das coordenadorias estaduais de...

1

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO COPPEAD DE ADMINISTRAO

ARTUR LUIZ SANTANA MOREIRA

GESTO DE SISTEMAS ESTADUAIS OFICIAIS DE AJUDA HUMANITRIA NO

BRASIL: UMA PROPOSTA DE OBJETIVOS ESTRATGICOS E INDICADORES DE

DESEMPENHO

Rio de Janeiro, RJ Brasil

2015

2


GESTO DE SISTEMAS ESTADUAIS OFICIAIS DE AJUDA HUMANITRIA NO

BRASIL: UMA PROPOSTA DE OBJETIVOS ESTRATGICOS E INDICADORES DE

DESEMPENHO

Tese de Doutorado apresentado ao Programa de Ps-

Graduao em Administrao do Instituto COPPEAD de

Administrao, Universidade Federal do Rio de Janeiro,

como parte dos requisitos necessrios obteno do

ttulo de Doutor em Administrao.

Orientador: Prof. Dr. Kleber Fossati Figueiredo, PhD.

Rio de Janeiro, RJ Brasil

2015

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GESTO DE SISTEMAS ESTADUAIS OFICIAIS DE AJUDA

HUMANITRIA NO BRASIL: UMA PROPOSTA DE OBJETIVOS

ESTRATGICOS E INDICADORES DE DESEMPENHO


Tese de Doutorado submetida Banca Examinadora do Instituto COPPEAD de

Administrao, da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos

requisitos necessrios obteno do grau de Doutor em Administrao.

Aprovada por:

_____________________________________________ (Presidente da Banca)

Prof. Kleber Fossati Figueiredo, Ph.D. - Orientador

(COPPEAD/UFRJ)

____________________________________________

Prof. Vicente Antonio de Castro Ferreira, D.Sc.

(COPPEAD/UFRJ)

____________________________________________

Prof. Eduardo Espndola Halpern, Ph.D.

(IBMEC)

____________________________________________

Prof. Nival Nunes de Almeida, D.Sc.

(UERJ)

____________________________________________

Prof. Jos Geraldo Pereira Barbosa, D.Sc.

(UNESA)

Rio de Janeiro

2015

5

DEDICATRIA

minha famlia, pelo apoio durante os quatro anos necessrios obteno do ttulo de

doutor em Administrao e pela compreenso durante os momentos que deixei de ser filho,

marido e pai na plenitude que esses papeis merecem.

6

AGRADECIMENTOS

Aos professores do programa de doutorado em Administrao do Instituto COPPEAD

da Universidade Federal do Rio de Janeiro pela generosidade com que transmitiram seus

conhecimentos e experincias pessoais.

Aos funcionrios administrativos desse mesmo instituto, por se mostrarem sempre

disponveis e motivados para facilitar e apoiar os trabalhos de pesquisa de cada doutorando

matriculado no programa. Agradeo especialmente a Ticiane de Albuquerque Lombardi,

Secretria Executiva do programa de doutorado em Administrao da COPPEAD, que esteve

sempre disponvel para facilitar e agilizar quaisquer processos burocrticos necessrios

consecuo desta pesquisa.

Ao Professor Kleber Figueiredo, por sua considerao e comprometimento com o

programa de doutorado da COPPEAD e comigo, ao se disponibilizar para terminar o processo

de orientao desta tese quando a relao anterior entre orientador e orientado no pde ter

continuidade.

Escola de Guerra Naval, pelo apoio que recebi durante esses quatro anos,

compreendendo os momentos que tive de dividir meu tempo com estudos e pesquisas e com

as minhas atividades normais naquela Escola. Agradeo especialmente aos seus diretores

nesse perodo, os Vice-Almirantes Almir Garnier Santos e Cludio Portugal de Viveiros, e os

Contra-Almirantes (RM1) Ricardo Albergaria Claro e Antonio Fernando Garcez Faria,

Diretor atual, bem como ao Chefe de Departamento de Ensino, Contra-Almirante (Ref.)

Reginaldo Gomes Garcia dos Reis e aos Chefes da rea de Logstica e Mobilizao, os

Capites-de-Fragata (IM) Carlos Eduardo Lopes de Oliveira e Renato Cruz Teixeira.

Ao Exmo Sr. General de Exrcito Adriano Pereira Jnior, por ter facilitado o acesso a

informaes e posies oficiais da Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil, bem como

aos titulares das Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil, listados no Apndice A, aos

quais tambm agradeo, pois, quando no disponibilizaram seu prprio tempo para responder

a esta pesquisa, indicaram os servidores mais adequados de suas coordenadorias para tal.

Aos respondentes da pesquisa, listados no Apndice B, por sua pacincia com tempo

que lhes foi exigido em funo das diversas interaes que o mtodo exigiu, e pela

competncia para contribuir significativamente com a construo do modelo final.

Ao Coronel Bombeiro Militar da reserva do Estado do Rio de Janeiro Joo Paulo Mori,

que, com suas experincias na Defesa Civil daquele estado e na Secretarial Municipal de

7

Defesa Civil de Nova Friburgo RJ, contribuiu com suas crticas para o aperfeioamento dos

questionrios antes de eles serem submetidos aos respondentes.

graduanda em Administrao Pblica pela Universidade Federal do Estado do Rio de

Janeiro (UNIRIO) e monitora de pesquisa naquela instituio Marcella Andrade Lemos Silva,

por seu auxlio incansvel na manuteno dos prazos deste trabalho por meio de seus

constantes contatos com os Coordenadores Estaduais de Defesa Civil e respondentes da

pesquisa.

s bibliotecrias da Escola de Guerra Naval, a CF(RM1-T) Josiane Marques de Moura

Magalhes e a Servidora Civil Cremilda Santos pelo apoio prestado na reviso das referncias

bibliogrficas.

8

RESUMO

MOREIRA, Artur Luiz Santana. Alinhamento estratgico entre processos e desempenho nos

sistemas estaduais oficiais de ajuda humanitria no Brasil em situaes de crise, 320 fl. Tese

(Doutorado em Administrao) - Instituto Coppead da Universidade Federal do Rio de

Janeiro. Rio de Janeiro, 2015.

O objetivo desta tese foi identificar, com o auxlio da ferramenta de planejamento

estratgico e de gerenciamento de desempenho Balanced Scorecar (BSC), os macro processos

dos sistemas estaduais brasileiros de ajuda humanitria (Defesa Civil), que devem ser

alinhados com a misso estratgica desses sistemas, e indicar formas de aprofundar o

alinhamento organizacional dos mesmos, como consequncia direta da capacidade de se

criarem indicadores de desempenho adequados. Para tanto, foi realizada, inicialmente, uma

ampla reviso da literatura para buscar a origem da ajuda humanitria, as fases das aes

humanitrias, os indicadores de desempenho pertinentes, a coordenao de diversos atores

atuando nessas fases, a coordenao por um Sistema de Comando em Operao, o papel da

logstica humanitria, o conceito de BSC e seu uso em organizaes pblicas. A seguir, foi

apresentado um primeiro delineamento do sistema a ser liderado por cada estado, sua misso,

os objetivos do BSC, as relaes de causa e efeito entre estes processos, e os indicadores de

desempenho correspondentes. No momento seguinte, foi utilizada a metodologia Delphi para

levantamento de dados. Os 27 coordenadores estaduais de Defesa Civil (26 estados e Distrito

Federal), juntamente com a Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil foram ouvidos ao

longo de trs rodadas Delphi. Na primeira rodada, foi apresentado um questionrio

semiaberto aos respondentes, que tiveram a oportunidade de criticar e ampliar o modelo. O

modelo originalmente proposto foi revisto com essas contribuies. Na segunda rodada

Delphi, um novo questionrio foi aplicado, desta vez fechado, com cinco possveis escalas de

corcordncia/discordncia com cada proposio, para confirmar a aceitabilidade do modelo.

Apesar do carter exploratrio e qualitativo da pesquisa, trs sinalizadores quantitativos foram

utilizados nesta segunda fase para avaliar o grau de concordncia: proporo simples,

coeficiente de variao e teste qui-quadrado. Na terceira fase, uma nova consulta aberta foi

feita aos respondentes para que estes ratificassem e complementassem algumas questes

pontuais. Ao final da pesquisa, foram definidos: que organizaes pblicas e da sociedade

civil deveriam potencialmente participar do planejamento estratgico das Defesas Civis

estaduais; que misso essa organizaes virtuais deveriam seguir, quais as relaes de causa e

9

efeito entre os objetivos dos BSC do modelo; e que indicadores de desempenho seriam mais

adequados para esses objetivos.

Palavras-chave: BSC, mtodo Delphi, Defesa Civil, Ajuda Humanitria, Logstica

Humanitria.

10

ABSTRACT

This thesis aimed to identify with the use of a strategic planning and performance

management tool Balanced Scorecard (BSC), the macro processes of Brazilians state systems

of humanitarian aid (Civil Defense), which should be aligned with the systems strategic

mission, and to indicate measures to deepen their organizational alignment as a direct result of

the ability to create appropriate performance indicators. Thus, a comprehensive review of the

literature was initially held to find the origin of humanitarian aid, as well as the phases of

humanitarian actions, the relevant performance indicators, the coordination of various agents

working in those phases, the coordination by an Operations Command System, the role of

humanitarian logistics, the concept of the BSC and its use in public organizations.

Subsequently, a preliminary system design was presented to be led by each state, their

mission, BSCs macro process, cause and effect relation between these processes and

corresponding performance indicators. Afterwards, the Delphi method was used for data

collection. The 27 state coordinators of Civil Defense (26 states and the Federal District),

along with Nacional Protection and Civil Defense Secretaria were heard over three Delphi

rounds. In the first round, a semi-open questionnaire was presented to respondents, who had

the opportunity to criticize and enlarge the presented model. The originally proposed model

was revised including their considerations. In the second Delphi round, a new questionnaire

was applied, this time limited by five possible agreement / disagreement scales with each

proposition, intending to confirm the acceptability of the model. Despite the exploratory and

qualitative characteristic of this research, three quantitative flags were used in the second

phase to assess agreement degree: simple proportion, variation coefficient and chi-square test.

