aprovação interna de tratados pelo brasil site (1)

8/4/2019 Aprovao Interna de Tratados pelo Brasil site (1)

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APROVAOINTERNADETRATADOS

INTERNACIONAISPELOBRASILPOSSVEISOPESPARAACELERARSEUPROCESSO


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MINISTRIODAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Embaixador Celso AmorimSecretrio-Geral Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDREDE GUSMO

Presidente Embaixador Jeronimo Moscardo

Instituto Rio Branco

Diretor Embaixador Georges Lamazire

AFundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada aoMinistrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaessobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionaise para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes ExterioresEsplanada dos Ministrios, Bloco HAnexo II, Trreo70170-900 Braslia, DFTelefones: (61) 3411-6033/6034Fax: (61) 3411-9125Site: www.funag.gov.br


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Braslia, 2010

RODRIGODARAUJO GABSCH

Aprovao de TratadosInternacionais pelo BrasilPossveis opes para acelerar o seuprocesso


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Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de GusmoMinistrio das Relaes Exteriores

Esplanada dos Ministrios, Bloco HAnexo II, Trreo70170-900 Braslia DFTelefones: (61) 3411-6033/6034Fax: (61) 3411-9125Site: www.funag.gov.brE-mail: [email protected]

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conformeLei n 10.994, de 14/12/2004.

Capa:Hugo Consuega - Sem ttulo1961 - OST - 86,5 x 75 cm

Equipe Tcnica:Maria Marta Cezar LopesCntia Rejane Sousa Arajo Gonalvesrika Silva NascimentoFernanda Leal WanderleyHenrique da Silveira Sardinha Pinto FilhoJuliana Corra de Freitas

Reviso:Jlia Lima Thomaz de Godoy

Programao Visual e Diagramao:Juliana Orem Design Grfico

Impresso no Brasil 2010

G111a Gabsch, Rodrigo D'Araujo.Aprovao de tratados internacionais pelo Brasil:possveis opes para acelerar o seu processo /Rodrigo D'Araujo Gabsch. Braslia : FUNAG,2010.280p. : il.

ISBN: 978.85.7631.247-5

1. Direito Internacional. I. Ttulo.

CDU: 341


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O soberano que possui imprio pleno e absoluto tem, sem dvida, odireito de tratar em nome do Estado que ele representa e seus

compromissos vinculam toda a Nao. Mas nem todos os dirigentes

dos povos tm o poder de fazer tratados pblicos por sua prpriaautoridade; alguns so obrigados a seguir o parecer do Senado ou dosrepresentantes da Nao. nas leis fundamentais de cada Estado que

se deve verificar qual o poder capaz de contratar validamente emnome do Estado.

Vattel, O direito das gentes, II, 12.


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Abreviaturas

AFEPA Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentaresdo Ministrio das Relaes Exteriores.

AGU Advocacia-Geral da Unio.ALADI Associao Latino-Americana de Integrao.Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes.BOE Boletn Oficial del Estado, Espanha.Brasaladi Delegao Permanente do Brasil junto ALADI e ao

Mercosul.CCJC Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara

dos Deputados.CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina.CFT Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos

Deputados.CPCM Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul.

CJ Consultoria Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores.CRE Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do

Senado Federal.CREDN Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da

Cmara dos Deputados.DAI Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes

Exteriores.


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DJ Diviso Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores.DNI Departamento de Negociaes Internacionais do Ministrio

das Relaes Exteriores.DODC Diviso de Operaes de Difuso Cultural do Ministrio das

Relaes Exteriores.FAM U.S. State Department Foreign Affairs Manual, Estados

Unidos.Mercosul Mercado Comum do Sul.MRE Ministrio das Relaes Exteriores.OIT Organizao Internacional do Trabalho.ONU Organizao das Naes Unidas.

PEC Proposta de Emenda Constituio.Pareceres Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, 9 v.PLS Projeto de Lei do Senado.PRC Projeto de Resoluo da Cmara dos Deputados.RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados.RISE Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes

Exteriores.RISF Regimento Interno do Senado Federal.RBPM Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul.SERE Secretaria de Estado das Relaes Exteriores.STF Supremo Tribunal Federal.Tel. Telegrama oficial de posto diplomtico do Brasil no exterior

para a SERE.


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Sumrio

Introduo, 13

Captulo I Evoluo Histrica, 191.1. Exame das Constituies brasileiras, 19

1.2. A Constituinte de 1987-1988, 281.3. A Constituio Federal de 1988, 351.4. Reviso e emendas Constituio de 1988, 39

Captulo II O Papel do Poder Executivo, 432.1. A competncia do Poder Executivo, 44

2.1.1. Assinatura, 442.1.2. Envio ao Congresso Nacional, 462.1.3. Ratificao, 482.1.4. Vigncia, 522.1.5. Promulgao e publicao, 532.1.6. Adeso e assinatura diferida, 572.1.7. Denncia, 59

2.2. Atribuies do Ministrio das Relaes Exteriores, 632.2.1. Tramitao de tratados no mbito do MRE, 672.2.2. O Gabinete do Ministro de Estado, 692.2.3. A Secretaria-Geral, 70


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2.2.4. A Consultoria Jurdica, 702.2.5. A Diviso de Atos Internacionais, 72

2.2.6. A Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares, 752.2.7. Outras unidades do MRE, 76

2.3. A Casa Civil da Presidncia da Repblica, 762.4. Medidas para acelerar o trmite de tratados no Poder Executivo, 78

Captulo III O Papel do Poder Legislativo, 853.1.A competncia do Poder Legislativo, 85

3.1.1. A aprovao condicionada (emendas) pelo Poder Legislativo, 883.1.2. A oposio de reservas pelo Poder Legislativo, 94

3.1.3. A retratao da aprovao legislativa, 973.1.4. Denncia e nova ratificao, 983.2. O processo legislativo de apreciao dos tratados, 100

3.2.1. O processo legislativo de aprovao dos acordos de direitoshumanos, 105

3.2.2. O processo legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul, 1083.2.3. O poder deliberante das comisses temticas, 1113.2.4. O decreto legislativo, 114

3.3. Medidas legislativas em tramitao, 1153.3.1. Medidas para apressar a aprovao legislativa de tratados, 1163.3.2. Outras medidas relativas a tratados, 120

Captulo IV Estudos de Caso: A Experincia Estrangeira, 1234.1. A experincia norte-americana, 124

4.1.1. Regras de qualificao dos acordos executivos, 1254.1.2. A tramitao de acordos na administrao norte-americana, 1284.1.3. O conselho e assentimento do Senado, 129

4.2. A experincia francesa, 1314.2.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo da

Assembleia, 1334.2.2. A tramitao de acordos na administrao francesa, 1344.2.3. A aprovao parlamentar, 135

4.3. A experincia espanhola, 1364.3.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo das Cortes, 1374.3.2. A tramitao de acordos na administrao espanhola, 1414.3.3. A aprovao parlamentar, 141


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4.4. A experincia neerlandesa, 1434.4.1. A tramitao de acordos na administrao neerlandesa, 145

4.5. Outros pases, 146

Captulo V As competncias executiva e legislativa: a viabilidadedos acordos executivos e da aplicao provisria, 153

5.1. Os acordos executivos, 1545.1.1. Definio e limites materiais, 1555.1.2. O debate histrico entre Accioly e Vallado, 1585.1.3. A doutrina brasileira e o fundamento constitucional dos acordos

executivos, 163

5.1.4. A evoluo do pensamento do Itamaraty, 1675.1.5. A evoluo do pensamento do Congresso Nacional, 1745.1.6. A prtica brasileira atual dos acordos executivos, 176

5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos, 1795.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do Executivo, 1845.2.2. A competncia para qualificar os acordos executivos, 188

5.3. A aplicao provisria, 1905.3.1. Vigncia provisria e aplicao provisria. Natureza jurdica e

limites, 1915.3.2. Efeitos. Incio e trmino, 1945.3.3. A aplicao provisria e a prtica brasileira, 195

Concluso, 203

Bibliografia, 217

Anexo I, 247Anexo II, 261Anexo III, 263

Anexo IV, 267


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Introduo

Como regra, os tratados internacionais so firmados sob reserva deratificao, de maneira que a assinatura, por si s, no vincula o Estadonegociador aos seus termos. Este se ver obrigado apenas se decidirmanifestar o seu consentimento definitivo, por meio da ratificao ou ato

anlogo. O lapso de tempo entre aqueles dois momentos a assinatura e aratificao permite ao contratante avaliar, mediante um processo interno deexame, a convenincia e a oportunidade de acatar os compromissos previstosno tratado. Como indica a citao de Vattel em epgrafe, este procedimentode aprovao interna dos acordos internacionais pode depender da vontadede uma ou mais autoridades constitudas. Nos pases democrticos, comumque a autorizao prvia do parlamento seja um pressuposto constitucionalsine qua non do assentimento do Estado, ao menos para determinadascategorias de tratados.

o caso do Brasil, cuja Constituio outorga ao Chefe de Estado acompetncia para celebrar acordos, mas, desde o advento da Repblica,tambm condiciona a assuno de obrigaes convencionais internacionais,em princpio, ao abono do Congresso Nacional. A expresso doconsentimento definitivo do Estado brasileiro depende, em geral, do concursoda vontade dos dois Poderes constitudos. Ao Executivo incumbe,discricionariamente, negociar, assinar, decidir-se pelo envio do textoconvencional ao Congresso e, autorizado por este, ratificar o tratado. Ao


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RODRIGODARAUJOGABSCH

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Legislativo cumpre aprov-lo ou rejeit-lo, de modo a permitir ou impedir,conforme o caso, que o Presidente da Repblica proceda ratificao.

