Documento de Trabajo ' FLACSO - SEDE SANTIAGO 1

POLITICAS SOCIALES Y PAPEL REDISTRIaUTXJO DEL

ESTADO EN AMERICA LATINA. ANTECEDENTEi: Y

CONSIDERACIONES PRELIMINARES,

Manuel Antonio GarretÓn M. 4

circulación restringida. No citar sin autorización de los

Eduardo Morales M.

autores

Junio, 1976 Santiago, Chile.

Nota de presentación

Este trabajo fue preparado para el Centre dtEtudes

des Mouvements Sociaux de llEcole des Hautes Etudes en

Sciences Sociales, Paris, y publicado por esa institución

como Informe de ~nvestigación con el título wPolitiques

Sociales et fonction redistributive de lrEtat en Arnerique

Latine. Quelques hypotheses de rechercheVV (~apport d ?Enquete

pour le comité dtorganisation de la Recherche appliquée au

developpement économique et social, Paris 1976). La reali-

zación del trabajo fue posible gracias a las facilidades

otorgadas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias So-

ciales (FLACSO) y su revisión y versión finales fueron hechas

en el St. Catheriners College de Oxford entre Junio y Agosto

1975.

Dado el origen de este estudio, probablemente 61 no

aporte mayores antecedentes nuevos al público latinoamericano

especializado, ya familiarizado con gran parte de su contenido.

En efecto, se trata aquí tan solo de una revisión y sistema-

tización de la infopmaciÓn disponible sobre el tema a partir

de ciertas orientaciones generales que son expuestas en el ,

primer capitulo. Como tal, a lo largo de todo el estudio se

ha hecho un uso permanente de materiales recogidos en otras

investigaciones, que se consignan en la ~ibliograffa. La

no recurrencia frecuente a citas textuales ha eliminado parte

de la referencia puntual a tales documentos y trabajos, de

cuya permanente utilización se deja constancia aquí.

LOS autores.

I N D I C E

INTRODUCCION

Página N2

CAPITULO

CAPITULO

PRIMERO

EL ROL DEL ESTADO Y LAS POLITICAS

SOCIALES EN AMERICA LATINA

1 - Consideraciones generales sobre elEstado en AmCrica Latina.

2 - Estado y Políticas Sociales: algunas

consecuencias.

SEGUNDO

LAS POLITICAS SOCIALES

1 - La política deLSeguridad Social A - La situación Latinoamericma B - El Caso Chileno

2 - La ~olttica de Salud A - La situación Latinoamericana B - El caso Chileno

3 - La ~olítica de Vivienda A - La situación Latinoamericana B - El Caso Chileno

4 - La política Educacional 121

A - La situación Latinoamericana 121

B - El Caso Chileno 140

5 - Nota marginal sobre la Política de "~edistribución de Ingresos1I 14 8

A - El Marco Estructural 148

B - Algunas ~olítjcas nRedistributivasff C - Algunos Comentarios

CAPITULO TERCERO

CONCLUSIONES Y P E R S P E C T ~ ~ ~ A S DE A N A L I S I S 158

1 - A l g u n a s C o n c l u s i o n e s

2 - P e r s p e c t i v s de ~ i l á l i s i s . -

CUADROS

CUADROS

GRRFICOS ANEXOS AL

BLBLIOGRAFIA GENERAL

TEXTO

Pag . 12 14 16 18

F E D E E R R A T A

Dice

.... hasta que punto... ... ... de la región, el ... dependen... ... vale decir, a la con- gruencia. .. .nivel demanda ..

...g eneran...

..trabajadores:Posterior- mente.. .. ... Y por...

financiera, por ejemplo, ... a los gastos públicos en construccione~ hospitalarias y viviendas. ...p ocentaje..... ... En base al.,.

dá un promedio anual.. ...

Debe decir

. :. .hasta qué punto.. ... de la región - el.., ... depende.... ... vale decir,la con- gruencia. ..

,..nivel de demanda.... ...g eneren....

trabajadores. Pos- ... teriormente.,,,

...y, por..... ... financiera a los gas- tos públicos en construc- ciones hospitalarias y viviendas, por ejemplo, ...p orcentaje.., . .. .Sobre la base del.,

da un promedio anual... ... ... .. ... ~enÚl t ima ~eláez Martine.. ~eláez-~artine... ... categoría)rasgo .... ... categoría), rasgo..; 2

(después Cuadro ... 41 ..,algún pro.... algún progreso...,. .. .. 20 .de los factores.. ... de los rasgos..., 6 .. .cuatiosa. :. ... cuantiosa.. .. 10

(después Cuadro ..* ... .., 53 ) como la política... en la politica ... 5 resultando..., ... resaltando.... (~ítulo Cuadro .. 5 9 ) ...p ostulantes de las Uni- .postulantes a las ... versidades. Universid~des... .. 6 ... ingresos vinculadas. ... ingresos, vinculadas...

13 ...q ue sumadas... . . .q ue - surr~adas.... .... ... ,.. 2 educación, junto educación. Junto... 11 ... que suelc ir. .... ...q ue suelen ir.... . ... - 14 ...+ di~torsiÓn~~... lldistor~iÓnll.. Al término del primer párrafo debe apegarse una nota al pie de página que dice: "Hemos tomado libremente elementos del esquema de 01~onnell-~szlalc' (66)lt.

I N T R O D U C C I O N

El objeto de este trabajo es,la presentación sistemática

de la información disponible sobre ciertos rubros de la acción

del Estado en ~rnérica Latina, referidos aqui con el nombre de

ttpolíticas socialesu, y la evaluación de dicha acción desde lai

doble perspectiva de su inserc2Ón en el contexto global de la

función estatal y de su rol redictributivo, es decir, su ca-

pacidad de favorecer y desfavorecer a las diferentes categorias

sociales.

\

A lo largo de este estudio hemos entendido por ttpoliticas

socialesn aquel capítulo del conjunto de decisiones del Estado 1/ más directamente ligado al manejo general de las condiciones de

vida y de bienestar de la población, tradicionalmente asociado

a la idea del tlEstado de BienestarN y con una cierta especificidad

que lo distingue de los mecanismos propios de la llamada ttpolítica

económicatt del Estado. Más restrict ivamente aún, por ttpolí-

ticas, socialesw hemos entendido aquéllas políticas sectoriales

más caracteristicas de la idea de "Estado de Bienestar Socialu:

Seguridad Social, Salud, Vivienda y ~ducaci6n 2'. Solamente en

carácter ilustrativo y para reafirmar algunas de nuestras con-

clusiones, hemos incluído una sección sobre la$ medidas más es-

pecíficamente ligadas al tema de la "distribución de ingresosn

en sentido restringido.

La ' def inició* general de Estado adoptada es .estrictamente operacional y lo considera cdmo aquel conjunto de institu- ciones y oyganizaciones, integrante del sistema de domina- ción, con un grado de autonomía.variable frent.e a la sacie- dad, al que se le imputa el caracter "públicott, en contrapo- sición a lo "privadow, que opera sobre un territorio de cuya población espera aceptación de sus decisiones cobre la base del control superior de los medios de coerción. (cfr. 0<~onnell(65~

* 1

Tampoco nos ha guiado* aquí mayor consideración teórica en la definición. Para una mayor discusión al respecto, cfr. CEPAL (3).

pero muestro análisis no está enfocado ni desde la pers-

pectiva del especialista en algunas de.estas políticas ni

tampoco desde la perspectiva más general de los estudios de

"policy making". Ello explica el carácter general y a la vez '

parcial del estudio de estas políticas sociales. Lo que nos

interesa es una perspectiva sociológica que analiza las po-

líticas sociales en el contexto de la sociedad global y sus

procesos, es decir, que las ve como parte integrante de la

función socio política del Estado en &&rica Latina y que

las considerd en tanto iluminan sobre el carácter y papel del

Estado y permiten acercarse tentativamente a un mejor conoci-

miento del mismo.

Dentro de esta perspectiva general, estamos en este es-

tGdio concernidos particularmente con lo que refiere -al Estado

como 'agente distribuidor y redistribuidor *de las condiciones

de vida social y de privilegios entre las diversas categorías,

grupos y clases sociales.

Evidentemente, ni ésta es la Única manera de abordar el

fenómeno redistributivo ni son las políticas sociales, tal

cual las hemos definido operacionalmente aquí, el Único ins-

trumento redistributivo que posee el Estado, ni quizás el

más importante, como se desprenderá 'de nuestro mismo estudio.

La literatura sociológica y, sobre todo, económica al respecto,

ha distinguido suficientemente, con diversas denominaciones,

entre mecanismos redistributivos tttradicionalesll, como son las

políticas aquí analizadas más otras como las políticas de

remuneraciones, empleo, fiscal, etc. , y mecanismos redistri- butivos llestructuralesw que alteran la estructura misma de la

distribución de la riqueza y el poder, como son la reforma a-

graria o la transformaci6n de la propiedad industrial, incluidas

.las ~lnacionalizaciones~l . 3/ Sin entrar a una mayor discusión teórica de esta distin-

ción, los antecedentes disponibles han demostrado la superior

importancia del impacto redistributivo de los mecanismos es-

tructurales en relación a los mecanismos tradicionales. Sin I

embargo, este trabajo dejará de lado el estudio de tales me-

canismos estructurales y se referirá solo a las políticas so-

ciales mencionadas, Ello se debe a que nuestro interés prin-

cipal no es el fenómeno redistributivo en sí., sobre el que'

existe una abun6.ante bibliografla especializada, sino el

caracter y natwaleza del Estado, desde un ángulo especffico.

'En ese sentido, las políticas sociales cristalizadas e insti- -

tucionalizadas, legitimadas como parte constitutiva de la

práctica estatal, cualquiera sea el régimen gubernamental ,

permiten una mejor aproximación al conocimiento general del

papel del Estado en ~rnérica Latina y al estudio comparativo

entre países desde esta perspectiva, Si bien es cierto que el -

estudio profundizado de cualquier política estatal particular,

4

3/ - Con nomenclatura diferente, véase A. Pinto y a Di ~ilippo, "Notas sobre la estrategia de la distribución y red'istribu- ción dei ingreso en América L'ztinaI7, en ~ o x l e ~ (8) y J. Graciarena, "Estructura de poder y distribución del ingreso en ~niérica Latinat1, en Foxley (8).

- 4 - 4

requiere una adecuada ~contextualizaciÓntt - 4' ,si se quiere '. comprender su cabal significado sociolÓgico, las políticas so-

ciales referidas en este estudio poseen ciertas connotaciones

de institucionalización, significación y legitimación, si no = S

universales, al menos válidas por un conjunto bastante amplio -. de países. No ocurre lo mismo con los mecanismos "estructura-

lesw, que están siempre determinados por procesos sociales

globales específicos, sin cuyo análisis detallado y circuns-

tanciado, las comparaciones son meramente formales y referidas

más a un,nombre común que a procesos socialys reales. Es de-

cir, a diferencia de las políticas sociales, tales mecanismos

están menos determinados por ex carácter general del Estado 5

1

en América Latina, que por fuerzas y procesos sociales his- b

tóricos específicos y por coyunturas particulares de cada pais. b 1

En el caso extremo, cuando estos mecanismos estructurales son = utilizados en la dirección de un cambio Ln el modo de produc-

ción, parece menos adecuado hablar de ltpolíticas del Estadou

que de políticas "contra el Estadott, produciéndose el desdo- - blamiento y la contradiccion entre el Estado como expresión de

la "voluntad generalH y $1 Estado como aparato institucional y b

organizacional. Todo ello refuerza el hecho que la Itcontextua- S

lizaciÓnn en el caso de los mecanismo estructurales amucklo

menos general y menos estática que en el caso que aquí nos

interesa, y su e.studio nos dirige más al conocimiento de pro-

cesos socio-históricos particulares', que al de estructuras de

validez más amplia.

i..

4/ - Cfr. OfDonnell y Ozlak (66).

. . A partir de las consideraciones anteriores puede afirmarse

que este estudio trata de recoger tres preocupaciones que han

estado presente en las ciencias sociales durante los Últimos

años en ~rnérica Latina y que se.ubica en la intersección de

- las tres líneas de-trabajo que dichas preocupaciones han ori-

ginado, sin que pueda clasificársele, dado su carácter general

y eminentemente exploratorio, en ninguna de ellas en particular:

el carácter y rol del Estado el fenómeno de la redistribu-

z/ ciÓn y el estudio de las políticas públicas . Se trata

aquí de y a sistematización de la información disponible desde

esta triple perspectiva.

La deficiencia general de la información disponible, de-

bido tanto a su carácter principalmente oficial como a su

desequilibrio entre países en cuanto a cantidad, calidad y

períodos considerados, obliga, para el conjunto de América La-

tina, a permanecer en un nivel de alta generalidad y a esqui-

var temas que, aunque pareciendo centrales para nuestro objeto,

no cuentan con una cantidad suficiente de material empírico

Cfr., especialmente, Cardoho (2), ('26), (27), (46) ; Weffort (25), (75); Graciarena ( 9 ) , (58); OIDonnel (65); Lechner (63) ; Faletto y otros (56). Una síntesis reciente,

l

aunque muy general, en Juskovitz y Solari (61).

Cfr. los estudios de CEPAL y Pinto, (ver ~ibliografia). Una visión de conjunto de los estudios de distribución de ingreso, puede verse en las dos compilaciones CEPLAN (6) y Foxley (8). Para un análisis sociol6gico del problema, cfr. Graciarena, arte cit., en Foxley (8).

Cfr. Cibotti y Sierra ( 7 ) , CEPAL (3) y, especialmente, los trabajos presentados a la ~eunión sobre políticas Pliblicas, Buenos Aires, Agosto 1974, con el patrocinio del Social Science Research Council y del Instituto Di Tella. (48, 6 2 , 66, 75).

a - :

relativamente confiable, De tal modo que el análisis general . y comparativo en cada uno de los rubros de las políticas so-

ciales '- de cuya información puede encontrarse una síntesis

relevante para este trabajo en los dos Cuadros ~esúmenes - - * -

Anexos - se ha acompañado con la ilustración part&ular del

caso chileno, para el cual contamos con un mayor nive2 de .,

información dicponible. Esto no afecta a las conclusiones

del trabajo, las que, pensamos, son relevantes en diversos

grados para el conjunto de la región, mjs aún en cuanto se

refieren a perspectivas analíticas del objeto de estudio,

El trabajo consta de tres capítulos, El primero aborda

la discusión general de los aspectos más relevantes del carácter

y función del Estado en ~m6rica Latina, dejando de lado la

discusión más abstracta sobre el carácter general de todo Estado

y extrae las consecuencias de esta discusión para el estudio

de las políticas sociales. El segundo entra al análisis de-

las políticas sectoriales de Seguridad Social, Salud, Vivienda

y ~ducación desde la perspectiva definida en esta ~ntroducción

y en el capítulo primero. Finalmente, las Conclusiones.pre-

tenden tanto una síntesis del estudio, como indicar algunas

pe~spectivas de análisis futuros.

e..

C A P I T U L O P R I M E R O

EL ROL DEL ESTADO Y LAS P O L I T I C A S SOCIALES

E N AMERICA LATINA

L

EL estudio de lo que aquí entenderemos por wpolíticas

social es^ no puede hacerse al márgen ile ciertas eon-5ideraciones

sobre el carácter del Estado en ~rnérica Latina. No es que de-

finamos a las políticas sociales como "variables dependientesw I

.de una estructura de la que forman parte integrante y definitoria,

sino que objetivos de exposición nos llevan a considerar ambos

aspectos separadamente.

No se trata aquí de un análisis te6rico sobre el carácter

,del Estado ni de una discusión general de las relaciones entre - la constitución del Estado como entidad distinta a la sociedad

civil y expresiva de determinadas relaciones de clases y dicha . A.

sociedad civil. Lo que nos interesa solamente es recapitular

y recoger aquellos elementos del análisis del Estado que le

asignan una característica particular resultante de las moda-

lidad- del desarrollo capitalista dependiente - propio-de las sociedades latinoamericanas - y que son especialmente relevantes para el análisis y evaiuacibn de las políticas sociales. desde

la perspectiva'que ya hemos indicado.

, .

1,- Consideraciones generales sobre el Estado en

~rnérica Latina. (*),

El estudio del Estado en América Latina reconoce como

- uno de sus hitos principales la crisis de la dominación oligjr-

quica de los años 30, sobre cuya caracterización económica

existe cierto consenso en el sentido dewn cambio en la

reiaci6n centro-periferia que obligó a una política de estí-

mulo a los procesos de industrializaciÓn capitalista nacionales

debido a la caída de los precios de los productos de exportación

(46 ) *

En esta sección hemos hecho amplio uso de algunos tra- bajos publicados y de otros inéditos que nos fueron faci- - S

litados gentilmente por sus autores. Valga este recono- cimiento general, por cuanto sólo se han citado expresa- !

3

mente cuando las citas han sido textuales; pero su uti- lización ha excedido con largueza tales citas. Ellos son, especialmente, para la descripción de la crisis oligárquica y del Estado oligárquico, Graciarena (9, 58), OfDonnell (65); para la descripción del Estado . de compromiso, Graciarena ( 9 ) , Weffort ( 2 5 ) , Faletto y otros ( 5 6 , especialmente DIEstado, política y clases %

sociales en ~rnérica Latinau y "Las transnacionales y el Estado en ~mérica atina); para la descripción del pro- *

yecto llreformistaw, M.A. Gamero, I1Elementos para el análisis y la investigación del proczso político chileno 1970-1973", en Revista Mexicana de Sociología, Julio- Septiembre 1974, Luciano Martins, n~ndustrializacao , burguesia nacional e descnvol~imento~~, Editora Saga, Rio de Janeiro, 1968; para el análisis del Estado autoritario, - Graciarena ( 5 8 ) , Faletto y otros (56), Cardoso ( 2 ) , -. OtDonnell (65); en general, para toda la sección, Juskovitz y Solari (bl). -.

- S en el mercado internacional, en especial, los agrícolas; situa-

ción que se tiende a agotar en la década del 50. A nivel

político, la crisis produjo una redefinición de los términos de

;la dominación, ensanchándose la base del poder con el objeto de

incorporar a nuevos sectores sociales que permitieran componer

una forma de dominación de reemplazo de la oligárquica en crisis.

De esta manera, la' irrupción de nuevos sectores significó el

establecimiento de pautas de domiriación más abiertas que tuvieron

como resultado el acentuamiento de políticas de desarrollo o-

rientadas a una industrialización capitalista progresiva de la

región.

Por las modalidades que muestra el tipo de desarrollo

latinoamericano pre-crisis, la dominación de los 'sectores tra-

dicionales excluía de toda participación a los demás sectores

sociales, constituyéndose el Estado como el instrumento que ex-

presaba esa dominación a nivel nacional debido, entre otras

razones, a que en el plano económico cumplía-una importante fun-

ción llredistlibutivan de los recursos que, se obtenían de la ex-

plotación de las materias primas por parte del capital extranjero.

Este "Estado olig&rq~ico~~ constituía una estructura

relativamente débil, casi como una prolongación del poder familis-

tic0 del "núcleo oligárq~ico~~, formado por la coalición de

propietarios rurales y mineros con grupos financieros y comer-

ciales urbanos, que controlaba la casi totalidad de los recursos

-. económicos nacionales. Sus funciones como Estado eran limita-

.das, de tal modo que "estaban circunscritas a las relaciones. ex- * 3

ternas y a la seguridad de sus fronteras, al mantenimiento del

orden l'pÚblicoll interno, especialmente en los centros urbanos,

donde :había que contener los grupos que se colocaban fuera del

statu-quo impqesto por la oligarquíat1 (~raciarena, 58). El'

tipo de relaciones establecido con la sociedad civil era

principalmente aquel conocido con e1 nombre de ".clientelismon,

en el que la ausencia de movilizacibn o presencia política de

masas era reemplazada por un sistema de relaciones de tipo

patronal articuladas hasta llegar al .Estado. El aparato es-

tatal, relativamente simple, contaba con un sistema adminis-

trativo elemental en el que la corrupción jugaba una presencia

permanente.

La crisis económica de los años 30 es también la

crisis política del poder oligárquico y del tipo de Estado que

lo expresaba. *

La necesidad de reconstruir la dominación, entonces,

apuntaba principalmente a dos objetivos. El primero se orien- t

taba a la necesidad,de instaurar un esquema de desarrollo

económico capitalista que descansara más en las fuerzas in- w

ternas que en la dinjmica que introducía el mercado exterior. . El segundo trataba de articular mecanismos de legitimación

- I

que permitieran reestablecer una forma de hegemonía que, en

el plano político, asegurara las condiciones para la reorienta- s

ciÓn del modelo de desarrollo. , S

Si bien es cierto que las consecuencias políticas de

la crisis tuvieron distint3 significación en los países -.en - í algunos implicó solamente el robustecimiento del dominio oli-

gárquico de los grupos agroexportadores, frecuentemente a través

- 11 -

de formas militares autoritarias (centroamérica) - lo que es un hecho es que, en el largo plazo, en la correlación de

fuerzas sufren desmedro los grupos dominantes oligárquicos y

deben buscarse los arreglos políticos necesarios para la

inserción de nuevos grupos que permitan mantener a los grupos

tradicionales en el poder.

por otro lado, las consecuencias de la crisis, asocia-

das frecuentemente al énfasis en la política de industrializa-

ción de curso relativamente autónomo, no se hacen evidentes

en los diferentes países en un mismo período de tiempo.