In the third phase, a new open consultation was made to the respondents so they could ratify

and complement some specific issues. At the end of the study, it was defined: that public and

civil society organizations should potentially participate in the strategic planning of state Civil

Defenses; which mission these virtual organizations should follow; what are the relations of

cause and effect between the strategic objetives of the models BSC; and which performance

indicators would be most appropriate for these strategic objetives.

Keywords: BSC, Delphi Method, Civil Defense, Humanitarian Aid, Humanitarian Logistics.

11

LISTA DE FIGURAS

Figura 01E: Aes Integradas de Defesa Civil............................................................ 293

Figura 02: Tipologia de relacionamento de ajuda humanitria baseada em atores e

tendo as ONG como foco de anlise........................................................

56

Figura 03: Estrutura Principal do SCO...................................................................... 65

Figura 04F: Estrutura Possvel da Funo Operaes no SCO.................................... 299

Figura 05F: Estrutura da Funo Planejamento no SCO............................................. 301

Figura 06F: Estrutura da Funo Logstica no SCO.................................................... 302

Figura 07F: Estrutura da Funo Administrao no SCO........................................... 303

Figura 08: Relaes de causa e efeito da estratgia segundo o

BSC..........................................................................................................

74

Figura 09: As quatro perspectivas do BSC propostas por Kaplan e Norton.............. 76

Figura 10: Estrutura de mensurao para redes logsticas humanitrias................... 79

Figura 11: Estrutura de desempenho humanitrio..................................................... 82

Figura 12: Modelo de interao de atores para o planejamento de resposta a crises

humanitrias no Brasil..............................................................................

102

Figura 13: Mapa estratgico de BSC de reduo de riscos nos GC/GPPEC............. 115

Figura 14: Fluxo de Desenvolvimento da Pesquisa................................................... 128

Figura 15: Grfico Qui-Quadrado.............................................................................. 140

Figura 16: Novo Modelo para o GPPEC aps a primeira rodada Delphi.................. 147

Figura 17: Mapa Estratgico do BSC do GPPEC aps primeira rodada Delphi....... 189

Figura 18: Alinhamento entre processo e desempenho............................................. 212

12

LISTA DE QUADROS E TABELAS

Quadro 01E: Evoluo das brigadas de incndio na antiguidade............................................. 257

Quadro 02E: Evoluo das brigadas de incndio na era moderna........................................... 258

Quadro 03E: Evoluo das brigadas de incndio na Gr-Bretanha......................................... 260

Quadro 04E: Desastres provocados por causas naturais.......................................................... 262

Quadro 05E: Desastres provocados por causas tecnolgicas................................................... 263

Quadro 06E: Evoluo dos corpos de bombeiros no Brasil..................................................... 264

Quadro 07E: Componentes e Atividades dos rgos Municipais de Defesa Civil................. 289

Quadro 08E: Informaes Levantadas para Estruturao ou Reestruturao de um

COMDEC...........................................................................................................

290

Quadro 09E: reas de Atuao das COMDEC e Atividades Desejadas................................. 290

Quadro 10: Principais fatos humanitrios do sculo XIX..................................................... 35

Quadro 11: Atividades tpicas de gerenciamento e operaes de desastre............................ 45

Quadro 12: Construo de relacionamento em cadeias logsticas humanitrias................... 59

Quadro 13: Principais caractersticas operativas das organizaes humanitrias.................. 60

Quadro 14: Classificao dos Desastres em termos de Intensidade, Evoluo e Origem. 64

Quadro 15: Matriz de Coordenao....................................................................................... 70

Quadro 16: Nveis de maturidade no gerenciamento de processos....................................... 83

Quadro 17: Fases e Atividades em Planos de Defesa Civil no Brasil.................................... 88

Quadro 18: Padres Bsicos Definidos pelo Sphere Project.............................................. 91

Quadro 19: Comparao entre cadeias de suprimentos comerciais e humanitrias.............. 95

Quadro 20: Medidas de desempenho comerciais do SCOR.................................................. 96

Quadro 21: Classificao dos indicadores quanto fase e modo de incio........................... 98

Quadro 22: Perspectiva financeira do BSC de reduo de riscos e ajuda humanitria......... 108

Quadro 23: Perspectiva aprendizado/crescimento do BSC de reduo de riscos e ajuda

humanitria.........................................................................................................

109

Quadro 24: Perspectiva processo interno do BSC de reduo de riscos e ajuda

humanitria.........................................................................................................

111

Quadro 25: Perspectiva cliente/cidado do BSC de reduo de riscos e ajuda

humanitria.........................................................................................................

113

Quadro 26: Passos de Elaborao de uma Pesquisa-ao...................................................... 124

Quadro 27: Resumo de sugestes de misses para o GPPEC aps a primeira rodada

13

Delphi.................................................................................................................. 150

Quadro 28: Resumo das sugestes de indicadores de desempenho para diversas

perspectivas e objetivos do BSC do GPPEC aps a primeira rodada

Delphi..................................................................................................................

153

Quadro 29: Resumo das sugestes de objetivos financeiros para o GPPEC aps a primeira

rodada Delphi......................................................................................................

157

Quadro 30: Resumo de sugestes de indicadores de desempenho dos objetivos

financeiros do GPPEC aps a primeira rodada Delphi.......................................

161

Quadro 31: Perspectiva Financeira do BSC de Reduo de Riscos e Ajuda Humanitria

aps a primeira rodada de pesquisa Delphi.........................................................

163

Quadro 32: Resumo das sugestes de objetivos aprendizagem e crescimento para o

GPPEC aps a primeira rodada Delphi...............................................................

164

Quadro 33: Resumo das sugestes de indicadores de desempenho dos objetivos

aprendizado/crescimento do GPPEC aps primeira rodada Delphi...................

167

Quadro 34: Perspectiva Aprendizado e Crescimento do BSC de Reduo de Riscos e

Ajuda Humanitria aps a primeira rodada de pesquisa Delphi.........................

172

Quadro 35: Resumo das sugestes de objetivos processos internos para o GPPEC aps a

primeira rodada Delphi.......................................................................................

174

Quadro 36: Resumo de sugestes de indicadores de desempenho para o objetivo

processos internos do GPPEC aps a primeira rodada Delphi..........................,

176

Quadro 37: Perspectiva Processos Internos do BSC de Reduo de Riscos e Ajuda

Humanitria aps a primeira rodada de pesquisa Delphi....................................

180

Quadro 38: Resumo das sugestes de objetivos cliente/cidado para o GPPEC aps a

primeira rodada Delphi.......................................................................................

182

Quadro 39: Resumo de sugestes de indicadores de desempenho para o objetivo

cliente/cidado do GPPEC aps a primeira rodada Delphi................................

185

Quadro 40: Perspectiva Cliente / Cidado do BSC de Reduo de Riscos e Ajuda

Humanitria aps a primeira rodada de pesquisa Delphi....................................

187

Quadro 41: Objetivos ou indicadores com ampla aceitao que receberam sugestes de

aperfeioamentos na segunda rodada de pesquisa Delphi, sem necessidade de

serem reapresentados aos respondentes..............................................................

196

Quadro 42: Objetivos ou indicadores com alguma rejeio que foram eliminados ou mais

uma vez submetidos aos respondentes na segunda rodada de pesquisa

Delphi..................................................................................................................

199

14

Quadro 43: Objetivos ou indicadores com alguma rejeio dos respondentes que foram

mantidos, sem a necessidade de serem mais uma vez submetidos aos

respondentes, na segunda rodada de pesquisa Delphi........................................

202

Quadro 44: Quadro 46 Modelo final do BSC para o GPPEC aps trs rodadas da

Metodologia Delphi............................................................................................

216

Tabela 01: Evoluo do nmero de desastres naturais e vtimas no mundo......................... 23

Tabela 02: Resultado Resumido do questionrio estruturado para a segunda roda Delphi

conforme questes listadas no Apndice I.....................................................

192

15

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AI Atos Institucionais

ANA Agncia Nacional de guas

ARC American Red Cross

AVADAN Formulrio de Avaliao de Danos

BSC Balanced Scorecard

CEDECs Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil

CEMADEN Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais

CENAD Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres

CEPED Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres

CN Congresso Nacional

COMDEC Coordenao Municipal de Defesa Civil

CONDEC Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil

CONPDEC Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil

CPDC Carto de Pagamento de Defesa Civil

CPI Comisso Parlamentar de Inqurito

CPRM Compahia de Pesquisa de Recursos Minerais

CRED Centre for Research on the Epidemiology of Disasters

CW Concern Worldwide

DNOCS Departamento Nacional de Obras contra as Secas

16

FCS Fatores Crticos de Sucesso

FIRESCOPE Firefighting Resources of California Organized for Potential Emergencies

ICS Incident Command System

IFOS Inspetoria Federal de Obras contra as Secas

IFRC International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies

IOCS Inspetoria de Obras contra as Secas

FCS Fatores Crticos de Sucesso

FEANE Fundo de Emergncia e Abastecimento do Nordeste

FEMA Federal Emergency Management Agency

FIDENE Fundo de Investimento para o Desenvolvimento Econmico e Social do

Nordeste

FINOR Fundo de Desenvolvimento do Nordeste

FUNCAP Fundo Especial para Calamidades Pblicas

FUNOCS Fundo Nacional de Obras Contra as Secas

FURENE Fundo de Pesquisas e de Recursos Naturais do Nordeste

FAO Food and Agriculture Organisation

GADE Grupo de Apoio a Desastres

GC Gabinete de Crise

GPPEC Gabinete Permanente de Planejamento e Exerccios de Crise

GEACAP Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Pblicas

HCR High Commissioner for Refuges

17

ICRC International Committee of the Red Cross

ICS Incident Command System

IRO International Refugee Organisations

LRCS League of Red Cross Societies

MCTI Ministrio da Cincia Tecnologia e Inovao

MD Ministrio da Defesa

MI Ministrio de Interior

MIN Ministrio da Integrao Nacional

MPDC Manual de Planejamento em Defesa Civil

MS Ministrio da Sade

NIIMS National Interagency Incident Management System

NOPRED Formulrio de Notificao Preliminar de Desastre

NUDEC Ncleo de Defesa Civil

PNDC Poltica Nacional de Defesa Civil

REDEC Coordenadoria Regional de Defesa Civil

SCF Save the Children Fund

SCC Supply Chain Council

SCM Supply Chain Management

SCO Sistema de Comando em Operaes

SCOR Supply Chain Operations References

SEDEC Secretaria de Defesa Civil

18

SNPDEC Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil

SIH Secretaria de Infraestrutura Hdrica

SINPDEC Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil

SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste

SUS Sistema nico de Sade

SUVALE Superintendncia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco

TCU Tribunal de Contas da Unio

UCL Universit Catholique de Louvain

UFSC Universidade Federal de Santa Catarina

UNICEF United Nations International Childrens Emergency Fund

UNISDR United Nation Office for Disaster Risk Reduction

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees

UNJLC United Nations Joint Logistics Center

UNRRA United Nations Relief and Rehabilitation

WHO World Health Organisation

WIR Workers International Relief

19

SUMRIO

Captulo 1. INTRODUO.......................................................................................... 22

1.1 OBJETIVOS E PERGUNTA DA PESQUISA........................................... 28

1.2 JUSTIFICATIVA TERICA E RELEVNCIA DO TEMA..................... 29

1.3 DELIMITAO DO ESCOPO DO TEMA E LOCUS DA

PESQUISA...................................................................................................

