artigo 3 - a política de habitação popular no brasil

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III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

A POLTICA DE HABITAO POPULAR NO BRASIL

EM TEMPOS DE GLOBALIZAO NEOLIBERAL

Edala Maria Ribeiro1

RESUMO

A habitao entendida no apenas como moradia, mas como um conjunto de elementos ligados a saneamento bsico, servios urbanos, educao, sade, dentre outros, constitui um dos mais graves problemas com que se defronta a sociedade brasileira, decorrente do carter intenso e concentrador que marcou o processo de urbanizao e industrializao no pas. A total dificuldade de associar a oferta de moradias, infra-estrutura, servios e equipamentos urbanos coletivos suficientes, tm colocado a grande maioria das classes subalternas em situao de extrema vulnerabilidade. Tendo como referncia estas consideraes, o presente trabalho busca refletir sobre a poltica habitacional brasileira das duas ltimas dcadas, em particular o Habitat Brasil/BID, que estaria voltado a atender esses extratos mais empobrecidos. Palavras Chave: Poltica habitacional, Estado, globalizao, neoliberalismo

ABSTRACT

Housing understood not only as a residence, but as a set of elements that includes basic sanitation, urban services, healthcare, and others, constitutes one of the most serious problems confronted by Brazilian society, due to the intense and concentrated nature of urbanization and industrialization in the country. The utter difficulty in associating the provision of housing to infrastructure, services and sufficient collective urban equipment has placed the large majority of the lower classes in situations of extreme vulnerability. With these considerations as a reference, this study seeks to reflect on Brazilian housing policy over the past two decades, in particular Habitat Brazil/IDB, which sought to attend the most impoverished segments. Key words: Housing policy, State, globalization, neoliberalism

1 INTRODUO

A questo urbana e no seu interior a questo habitacional um dos grandes

desafios colocados para o Estado. fato que a questo da habitao voltada para os

extratos mais empobrecidos das classes subalternas integra as preocupaes dos governos

brasileiros desde a poca imperial. Ao longo deste perodo, mais de um sculo, registram-se

aes governamentais em seus diversos nveis de atuao, com diferentes graus de

intensidade e amplitude e que perseguem as mais variadas solues.

No entanto neste mesmo perodo, verifica-se o agravamento da questo relativa

habitao para esses mesmos segmentos, atestando que os esforos realizados no

foram suficientes para enfrent-los. A histrica vem demonstrando a existncia de estreita

conexo entre migrao, crescimento urbano e industrial e formas de interveno do Estado 1 Professora Doutora Departamento de Servio Social - UFSC

UFMA

UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHOPROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS PBLICAS

III JORNADA INTERNACIONAL DE POLCAS PBLICAS QUESTO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI

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no encaminhamento da questo habitacional destinada aos referidos extratos. Percebe-se

ainda que as mais graves crises de escassez da habitao popular tm coincidido com os

perodos de implantao de novas indstrias nos centros urbanos de todo o pas.

Ao longo do sculo XX, desestimulados a permanecerem no meio rural pelas

condies adversas de distribuio da posse da terra e atradas pelas ofertas de emprego

fcil nos centros urbanos, populaes se deslocam do campo para as cidades, ampliando a

taxa populacional desse aglomerado urbano com relao ao total de habitantes do pas.

Com o atual modelo capitalista de globalizao da economia e iderio neoliberal

regendo a poltica governamental, a questo urbana vem se agravando drasticamente, e

com ela a questo habitacional, principalmente aquela referenciada aos extratos mais

empobrecidos.

Segundo dados do IBGE o total da populao Brasileira, em 2000 era de

169.799.170 habitantes, sendo que 137.953.959 constitua-se na populao urbana, o que

corresponde a 81,2 % do total da populao brasileira. Segundo Estudos da Fundao Joo

Pinheiro (FJP, 2001), baseado nas estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatstica (IBGE), estimou-se um dficit habitacional brasileiro em 5,3 milhes de

habitaes em 2000. Nesse nmero esto includos os domiclios improvisados, as

habitaes rsticas e a coabitao familiar, representando o chamado dficit quantitativo.

Ainda, conforme esta mesma pesquisa, em 2000 existia outros 10,3 milhes de habitaes

em condies precrias de infra-estrutura.

A partir destas consideraes, nos propomos aqui refletir sobre a poltica

habitacional voltada para os extratos mais empobrecidos das classes subalternas, em

tempos de globalizao e iderio neoliberal.

2 DESENVOLVIMENTO

No incio da industrializao, nos anos 30, as empresas resolveram em parte o

problema de moradia da mo de obra atravs da construo de vilas operrias, prxima s

fbricas, cujas residncias eram alugadas ou vendidas aos operrios.