Estas duas fases de exame interno do compromisso, uma no mbito doExecutivo, outra no parlamento, podem por vezes prolongar-se excessivamente,com eventuais efeitos deletrios sobre a poltica externa ptria. Interesseseconmicos nacionais que dependam de acordo com Estado estrangeiro, oupases amigos que assintam em vincular-se por tratado ao Brasil devido a legtimointeresse mtuo ou de terceiro, vem-se frequentemente na contingncia de terde aguardar alguns anos para que o Governo brasileiro possa obrigar-se e darefeito ao avenado. A situao agravada pela crescente necessidade depresteza na reao governamental a decises econmicas, financeiras e polticas

que se processam com agilidade cada vez maior no mundo moderno e peloaumento avassalador no nmero de tratados celebrados. Entre 1920 e 1944, aColeo de Tratados da Sociedade das Naes registrou mais de 4.800acordos, isto , uma mdia de 200 por ano. J entre 1946 e 2003, a Coleode Tratados das Naes Unidas protocolou mais de 158.000 atos relativos aacordos internacionais, correspondentes a cerca de 50.000 tratados registradosno perodo.1 No Brasil, a Diviso de Atos Internacionais do Ministrio dasRelaes Exteriores computou a celebrao de 230 compromissos convencionaisno sculo XIX, dado que contrasta com o volume de 4.331 acordos assinadosno sculo XX. Em 2008, o Pas firmou 269 tratados,2 nmero que ultrapassa ototal celebrado em todo o sculo XIX.

A partir de um breve exerccio estatstico3 baseado nos acordos bilateraissujeitos a apreciao legislativa que foram firmados pelo Brasil entre 2004 e2006, verifica-se que a demora mdia entre a assinatura e a ratificao de2 anos e 9 meses, o que evidentemente excessivo. A maior parte desteperodo corresponde fase de exame pelo Poder Legislativo, cujo lapsomdio foi de 2 anos. Entretanto, a etapa entre a concluso dos acordos e oseu envio ao Congresso Nacional, de responsabilidade do Executivo, tambmse revelou prolongada, com uma demora mdia de 9 meses.

1 ONU. United Nations treaty collection [internet]. Acessado em 5 de dezembro de 2008. Santa ClaraLaw. World treaties. In: The Edwin A. Heafey Law Library [internet]. Acessado em 5 dedezembro de 2008 .2 Informao verbal recebida em 19 de janeiro de 2009 do Conselheiro Alessandro WarleyCandeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores.3 Cf. o Anexo I a este trabalho.


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INTRODUO

A necessidade de acelerar-se o processo de aprovao interna dostratados concludos pelo Pas foi publicamente posta em relevo em

pronunciamentos do Presidente da Repblica e do Ministro das RelaesExteriores, em diferentes oportunidades ao longo de 2007.

Em audincia pblica da Comisso de Relaes Exteriores e de DefesaNacional da Cmara dos Deputados, realizada em 29 de agosto de 2007,4 oMinistro Celso Amorim qualificou a demora no processo de aprovao dostratados como um dos grandes problemas que enfrentamos no relacionamentointernacional. Esclarecendo que no se referia a compromissos de naturezapolmica, cuja apreciao poderia legitimamente suscitar dvidas noLegislativo, o titular da Pasta das Relaes Exteriores pediu a ateno dos

parlamentares para a questo. Ademais, aps salientar que a lentido noexame dos acordos ocorria no apenas no Congresso, mas tambm noExecutivo, Amorim asseverou que j estavam em curso medidas para procurarcorrigir o problema no mbito da administrao pblica.

O Presidente da Repblica mencionou a demora na aprovao internade tratados em duas oportunidades durante 2007. Em 20 de setembro,5 emManaus, na presena de um mandatrio estrangeiro, o Chefe de Estadocomentou que os acordos muitas vezes andam mais devagar do que oesperado.

J em 6 de dezembro, durante discurso6 proferido por ocasio doencerramento do Encontro de Governadores da Frente Norte do Mercosul,em Belm, o Presidente Lula dedicou um trecho de seu pronunciamento demora na apreciao legislativa dos tratados firmados pelo Brasil. Afirmandoque o tempo dos presidentes diferente do tempo do parlamento, o Chefede Estado recordou os compromissos de integrao em geral e, em particular,o episdio da cesso urgente de uma aeronave pulverizadora ao Senegal,

4 Brasil. Cmara dos Deputados. Notas taquigrficas da audincia pblica da Comisso de

Relaes Exteriores e de Defesa Nacional com Celso Amorim, Ministro de Estado das RelaesExteriores, realizada em 29 de agosto de 2007.5 Brasil. Presidncia da Repblica. Declarao imprensa do Presidente da Repblica, LuizIncio Lula da Silva, aps cerimnia de assinatura de atos com o governo da Venezuela, emManaus/AM, 20 de setembro de 2007. Acessado em 11 de dezembro de 2008.6 Brasil. Presidncia da Repblica. Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula daSilva, no encerramento do Encontro de Governadores da Frente Norte do Mercosul, em Belm/PA, 06 de dezembro de 2007. Acessado em 11 de dezembro de 2008 .


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que enfrentava uma praga de gafanhotos, como exemplos da necessidade dedar-se maior celeridade ao trmite interno dos compromissos convencionais

do Pas.O presente trabalho empreende um exame de cada fase do processo de

aprovao interna de tratados, no mbito tanto do Executivo como doLegislativo, com o propsito de procurar identificar os principais bices tramitao dos compromissos convencionais concludos pelo Estadobrasileiro, avaliar as medidas tomadas pelos rgos competentes para aceleraro seu andamento e propor, conforme o caso, providncias adicionais nestesentido.

Para tanto, o trabalho divide-se em cinco captulos. No Captulo I, traa-

se a evoluo histrica da redao constitucional brasileira e de suainterpretao no que se refere ao procedimento de celebrao de tratados,desde a Carta de 1824 at a Lei Maior promulgada em 1988. A viso histricada Constituio importante para o presente estudo, pois as regras sobre acompetncia para celebrar acordos internacionais sempre foram determinadaspelo texto e pelo costume constitucionais.

O Captulo II, dividido em quatro partes, examina o papel do Executivobrasileiro no processo de concluso de tratados. A primeira seo, de naturezaterica, avalia a competncia daquele Poder na matria, luz da Constituioe da doutrina. A segunda e a terceira partes, de carter mais prtico, sodedicadas ao estudo da atuao dos principais rgos executivos responsveispela aprovao interna de acordos. A quarta seo passa em revista asprovidncias adotadas pela administrao pblica para acelerar o andamentodos compromissos internacionais firmados pelo Pas.

O Captulo III, voltado para o papel do Congresso Nacional na celebraode tratados, principia tambm com um exame legal e doutrinrio da aladadaquele Poder. Em seguida, estuda-se o processo legislativo de apreciaode acordos internacionais e, por ltimo, apresentam-se as medidas emtramitao no parlamento que, se aprovadas, confeririam maior celeridade

aprovao interna de compromissos convencionais.O direito comparado objeto de anlise no Captulo IV, em que so

apresentados alguns estudos de caso. A experincia estrangeira relevantepara o presente trabalho, pois pode conter solues para uma melhorregulamentao do processo de aprovao interna de acordos pelo Brasil.Com esta perspectiva em mente, so avaliados os exemplos dos EstadosUnidos, cuja Constituio adota um modelo sui generis no que se refere ao


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INTRODUO

tema, usualmente apontado como a origem da doutrina dos acordosexecutivos; da Frana e da Espanha, que instituram listas positivas de tratados

sujeitos ao crivo do parlamento; e dos Pases Baixos, cuja Carta prev umalista negativa. Em todos estes casos, procurou-se estudar a prticaconstitucional, a tramitao no seio do Executivo e a interveno do Legislativo.Tambm abordada brevemente a praxe de vizinhos sul-americanos e dealguns outros pases.

Por fim, o Captulo V dedicado ao exame, luz da relao entre ascompetncias do Executivo e do Legislativo, da viabilidade dos acordosexecutivos e da aplicao provisria de tratados como instrumentos quepossam tornar mais clere a implementao dos compromissos convencionais

brasileiros.No so estudados aqui os projetos em andamento no CongressoNacional que propem ampliar o papel do Legislativo na negociao detratados, tema relevante que foge ao escopo do presente trabalho e que j foiexaminado por outras dissertaes do Curso de Altos Estudos.


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Captulo I - Evoluo Histrica

Para avaliar em que medida o processo interno de aprovao de acordosinternacionais pode ser acelerado, faz-se necessrio, em primeiro lugar,conhecer o que diz a Constituio Federal sobre o tema. O ponto de partidapara este exerccio um exame da evoluo histrica do texto constitucional

relativo ao poder de celebrar tratados, de modo a procurar compreendercomo surgiram os atuais dispositivos sobre a matria.Para tanto, o presente captulo tem incio com um estudo cronolgico da

redao dos dispositivos sobre o assunto inscritos nas sucessivas Cartas ede sua respectiva exegese. A seguir, apresenta-se a formao, no seio daAssembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, do texto que viria a serpromulgado em 5 de outubro de 1988, no que se refere a tratados. A terceiraparte do captulo examina a reao da doutrina nova Constituio e avaliaem que medida esta teria inovado em relao disciplina tradicional do temana histria constitucional brasileira. A ltima parte do captulo comenta otrabalho do Congresso revisor, em 1994, e a Emenda Constitucional n 45/2004, que inovou no que se refere aos acordos de direitos humanos.

1.1. Exame das Constituies brasileiras

A Constituio Poltica do Imprio do Brasil, outorgada em 25 de marode 1824, conferiu ao Imperador a chefia do Poder Executivo e, em


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decorrncia, nos termos de seu art. 102, as prerrogativas de dirigir as relaesexteriores com os Estados estrangeiros7 e de:

Fazer tratados de aliana ofensiva e defensiva, de subsdio ecomrcio, levando-os, depois de concludos, ao conhecimento daassembleia geral, quando o interesse e segurana do Estado o

permitirem.Se os tratados concludos em tempo de paz envolverem cesso outroca de territrio do Imprio, ou de possesses a que o Imprio tenhadireito, no sero ratificados sem terem sido aprovados pelaassembleia geral.8

V-se, portanto, que a primeira Constituio do Brasil independenteincluiu entre as competncias do Poder Executivo a celebrao de tratadosinternacionais, sem o concurso do Legislativo. A exceo era o eventualacordo que, em tempo de paz, contivesse disposio acerca da cesso outroca de territrio brasileiro. Neste caso, a Carta admitia a ratificao dotratado somente aps a sua aprovao parlamentar. Mesmo assim, ostratados que dispusessem sobre a aquisio de territrio pelo Imprio, sempermuta, ou que fossem celebrados em tempo de guerra9 estavamdispensados do abono legislativo. Havia tambm a regra de informar aAssembleia Geral dos tratados celebrados, quando o interesse e asegurana do Estado o permitissem.

