SUJEITOS DOS ATOS DE IMPROBIDADE

A Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, conhecida como Lei de Improbidade

Administrativa ou lei do “colarinho branco”, prescreve os atos de improbidade praticados por

agente público, servidor ou não, contra a administração direta ou indireta, nas três esferas de

governo.

Segundo o doutrinador Emerson Garcia:

A Lei no 8.429/92 tratou dos sujeitos dos atos de improbidade em seus três

primeiros artigos, que versam, respectivamente, sobre os sujeitos passivos,

os sujeitos ativos e os terceiros que, embora estranhos à noção de agente

público, tenham concorrido para a prática do ato de improbidade. Ante a

técnica legislativa adotada, considerando sujeitos ativos em potencial os

agentes que mantenham algum tipo de vínculo com os sujeitos passivos, a

individualização daqueles pressupõe a exata identificação destes, tornando

contraproducente ou mesmo infrutífera qualquer tentativa de análise

isolada.1

1) SUJEITO PASSIVO

O sujeito passivo do ato de improbidade é aquele que foi lesado pela prática do ato

danoso. Cabe ressaltar que o sujeito passivo mediato do ato de improbidade é o Estado e os

sujeitos passivos imediatos estão elencados no artigo 1º e parágrafo único da Lei nº 8.429/92,

in verbis:

a) administração pública direta ou indireta de qualquer dos poderes da União, dos

Estados, do Distrito Federal, dos Municípios ou Territórios;

b) entidade de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja

criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da

receita anual; e

c) entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de

órgão público, bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou

concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a

sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

1 EMERSON. Garcia. SUJEITOS DOS ATOS DE IMPROBIDADE: REFLEXÕES. EMERSON GARCIA. Disponível em: https:// www.femperj.org.br/.../artigos/sujeitos_dos_atos_de_improbidade.rtf .Acesso em 20 de maio de 2012.

1

Pelo dispositivo legal, verifica-se que o sujeito passivo abrange todas as pessoas

jurídicas públicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); os órgãos dos três

Poderes do Estado; a administração direta e a indireta (esta última compreendendo as

autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista); as empresas que,

mesmo não integrando a administração indireta e não tendo a qualidade de sociedade de

economia mista ou empresa pública, pertencem ao Poder Público, porque a ele foram

incorporadas; e também as empresas para cuja criação o erário público concorreu com mais

de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual. É evidente que, neste último caso,

trata-se de empresas que estão sob controle direto ou indireto do Poder Público, pois, de outro

modo, não teria sentido o Estado contribuir com parcela tão significativa para a formação do

patrimônio da entidade e deixar seu controle em mãos do particular, em um ato de

liberalidade inadmissível quando se trata de dinheiro público. Neste último caso, a natureza

jurídica da entidade não é tão relevante para fins de proteção da lei como o fato de ela

administrar parcela de patrimônio público.2

Questão interessante é a possibilidade dos sindicatos, conselho de fiscalização do

exercício profissional, partidos políticos e terceiro setor serem sujeitos passivos do ato de

improbidade administrava.

Os sindicatos, pessoa jurídica de direito privado, recebem a contribuição sindical dos

trabalhadores, isto é, importância correspondente à remuneração de um dia de trabalho dos

empregados. Essa contribuição é compulsória (obrigatória), o que enseja a natureza parafiscal

e conseqüentemente permite que o sindicato seja vítima do ato ímprobo.

No mesmo sentido, temos os conselhos de fiscalização do exercício profissional, que

tem natureza de autarquia corporativa e integra a administração pública indireta, cuja

contribuição também é parafiscal (tributo previsto em lei e de imperativo recolhimento pagos

pelos integrantes da categoria representada).

Com relação aos partidos políticos, pessoa jurídica de direito privado, auferem

recursos públicos do Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (artigo

38 da Lei nº 9.096/95), sendo que têm a obrigação de prestar contas à Justiça Eleitoral da

destinação dada a esses recursos. Nesse contexto, configurar-se-á o ato de improbidade se os

recursos públicos forem empregados para alcançar finalidade diversa da prevista em lei.