31

Captulo 2. FUNDAMENTAO TERICA............................................................ 33

2.1 A ORIGEM DA AJUDA HUMANITRIA............................................... 33

2.2 AS CLASSIFICAES E FASES DE UM SISTEMA DE AJUDA

HUMANITRIA.........................................................................................

42

2.3 O SISTEMA BRASILEIRO DE AJUDA HUMANITRIA...................... 47

2.4 COORDENAO DE SISTEMAS DE AJUDA HUMANITRIA.......... 51

2.4.1 O Sistema de Comando em Operaes (SCO) na Coordenao de

Respostas Lideradas por rgos do Estado............................................

62

2.5 ALINHAMENTO ORGANIZACIONAL E SISTMICO NA AJUDA

HUMANITRIA.........................................................................................

67

2.5.1 Conceito de BSC e o Seu Uso em Organizaes Pblicas....................... 70

2.5.2 Mensurao de Processos Sistmicos e Organizacionais........................ 77

2.5.3 A Mensurao de Indicadores de Desempenho para a Ajuda

Humanitria................................................................................................

84

2.5.4 A Mensurao de Indicadores de Desempenho Especficos para a

Logstica Humanitria...............................................................................

93

2.6 O BSC ADAPTADO AOS SISTEMAS ESTADUAIS DE AJUDA

HUMANITRIA.........................................................................................

100

Captulo 3. METODOLOGIA...................................................................................... 117

3.1 O CARTER QUALITATIVO DA PESQUISA....................................... 118

3.2 PRIMEIRA ETAPA DE ENTREVISTAS COM ESPECIALISTAS.......... 119

3.3 SEGUNDA ETAPA DE ENTREVISTAS COM ESPECIALISTAS.......... 121

3.4 TERCEIRA ETAPA DE ENTREVISTAS COM ESPECIALISTAS......... 122

3.5 O USO DO DA PESQUISA-AO E DO MTODO DELPHI

CONJUNTAMENTE...................................................................................

123

3.6 O PERFIL DOS RESPONDENTES DA PESQUISA................................. 128

3.7 COLETA DE DADOS................................................................................. 131

20

3.7.1 A Escala Likert de Coleta de Dados......................................................... 133

3.8 TRATAMENTO DE DADOS..................................................................... 135

3.8.1 O Coeficiente de Variao......................................................................... 136

3.8.2 O Teste Qui-Quadrado.............................................................................. 138

3.8.3 A Anlise de Proporcionalidade das Respostas....................................... 141

3.9 LIMITAES DA PESQUISA................................................................... 142

Captulo 4. RESULTADOS E ANLISES DA PRIMEIRA FASE DA

PESQUISA..................................................................................................

144

4.1 REDISCUSSO DO MODELO DO GPPEC E DO GC............................ 144

4.2 REDEFINIO DA MISSO DO GPPEC............................................... 150

4.3 INDICADORES DE DESEMPENHO DIVERSOS REDIRECIONADOS

PARA AS PERSPECTIVAS CORRETAS DO BSC.................................

153

4.4 PERSPECTIVA FINANCEIRA DO PLANEJAMENTO

ESTRATGICO DO GPPEC......................................................................

157

4.5 PERSPECTIVA APRENDIZADO E CRESCIMENTO DO

PLANEJAMENTO ESTRATGICO DO GPPEC.....................................

164

4.6 PERSPECTIVA PROCESSOS INTERNOS DO PLANEJAMENTO

ESTRATGICO DO GPPEC.....................................................................

173

4.7 PERSPECTIVA CLIENTE/CIDADO DO PLANEJAMENTO

ESTRATGICO DO GPPEC......................................................................

182

4,8 REDISCUSSO DO RELACIONAMENTO ENTRE AS

PERSPECTIVAS........................................................................................

188

Captulo 5. RESULTADOS E ANLISES DA SEGUNDA E TERCEIRA FASES

DA PESQUISA...........................................................................................

191

5.1 SEGUNDA RODADA DE INTERAO COM OS

RESPONDENTES.......................................................................................

191

5.2 TERCEIRA RODADA DE INTERAO COM OS

RESPONDENTES.......................................................................................

206

Captulo 6. CONCLUSES.......................................................................................... 210

6.1 CONJUNTURA ATUAL E RESUMO DO ESTUDO................................ 210

6.2 O MODELO FINAL DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO DOS

CEDEC.........................................................................................................

214

6.3 CONTRIBUIES PRTICAS E TERICAS IDENTIFICADAS

DURANTE A PESQUISA...........................................................................

222

21

6.4 SUGESTES PARA PESQUISAS FUTURAS.......................................... 229

REFERNCIAS......................................................................................... 231

APNDICES............................................................................................... 249

APNDICE A TITULARES DO SNPDEC E DOS CEDEC

PARTICIPANTES DA PESQUISA............................................................

249

APNDICE B REPRESENTANTES DO SINPDEC E DOS CEDEC

COMO RESPONDENTES DA PRESENTE PESQUISA...........................

252

APNDICE C - CRONOGRAMA DO PROJETO DE PESQUISA........... 255

APNDICE D - ORAMENTO DO PROJETO DE PESQUISA.............. 256

APNDICE E EVOLUO HISTRICA DA DEFESA CIVIL NO

MUNDO E NO BRASIL.............................................................................

257

APNDICE F ORGANIZAO ESTRUTURAL DAS FUNES

COMPONENTES DO SCO........................................................................

299

APNDICE G - REAS DE ATUAO E PADRES MNIMOS

ESPERADOS DEFINIDOS NO SPHERE PROJECT.............................

304

APNDICE H - QUESTIONRIO SEMI-ESTRUTURADO INICIAL.... 306

APNDICE I QUESTIONRIO ESTRUTURADO PARA A

SEGUNDA RODADA DELPHI.................................................................

312

APNDICE J - INDENTIFICAO NUMRICA DOS

RESPONDENTES REPRESENTANTES DO SNPDEC E DOS CEDEC

EM CADA RODADA DA PESQUISA DELPHI.......................................

317

ANEXOS..................................................................................................... 318

ANEXO A - OFCIO DA COORDENAO DA COPPEAD

ENCAMINHADO AO SECRETRIO NACIONAL DE DEFESA

CIVIL COM SOLICITAO DE APOIO..................................................

318

ANEXO B - EXEMPLO DO OFCIO CIRCULAR NR 06-2015 DA

SECRETARIA NACIONAL DE PROTEO E DEFESA CIVIL AOS

27 CEDECS COM SOLICITAO DE APOIO PARA

PESQUISA...................................................................................................

320

22

CAPTULO 1. - INTRODUO

O mundo tem observado, nos ltimos anos, um maior nmero de desastres naturais

com vtimas. Entre 1959 e 20091, o nmero de desastres reportados cresceu mais de 1.000%.

O nmero de pessoas afetadas tem oscilado entre 200 e 300 milhes por ano, quando, em

1979, estava abaixo de 100 milhes2. Parte desse crescimento pode ser visualizado na Tabela

1. Analisando-a, percebe-se que o nmero mdio de desastres reportado em 1990 era de 278 e

chegou a 330 em 2013, como mdia acumulada de todo o perodo. J o nmero de vtimas

estava na casa dos 85 milhes em 1990 e chegou a 235,08 milhes em 2013, tambm como

mdia acumulada de todo o perodo (GUHA-SAPIR et al, 2014).

Para se ter uma melhor ideia da magnitude do desafio que o mundo vem enfrentando,

faz-se necessrio avanar um pouco mais no relatrio anual de Guha-Sapir et al (2014).

Quando analisam apenas a dcada anterior ao relatrio, verificam que a frequncia anual de

desastres observados de 2003 a 2012 foi de 388, com cerca de 106.654 mortos e 216 milhes

de vtimas por ano. O ano de 2013 foi, segundo esse prprio relatrio anual, o ano menos

dramtico nos ltimos 16 anos, bem abaixo da mdia histrica, com 330 desastres, quase 96,5

milhes de vtimas e 21.610 mortos. Mesmo assim, os custos econmicos decorrentes de

desastres naturais foram significativos e alcanaram o montante de 118.6 bilhes de dlares.

Em mdia, na dcada anterior, esses valores chegaram a 156,7 bilhes de dlares.

Contriburam bastante para essa mdia anual de vtimas fatais da dcada de 2003 a

2012 alguns terremotos que ocorreram em cinco anos distintos. Em 2004, 2008 e 2010,

registraram-se mais de 200.000 mortos. Os anos de 2003 e 2005 apresentaram nmeros mais

baixos, em torno de 100.000 mortes em cada um deles.

No ano de 2010, por exemplo, observou-se, logo em janeiro, o terremoto no Haiti, que

afetou mais de 39,1% da sua populao, atingindo 3,9 milhes de vtimas. Alm do Haiti,

muitas mortes foram reportadas tambm na Rssia, a qual foi afetada por temperaturas

1 A fonte destes dados j possui informaes compiladas integralmente at 2014. Optou-se por referenciar o ano

de 2009 porque este representou o pico de desastres reportados em toda a srie histrica. Os anos mais atuais

ficaram ligeiramente abaixo daquele valor. 2 CRED (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters), centro de pesquisa colaborador com a WHO

(World Health Organization) e a UCL (Universit Catholique de Louvain) na Blgica, mantm um abrangente

banco de dados com o objetivo de prestar apoio a aes humanitrias internacionais. A iniciativa procura

racionalizar a tomada de deciso em preparao ao desastre, bem como prover avaliaes de vulnerabilidade e

priorizao de necessidades. O EM-DAT (Emergency Events Database) contm dados essenciais sobre a

ocorrncia e os efeitos de mais de 18.000 disastres no mundo, desde 1900 at a presente data. O banco de dados

construdo atravs de diversas fontes, incluindo agncias das naes unidas, organizaes no-governamentais,

empresas seguradoras, institutos de pesquisa e agncias de jornalismo.