Se interpretado de maneira estrita, o art. 102, tal como redigido,permitiria ao Poder Executivo dispor, por tratado, das competncias daAssembleia Geral. Por exemplo, um hipottico acordo que autorizassetropas estrangeiras a passar pelo Imprio no precisaria ser aprovado peloPoder Legislativo, j que no envolveria a cesso de territrio, apesar deser atribuio da Assembleia Geral conceder ou negar a entrada de forasestrangeiras em territrio nacional.10 Embora a doutrina da poca se

posicionasse em favor da necessidade de aprovao legislativa para tratados

7 Brasil. Constituio Poltica do Imprio, art. 102, item 7.8 Ibid., art. 102, item 8.9 Convm ter em mente que j naquela poca competia ao Poder Executivo, i.e., ao Imperador,declarar a guerra e celebrar a paz.10 Ibid., art. 15, item 12.


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EVOLUOHISTRICA

que versassem matria da competncia da Assembleia, no foi esta a prticadurante o Imprio.11

O dficit democrtico explcito no texto constitucional sobre o tema podeser explicado pelas circunstncias histricas, pois a noo de que os tratadosdeveriam ser submetidos ao rgo legislativo antes de ratificados, nascidacom as Revolues Americana e Francesa,12 enfrentou percalos de todaordem na primeira metade do sculo XIX.13 De qualquer modo, desde cedoa Assembleia Geral passou a manifestar sua inconformidade com a letra daConstituio, em especial devido celebrao de acordos comerciaisdesiguais14 com potncias europeias, nos primeiros anos do Imprio ochamado sistema dos tratados. Cervo15 relaciona episdios em que a

Cmara e o Senado reagiram contra tal sistema e reivindicaram o direitoconstitucional de aprovar tratados de qualquer natureza. A vitria dosparlamentares viria com a lei de 14 de junho de 1831, definidora dacompetncia dos regentes, que passou a exigir a aprovao legislativa prviapara todos os tipos de tratado.16 O sistema dos tratados desiguais se esgotariana dcada de 1840, com a recusa brasileira em celebr-los ou renov-los,mas a maioridade de D. Pedro II faria com que o poder de celebrar tratadosvoltasse por inteiro s mos do Executivo, nos termos do art. 102 daConstituio. A recriao do Conselho de Estado, em 1841, contando entresuas incumbncias a de consultar sobre negociaes com naesestrangeiras,17 vista por Cervo como uma mitigao daquela regraconstitucional, embora a real participao do Poder Legislativo na aprovao

11 MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz. O poder de celebrar tratados: competncia dospoderes constitudos para a celebrao de tratados, luz do Direito Internacional, do DireitoComparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995,p. 97.12 De que so exemplos a Constituio dos Estados Unidos da Amrica, de 17 de setembro de1787, art. II, seo 2, e a Constituio francesa de 24 de junho de 1793, art. 55.13

Como testemunham as Cartas francesas de 4 de junho de 1814, item 14, de 14 de agosto de1830, art. 13, e de 14 de janeiro de 1852, art. 14, que dispem ser do Chefe de Estado aprerrogativa de aprovar tratados de paz, de aliana e de comrcio.14 CERVO, Amado Luiz. Poltica exterior do Brasil: o peso da Histria. In: Plenarium. Braslia:Coordenao de Publicaes do Centro de Documentao e Informao, Cmara dos Deputados,Ano II, n 2, nov. 2005, p. 12.15 CERVO, Amado Luiz. O parlamento brasileiro e as relaes exteriores (1826-1889). Braslia:Editora Universidade de Braslia, 1981, p. 6.16 Brasil. Lei de 14 de junho de 1831, art. 20, item 1.17 Brasil. Lei n 234, de 23 de novembro de 1841, art. 7, item 2.


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interna de tratados fosse aguardar a Proclamao da Repblica e apromulgao da Constituio de 1891.

Como recorda Rangel,18 o art. 102 era um exemplo de lista de tratados,isto , uma distino constitucional entre duas espcies de acordosinternacionais, levada a efeito num texto que relaciona expressamente os casosem que o tratado deveria ser submetido apreciao legislativa.

A origem da frmula adotada hoje para disciplinar o poder de celebrartratados pode ser encontrada j nos primeiros textos oficiais sobre o temaaps a proclamao da Repblica. A comisso de juristas, nomeada peloGoverno provisrio para elaborar um projeto de constituio, adotou desdelogo a noo de que os acordos internacionais negociados pelo Presidente

da Repblica deveriam ser submetidos ao Congresso para aprovao. Paratanto, escolheu a comisso tratar do tema nas disposies relativas scompetncias dos dois Poderes:

Compete ao Congresso Nacional: (...)6. (...) e resolver definitivamente sobre os tratados e convenes do

poder executivo com as naes estrangeiras.19

(...)Compete ao presidente da Repblica: (...)

Negociar ajustes, convenes e tratados com as diversas naes,sempre ad referendum do congresso (...).20

O projeto da comisso foi rejeitado pelo Governo provisrio, mas otratamento do tema permaneceu essencialmente o mesmo, com pequenasalteraes de redao, no novo projeto de constituio apresentado por RuiBarbosa e pelos ministros. O novo texto foi publicado por duas vezes, em 22de junho e em 23 de outubro de 1890,21 para apreciao da AssembleiaConstituinte que se reuniria em 15 de novembro daquele ano, mas esta manteve

18 RANGEL, Vicente Marotta. Ordenamento jurdico internacional e direito interno: a recenteconstituio brasileira. In:Hacia un nuevo orden internacional y europeo: estudios en homenajeal profesor Manuel Daz de Velasco . Madri: Tecnos, 1993, p. 492 apud DALLARI, Aconstituio e tratados internacionais, p. 46.19 Brasil. Projeto da comisso do governo provisrio, art. 33, item 6 apud BARBALHO,Constituio federal brasileira, p. 149.20 Ibid., art. 54, item 5 apud BARBALHO, Constituio federal brasileira, p. 266.21 Brasil. Decretos n 510, de 22 de junho de 1890, e 914A, de 23 de outubro de 1890, item 13.


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EVOLUOHISTRICA

o texto de Rui Barbosa no que se refere aprovao de tratados. Assim, aCarta de 1891 dispunha em seu art. 34 competir privativamente ao Congresso

Nacional [r]esolver definitivamente sobre os tratados e convenes com asnaes estrangeiras.22

E, no art. 48, estabelecia como competncia privativa do Presidente daRepblica [e]ntabular negociaes internacionais, celebrar ajustes,convenes e tratados, sempre ad referendum do Congresso (...).23

Com alguma variao, esta frmula sucinta foi mantida em todas asConstituies Federais seguintes. O Poder Legislativo passou a ser competentepara apreciar os tratados celebrados pelo Executivo, como fora o caso noperodo da Regncia. Da leitura das duas disposies constitucionais, nota-

se que o constituinte de 1890-91 pretendeu submeter apreciao legislativatodas as formas de comprometimento convencional, como denotam aredundncia ajustes, convenes e tratados uma superabundncianominal, nas palavras de Rezek24 e o uso da palavra sempre no art. 48,como aponta Mello.25 A noo de que, como regra, a vinculao definitivado Pas aos acordos internacionais exigia o concurso dos dois Poderesconstitudos encontrada na doutrina da poca, como em Barbalho eBevilaqua.26Ambos autores, por sinal, afirmam que a competncia em matriade tratados, concedida ao Poder Legislativo pelo art. 34, significa que lhe erafacultado aprov-los ou rejeit-los in totum, sem poder emend-los ou aprov-los apenas em parte, concluso disputada por outros autores, como se verno Captulo III deste trabalho.27

Com a proclamao da Repblica, portanto, passou-se de uma situaopoltico-jurdica na qual o texto constitucional outorgava exclusivamente aoChefe de Estado a prerrogativa de concluir quase todos os acordos

22 Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891,art. 34, item 12.23

Ibid., art. 48, item 16.24 REZEK, Jos Francisco.Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So Paulo:Saraiva, 2000, p. 60.25 MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Direito constitucional internacional: umaintroduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, p. 269.26 BARBALHO, Joo. Constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet e Cia., 1924,pp. 149 e 266. BEVILAQUA, Clovis.Direito pblico internacional: a synthese dos principiose a contribuio do Brazil. Rio de Janeiro: F. Alves, 1910-1911, pp. 18-21. Ambos escrevendosobre a Constituio de 1891.27 Cf. 3.1.1.A aprovao condicionada (emendas) pelo Poder Legislativo, neste trabalho.


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internacionais a outra, em que a redao passou a exigir a participao doPoder Legislativo na matria. O desenvolvimento paralelo da doutrina dos

acordos executivos ser examinado no Captulo V.Cabe ressaltar que a expresso resolver definitivamente, introduzida

pela Carta de 1891 e preservada no texto constitucional at os dias de hoje, tecnicamente imprecisa, pois o Congresso Nacional somente decide emdefinitivo caso rejeite o tratado. Na hiptese de aprov-lo, quem decidevincular o Pas o Poder Executivo, por meio da ratificao ou ao similar,que se constitui em ato discricionrio, da alada do Presidente da Repblica.

Tal como aprovada em 1891, a Constituio Federal no indicava demaneira expressa a Casa em que deveria ter incio a tramitao do tratado

internacional. O art. 9 da lei n 23, de 30 de outubro de 1891, estipulou quea discusso da matria se iniciaria na Cmara dos Deputados, mediante projetode lei formulado pelo Poder Executivo e, como recorda Bevilaqua, sujeito sano do Presidente da Repblica.28

A Constituio de 1934 inovou ao dispor que o Poder Legislativo seriaexercido pela Cmara dos Deputados com a colaborao do SenadoFederal.29A Cmara Alta passou a participar do processo legislativo apenasem algumas matrias, previstas no art. 91, I, daquela Carta, dentre elas tratadose convenes com as naes estrangeiras.30 Foram mantidos na redaoadotada em 1934 os mesmos princpios da Carta de 1891 no que se refere aostratados internacionais, como a iniciativa do Presidente da Repblica e aobrigatoriedade da aprovao legislativa, prvia ratificao. O art. 40estabelecia ser da competncia exclusiva do Poder Legislativo [r]esolverdefinitivamente sobre tratados e convenes com as naes estrangeiras,celebrados pelo Presidente da Repblica, inclusive os relativos paz.31

No mesmo molde da Constituio de 1891, h tambm na Carta de1934 uma disposio acerca da competncia privativa do Presidente daRepblica na matria: [c]elebrar convenes e tratados internacionais, adreferendum do Poder Legislativo.32

28 BEVILAQUA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 5 dejulho de 1926. In:Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. II (1913-1934), p. 352.29 Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, art.22.30 Ibid., art. 91, I, item f.31 Ibid., art. 40, item a.32 Ibid., art. 56, item 6.