En efecto, si pensamos en el caso de centroamérica A

al momento de la gran depresión, las oligarquías agrarias de

la zona capean la crisis y consolidan su poder recurriendo a

las formas autoritarias-militares que tienden a mostrar una

gran estabilidad en la región. Sólo en los años 45, y como

consecuencia de la reanimación de la economía exportadow, se

produce un tipo de desarrollo I1hacia adentro1< que estimula el

.crecimiento de sectores medios urbanos por la expansión de la 5'

actividad burocrática, comercial y de servicios. De todos

modos, la crisis de la dominación es parcial y la entrada en

escena de movimientos de sectores medios y populares urbanos

significa básicamente la reivindicacibn de los derechos polí-

ticos erradicados por la ola autoritaria.

- - por otra parte, es preciso tener presente la hipóte-

sis que 'los patrones de integración social y los tipos de S =

movimientos sociales, por medio de los cuales se fué diferen-

ciando la vida política y el perfil de las sociedades latino-

americanas., asumieron connotaciones distintas conforme se

tratase de países en los que fué posible mantener el control t

nacional del sistema exportador o, por el contrario, en /'

aquellos donde la economía de enclave prevaleció en la faso E - de crecimiento hacil afueraft, (cardoso y Faletto (1) ) .

<

Aunque no es el propósito de este trabajo discutir

en detalle las peculiaridades que una u otra de las situaciones i

aludida muestra, nos parece de interés tener presente el hecho

en la medida en que pueda tener importancia al examinar al-

gunas de las características que presentan las políticas so-

ciales del Estado en América Latina. 4

En efecto, una y otra situación puede conducirnos a

constatar hasta que punto llegaron a existir los denominados - :

monopolios de clasew que, 31 contrario de lo que puede creerse, - no necesariamente significaron la existencia de una burguesía

poderosa sino más, bien fueron la expresión de la fuerza del -

sector exportador (bastante tradicional) qus se impuso a los

demás sectores en el sistema de dominación. O bien, se dió

el caso de un agudo enfrentamiento por la hegemonía entre

div;rsos sectores de la clase dominante lo que condujo a una

nsituaciÓn de equilibriott en la cual existe en forma explícita

un pacto que asegura la estabilidad del sistema.

Uno y otro caso nos parece que incide de alguna manera

en el tipo de función que se le asigna al Estado y en el tipo

de politicas que éste desarrolla.

En todo caso, el propio desarro~lo de los sectores

exportadores que provocaba un cierto grado de diferenciación

económica estimuló la formación de sectores medios de diverso

tipo: administración del Estado, profesionales, sectores

ligados a las empresas exportadores, etc. Es obvio señalar

que el papel jugado por estos sectores es diferente segúd sea

la situación específica de dominación de que se trate, Los

hay aquellos que sólo particip-an en forma subordinada en el

pacto de dominación y cuya génesis se ubica en el siglo pasado

(el caso de Brasil) hasta el proceso de incorporación de

sectores medios por quiebra del predominio oligárquico (caso

de ~éxico o-Bolivia). Esta inserción se realiza en alianza

con los sectores más desarrollados del proletariado urban~ y

las masas campesinas. En.cualquier forma, la presencia de

los sectores medios y los diferentes tipos de alianzas que

éstos establecen, redefinen de modo importante los sistemas

de dominación y las diferentes f~nciones~que se le otorga al

Estado.

Es as? como el instrumento que permite desarrollar los

dos objetivos señalados de la reconstrucción de la dominación-

instauración de un nuevo esquema económico capitalista y 1

articuiacibn de mecanismos de legitimación - es el aparato

estatal, que en relación al Estado oligárquico, ensancha su

base de reclutamiento, se extiende, se llmodernizall y se buro-

cratiza.

La irrupción de los grupos 'medios - que crecieron a1 amparo del Estado - en el terreno polí.tico, les permite pactar con los grupos oligárquicos a nombre propio y de los sectores

populares emergentes. Esta capacidad de representación polí-

tica que muestran los sectores medios aparece como una de las

claves que permite caracterizar el fenómeno populista en América

Latina. En este sentido, 1a.creciente influencia de dichos

sectores es claramente pesquisable a través de las formula-

ciones políticas que muestran los partidos que los representan

y que de distinto modo pugnan pos transformarse en los ejes

de la nueva forma de dominación.

Dada la fragilidad de los sectores sociales - hecho también característico en el panorama de la región, el compro-

miso de los grupos se realiza alrededor del Estado, en la me-

dida en que es éste el instrumento capaz de expresar la nueva

forma de dominación '2 nivel nacional.

De este modo se establece una relación interdepen- .

diente entre el desarrollo del Estado y el conjunto de las

fuerzas sociales. AS; por ejemplo, lo que en el inicio puede

haber significado la participación de los sectores populares

como mera expresión de sus intereses económico-corporativos,

evoluciona al corres del tiempo y se transforma en una parti-

cipación de claro contenido político, expresando de paso una

de las contradicciones que el sistema contiene.

Otro de los rasgos de la situación, vinculado a lo

anterior, es que el desarrollo de este ~stado opera sobre la

base de la exclusión de algunos sectores sociales entre los que

se destaca el campesinado.

Esta situación se mantiene en gran parte hasta muy

avanzado el desarrollo socio-político de la región ya que espe-

cialmente alrededor de la década del 60 se promueven movimientos

políticos que intentan remediar este hecho. Esta es otra de

las contradicciones contenidas en el nuevo esquema,

Si bien el proceso es excluyente en lo político, la

tendencia es a procurar la extensión a todos los niveles de lo

que podríamos llamar los Ifderechos ciudadanosu, es decir, aque-

llos derechos que les permiten a los sectores excluídos del

proceso político, al menos incorporarse como miembros de la t

"comunidad nacionalw (derecho a voto, alfabetización). En la

práctica tales derechos no podían sino significar el fortale-

cimiento de los mecanismos legitimadores de la hegemonía de los

sectores medios en el seno de las alianzas emergentes con los

sectores populares. Este fenómeno confirma la paradoja en

~rnérica Latina del reconocimiento,~desde el movimiento inde-

pendentista, en la mayoría de los casos, de una democracia

liberal formal en contraposición con una práctica de dominación

de exciusi6n política real. Tal paradoja se aclara en lo

ideológico, según Medina (citado pQr Juskovitz y Solari, 61)

porque los paises ~atinoamericanos "surgieron a la independencia

impulsados por Ia pretensión liberalff, pero aquí, a la inversa

de la situación norteamericana, el liberalismo puso más énfasis

en el aspecto constitucional que en el aspecto participatorio

de la idea de democracia, es decir, "en la doctrina de que todos

los indivi&aos, como personas, tienen derechos propios e ina-

lienables aparte.e independientemente de cualquier forma de

participaciónu.

Siguiendo de cerca el análisis de Graciarena ( 9 ) ,

las características del proceso político post-crisis en

~rnérica Latina configuran una situación en que la estabilidad

de los gobiernos dependen de la formulación de compromisos '

políticos para buscar el respaldo de los I1factores de poderw

y de los grupos de presión, lo que genera una forma de privi-

legio económico que atenta contra las posibilidades de desa-

rrollo. El compromiso político se logra mediante la utiliza-

ción de recursos del Estado en la creación o consolidación de

privilegios, situación que tiene un límite con el surgimiento

de la movilización de las masas marginales. sí, el Estado

"se ha vuelto ahora una presa mucho más codiciada que en el

pasado y de ahí la acentuación de la lucha política por mono-

polizar el dominio de la política económica. Una situación de

este tipo podría ser estable si hubiera la posibilidad de con-

ciliar los más fuertes intereses en pugna de manera de lograr

un cierto nivel de cooperación entre ellos, Pero esto se está

haciendo cada vez más difícil debido sobre todo a la situación

general de estancamiento económico de la mayoría de los paises

latinoamericanosu,

La estructura de poder resultante, stgfin este análisis,

parece ser una amalgama entre la vieja oligarquía agraria y nue-

vos sectores elitarios de la industria y el comercio, más sec-

tores altos de las clases medias urbanas. En tal alianza, de

tono fundamentalmente ideológico-político, son los sectores

más tradicionales los que muestran un I1plusn de poder debido a

la situación subordinada de los sectores medios. Dado el

carácter intermediario del Estado en la transferencia de

recursos, estos sectores medios han tenido m6s fuerza política

a través de dicho Estado que como clase que ejerza control so-

cial y econbmico. En la medida que el Estado transfiera parte

de su poder a la sociedad civil, los sectores medios se verán

debilitados.

En la c6spide del sistema, entonces, se detecta

una polltica de compromiso que tiene como supuestos: a) re-

conocimiento y aceptación de la legitimidad de los intereses

de los grupos que participan; b) la legitimidad de los grupos

mismos; c) institucionalizacibn del conflicto y, d) permanencia

de una determinada situación de status quo.

Cuando el nivel de desarrollo es bajo, e¡ compro-

miso afecta e1 crecimiento y puede paralizarlo entre otras . -

razones, porque los intereses de los grupos participantes son

muy antagónicos: el sector primario versus el sector secundario,

etc. dem más, dicho crecimiento, en semejante situación, depende

en mayor medida de la promocibn política dado que el impulso de

las fuerzas económicas espontáneas no sólo es d&bIl sino que

enfrenta una cantidad de interferencias. Todo esto unido a la

subordinación de la inversión extranjera, le confiere a la si-

tuacidn de compromiso un grado de inestabilidad my fuerte.

El otro rasgo ya señalado que muestra la política

de compromiso en la situación de subdesarrollo es que éste no

es inclusivo. Por el contrario, SIL funcionamiento descansa

sobre la base de marginar a vastos sectores, en especial a los v .

sectores populares (obreros y sectores marginales). 1

I

t

De esta manera, el sistema político orientado hacia Z t

el compromiso basa su estabilidad de acuerdo a la situación

de dos fuerzas: a) la dinámica de la política de compromiso, - . su inclusividad y su costo para el desarrollo y, b) el grado 3

de integración de la sociedad marginal, vale decir, a la con-

gruencia entre movilización e integración social. La creciente r

incapacidad para absorber la presión marginal tendería a re-

solver la situación por la vía autoritaria. volveremos más I

adelante sobre esto Último.

Una de las tentativas de mayor significación para

resolver el problema creado por el colapso del poder oligárquico - *

ha sido el populismo. Seguiremos aquí el análisis de Weffort ( 2 5 ) , . especialmente centrado en los casos de Brasil y Argentina.

4

El tema central está vinculado al surgimiento p o ~ . lítico de las I1clases popularesI1 y su incidencia en la estruc-

tura de poder, lo que permite caracterizar el periodo que va.

desde 1929 como un período de crisis pero a la vez de crecimien- 1

to del desarrollo democrático y del desarrollo capitalista en

~mérica Latina. Esto conllev6 al surgimiento de los sectores I

populares a la escena política, lo que implicó una doble presión,

en lo político y social y en el mercado (consumo y empleo.)

i

AS;, las clases populares irrum~en ligadas a: 1) 7

la crisis de la hegemonía oligárqu-ica y las instituciones li- i

berales, 2) la vigencia de una 11derflocratizaci6n por via auto-

s * ritaria". (~argas y ~erón), 3) la debilidad de los nuevos grupos dominantes para instaurar una nueva doyinación y 4)

los procesos de urbanización e ind~strialización.

El sistema populista se puede caracterizar por:

a) una estructura institucional autoritaria y semi corporativa;

b) una orientación política nacionalista, antiliberal y antioli-

gárquica; c) una orientación económica nacionalista* estatista

e industrialista y, d) una composiciÓn social policlasista

pero con apoyo mayoritario de las clases populares. Otrc

rasgo importante de destacar es su carácter fundamentalmente

urbano y el tipo de incorporación I1por arribau, a través de

partidos o líderes de las clases supetriores que previamente

controlan el gobierno.

Aunque los casos analizados son Brasil y Argentina,

entre ambos se señalan algunas diferencias importantes: a)

el modo de incorporación de Brasil al sistema capitalista

contemporáneo de la evolución Industrial por haber sido el

nficleo central del sistema colonial portugu&s, es diferente

al caso de la Argentina que permaneció como área marginal del

sistema español lo que implica, entre otras cosas, que los

sectores medios argentinos (en gran parte producto de la fuerte

inmigración) son m& independientes políticamente frente a la

oligarquia que sus equivalentes brasileros ;k) ~1 p~pal relevante

que juega la clase obrera en la Argentina versus la mayor am-

plitud social del movimiento en Brasil,

Con el propósito de refutar a aquellos que in-

tentan mirar el proceso latinoamericano como una eventual adap-

tación a la historia europea, se senala que el ~stado en

América Latina se forma (segunda mitad del siglo XIX) como

expresión de [las clases agrarias y comerciales interesadas

en desarrollar una economía de productos primarios para in-

corporarse como área dependiente 1

del sistema capitalista vi-

gente en la época de la r~volución industrial. Esto explica

la ausencia política de la burguesía industrial. En Europa,

por el contrario, el Estado, el mercado interno, el desarrollo

de la burguesia industrial como burguesía nacional, la defi-

nición del territorio y su culminación en el ~stado-~ación,

la expansiÓn'capitalista en las colonias, son todos eventos

compatibilizados.

Por otra parte, a diferencia del caso Europeo, las

clases populares en los dos casos considerados no se repre-

sentan a sí mismas en la política como clases que se enfrentan

o transan con los intereses de las demás clases sino que son

representada^^^ por líderes o partidos de clases llsuperioresll.

De este modo, su presión sc ejerce sobre el consumo y por par-

ticipar en el Estado, y se organizan en movimientos más que en

partidos de clases.

La formación d.el ~stado-d ación en Argentina y Brasil

fué realizada por los sectores oligárquicos más modernos

( ~ a o Paulo, Minas, Bs. ire es). Se instaura un liberalismo

de I1elites dominantesI1. Esta relación contradictoria no ex-

presa m& que otra paradoja: países dependientes económicamente

procuran su independencia como ~stado- ación a nivel político,

Respecto a la acción de los sectores meüios, se

señala que éstos son s61o capaces de demandar transformariones

en el orden político y siempre con tendencia a la alianza,

por ser estos sectores originarios de la función del Estado.

Con todo, la presencia de los sectores medios agrieta el viejo

orden y marca el principio de su decadencia,

La permanencia de los sectores oligárquicos se

explica además por el hecho de que los grupos empresariales <

industriales no consiguieron hacer de su actividad el sector

económico más importante. A& en países como ~éxico, Brasil y

Argentina, q-ue.muestran los niveles más altos de desarrollo,

el sector inCustria1 no pudo romper su condición de comple-

mento del factor externo, .

Esza situación es la que define las características 1

de inestabilida2 que abren p a ~ o al "Estado de compromisott.

Es esta forma de Estado la que abre las puertas de la emergen-

cia política a 12s clases populares. AS?, la nueva legitimidad I

se busca fuera de los grupos dominantes, a través de alianzas

populares con sectores de las clases dominadas.

En la situación de compromiso, el Estado parece -

alejarse de los intereses inmediatos en pugna y tender a desem-

peñar el rol del árbitro que dirime los conflictos entre los - -

grupos dominantes, Además, por su mismo carActer, su base

. S administrativa tiende a ampliarse. En el caso brasileño, este

.. proceso se llevó a cabo al calor de la lucha contras las fuer-

zas oligárquicas y con el propósito de plasmar el Estado-

~ación.

Durante el período de Vargas, los sectores popu-

lares pasaron a incorporarse al nivel del Estado y por ende

a legitimarlo a través de un proceso de democratización por

Itvia autoritariau. Pero es preciso anotar que los sectores

populares más favorecidos por la política varguista son los

sectores urbanos. La persistencia de esta tldemocracia de

masastt se explica porque el proceso de industrializaci6n no

pudo independizarse de la influencia del mercado externo y su

dependencia del capital e:,tranjero fue constante,

La adhesión de las masas latinoamericanas a los

movimientos populistas no se explica por la ausencia de ex-

periencia urbana o de clac: sino por un tipo especial de ex-

periencia enraizada en las condiciones propias de la forma-

ción social de los países dependientes. La tan mentada rapidez

de los procesos de urbanizacj.Ón en ~rnérica Latina no fué' su-

perior a la vivida por las sociedades europeas actualmente

desarrolladas. dem más, la importancia de los componentes ru-

rales en las migraciones campo-ciudad no debe ser exagerada.

La presencia de migrantes venidos directamente del campo en la

composición de la población de las grandes ciudades no es tan

grande como generalmente se supone, y una parte bastante impor-

tante de los migrantes de origen rural pasa por experiencias

urbanas en centros menores antes'de llegar a las grandes

urbes. Por otra parte, el pasaje a una actividad u-bana

en una gran ciudad es más probable cuanto mayor sea el nivel

n i de urbanización del migrante o de la región de la cual éste

proviene, incluído tambien lo que podría denominarse la "urba-

En síntesis,. no es posible explicar el comporta-

* miento de las clases populares en las sociedades dependientes

simplemente por su llinexperiencia urbanaw o por suflfalta de

conciencia de claseI1.o por "inexperiencia políticau. La

explicación iebe centrarse en las distorsiones que el funcio- m . namiento de un sistema capitalista dependiente - en pasaje 8 a una etapa superior de crecimiento de las fuerzas productoras -

5 crea sobre la formación de dichos grupos.

En ese proceso se genera un vacío de poder por

a cuanto los nuevos grupos dominantes urbanos carecen dfl poder

suficiente como para desplazar a la vieja oligarquía de su

situación de dominio. S i bien ella vé perder su antigua

situación de predominio económico y político absoluto - por a cuanto a nivel de lo político su poder se debilita - sigue sien-

1

do de enorme peso en el campo económico. Los nuevos grupos e

empresariales y las clases medias no consiguen dar nacimiento

a proyectos sustitutivos viables. En ese panorama irrumpen las S nuevas clases populares surgidas como consecuencia del desa-

- - rrollo urbano e industrial. Diversos grupos sienten la nece-

- S sidad de incorporarlos al juego politico y, en definitiva, dada

la ausencia de una fracción de clase hegemónica entre los grupos

dominantes, serán las clases populares las que constituirán

una de las bases del poder personal de los gobernantes le-

gitimarán en última instancia al Estado mismo,

La irrupción de las cla~es populares aparece li-

gada entonces a las nuevas condiciones creadas a consecuencia

de la crisis oligárquica. La existencia de yn equilibrio ines-

table entre los grupos dominantes hace que ninguno de ellos

pueda 'asumir, como expresibn del conjunto de la clase, el con-

trol de las funciones políticas. Ello provoca la personaliza-

ción del poder, la imagen de la soberanía del Estado por sobre

la sociedad en su conjunto y la necesidad de participar de las

masas populares urbanas. Se constituye así un "Estado de masasff.

A modo de conclusiÓn, los análisis sobre el po-

pulismo señalan que toda política populista paga un precio por

la adhesión popular: debe asumir, en lo político, la demacra-

tización del Estado y, en lo económico, la expansi6n del con- . -

sumo (aumentando a lo menos el nivel de empleo). En otros

términos, se debe garantizar cimyltáneamente el ritmo del de- .. sarro110 económico y social, lo que supone compatibilizar

desarrollo económico y desarrollo democrático, tarea que la ,

misma alianza es incapaz de realizar.

Resumiendo lo expuesto hasta ahora el esquema de

industrialización capitalista (proceso de sustitución de im- a

*. portaciones, crecimiento "hacia dentrof1 en reemplazo del cre-

, cimiento "hacia afQeraff característico del período anterior a . -

la crisis) ensayado a partir de la crisis de 1930 p trae apa-

rejado una forma'de dominación política que se expresa en un

tipo de Estado en el que los diversos sectores dominantes no

logran ejercer una hegemonía definitiva sobre las otras, lo

que obliga a una serie de compromisos y a establecer alianzas

con. los lvsectores medios1I emergentes y consolidados a raíz

del nuevo e3quema económico. Por otro lado, la irrupción

de las masas populares y su presión sobre el esquema de domi-

nación, llevan al Estado a una serie de concesiones tanto en

el terreno de reivindicaciones sociales como políticas y a

intentar establecer formas de articulación de esta presencia

y participación de masas. Ello no quita que vastos sectores

populares específicos queden al margen aún de este proceso.

Este esquema arrastra consigo una serie de contra-

dicciones y se basa en equilibrios precarios que sólo pueden

tener éxito en coyunturas econbmicas en que los factores ex-

ternos son favorables. Cualquier cambio desfavorable en tales

factores afecta a todo el sistema, dada la dificultad de éste

de adaptame debido a'los compromisos contraídos con los diver-

sos grupos y actores sociales con capacidad de presión.