23

extremas, enchentes e fogo em florestas, causando mais de 55.800 mortes. Esses dois mega

desastres fizeram de 2010 o ano mais mortal nas duas ltimas dcadas.

Algumas das possveis razes para a expressividade desses nmeros, mesmo em anos

considerados menos dramticos, passam por mudanas no clima e pelo aumento populacional

do planeta. A explicao reside no fato de que reas do planeta com alguma potencialidade de

risco, que antes no eram to ocupadas, passaram a ser. Associado a isso, houve tambm

melhorias nos processos de coleta dessas informaes. No cabe, entretanto, aqui discutir e

aprofundar a busca pelas causas desses eventuais aumentos relativos nesses nmeros, mas sim

reconhecer e evidenciar a magnitude do problema em termos absolutos, como boa parte dos

nmeros apresentados, j bem a demonstrou.

Tabela 01: Evoluo do nmero de desastres naturais e vtimas no mundo

Ano

Nmero de

Desastres

Reportados

Mdia

Acumulada

de

Desastres

Reportados

Aumento

Percentual

da Mdia

de

Desastres

Nmero

de

Vtimas

(Milhes)

Mdia

Acumulada

de Vtimas

(Milhes)

Aumento

Percentual

da Mdia

Acumulada

de Vtimas

1990 278 278,00 - 85 85,00 -

1991 239 258,50 -7,01% 292 188,50 121,76

%

1992 223 246,67 -4,58% 100 159,00 -15,65%

1993 273 253,25 2,67% 201 169,50 6,60%

1994 253 253,20 -0,02% 293 194,20 14,57%

1995 261 254,50 0,51% 268 206,50 6,33%

1996 234 251,57 -1,15% 233 210,29 1,83%

1997 266 253,38 0,72% 81 194,13 -7,69%

1998 303 258,89 2,18% 364 213,00 9,72%

1999 345 267,50 3,33% 302 221,90 4,18%

2000 431 282,36 5,56% 253 224,73 1,27%

2001 402 292,33 3,53% 243 226,25 0,68%

2002 428 302,77 3,57% 671 260,46 15,12%

2003 372 307,71 1,63% 270 261,14 0,26%

24

2004 370 311,87 1,35% 179 255,67 -2,10%

2005 438 319,75 2,53% 161 249,75 -2,31%

2006 428 326,12 1,99% 147 243,71 -2,42%

2007 417 331,17 1,55% 214 242,06 -0,68%

2008 369 333,16 0,60% 226 241,21 -0,35%

2009 360 334,50 0,40% 226 240,45 -0,32%

2010 417 338,43 1,17% 342 245,29 2,01%

2011 349 338,91 0,14% 266 246,23 0,38%

2012 364 340,00 0,32% 128 241,09 -2,09%

2013 330 339,58 -0,12% 97 235,08 -2,49%

Fonte: Adaptado de Guha-Sapir et al (2014)

No se pode esquecer, ainda, que o drama acima relatado s uma parcela do

problema maior. No esto includos nesses nmeros os deslocamentos humanitrios, a

destruio, a fome e as mortes causados por guerras e conflitos em geral. No momento que

estas linhas eram escritas, em setembro de 2015, mais de quatro milhes de srios estavam em

deslocamento ou em acampamentos de refugiados por conta de uma guerra civil entre o

governo da Sria e o chamado Estado Islmico.

Os pases, de forma geral, procuram criar sistemas organizacionais capazes de

minimizar os riscos e lidar com as consequncias dos desastres. No Brasil, esta mesma

tendncia ocorre. O sistema brasileiro , na sua concepo, pensado para lidar com todo o

tipo de crise, combinando as diversas causas e consequncias conforme apontam, em diversos

momentos, o seu Manual de Planejamento em Defesa Civil (MPDC), organizado por Castro

(1999) e as suas diversas Polticas Nacionais de Defesa Civil (PNDC), que se sucedem desde

1994.

As propostas pensadas para este trabalho estaro voltadas para os desastres

classificados como de grande porte ou de muito grande porte conforme classificao da

prpria PNDC mais recente e descrita em (BRASIL, 2012). So normalmente as situaes nas

quais o poder pblico se v obrigado a classificar o desastre como sendo causador de uma

situao de emergncia ou, alternativamente, de estado de calamidade pblica. A Instruo

Normativa n 01 de 24 de agosto de 2012 orienta estados e municpios quando devem solicitar

tais declaraes (BRASIL, 2012b).

25

Muitos acidentes so restritos e os danos so de pouca importncia para a coletividade

como um todo. Os desastres de mdio porte apresentam danos recuperveis com recursos

disponveis na prpria rea sinistrada. Desastres de grande porte exigem reforo de recursos

na rea sinistrada, atravs do aporte de recursos regionais, estaduais e mesmo federais.

Desastres de muito grande porte, para garantir uma resposta eficiente e cabal recuperao,

exigem a interveno coordenada dos diversos nveis do Sistema Nacional de Proteo e

Defesa Civil (SINPDEC) e, eventualmente, de ajuda externa.

A Instruo Normativa n 01 do Ministrio da Integrao Nacional, diferentemente de

legislao anterior, que classificava os desastres em quatro nveis, do menos srio para o mais

srio, limitou-se a definir apenas dois nveis j srios o suficiente para justificar a declarao

de estado de emergncia ou calamidade pblica respectivamente. Seriam os nveis 3 e 4 de

uma classificao anterior. Define tambm critrios bem objetivos para a declarao desses

estados (BRASIL, 2012b).

A maioria das crises humanitrias3 naturais no Brasil decorrente de uma modalidade

especfica de desastre natural. Ou trata-se de excesso de gua, causando enchentes e

desmoronamento de encostas, ou de falta de gua, levando a secas prolongadas. Dessas,

costumam merecer especial ateno da mdia aquelas que ocorrem tradicionalmente no

interior do nordeste brasileiro, e agora, de forma mais atpica, a que vem assolando a regio

Sudeste do Brasil desde 2014 e que vem levando a grande So Paulo a uma importante crise

hdrica, podendo atingir tambm, nos prximos anos, as regies metropolitanas do Rio de

Janeiro e de Belo Horizonte.

Os nmeros destes desastres no territrio brasileiro no so irrelevantes. Entre 2000 e

2010 foram 60 ocorrncias, 1711 mortes e 7.543.687 afetados segundo Guha-Sapir (2011).

Ou seja, os custos sociais e econmicos justificam que se planeje melhor a relao do homem

com o ambiente que lhe abriga e alimenta para mitigar riscos e lidar melhor com os eventos

quando esses ocorrem, aumentando a resilincia da comunidade.

3 Uma crise humanitria entendida como uma situao na qual h uma ameaa excepcional e generalizada para

a vida, sade ou subsistncia humanas. Crises humanitrias normalmente aparecem dentro de situaes nas quais

faltam proteo. Desastres naturais ou conflitos armados exarcerbam fatores pr-existentes tais como probreza,

desigualdade e falta de acesso a servios bsicos, multiplicando os efeitos destrutivos. Um tipo especial de crise

humanitria a emergncia complexa. So crises criadas pelo homem quando situaes violentas levam a

mortes, deslocamentos forados, epidemias e fomes. Essas consequncias se combinam com o colapso da

economia e das estruturas polticas, por vezes com a presena de desastres naturais. Emergncias complexas vo

alm de uma simples crise humanitria porque exigem, alm do trabalho das organizaes humanitrias, misses

de manuteno de paz, diplomacia e aes polticas. (OCHA, 2014)

26

Esto sendo realadas aqui as crises decorrentes de desastres naturais, mas outras

possibilidades provocadas pela ao e tecnologias humanas em interao com o ambiente

tambm podem gerar desastres. Os sistemas de mitigao e preveno devem estar preparados

para lidar com todas elas; alocando-se recursos obviamente nas mais comuns.

O sistema brasileiro para lidar com estas situaes de crise preponderantemente

baseado em recursos governamentais das trs esferas de governo. A liderana inicial aps

uma situao de crise pode ficar no mbito municipal se essa for relativamente pequena.

Entretanto, quando a crise aumenta de magnitude causando colapso logstico e perdas

significativas de vidas e patrimnio, o mais indicado que esta coordenao fique sob a

responsabilidade do Governo Estadual. Essa esfera de poder no estaria normalmente perto

demais do caos gerado pela crise, nem distante demais ao ponto de perder a sensibilidade do

problema.

O SINPDEC pode ser considerado hoje um sistema preventivo e no apenas reativo,

visto que num momento passado, as atividades de defesa civil visavam apenas minimizar as

consequncias dos desastres (prestao de socorro depois da ocorrncia de desastres);

atualmente, suas atividades tambm visam, por meio de trabalhos preventivos, reduzir as

causas dos acontecimentos. (NETO, 2007, p. 8).

H, portanto, a necessidade de se manter viva na mente dos diversos atores envolvidos

que este sistema nacional existe e que o seu aprimoramento contnuo deve ser buscado.

Trabalhando desta forma, estar-se-ia mantendo o sistema alinhado com os prprios princpios

identificados na construo da ento verso do Sistema Nacional de Defesa Civil (SNDC), em

2005, antes mesmo de receber a palavra proteo em sua denominao, (BRASIL, 2005),

que entendia a ocorrncia e a intensidade dos desastres como algo diretamente relacionado

com as aes de preveno, preparao, respostas e reconstruo. Essas aes tendem a

diminuir as consequncias dos desastres e, em alguns casos a evit-los e se alinham quilo

que os estudiosos vm preconizando como as fases tpicas para se lidar com uma situao de

desastre, preventivamente ou reativamente, como ser visto mais frente.