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Note-se, desde j, a ausncia conspcua da palavra sempre nestecomando constitucional relativo competncia privativa do Chefe de Estado,

diferentemente da redao da Carta anterior.A Constituio de 1934 introduz a novidade de atribuir Unio, de

maneira expressa e exclusiva, o poder de celebrar tratados,33 embora naprtica e na doutrina o poder de concluir acordos internacionais j fossenegado aos estados na vigncia da Carta de 1891.34

Mello afirma que, sob a Constituio de 1934, a aprovao legislativados tratados cabia Cmara dos Deputados, desempenhando o Senado umpapel de mero colaborador.35 Miranda diz algo semelhante, ao afirmar que(p)oder legislativo, no art. 40, a), a Cmara dos Deputados com a

colaborao do Senado Federal.36

Mas tendo em vista o art. 91, I, daCarta, que expressamente prev a participao da Cmara Alta no que serefere aprovao de tratados internacionais, parece inequvoco que ambasas Casas eram ouvidas na matria.

Miranda recorda, ainda, que a iniciativa dos projetos de aprovao detratados regia-se pelo disposto no art. 41 da Constituio de 1934 e que asleis da resultantes dispensavam a sano do Presidente da Repblica.37 O

jurista, escrevendo acerca da Carta de 1934, junta-se ao rol dos doutrinadoresque entendem ser imprescindvel a aprovao legislativa dos tratadoscelebrados pelo Presidente da Repblica, nos termos do art. 40.38

A Carta de 1937 de escasso interesse para o presente exame histricodas competncias constitucionais dos Poderes Executivo e Legislativo noprocesso de celebrao de tratados, j que o plebiscito previsto no seu art.187 jamais ocorreu e o Presidente da Repblica deteve, de 1937 a 1945, aprerrogativa de legislar por decreto-lei em todas as matrias da competncialegislativa da Unio.39

33 Ibid., art. 5, I.34

BARBALHO, op. cit., pp. 149 e 150.35 MELLO, op. cit., p. 270.36 MIRANDA, Pontes de. Comentrios constituio da Repblica dos E.U. do Brasil. Rio deJaneiro: Editora Guanabara, 1934, tomo I, p. 527.37 Ibid., pp. 525 e 527.38 Ibid., p. 195.39 CMARA, Jos Sette. A concluso dos tratados internacionais e o direito constitucionalbrasileiro. In:Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Braslia: n 69-71,1987-1989, p. 62. Com o plebiscito em apreo, o Governo consultaria o eleitorado acerca danova Constituio.


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A redao adotada para a matria pela Constituio de 1946 no inovousubstancialmente com relao s anteriores. O tema continuou a ser regulado

por meio de disposies contidas nos artigos a respeito da competncia dosPoderes Legislativo e Executivo. O art. 66 previa, dentre as competnciasexclusivas do Congresso Nacional, a de resolver definitivamente sobre ostratados e convenes celebrados com os Estados estrangeiros peloPresidente da Repblica.40

O art. 87 inclua na relao das competncias privativas do Presidenteda Repblica a de celebrar tratados e convenes internacionais adreferendum do Congresso Nacional.41

Com a promulgao da Constituio de 1946, portanto, o Senado voltava

a participar de pleno direito do processo legislativo e mantinha a prerrogativade apreciar, como tambm a Cmara dos Deputados, os tratadosinternacionais. Miranda, escrevendo sobre aquela Carta, recorda que, umavez celebrado o tratado pelo Presidente da Repblica, este o encaminhava Cmara dos Deputados.42

A nova Constituio manteve o dispositivo da Carta de 1934 queressalvava expressamente Unio o poder de celebrar tratados.43

Miranda44 volta a expressar, agora com respeito Constituio de 1946,o entendimento de que a aprovao legislativa era imprescindvel para todosos tratados concludos pelo Poder Executivo.

A Constituio de 1967 manteve, com algumas alteraes, a redaodas anteriores no que se refere aos tratados internacionais. Segundo o art.47, ao Congresso Nacional competia, de maneira exclusiva, resolverdefinitivamente sobre os tratados celebrados pelo Presidente da Repblica.45

J ao Presidente da Repblica incumbia, de modo privativo, conforme oart. 83, celebrar tratados, convenes e atos internacionais ad referendumdo Congresso Nacional.46

40

Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946,art. 66, I.41 Ibid., art. 87, VII.42 MIRANDA, Pontes de. Comentrios constituio de 1946. Rio de Janeiro: HenriqueCahen Editor, 1946, vol. II, p. 66.43 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, cit., art.5, I.44 MIRANDA, Comentrios constituio de 1946, op. cit., p. 65.45 Brasil. Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967, art. 47, I.46 Ibid., art. 83, VIII.


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O pargrafo nico do art. 47 dispunha, ainda, que [o] Poder Executivoenviar ao Congresso Nacional, at quinze dias aps sua assinatura, os

tratados celebrados pelo Presidente da Repblica.A redao adotada pela Constituio de 1967 para o processo de

concluso de tratados foi infeliz em mais de um aspecto. Os textos dos art.47 e 83 referentes s competncias dos Poderes Legislativo e Executivo namatria formam um sistema, de modo que um deveria espelhar o outro. inexplicvel, portanto, a discrepncia entre o que dizem o art. 47 e o art. 83,o primeiro referindo-se apenas a tratados e o segundo, a tratados, convenese atos internacionais.

Mais grave a incluso do trecho e atos internacionais no rol das

competncias privativas do Chefe de Estado sujeitas a referendo doCongresso. Uma interpretao literal do dispositivo levaria a crer que aConstituio determina sejam todos os atos internacionais submetidos aoPoder Legislativo antes de sua entrada em vigor para o Brasil, o que tornariacontra legemos atos unilaterais e, no limite, at mesmo medidas de diplomaciaordinria, como a emisso de uma nota de protesto, o que evidentementeno razovel ou vivel. Mello47 esclarece que a interpretao mais benficapara a poltica externa a restritiva, para considerar que a locuo atosinternacionais sinnima de tratado. importante notar que, na vigncia daCarta de 1967, o Poder Executivo no deixou de praticar as modalidades deato internacional no convencional que sempre lhe competiram sob a gidedas constituies anteriores, sem que a sua validade fosse atacada. Anecessidade deste esforo hermenutico, por outro lado, j demonstrava aprecariedade do texto constitucional sobre tratados e as dificuldades queenfrentaria qualquer intrprete que pretendesse aplic-lo literalmente.

A norma do pargrafo nico do art. 47, que determina o envio aoCongresso Nacional dos tratados celebrados pelo Poder Executivo, umainovao. consensual na doutrina o entendimento de que o envio do tratadoao Poder Legislativo , em princpio, ato discricionrio do Presidente da

Repblica, de maneira que o texto aparentaria pr termo a um costumeconstitucional solidamente fundamentado na conscincia jurdica do Pas. Dequalquer modo, como recorda Mello,48 quela altura, com o declnio da sua

47 MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. 8 ed. Riode Janeiro: Freitas Bastos, 1986, vol. 1, pp. 164-165.48 Id.,Direito constitucional internacional, op. cit., p. 273.


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fora poltica, o Congresso no estava em condies de se valer do dispositivopara pressionar o Executivo a remeter-lhe, contra a vontade, os tratados

celebrados. E mesmo que estivesse, o Presidente da Repblica ainda dispunhade poder discricionrio quanto ratificao do acordo. Segundo o mesmo

jurista, conforme a praxe anterior, os acordos executivos continuaram a seradotados sem comunicao ao Legislativo.

Miranda49 registra que competia ao Presidente da Repblica a iniciativado projeto de aprovao de tratados internacionais e que a discusso incumbia,em primeiro lugar, Cmara dos Deputados,50 salvo motivo de urgncia,quando o Congresso Nacional poderia examinar o tratado em sesso conjunta,a pedido do Chefe de Estado.51

O art. 44 da Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969,estabeleceu, dentre outras matrias de competncia exclusiva do CongressoNacional, a de resolver definitivamente sobre os tratados, convenes eatos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica.52

Da mesma forma, o art. 81 dispunha ser atribuio privativa do Presidenteda Repblica celebrar tratados, convenes e atos internacionais, adreferendum do Congresso Nacional.53

Mais uma vez, a redao no inovou em relao Constituio anterior. Aexpresso tratados, convenes e atos internacionais foi includa no dispositivosobre a competncia do Poder Legislativo, de modo a espelhar o texto relativos atribuies do Presidente da Repblica. A mesma crtica formulada redaoda Carta de 1967, com respeito aparente sujeio de todos os atosinternacionais ao Congresso, aplica-se Emenda Constitucional n 1.

1.2. A Constituinte de 1987-1988

A Emenda Constitucional n 26, de 27 de novembro de 1985, determinouque os deputados federais e os senadores a serem eleitos no pleito de 15 denovembro de 1986 se reuniriam unicameralmente para elaborar a nova

Constituio Federal do Pas. Como previsto, a Assembleia Nacional

49 MIRANDA, Pontes de. Comentrios constituio de 1967. So Paulo: Editora Revista dosTribunais, 1967, tomo III, p. 105.50 Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967, cit., art. 59, pargrafo nico.51 Ibid., art.54, 3.52 Brasil. Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, art. 44, I.53 Ibid., art. 81, X.


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Constituinte foi instalada em 1 de fevereiro de 1987. Naquele mesmo ms,decidiu-se que os constituintes no apreciariam um anteprojeto,54 mas sim

um texto a ser formulado a partir dos trabalhos das oito comisses e vinte equatro subcomisses em que se dividiu a Assembleia.