Hacia la década del 60, el, agotamiento del esquema

económico que sustenta la.dominaci6n política descrita y la

presión creciente de masas populares organizadas políticamente,

obligan a un Último esfuerzo de los Estados de comprqmiso, co-

nocido como el proyecto llreformistall o lldesarrollista~ de la

década. Sus objetivos eran la obtención de un desarrollo

económico que incorporara a las masas y zonas marginadas a los

bienes y servicios propios'de la rlcivilizaciÓn modernati, que

extendiera la participación de las grandes masas en el proceso b

de toma decisiones y que resultara en una creciente autonomía I

= z

en relación al centro hegemónico constituido por los EE.UU.

La dirección de este proyecto I1reformista1l de los sesenta, :. cuyas metas fundamentales eran las descritas, debí- ser asumida

5

por los elementos nprogresistas" de la burguesra "nacional1I

en alianza con elementos de la burocracia civil o militar.

Tales sectores se suponía eran capaces de establecer alianzas

con las vastas capas populares llmarginalizadasll y de hacer

pagar un precio necesario a las oligarquías tradicionales con

el.fin de obtener un desarrollo I1nacional e integradoI1. De

alguna manera tales metas quedaron consagradas en la Carta de

Punta del Este y en los principios de la Alianza para el Pro-

greso, pero sería un profundo error confundir las expresiones

políticas nacionales del 'Iproyecto reformistan con una simple

prolongación automática de tales manifiestos.

Lo que interesa retener aqui es que el "proyecto

reformistan es parte del Estado de compromiso y que las po-

líticas a que da origen significan un nuevo impulso a la

expansión y modernización del aparato estatal, en La medida

misma que se trata de "incorporarI1 nu~vos sectores a los bene-

ficios económicos, sociales y políticos y dado además, el

característico crecimiento por "agregaciónf1 del Estado en

&&rica Latina.

LO cierto es que e l terminos de sus propias metas,

las espec-iativas en torno al llproyecto reFormistaI1 se frustan

al final de la década. Pese a que las (agraria,

educacional), al@ efecto tuvieron en la relativa, I1incorpora-

ciÓnt1 'de sectores lleiarginadosql, se consolida el modelo de

crecimiento I1excluyeri te y concentradortt , las perspsct ivas democráticas ceden paso a regímenes de corte autoritario y

represivo y se e~tr~cturin nuevas formas dedependencia que

hacen ilusa la autonomía de las decisiones nacionales ante el

predominio cada vez mayor de las grandes empresas transnaciona-

les que articulan una nueva alianza con los Estados nacionales

como principales interlocutores.

Las reformas, promovidas por el mismo Estado de

compromiso, mostraron ai desnulo sus contradicciones, pues

los mismos sectores que se identificar8n con tal ~stado y las

promovieron o aceptaron, sintisron luego amenazados con ellas

sus privilegios o su estabilidad. Las espectativas creadas

por el proceso industrializíidor, entonces, y la creciente

presión popular originsron el quiebre del pacto ahí cuando

las factores externos de la ~o~y-untura económica hicieron cada l

vez más dificil conjugar las demmdas que los diversos grupos , .

y actores sociales, emergentes o consolidados, haclan al

Estado. El proceso de industrialización capitalista no permi-

tía una reproducción anipliada de excedentes, sino que origina-

ba una redistribución regresiva incompatible con las demandas

crecientes de,grupos cada vez mas amplios. :ara paliar esta

situacicn, uno de los mecanismos utilizados con preferencia

fue la inflación, la que también tenía límites imposibles

de superar,

La crisis del Estado de compromiso permite vis-

lumbrar sólo dos alternativas, que pudieron también darse como

secuencia.

La primera era el cambio en el contenido de clase

de la dominación, intentada en Chile en 1970 con la conquista

del Gobierno por parte de la alianza de los partidos de clase

obrera y de pequeña burguesía radicalizada a raíz del proceso

reformista. ~ q u í se da el caso, enunciado en la ~ntroducci¿h,

de enfrentamiento de un proyecto político de transformación * *

U sustancial de la sociedad "desde el Estadon, con el mismo apa- t

rato 3stata1, lo que genera una cierta situación de lldisoluciÓn

progresivatt del Estado. La incapacidad de generar alianzas

amplias más allá de los sectores populares, que permitieran

la estructuraciÓn de un nuevo tipo de Estado, lleva a que ciertos

componentes del aparato de Estado, sobre todo el militar, se

autonomicen y se unan a las fuerzas sociales afectadas por el

proyecto de lldemocratizaciÓn no capitalista" para ponerle

término y abrir paso a la segunda alternativa. (~amero, art.

cit.).

* Esta segunda alternativa, más corriente y actual-

, mente vigente en muchos países, consiste en la emergencia de

un Estado de carácter autoritario - excluyente, con un pro-

grama económico de "profundización y modernización dcl capi- t.

talismo dependientev; que opera por exclusión económica y social

de vastos sectores incorporados en el período anterior y por

el silenciamiento de su expresión organizacional y politic?

a través de la eíiminación o sometimiento de ésta; cuyo

núcleo hegemónico está formado por una alianza entre el poder

militar, la burguesía monopólica nacional I1privadatt y ele-

mentos de tecnocracia y burguesía llpÚblicau, todos el'os a

su vez en alianza con el capital monopólico extranjero de las

corporaciones transnacionales; y que cuenta si no con el

apoyo explícito y movilizado de los Itsectores mediosu, al

menos con su silencio pasivo y su terror traumático ante la

dinámica en que podía desembocar el proceso reformista. Tales

parecen ser los rasgos centrales del nuevo tipo de ~stado

emergente en ~rnérica Latina, cualesquiera sean los nombres a con que se le designe. i

Para los efectos de nuestro estudio interesa in-

sistir en algunos de estos rasgos. No se trata de detenernos,

en el análisis de las determinantes económicas del prloyectp

político (término del proceso de ltindustrializaciÓn fácilt1,

requerimientos de grandes inversiones industriales con plazos

de maduración que exigen llestabilidadll, reorientación de los

intereses del capital extranjero hacia la industria, etc.), sino

más bien en las características y consecuencias de la solución

política.

Para los actores econbmicos dominantes, los pro-

cesos sociopolíticos del Estado de compromiso generaban una

proliferación de actores sociales con una excesiva car~tidad

de demandas que interferían en la lógica de la acumulación

necesarig para el nuevo model~ ,de capitalismo, La existencia

y presión de tales, actores y demandas, con las crisis y con-

flictos po1iticos:a que daban origen, llevaban implícita una

amenaza al orden social establecido. De modo que una "modere

nizaciÓnn y adecuación del capitalismo nacional a las tendencias

contempor6neas del sistema, requerían condiciones tales pasa la

acumulación que se hacía mecesario eliminar de raíz 'las inter;

ferencias loredistrib~tivas~l o wparticipacionistasu del período

anterior. ELLO sólo es posible con el concurso de las ~uerzas

Armadas, icorno el finico actorlcon'la fuerza necesaria para

realizar la llrupturaol y garantizar .el nuevo ltordenlt.

Las "primeras medidasu que siguen a la ruptura a

través de la fuerza militar del Estado de compromiso, confirman

lo anterior: .vdisci,plinmienton de la Euerza de trabajo;

término de 1 las demandas "excesivast" o"rematurasfi de ' part ici-

paci6n de las clases populares; supresión de la autonomía de

las organizaciones de clase ;, eliminación de ,elecciones y par-

tidos políticos, que erqn canales de'transmisión de demandas

pop~lares;,~~lirnpieza~ del mercado de productores uine£icieatesn

pPomovidos al amparo de Xas polí~ticas 'públicas. Es decir,

nestabilizaciÓnu necesaria para articular los nuevos me~an~smos

de acumulación. (01Donnel1, 65).

El esquema social emergente de la "rupturall

presenta dos elementos principales de legitimación. En primer

lugar, el "desarrolloH, reducido a un concepto de pura efi-

ciencia económica, y visualizado como un largo lftiempo econó-

mico" que pospone el Iftiempo socialI1 y se contrapone al "tiempo

políticofl el que se posterga para un futuro indefinido, cuando

la sociedad ya esté flsaneadalf. En segundo lugar, la I1seguridad

nacionalf1 concebida en términos de "destino de gran naciónn,

arruinado por la ffdemagogia y la politiqueríall, y de preser-

vación de este destino histórico contra la amenaza del enemigo

interno representado por lllos agentes del comunismo inter-

nacionalfl. Por primera vez, la ideología de legitimación

cuestiona la idea de democracia y la identifica como un gérmen

de decadencia y corrupción.

Ya se trate de un modelo de nacionalismo

en el que el Estado juega un rol importante en la inversión

y el control de determinadas áreas y fija ciertas flcondicionesm

a su interlocutor extranjero, la empresa transnacional, o ya

se trate de un modelo de ltnacionalismo políticoff en que se

disocia el elemento político, reservado al Estado, del ele-

mento económico, reservado a las fuerzas del mercado libre;

en todo caso el Estado emergente es u-n.Estado de exciusibn.

Pero a diferencia de la exclusión del Estado oligárquico,

ésta opera ahora sobre masas que habían sido mincorporadasn en

el período anterior, es decir, sobre masas movilizadas políti-

camente; por lo que la dominación no puede tener como base en

el corto y mediano plazo - es decir, mientras transcurre inde- i i finidamente el "tiempo económicow - sino el recurso directo a . =

la coerción,

I

Lo dicho hasta aquí no pretende ser sino una re-

capitulación que provee un marco general de comprensión, y

en ningfin caso Una descripción de situaciones particulares. . ,

Su carácter abstracto no da cuenta de tales realidades Par-

ticulares, las que no sigden necesariamente el hilo conductor 1

que aqui se ha,esbozado ni las fases delineadas. Por el

contrario, las diversas "realidades nacionaleslI siguen algunas

de estas fases, se saltan otras, combinan rasgos de una y

otra, etc. El carácter un tanto llunilinealll y claramente sim-

plif icado de lo aquí expuesto permite sólo destacar algunos

rasgos que nos hagan más comprens$ble el análisis de las po-

líticas sociales. I

2 - Estado y políticas sociales: algunas consecuencias.

- i

El estudio de las políticas sociales adquiere re-

levancia a partir del quiebre de la dominación oligárquica, 2

pues además de las consecuencias estructurales que acarreó, t

significó la inclusión de nuevos sectores sociales cuya pre-

sencia implicó la necesidad de dar satisfacción a un nuevo x

tipo de demandas, o, al menos, la extensión de aquéllas re- . servadas para una obligada minoría, en especial, aquellas de

.carácter político y social que dieron cuenta de la nueva situa-

ción que se estructuraba asnivel global. Ello llevó al cre- t

I 8 1

cimiento del aparato estatal y a la creación en su seno de 3

)

instituciones específicas encargadas , de implementar las poli- i: *

ticas que respondieran a las nuevas demandas. 4

La emergencia del nuevo tipo de Estado autori-

tario excluyente tiene al menos dos consecuencias desde este

punto de vista. En primer lugar, una reversión de las ten-

dencias ~participacionistasrl o ftredistrlbutivaslt y, por lo

tanto, una restricción del alcance de Ias políticas sociales

justificada en términos del "costo socialIf necesario para

sanear y estabilizar ia econoinía y "crear las condiciones del

desarrollor1. En segundo 'lugar, un reordenamiento que intenta

ser rfmodernizadorfr, asociado a la tendencia restrictiva, de

las instituciones estatales encargadas de la ejecución de tales

políticas.

~i contexto reseñado permite entender por qué la

acción del Estado no constituye simplemente un I1hecho neutraln,

sino que debe ser comprendida como expresión, mediatizada por

el nivel de autonomía relativa del aparato estatal, de una deter-

minada articulación de clases y grupos sociales.

AS?, las políticas sociales tienen un papel y un

significado fundamentalmente rtpolíticou, en la medida que ex-

presan, por un lado, la capacidad de lo- diversos sectores do-

minantes en el Estado de incluir intereses pllopios y de otros

sectores sociales con el fin de consolidar alianzas políticas y

reproducir y legitimar de este modo el sistema de dominación

y, por otra lado, las llconquistasw impuestas por lás clases

dominadas a través de la lucha de clases. Este último aspecto

de la doble significación política de las políticai sociales,

aparece a veces olvidado en los análisis que enfatizan el carácter

de la dominación y descuidan su contrapartida: la lucha de

las clases en el campo de esa dominación.

A partir, entonces, de las políticas formuladas

por el aparato estatal, es posible recuperar el nivel demanda

de los distintos sectores sociales y la forma y contenido que

tales demandas asumen y de qué manera son implementadas. AS^,

el conocimiento de la orientación que se le dé a la política

estatal, permite establecer las características principales

del esquema de dominación vigente, pero también el nivel al-

canzado por la lucha de clases en la imposición de conquistas

por parte de las clases dominadas. La articulación de ambos

aspectos, tipo de alianza dominante y niv3l de lucha de las

clases dominadas, es el que definirá el alcance de las políti-

cas que se implementan. Por ejemplo, en la experiencia popu-

lista, en el que la presencia de los sectores populares es im-

portante, hasta dónde sus reivindicaciones son satisfechas de-

pende en gran parte de las condiciones en que participan de

la alianza; su situación subordinada los hace depender en gran

medida de los grupos o sectores que los I1representan", por lo

que el tipo de demanda y su eventual satisfacci6n deben acomo-

darse a los intereses y demandas de dichos grupos.

Ligada'a la doble significación política de las

políticas sociales, la

permite destacar otras

En primer

pecialmente durante el

naturaleza del Estado en ~rnérica Latina

dos dimensiones que las caracterizan,

lugar, su carácter lluniversalistall, es-

periodo de incorporación de nuevos y

vastos sectores a la vida social y política, En efecto, ellas

aparecen ligadas a la culminación del proceso de constituciÓn

del ~stado-~ación, es decir, a la extensión de la ciudadanía

m& allá de su componente puramente I1civilW y complementando su

componente npolíticon. Este aspecto wuniversalistall constituye

al mismo tiempo su rol reproductor del sistema social por "ex-

tensiónq1 de sus fronteras.

A nivel ideológico, la significación lluniversalists.~

de las políticas sociales está asociada a la idea del Estado de

Bienestar Social, como ha señalado Cardoso (48): "Bien o mal,

la idea de Estado de Bienestar Social pasó a formar parte

del frontis ideológico rde todos los Estados. Ello derivó del

a reconocimien$o crítico de que las riquezas de las sociedades w

precisa de un principio regulador de su distribución, como a

í e del hecho inesperado tal vez de que el desarrollo tecnoljgico,

especialmente en el área de las comunicaciones sociales, genera- r

lizÓ la cuestión específica de la lqresponsabilidad politican - b y tornó insuficiente el análisis liberal que suponía una rela-

ción entr; ciudadanía (y por \lo tanto, educación y conciencia t .

social individual), organizaciones partida;-ias y formas esta-

tales. De algún modo, las elites educadas son presionadas,

afin en regímenes autoritarios y elitistas, en términos de la

responsabilidad del Estado (de las propias, en gran medida)

por la existencia, a nivdl que trasciende las fronteras nacio-

nales, de una l'cuestiÓn de legitimidad social...... I I

9

Un hecho que merece destacarse a este respecto es

que muy a menudo la movilización de sectores medios y populares,

especial~~ente en las experiencias de corte populista, ha tenido

come bandera política la ampliación de las políticas sociales como

forma de participación e integración social. .A modo de ejemplo, e

la experiencia del Frente Popular en Chile en 1938, movilizó a

vastos sectores por la conquista del derecho a la educación, . * *

siendo el slogan más repetido por el candidato presidencial triun-

f ante, Pedro Aguirre Cerda, qtgobernar es educartt. ~ambién la

funcibn económica, de dinamización del mercado interno, de

algunas políticas sociales, posee este rasgo ttuniversalistatt,

por cuanto se mantiene una distribución selectiva en benenficio ,

de los sectores mejor ubicados en la estructura social. I

El aspecto qlparticularistat' de las políticas so-

ciales constituye la Itotra caraH de su signifi'cación y proviene I

m

del favorecimiento de determinados grupos sociales, encubierto I

por una ideología universalista que legitima y encubre la do- - %

minación política y la exclusión de otros sectores. J

En efecto, siendo el Estado el lugar donde se ex-

presan las alianzas y acuerdos políticos, las políticas sociales - . por mucho tiempo - fueron esgrimidas a nivel programático por los partidos representativos de los sectores medios como ele- 0

- .. mentos fundamentales de una 11 denocrát izaciÓn" de la estructura z

social, encubriendo y atenuando así las contradicciones más

primarias del sistema de dominación. El exámen de la evoluci6n i

de dichas palíticas proporciona algunos indicios del desarrollo d

1 . 1 <

del compromiso político. En un comienzo, ellas beneficiaron cas? *

exclusivamente a los propios sectores medios y a aquellos sec- -S

tores populares m6s organizados, fundamentalmente urbanos. Con 2 .

el tiempo, la necesidad de integrhr 2 otros sectores como forma

de mantener el status de la dominación, unjda 2ialécticamente a

la presión de sectores popula~es organizados, llevó a extender

el alcance de las pollticas aunque manteni6ndose la mejor posi-

ción relativa alcanzada por los sectores medios (lo que se

verifica al analizar las políticas en si). Con todo, prevalece

durante largos periodos la esrclusiÓn de determinados sectores,

hecho que en el Estado de comproniso se explica en la medida

que el traspaso del límite de la capacidad de inclusión pone en

psligro la estabilidad, y quz en el nuevo tipo de Estado autorita-

rio se justificz. en thninos del ltcosto socialtt.

Un hecho soDre e1 cual se insiste a menudo es el

cardcter urbano de los grupos sociales que protagonizan la

acción olít tic^ y se Seneficim con su.s resultados. Esto es -

coherente con e1 carácter relativamente exrliayente del proceso

social latinoamericano respecto a sectorec campesinos y uibanos

marginales, Esta si-tuac5.6~ de participación diferenciada ha

tenido sin duda algunas zitenuaciones, sobre todo en ia década

del sesenta, para algunos países; pero en todo caso ella origina

que determinadas políticas destinadas a favorecer a ciertos grupos

sociales, por la necesidad de articularlas a nivel nacional, no

signifiquen sino un ~eneficio bastante residual para aquellos

sectores excluidos, AS:, rn~chas de las políticas redistributivas

impulsadas por los sectores medios han ido más en su beneficio

que en el de los sectores populares, Esto debido a que defi-

niéndose y ejecutándose ias políticas sociales a nivel del aparato

del Estado, son los sectores presentes en 61 los que pueden

fortalecerse y desarrollarse de modo importante, constituyendo

las políticas estatales también un modo de reproducirse,

Lo anterior apunta a otro de los rasgos "parti-

c~laristas~~ de las políticas sociales, ligado a los procesos

deqldistorsiÓnn de los objetivos de d~terrninadas políticas en la

dinámica de su ejecución. AS?, ciertas políticas que se pro-

claman en beneficio de los sectores más desfavorecidos, son en

el curso de su desarrollo, lldesviadasll, normalmente por grupos

operantes dentro y fuera del aparato del Estado, y terminan

beneficiando sectores sociales muy distintos a los declarados por

los objetivos iniciales. Tal es el caso de polític~~s habitacio-

nales como la chilena en el gobierno <Le Jorge Alessandri y

brasilera en el gobierno de Castello Branco (cardoso, 48).

Un último rasgo llparticularistall de las políticas

sociales que nos parece relevante por su significación en los

procesos políticos, es su utilización eventual en la ~~inducción~l

por parte del Estado de movimientos sociales, comprometiendo su

apoyo debido a su escasa autonomía, al menos en sus fases ini-

ciales, Las políticas habitacionales en sectores marginales

urbanos y algunas políticas sociales llagrariasll proveen un

buen ejemplo de ello.

Digamos para t ermixiar que lluniversalisrnou y

llparticularismoll de las políticas sociales están presintes en los

períodos llinclusivistaslt del proceso politico latinoamericano,

como dos caras de una misma moneda, pero que en la fase de

reversión, propia del nuevo tipo de Estado autoritario -

excluyente , el elemento universalista tiende a desaparecer en la ideología del ucosto~social y el sacrificio necesarioff, sia

que esto signifique que los rasgos payticularistas dejen de

existir; por el contrario, en el caso de ciertas políticas,

como la educacional, ellos son asumidos explícitamente por los

grupos dominantes en el Estado.