O presente trabalho tem como objetivo apresentar um modelo sistmico embrionrio

que oriente os gestores estaduais do sistema brasileiro de ajuda humanitria a combinarem a

eficincia operacional de suas atividades com o aperfeioamento estratgico dos sistemas

estaduais como um todo. A eficincia operacional entendida como um aspecto diretamente

relacionado ao gerenciamento dirio e significa fazer as coisas corretamente. J a estratgia

responsvel por fazer as coisas mais adequadas, que torne o sistema cada vez melhor em

relao a ele mesmo ou em relao a sistemas semelhantes.

27

Como este modelo deve estar preparado para lidar com sistemas que so dinmicos

por definio, de forma equilibrada e balanceada, buscou-se adaptar os princpios de

acompanhamento do planejamento estratgico preconizados no Balanced Scorecard (BSC)

(Kaplan e Norton, 1992, 1993, 1996, 2000, 2004a, e 2004b) associados aos indicadores de

desempenho e aos fatores crticos de sucesso normalmente presentes em uma situao de

ajuda humanitria.

Em entrevista prvia com o Secretrio Nacional de Proteo e Defesa Civil em janeiro

de 2015, o seu titular, o General de Exrcito Adriano Pereira Jnior no reportou a existncia

de modelo semelhante com esse fim, sendo formulado ou implementado no territrio

brasileiro. As relaes de causa e efeito do modelo foram formuladas a partir das indicaes

eventualmente existentes sobre as mesmas na literatura pertinente. Em um primeiro momento,

na ausncia de parte dessas indicaes, essas relaes foram deduzidas a partir da lgica

argumentativa do prprio autor. Em um segundo momento, os prprios especialistas

consultados contriburam para completar essas relaes ou ratificar aquelas feitas pelo autor.

Espera-se, com este modelo, gerar uma ferramenta de gerenciamento, passvel de ser

utilizada pelos gestores dos sistemas estaduais e, consequentemente, aperfeioada por

acadmicos ou pelos prprios gestores, ampliando assim a sensao de segurana do cidado

brasileiro, a ser comprovada pela reduo de indicadores de mortalidade em situao de

desastres, pela minimizao do tempo de sofrimento das vtimas e pela rpida restaurao das

atividades econmicas, privadas ou pblicas.

Para este modelo, entretanto, ter sido considerado pronto para uma utilizao emprica,

fez-se necessria sua devida validao pelos principais usurios e gestores do sistema, com

interaes com o autor, em trs fases distintas, que duraram quase nove meses e que so

integralmente descritas neste trabalho.

O desenvolvimento do trabalho apresenta-se dividido em seis captulos. O primeiro

captulo inclui esta introduo; o segundo captulo apresenta o referencial terico relativo

ajuda humanitria, suas origens e fases conceituais, cadeia de suprimento humanitria e

como coorden-la, e ao uso do BSC como ferramenta de acompanhamento do planejamento

estratgico com o uso de indicadores de desempenho; o terceiro captulos descreve o uso

parcial da metodologia de pesquisa-ao empregada em associao com a tcnica Delphi de

levantamento de dados, alguns conceitos estatsticos de mensurao e os caminhos

percorridos durante a pesquisa de campo; o quarto captulo apresenta os resultados da

pesquisa e as anlises pertinentes da primeira fase da pesquisa; o quinto apresenta os

28

resultados e as anlises das segunda e terceiras fases da pesquisa; e, no sexto captulo, so por

fim apresentadas as concluses deste trabalho.

1.1 OBJETIVOS E PERGUNTA DA PESQUISA

Objetivo Principal

O objetivo principal deste trabalho foi identificar, com o auxlio da ferramenta

estratgica gerencial de mensurao de desempenho Balanced Scorecard (BSC), os objetivos

dos sistemas estaduais de ajuda humanitria, que devem se alinhar com a misso estratgica

desses sistemas, e indicar formas de aprofundar o alinhamento organizacional dos mesmos

como consequncia direta da capacidade de se criarem indicadores de desempenho

adequados.

A adequao desse modelo proposto e a intensidade do alinhamento organizacional

por ele promovido foram aperfeioadas e aprofundadas, secundariamente, pelos elementos de

ligao designados pelas organizaes participantes da pesquisa. Tais organizaes e os

servidores pblicos no papel de titulares das mesmas so listados no Apndice A. No

Apndice B, so listados os servidores designados para responderem a essa pesquisa por

seus titulares. Em alguns casos, os prprios titulares se propuseram a ser os representantes da

organizao durante esta pesquisa.

Para se chegar a esse objetivo maior, este trabalho teve ainda os seguintes objetivos

secundrios:

Descrever a estrutura do sistema de ajuda humanitria no Brasil e nos

respectivos Estados federados;

Identificar quais so os objetivos mais adequados de ajuda humanitria

conforme a literatura e a legislao pertinente;

Verificar o nvel de institucionalizao desses processos nos Estados

federados;

Identificar que indicadores de desempenho so mais adequados para mensurar

cada um desses marcroprocessos, bem como, os resultados finais esperados dos

sistemas estaduais de defesa civil;

Apresentar uma modelo que aumente as possibilidades de alinhamento entre

marcroprocessos e a misso dos sistemas estaduais de ajuda humanitria no Brasil

e as respectivas mtricas de desempenho;

29

Validar e ampliar esse modelo por meio de consultas a especialistas no tema.

A partir dos objetivos supracitados, esta pesquisa se props a responder seguinte

pergunta: Que misso e objetivos so adequados contruo de um sistema de ajuda

humanitria e defesa civil nos estados federados do Brasil e que relaes de causa e efeito

devem ser estabelecidas entre estes objetivos para se maximizar os benefcios desse sistema a

serem mensurados por meio de indicadores de desempenho tambm adequados?

Os Apndices C e D apresentam respectivamente o cronograma e o oramento

deste trabalho de pesquisa para o atingimento dos objetivos acima e para a reposta desta

pergunta da pesquisa

1.2 JUSTIFICATIVA TERICA E RELEVNCIA DO TEMA

Este tema possui uma relevncia pragmtica, ao aplicar conhecimentos acadmicos na

soluo de desafios reais. Procurou-se saber como possvel tornar um sistema de ajuda

humanitrio mais flexvel, gil, adaptvel e efetivo, mesmo em situaes de difcil

previsibilidade e altamente mutveis. um desafio para os estudiosos preocupados em

aumentar a eficcia de grandes sistemas com fortes relaes de interdependncia entre seus

subsistemas. Merece realce, por exemplo, o subsistema responsvel pelo fluxo de produtos na

cadeia de suprimentos de ajuda humanitria, cuja gesto muito tem a ensinar para os

estudiosos de cadeias comerciais tradicionais, que se preocupam em criar teorias que

expliquem como manter cadeias logsticas flexveis e geis diante de mercados globalizados,

exigentes, volteis e repletos de incertezas. A soluo apresentada ao final do trabalho

constitui-se de um modelo novo para a gesto estratgica das defesas civis estaduais no Brasil.

Diante do aumento de magnitude nas consequncias dos desastres, mais do que nunca

se faz necessrio que os bens e servios cheguem rapidamente aos indivduos afetados, de

forma a mitigar a crise humanitria, diminuindo o nmero de vidas perdidas e minimizando as

sequelas no cotidiano dos sobreviventes.

O processo de ajuda para uma regio que esteja nestas condies passa por duas

grandes fases, distintas e interdependentes. Na primeira fase, busca-se salvar pessoas, evitar a

fome, curar eventuais ferimentos e doenas, e precaver futuras doenas associadas aos

ambientes de desastre. Na segunda fase, procura-se restabelecer o ritmo normal da economia.

Assim, quanto menor for o tempo para a economia local retomar s suas condies anteriores

30

de funcionamento, menores sero os prejuzos para a indstria e o comrcio, no apenas do

local, mas tambm das demais regies com as quais h interaes de troca de alguma

natureza.

O rpido retorno normalidade reduz ainda o fardo que colocado sobre os ombros

das diversas esferas governamentais em situaes como estas, por serem obrigados a arcar

com todos os tipos de problemas sociais decorrentes, tais como desagregao familiar,

mendicncia, violncia urbana etc.

Se a recuperao e resposta eficaz aos desastres importante, evitar a suas ocorrncias

e mitigar os seus efeitos quando estes so inevitveis ainda mais relevante. Assim, a ajuda

humanitria se torna mais ampla que a sua logstica de resposta, envolvendo a participao de

uma mirade de atores e reas de atuao pblicas e privadas, o que torna primordial um

efetivo planejamento estratgico.

Conforme o problema vem ganhando relevncia para a sociedade, os estudos

acadmicos sobre o tema vm tambm crescendo proporcionalmente. Estes estudos buscam

no s tentar entender as prprias causas desses fenmenos naturais mais intensos ou das

razes sociais daqueles provocados pelo homem, mas tambm como lidar com as

consequncias dos mesmos. Neste ltimo aspecto, aparecem conceitos tais como, alvio

humanitrio, ajuda humanitria, logstica humanitria e de gerenciamento de cadeias de

suprimento humanitrias e de sistemas de ajuda humanitria. Este trabalho se insere

justamente dentro desta perspectiva de reduo dos impactos iniciais de um desastre e da

capacidade de mitigar os seus efeitos, por meio de um melhor gerenciamento do sistema. Essa

melhoria dever ser alcanada com a elaborao e validao de uma ferramenta de

planejamento a ser disponibilizada para os gestores dos sistemas estaduais de defesa civil no

Brasil, que em ltima instncia so os sistemas mantidos com recursos pblicos para aliviar o

sofrimento nessas condies extremas.