Por fim, o terceiro setor, que tem natureza privada, mas zela pelo interesse público,

também pode ser vítima dos atos de improbidade, pois à medida que não exercem atividade

2 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, p.754.

2

lucrativa, recebem recursos públicos para implementar suas atividades finalísticas. É

composto pelas organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público.

Aquelas são entidades de direito privado, sem fins lucrativos para que ela possa receber

determinados benefícios do Poder Público, para a realização de seus fins, que devem ser

necessariamente de interesse da comunidade. Estas, também, são pessoas jurídicas de direito

privado, sem fins lucrativos, no entanto, precisam comprovar o exercício de determinadas

atividades de utilidade pública e cumprirem os requisitos previstos em sua lei autorizativa.

2) SUJEITO ATIVO

Os sujeitos ativos, pessoas que podem praticar atos de improbidade administrativa,

têm um vínculo com o sujeito passivo.

As normas da Lei nº 8.429/1992 são endereçadas precipuamente aos agentes

públicos, servidores ou não, no entanto, são aplicáveis no que couber àqueles que embora não

seja agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se

beneficie, de forma direta ou indireta.

Neste contexto, podemos classificar os atos de improbidade de acordo com o sujeito

ativo da seguinte forma: a) ato de improbidade próprio: sujeito ativo é o agente público. O art.

2º da Lei 8.429/92 diz ser agente público “aquele que exerça, ainda que transitoriamente ou

sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de

investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no

artigo anterior”; b) ato de improbidade impróprio ou por equiparação: sujeito ativo é o

particular beneficiado pelo ato de forma direta ou indireta, ou o que induziu ou concorreu para

sua prática.3

Maria Sylvia Zanella Di Pietro divide os agentes públicos em agentes políticos

(parlamentares de todos os níveis, Chefes do Poder Executivo federal, estadual e municipal,

Ministros e Secretários dos Estados e dos Municípios); servidores públicos (pessoas com

vínculo empregatício, estatutário ou contratual, com o Estado); e particulares em colaboração

com o Poder Público (que atuam sem vínculo de emprego, mediante delegação, requisição ou

espontaneamente).4

Há uma divergência sobre a aplicação da lei de improbidade aos agentes políticos.

Assim, importante transcrever as lições de Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo:

3 Flávia Cristina Moura de Andrade, Direito Administrativo, p.264.4 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, p.755.

3

Não obstante a clareza dos dispositivos da lei, acerca de sua abrangência, é

importante registrar que o Supremo Tribunal Federal decidiu que ela não se

aplica a todos os agentes políticos. Segundo entendimento da Corte

Suprema, a Lei 8.429/1992 não se aplica aos agentes políticos sujeitos ao

“regime de crime de responsabilidade”. Impende transcrever, dada a sua

importância parte do que foi noticiado esse julgado, no Informativo 471 do

STF: Quanto ao mérito, o Tribunal, por maioria, julgou procedente a

reclamação para assentar a competência do STF para julgar o feito e

declarar extinto o processo em curso no juízo reclamado. Após fazer

distinção entre os regimes de responsabilidade político-administrativa

previstos na CF, quais sejam, o do art., 37, § 4º, regulado pela Lei

8.429/1992, e o regime de crime de responsabilidade fixado no art. 112, I,

“c”, da CF e disciplinado pela Lei 1.079/1950, entendeu-se que os agentes

políticos, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade,

não respondem por improbidade administrativa com base na Lei

8.429/1992, mas apenas por crime de responsabilidade em ação que

somente pode se proposta perante o STF nos termos art. 102, I “c” da CF 5.

Assim, conforme se infere, a lei de improbidade administrativa é aplicável aos

agentes políticos, ressalvando-se, apenas, aos que se sujeitam ao regime do crime de

responsabilidade.