As sugestes de redao dos constituintes, de Assembleias Legislativase Cmaras de Vereadores, de associaes e de tribunais, bem como emendaspopulares apresentadas com pelo menos trinta mil assinaturas e contribuiesrecebidas de audincias com convidados, foram utilizadas para que as vinte equatro subcomisses temticas preparassem, entre abril e junho, anteprojetossobre temas especficos. O trabalho das subcomisses, por sua vez, foiapreciado pelas oito comisses, cujos relatrios foram encaminhados

Comisso de Sistematizao, criada em 9 de abril com o objetivo de prepararum texto nico para apreciao do plenrio da Assembleia Constituinte.Trs subcomisses abordaram o tema do processo de aprovao interna

de tratados internacionais, a saber, as Subcomisses do Poder Legislativo edo Poder Executivo, vinculadas Comisso (III) da Organizao dos Poderese Sistema de Governo, e a Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania edas Relaes Internacionais, pertencente Comisso (I) da Soberania e dosDireitos e Garantias do Homem e da Mulher.

A Comisso III e suas subcomisses limitaram-se a tratar da matria soba tica das competncias dos Poderes Legislativo e Executivo, o que sealinha com a tradio seguida pelas constituies republicanas. Medeiros55

registra a preocupao de alguns constituintes em garantir que a redaoaprovada nesta comisso no desse margem vigncia provisria de tratados.O texto final aprovado pela Comisso III, datado de 15 de junho de 1987,porm, no incluiu as propostas mais explcitas naquele sentido e foiencaminhado Comisso de Sistematizao com a seguinte redao:

Art. 5 - da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver, definitivamente, sobre tratados, convenes e acordos

internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica;

54 A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, criada pelo Decreto n 91.450, de 18 dejulho de 1985 (Comisso Afonso Arinos), apresentou um anteprojeto constitucional, publicadocomo suplemento especial no Dirio Oficial da Unio de 26 de setembro de 1986. Embora estetexto no tenha sido formalmente adotado como anteprojeto, influenciou os trabalhos daAssembleia Constituinte.55 MEDEIROS, op. cit., pp. 365-369.


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(...)Art. 54 Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites

desta Constituio: (...) XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, firmaracordos, emprstimos e obrigaes externas, ad referendum doCongresso Nacional.

A Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das RelaesInternacionais debruou-se com mais ateno sobre o tema da recepo detratados pelo direito brasileiro, mas com um vis distinto do que norteara ostrabalhos da Comisso (III) da Organizao dos Poderes e Sistema de

Governo, por ser favorvel noo dos acordos executivos. O anteprojetofoi aprovado pela subcomisso em 22 de maio de 1987 e sua redao, noque se refere a tratados internacionais, pode ser encontrada no Anexo IIdeste trabalho.

Dentre os projetos e anteprojetos aprovados durante a AssembleiaNacional Constituinte, esta , possivelmente, a proposta mais detalhada noque tange ao processo de aprovao interna de tratados. O grande mritodo anteprojeto conter disposies especficas sobre a incorporao deatos convencionais internacionais ordem jurdica interna e detalhar, de maneiraexplcita, em que casos estaria o Presidente da Repblica autorizado a celebraracordos executivos. Se esta redao prosperasse, seria uma inovao inditaentre as constituies republicanas.

Ademais de dispor que o direito internacional integra o direito interno norma cujo alcance no est totalmente claro , o art. 22 do anteprojetodetermina que o tratado revoga a lei e no por ela revogado. O aspectopositivo do texto aqui optar por uma regra de precedncia entre o tratadoe o direito interno, tema que ainda hoje objeto de polmica entre os juristas,56

por falta de definio em lei.Mas o ponto forte do anteprojeto explicitar, no mbito da competncia

privativa do Congresso Nacional, que o Presidente da Repblica poderiacelebrar acordos executivos nos seguintes casos:57

56 DALLARI, Pedro Bohomoletz de Abreu. Constituio e tratados internacionais. So Paulo:Saraiva, 2003, p.84.57 Brasil. Anteprojeto de constituio da Subcomisso (I-a) da Nacionalidade, da Soberania edas Relaes Internacionais da Assembleia Nacional Constituinte, aprovado pela subcomissoem 22 de maio de 1987, art. 30, II.


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a) quando visem a executar, aperfeioar ou interpretar direitos ouobrigaes estabelecidos em tratados preexistentes;

b) quando ajustem a prorrogao da vigncia de um tratado; ouc) quando sejam de natureza administrativa.

Ademais desta lista negativa de tratados, pelo que se depreende do art.26 do anteprojeto, o Presidente da Repblica tambm estaria autorizado aconcluir acordos executivos quando lei ou tratado anterior o permitissem, oque parece ser uma regra mais ampla, quanto substncia do acordo, doque a contida na competncia do Poder Legislativo, examinada imediatamenteacima.

O texto da subcomisso inclua uma segunda lista de acordos, relativosaos direitos humanos, ao direito humanitrio e s convenes internacionaisdo trabalho, que receberiam tratamento diverso. Nestes casos, o Presidenteda Repblica estaria obrigado a enviar os atos convencionais ao Congressopara apreciao, os quais, se aprovados, seriam de ratificao obrigatriapelo Poder Executivo e no poderiam ser denunciados sem a anuncia doLegislativo.

O anteprojeto da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e dasRelaes Internacionais foi apreciado pela Comisso (I) da Soberania e dosDireitos e Garantias do Homem e da Mulher, que aprovou o seu prprioanteprojeto em 12 de junho de 1987. O texto da Comisso I abandonou osdispositivos sobre a competncia dos Poderes Executivo e Legislativo em matriade tratados e concentrou-se em formular uma regra geral sobre o assunto, queprevia a validade de acordos executivos quando visassem simplesmente aexecutar, aperfeioar, interpretar ou prorrogar tratados preexistentes e os denatureza meramente administrativa.58 Curiosamente, a Comisso I inverteu aprecedncia proposta pela subcomisso entre tratado e lei interna, ao disporque as normas dos atos convencionais internacionais revogam a lei anterior eesto sujeitas a revogao por lei superveniente ou emenda constitucional.59

Recebidas as propostas de redao elaboradas pelas oito comissestemticas, o relator da Assembleia, Bernardo Cabral, apresentou Comisso

58 Brasil. Anteprojeto de constituio da Comisso (I) da Soberania e dos Direitos e Garantiasdo Homem e da Mulher da Assemblia Nacional Constituinte, aprovado pela subcomisso em12 de junho de 1987, art. 28.59 Ibid., art. 28, 2.


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de Sistematizao, em 9 de julho de 1987, um projeto de constituio dorelator, com base naquelas. Alm de reproduzir, com alteraes, a tradicional

redao acerca das competncias legislativa e executiva na matria, a propostamantinha as linhas gerais do texto avanado pela Comisso I, ao conterdisposies especficas sobre a recepo dos tratados internacionais pelaordem jurdica brasileira, formuladas em artigo prprio no Ttulo I DosPrincpios Fundamentais:

Art. 11. Os tratados e compromissos internacionais dependem daaprovao do Congresso Nacional, excetuados os que visemsimplesmente a executar, aperfeioar, interpretar ou prorrogar

tratados pr-existentes e os de natureza meramente administrativaque sero levados, dentro de trinta dias, ao conhecimento doCongresso Nacional.

Pargrafo nico. O contedo normativo dos tratados e compromissosinternacionais se incorpora ordem interna, revoga a lei anterior eest sujeito a revogao por lei nova ou Emenda Constitucional.(...)

Art. 100. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, convenes e acordosinternacionais celebrados pelo Presidente da Repblica;(...)

Art. 158. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limitesdesta Constituio: (...)

XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, firmaracordos, emprstimos e obrigaes externas, ad referendum doCongresso Nacional.

Caso a redao proposta pelo relator fosse adotada, a lista de tratadoscontida no art. 11 conferiria ao Poder Executivo uma margem de manobra na

gesto dos compromissos convencionais brasileiros referentes diplomaciaordinria e a temas administrativos, remetendo-se os demais acordos apreciao do Congresso.

O projeto de constituio do relator recebeu diversas emendas no quetange ao processo de aprovao interna de tratados. Medeiros60 aponta a

60 MEDEIROS, op. cit., p. 372.


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proposta do constituinte Octvio Elsio como a origem do texto constitucionalatual no que respeita competncia legislativa na matria, ao sugerir que

deveria caber ao Congresso aprovar, ou no, tratados, convenes e acordosinternacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, ou atos assinadospor autoridade governamental que acarretem encargos ou compromissosgravosos ao patrimnio nacional.61

Em 24 de novembro de 1987, a Comisso de Sistematizao entregouao presidente da Assembleia Constituinte o Projeto de Constituio (A), paraapreciao do plenrio, em primeiro turno. Este texto abandonava a ideia deregular a recepo de tratados em dispositivo prprio e disciplinava o temaapenas no mbito das competncias legislativa e executiva:

Art. 59. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I aprovar ou no tratados, convenes e acordos internacionaiscelebrados pelo Presidente da Repblica ou atos que acarretemencargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;(...)

Art. 95. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limitesdesta Constituio:(...)

XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, com oreferendo do Congresso Nacional.

A Resoluo n 3, de 5 de janeiro de 1988, da Assembleia NacionalConstituinte facultou maioria absoluta dos seus membros apresentarsubstitutivos a ttulos, captulos, sees e subsees inteiros, bem comoemendas a dispositivos, e determinou que, firmados pela maioria absolutados constituintes, tais substitutivos seriam apreciados nas mesmas condiesdo texto do Projeto de Constituio (A).62 Com isto, um grupo decongressistas conhecido como Centro apresentou propostas coletivas que

alteravam todo o projeto, as quais foram votadas concomitantemente com o

61 Emenda 23587 ao primeiro substitutivo do relator, apresentada em 2 de setembro de 1987pelo constituinte Octvio Elsio, PMDB/MG.62 At ento, o art. 23, 2, do Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte,aprovado pela Resoluo n 2, de maro de 1987, vedava a apresentao de emenda quesubstitusse todo o projeto ou que alterasse mais de um dispositivo de cada vez.


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texto da Comisso de Sistematizao, inclusive no que se refere recepode tratados. Em matria de aprovao de acordos internacionais, o Projeto

de Constituio (A) no subsistiu quer na parte relativa competncialegislativa, quer na atinente competncia executiva. No primeiro caso, foiadotada redao alternativa apresentada pelo Centro e, no segundo,aprovou-se um texto derivado da fuso de duas emendas.