Em muitos estados brasileiros, parece haver uma carncia de ferramentas que

garantam aes mais ordenadas de defesa civil e que contribuam para os propsitos da ajuda

humanitria, com maior integrao entre rgos municipais, estaduais e federais. Faz-se

necessrio um planejamento estratgico institucionalizado e alinhado com a realidade vivida

nos desastres conforme podemos depreender das palavras de um profissional da rea, que atua

no Estado do Cear:

(...) os gestores utilizam essa ferramenta (sic planejamento) de forma emprica,

pois nas suas falas confundem o planejamento estratgico com planejamento ttico

e/ou operacional. Alm disso, no verificada meno ao planejamento

31

participativo, embora este ltimo tipo de planejamento seja aplicado principalmente

nas organizaes civis. (NOBRE, 2010)

1.3 DELIMITAO DO ESCOPO DO TEMA E DO LOCUS DA PESQUISA

A legislao brasileira define que os trs nveis de governos, municipal, estadual e

federal, possuem a responsabilidade de liderar os sistemas de ajuda humanitria existentes em

cada um desses nveis. No sendo o Municpio capaz de lidar com seus prprios recursos com

os problemas que vier a enfrentar, deve solicitar apoio do nvel estadual e este por sua vez

far o mesmo em relao ao nvel federal. Em casos muito graves, pode-se pedir ajuda

internacional. A maioria dos problemas graves ou muito graves so gerenciados pelos estados

federados com ajudas pontuais de outros estados ou da Unio. Os sistemas municipais da

maioria dos municpios lidam to somente com pequenos desastres e acidentes locais que

podem ser contornados com os recursos disponveis no local. Para estes, as defesas civis

municipais esto relativamente bem preparadas para dar a resposta esperada.

Nos grandes desastres, o nmero de vtimas maior e a responsabilidade para

coordenar o esforo de ajuda tende a ficar com os estados nos quais ocorreram. Assim, o

escopo deste estudo estar limitado ao sistema liderado pelas Coordenadorias Estaduais de

Defesa Civil (CEDECs)4. Ao final da apresentao do referencial terico sobre o tema deste

trabalho, haver a oportunidade de se discutir a coordenao de um sistema de ajuda

humanitria e de se esboar em maiores detalhes este sistema liderado pelas CEDECs.

Este sistema considerado uma organizao em si, apesar de envolver diversos rgos

de vrios nveis de governo, entidades privadas com ou sem fins lucrativos. Por isso, a nfase

deste estudo na gesto organizacional e seu alinhamento interno, ou seja, na relao dos

recursos internos com o desempenho operacional.

O foco no mbito estadual justificvel na legislao brasileira mais atual ao listar o

que se espera dos CEDECs, e ao se realar a importncia do planejamento e da coordenao

com a Unio e os Municpios:

Compete aos Estados: I - executar a PNPDEC em seu mbito territorial; II -

coordenar as aes do SINPDEC em articulao com a Unio e os Municpios; III -

instituir o Plano Estadual de Proteo e Defesa Civil; IV - identificar e mapear as

4 O termo CEDEC vem sendo utilizado h mais de 20 anos. A legislao atual, datada de 2012, no utiliza

este termo, mas as responabilidades aos estados foram mantidas e a terminologia ainda continua

tradicionalmente em uso.

32

reas de risco e realizar estudos de identificao de ameaas, suscetibilidades e

vulnerabilidades, em articulao com a Unio e os Municpios; V - realizar o

monitoramento meteorolgico, hidrolgico e geolgico das reas de risco, em

articulao com a Unio e os Municpios; VI - apoiar a Unio, quando solicitado,

no reconhecimento de situao de emergncia e estado de calamidade pblica; VII -

declarar, quando for o caso, estado de calamidade pblica ou situao de

emergncia; e VIII - apoiar, sempre que necessrio, os Municpios no levantamento

das reas de risco, na elaborao dos Planos de Contingncia de Proteo e Defesa

Civil e na divulgao de protocolos de preveno e alerta e de aes emergenciais.

(BRASIL, 2012 a, art. 7)

O CEDEC , portanto, um rgo pertencente aos estados da federao que pode

receber esse nome de Coordenao Estadual de Defesas Civil ou nomes alternativos como:

Superintendncia, Departamento ou Secretaria Estadual de Defesa Civil. O importante que,

independente do nome recebido, o rgo seja responsvel pelas competncias listadas acima.

Os 27 CEDECs estaduais sero o foco das indagaes desta pesquisa. So 27 porque o

Distrito Federal recebe o status de estado na federao brasileira e no de municpio. Ser

participante ainda da pesquisa a Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil, visto ser uma

de suas obrigaes apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no mapeamento das

reas de risco nos estudos de identificao de ameaas, suscetibilidades, vulnerabilidades e

risco de desastres e nas demais aes de preveno, mitigao, preparao, resposta e

recuperao. (BRASIL, 2012 a, Inc. IV, art. 6)

Os municpios no foram indagados, pois o foco foi o planejamento estratgico dos

estados. Entretanto, reconhece-se que tudo aquilo que planejado nos estados possui reflexos

muito claros nos municpios. Da mesma forma, alguns dos indicadores de desempenho dos

estados tendem a melhorar quando os municpios desempenham bem os seus papis na rea

de Defesa Civil.

Antes de se avanar para o referencial terico que deu respaldo a esta pesquisa,

recomenda-se a leitura do Apndice E, no qual relatada a evoluo histrica da Defesa

Civil no mundo e, mais particularmente no Brasil, desde as primeiras brigadas de incndio.

Especial ateno dada aos marcos evolutivos do atual modelo organizativo brasileiro, visto

que a presente pesquisa propor uma forma de planej-lo de forma sistmica e alinhada, no

mbito de cada Estado, com os conceitos mais atuais sobre a logstica e a ajuda humanitria,

utilizando-se para tal o Balanced Scorecard (BSC), conforme se ver a seguir no Captulo 2.

33

CAPTULO 2. - FUNDAMENTAO TERICA

Neste Captulo, buscou-se identificar como os principais autores entendem a ajuda

humanitria desde suas origens, as diversas fases em que se dividem os processos desta ajuda,

como esta pode ser coordenada de forma mais eficiente e eficaz, como o Brasil procurou

organizar seu sistema pblico de Defesa Civil para tambm cumprir bem estas atividades.

Buscou-se demonstrar tambm que desempenhos elevados podem ser alcanados por meio do

alinhamento entre diversos processos, todos baseados em indicadores de desempenho, a

exemplo do que a ferramenta do Balanced Scorecard (BSC) preconiza. Deu-se especial

ateno identificao de objetivos e indicadores de desempenho de ajuda humanitria

disponveis na literatura e nos diplomas legais, com especial ateno para os indicadores de

logstica humanitria. Por fim, o Captulo termina esboando uma primeira aproximao de

um modelo de BSC para as defesas civis estaduais, delineando os principais atores

envolvidos, os objetivos estratgicos esperados, as relaes ente estes, os indicadores de

desempenho associados e uma definio da misso desse sistema.

Este captulo organizado, portanto, de uma abordagem geral para uma bem particular

e se divide em 6 partes. Na primeira, apresenta-se um breve histrico e definio do que vem

a ser a ajuda humanitria; na segunda, discorre-se sobre as fases em que se divide um sistema

de ajuda humanitria; na terceira, descreve-se como organizado o sistema brasileiro de ajuda

humanitria; na quarta, discute-se como um sitema de ajuda humanitrio pode ser

coordenado; na quinta, como a ferramenta Balanced Scorecard (BSC) de planejamento

estratgico e indicadores de desempenho adequados podem contribuir para esta coordenao;

e na sexta, finalmente apresentado um modelo de BSC adaptado aos sistemas estaduais de

defesa civil brasileiros.

2.1 A ORIGEM DA AJUDA HUMANITRIA NO MUNDO

Em 2015, as operaes humanitrias se desdobram em todo o globo e assumem

diferentes facetas, tais como: resposta a necessidades impostas por conflitos ou desastres

naturais, suporte a populaes deslocadas em crises agudas e prolongadas, reduo de riscos e

preparao para situaes adversas, recuperao precoce de desastres sofridos, apoio

produo e manuteno de vveres, resoluo de conflitos e construo da paz.

34

Entretanto, o desejo de aliviar o sofrimento alheio por meio de gestos humanitrios

provavelmente milenar e genuinamente global. O desenvolvimento de um sistema

humanitrio internacional como conhecemos hoje tem uma data de nascimento e um local de

origem bem definidos. Seu incio se d na sociedade europeia dos sculos XIX e XX diante

de sua experincia com suas guerras e desastres naturais (DAVIES, 2012).

De acordo com Davies (2012), foi somente na ltima dcada do sculo XX que o

termo humanitrio se tornou de uso frequente e amplo, embora j se possa identific-lo no

sculo XIX. De acordo com Barnett (2011), o entendimento de humanitrio que se tornou

dominante nos anos 90 do sculo passado definiu a ajuda humanitria como uma ao

necessariamente imparcial, independente e neutra durante o ato de prover alvio para aqueles

em perigo imediato ou dor.

Barnett (2011) divide a histria da ajuda humanitria em trs perodos cronolgicos

que seriam tomados por ideologias distintas: um perodo humanitrio imperial, que vai desde

o incio do sculo XIX at a Segunda Guerra Mundial; um perodo neo-humanitrio que vai

desde o fim da Segunda Guerra at o fim da Guerra Fria; e um perodo humanitrio liberal,

que se inicia aps a Guerra Fria e se estende at os dias de hoje.

Walker e Maxwell (2009) viram as guerras mundiais como causadoras de mudanas

distintas na histria do setor humanitrio. Eles caracterizam ainda o perodo da Guerra Fria

como sendo de compaixo e manipulao e os anos 90 do sculo XX como o perodo de

globalizao do humanitarismo.

Randolph Kent (1987) v a Segunda Guerra Mundial como um ponto de inflexo,

argumentando que foi somente em meio quela guerra que os governos comearam a entender

mais claramente a necessidade de maior interveno internacional quando as pessoas so

vtimas de desastres.

J Aeberhard (1994), Ryfman (2008), e Davey (2012) ressaltam a importncia da

Guerra Fria, em funo da experincia francesa na Guerra Civil de Biafra e Nigria entre

1967 e 1970.

Davey (2013), diferentemente de alguns desses autores acima, identifica quatro

diferentes perodos de caracterizao do conceito de ajuda humanitria. O primeiro vai de

meados do sculo XIX at o fim da Primeira Guerra Mundial em 1918, quando as concepes

daquele perodo dirigiram a ao humanitria; o segundo seria o perodo wilsoniano que vai

do fim da Primeira Guerra Mundial at o incio da seguinte, quando nasceu a noo de

governana internacional; o terceiro perodo corresponderia a toda durao da Guerra Fria,

quando os atores humanitrios se voltaram para o mundo no ocidental e o paradigma do

35

desenvolvimento emergiu; e o quarto perodo, aps a Guerra Fria, quando mudanas

geopolticas refizeram o terreno dentro do qual os profissionais de ajuda de humanitria

trabalhavam.