C A P I T U L O S E G U N D O

LAS P O L I T I C A S SOCIALES

El an&lisis de algunas políticas sociales que pre-

sentamos en este capítulo dista mucho de contemplar todos los

elementos que un estudio del tema, desde la perspecriva y

orientaciones apuntadas ,n el capítulo anterior, debiera con-

tener. En las Conclusiones intentaremos sistematizar tales

elementos, El carácter general y exploratorio de este trabajo

y la naturaleza de la información disponible s61o permiten una

aproximación muy tentativa al tema.' La información con que se

contó generalmente proviene de fuentes oficiales, de ahl ciertos

rasgos que no permiten su confiabilidad absoluta. Por otro lado,

ella no es hornogenea ni por paises ni para diferentes períodos.

Todo ello dificulta el análisis comparativo. Por otra parte,

los diversos rubros considerados presentan entre sí también un

desequilibrio de información, de ahí que el tratamiento de las

distintas políticas, si bien trata de seguir un hilo conductor

común, adolece también de una falta de homogeneidad en la dis-

cusión de sus elementos más relevantes para la comprensi6n de su

significación socio-política.*

* Una síntesis de esta información más general puede en- contrarse en los dos cuadros-~esúmenes Anexos.

Las Notas de los cuadros corresponden en general a los documentos de los que fueron extraídos y que se citan cada vez.

Los límites anteriores sólo pueden ser superados

por investigaciones que trabajen con datos de primera mano,

es decir, que generan nuevos datos de acuerdo al esquema de

an5lisis esbozado, lo que excede con largueza las posibili-

dades de este estudio, que debe entenderse como una primera * .

aproximación desde uga.determinada perspectiva.

1 - La ~olitica de Seguridad Social.

A. La Situación Latinoamericana. (+)

LOS actuales sistemas de seguridad social en 5 América Latina están precedidos de una larga serie de ante-

#

cedentes históricos que examinaremos brevemente, 1

Antes de la aparición de los sistema de previsión

social obligatoria, las ideas de asistencia y beneficencia pre-

c valeclan como mecanismos públicos o privados de amparo a la

población necesitada. En forma paralela, el movimiento mutua- i -

lista - fundado en la asociaciÓn voluntaria o en la solidaridad gremial - di6 origen a un desarrollo diverso de entidades pre- visionales, aún en vigencia en algunos países, y que se orientan , a la protección de determinados riesgos, en especial

enfermedad y maternidad, y al otorgamiento de subsidios en

caso de muerte del sostén familiar. Ya en 15 organización de

(*) La información de esta parte está basada en el trabajo de Ricardo Moles ''Seguridad Social y Pla- nif icación Nacional1I, Documento. ~Gxico '1967. (64).

estos sistemas se observa un financiamiento basado en el

aporte de los afiliados, sin perjuicio de que en algunos casos

se cuente con subsidios oficiales, primer paso de la partici-

pación del Estado en el sistema.

A.1. Significado ~ocioeconÓmico y ~olítico

de la Se~uridad Social.

En general, Los primeros intentos de desarrollo

de políticas de seguridad social tienen que ver con el cre-

ciente grado de organización y presión que van 'desarrollando

diferentes grupos de trabajadores: marítimos, obreros de em-

presas extractivas, etc.

AS?, los primeros países en que'la seguridad

social es adoptada como polltica y sancionada legalmente son

aquellos del cono sur (Argentina, Uruguay y chile). Ello

coincide con una época de gran significado político; en efecto,

en dichos países se asiste al derrumbe de una forma de domina-

ción - la oligjrquica - y al intento, a partir de nuevas alianzas, de establecer una forma de dominación de reemplazo, En esta

situación, los sectores medios se alzan como elemento estratégi-

co que, a la vez que mantienen la hegemonía de los sectores

oiig6rqi~icos, permiten - en una suerte (le "aperturaw - la reivindicación de los sectores populares organizados, en espe-

cial de los de carácter urbano. De este modo, la legislación _ . - - -

, social obligatoria aparece como un hecho claramente' político, en un período (alrededor de los años 20) en que la crisis es

profundazen los países mencionadas; ella permite legitimar

S la nueva situación a trav6s de medidas como el inicio y desa-

rrollo de la seguridad social que, entre otras cosas, de cuenta 3

del nuevo llarregloll socio-político en vigencia. 7

En Brasil, este fecómeno es un poco más tardío

(década del 3 0 ) y su desarrollo posterior es menor al. alcanza-.

do en los países pioneros. Otro grupo de países, como Colombia,

~6xico y Venezuela, inició sus politicas en la &cada del 40

con un alcance bastante limitado en extensión y profundidad,

aunque de mayor racionalidad debido a una menor presión de los

sectores involucrados. Finalmente, los países centroamericanos

y otros culminan, en la década d.el 40, con la implantación de

políticas que debido, entre otros aspectos, ak escaso nivel

de desarrollo socioeconÓmico alcanzado, apenas cubren sectores

de empleados pfiblicos y privados y algunas categorias de obreros

urbanos.

i El rasgo marcadamente político del desarrollo de

la seguridad social lo muestra la exclusión sistem&tica~ de los

sectores rurales, aún en países con abrumadora mayoría de

población agraria como Colombia; esto se correlaciona de modo

perfecto con la marginación de dichos sectores de las diferen-

tes alianzas socio-políticas hasta por lo menos la década del

60.

Desde el inicio sc observa que determinados

grupos sociales (empleados pdblicos, profesores, militares)

fueron desarrollando regímenes de pensiones c cajas de previsibn

con diferentes grados de posibilidades en cuanto al financia-

miento y qivel de prestaciones, lo que determinb una marcada

desigualdad que,se mantendrá con el correr del tiempo,

Esto es especialmente notorio en aquellos países

del cono sur, en donde la participación social y'

, política de los sectores medios y populares urbanos es mayor

y de un carácter cada vez más permanente. Son precisamente

estos países los que han alcanzado un nivel más alto, como lo

ilustra la contribución combinada empleador-empleado a partir

del salario (es decir, aquella parte de éste con que ambos

concurren al fondo previsional): Chile fluctúa entre el 42 y

44%, Uruguay varía del 39 al 45%, Argentina del 12,5 al 33% y

Brasil tiene el 22%.

Desde un ángulo complementario, señalemos que en

Chile existen 14 regímenes previsionales diferentes, lo que enfa-

tiza la existencia de dxferentes capacidades de presión como

uno de los rasgos definitorios de la evolución del sector.

Por otra parte, para la protección de los asala-

riados del sector industrial se organizan en ~rnérica Latina los

programas de política social conocidos como seguros sociales segfin

el modelo típico de los paises europeos. En un comienzo, la

adopción de los seguros sociales está circunscrita a los sectores

directamente ligados a la producción, aunque se reconoce la

extensión progresiva del sistema a'las demás actividades eco-

nómicas. De este modo, el trasplante dc los seguros sociales

clásicos de los países más desarrollados sÓlo'favoreciÓ a

una parte reducida de la económicamente activa, pos-

tergando indefinidamente el problema para la gran mayorla de

los trabajadores: Posteriormente, en la medida en que los

sectores laborales industriales fueron incrementando su nivel

de organización y su nivel de participación política, ejercieron

presibn para la extensión de los beneficios previsionales a

todos los grupos laborales, Sin embargo, aún hoy en los países

de.Arnérica*látina, no han alcanzado la máxima generalización,

observ&?dose una gran cantidad de sectores excluídos de los dis-

positivos cl&sicos instaurad~s, como ya hemos c,ornentadd.'

De esta manera, subsisten en alguno2 países sistemas . . .-.- - - -

diferentes de protección sin que se haya logrado una unidad le-

gislativa y económica del derecho previsional, A Ú ~ así se re-

conoce explícitamente que los derechos de la segupidad social

son derechos sustantivos de la persona o del trabajador y por

ende,' la transferencia de la responsabilidad individual a un

sistema de responsabilidad colectiva.

Al examinar la situación presente vemos que los

países latinoamericanos han adoptado el principio c-e la segu-

ridad social como derecho del trabajador en cuanto ejerce una

profesión o paga cotizaciones durante el ejercicio de ésta,

Sólo en escala mínima, la protección se organizó sobre la

base del principio fundado en el derecho del individuo como

miembro de una sociedad: por ejemplo, el sistema de salud de

Chile.

Como consecuencia, en la actualidad la protección

cubre fundamentalmente a la población asalariada estable que es

una minoría dentro de la fuerza de trabajo en ~rnérica Latina.

La estructura económica de los países de la regi6n muestra que

en conjunto un 50% o más de la población económicamente activa

se dedica a actividades secundarias o terciarias, no constituyen-

do siempre los asalariados una mayoría de la población urbana

econbmicamente activa y estando muchas actividades terciarias

excluídas de sistemas previsionales (cfr. Cuadro No 1 Anexo).

A.2. Algunos Rasgos de las olít tic as de

Seguridad Social.

A.2.1. La posición de los Diferentes Sectores.

La situación ya descrita muestra a un sector pri-

vilegiado que, además de tener las mayores garantías' en la

legislación del trabajo y un mayor nivel de vida dentro de la

población económicamente activa, se beneficia en mayor medida

de la seguridad social al proyectarse la carga del sistema por

igual sobre los sectores excluidos a los sectores que reciben

una protección inferior. Esto, evidentemente altera los

fines redistributivos del sistema.

Si examinamos el comportamiento de las cargas y

las implicaciones de los regímenes de financiamiento, puede

aclararse mejor el problema.

Las contribuciones patronales, que consisten en

un porcentaje de la nómina de salarios pagados por las empresas,

se transfieren a los costos de producción como complememto del

gasto de mano de obra; es decir, en Últirpo termino, se traslada

a los precios y recaen sobre los consumidores. dem más, el

empleador puede desviar esta incidencia a la negociación de

los aumento3 de salarios en Cuyo caso, la carga es soportada

directamente por el trabajador,

Las cotizaciones de los trabajadores son deducidas,

a su vez, de las demandas de alza de salarios, provocando el mis-

mo efecto de la transferencia anterior. El Estado, por su

parte, incluye estas obligaciones en el sictema impositivo y su

efecto varia según la estructura tributaria.

En general, en laxmayoría de los países latinoameri-

canos, los regímenes fiscales son regresivos dado que la carga

incide principalmente en los sectores de ingresos f3jos que

no pueden, a su vez, transferir las cargas. M& a6n, al man-

tener topes fijos bajos en los salarios asegurqbles, el sistema

está siendo financiado en mayor proporción relativa por los

sectores de salarios más bajos. Si se piensa que los regímenes

se financian además con aportes del Estado y que,e~t~s aportes _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - - - . - - - - - - - -

provienen de la producción en general, también los sectores que

no tienen protección están contribuyendo a la seguridad social. i ' , I '

Vale deciq, aquellos Qaba jadores que-, *ieuien ingse-

sos fijos soportan la mayor parte del financiamiento de los

regímenes fiscales por su incapacidad para apelar a algún meca-

nismo de .transferencia. Del mismo modo, al mantener bajo el

límite de los salarios cotizables, los ingresos por sobre el

límite no son objeto de descuentos y por ende mientras mayor

es el nivel de ingreso, menor es su aporte relativo por

concepto previsional.

En slntesis, puede decirse que en ~rnQrica Latina

la redistribución del ingreso en,el sentido horizontal es muy

limitada, principalmente de los activos a los pasivos y que

la redistribución vertical es nula. En los hechos, las cargas

del sistema inciden en el alza de las mercaderías que es asumida

por todos los. consurnidore-s y constituy? un freno al aumento ae

los salarios directos.

Las dificultades que se alzan para la extensión de

la seguridad social y la instituciÓn de un régimen finico para

toda la población son bastante grandes. Es por ello que la

redistribución de la renta nacional desde los sectores econb-

micamente fuertes a los más débiles no se ha logrado y sólo se

perciben transferencias de los ingresos en el sentido horizon-

tal antes mencionado.

A.2.2. Los ~egkmenes Financieros.

Las bases del financiamiento varían segun las con-

tingencias o ramas de la seguridad social. AS$ para las con-

tingencias a corto plazo (enfermedad, maternidad, riesgos pro-

fesionales, asignaciones familiares y desempleo) se aplica el

sistema de reparto en el que se dá una total equivalencia entre

los ingresos y los gastos, por lo general "en el ejercicio anual.

Dentro de este sistema <e incluye además la formakión de un

fondo de contingencia que sirve como elemento estabilizador

frente a las fluctuaciones coyunturales. Pero esto es más en

la teoría; el desfinanciamiento crónico de aigunas ramas o el

incremento constante de los gastos referidos a las prestaciones

médicas lo impiden.

El financiamiento de las ramas a largo plazo (vejez,

invalidez y sobrevivientes) estuvo originariamente basado en

el sistema de capitalización colectiva, el que se viÓ afectado

en los Últímos'años por el impacto de la desvalorización de la

moneda y el creciente deterioro del valor real de las reservas.

Una forma intermedia para el financiamiento de estas contin-

gencias es el sistema de las primas medias escalonadas, que con- 4

siste en dividir el financiamiento por períodos y aumentar en -

cada ano de ellos la tasa de cotización necesaria para mantener

el equilibrio del régimen.

Cualquiera sea el r&gimen de financiamiento adoptado,

la operación final cs siempre la misma: una parte de la pro-

ducción de la población activa se pone al servicio de la inactiva.

En el-régimen de reparto, esta transferencia se efectúa a través

de la renta directa de ios activos y en la capitalización, me-

diante los fondos ac~ulados a lo largo del período de contri-

bución.

Las diferencias que se observan en la distribución

y la tasa de cotizaciones responden a distintos factores: ra-

mas de prestaciones, niveles de éstas, factores demográficos,

factores económicos, límite máximo y minimo de salarios co-

tizables y tipo de régimen financiero. De acuerdo con estos

factores, el valor de las contribuciones en por ciento del

salario en los países de ~m6rica Latina oscila entre .el 2 y el

50% (ver Cuadro NQ 2 anexo).

A pesar de lo diferente de los sistemas en aplica-

ción en los diferentes países, el cuadro nos permite inferir

algunos hechos gruesos. Existe un pequeño nhero de países

(Argentina, Brasil, Chile y ~ruguay) que muestran un mayor

número de riesgos cubiertos y/o un campo de acción más extenso,

con porcentajes relativamente altos de los salarios dedicados

al mantenimiento de la política. En el otro extremo, se ubican

países con riegos cubiertos y camplos de aplicación más res-

tringidos y porcentajes salariales para previsión social de

nivel más bajo, lo que indica el limitado desarrollo de dicha

política en esos países (~aitf., Guatemala, Honduras, El

salvador). Esto se correlaciona perfectamente con las cifras

de la población económicamente activa vinculada a los sistemas

de previsión (Cuadro ~esÚmen anexo).

Pero la incidencia de esta ,carga en la economía no

debe analizarse aisladamente de los demás gastos financieros

qu.e los empleadores y el Estado deben realizar para fines

sociales. Muchas veces, una aplicación ilimitada de la seguridad

social no corresponde a un alivio de tales cargas sino a una

dispersibn irracional y más onerosa de las mismas.

Otro aspecto que requiere.de una revisión es 'el que

se refiere al tope máximo del salario asegurable, .El manteni-

miento de este límite contradice los fines redistributivos de

la seguridad social y se contrapone al principio de solidaridad

por el cual los sectores de más altos ingresos contrihyen a

compensar las prestaciones de los sectores m& modestos. En

cambio, el tope de la cuantla máxima de las prestaciones eco-

nómicas debe mantenerse por una obvia razón de justicia dis-

tribut iva.

E? muchos países de ~rnérica Latina, a pesar de la

limitación de los sistemas de protección, el atesoramiento de

reservas en algunas ramas de la seguridad social, especialmente

vejez, invalidez y sobrevivientes, representa un po~centaje

apreciable del ahorro nacional. La inversión de esos fondos

puede o no tener efectos positivos según sea la aplicación que 6

se les dé.

i

~ . 3 . categorías Sociales Favorecidas y Desfavorecidas ' con las c olí tic as de Seguridad Social.

La inmensa mayoría 3. la población económicamente

activa en América Latina no está protegida por los regímenes

actuales de seguridad social según se desprende de las cifras

del Cuadro No 3 anexo. ~610 ~ h h e , Argentina y presumiblemente

el* Uruguay, tienen más del 5 0 M e la población activa asegurada.

A bastante distanc,ia se ubican Panamá, Costa Rica, Brasil,

Guatemala y Perfi con PO?-centajes entre el 20 y el 30.6. El grupo

de países menos desarrollados en este rubro está constituído

por Bolivia, E31 Salvador, ~aití, Honduras, Paraguay y

~epública Dominicana que no alcanzan a cubrir el 10% de su

población activa. La situación desmejora bastante debido al

escaso número de ricsgos cubiertos por estos países. Este

panoranía revela dos hechos: en primer lugar, las notables di-

ferencias entre grupos de países d5 cuenta del diferente nivel

desarrollo alcanzado en términos globales y, en segundo lugar,

todos los casos, a excepción de la Argentina, el porcentaje

población activa al márgen de la seguridad es significativo,

que está muy vinculado al fenómeno de la stheterogeneidad es-

tructuralH, que examinaremos con algún detalle en la Sección 5

de este capítulo.

El principio de la extensión gradual previsto en

las legislaciones no ha tenido una aplicación regular de manera

que todavía falta alcanzar una efectividad completa de la

seguridad social, tanto en sentido territorial como por grupos

de personas protegidas y de contingencias chbiertas. A esto 1

debe agregarse un núcleo relativamente importante de asalariados

de pequeñas empresas que permanecen fuera del control efectivo

de los organismos de seguridad social debido a las fuertes

tasas de evasión. Esto origina ~désigualdad social y torna

ineficaz las declaraciones jurídicas y políticas sobre el dé-

recho a la seguridad social de los trabajadores o ciudadanos.

<

AS^, se advierte qud en la mayoría de los países la

seguridad social comprende a grupos minoritarios entre los que

se incluyen asalariados de ciertas industrias y de ciertos . . .. -. ,. .

servicios. Mientras persista esta situación, la contribuciónk - .*. . . ",

de la seguridad social a1 progreso socioeconÓmico será muy

débil o casi nula.

demás la concentración de la seguridad social^

en los asalariados urbanos contribuye a alentar la migración

hacia las ciudades, con la consiguiente proliferación de mano

de obra no calificada, no necesariamente coincidente con las

necesidades del desarrollo industrial.

Resulta casi innecesario referirse a los sectores

laborales excluídos d.: los actuales regímenes de seguridad

social, cuya situación de desamparo está vinculada a un com- 3- r ; ' .

- plcjo proceso que va desde el rezago en todo orden hasta el

rol que dichos sectores - en especial los agrarios - han ju- gado en las diversas alternativas politicas por las que han

atravesado los paises de la región. Recordemos, al pasar,

los distintos tipos de alianzas - a partir de la crisis de la dominación oligárquica - que han tenido como centro a los sec- tores medios y populares urbanos y en muchos países sólo la dé-

cada del 60 ha visto emerger a los sectores campesinos como

protagonistas de la escena política latinoamericana.

De mantenerse la actual situación, el sólo hecho

del impacto demográfico ahondará más afan las diferencias exis-

S tentes (ver Cuadro NO ,4 anexo),

A.4. La Seguridad Social como Política:

Algunas Limitaciones.

El comfin denominador de las necesidades económicas

y sociales que afectan el crecimiento de América Latina ha si-

tuado a las naciones del continente en un terreno com6n res-

pecto a la planificación. En efecto, en el marco de la Alianza

para el Progreso se *aprobaron los planes descenales de educación

y salud pública que fijan las pautas para la integración de estos

sectores en los programas nacionales de desmrollo.

Los antecedentes sobre la evolución de las polí-

ticas de desarrollo en los países latinoamericanos demuestran

que la seguridad social ha tenido eicasa significación en los

planes nacionales. Un exámen de los proyectos sociales conte-

nidos en los programas actuales, revela el particular interés

asignado a los aspectos de la salud ocupacional y los accidentes

del tra~ajo por su estrecha vinculación con los procesos de pro-

ducción. En general, no se advierte un propósito decidido de

incorporar la seguridad social como un sector del planeamiento

económico y social para dar unidad orgánica a la política de

bienestar y coordinar a ése efecto todos los esfuerzos disponi-

bles en el seno de una misma sociedad. P

Hasta el presente, muy pocos paises han incluido

la seguridad social en sus programas nacionales, al menos en . 2.

sus aspectos concretos de protección de la población activa y de

contribución financiera, por Jemplo, a los gastos públicos en

construcciones hospitalarias y viviendas.

Varias razones explican esta actitud: la falta

de una adecuada representación de este sector en los organismos

nacionales de planificación; la poca armonización entre los

objetivos sectoriales y las metas generales de desarrollo eco- *

nómico y social, principalmente en el campo de las inversiones

sociales; la pluralidad de instituciones de seguridad social y

su autonomía de la limitada extensión de los sistemas

vigentes y la falta de relación que a menudo presenta su desa-

rrollo con respecto a las posibilidades econÓmicas y las nece-

sidades reales; y, la ausencia de una planificación específica

de la seguridad'social. Pero lo que parece más importante es

que la evolución de la política de seguridad social es tal que

expresa la situación de compromiso que prevalece y ha prevale-

cido entre determinados sectores sociales, en aspecial entre el

proletariado industrial urbano y los sectores medios, lo que

hace bastante difícil la tarea de ~racionalizarw el sistema

sin afectar intereses que puedan debilitar el compromiso aludido.