Com a intensificao da industrializao, cresce rapidamente o nmero de

trabalhadores, aumentando a presso sobre a oferta de habitao popular. Terrenos,

destinados s vilas operrias, comeam a valorizar e com a acelerao do fluxo migratrio,

aumenta o excedente da fora de trabalho na cidade, tornando para a empresa um custo

no lucrativo. Dessa forma, as empresas transferem para o Estado os custos relacionados

moradia, transporte e servios de infra-estrutura urbana. Desse momento em diante as vilas

operrias tendem a desaparecer e a questo da moradia passa a ser resolvida pelas

relaes econmicas do mercado imobilirio.

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A partir da dcada de 60, com a necessidade das construes de casas

populares, cria-se o BNH e o sistema financeiro de habitao para financi-las. Com a

ausncia de uma proposta clara de interveno no setor habitacional, o BNH extinto em

1986, passando a ser incorporado pela Caixa Econmica Federal.

No governo de Collor (1990-1992), com o confisco das cadernetas de poupana,

deu-se a estagnao na poupana e no FGTS, comprometendo severamente a poltica

habitacional do Brasil. O Estado reduziu sua participao no mercado de terras, o que

dificultou ainda mais o acesso das classes subalternas habitao. A ausncia do Estado

acentuou-se cada vez mais, tendo em vista que o acesso a terra passou a ter como

referncia to somente as leis de mercado.

Ainda durante seu conturbado governo, aconteceram mudanas pouco

expressivas no SFH (facilitao da quitao dos imveis e a mudana no mecanismo de

correo das prestaes, e por programas na rea da habitao popular). O principal

programa, que com a extino do Ministrio do Interior passou para o controle do Ministrio

da Ao Social o Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH)2 lanado em 1990,

consistia na construo, em carter emergencial, de aproximadamente 245 mil unidades

habitacionais em 180 dias, por meio da contratao de empreiteiras privadas, objetivo este

que no se concretizou. (AZEVEDO, 1996, p. 85). A atuao desse governo na rea da

habitao foi caracterizada por processos em que os mecanismos de alocao de recursos

que passaram a obedecer preferencialmente a critrios clientelistas, caracterstica do

referido plano.

Em 1992, com o impeachment de Collor, fruto da articulao de vrios

movimentos sociais, dentre eles o Movimento pela tica na Poltica3, Movimentos dos

Caras-Pintadas4 e atravs da organizao da sociedade civil, toma posse o vice-presidente

Itamar Franco (1992-1994).

Nesse perodo a gesto da poltica pblica na rea de habitao sofreu

considervel alterao. Os programas na rea de habitao popular, agora sob o controle

do Ministrio do Bem-Estar Social, foram redesenhados e passaram a exigir a participao

de conselhos gestores estaduais de poltica pblica de habitao, com participao

comunitria dos governos locais e uma contrapartida financeira desses ltimos aos

investimentos da Unio.

2 Propunha-se a apoiar financeiramente programas para construo de unidades e de ofertas de lotes urbanizados, para atendimento de famlias com renda at 5 salrios mnimos, financiando a projetos de iniciativas de COHABs, prefeituras, cooperativas, entidades de previdncia, etc. (AZEVEDO, 1996). 3 Movimento Pr-Impeachment do Residente da Republica. Movimento social suis generis na histria poltica do pas [...][que] levou a formao de vrias alianas polticas [...] (GOHN, 1995). 4 Movimento composto basicamente por estudantes, secundaristas e universitrios, surgido no Brasil por ocasio das passeatas e manifestaes contra o Ex-presidente Fernando Collor de Melo. Significou a retomada do movimento estudantil no Brasil (GOHN, 1995).

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Essas mudanas aumentaram significativamente o controle social e a

transparncia da gesto dos programas em questo (SILVEIRA, 2005), constituindo-se em

ponto de inflexo importante na conduo das polticas pblicas na rea de habitao

popular.

Durante o governo Itamar Franco, foi lanado o Programa Habitar Brasil voltado

para os municpios de mais de 50 mil habitantes, e o Morar Municpio, destinado aos

municpios de menor porte. Os programas, apesar de denominaes distintas,

apresentavam as mesmas caractersticas bsicas: ambos dependiam de verbas

oramentrias ou de recursos advindos do Imposto Provisrio sobre Movimentao

Financeira (IPMF).

Segundo Azevedo (1996, p. 88) do ponto de vista poltico, os programas

apresentaram um avano quanto gesto da poltica habitacional atravs dos conselhos e a

constituio de fundos especficos para a habitao. Do ponto de vista operacional, de

reduo do dficit habitacional, pouca efetividade.