No primeiro perodo, segundo Davey (2013), uma srie de fatores contribuiu para o

florescimento das iniciativas humanitrias. As tecnologias das naes industrializadas

aumentaram os custos humanos nos conflitos; e as melhorias nos transportes e comunicaes

tornaram o mundo menor. Com as notcias sobre as guerras viajando mais rapidamente, os

governos tiveram um incentivo maior para minimizar os seus impactos sobre os soldados de

forma a no gerar descontentamentos em suas bases sociais. A criao do ICRC em 1863

permanece como o mais poderoso smbolo desse perodo.

Foi tambm no sculo XIX que a medicina militar apresentou uma srie de inovaes

tais como a prtica da triagem, muito utilizada em desastres at os dias de hoje, a qual havia

sido instituda pela primeira vez nas Guerras Napolenicas, bem como o refinamento do

transporte mdico e de evacuao de feridos, eficientemente realizados na Guerra Civil

Americana de 1861 a 1865, conforme ressalta Haller (1992). A eficincia marcante das

equipes de enfermeiras, na Guerra da Crimeia de 1854 a 1865, faria com que esse tipo de

organizao viesse para ficar em situaes de crise com diversos feridos.

A ao da Red Cross/Red Crescent Movement (ICRC) foi marcante para as origens da

ajuda humanitria sistmica no sculo XIX, ao apoiar-se em acordos internacionais, que do a

estrutura de ao tanto em benefcio de estrangeiros quanto de nacionais. Nesse sentido, a

ICRC faz parte do objetivo maior de minimizar o impacto da guerra, colocando regras sobre a

conduta das hostilidades. O Quadro 10 apresenta mais alguns dos fatos marcantes desse

perodo do nascedouro da ajuda humanitria no sculo XIX.

Quadro 10 Principais fatos humanitrios do sculo XIX

ANO FATO

Sc. XIX e

parte do XX

Colnias serviram de laboratrio para as potncias ocidentais para as tcnicas de ao

humanitria em reas como combate fome, assistncia em dinheiro, e servios de

sade, inicialmente para as populaes de origem europeia, mas a seguir para garantir a

integridade da prpria fora de trabalho. Segundo Waal (1989, apud DAVEY, 2013),

no imprio ingls, havia uma poltica de aliviar o sofrimento sem que levasse a

desmotivao pela busca de trabalho.

Para Barnett e Weiss (2008, apud DAVEY, 2013), prticas humanitrias religiosas, seculares e estatais ocorriam nas colnias, nem sempre perfeitamente alinhadas com as

polticas coloniais.

1850 Primeira Conferncia Sanitria Internacional; outras se tornam comuns a partir de

ento.

1864 Conveno de Genebra para a melhora das condies de feridos no campo de batalha.

36

1868 A Sociedade do Crescente Vermelho Otomana fundada e proveria alvio ao conflito

Russo-Turco de 1877 a 1878, segundo Checkland (1994, apud DAVEY, 2013).

1871 A Cruz Vermelha e o Movimento do Crescente Vermelho tornam-se um frum de

liderana para a cooperao humanitria graas a seu trabalho durante a Guerra Franco-

Prussiana de 1870 a 1871.

1877 A Sociedade Nacional Japonesa fundada e proveria alvio para a Guerra Russo-

Japonesa de 1904 a 1905, segundo Checkland (1994, apud DAVEY, 2013)

1880 A Inglaterra vitoriana procura definir parmetros do que vem a ser um indivduo

realmente necessitado, segundo Kalpagam (2000, apud DAVEY, 2013), embora os critrios fossem mais rgidos para os pobres das colnias do que para os pobres

ingleses.

1881 Um grupo de quarentena martima internacional foi estabelecido em Alexandria, o qual

se tornaria mais tarde no Escritrio Regional do Mediterrneo Oriental da World Health

Organisation (WHO)

1865 Com o final da Guerra Civil Americana, desloca a American Red Cross (ARC) para

desastres naturais.

1906 a 1908 Os terremotos em So Francisco em 1906, Kingston em 1907 e Itlia em 1908 tiveram

apoio de navios britnicos, americanos e franceses com assistncia imediata e cuidados

mdicos.

1908 Primeiro Congresso Internacional de Salvamento de Vidas e Primeiros Socorros, no

caso de acidentes, teve lugar em Frankfurt.

1914

Segundo Forsythe (2005, apud DAVEY, 2013), os desafios da Primeira Guerra Mundial foram muito maiores que a capacidade de ao da ICRC para atender os

prisioneiros de guerra, mesmo contando com a cooperao das igrejas protestantes e da

catlica e de pases neutros. As tarefas eram muitas, segundo Moorehead (1998, apud DAVEY, 2013): comunicaes entre presos e familiares, campanha de repatriamento

de soldados gravemente feridos ou doentes, ajuda para reunir famlias, e contribuio

para a manuteno das leis de guerra da Conveno de Genebra.

Fonte: Adaptao de Davey (2013)

Para Davey (2013), diferentemente de outros autores, uma nova fase na ajuda

humanitria no se inicia aps a Segunda Guerra Mundial, mas sim aps a Primeira Guerra. O

final daquela Guerra teria demonstrado a falncia do sistema em vigor para lidar com

situaes de tamanha envergadura. Aps aquela Guerra no faltavam problemas a resolver no

campo humanitrio: segurana alimentar, doenas, como a epidemia de gripe, deslocamento

de populaes em massa, indivduos sem estados, e a crise econmica de 1929 que logo

chegaria. A institucionalizao da ajuda humanitria, que uma caracterstica marcante de

todo o sculo XX, teria comeado no perodo entre guerras e no aps a Segunda Guerra. Este

autor concorda com Watenpaugh (2010) quando o mesmo afirma que, diferentemente do

modelo anterior, os esforos de ajuda deveriam agora ser estruturados para serem

permanentes, transnacionais, institucionais e seculares de forma a identificarem e combaterem

37

as causas primrias do sofrimento humano. Esse sofrimento estava j requerendo abordagens

mais sistemticas e cientficas, tais como polticas nutricionais e de sade pblica.

O Tratado de Versalhes de 1919 marcou o incio dessas reformas humanitrias ao

regular o fim da Primeira Guerra e incentivar a criao de organizaes internacionais para

enderear questes humanitrias. A partir desse tratado, foi criada a Liga das Naes como a

primeira organizao internacional permanente, cuja misso era manter a paz mundial por

meio de negociaes, desarmamentos e arbitragens. De acordo com Pedersen (2007), a liga e

seus tratados relacionados cobriram questes como condies de trabalho, tratamento das

populaes endgenas das colnias e a proteo de minorias e pessoas deslocadas na Europa.

Uma das mais importantes reformas da Liga da Naes no perodo entre guerras foi a

criao do posto de Alto Comissariado para Refugiados da Liga das Naes (High

Commissioner for Refuges HCR), sobre a liderana do Dr. Fridjot Nansen, um bem

conhecido explorador polar noruegus e cientista. Segundo Skran (1995), aps sua morte em

1930, a Liga criou o Nansen International Office para Refugiados como um corpo autnomo,

que teve papel fundamental no tratado de 1933 sobre os direitos de refugiados, marcando a

emergncia de um regime para o alvio e proteo de refugiados.

O mesmo padro de organizao e institucionalizao ficou evidente em outras reas.

Segundo Weindling (1995), na rea de sade, por exemplo, houve uma transio da fase de

tratados e convenes entre estados-nao para se estabelecer um novo mundo de

organizaes internacionais, designadas para promover sade e bem-estar.

Segundo Schilde, Hering e Walde (2003), a coordenao e institucionalizao da

prtica humanitria ganhou fora com a criao da Liga das Sociedades da Cruz Vermelha em

1919, antecessora da Federao Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho. A

variante sovitica de 1922 seria o Alvio Internacional dos Trabalhadores (Workers

International Relief WIR) da recm constituda Unio Sovitica, que passou a ser chamada a

partir de 1923 de Ajuda Internacional Vermelha (International Red Aid)

O ps-Primeira Guerra marcou tambm o nascimento da primeira Organizao No

Governamental (ONG) transnacional. Segundo Walker e Maxwell (2009), a Save the

Children Fund (SCF) foi formada na Gr-Bretanha em 1919 com a viso de que todas as

crianas, incluindo os filhos de antigos inimigos, so elegveis para o recebimento de alvio

humanitrio. Segundo Trentmann e Just (2006), a criao dessa ONG tambm parte do

padro de organizao institucional que procurava reconfigurar as mentalidades civis, que

haviam sido organizadas em torno de ideias de soberania nacional, na direo de alguma coisa

mais prxima de uma sociedade civil global com direitos e responsabilidades compartilhados.

38

Essa reconfigurao no se deu sem algumas contradies com o modelo colonialista que

ainda vigoraria por um bom tempo.

Segundo Davey (2013), conforme se adentrava pela dcada de 30 do sculo passado,

uma srie de mudanas geopolticas alterou um pouco o perfil das operaes humanitrias. A

depresso econmica reduziu os recursos e a vontade para levar a cabo operaes de alvio

internacionais, embora tenha incentivado uma atuao dos Estados para maiores gastos

pblicos internos de forma a se contrapor crise conforme o receiturio macroeconmico de

Keynes. A prpria Liga das Naes se enfraqueceria por conta das tenses existentes entre as

principais naes que a compunham ou que a deixaram de compor como consequncia dessas

tenses.

Esse perodo foi tambm difcil para a Cruz Vermelha e para o Movimento do

Crescente Vermelho. Apesar de ela ter atuado razoavelmente bem na Guerra Civil Espanhola

de 1936 a 1939 segundo Bartels (2009), deixou a desejar no uso indiscriminado de gs

mostarda pela Itlia na invaso da Etipia em 1935 e pouco falou contra as atrocidades

praticadas pelos nazistas contra judeus, ciganos, homossexuais, prisioneiros polticos e de

guerra, entre outros, em seus campos de concentrao ou de prisioneiros. Ainda durante a

Segunda Guerra, os russos chegaram a defender que a ICRC fosse dissolvida e suas funes

transferidas para a League of Red Cross Societies (LRCS) segundo Bugnion (2000).