O resultado da votao em primeiro turno foi consolidado pelo relator-geral, constituinte Bernardo Cabral, no Projeto de Constituio (B), quealterou, porm, a redao anteriormente aprovada sobre a competncialegislativa em matria de tratados, substituindo o trecho aprovar, ou no,pela frmula tradicional resolver definitivamente sobre:

Art. 50. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados e acordos internacionaisou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao

patrimnio nacional;(...)

Art. 86. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...)VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos areferendo do Congresso Nacional.

O Projeto de Constituio (B), apresentado pelo relator em 5 dejulho de 1988, foi apreciado em segundo turno entre 22 de julho e 2 desetembro de 1988. A redao do projeto no foi alterada nesta fase, noque toca s competncias dos Poderes Legislativo e Executivo em matriade tratados internacionais. As deliberaes do segundo turno, queresultaram no Projeto de Constituio (C), tampouco modificaram o textoreferente matria.

Em seguida, abriu-se prazo para a apresentao de emendas de redao.Medeiros63 ressalta que, ao apreciar tais emendas, a Comisso de Redao

no podia exorbitar das suas funes, mas alterou substancialmente ocontedo do artigo 49, inciso I. Isto deve-se ao fato de a comisso haverdeslocado a palavra internacional, passando-a de acordos para atos, oque resultou no seguinte texto, finalmente promulgado a 5 de outubro de1988:

63 MEDEIROS, op. cit., p. 381.


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Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos

internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravososao patrimnio nacional.

O dispositivo acerca da competncia do Poder Executivo na matriano foi alterado pela Comisso de Redao e seguiu para promulgao coma seguinte forma:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...)VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a

referendo do Congresso Nacional.

1.3. A Constituio Federal de 1988

Como se viu neste captulo, a Constituio de 1891 consagrou umafrmula que at hoje seguida no que respeita ao processo decisrio internode vinculao a tratados, ao escolher disciplinar o tema nos dispositivosreferentes s competncias dos Poderes Legislativo e Executivo. O Presidenteda Repblica recebeu a alada privativa de celebrar isto , negociar, assinare ratificar acordos. Ao Congresso Nacional competiu a prerrogativa deapreciar o ato convencional, em princpio, aps a assinatura e decidir pelasua aprovao, prvia ratificao, ou pela sua rejeio. Esta frmula foiadotada, com algumas alteraes de redao, pela Constituio de 1988.

Como regra, portanto, o Estado brasileiro somente pode vincular-se atratado internacional com o concurso dos Poderes Executivo e Legislativo. Adiscusso sobre a natureza e validade dos acordos executivos,64 que seconstituem em exceo ao princpio da apreciao legislativa dos tratados,ser examinada no Captulo V.

Dissolvida a Assembleia Constituinte, no tardaram as crticas redao

dos dispositivos da Constituio de 1988 atinentes recepo de tratadosinternacionais. Mello65 afirma que no foi das mais felizes. Dallari66 diz que

64 Os acordos executivos, tambm conhecidos como acordos em forma simplificada, prescindemde aprovao legislativa e so admitidos pelo direito nacional em certos casos, que seroapresentados no Captulo V.65 MELLO,Direito constitucional internacional, op. cit., p. 277.66 DALLARI, op. cit., p. 86.


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no detm os atributos de clareza, preciso, harmonia e exausto.Medeiros67 sumaria a reao dos juristas como de decepo.

O primeiro grande juzo negativo que se pode apresentar contra o textode 1988 diz respeito ao fato de que a Assembleia Constituinte preferiu repetir,com algumas alteraes, a tradicional frmula de 1891, ao tratar do tema daincorporao dos compromissos convencionais internacionais apenas de modotangencial, nas disposies relativas s competncias do Congresso Nacionale do Presidente da Repblica. Perdeu, assim, a oportunidade de dirimir, demaneira inequvoca, as dvidas existentes at hoje na doutrina e na prtica,quer pela incluso de um dispositivo especfico sobre a matria, como propunhao projeto do relator, apresentado Comisso de Sistematizao em 9 de

junho de 1987, quer pela remisso a lei infraconstitucional, para posteriorregulamentao.Outras crticas j eram vlidas na vigncia das Cartas anteriores, como a

insistncia no uso da expresso resolver definitivamente para descrever acompetncia legislativa acerca de tratados, mantida na Carta de 1988.68

O texto de 1988 incorre no mesmo equvoco de redao da Carta de1967, no tocante falta de simetria entre as competncias dos PoderesLegislativo e Executivo na matria, as quais formam um sistema e deveriampossuir redao semelhante. Todavia, o art. 49, I, fala em tratados e acordose o art. 84, VIII, em tratados e convenes.

A exemplo da Constituio de 1967, a Carta de 1988 tambm ostenta alocuo atos internacionais no rol de atos do Presidente da Repblica sujeitosa referendo do Legislativo. Esta expresso, que tambm consta dacompetncia exclusiva do Congresso Nacional para apreciar acordos, interpretada por Trindade como dizendo respeito a tratados, e no a qualquerexpediente do Ministrio das Relaes Exteriores, orientao que Mello jhavia preconizado para a Carta de 1967.69

J o acrscimo do trecho que acarretem encargos ou compromissosgravosos ao patrimnio nacional competncia do Legislativo para resolver

67 MEDEIROS, op. cit., p. 382.68 Como j se viu, o Congresso Nacional resolve definitivamente apenas quando rejeita otratado. Quando o aprova, a deciso definitiva cabe ao Presidente da Repblica, que o ratificarao seu alvitre.69 TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 3 deabril de 1989. In:Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), p.516. MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, pp. 164-165.


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definitivamente sobre tratados em 1988 s tornou mais rduo o entendimentodo dispositivo e incluiu mais um ingrediente na controvrsia dos acordos

executivos.Promulgada a Constituio de 1988, a doutrina dividiu-se entre aqueles

que enxergam no trecho acima mencionado uma condio, afirmando que ostratados que no acarretem encargos gravosos ao patrimnio nacionaldispensariam a aprovao legislativa, e os que ali veem apenas uma redaodefeituosa,70 a ser ignorada ou entendida luz do mpeto do constituinte nosentido de examinar a regularidade de compromissos de natureza financeiraassumidos pelos Governos anteriores.71

Mello vislumbra na redao do art. 49, I, uma contradio com o art.

84, VIII. O primeiro dispositivo dispensaria de aprovao legislativa osacordos que no fossem gravosos ao patrimnio nacional, enquanto que osegundo exigiria submeter ao exame do Congresso Nacional todos ostratados. Aquele autor salienta, ademais, a dificuldade de interpretao determos como patrimnio nacional e gravosos.72

Cmara afirma que o desconcertante resultado do confuso texto seriaentender que compete ao Congresso Nacional apreciar somente os tratadosque acarretem encargos gravosos ao patrimnio nacional, cabendo ao PoderExecutivo a prerrogativa exclusiva de decidir sobre os demais acordosinternacionais que no atendam esta condio.73 Caso vingasse o que noocorreu , esta concluso representaria uma mudana radical na distribuiode competncias constitucionais relativas incorporao de tratados ao direitobrasileiro, tal como definida desde a Constituio de 1891.

Medeiros afirma que esta aparente contradio entre os dois dispositivosconstitucionais que qualifica de antinomia pode suscitar interpretaesrestritivas da competncia do Poder Legislativo em matria de tratadosinternacionais.74 Corretamente, porm, recorda que o direito no toleraantinomias. E conclui que a nica interpretao razovel para o art. 49, I,seria a extensiva:75

70 CORRA, Oscar Dias. A constituio de 1988 contribuio crtica. Rio de Janeiro: ForenseUniversitria, 1991, p. 122 apud MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, p. 384.71 MEDEIROS, op. cit., p. 385.72 MELLO,Direito constitucional internacional, op. cit., p. 276.73 CMARA, op. cit., pp. 71-74.74 MEDEIROS, op. cit., p. 394.75 Ibid., p. 395.


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(...) a concluso s pode ser que o legislador constituinte desejouestabelecer a obrigatoriedade do assentimento do Congresso para

tratados internacionais, dando nfase para aqueles que acarretemencargos, gravames, nus financeiros, para o patrimnio nacional.76

Em sntese, os constituintes de 1987-88 optaram por reproduzir no textoconstitucional a redao costumeiramente adotada pelas Cartas republicanasanteriores, com ligeiras alteraes. quela frmula, acrescentaram uma inditaorao subordinada, originalmente proposta em 2 de setembro de 1987 peloconstituinte Octvio Elsio por meio da Emenda 23587 ao primeiro substitutivodo relator: que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio

nacional. O constituinte justificou a inovao ao argumento de que seriaimperiosa a submisso ao Congresso dos compromissos de endividamentoexterno do Pas. Deve-se ter em mente o profundo impacto dos encargosda dvida externa sobre a economia, a sociedade e a poltica brasileiras naqueleperodo.

O truncado processo que levou aprovao final do texto, naComisso de Redao, torna difcil apurar amens legislatoris com relaos disposies dos arts. 49, I, e 84, VIII. Por um lado, a Assembleia

Nacional Constituinte parece haver optado por perpetuar os termos dasconstituies anteriores referentes recepo de tratados pelo direitobrasileiro, o que autorizaria os intrpretes da lei a entender que estariamantido o status quo anterior a 1988 no que diz respeito matria. J oacrscimo proposto por Octvio Elsio foi motivado pelos acordos deendividamento externo, como recordam diversos juristas, tema mais afeto competncia privativa do Senado Federal, a que so submetidas, paraaprovao, as operaes externas de natureza financeira de interesse daUnio, dos estados e dos municpios.77 A controvrsia a respeito dodispositivo s agravada pela maneira imperfeita pela qual a Comissode Redao debateu e decidiu a verso definitiva do art. 49, I, como

76 Ibid., p. 397.77 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 52, V. Aesse respeito, MEDEIROS, op. cit., pp. 397-407, com argumentos pertinentes, conclui que osacordos stand-by com o FMI sujeitam-se apenas ao Senado Federal. Por outro lado, MELLO,

Direito constitucional internacional, op. cit., pp. 283-284, entende que so tratados e devemsubmetidos ao Congresso Nacional conforme o art. 49, I, da Constituio Federal, o que parececonstituir uma doutrina minoritria.