3) TERCEIROS (AGENTES DE FATO)

Além dos agentes públicos, podem ser sujeitos ativos de improbidade administrativa

os agentes de fato, necessários ou putativos. Destaque-se que os agentes necessários são

aqueles que em razão de contingência, são convocados pelo poder público, e.g, um particular

é convocado pelo poder público a apagar um incêndio e subtrai algo para si, nesse caso,

responderá pela lei de improbidade. Já os agentes putativos, são investidos sem observar o

previsto na lei, no entanto, exercem atividade pública com presunção de legitimidade, e.g,

pessoa admitida em cargo efetivo sem realização de concurso público.

Conforme já mencionado alhures, também podem ser sujeitos ativos aqueles que,

mesmo não sendo agentes públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de

5 Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo, Direito Administrativo Descomplicado, p.897.

4

improbidade ou dele se beneficie, de forma direta ou indireta. São os chamados “terceiros”,

previstos no artigo 3º da Lei de Improbidade Administrativa.

Por fim, os delegatários das serventias do registro público, a teor do artigo 2º da Lei

nº 8429/92, podem ser sujeitos ativos em potencial dos atos de improbidade, pois os notários e

registradores exercem atividade delegada do poder público, mantendo-se, assim, um vínculo

contratual.

Podemos afirmar que os atos de corrupção ou “malfeitos”, como diria a nossa

Presidente Dilma Roussef, proliferam em nosso país desde “tempos coloniais”.

“O burocrata colonial português chafurdava-se na corrupção. O Ouvidor Geral, Pero

Borges e o Provedor Mor, Antônio Cardoso de Barros, que aqui chegaram com Tomé de

Sousa, foram acusados de desviar dinheiro do Tesouro Régio. O primeiro bispo do Brasil,

Pero Fernandes Sardinha, foi acusado de perdoar pecados dos fieis em troca de dinheiro. O

Tribunal da Relação da Bahia, primeiro Tribunal de Justiça do Brasil, criado em 1609, foi

fechado em 1629 por corrupção”. 6

“... a Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/85) é a lei processual, pelo que a hipótese

motivadora da ação e possibilitadora da condenação por ato de improbidade administrativa se

baseia nas disposições da Lei 8.429/92, norma substantiva, de direito material”.7

Por isto, a necessidade de, cada vez mais, uma legislação clara e eficiente para punir

os responsáveis por atos que redundam em prejuízos ao patrimônio público. Assim, foi com

satisfação inusitada que recebemos a presente lei editada no sentido de tornar exeqüível o

estatuído no Art. 37, parágrafo 4º, da Constituição Federal, constituindo-se num instrumento

legislativo de grande importância para a defesa do patrimônio público. Sua operacionalização

tem sido efetiva através do Ministério Público no sentido de representar aqueles que, de

alguma forma, praticam atos lesivos e procuram enriquecer-se em razão do exercício de

cargo, mandato, função, emprego etc. na administração pública.

À luz destes esclarecimentos, pode-se concluir que a Lei nº 8.429/1992 definiu de

forma precisa os sujeitos dos atos de improbidade administrativa e sabendo que o sujeito ativo

mantém um vínculo com o sujeito passivo, necessário se faz interligar os sistemas de

informações (INSS, Receita Federal, DETRAN, etc.) a fim de se tentar eliminar a corrupção

no Brasil.

6 DE MACEDO SOARES. José Celso. CORRUPÇÃO POLÍTICA NO BRASIL. Disponível em: http://artigos/corrupção-política-no-brasil. Acesso em 20 de maio de 2012.

7 Alexandre de Morais, Direito Constitucional, p.351.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALEXANDRINO, Marcelo & Paulo, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 19.ed. SP: Método, 2011.

MOURA DE ANDRADE, Flávia Cristina. Direito Administrativo. 5. ed. SP: Revista dos Tribunais, 2010. v.2.

MORAES, Alexandre de, Direito Constitucional, 16 ed: Editora Atlas, 2004 , p.351.

ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20. ed.SP: Atlas, 2007.

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