A futura Organizao das Naes Unidas (ONU) de 1947 deu seus primeiros passos

ainda durante a Segunda Guerra Mundial, com a criao da United Nations Relief and

Rehabilitation (UNRRA) em 1943, que tinha o objetivo de prover ajuda, reabilitao e

assistncia no reassentamento de populaes. Buscava, tambm, manter todas as experincias

da Primeira Guerra e do entre Guerras.

Aps a Segunda Guerra Mundial, inicia-se uma nova fase para a Ajuda Humanitria

no mundo. Foi justamente a criao da ONU que trouxe um novo marco normativo, em

especial a partir da Declarao Universal dos Direitos Humanos com esta simples afirmao:

Todos tm o direito vida, liberdade e segurana da pessoa (Declarao Universal dos

Direitos Humanos, 1948, Art. 3).

Esse perodo foi o comeo de uma preocupao internacional sem precedentes com a

proteo de direitos humanos segundo Clapham (2007). Ainda em 1948, a assembleia geral

adotou a Conveno sobre Preveno e Punio para o crime de genocdio. Em 1949, a

conveno de Genebra foi ampliada para incluir conflitos armados no internacionais na

proteo de populaes civis. Novas agncias so criadas com os ativos e pessoal da antiga

UNRRA, tais como a United Nations International Childrens Emergency Fund (UNICEF), o

39

Food and Agriculture Organisation (FAO), a World Health Organisation (WHO) e a

International Refugee Organisations (IRO), que seria substituda pela UNHCR em 1951.

Entretanto, segundo Barnett (2011), boa parte das aes do perodo posterior

Segunda Guerra Mundial no foram decorrentes apenas da paixo ou da compaixo, mas

tambm da inteno de usar a ajuda humanitria como instrumento poltico, econmico e

estratgico das grandes potncias, como ficou evidente na ajuda americana Coria do Sul

para evitar a expanso comunista na regio ou no prprio plano Marshall de reconstruo da

Europa entre 1947 e 1951.

Infelizmente, esse sistema de ajuda humanitria reforava as estruturas de poder

mundial segundo Trentmann (2006), pois ao invs de, por exemplo, estimular o conhecimento

local e os centros locais de produo de alimentos, preferia transformar os pases necessitados

de ajuda alimentar em dependentes da importao da superproduo de alimentos americana.

Segundo Davey (2013), aos poucos a ajuda humanitria foi migrando dos pases mais

afetados pela Guerra para o Terceiro Mundo em formao, visto que muitos pases ganharam

a independncia de suas metrpoles aps a Guerra. A proliferao de ONGs contribui para

essa assistncia com campanhas de levantamento de recursos, demonstrando as mazelas do

Terceiro Mundo. A expanso do setor humanitrio entraria nos anos 50 com muitos elementos

reconhecveis ainda hoje: mecanismo de governana internacional, agncias multilaterais

especializadas, uma linguagem de direitos das ONGs, uma estrutura legal, engajamento em

conflitos, desastres naturais e epidemiologias, alimentao e nutrio e a busca do

desenvolvimento generalizado.

As ONGs tiveram tudo para se expandir nesse perodo. O dinheiro e servios prestados

por essas organizaes eram muito bem recebidos nos novos Estados do Terceiro Mundo

dotados de precria infraestrutura e recursos. Segundo Minear (2012), essas tinham certa

autonomia dentro do espao deixado pelos dois blocos em conflito e as demandas desses

novos Estados, embora muitas vezes houvesse fortes laos entre as polticas da Guerra Fria de

seus Estados de origem.

O maior exemplo dessa relativa autonomia das ONGs nesse arranjo poltico ente Leste

e Oeste foi o combate fome decorrente da guerra civil de Biafra em 1967. A ONU e a ICRC

estavam impedidos de agir. Segundo De Waal (1997, apud DAVEY, 2013), a Guerra de

Biafra foi a experincia formativa da ajuda humanitria contempornea. Essa crise foi

primordial para a formao de pelo menos duas ONGs: Mdicos Sem Fronteiras (MSF) e a

Concern Worldwide (CW). Essa ltima se envolveu intensamente no gerenciamento da

chegada de suprimentos por meio areo.

40

Uma outra crise no bojo da Guerra Fria foi marcante para o sistema atual. A crise do

antigo Paquisto Oriental, que viria a ser chamado de Bangladesh, comeou com um severo

ciclone e tempestade nas reas costeiras e no Delta do Ganges, a qual matou cerca de 300.000

pessoas em novembro de 1970. Essa crise se transformou em uma crise poltica e numa guerra

civil em 1971 com mais de dez milhes de refugiados. A escala do problema encorajou a

ONU a designar a UNHCR como o ponto focal para coordenar a assistncia das Naes

Unidas, dando-lhe poderes distintos dos que tradicionalmente vinha exercendo. Isso pode ser

visto como uma espcie de organizao precursora do sistema de clusters que ser formaria

aps 2005 e, segundo Chen e Northrup (1973), a soluo no poderia ter sido melhor.

Para Terry (2002), os ltimos anos da Guerra Fria ainda foram marcados por uma srie

de crises com forte ateno da mdia e manipulao ou instrumentalizao da ajuda seja por

governos afetados, seja por grupos armados ou ainda por Estados Ocidentais. Isso ocorreu nos

campos de refugiados em Honduras, Camboja, Etipia e Afeganisto.

Segundo Davey (2013), o fim da Guerra Fria, com a desintegrao da antiga Unio das

Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) em 1991, parece ter sido bom para a ao

humanitria no comeo devido diminuio de tenses. Exemplos de cooperao, porm, j

haviam surgido ainda em 1988 no terremoto da Armnia, ou, em 1989, no corredor

humanitrio do Sudo, quando a antiga URSS j procurava buscar novos caminhos para seus

problemas econmicos, diminuindo as tenses nas relaes Leste e Oeste. Entretanto, to logo

as tenses entre as duas grandes potncias se reduzem, uma srie de conflitos armados, na sua

grande maioria guerras civis, eclodem em diversas partes do mundo, visto que as partes em

conflito j no se sentiam to constrangidas por uma possvel ao repressora das

superpotncias, como bem lembra Hobsbawm (1994).

O perodo ps-Guerra Fria gera um novo consenso de como poderia se atuar nas

chamadas emergncias complexas, definidas como:

(....) essencialmente polticas na origem: elas so crises polticas expandidas

resultantes de respostas sectrias ou predatrias em resposta a estresse

socioeconmico e marginalizao. Diferentemente de desastres naturais,

emergncias complexas tm a habilidade singular de erodir ou destruir a integridade

cultural, civil, poltica e econmica de sociedades estabelecidas. (MARK

DUFFIELD, 1994 apud DAVEY, 2013, pag. 13)

Os membros do Conselho de Segurana da ONU passaram a demonstrar mais

disposio para autorizar operaes militares para frear ou prevenir a generalizao de

41

sofrimento ou mortes de civis, mesmo que sem o consentimento do governo local. Passou a

haver um consenso, segundo Wheeler (2000), de que a comunidade mundial poderia, em

defesa de nossa humanidade comum, interferir nas relaes nacionais de um estado nacional

soberano. Para se ter uma ideia, ainda segundo esse autor, de 1948 a 1988, a ONU levou a

cabo somente cinco misses mantenedoras de paz, enquanto de 1989 a 1994, esse nmero foi

de 20 misses.

Diante dessa nova realidade, a Resoluo 46/182 de 19 de dezembro de 1991 da

Assembleia Geral da ONU procurou fortalecer a coordenao da assistncia humanitria de

emergncia daquela organizao. Em adio a isso, essa resoluo tornou possvel um maior

envolvimento em conflitos internos.

As ONGs aps 1990 se tornaram atores ainda mais importantes, canalizando recursos

significativos. Os Estados em geral tambm se envolveram mais no alvio de catstrofes. As

agncias da ONU passaram a se preocupar mais com atividades de alvio e menos com as de

desenvolvimento, segundo Clay (2003). Uma srie de crises humanitrias de grande

envergadura nos anos 90 contribuiu para essa tendncia como os Curdos no Iraque em 1991, o

esfacelamento da antiga Iugoslvia, a Guerra Civil na Somlia e o genocdio em Ruanda. O

grande nmero de refugiados a serem assistidos em decorrncia dessas catstrofes no poderia

dar outra alternativa s aes humanitrias naquele momento.

A magnitude das catstrofes, em especial o elevado nmero de refugiados de Ruanda

gerou uma preocupao com o uso mais efetivo dos recursos doados. Segundo Dabelstein

(1996), as organizaes doadoras para essa crise criaram o Joint Evaluation of Emergency

Assistance to Rwanda (Avaliao Conjunta da Assistncia de Emergncia para Ruanda). Uma

iniciativa subsequente seria o Sphere Project, o qual em maio de 1998 resultou em um

rascunho de manual de padres mnimos e uma carta humanitria. Esses padres mnimos

esto sintetizados no Apndice G deste trabalho, conforme a ltima verso desse manual.

Essa crise de Ruanda, tambm conhecida como a crise dos Grandes Lagos, deu, portanto, a

forma de conduta das prticas humanitrias at hoje.

Passa a surgir uma presso para relativizar as soberanias estatais em nome da ajuda

humanitria e dos direitos humanos. Praticamente todas as 11 operaes de manuteno de

paz de 2001 a 2011 incluram a proteo a civis nos seus mandatos, em especial em pases

que at a pouco tempo atrs eram colnias das potncias europeias.

O Brasil, como qualquer outra regio do mundo est sujeito a desastres, mas o seu

Estado vem se apresentando forte o suficiente para que tais desastres no avancem para uma

situao caracterizada como emergncia complexa, onde todo o este aparato de ajuda

42

internacional aqui discutido poderia ser acionado. Mas, antes de se verificar como o Estado

brasileiro se organiza para as situaes de desastre, faz-se necessrio entender como,

mundialmente, uma situao de desastre / crise se subdivide em fases.

2.2 AS CLASSIFICAES E FASES DE UMA SITUAO DE AJUDA

HUMANITRIA

De acordo com Altay e Green (2006), a maioria dos estudos de gerenciamento de

desastres est concentrada nas Cincias Socia

artur luiz santana moreira - coppead.ufrj.br · aos titulares das coordenadorias estaduais de...

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