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relata Medeiros.78 O entendimento majoritrio atual daquela oraosubordinada parece ser o que a equipara a encargos, gravames, nus

financeiros.79

1.4. Reviso e emendas Constituio de 1988

Conforme o art. 3 do Ato das Disposies Transitrias da Carta de1988, o Poder Legislativo realizou um processo de reviso do textoconstitucional ao longo dos anos de 1993 e 1994. No que se refere a tratadose ao modo de incorporao de normas de direito internacional na ordem

jurdica interna, o plenrio do Congresso revisor apreciou uma proposta de

emenda que acrescentaria dois pargrafos ao art. 4 da Constituio:80

1 As normas gerais ou comuns de Direito Internacional Pblicoso parte integrante do ordenamento jurdico brasileiro.

2 As normas emanadas dos rgos competentes das organizaesinternacionais de que a Repblica Federativa do Brasil seja partevigoram na ordem interna, desde que expressamente estabelecido nosrespectivos tratados constitutivos.

A proposta, cujo objetivo evidente era realar a natureza vinculante dasnormas de direito internacional, foi rejeitada em plenrio. De qualquer modo,Dallari81 expressa dvidas de carter geral quanto ao texto proposto, queno teria enfrentado o problema maior da hierarquia entre tratado e lei interna.Em particular, critica a utilidade do primeiro pargrafo, o qual apenas reiterariao entendimento atual em matria de recepo de tratados, embora reconheacomo novidade a expresso normas gerais ou comuns, que poderia abarcaras demais fontes do direito internacional relacionadas no art. 38 do Estatutoda Corte Internacional de Justia.82 O autor v o segundo pargrafo com

78 MEDEIROS, op. cit., p. 380 e 394. O autor diz ser aquele dispositivo inicialmente esprio,vcio posteriormente sanado com a aprovao em bloco do texto constitucional pelo plenrio daAssemblia Constituinte.79 MEDEIROS, op. cit., p. 397.80 DALLARI, op. cit., p. 83.81 Ibid., pp. 84-85.82 Isto , ademais das convenes internacionais, tambm o costume internacional, os princpiosgerais de direito, as decises judicirias e a doutrina dos juristas.


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melhores olhos, j que o dispositivo poderia contribuir para a construo dochamado direito comunitrio.

Cabe ressaltar, ainda, que a proposta examinada e, finalmente, rejeitadapelo plenrio do Congresso revisor no tratava a questo dos acordosexecutivos.

Mais recentemente, a Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembrode 2004, atinente reforma do Poder Judicirio, acrescentou o seguintepargrafo ao art. 5:

3 Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanosque forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois

turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, seroequivalentes s emendas constitucionais.

Assim, pela primeira vez na histria, a Constituio brasileira adotouuma regra hierrquica entre tratado e lei, medida to reclamada pelosinternacionalistas. O novo pargrafo 3 do art. 5 da Constituio de 1988distingue entre espcies de tratado para atribuir a uma delas, a dos relativosa direitos humanos, superioridade frente lei interna, desde que tais acordossejam aprovados pelo Legislativo conforme rito especfico.

Todavia, a alterao constitucional no foi aplaudida pela unanimidadedos juristas. O 2 do art. 5, segundo o qual os direitos e garantias individuaisprevistos na Constituio no excluem outros decorrentes (...) dos tratadosinternacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte j haviaensejado a formao de uma corrente doutrinria que preconiza o statusconstitucional para acordos de direitos humanos mesmo antes da EmendaConstitucional n 45.83 Esta posio conflitava com o entendimento doSupremo Tribunal Federal at ento, no sentido de que os tratados em regrapossuem a mesma hierarquia de lei ordinria,84 cujo corolrio a sua sujeioaos princpios lex posterior derogat priori e lex specialis non derogat

generalis. Os juristas que esposam a doutrina do 2 do art. 5 temiam que

83 MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O novo 3 do art. 5 da constituio e sua eficcia. In:Revista de informao legislativa . Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal,a. 42, n 167, jul./set. 2005, p. 94.84 Entendimento estabelecido pelo STF com a deciso ao Recurso Extraordinrio n 80.004/SE,de 1 de junho de 1977, e reforado, mais recentemente, com a deciso ao Habeas Corpus n72.131/RJ, de 22 de novembro de 1995 e decises posteriores no mesmo sentido.


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o novo 3, adotado com o intuito de encerrar a polmica em torno dahierarquia dos acordos internacionais de direitos humanos na ordem jurdica

brasileira, confirmasse aquele entendimento do STF: se a atribuio de nvelconstitucional a tratados de direitos humanos exige maioria qualificada, istosignificaria que os acordos sobre o tema aprovados anteriormente emendano disporiam daquele status. Outro temor dos internacionalistas era o deque, por excluso, os tratados sobre direitos humanos que doravante nofossem referendados pela maioria qualificada do 3 no gozassem de nvelconstitucional e terminassem por subordinar-se s leis ordinriassupervenientes.85

A questo foi enfrentada em 3 de dezembro de 2008 pelo plenrio do

STF, o qual parece haver decidido que os tratados sobre direitos humanospossuem, em princpio, nvel supralegal, mas no constitucional, sendo esteltimo status reservado apenas aos acordos sobre o mesmo tema aprovadossegundo o rito do 3 do art. 5 da Constituio.86

No Captulo III, este trabalho examina o processo de aprovaolegislativa dos acordos de direitos humanos institudo pelo 3, que guardaestreita semelhana com o procedimento de aprovao de Emendas Constituio.87

***

Como se viu neste captulo, as sucessivas Constituies brasileiraspreferiram disciplinar o tema da celebrao de tratados no mbito dascompetncias dos Poderes Executivo e Legislativo, no lhe dedicando captuloou dispositivo prprio, ao contrrio de outros pases.88 Nesse aspecto, aCarta de 1988 no fugiu regra. Ademais, constatou-se que a doutrina inequvoca em apontar a inovao do art. 49, I, da Constituio hoje emvigor, que acrescenta a locuo e atos internacionais que acarretem encargosou compromissos gravosos ao patrimnio nacional tradicional alada do

85 MAZZUOLI, op. cit., p. 100.86 Brasil. STF. Deciso aoHabeas Corpus n 87.585, de 19 de dezembro de 2005, proferida em3 de dezembro de 2008. Uma avaliao mais completa das consequncias da deciso deveaguardar a sua publicao no Dirio de Justia, que no havia ocorrido at o encerramento doano judicirio de 2008.87 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 60, 2.88 Um estudo comparado da experincia estrangeira pode ser encontrado no Captulo IV destetrabalho.


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Congresso para resolver definitivamente sobre tratados, como uma mudanapara pior num texto constitucional j sujeito a crticas.

A redao da Lei Maior brasileira acerca da competncia dos Poderesconstitudos na matria no se alterou significativamente desde o advento daRepblica. A Constituio atribui ao Executivo a prerrogativa de concluiracordos, mas condiciona a manifestao do consentimento definitivo do Pasaos seus termos prvia autorizao do Legislativo. Os Captulos II e III, aseguir, examinaro o papel daqueles dois Poderes na celebrao de tratadose, em particular, no processo de aprovao interna dos compromissosconvencionais brasileiros. Os acordos executivos, que se constituem emexceo ao princpio do assentimento parlamentar, sero avaliados no Captulo

V.


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Captulo II - O Papel do Poder Executivo

Examinado no captulo anterior o processo de formao das atuais normasconstitucionais sobre a celebrao de tratados, viu-se que a Lei Maior brasileiraescolheu regular o tema no mbito das competncias do Executivo e doLegislativo. Cumpre agora estudar o que dizem a Constituio e a doutrina arespeito do papel daqueles dois Poderes na concluso dos compromissos

convencionais do Pas. Uma vez entendidas as atribuies do Presidente daRepblica e do Congresso Nacional na matria, ser avaliada a tramitao dosacordos na administrao pblica e no parlamento. Em seguida, soapresentadas as medidas adotadas ou em estudo, em cada Poder, que tenhampor objetivo acelerar a aprovao interna de tratados.

Este exerccio ser levado a efeito no presente captulo, no que se refereao Executivo, e no captulo seguinte, com respeito ao Legislativo.

A primeira parte deste captulo dedicada ao exame de cada ato dacompetncia do Poder Executivo acerca da celebrao e do processo de

aprovao interna de tratados, luz da Constituio, da doutrina e das leis. Asegunda parte estuda o papel do Ministrio das Relaes Exteriores e de seusrgos na matria e discorre sobre o andamento de acordos no seio daquelaPasta. A participao da Casa Civil da Presidncia da Repblica no trmite detratados tem sido cada vez mais destacada, razo pela qual a alada daquelergo avaliada na terceira seo deste captulo. A ltima parte descreve asprovidncias tomadas pela administrao pblica para conferir maior celeridade,no seu prprio mbito, aprovao interna dos compromissos internacionais.


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2.1. A competncia do Poder Executivo

Incumbe Unio, nos termos da Constituio Federal em vigor, manterrelaes com Estados estrangeiros e participar de organizaesinternacionais.89 No mbito da Unio, a Constituio Federal investe oPresidente da Repblica no Poder Executivo, que exercido com o auxliodos Ministros de Estado.90

Em matria de poltica externa, a Constituio Federal outorga aoPresidente da Repblica a competncia privativa de manter relaes comEstados estrangeiros, de acreditar seus representantes diplomticos91 e, como referendo do Congresso Nacional, de celebrar tratados, convenes e

atos internacionais.92

Assim sendo, com base nas prerrogativas que lhe confere o textoconstitucional, o Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado,detm com exclusividade a iniciativa das conversaes diplomticas com oobjetivo de celebrar um tratado internacional. Tambm compete ao Chefe deEstado, privativamente, a negociao dos termos do projeto de acordo, oque costuma fazer por meio de seus representantes.