Sin embargo, la importancia económica de la segu-

ridad social, evaluada en la relación de los recursos'y gastos

con el producto bruto nacional, justifica su inclusión en la

planificación nacional. En ese sentido cabe subrayar que los re-

cursos, tomando por base la generalidad de los países latinoame-

ricanos en años recientes, oscilan entre el 0,4 y el 12,6%

del producto nacional bruto y los gastos, entre 0,3 y l2,l%,

según se puede apreciar en el Cuadro'NG 5 anexo. dem más, es

fitil notar que es posible, nuevamente, distinguir grupos de

países: los que gastan un porcentaje significativo del PN, entre

los que se cuentan Argentina, Chile, Brasil y Uruguay, y otro

grupo, compuesto por los países cuyo gasto es notoriamente

modesto: Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Honduras y otros

(1% y menos).

Como una manera de examinar más en detalle la si-

tuación, revisaremos el caso chileno pues, además de contar

con bastante información actual, es uno ge los países que más

desarrollo ha logrado en SU sistema de seguridad social y re-

presenta, en sus rasgos más generales, las tendencias princi-

pales en el resto de los países latinoamericanos.

B. El Caso Chileno

B.1. El Significado Socio-Político de

la Seguridad Social.

Al igual que en el caso de varios de los países

latinoamericanos, la seguridad social en Chile empieza a desa-

rrollarse alrededor del momento de la crisis de la dominación

oligárquica, aunque sus antecedentes - en términos de organiza- ciones orientadas a la protección de determinados derechos - se remontan bastante más atrás. Es así como, Qn la década del 20

se incorporan, como derechos juridicos consagrados, legisla-

ciones que favorecen a determinados grupos sociales. Con el

correr del tiempo y en función de las diferentes alianzas que es- * \

tablecen los sectores medios, se aprecia una expansión - aunque errática - sostenida del sistema de seguridad social, acrecentada por las fuertes tensiones que desatan la inflación y la inesta-

bilidad de la economía, estrechamente ligada a la suerte del

sector exportador. Es necesario 'sefíalar que, desde un comien-

zo, la participación del Estado en el sistema de seguridad

es .fundamental, toda vez que es alrededor de 61 que crecen y

se desarrolla6 en forma preponderante los grupos medios; éstos

encabezan la presión por mejoras de tipo social que legitiman

las alianzas sociales y políticas en que se encuentran involu-

crados. AS^, el sistema de seguridad social aparece como el

producto de políticas de emergencia destinadas a introducir

reformas proteccionistas en favor de aquellos grupos sociales

más articulados y afectados en sus intereses económicos in-

mediatos. Las complejidades estructurales del sistexa de seguri-

dad.socia1 chileno son el resultado de un largo proceso de

competencia intergrupo a nivel de la sociedad en general que,

en lo organizacional, se traduce en un crecimiento burocráti-

co -por agregación y estrechamente vinculado a los intereses de

los grupos clientel~sticos que sirve. Recordemos que en estos

momentos en Chile conviven 14 regímenes previsionales distintos,

que se expresan en la existencia de fondos denominados cajas,

cuya administración supone yn importante volfirnen de funciona-

rios.

De todos modos convienc recalcar el hecho de que

Chile, junto con Argentina y Uruguay, fué uno de los primeros,

países de la región que se inició en la seguridad social, entre

otros factores, por haber contado con tasas relativamente altas 8 de urbanización, sectores medios urbanos con.fuerte expresión

+2

política e importantes sectores de asalariados vigorosamente

articulados. Recordemos que Chile y Uruguay.comenzaron a cons-

truir sus sistemas de seguridad social mucho antes que la ma-

yoría de los países de Europa y ~rnérica del Norte; en dichos

países, los niveles de ingreso eran mss bajos que en los

europeos y la proporción de asalariados industriales menor que

la de aquellos países europeos que estuvieron a la vanguardia

de los avances en seguridad social.

Como ya se señalara, la evolución del sistema,

aunque desordenada, continfia con los rasgos descritos hasta

culminar - en el sentido de llegar a un punto muy cercano a la saturación - en la década del 60. Analizaremos este perz-odo

con algÚn detalle revisando las variaciones que el esquema ha

sufrido, estudiando la población protegida, los beneficios que c

, C

otorga y su financiamiento. ~ambi6n veremos el papel que juega

el sistema como agente redistribuidor del ingreso y su efecto

sobre el costo de producción y mano de obra.

La cobertura del sistema aumentó en el decenio = S

tanto en el número de personas como en los beneficios que entre- *

ga. Esto necesariamente hizo aumentar el volúmen de los recur-

sos del país destinados a cubrir los estados de necesidad de S

los trabajadores, alcanzando en 1970 al 15% del producto geo-

gráfico bruto. El aumento de la seguridad social en 21 producto

es muy superior al aumento de la participación de las remunera- 8

ciones. La relación directa qué éstos últimos tienen con el -. financiamiento del sistema, permite afirmar que la redistribu-

ciÓn de ingresos hacia el sector de trabajadores dependientes y a.

ex-activos de esa categoría se acentuó, correspondiendo un

mayor aporte en el financiamiento del sistema al grupo de em-

presarios, trabajador~s independientes y rentistas,

Al concretar, en el año 1968, la cobertura de los

riesgos de accidentes del trabajo y salud - iniciativa arras- trada desde los años 30 -.--, se casi &npietb- el cuadro del sis-

tema previsional, con excepción del riesgo de cesantía, al-

canzando Chile un importante lugar entre los países con una

seguridad social de más desarrollo.

Desde otro á.ngulo, la creación de estos dos nuevos

regímenes representa un hito importante en la medida en que

se introduce una modificación en la concepción del esquema pre-

visional. Se pasa de una concepción de "seguro social^ basado

en la ~~ntrapartida aporte-beneficio, a una concepción más soli-

daria de seguridad social a través de Ta estructura finahciera

de estos riesgos, por medio del flujo de e2cedentes compensa-

torio~ entre los diferentes sectores de trabajadores. Medidas

anteriores, como la fijación de pensiones mínimas y la creación

del Fondo de ~evalorización de Pensiones, habían apuntado ya ert

la misma dirección. Sin embargo, pese a estes avances, la

característica central del sistema es que persiste su carácter . f .

sectorializado y por ende discrlminatorio, en tanto existan

regímenes separados que benefician a determinados sectores. 1 : . <

La inclusión de nuevos riesgos,, así c,omo la modi-

ficación de la tasa de riesgos ya existentes, ha aumentado en,

f orm .a importante lo S aportes patronales que gravan las re-

muneraciones, lo que constituye un elemento que presiona fuer-

temente hacia el reemplazo de mano de obra por capital debido

al encarecimiento del factor trabajo.

B.2. La población Cubierta. -

En el año 1970, la población protegida corresponde

más o menos a 6.807.000 personas (incluyLndo la poblacibn ase-

gurada activa y pasiva y su población dependiente); es decir,

el 70% de la población total del pais. La cobertura aumentó

desde el año 1960 (63%) debido a la incorporación de trabaja-

dores dependientes* que evadían el sistema - voluntaria o in-

voluntariamente - y de agrupaciones de trabajadores indepen- dientes como los suplementeros, auxiliares de enfermería, ta-

xistas, artistas y otros. La cobertura teórica o legal de

activos es bastante superior a la tasa expuesta pero ocurre que

los gremios de trabajadores independientes, que pueden incluirse

en el sistema, rehuyen su incorporación al sistema general y

presionan por leyes especiales que les proporcionen beneficios

adicionales.

B.2.1. La ~oblaci6n Activa Cubierta

Para el año 1970, st calcula en 2.216.GOO impo-

nentes, lo que i,mplica qine el 70% de la .población económicamente

activa del país está afecta a1 sistema previsional (ver cuadro

NQ 6).

CUADRO N9 6

Chile: población Total, población Activa, población

Asegu-rasa (en miles de personas).

~oblacibn Población P J b 1 I c i Ó n Asegurada Año Total Activa Activa Pasiva Total

Fuente

. . población total y población activa: CELADE población asegurarla: Superintendencia de Seguridad Social. en ODEPLAN (13 1.

Del total de asegurados activos, el 68.5% corres-

ponde al sector obrero y el 31,5% restante al de empleados.

~ q u í se incluyen los independientes y voluntarios, clasificados

en obreros o empleados de acuerdo a la institución previsional a

que están afectos. Se estima que éstos corresponden al 3% de

la población imponente activa, perteneciendo su mayoría al Ser-

vicio Social, fondo creado por ley en la década del 30 para dar

protección a los sectores obreros y algunos tipos de empleados

(Ver Cuadro N c 7 anexo).

Duranre el decenio, se observa un dtscenso en la

participación de las instituciones previsionales obreras sobre %

el total de imponentes, Esto se debe no a una mayor incor- . - E

poración real de trabajadores al sistema en la categoria de

empleados, sino a que 3isposiciones legales han reclasificado

en la categoría de empleados algunas - . ocupaciones catalogadas

como obreros, lo que ha significado el traslado de imponentes

del Servicio tic Seguro Socill hacia regímenes de empleados.

B. 3. Madal2dades de las Remuneraciones

Imponi-bles.

.Los sueliios y 'salarios irnponibles en 1'0s diferentes

organismos de. previsión, con,stituyen sólo una parte del total de

sueldos y salarios generales del país (64% en el año 1968),

La diferencia-entre estos dps montos se debe, además de la eva- -.

siÓn del sistema, al exceso de remuneraciones por sobre los

topes máximos de imposición, ' independiente de cual sea la remu-

neración real que genera el trabajador (ver Cuadro N 2 8).

Chile: Remuneraciones e ~mposiciones de Empleados y

Obreros (en millones de escudos de cada año).

R e m u n e r a c i o n e s I m p o s i c i o n e s Año Sueldos. "Salarios Total Sueldos Salarios Total 6/3%

196 O 819 580 1.399 531 3 24 855 61,l 1961 96 8 67 8 1.646 591 381 972 59,l 1962 1.162 813 1.975 742 457 1.199 60,7 1963 1.605 1.168 2.773 1.006 642 1.648 59,4 1964 2,406 l. 742 4.148 1.467 1.034 2.501 60,3 1965 3.674 2.548 6.222 2.345 1.529 3.874 62,3 1966 5.291 3.422 8.713 3.487 2.166 5.653 6 ~ 1 ~ 9 1967 7.122 4.374 11.496 4.673 2.764 7.437 64,7 1968 9.552 5.722 15.274 6.185 3.6: 1 9.816 64,3 Variación porcentual anual real:

8?4 692 715 894 7,9 892

Fuente: Rernuncraciones totales: ODEPLAN, u~istribuciÓn del Ingreso y Cuentas de Prod~cción~~. Rcmuncraciones de imposición: Superintendencia de Seguridad Social. En ODEPLAN (13). -

La mayor tasa de crecimiento de los salarios de

cotización por sobre la de los salarios totales se debe, en

gran parte, a la eliminación de los topes máximos de imposición

para los obreros del sector industrial a partir de 1968 y a la

elevación del tope máximo imponible de los salarios agrícolas.

Estas modificaciones sobre los topes de imposición son altamente

convenientes para los imponentes, en especial para los que

estjn a punto de jubilar por cuanto los beneficios que perciben

tienen, en general, relación directa cox las remuneraciones de

imposición.

De acucrdo con el ~ráfico NJ 1 anexo, la trayecto-

ria de las remuneraciones muestra, en el caso de los empleados I

particulares, la evasión de cotizaciones en la seguridad social.

La fuerte tendencia ascendente que muestra e1 extremo superior

de la curva corresponde a los años de trabajo sobre los cuales,

en promedio, se calcula el valor de la pensión. En el caso de

los empleados públicos, la curva muestra una inflexión en su

extremo segu~amente por deficiencia de la información estad?s-

tica. De todos modos, al compararlo con el sector privado se

observa para los trabajadores del sector público und menor per-

manencia en la actividad.

En el caso le1 sector obrero, 'la tendencia descen-

dente de las remuneraciones de imposición que se inicia, en

promedio, alrededor de los quince años de actividad - entre

las edades de 35 y 40 años - se detiene en los 6ltimos cinco años manteniéndose una remuneración media constante. Estos

Últimos años corresponden con los años bases de cálculo de la

pensión de vejez,

~volución de Algunos Rasgos de la

E5tructura Financiera. -

B,4.1. El volúmen de ingresos que se

viene canalizando hacia el área previsional - 13.700 millones de escudos en el año 1970 - está experimentando un mayoT incremento

que la generación del valor agregado por todos los czctores eco-

nómicos. En el año 1963, los ingresos del sistema correspondían

sólo al 13% del producto geogrjfico.

B.4.2. Los pagos por beneficios y gastos de adminis-

, tración se estiman en aproximadamente el 14% del producto

geográfico bruto. Los egresos por prestaciones y gastos de ad-

ministración han tenido un &&cimiento superior al -del valor

agregado; entre 1963 y 1960 su participación en el producto -

geográfico ascendió de 11% a 13,5% (ver Cuadro NQ 9).

CUADRO No 9

Chile: Egrisos por Prestiiciones de Seguridad Social y Pro-

ducto ~eogrjfico muta (en millones de escudos de

cada año).

. .

. Egresos por Prestaciones Producto ~eogrJfico 1/2 de Seguridad Socill (a) Bruto a P.M. (b)

1 9

% Año c.

1963 933,3 8.410,O 11,l 1964 1.410,7 12.743,O 11,l 1965 2.272,5 17.946,O 12,7 1966 3.143,8 25.043,O 12,6 1968 5,952,6 44.283,O 13 ,4

Fuente: a) Supirintendcncia Je Seguridad Social b) ODEPLIW: "Cuenras Nacionales de Chile. 1960-6gtt. ( ~ n ODEPLAN 13).

B.4.3. Los excedentes del sistema previsional se es-

timan en 1970 en 6% del ahorro nacional bruto. Esta relación

se ha ido haciendo anualmente menor. En 1963 equivalía al 13%

reduciéndose en 1968 al 9% (ver Cuadro NO 10).

CUADRO NQ 10

Chile: Excedentes de Seguridal Social y Ahorro Nacional

Bruto (en millones de escudos da c,ada aiío). C__

Excedentes Ahorro Nacion*al 1/2

(4 Bruto (b) % M0 1 2

1963 15290 1.174,O 12, 1964 264,3 1.874,O

/ 14?1

196 5 348,9 3.022,O 1195 1966 485,8 4.089?0 . 11,9 196 8 548 9 8 6.165,O 899

Fuente: a) Superintendencia de Seguridad Social b) ODEPLAN, "Cuentas Nacionales de Chile". 1960-69.

En ODEPLAIJ :13).

Para los efectos Cel análisis es preciso considerar

que en la inversión de los excedentes se contemplan los prés-

tamos de auxilio alos imponentes, que son ingresos que las

personas gastan en consumo. Este riabro corresponde a un uso

aproximado de 25% del total de las o~eraciones de capital del

. . sistema.

El mayor incremento de los recilrsos que canaliza el

sistema de seguridad social por sobre el incremento del Producto

~eográfico Bruto y la yroporciÓn cada v?z mayor de ellos que

se destina al pago de fondos, restándolos de su uso o inversión, 1

está mostrando el papel redistributivo creciente que juega

seguridad social en nuestra economía. A1 examinar la distri-

a bución de los ingresos del sistema se observa la importancia . creciente que los pagos previsionales asumen sobre los exce- I

e dentes. Estos excedentes han perdido la importancia que, en

el decenio anterior, tenían sobre la generación del proceso de -. ahorro-inversión del país (ver Cuadro No 11).

CUADRO NQ 11

Chile: ~istribución de los Ingresos de Seguridad Social

(en porcentaje).

Pago de Beneficios Pre- Excedentes Total inare- - cl- -

visionales y gastos de sos Seguri- Año adminis traci'ón dad Social 1959 8 5 , 8 14,2 100,O 1963 86 ,O 14,O 100,O 1964 84,2 15,8 100,o 1965 86 t 7 13,3 1OO,O 1966 86,6 13,4 100,O 1968 91,6 8,4 100,o

Fuente: ODEPLAN (13 )

~i sistema ya no es un captador de ahorros de la re-

levancia que tenía en el decenio anterior y esta tendencia se

acentuará en corto plazo debido a la rigidez de los gastos

previsionales y al incremento de la relación activos-ex-activos

del sistema que necesariamente tiene que producirse en los . ,

aEos siguientes por maduración de los regímenes de pensiones.

Lo que se quiere hacer notar, en primer lugar, es que

el sistzma de seguridad revela una tendencia a su incremento & 'I

bastante notable (en 1969, los ingresos del sistema se estiman .

en un 15% del Producto ~eográfico Bruto y un 18% del Ingreso 1

I

~eográfico, en'circunstancias que en 1959 eran un 13 y un 16% 7. . respectivamente) y que por poseer un carscter fijo, introduce

cierto grado de inflexibilidad en e1 gasto pfxblico. En se-

gundo lugar, es preciso seEalar que si bien es clara la ten-

dencia a incrementar los fondos destinados a pagos previsiona-

les - i:n detrimento del monto de los excedentes lo que hace

suponer un proceso redistributivo de alguna importancia - ésta se produce en condiciones tales que son los sectores de em-

pleados, y en especial los pfiblicos, los que resultan más favo-

recidos en términos relativos. En suma, la expansión del sic-

tema debido a su estructura interna - coexiseencia de numerosos

regímenes - tiende, en Última instancia, a consolidar las situaciones de privilegio iniciales. tal como se verá m&

adelante.

B.5. El Costo de 12 Seguridad Social y la

Mano de Obra. -

En gran medida, el costo de la seguridad social chi-

lena recae sobre el precio del factor trabajo a través de coti-

zaciones de los empleadores sobre las remuneraciones que ellos

cancelan, producienGo encarecimiento relativo del factor tra-

bajo. A su vez, la alta relación cotización-remuneración

lleva a sostencr que la seguridad social es uno de los elementos

que dificulta el buen éxito de los productos en el mercado

internacional. La validcz de esta aseveración la examinaremos

más adelante.

En el Cuadro No 12 anexo se incluye la relación que

se produce en varios países entre los sueldos y salarios to-

tales de 1; industria manufacturera y sus aportes patrona-

les, a partir de los último estudios de insumo-producto pu-

blicados. Esta relación es en Chile de 22,1% para el año 1962.

Al comparar el caso chileno con países de la comunidad

europea, americanos y centroam-ricanos, éste resulta ser una

de las naciones en donde el aporte patronal del sector manu-

facturero sobre sus remuneraciones es. el más elevado.. Esto no

significa que los gastos directos por remuneraciones (sueldos,

salarios y aportes patronales) tengan en Chile mayor peso sobre

el valor agregado de esas ramas industriales que en los otros

países. Al examinar el Cuadro N2 13 anexo, se verá que los

sueldos y salarios tienen en Chile menor participación en el

valor agregado que en los países sobre los cuales se dispone

de información (países Bajos, Italia, Francia,'Alemania Occi-

dental, Argentina y ~ruguay). Ahora, si se agrkgan a esos

sueldos y salarios de estos mismos países los aportes patro-

nales para seguridad social, se mantiene esta posición relativa

pese a que la información para Chile es posterior a la de los

otros países.con:iderados y a que en Chile 12 relación capital-

mano de obra debe ser muy inferior a la de aquellos paises con

que se le compara (ver Cuadro N o 14 anexo).

5

A pesar de lo y ~ l expuesto se ha extendido en Chile la

idea - talvez debido a la velocidad con que se ha expandido S

el sistema de seguridad social - que el gasto en remuneraciones i

se hace más oneroso que en ningún otra pais a causa de la

carga previsional. Esto es cie~to si se piensa que en los

países centro~mericanos, por ejemplo, los aportes patronales 1 1

para seguridad social en el sectoj manufacturero tienen una

incidencia en las remuneraciones que, en prom&dio, no resulta

superior al 5% (ver Cuadro No 12 anexo). Pero es im2ortante

señalar que, en la medida en que los sistemas vayan desarro-

llhdose, necesariamente el costo para el empleador se irá

acrecentando lunque se calcula que no sobrepasará entre el 11

y el 1.576, manteniéndose, en el largo plazo, el encarecimiento t

relativo de la mano dc obra en Chilc ya quf. aquí la tasa fluctfu 9 *

alrededor de un 25% en los Últimos años, Sin embargo, es

preciso anotar que no se ha considerado en esto el papel que

las mejoras en los niveles de productividad pueden jugar como i

elemento compensador de las diferencias en las tasas de los

diferentes países.

B.6. Los Riesgos ~ncluídos en la Seguridad Social 1

Los riesgos básicos cubiertos por el sistema de seguri-

dad social - maternidad, cesantía, vejez, muerte, salud y accidentes del trabajo - difi. ren en la calidad y en los re-

quisitos de otorgamiento, según sea la institución previsional -.

a que está afecto el imponente. Esto expresa de manera concreta

la diferente capacidad de presión que poseen los distintos gru-

pos sociales.