J o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso - FHC (1995-1998) ir

empreender uma reforma mais efetiva do setor, promovendo uma ampla reorganizao

institucional com a extino do Ministrio do Bem Estar Social e com a criao da Secretaria

de Poltica Urbana (SEPURB) no mbito do Ministrio do Planejamento e Oramento

(MPO), esfera que ficaria responsvel pela formulao e implementao da Poltica

Nacional de Habitao (OLIVEIRA, 2000). Tais modificaes so frutos da presso ocorrida

por partes dos diversos movimentos populares, em especial, do Movimento Nacional pela

Moradia.

No entanto, medidas adotadas por esse mesmo governo como, a extino das

Cmaras Setoriais da Construo e o veto lei do Saneamento aprovada pelo Congresso

Nacional, so sinais da forma autoritria de excluso da participao popular.

(GONALVES, 2000).

Nos anos 90, os movimentos populares de moradia que atuam no Frum

Nacional de Reforma Urbana (FNRU) apresentaram no Congresso Brasileiro, uma iniciativa

popular subscrita por um milho de eleitores5, criando o Fundo Nacional de Moradia Popular

e o Conselho Nacional de Moradia Popular, com o objetivo de implantar uma poltica

habitacional nacional para os extratos mais empobrecidos das classes subalternas.

O projeto continha a concepo de um sistema descentralizado e democrtico,

em que Estados e Municpios tambm deveriam constituir seus prprios Fundos de Moradia

a serem geridos por Conselhos, com a participao popular. Para utilizar os recursos destes

5 De acordo com a Constituio Federal, os cidados podem apresentar projetos de leis de iniciativa popular mediante a subscrio de 1% do eleitorado nacional para projetos de lei de mbito nacional.

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fundos, Estados e Municpios deveriam desenvolver programas de habitao de interesse

social tendo como agentes promotores: as organizaes comunitrias, associaes de

moradores e as cooperativas habitacionais populares ou de sindicatos. A populao

beneficiria seria aquela que vive em condies precrias de habitabilidade, em favelas,

loteamentos clandestinos ou cortios (SILVA, 2002, p. 157)

Concomitante a esta presena da sociedade civil no espao pblico, tambm a

dcada de 1990 no Brasil foi marcada por uma srie de transformaes no papel do Estado

em suas relaes com a sociedade e com a economia, no mbito do intenso processo de

globalizao financeira e produtiva internacional. Nos pases do terceiro mundo, tal processo

foi marcado por uma ideologia denominada de neoliberalismo que prega a reduo do

papel do Estado, ao mnimo e a liberalizao do mercado, ao mximo, provocando a

reduo da interveno estatal nas polticas sociais, no sendo mais entendido como o

provedor de servios pblicos, mas como promotor e regulador. O resultado desse processo

foi chamado por muitos de reforma e pelos mais crticos, de desmonte do Estado de Bem

Estar (SIMIONATTO, 1998, p. 29)

Iniciada no final dos anos 1980, no governo Collor, a reforma liberal do Estado

ganha seu formato definitivo no governo Fernando Henrique Cardoso que em 1995 cria o

Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), sob o comando do ento ministro

Bresser Pereira, que instituiu, nesse mesmo ano, o Plano Diretor de Reforma e Aparelho do

Estado (PDRE).

Esta reforma envolve vrios aspectos, como: o ajuste fiscal, a liberalizao

comercial, o abandono da estratgia protecionista da substituio de importaes e o

programa de privatizaes, entre outras medidas. Um de seus resultados foi o esvaziamento

da j comprometida capacidade de investimento dos municpios na poltica urbana. No nvel

da Unio, as despesas com habitao e urbanismo nos ltimos anos tm sido muito

pequenas, oscilando em torno de 0,1% do oramento. Em 2001, a soma dos gastos da

Unio com habitao e urbanismo comprometeu apenas 0,14% do oramento.

No governo FHC, foram criadas novas linhas de financiamento habitacional,

tomando como base projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua

concesso estabelecida a partir de um conjunto de critrios tcnicos de projeto e, ainda, da

capacidade de pagamento dos governos locais. No entanto, os recursos a fundo perdido,

oriundos do Oramento Geral da Unio, que subsidiavam estas linhas de financiamento

habitacional popular, tiveram uma utilizao mais frouxa, sendo distribudos, em grande

parte, a partir de emendas de parlamentares ao Oramento da Unio. Uma parcela deste

recurso foi tambm distribuda atravs do Programa Comunidade Solidria.

Ainda no governo FHC, foram institudos vrios programas, como por exemplo:

Carta de Crdito Individual e Associativismo, e se deu continuidade a outros, como: Pr-

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Moradia e Habitar Brasil. Embora bastante parecidos, os dois programas focados

apresentavam algumas diferenas importantes. A principal diz respeito s fontes de

recursos. Enquanto o Habitar - Brasil era financiado com recursos do OGU, o Pr-Moradia

era financiado por um fundo gerado a partir de contribuies mensais compulsrias dos

trabalhadores empregados no setor formal da economia, o Fundo de Garantia por Tempo de

Servio (FGTS).