2.1.1. Assinatura

A deciso de assinar o tratado cuja negociao foi concluda tambm incumbeao Poder Executivo. A assinatura autentica o texto do acordo e manifesta aconcordncia dos negociadores com os seus termos. A Conveno de Viena sobreo Direito dos Tratados registra, a esse respeito, que a assinatura faz nascer para aspartes a obrigao de abster-se da prtica de atos que frustrariam o objeto e afinalidade de um tratado.93Pode, ademais, j vincular o Estado brasileiro, caso oPresidente da Repblica se encontre autorizado para tanto pelo Congresso Nacional

89 Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, art. 21, I.90 Ibid., art. 76.91 Ibid., art. 84, VII.92 Ibid., art. 84, VIII.93 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, verso emportugus publicada pela Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores,art. 18. Embora o Brasil at o momento no a tenha ratificado, a doutrina inequvoca aoapontar a Conveno como uma codificao das normas consuetudinrias sobre a matria,aplicveis generalidade dos Estados.


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OPAPELDOPODEREXECUTIVO

ou seja aposta a um acordo que, por sua natureza e circunstncias, dispense aaprovao legislativa, caso que ser examinado em captulo parte. Como regra

geral, porm, o ato convencional firmado sob reserva de ratificao, o queestabelece a necessidade deste passo adicional posterior para que o Brasil se vinculedefinitivamente ao tratado no plano internacional. Esta modalidade de assinaturacostuma ser adotada quando o acordo requer aprovao legislativa, nos termos doart. 49, I, da Constituio Federal. Em alguns casos de tratados multilaterais, aassinatura das partes contratantes por vezes dispensada, bastando a do presidenteda conferncia negociadora do texto.

A competncia privativa do Presidente da Repblica para celebrar tratados expressamente prevista na Constituio Federal,94 alinhando-se prtica

internacional e letra da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados,95

que outorgam tal prerrogativa ao Chefe de Estado (e ao Chefe de Governo,quando seja autoridade diferente, o que no o caso do Brasil). Estacompetncia descrita como originria96 e, portanto, dispensa a apresentaode carta de plenos poderes como bem recorda Rezek, inexistindo autoridadesuperior ao Chefe de Estado, impossvel atinar com quem expediria, emseu favor, semelhante credencial.97

A doutrina, a prtica, o direito internacional e o direito constitucionalbrasileiro conferem tambm ao Ministro das Relaes Exteriores acompetncia para assinar tratados sem instrumento de plenos poderes. Talprerrogativa deflui, em primeiro lugar, da prpria Constituio Federal, quedispe ser o Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica, com oauxlio dos Ministros de Estado.98 portanto uma competncia derivada,99

ratione personae,100 recebida do Presidente da Repblica a partir da posse

94 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 84, VIII.95 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 7, 2,a.96

DAI/MRE,Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos ,2008, p. 15.97 REZEK, Jos Francisco.Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So Paulo:Saraiva, 2000, p. 34.98 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 76.99 REZEK, op. cit., p. 34.100 MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O poder de celebrar tratados: competncia dos

poderes constitudos para a celebrao de tratados, luz do Direito Internacional, do DireitoComparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995,p. 459.


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no cargo de Ministro das Relaes Exteriores e mantida enquanto o auxiliarestiver naquela alta funo. A prtica brasileira vai ao encontro de norma

semelhante inscrita na Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.101Outro caso de dispensa de carta de plenos poderes o do chefe de

misso diplomtica, isto , o Embaixador, considerado plenipotenciriorationepersonae, desde que o ato convencional seja celebrado entre o Estadoacreditante e o Estado junto ao qual esteja acreditado.102 Rezek explicita queesta licena vlida apenas para acordos bilaterais.103 Situao conexa ado representante permanente acreditado perante uma conferncia ou umaorganizao internacional, no que se refere adoo do texto de um tratadoem tal conferncia, organizao ou rgo, como prev a Conveno de

Viena sobre o Direito dos Tratados.104

Nos demais casos, a assinatura do tratado exige a apresentao de cartade plenos poderes, firmada pelo Presidente da Repblica e referendada peloMinistro das Relaes Exteriores.105A praxe diplomtica brasileira admite,entretanto, uma exceo a esta regra, quando um Ministro de Estado queno o Chanceler firme o acordo na presena do Presidente da Repblica, oque constitui uma presuno de que o Chefe de Estado outorgou o seuassentimento prtica do ato por aquela autoridade que lhe subordinada.106

2.1.2. Envio ao Congresso Nacional

Encerrada a negociao e assinado o tratado, sob reserva de ratificao,incumbe ento ao Presidente da Repblica envi-lo ao Congresso Nacional,para exame e eventual aprovao legislativa, conforme prevem os arts. 49,I, e 84, VIII, da Constituio Federal. A remessa ao Poder Legislativo no ,todavia, automtica ou obrigatria. O Chefe de Estado livre para

101 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 7, 2,

a.102 MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. 8 ed. Riode Janeiro: Freitas Bastos, 1986, vol. 1, p. 146.103 REZEK, op. cit., p. 36.104 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 7, 2,c.105 DAI/MRE,Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos ,2008, cit., p. 15.106 Entrevista com o Conselheiro Alessandro Warley Candeas, Chefe da Diviso de AtosInternacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 31 de outubro de 2008.


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simplesmente arquiv-lo ou postergar a sua submisso apreciaolegislativa,107caso considere insatisfatrio o resultado da negociao ou razes

de poltica externa ou interna o levem a decidir-se pela no remessa deimediato. dele, e apenas dele, o sentido de convenincia e oportunidade doenvio do acordo ao Congresso, tratando-se de ato de governo,108 comcaractersticas semelhantes do ato discricionrio na administrao pblica,como se depreende do conceito que oferece Meirelles sobre este ltimo:

Poder discricionrio o que o Direito concede Administrao, demodo explcito ou implcito, para a prtica de atos administrativoscom liberdade na escolha de sua convenincia, oportunidade e

contedo.109

Embora no seja obrigado a submeter o texto convencional ao crivo doparlamento, o Executivo no pode expressar, sem o concurso do Congresso

Nacional, o consentimento definitivo do Estado brasileiro em vincular-se aostermos de um tratado sujeito a apreciao legislativa.

Uma exceo regra da discricionariedade do Presidente da Repblicano que se refere ao envio do tratado ao Congresso Nacional o caso dasconvenes internacionais do trabalho que, por fora do art. 19, pargrafo 5,item b, da Constituio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT),110

devem obrigatoriamente ser submetidas ao Congresso Nacional dentro de nomximo um ano aps o encerramento da conferncia em que so celebradas.Esta restrio incomum liberdade de escolha do Chefe de Estado ocorrequando o Pas voluntariamente se vincula a um tratado que contenha obrigaodesta natureza, como o caso do acordo constitutivo da OIT.

O processo de envio do tratado ao Congresso Nacional tem incio coma remessa, pelo Ministro das Relaes Exteriores, de exposio de motivosao Presidente da Repblica, acompanhada do inteiro teor do compromisso

107 REZEK, op. cit., p. 64.108 Para uma descrio de ato de governo, cf. MEDAUAR, Odete. Parmetros de Controle daDiscricionariedade. In:Discricionariedade administrativa/coordenador: Emerson Garcia . Riode Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 82-83.109 MEIRELLES, Hely Lopes.Direito administrativo brasileiro. 17 ed. So Paulo: Malheiros,1992, p.102.110 Constituio da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em abril de 1919, comemendas posteriores.


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convencional,111 em lngua portuguesa, e de um projeto de mensagem. OPresidente da Repblica, por sua vez, caso julgue conveniente e oportuno,

firma a mensagem e a encaminha Cmara dos Deputados,112 juntamentecom o texto do tratado e a exposio de motivos.113

Mello114 afirma ser facultado ao Presidente da Repblica reapresentar,na mesma legislatura, um tratado que tenha sido rejeitado pelo Congresso

Nacional. O parlamento no pode, porm, voltar a apreci-lo na mesmasesso legislativa,115 o que parece ser uma aplicao analgica do art. 67 daConstituio Federal. Ao Chefe de Estado lcito, ademais, solicitar a retiradade acordo que haja enviado ao Congresso Nacional, mas o atendimento dasolicitao depende de aprovao congressual conforme os regimentos

internos das duas Casas legislativas.116

A tramitao do acordo no mbito do Poder Legislativo ser examinadaem captulo parte.

2.1.3. Ratificao

Uma vez que o Congresso Nacional haja manifestado o seu assentimentoaos termos do compromisso convencional, est o Presidente da Repblicaautorizado a vincular o Estado brasileiro, em definitivo, ao tratado. Fa-lo-por meio da ratificao, ato unilateral pelo qual o sujeito de direitointernacional, signatrio de um tratado, exprime definitivamente, no planointernacional, sua vontade de obrigar-se.117 Equivale ratificao qualquer

111 REZEK, op. cit., p. 65.112 Os projetos de iniciativa do Presidente da Repblica tramitam primeiramente na Cmara dosDeputados, por fora do art. 64 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 deoutubro de 1988.113 DAI/MRE,Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos ,2008, cit., p. 16.114

MELLO, op. cit., vol. 1, p. 165.115 A sesso legislativa corresponde ao ano legislativo, que vai de 2 de fevereiro a 22 dedezembro, com um intervalo em julho, nos termos do art. 57 da Constituio Federal, com aredao que lhe deu a emenda constitucional n 50, de 14 de fevereiro de 2006. J a legislaturatem a durao de quatro anos, conforme o art. 44, pargrafo nico, da Constituio Federal.116 Regimento Interno da Cmara dos Deputados, aprovado pela Resoluo n 17, de 21 desetembro de 1989, com alteraes posteriores, art. 104. Regimento Interno do Senado Federal,aprovado pela Resoluo n 93, de 27 de novembro de 1970, com alteraes posteriores, art.256.117 REZEK, op. cit., p. 50.


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outro ato que confirme a vinculao definitiva do Estado s estipulaes doacordo, como a aceitao ou a aprovao.

A doutrina afirma que a ratificao ato irretratvel,118 quer o tratadoesteja em vigor, quer aguarde o pronunciamento da outra parte, se bilateral,ou o nmero mnimo de ratificaes ou de aceitaes, se multilateral. Melloacrescenta que no um ato retroativo, isto , o acordo celebrado sob reservade ratificao no produz efeitos antes da troca ou depsito do instrumentorespectivo.119

A ratificao ato discricionrio do Estado signatrio,120 o que equivalea dizer que o Pas pode retardar e mesmo deixar de dar o seu consentimentodefinitivo a um tratado assinado sob reserva de ratificao. lcito, porm,

que o texto do acordo determine um prazo

aprovação interna de tratados pelo brasil site (1)

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