Un rjpido examen al caso d e las s. signaciones familia-

res y el riesgo de cesantía ilustra claramente la situación

a que aludimos,

Las 3.930.000 cargas familiares promedio estimadas para

el año 1970 son atendidas por 14 regímenes financieros, inde-

pendientes entre sí, siendo el monto del valor carga otorgado

notablemente diferente de una hstitución a otra. Como límite

inferior puede citarse, en 1970, 21 Servicio de Seguro social

con Ee 45,00 por carga anual y'como superior, a 13 Caja de Pre-

visión de Empleados del Banco Central de chile con 188 escudos

promedio anual por el mismo concepto. En 1970, el valor-carga

anual del Servicio de Seguro Social equivaliÓ.al 23,9% del

otorgado por esta Última institución previsional. Esta r¿laciÓn

es una de las más altas que se ha producido en el decenio. En

general, los diferentes valores-carga son producto de los des-

niveles de remuneraciones entr- ambos grupos.

En lo que respecta al riesgo d2 cesantía, es este

el campo previsional de menor desarrollo en la seguridad social

chilena. El sector obrero prácticamente carece de este bene-

ficio.

~l Servicio de Seguro Social reúne entre sus imponentes

al 68% de la población activa total del país af~cta a previ-

sión. El trato que dj esta institución a sus imponentes ce-

santes consiste - previo a algunos requisitos - en un subsidio que gira de los propios fondos de indemnización por años de

servicio del imponente. Es decir, no les otorga un subsidio,

de cesantía sino un adelanto de los reculmsos que el imponente

ha reunido para su ingreso al grupo de pensionados,

Al analizar las encuestas de ocupación y desocupación

del pais, se observa que de 13 población desocupada, el 60%

son obreros. Ahora bien, si sc compara el 4 o 5% que ha sido

la t m a de desocupación en los filtimos años con el 1,l o 1,2%

de imponentes del Servicio de Seguro Social que han recibido

este singular tipo de subsidio de cesantía comentadc, se evi-

dencia el nivel de desprotección en que se encuentri el sector

obrero en relación 2 este riesgo.

B.7. La Estructura Financiera,

El esquema financiero de la Seguridad

fundamentalmente en los ingre-os provenientes

Social descansa

de aportes di-

rectos sobre las remuneraciones, que se depositan en fondos

administrados separadamente segfin categoría ocupacional Ce

los trabajadores - empleados u obreros - y en gran parte, se- parados también, especialmente entre los empleados según sector

económico.

El sistema de prestaciones, por ende, funciona en

relación directa con los aportes efectuados por el imponente

siguiendo un criterio de seguro privado. De ahí que la si-

tuación de la gran masa de trabajadores sea muy precaria en

relación con sectores que gozan de beneficios excesivos.

B.7.1. Aportes ~~Óricos de los Sectores.

Los recursos que financian el sistema se canalizan ha-

cia los diferentes fondos desde diversos srctores: cotizaciones

periódicas de asegurados, cotizaciones periódicas del ernpleador,

aportes del Estado, impuestos ospec?ficos y ventas de inver-

siones.

El procentaje teórico - o legal - con que concurren estos diferentes sectores al total de ingresos del sistema es

aproximadamente el siguiente:

CUADRO No 15

Chile: Aporte ~eórico por Sector a la Seguridad Social. (ep porcentaje) 1965.

. . . S e c o t r %

cotización de asegurzdos activos 17,l cotización de asegurados pasivos 296 cotización de empleadores, sector privado 3 8 , 3 cotización de empleadores, sector fiscal 3,5 Aportes directos del Estado 32,O Impuestos específicos 2 , O Restos de inversiones 4 ~ 5 Ingresos totales 100,O

Fucntc: Superintendencia de S~guridad Social, Costo de la Seguridad Social, 1965. En ODEPLAN (13)

Los a s e g u r a d o s f i ~ ~ n c i a n s 6 l o u n ; l p e q u e ñ a p , r t e u e

los ingresos necesarios (19,7%) lo que comparado con los

aportes ~atronales y fiscales (73,9$), destaca su incapacidad

teórico-legal para autofinanciar directamente la previsión y

menos aún, permitir la incorporaci6n al sistema de nuevos gru-

pos de trabajadores independientes.

Es preciso destacar el r5pido incremento que la parti-

cipación d;l Estado (excluyendo su aporte como empleador)

tiene e r ~ el financiamiento del sistema: mientras en 1959 el

aporte directo del Estado era de 28 ,8% sobre el total de los

recursos, seis años m& tarde - en 1965 - este aporte había ascendido al 32%. Dado el deficitario estado de los regímenes

de pensiones desde un punto de vista financiero, cabe preveer

que estos aportes tenderán s. acrccentar~e~

B.7,2 . Aportes -- Efectivos de los Sectores

Eri base al' costo de la seguridad social del a50 1965,

la Superintendencia dc Seguridad Social - entidad oficial Pis- calizadora - efectuó un estudio estimativa del aporte que real- mente hacen los diferentes sectores al sistema y 21 efecto

redistributivo que éste tlen~ sobre los sectores, desde el

sector no asegurado hacia el asegurado. Esta estimación es ne-

cesaria por cuanto los aportes teóricos o legales de los dis-

tintos sectores a la seguridad social no dicen relación con

sus aportes efectivos. Esto, debido 2 la translacibn de las

cotizaciones patronales a los precios y a la incidencia sobre

los ingresos de los aportes fiscales que se financian a través

de tributación.

Los sectores que aportan se presentan divididos en

tres grupos económicos: obreros, empleados y otros. Los ase-

gurados pasivos se incluyen en su grupo de origen. En el

Cuadro N2 16 se presenta la contribución porcentual efectiva

estimada de cada sector en el año 1965, comparada con el año

CUADRO No 16

Chile: Aporte Efectivo por Sector Contributivo a la Seguridad Social (en porcentaje).

Sector 1965 (a) 1959 (b)

Obreros 20,4 ' 21,8 Empleados 31,l 31,9 Otros 44,O 4191 No determinable 4,s 5 , 2 Total d,. ingresos por Seguridad Social 100,O 100,O

Fuente: a) Superintendencia de Seguridad Social b) comisión de Estudios de la Seguridad Social.

Informe No 5. En ODEPLAN (13)

La población asegurada ha disminuido su participación

real en e1 financiamiento del sistema del 5 3 , 7 % al 51,5%, co-

rresfiondiendo entonces un mayor aporte al grupo "otros" com-

puesto por empresarios, trabajadores independientes y rentistas.

B.8 , Los Sectores Favorecidos y Desfavorecidos

Comparando l o s a p o r r ~ s teór ico- legales con l o s apor tes

e fec t ivos por s e c t o r p s e observa en e l Cuadro No 17 que l o s

asegurados absorben l a mayor t r a n s l a c i o n de l o s apor tes patro-

n a l e s y f i s c a l e s . Su apor te r e a l c a s i t r i p l i c a s u apor tes

t eó r i co . En cambio, e l s e c t o r t lo t rosu absorke s ó l o una pequeña

p a r t e de l a t r a s l a c i ó n .

CUADRO NI 17

Chile: Aporte ~ e ó r i c o y Efect ivo - por Sector Contr ibut ivo a 1<1 Seguridad Soc ia l , Ano *- 1965. (en porce t ~ j e )

Sector Ayorte ~ e ó r i c o Aporte Efec t ivo

--

Obreros 5 3 1 20,4 Empleados 1496 31 , l O-cros 38,3 . 4 4 , O Tota l F i s c a l 37,5 - - No determinable 4 .5 4 , 5 Tota l Ingresos por Se-

guridad Socia l 1 0 0 ~ 0 ' 100, O

Fuente: Superintendencia de Seguridad Socia l . E n ODEPLAN (13)

En d e f i n i t i v a , e l s e c t o r asegurado f inanc ia e l 51,5$

d e l cos to de su 'segurid-id s o c i a l mj.entras e l s e c t o r no asd-

gurado apor ta e l 48,51: ,

Si S- compara el aporte qfectivo de los ase-prados al

sistema en el año 1965 con los beneficios previsionales que

8 éstos recibieron ese mismo 250, el sector asegurado tuvo,

por efecto redistributivo de rentas de la seguridad social, C una adición de su ingreso disponible de 473 millones de es-

cudos, y la agrupación de trabajadores del sector público re-

sultb netamente favorecida, como lo muestra el Cuadro N9 18.

CUADRO No 18

Chile: Aporte Efectivo y Beneficios Recibidos or Sector Contributivo a la Seguridad

Eocial. Mío 1965. (en millones de escudos).

- Aporte E f e c - Beneficios Diferencia 2/1

tivo Recibidos Sector 1 2 2 - 1 "/o

Obreros 535,2 72Lr,6 Empleados Par- t iculares 348 , 5 347,5 -1, O -0,3

Empleados P-Ú-

Fuente: Superintendencia de Seguridad Social. En ODEPLAN (13)

En síntesis, lo que se quiere mostrar es que existen

claras diferencias entre el aporte teórico y el aporte real

siendo éstas definitivamente regresivas: los obreros aportan

cuatro veces m& que el aporte legal, en cambio los empleados

sólo duplican esa cantidad, al paso que la categoría I1otros"

- 78 - '

casi no nu~stra diferencias, Esto revela la mejor situación

que poseen los sectores mcdios y altos para trasladar y hacer

descansar en los rectores más desfavorecidos el peso de una

estructura que se supone los beneficia (ver Cuadro N2 17).

Al examinar la distribución de los beneficios en el

sector asegurado, el sector de empleados públicos es el que

está en mejor situación con casi el doble de lo que reciben

los obreros (ver Cuadro N 2 18). Esto demuestra que son los

sectores medios ubicados en el aparato Estatal los principales

beneficiarios del sistema.

.Con todo, el conjunto del sector.asegurado obtuvo

una trasiacih de ingresos para si bastante significativa, lo

que prueba su mejor situaci6n relativa rcispccto del porcen-

taje de los no asegurados.

2 - La ~olítica de Salud

A. La situación Latinoamericana -

Una de la5 características de la política de salud en

la región es su estrecha asociación a las políticas de segu-

ridad social y, de manera más o menos notable, su evolución

ha correspondido a la de aqdlla.

La escasa información de que disponemos muestra algunos

elementos de cierta claridad (ver Cuadro ~esÚmen Anexo):

Existe un grupo de países cuyos indicadores, tales como

la tasa de mortalidad infantil y el número de habitantes por

médico, muestran una situación muy desmejorada. Tal es el

caso de Bolivia, Guatemala, ~aiti y Honduras, cuyas tasas de

mortalídad en los niños de 1 a 4 afios (por mil habitantes) son

iguales o superiores a 20,O. De igual manera, la relación de

Habitantes por médico es altamente desfavorable llegando al

caso extremo en ~ait? donde existen 15.750 habitantes por mé-

dico.

En el otro extremo se ubican los países cuyos indica-

dores, en'términos relativos, son los mejores de la región.

Tal es el caso de Argentina, Costa Rica, Cuba, Chile, Uruguay

y Venezuela cuyas tasas de mortalidad infantil son inferiores

al 5 , O y la relación por médicos existente es en todos los

casos interior a 2.030 kiabitantes por médico.

Al comparar el inctemento del rubro seguridad social-

es decir, el porcentaje de la población uconómicamcnte activa

que contribuye a sistemas que abarcan los principales riesgos - en ambos grv.pos de países se hace evidente 12 estrecha rela-

ción que éste guarda con la política de salud.

AS^, el grupo de países en peores condiciones de salud

muestra dos hechos reveladores: en primer lugar, el nivel de

cobertura de la seguridad socia.1 es sensibleme~te m h bajo

(menos del 10% de la población económicamente activa, con

excepción de Guatemala que muestra un 29%) y el creciniiento

promedio paya e1 grupo durante el periodo 1961-69 es apenas de

2,3%.

En cambio, el segundo grupo de países muestra una

situación diametralmente opuesta, Los niveles de cobertura

de la seguridad socid scn, en gencral, ya elevados en 1961

y experimentan un crecimiento promedio muy alto también (13 ,6%)

en el período señalado,

Esto está sefíalando la importancia que asume la in-

clusión del rubro salud en las demandas por seguridad social

y la estrecha asociacibn qxe muestrar. ambas políticas en

su evolución.

Rol del Estado en 11 ~olítica de Salud

En 12 gran mayoría de'los países:de ~mérica Latina el

Estado juega un papel importante en 1; política de salud debido

- 81 --

a basicamente a 13 estrecha i~terdepcndencaa entre ésta y la

politi-ca de seguridad social. Frente a la gran proporción de -

d trabajadores v e no está cubierta por políticas de seguridad

social (incl-uyendo 2 los indigcntes) el Estado desarrolla

sistemas ae arención que proporclonm una cuota mhima de pro-

:. tecciói,

Sin e~~bargo, la situación de salud ha mostrldo evi-

dentes mejorías diirante el último Cecsnio, tal como se observa

en el Cuadro ~esúmen anexo y3 citado. AS:, ln ampliación de 1

los servicios de salud ha revestido importancia en casi todos

los paises cono se refleja en e1 descenso general de la morta-

liGad infanti1.y e l aumento de l~ esperanzas de vida.

Per~, con todo, ~1 examinar los svances logrados en la

mej ox ía m. !os dif frentes indicadores sociales, subsiste un

rasgo que es p~edomma~itij, la l"oeteroyeneidad estructural1' que

muestra cl de;arrsllo de los distintos piíses y que se e~idenca,

entre otras cosas, en sectores de alta pro6uctividad-ingreso-nivel

organizativo y sectores CGYJ debilidad en los aspectos seña-

lados es notabl s. ~dein&s, si reca2carnos el hecho ya anotado

que 12 diferencia entrc ambos sector~s lejos de mejorar empeora,

se empieza a entender el signif! cado que adquiere la mejoría

en los indicaaores, en esnecia1 en lo que se refierc a su dis-

tribución (ver ~ecc?6n 5 de este capítu~o).

En es ca dirección, nos parece ilustrativo examinar

la evolvei6n tiel gasto de salud en el Vruguay (cuadro Ng 19).

El cuadro revela, en primer término, quc más del 50%

del gasto en salud se efectfin en el sector privado y, en

segundo término, que dentro de este sector el gasto m& nota-

ble corresponde a las llmutualesn, organizaciones privadas ge-

neralmente formadas y financiadas por grupos determinados de

trabajadores.

Si pensamos que el Uruguay es uno de los paises que

muestra un alto nivel de cobertura de la seguridad social, es

factible que la estri~ctura del gasto señalada en el cuadro

corresponda a la capacidad que detentan los distintos grupos

sociales para procurarse sistemas propios que, dadas la5 gran-

des diferencias de tipo estructural ya anotadas, impiden una

coordinación e implementación de políticas a nivel global.

De este modo, por este camino, es fácil constatar profundas di-

ferencias de orden cualitativo que ahondan aún más las de

nivel cuantitutivo. AS:, por ejemplo, el tipo de atención

médica en cuanto a calidad, ccbertura y acceso depende, en gran

medida, de la capacidad que los diferentes grupos tienen para

implementar sistemas cono las mutuales que descansan en el

aporte que realizan sus afiliados.

CUADRO N2 19

~volución del Gasto en Salud. Uruguay 1967 - 1971, (en millones de pesos de cada año).

Sector 1967 1968 1969 197 0 197 1

Público: Min.Salud Publ. 2.592 3.904 6.093 7.824 90397 Otras Instituc. 1.861 3.400 4.856 6.162 7 274 Total Sector 4.453 7.304 10.949 13.986 16.671

Privado: Mutuales 3.271 6.739 8.911 10.668 14.905 Sanatorios ' 512 94 2 1.273 1.624 2.318 Casa de Salud 5 9 13 13 20 Gasto Familiar 2.164 4,747 5.728 6.612 8.322 , Administ.Seguros --- ---- --- --- 169 Total Sector 5.952 12.437 15.925 18.919 25.734

I

Total Sector Salud 10.405 19.741 26.894 32.905 42.405

Fuente: Informe Cuatrienal de la OPS/OMS por países. 1968-71 En base a la encuesta realizada para ese período.

Ahora bien, es fácilmente presumible que, en el caso

de los países que muestran una cobertura previsional escasa,

la situación se resuma en que sólo perciben los beneficios de

la salud aquellos grupos organizados que cuentan con su propio

sistema y el resto de la población tenga que presionar sobre el

sector público que.- aunque ha mostrado un gran incremento en

u participación para el conjunto de 1a.rLgiÓn - no alcanza sino desarrollar niveles minimos de funcionamiento,

Con todo, 12 política reclistribuciva a través dei

secror salud - a pesar de ser un,l de las menos restrictivas de las denominadas políticas sociales - tiende a reproducir el es- quema de la "heterogeneidad e~tructural'~, aún en aquellos ca-

sos en que se ha logrado organizar sistemas nacion3les de

atención en salud con fuerte participaci6n-estatal, como es el

caso chileno.

El Caso Chileno.

B.1. Significado i ocio económico y ~olítico --

de 12 ~olitica de Salud. - -

La primer?. acción cstatal en el campo de la salud se

ubica hacia fines del siglo XIX, con la creación ep 1890 del

Cons'ejo Superior de Higiene, encargado de velar por el estado

de sJlud de toda la poblaci6n y proponer las medidas - . conducen-

tes a su mantenimiento,

El segundo hito importante en el desarrollo del sis-

tema de atención en salud está asociado estrechamente al, por

así decir, nacimiento de la previsión Social en el año 1924.

En ese momento, se crea el Ministerio de Higiene, Asistencia y

previsión Social y se promulgan las llamadas leyes sociales más 8

* importantes del paH~. Entre ¿stas quiz5.s la m& importante es 8

la Ley 4.054, que creó la C a j l de Seguro Obligatorio (hoy Ser-

vicio de Seguro social) y su Departamento ~édico fué encargado d

de proporcionar atención ambulutoria en Consultorios y domici-

lios a todos los obreros, sus cónyuges e hijos hasta los dos

años de edad.

L Es interesante notar que en el momento de producirse

la,sanciÓn legal de diversas medidas proteccionistas, se ve- z -

a rifica en el país el comienzo de un movimiento populista que

refleja el intento de articular una forma de dominación de reem- 1 plazo de la anterior en crisis, a través de una apertura del

' a sistema que, a partir de los grupos medios, trata de incbrpo-

rar a los sectores populares urbanos. -.

Importa recalcar aqui el hecho que la politica de

salud, desde su nacimiento, aparece estrechamente ligada a la

política previsional, t-anto en sus aspectos doctrinxrios como

administrativos, relación que se mantendrá a través del tiempo

. y que, de algún modo, les conferirá similares características.

En efecto, en la medida en que la seguridad social chilena fué

delimitando - a grandes rasgos - tres regímenes independientes (obreros, empleados públicos y empleados particulares), del

mismo modo se fueron desarrollando regbnenes similares res-

pecto a las prestaciones de salud.

Es así como, y de acuerdo a las disposiciones de la

Ley de Medicina Preventiva (alrededor de 1938), las Cajas de

previsión de Empleados Públicos y las dg Empleados Particulares

crean un servicio médico común denominado Servicio ~édico Na-

cional de Empleados (SERMENA), otorgándose atención a los im- . .

t ponentes para algunas enfermedades.

Otro hito importante en la trayectoria del sector .+

salud en Chile lo constituye, en.el año 1952;la creación del

.= Servicio Nacional de Salud (SNS) que agrupó en una s ~ l a

institución a las principales entidades que cubrían la aiención

en salud del pak, en sus aspectos curativos y preventivos. 1

La creación del SNS corresponde a la necesidad de in-

tegrar en un sistema nacional finico, centralizado y planifi-

cado, las acciones en saluS de modo de poder dar solución a . . los problemas de los diferentes sectores y extender los bene- S

ficios a toda la población del país, en especial 3 aquellos .- más desfavorecidos, reivindicación que es impulsada con fuerza

por los sectores medios como un modo de legitimar su alianza

con los sectores populares organizados.

A pesar de no abarcar a los imponentes cie las Cajas

de Empleados (PÚblicos y particulares) la cobertura que alcan-

za el SNS como dispensador de consultas médicas es claramente

mayoritaria. En 1968, otorgó el 61,0% de las atenciones am-

bulatorias considerada incluso la consultl privada de los

médicos. Respecto a las hospitalizaciones, su cobertura al-

canzó al 86% del total. Estas cifras revelan 12 importancia

que asume, desde todo punto de vista, como institución que'-

a nivel nacional,- es el pilar más relevante del sector público

en el área de la salud.

B.2. características de la ~olitica (de Salud

11~2.1. La población Cubierta.