No segundo governo de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) a rea da

habitao, atravs do Programa Habitar Brasil, passa a receber financiamento internacional

do Banco Interamericano de Desenvolvimento6 (BID) e o Programa Habitar Brasil passa a

ser denominado Programa Habitar Brasil BID (HBB).

Exceto os financiamentos internacionais como o do programa Habitar Brasil BID,

gerenciado pelo governo federal e que redistribui recursos a nvel municipal, os emprstimos

habitacionais estiveram limitados atuao do setor privado, atravs do programa de

Arrendamento Residencial, ou aos emprstimos individuais, como o programa Carta de

Crdito. Em ambos os casos, no se atingiu o objetivo principal de atender s populaes

de menor poder de renda.

Em 1 de janeiro 2003, dia da posse do atual presidente da Repblica Luis Incio

Lula da Silva, foi criado o Ministrio das Cidades, o que se constituiu um fato inovador na

poltica urbana, na medida em que superou o recorte setorial da habitao, do saneamento

e dos transportes (mobilidade) e trnsito, para integr-los levando em considerao o uso e

a ocupao do solo.

A definio de atribuies do Ministrio leva em considerao a Constituio

promulgada em 1988 que remete aos municpios a competncia sobre o uso e a ocupao

do solo. O Planejamento urbano, vinculado aplicao do Estatuto da Cidade (lei n10.

257/01), assim como a orientao da poltica fundiria e imobiliria, so atribuies

municipais, desde que no interfiram em aspectos do meio ambiente, protegidos por

legislao.

O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social pretende, entre outros

objetivos, viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e

habitao digna e sustentvel. Cabe ao Sistema Nacional, presidido pelo Ministrio das

Cidades, a centralizao de todos os programas e projetos destinados habitao de

interesse social, dando-lhes maior coerncia e mais eficincia. Ao Fundo de Habitao, de

natureza contbil, cabe centralizar e gerenciar recursos oramentrios para os programas

estruturados no mbito do Sistema, enquanto que o Conselho Gestor, uma reivindicao

6 O BID comea a operar no Brasil em 1961. Participa de projetos das trs esferas do governo, principalmente das empresas estatais, com apoio da Unio. Como energia e transporte. Mas tambm na pesquisa e crdito agrcola e, nos programas sociais. Patrocina programas educacionais para brasileiros no exterior. Ainda promove seminrios, estudos e discusses das questes do desenvolvimento (COUTO, 2002).

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das entidades populares, ter voto de qualidade e ser composto, de forma paritria, por

rgos do Poder Executivo e representantes da Sociedade Civil.

3 CONCLUSO

Entendemos que o Estatuto da Cidade tem importncia fundamental na poltica

habitacional popular na medida em que prev a regularizao de diversas reas ocupadas

por favelas, vilas, alagados e/ou invases, bem como os loteamentos clandestinos

espalhados pelas periferias das grandes e mdias cidades, obrigando o poder pblico

municipal a regulamentar o uso da propriedade urbana, dos espaos urbanos, da ocupao

do solo em benefcio de toda a sociedade, atravs de instrumentos como o Plano Diretor,

Usucapio especial da imvel urbano e outros.

Mas, preciso aqui destacar, usando as palavras de Gonalves (2000, p. 256),

quando este afirma que a trajetria histrica das principais medidas adotadas, ao longo de

diferentes conjunturas e dos distintos governos, permite-nos inferir que a questo

habitacional aparece muito mais como uma questo secundria que no ocupa o lugar que

merece. H poucos indcios de que o Programa HBB caminhe em outra direo.

Corroboramos com Portela e outros (2000) quando este diz ser funo do poder

pblico potencializar essa discusso ainda que venha a conflitar com alguns de seus

compromissos e obrigaes polticas assumidas, mesmo que legtimas. Cabe ainda,

qualificar os agentes com informaes vitais que possibilitem uma constante ampliao e

aprofundamento das crticas bem como, da percepo de novas demandas para os

municpios. Pois, j se sabe da pouca eficcia de aplicao de determinado instrumento

quando utilizado a partir de uma demanda construda por agentes externos ou por

imposio institucional.

fundamental, pois, que o poder pblico construa polticas urbana e

habitacional efetivas que ofeream melhor qualidade de vida populao como um todo, e

em especial aos seus extratos mais empobrecidos, devendo ser articuladas e realizadas

pelas trs esferas de governo: federal, estadual e municipal, com a efetiva participao da

sociedade.

preciso o envolvimento de todos os sujeitos sociais (sociedade civil, poder

publico e reas tcnicas) para o enfrentamento da questo habitacional, a sociedade civil,

no seu papel de participao e controle social.

REFERNCIAS

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