Como ya se segaló, existe una relación directa entre

los beneficios médicos y el régimen previsional al que se está

adscrito. AS^, de acuqrdo a los datos proporcionados por una

encuesta realizada en 1968 por el Ministerio de Salud Pública,

e * la situación previcional por categorías de ingreso era la siguiente:

€

CUADRO N9 20

Chile : ~istribución Porcentual según Ingreso y ~6gimen Previsional (el ingreso per cápita está expresado en sueldos vitales).

,-*,r .* *+

Ingreso per Ernpl.* Empl. Sin cápita (1) S.S.S. Part. Públ. Otra Prev. Chile

0,OO - 0,19 44,6 25,2 8 ~ 4 12,4 38, O 33,6 0920 - 0939 33,2 2092 27,1 31,3 26,8 29,9 0840 - 0,59 12,2 2092 20,3 29 , 2 13,8 1591 0860 - 0999 6,4 22,O lb , 2 18,O 9,9 10,6 1,00 y más 3,6 26,7 S 28,O 9,1 11,s 10,8

Chile

(1) La unidad de estudio son las familias y a ellas est6 referido el ingreso en sueldos vitales.

Fuente: Recursos Humanos de Salud en Chile. Ministerio de - -

Salud Fública. 1970. En Juricic, B. (60). * Error de esta colurna en cuadro original.

El cuadro nos muestra el alto porcentaje de personas,

especialmente de los ingresos más bajos, que está al márgen

de los sistemas previsionales: el 38% de las personas con

ingresos inferiores a 0,2 sueldos vitales per capita y el 78%

de las personas con ingresos inferiores a 0,60 suellos vitales.

Calculado sobre la base de la población de 1972, estos grupos

S

equivalen a 1,036, OCO y 2,145.OOO yersonr.s respectivamen~e,

En cambio, sólo 3110000 1-ersonas de ingresos sup2riores a

un sueldo vital per ca$ita carecen de previsión social, 7

Ahora bien, es ?recica notar aquf que los 2 732.000 O

personas marginadas dé los beneficios de la seguridad social C .

(cálculo sobre población 1972) no lo está necesariamente de S

la atención en salud,

De acuerdo a la ciicuesta ya citada, el 78% de las

p-.rsonas sin previsión social y con. ingresos de menos de 0,60

sueldos vitales p e r capit3 recurre11 al SNS pura la consulta

nédica que les otorga atenci6n sin rerribución en el caso de

las personas sin recursos y con una retribucihn proporcional-

a sus medios.

Este hecko e c t 5 demost~ando que, a pesa> de la inter-.

dependencia entre previsión social y sa;ucl, la tendencia (del

SNS en especial) ha sido a la cxtensibn ae los beneficios de

la atenci6n m&s all;~ de sus beneficiarios legales, en especial

al grupo que. camce de previsi6r1, favor-xiendo de este modo a

aquellos sectores más desvalidos,

8.2 .2 . Las ~ategorías Sociales Favorecidas y

Eecfavorecilus con la ~ ~ l í t i c a Ue Salud. ---- P

Al dividir los gastos del SRS en ocho 'titemstl de

acuerdo a su distr5bsicióq entm la población, ordenada por

niveles de ingreso (cuadro N 2 21 anexo), observamos que hay

una tendencia a favorecer a los sectores de más bajos ingresos,

* w

situación que.se vé corroborada al descontar,el cobro que el

SNS hace por la prestación de algunos servicios y establecer

de este modo los beneficios efectivos del SNS (cuadro N2 22 @

anexo ) . En efecto, al comparar, por ejemplo, la proporción de

los beneficios que obtendrían si el SNS entregara a cada fa-

milia chilena un igual beneficio (col. 1, Cuadro NQ 22 anexo)

y lo que en realidad se observa (col. 3), resulta claramente

más beneficiada aquel grupo de familias que tienen niveles de

ingreso inferiores a 2 sueldos vitale's. Al examinar el be-

neficio por familia (~01.4)~ éste va disminuyendo a medida

que el nivel de ingresos aumenta, de modo tal que el beneficio

de las familias que están bajo un sueldo vital casi triplica el

que reciben los que están sobre 5 sueldos vitales.

Por otra parte, al ponderar el beneficio respecto del

ingreso familiar (col. 5 ) podría postularse que si las perso-

nas cuyo ingreso no alcanzaba a un sueldo vital hubieran teni-

do que proveerse en forma privada las atenciones que les otor-

gó el SNS durante 1969, habrían tenido que invertir por dicho

efecto alrededor de un tercio de su ingreso.

A pesar de lo anterior, de todas maneras se produce

una distorsión respecto a los propósitos que - en términos legislativos - se tuvieron presentes al definir a los benefi- ciarios del SNS. Estos, legalmente, son prácticamente todas

r; las familias de obreros y las de. los indigentes Glquellos que

e .

careciendo de previsión tienen ingresos infePiores a los 3

sueldos vitales).

Si ordenamos a este grupo de acuerdo a sus ingresos,

notamos que la proporción de beneficios que en realidad obtie-

nen es menor a la que dispuso el legislador, al tiempo que

en realadad el resto percibe beneficios en exceso. (ver

Cuadro N2 23).

Examinando 1d situación para los beneficiarios del

SERMENA (servicio ~6dico Nacional de ~mpleados) y empleándose

análogas consideraciones, se observa la siguiente situación en

la distribución de los beneficiarios de las actividades del

SERMENA por tramos de ingreso en sueldos vitales.

CUADRO NQ 23

Chile : Beneficiarios Legales y Efectivos del Servicio NacionL31 de Salud, (1ncréso en sueldos vitales).

Ingreso Beneficios Bcnef icios Benef. Ef ec'iivos menos Familiar ~egales (1) Efectivos% Benef. Legales

1 2 3: 2 - 1

0 - 1 41,O 37t0 - 4 9 0

1 - 2 38 97 36 5 - 2,1 2 - 3 16,7 14,3 - 2,4 3 - 5 391 797 . + 4,6 5 y más Op4 495 + 4,i Total l00,O 100,O

(1) Porcenta~e de familias Fuente: ~irección de Estadísticas y Censos, En Arellano,

J2. (44).

o CUADRO N o 24

Chile : Beneficiarios de 1-1s Actividades del SERrnNA

Ingreso Familiar Consultas ~édicas Emplezdos sefin (sueldos vitales) en % (1) ingresos en % (2)

0 - 1 3,4 1 - 2 2 3 , 8 25 3 2 - 3 1391 26,7 3 - 5 20,l

S

22,8 . ' 5 Y m53 43,o 21,8

Total 100,O 100,O

Fuclntes: (1) Miiiisterio de S~.lu.l, Estudio Rxursos Humanos (2) Dirección de ~stadísticas y Censos. En -

&rellano, J.P. (44).

Al apliclr él cuadro anterior 3 los gastos del SERMENA

en 1969 y corregir el efecto de los pagos que realizaron las

personas, se obtienen los resultados que muestra 1 Cuadro No 25

anexo. Estos indican qu, las ~ctlvidaJes de este .servicio

favorecen especillmcnte a los estratos medios y altos (ingre-

sos superiores o los 2 sueldos vitlles); el beneficio por

familia crece junto con el ingreso, le -cal modo qui el bene-

ficio fimiliar entregado por el SERMENA va al grupo de m& de

5 sueldos vitales que más que duplica el beneficio'promedio na-

cionll.

B.3. Estructurx d21 Gxto en Salud . Chile es uno fíe los paises en ~m6rica Latina que

O

cuenta con un sistema bxstante avanzado de -atención y en ge- O

neral la política seguida en el sector ha sido la de mejorar * - los niveles de asignlción de recursos de tal modo que, para .

el 1964-72, la tasa de crccimicnto h'2 sido sostenida .- tal como lo muestra el Cuadro NQ 26. e

CUADRO N- 26

Gastos Consolidados del Sectol Público --

en SaluJ e Indices Je Crtcimicnto di1 G2sto en Salud ; ddl G~sto Público To-

P

Gasto en Salud % Salud sobre Gasto Público Millones Indic? de Gasto público Indice de Cre-

E Crecirnien- Total cimiento (a) Años de 1970 to (a)

(a): Base de 1964, Indice 100,O en ~uricic, B, (60) Fuente: Balance Consolidado (!tl Sector público en chil'e

1964-70 y 1971-1972. Ministerio d\ Hacienda. ~irección de Presupuestos. En Juricic. B. (60).

, En lo que se refiere a gasto per cápita, la inversibn

se ha duplicado en un período de seis años: E 2 160 en 1964

y E g 320 en 1970, expresado en moneda constante de 1970.

De acuerdo a los datos de la encuesta ya mencionada

el gasto total en salud alcanzó en 1968 a 2.669 millones de

escudos, de los cuales 1.071 (40,1%) correspondieron al sec-

tor público y 1.598 (59,9%) 21 sector privado.

La iriportancia que tiene aún el sector privado se

establece a partir del siguiente cuadro:

CUADRO NQ 27

Fuentes de ~tención de Salud de la ~oblación, Chile 1968.

Tipo de ~tención S. N, S. Otra Pública i - ~ . ~ v d u a % % % =i , - 1-

Consulta 1vIéJica 61 31 100 8 Consulta Dental 24 6 7 100 9 ~ospitalizaci6n 86 10 100 4

Fuente: Recursos Hwnanos de Salud. Ministerio de Salud 1970. En Juricic, B. (60).

. . Corno se aprecia, el sector privado, en especial en

lo que se refiere a atención odontol6gica, tiene una importan-

cia bastante not(3ble.

Ahora bien, es importante notar que la incidencia del *

sector privado, en gran parte, refleja la insuficiencia del

sector público para absorber la presibn asistencia1 que sus

beneficiarios demandan, entre otros motivos, por la incapaci- . - dad que muestran los mecanismos de seguridad social para

- financiar el cuidado de la salucl de sus beneficiarios.

* - e

En efecto, si examinamos la estructura de los ingresos

del SNS (que absorbe más del 80% de los gastos públicos en

silud) veremos la confirmacibn de lo planteado en el Cuadro

CUADRO N 2 28

Chile :~istribuciÓn Porcentuil de las Fuentes de Entradas Qel Servicio Nacionzi de Salud. 1964 - 1963 - 1972.

Concepto

Venta de bienes y servi- cios

Rent3 de Inversiones subvención Fiscal Transferencias de Servi- cios Descentralizados

Otras entradas Presupuesto Capital

Total

Fuente: Balances Generales, ~jercicios,1964-68-72 SNS.

Se observa que para el año 1972, las Cajas de Seguridad

Social (servicios esc centralizad os) contribuyeron apenas con

el 17,8% de los ingresos del SNS, proporción que a través

del tiempo muestra una notable tendencia a la disminución.

Paralelamente, observamos la tendencia contraria en los apor-

tes que el Fisco entrega, los que han debido ir creciendo 3

medida que los gastos del Servicio aumentan.

Finalmente, al revisar la estructura de los gastos del

Servicio Nacional de Salud para los años 1964 y 1972 observamos

algunos cambios significativos,

CUADRO NQ 29

Chile : Distribución Porcentual de los Gastos del Servicio Nacional ,!e Salud. 196$- 1972.

Concepto 1964 1972

iuneraciones 49,44 . 61,40 burrlpra de Bienes y Servicios 21 , 05 12,22 Operaciones Pendientes 8,57 7011 Subsil~ios 5,64 qs1O

Transferencias l3,98 13 32 Gastos de Capital 1935 1, 92

Total 100,O 100,O

Fuente: Balances Generales. Ejercicios 1964-1968-1972. SNS. En Juricic. E. (60)~

El Cuadro N2 29 muestra como lo m& relevante el

notable aumento de la proporcibn de gastos en remuneraciones

del personal en el per%odo (24,%%). O

Esta ampliación pareciera indicar, en primer t&rmino,

el importante avance que en e: rlesarrollo de la po~ítica de

salud ha significado el nivel estatal como proCLucto (le 1s. ex-

tensión de la participación Jc los diferentes sectores, en

especial, los populares. Pero, cn segundo término, tal pro-

ceso de ampliación, pareciera fortalecer, ie algún modo, a

los sectores medios que, desíle su ubicación en el aparato del

Estado, se constituyen en elementos sipificativos para la

impleinuntacibn de ülianeas pol-;ticas mediadoras frente a la

presión caih vez más creciente de los sectores pnpulares en

su conjunto,

3 - La ~olítica de Vivienda, - -

La situación Latinoamericnna. * e -

A.1. Significado - Socioeconómico y ~olítico

. Hasta hace dos décadas, el desarrollo del problema a

habitacional seguía el l i ú r c ju~go d e l mercado Mst l el momen-

to en quc 15 presión por 1% coiisiiruccibn -1s nucvas viviendas

alcanza un punto crítico y 22. i a ser objeto ?e preocupación *

de los 2ifcrent.i~ gobiernos L;~tLnoamericanos. \

~a persistente alza de los niveles de crecimiento de-

mográfico y de urbuizac'ión, uriidas n razones de ín3ole poli-

tica, como la eventual participación de lo: sectores "mar-

ginales" urbanos en alianzas políticas (piénsese en la ex-

periencia dembcrata cristiana ocurrida en Chile, 1964-70),

pone el problema habitacional en primem línea.

Es as? como a partir de la Alianza para el Progreso

se impulsan programas en aquellos p3íSes latinoameric~nos que

cuentm con acceso al crédito externo. En el periodo 1960-66, ,

se alcanza el punto más alto del financiamiento externo: 395

millones de dólares, lo que ¿LA un promedio anual de 54 millones

repartidos entre 18 países. En ese lapso, se construyeron

2 millones dé unidades con un costo de 2.242 millones de

dólares, 5<% aportados por el sector público y 46% por el

privado. (~tria 42).

De esta manera, ademjs de financiar los programas ba-

sados en el cr6dito extcrno, la participación estatal asume

diversas modalidades: estímulo a las inversiones a través de

excenciones de impuestos sobre 1s renta, créditos compensato-

rios para construccibn y compra $.e viviendas, aporte de capital

inicial para la creación de institutos de vivienda.

En un intento por buscar una visión lo 1 6 s comprensiva

posible del problema, numerosos expertos y organismos interna-

cionales han coincidido en quc existe un conjunto de variables

"exÓgenasl>, por así :feirlo, a1 problema de la vivienda-y que

lo condicionan en forma muy importante. Estas son: el '

crecimiento de 12 población, el poceso de urbanización, el

crecimiento econóniico y el proceso inflacionario. Nos referi-

remos A ellas brevemente.

~.2. Condicionantes Estructurales de 12 política i

A. 2.1. El Crecimiento de la población

En las filtirnas décadas, el proceso demográfico ha

mostrado algunxs tendencias m&s o mencs definidas. El cre-

cimiento de la ?oblación total se ha acelerado notablemente.

La población urbana en centros poblador de más de

1.000 habifantes ha aumentnd.~ inss rapidamente que los otros.

La población .le los países latinoamericanos, 1 que en

1960 era de 207 millones, se estima subió a 275 millones en

1970. De hecho, la población de la región ha alcanzado ya su

tasa de crecimiento más elevada pues el ritmo de crecimiento de

la década anterior, que era Gel 2 , 9 $ , ha experimentado un

aumento muy pequefío en 1970. (~osenbluth, 71).

Los Cuadros No 30 y 31 anexos ilustran estas consi-

deraciones.

Conocidos son los factores que explican los notables

ritmos de crecimiento alcanzados: por una parte, la reciuc-

ción de la mort~lidad y, gor otm, la mantencih d.: los niveles

de natalidad, aunque en algunos países ya se nota un ritmo

descend~nte de la misma.

Obviamente, existe un3 relación irnportant~: entre

tasas de crecimiento dcmogrjfico y niveles de vivienda dis-

ponibles. El Cuadro No 32 nos perxite comparar los niveles

de aumento demográfico y el aumento de stock de viviendas para

los períodos 1950-60 y 1960-70 para cuatro países cuya pobla-

ción representa el 64% de la población latinoamericana

CUADRO No 32

Tasas le CrLcimicnto ~eiiiogr~Fico y lcl Stock (le Viviendas ?ara alguncs puíses de América Latina --- -

- --

Periodo 1950-1900 Perícflo 1960-197 O Ritmo crcci- TX~. cL au-' Ritmo creci- Tasa de miento Jcino- mento stock miento demo- aumento gr5f ico vivienilas grjf ico stock vi-

paises viendas

Argentina 2 Y 6 2 ,&: 1 ~ 6 2,1 Brasil 392 3,O 3 ~ 0 299 't

Chile 292 2 , 4- 2,2 1,1 M&ri co 391 290 3 ,1 2,6

Fucnt,: Series elaborahs a partir de las siguientes fuentes: - Sinopsis Prclimimr c!cl Censo de Brasil, 1970. Statistical Ycarbook, 1971. i2mérica en CiCras, 1370. Muestra del Censo d e Chile, 1.37.0. Plan Nacional Ce Desarrollo y Seguridad, 1971-75, Argentina, Informe ~eláezfiartinc. En Roscnbluth, G. (71), t

Al examinar el periodo 1950-60, Chile es el Único e

país cuyo stock supera levemente el crecimiento de la población 8

*

y ~éxico el que ifluestra un mayor desnivel entre mbos factores. I

En el decenio siguiente, los niveles de crecimiento demogrjfico 8

se atenúan pero también disminuyen los niveles de los stocks de

vivienda, apareciendo Chile como el caso de reclucción más drás- : - tica con respecto a1 decenio anterior; Brasil mantiene un des-

.. censo homogéneo de sus tasas; Argentina disminuyó ;u nivel de . crecimiento demográfico en forma notable, en cambio, el descen-

so del stock de viviendas fue moderado. ~6xico es el finico

país cuya relación entre las tasas de crecimiento se vé afectado

por un aumento de ambas series siendo favorecido el stock de

viviendas en esta nueva relación.

t

Dado el déficit habitacional que exhiben los pakes de

la región, una relación favorable est$ dada por un alza de la

tasa de stock de viviendas sobre La ~ k l ritmo de crecimiento

demogr6f ico. v

Conviene puntualizar, sin embargo, quc el hecho de . -

tomar las cifras de muestras censales y estimaciones - además de considerar sólo las viviendas seMaladas como permanentes - introduce cierta reserva en el manejo de los datos,

8

R.2.2. El Proceso de urbanización

r

El proceso (le urbanización .e'íiméricl Latina ha 4

mostrado un alto nivel de incremento y se estima que, entre

1960 y 1970 la población urbana de la región (residentes en

- 101 - localidades de 20.000 o m5s habitantes) creció en 52 millones

de habitantes, pasando de 68 a 120 millones lo que significa

que las áreas urbanas habrían absorbido más del 75% de los

68 millones de habitantes en que creció 13 población total de la

región. La población urbana habría crecido así en una tasa más 1

de cinco veces mayor que la de la población rural, que apenas

sobrepasó el uno por ciento,

Estas cifras revelan, entonces, un importante aumento

en el grado de urbanización de 13 población de la región. El

porcentaje de población urbana creció de alrededor del 33% en

1960 a más del 43% en.1970. Al mismo tiempo, se observa la per-

sistencia de una elevada concentración de población urbana en

las ciudades m6s populosas tanto en 1960 como 1970; cerca del

5 5 % , en 1970, de la población urbana de la región residía en

ciudades de mas de 2.00@ habitantes y cerca del 45% en las de

más de un millón (cfr. Cualro N o 33 anexo).

Este desequilibrio de la población va acompañado de

una gran concentración industrial que se dá, en la mayoría de

los casos, en la capital nacional. En unos pocos países, como

Brasil, Colombia y Ecuador, dos o tres ciudades comparten la

actividad industrial con la capital.

Todo esto acarrea como consecuencia una gran diferen-

cia de ingreso generado en las diferentes áreas del país.

Otro efecto del proceso de urbanización es la despro-

porción del gasto en viviendas e infraestructura entre las

grandes conce~traciones y las localidades ?enores.

Esta situación de desigualdad de los servicios y las

mejores expectztivas de empleo en las zonas de concentracibn

industrial son estimulos que refuerzan 13s corrientes migrato-

rias hacia los centros urbanos principales y que llevan a la

formación de barrios "marginales",, fenbmeno característico de

todos los paises, Para enfrentar este hecho, en el Ultimo

tiempo, se han extendido soluciones de emergencia que, divididas ,

en etapas, abarcan desds 1s. entrega de un terreno semi-urbanizado

hasta la construcci6n de una vivienda definitiva, Este tipo

de solución hn per~ni.tido extender 1.a atención a un mayor número

de familias y conciliar as? los recursos disponib;es con la

magcitud del problema

vada a cabo en Chile,

a enfrenmr. La "operación SitioH, lle-

ilustrl este tipo de solución,

La Distribucibn del Ingreso y el -- Proceso Inflacionario, --

La distribución del ingreso, cuya característica

fundanental es su heterogenel!rLd, con3lc:ona con fuerza los .- contrastes que presenta la situación habitacional; el hecho que

existan tramos rela-tivamente pequeños de población co:~ alta

concentraci6n del ingreso condiciona la oferta de vi~iendas

hacia las necesidades de esos grupos, De este modo, 13 gran ma-

yoría de la población tiene que optar por soluciones habitacio-

nales cuyas características m& relevantes son 13 baja calidad

de los materiales empleados, el hacinamiento y las deficientes

condiciones sanitarias que las rodean.

El Cuadro NQ 34 pres~nta la distribución del ingreso

familiar en Chile en el año 1968.

La situación descrita es la que más a menudo se

observa en los países latinoamericanos (ver sección 5 de este

capítulo). A esto es preciso agregar que las diferencias entre

las áreas metropolitanas y el resto son de todo orden y refuer-

zan la situación general planteada. A s í , por ejemplo, es mucho

menor la proporción de viviendas deficientes en las áreas me-

tropolitanas (un 17% del total en las ciudades capitales de

Chile y ~éxico) que lo que se encuentra a nivel nacional (al-

rededor de un tercio del total). .,

CUADRO NQ 34 ,

~istribución de1 Ingreso Familiar. Chile, 1968. (en sueldos vitzles.

*

Tramos de ~Úmero Ho- % de % de - d Ingresos gares (a) Hogares Ingreso

O .- 1 518 28,3 4 ~ 8 1 - 2 591 3293 12.4 2 - 4 46 9 25,6 18,7 4 - 10 216 11,8 _18,2 10 - más 37 290 45,9 Total 1.831 100, O 100,O

(a) en miles Fuente: Ministerio de la Vivienda y Urbanismo "La ~olítica

Habitacional del Gobierno Popul,xrU . Programa 197 2. ~xposición y Encuentro Internacional de la Vivienda. Santiago, Chile. 1972. En Rosenbluth, G. (71).

Al mismo tiempo, ( ~ t r i ~ , 42), 5,e ha establecido que

el valor del metro cuadrado de terreno en Caracas en 1962 e-

quivalía entre cuatro y dieciocho veces al promedio.pagado en

Valencia y Wracaibo. ~demás, el costo del metro cuadrado

construído en la capital superaba en un 50% al promedio vi-

gente en las otras ciudades del interior. Todo esto explica,

en parte, la gran prop~orción de familias que viven en los

denominados barrios tlmmginalesw de las grandes ciudades.

Entre las múltiples consecuencias del proceso infla- . cionario señaiemos que el impacto m6s fuerte lo sufren los

institutos y sistemas ?k cr6dito destinados a la compra de e

a viviendas: debido a su forma de operar, consistente en cré- . ). ditos hipotecarios a mediano y largo plazo, sus capacidades de a

reposición de capitales se deterioran rápi3amente.

A.3. Las olít tic as Habitacionales en -*

~mérica Latina.

El Cuadro No 35 anexo detalla los niveles de déficit

de viviendas para 18 países de la región en diferentes periodos.

Debido a la asimetría de la información, es pretencioso deducir

conclusiones muy afinadas. Sin embargo, es claro que, salvo

contadas excepciones, la tendencia \le1 nivel de Jéficit es a

aumentar en proporciones variables en los Jistintos países.

Todo esto 3 pesar de los cambios que en los Últimos

años se han regi~t~ado en las politicas habitacionales en la

región, en 13s que se aprecia la px3icipaciÓn de la acción

pública, Es así como, a partir 3e los años 60, se cuenta con

planes de vivienda nacionales para los diferentes países.

La labor del sector pfiblico 3ent~o de la oferta total

de viviendas ha llega50 a fluctuar entre el 60 y el 70% en los

años de auge para algunos países, descendiendo a niveles infe-

riores al 50% en otros períodos. Esto señala el comportamiento

irregular de la actividad, tal como se observa en el Cuadro

NQ 36 anexo para diez países latinoamericanos, entre 1960 y

1966. Estas variaciones se deben, entrc otras razones, a las

desvalorización de

- cionario.

variaciones le1 apoyo financiero, generalmente producto de la

los recursos pro3ucida por el proceso infla-

Respecto

signif icativamente

excepto en el caso

al total de viviendas ofrecidas, éstas varían

de año en a30 para cl conjunto 3e los países

de Venezuela p e muestra una tendencia sos-

tenida tanto en el nfimcro de viviendas ofreci:hs como en el

nivel de participación crecient, del sector público cn dicha

oferta,

A.4. Las Cltegorías Sociales Favorecidas por

La política ,le Vivienda.

Es importante señalar que en general, a pesar de

existir planes nacionales en muchos de los países, destinados a

construir viviendas que sirvan las posibilidades de los sectores

m5s apremiados, en los hcch~s los sectores más favorecidos han

sido aquellos de medianos y altos ingresos; ello, entre otras

razones, porque el mecanismo más generalizado es el c~édito ,

hipotecario, administrado por cooperativas o asociaciones de

ahorro y préstamo claramente favorable a dichos sectores,,como

veremos al revisar la situación en Chile. AS^, se destinan a

los sectores más bajos wsolucionesl~ habitacionales que, las

más de lus veces, demoran bastante en cristalizar,

El exámen de estos y otros aspectos se ilustra mejor

al analizar un caso concreto.

B. El Caso Chileno -

de la ~olítLcz de Vivienda.

El Significado ~conómico y Político

La importancia <Je la actividad de la construcci6n

en la economía nacional se precisa al decir que su participación

en el origen del Producto ~eográfico Bruto ha sido de un 5 ,3%,

como promeclio en el Último decenio,, E1 sector vivienda genera

aproximadamente una cuarta parte del producto del sector cons-

trucción, lo que equivale a un promedio en el decenin de un 1,3%

de particip.ación en el Producto ~eo~rsfico Bruto. La construc-

ción ha participado en.5,2% rn la ~ormación del Ingreso ~eográ-

fico, acusando un:& tendencia de creciente en los filtimos años.

La vivienda representa 1,3% de este Ingreso.

Ahora bien, s i s e i n d a g ~ e l pase1 que hs jugado en

l a inversión y e l empleo, encontramos que respecto a l primero, * L

e l a rama de l a c o n s t r ~ ~ c c i ó n ha r e p r e s e ~ t a d o un 59,8% !e l a in-

o versión geográfica bruta en cap i t a l f i j o , teniendo su punto * m&s a l t o en 1964 en que alcanzó un 03,9%, De e s t a c i f r a , e l

S 3 0 ~ 4 % corresponde a inversión en vivienda, ocupando un l8,2%

del t o t a l de l a inversión de l país. :i

Respecto a l a mano ie obra, se puede senalar que l a

construcci6n ha dispuc!sto de alrededor de un 7% de l a fuerza

de t raba jo t o t a l . A l r ev i sa r l a desocupación, l a s c i f r a s secto-

r i a l e s crecen significativamcxte. M ~ S de un 20% de l a s personas

desocupadas e s t án ubicadas en actividades de l a construcciÓn,

alcanzando e l promedio más a l t o a n ive l nacional,

CUADRO No 37

Mmo de Obra Ocupada y Tasa de Desocu- pL1ci6n <1~1 Sector ~ons t rucc ión , Ch-!.le,

Mano dé Obrz Tasa Desocupación ~ e r í o d o Total Sector % T o t l l Sector

(d ( a ) VII-X . 1966 17990 31,1 17 $ 4 6 $4 16,3 XI-11 1967 13980 27 9 2 . 19,6 5,O 1 . 1 9 1

111-VI 1967 126,7 26 9 21,2 4,6 13,6 VII-X 1967 144,O 34,4 23 , 9 5 , 1 17,8 XI-11 1968 126,8 2536 20,2 4,4 13 , 2 111-VI 1968 116,L: 2$, 1 2027 $.,2 12 ,o

( a ) en miles ~ u e n t e ~ ~ i r e c c i ó n de ~ s t a d í s t i c a s y Censos "Serie de In-

vest igaciones Muestralestl. En Iiosenbluth, G. (71).

El cuadro permite seEalar que la tasa de desocu-a- d

cijn del sector triplica la tasa promedio del total de la eco-

nomía, lo que demuestra la importancia que juega este sector

en la absorción de mano de obra de baja o ninguna calificación

(alrededor del 90% del personal~ocupado en la edificación 5

pertenece a esta categoría) rasgo sobresaliente Je la oferta . . de mano de obra.

/

. - Desde el angulo inctitucional, es a purtir del Decreto

coherente e integrado, que la actividad de edificación recibe

un estimulo real ya que, adzm&s .-:-e fomentar la construcciÓn,

autoriza sistemas financieros reajustables, Este DFL. 2 empieza . E

a operar en el año 1960 y en su primera et~pa se orientó a la b ?

construcciÓn de viviendas destinxhs a los sectores de ingresos . -

rne6ianos y altos y en menor escala hacia los de bajos ingresos.

B , 2 . La ~olítica de Vivienda. .-

En el año 1965 se (15 un importante pa-o hacia una

forrnalización y coordinación en el sector vivienda con la crea-

ción del Ministerio dz Vivienda y Urbanismo ( M I N U ~ ) , organismo - .

que debe planificar la polftica habitacional del Estado,

Tanto el sector público como el privado han iniciado

un total de 391.000 viviendas en el período de 1960 a 1970, con

una superf-icie media por vivienda de 64,2 metros cuadrados.

Esto equivale a alrededor de 35.000 viviendas anuales, Es im-

portanse destacar la labor desarrollada por el sector pfiblico,

a través de las instituciones correspondientes, en materia de

construcciones de viviendas para los sectores de ingresos más

bajos de la población, y2 que al revisar a qué sectores socia-

les favorece el sector privado, vemos que la tendencia es a

excluir a aquellos Ge m& tajos ingresos.

sí, para el período 1960-70, el sector público ini-

ció la edificación de un total aproximado de 216.000 viviendas

en todo el país con una superficie media de 51 metros cuadrados.

El sector privado, con la tendencia ya señalada para

el período, proyectó un total de 175.000 viviendas con una

superficie media Je 81 mts. cu-a.31dos por vivien¿h. El tamaño

medio de la vivienda del sector privado es rnh o menos uniforme;

esto no ocurre con las-del sector público, entre otras razones,

por el intento de dar solución habitacional a un mayor número

de personas lo que hace disminuir el tamaño medio de las vivien-

das e ir aumentándolo hacia el final de los respectivos períodos

de goLicrno.

En el período, se inició una superficie cercana a los

25 millone: Je metros cuadrados cn viviend~s, de las cuales 11

millones corresponden al sector público (44%) y 14 millones

al sector privado (56$).' La evolución que ha tenido el total

de viviendas por sector le iniciativas lo muestra el ~ráfico 11

mero. Se observa lo irregular de la acción del sector pfiblico

y su consiguiente impacto sobre el nivel del empleo por las ca-

racterísticas yd examinadas del sector.

~dernás de la vivienda definitlv;, se ejecutaron otros

t?pos de soluciones habitacionales por un total de 190,000

.viviendas consistentes en casas provisionales y sitios wbani-

zados que constituyen una primera etapa para dar solución ha-

bitacional definitiva a los sectores de ingresos más bajos.

Es interesante yecalcar aquí el cxscter de instrumento de

manipulación política que asunle la política de vivien3a 21 uti-

lizarse como .mecanismo que permite desarrollar la alianza de

los sectores medios (represent~dos por la democracia cri~tian~~.)

y los sectores llmarginalesll urbanos.

En general, 13 acción Jel sector pÚblicoqha perseguido

básicamente la solución para los sectores m$s extensos de la

población. AS?, 2 través de 12 corporación de la Vivienda

(CORVI), principalmente, se hxn constd.do viviendas econ6micas

qu-, medimte planes de ahorro (PAP), se han asignado a sus ad-

quirentes. De todos modos, los sectores de ingresos mínimos no

han podido incluírse en estos planes por ,a carencia de medios

para cumplir los requisitos del plan.

La ejecución de Ias tareas a cargo de empresas pri-

vadas y estatales operan a través de diferentes modalidades que

no es el caso detzillar aqui. Lo interesante es unot~s el pro-

ceso de concentración que se obse~va 3 través del ti~mpo:

B.2.1. El Proceso 3e concentración de

l a s Empresas. -

sociedades constructoras de viviendas cconÓmicas. De los 'con-

:: tratistas de primera categoría que operan en el sector público,

79 de ellos purticiplron en el períoJo de 1960-64 y sólo 38 - -

lo siguen hacien20 en los años posteriores; de éstos, finita- ,

mente 23 seguían participando en 1968; de ellos, 14 venfan 8

haciéndolo desde 1961 o antes, En este lapso, se ha ido produ- *

ciendo un aumento de las propuestas que se han adjudicado las

mayores empresas y es así como, en promedio, en el período 1960- a .

68, las 18 mayores contratistas de CORVI (el 12,4% del total , f

de contratistas) habían contratado anualmente el 40,3% del

- número de propuestas; o sea, el 60,3% del monto total en dinero

de las propuestas anuales que, en promedio, significaba el 3

5$,4% de los metros cuxksdos constru!dos por CORVI y el 54,2% de

las viviendas edificadas por esta institución; A h m&, ?e las

z = 18 empresas antes citadas, cinco Je ellas absorbieron el 50% . - . . de las propuestas:. LS decir, cl 3,4% de los conttrtistris -CORVI

S dc primera cltegoría construyó en el período consilerado el 27,1%

de las viviendas edificadas ese organismo, con el 28,6% . -

de los metros cuadrados construíiios y el 33,3% del monto de las

propuesta; correspondientes. La tendencia a la concentracibn

ha ido en aumento ya que en 1960, las 9:mayores empresas edifi-

caban el 38% de los metros cuadraJos construí~los y, en 1968,

Un panorama más global l o presekita e l Cuadro No 38.

En l a primera categoría (categoría alude a l a d i s t i n t a

es t ructura de l a s empresas - monto de cap i t a l , nivel tecnológico,

e tc . ) s e encuentra menos de un te rc io , 32%, del t o t a l de empre-

sas con capi ta l declarado vicente y és tas poseen m& de l a mitad,

54%, del cap i t a l t o t a l ; en l a segunda categoría se encuentra e l

34% de l a s empresas con e l 36% del cap i t a l ; en l a te rcera cate-

goría, s e encuentra e l 16% de l a s empresas l a s que poseen e l 7%

del cap i ta l . En e l extremo in fe r io r , l a s empresas con cap i t a l

declarado vigente de l a s t r e s fiitimas categorías representan e l . 18% del t o t a l y poseen e l 3% del cap i ta l . Estas c i f r a s demues-

t r an en forma concluyente l a a l t a concentración de cap i t a l que

ex i s t e en l a industr ia de l a construcciÓn. , %

CUADRO

Chile : Empresas Inscr i tas en e l Registro I de CORVI. 1971:

~Lmero % sobre Empresas elación Capital Capital empre- t o t a l Capital 3 % Total De- 2 Emp~.

Categoría sas 1 2 Decl. 3 C clarado (1)

( 2 ) ( 2 )

1 55 998 4 4 84 373,2 8 9 1 2 80 14,2 A, 8 60 243,4 5 , l 3 80 1$ ,2 23 , 29 50,5 292 4 80 14,2 1 5 1 9 1 6 , 2 1 9 1

5 139 24-97 7 3,5 3, : 0, 5 Menores 1 2 9 22,9 3 G, 2 os6 092 Total 563 100,O 142 25,3 667,3 4,8

(1) Las empresas son catalogadas en categorías en función de su nivel tecnológico y su capaci3h3 financiera

( 2 ) En millones 2e escudos Fuente: MINUV P'Pol í t ica Habitacional del Gobierno Popularf1. Pro

grama 1972. En Rosenbluth, G. ( 7 1 ) .

Este proceso de concentración tiene efectos claros

sobre la distribución del ingreso ya que un determinado grupo

económico es el que se va apropiando del producto generado en

las diferentes actividades de la construcciÓn. Por otra parte,

el grupo pasa a dominar en la organización empresarisl que

los agrupa, la cámara Chilena de la ~onstrucción, y la influen-

tia de todo orden que esta entidad posee pasa a servir los

intereses del grupo en cuestión.

B.2.2. El Sistema Financiero Privado

Dentro del sector privado el más importante es el

Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP) y el ahorro de

algunas empresas.

El SINAP tiene su origen en una idea promovida por la

cámara Chilena de la construcci6n en 1957, extraída de la ex-

periencia norteamericana con respecto a las asociaciones de

ahorro y préstamo. En 1960, por medio del Decreto con Fuerza

de Ley NQ 205 se creó la Caja Central de Ahorros y Pr6stamos

y las Asociaciones de Ahorro y ~réstamos que, en conjunto, cons-

tituyen el Sistema Nacional d.<- Ahorros y ~réstamos.

Las fuentes de recursos que captan las asociaciones

provienen de dos líneas: fondos depositados por las personas,^

fondos depositados por las empresas.

Los fondos depositados por las personas, una vez inte-

grados en un monto determinado, denominado ahorro previo,

luego de cumplir un plazo dado pueáen optar a un préstamo que es

facilitado ya sea para construír o comprar una vivienda.

Los fondos depositados por las empzesas son denominados

"depósitos obligadosq'~y SU. ~etiro sblo está permitidc para

destinarlo a viviendas asignadas al ~ersonal de tale-: empresas,

Estos fondos provienen de uno de los incentivos dados por el

Estado a la actividad de la construcciÓn, al ofrecer a las

empresas la alternativa de que un 5% de los impuestos que deben

pagar pueden depositarse en alguna asociación de ahorros y

préstamos; éstos se aumentan en un 40% sobre el S%, o sea, un

7% con el Único fin de servir de dep6sito para construir vi-

viendas que deberían ser asignadas al personal de obreros y

empleados.

Digamos que el S I X A P , dura-nte el decenio, ha experimen-

tado un gran desarrollo financiero y su cobertura territorial

es de tipo nacional. En relación a la ps~ticipación que -uva

en la oferta de viviendas, esta ha crecido con notable rapidez

llegando en 1970 a contribuir con m& d~ la mitad Ge las uni-

dades de vivienda ofertadas por el conjunto de la economía

(51,3%). Esto en términos de siiperficie representa m porcen-

taje equivalente. Su particiyación respecto a la inversión es

marcadamente mayoritaria, representando un 69% del total de lo

invertido en viviendas durante ese año, El Cuadro NQ 39 muestra

la información para el decenio,

CUADRO No 39

Chile : ~articipación Porcentual del SINAP en 1d Oferta Nacional dc Viviendas del Sector Público v Privado.

. -

~fimero En En Afios- Viviendas Superficie 1nversiÓn

1362 4,5 10,4 10,4 1963 i 29,O 26,8 28,8 1964 21,4 23,6 23,9 196 5 16,2 19,5 25 y 2 196 6 30,O 34,8 45,7 1967 2195 26,4 3793 1968 3194 25y4 32,8 196 9 46,8 48,2 66,O 197 0 51 9 3 5090 68,5

Fuente: SINAP. Informe ~stadístico Decenal. 1961-70.

B.3. Los Sectorzs Sociales más Favorccidos. --

Desde el punto de vista de la demanda, el factor que

incide con mayor peso es la estructura de la distribución del

ingreso.

De acuerdo a una información del M I N W , el 60~6% de

los hogares de Santiago cuyo ingreso familiar se sitúa hasta

dos vitales, represent2 el 17,2% del ingreso generado en tanto

que el grupo cuyo ingreso familiar es de 10 vitales y más,

representa el 2% apenas de los hogares de Santiago y concentra

el 46% de los ingresos. El Cuadro No 40 ilustra estos comentarios.

CUADRO No 40

Chile : -- Distribución del Ingreso sefin Hogures

Tramos de Ingreso Hogares Ingreso (sueldos vitales) "/o %

0 - 1 28,3 4 9 8 1 - 2 32,3 12,4 2 - 4 25,6 18 97 4 - 10 11,8 18,2 10 y m6s 2, o 45,9 Total 100,O 100,O

Fuente: MINW y ~olítica Habitacional del Gobierno Popular. En Rosenbluth, G. (71).

Al revisar cuál es la relación entre el nfirnero de aho-

rrantes y el nfimero de préstamos concedido, se establece que la

atención anual ha fluctuado entre un 17 y un 28% del número de

ahorrantes.

El ~uaaro No 41 ilustra esta relación.

t

8 Chile : elación entre el ~Úmero de Ahorrantes . v ~réstarnos Concedidos 3 Ahorrantes.

Años

1961-65 155.579 22.747 22.747 155.579 - 15 1966 ' 50.180 8.643 31.390 205.159 17 15 1967 44.611 9.551 40.941 250.370 21 16 1968 45.857 12.650 53.591 296.227 28 18 1369 68.584 16.902 70.493 364.811 24 19 1970 56.456 13.464, 83.957 421.269 25 20

(1) Cifras ac~~muladas Fuente: SINAP, Informe ~stadistico Deeenal.

En Rosenbluth, G. (71).

Si bien 2s cierto que el cuadro muestra que, en cifras

acumuladas, ha existido algún pro su cifra mayor es del

orden del 20%; es decir, el 80% restante de los ahorrantes lía

contribu%do con su dinero al financiamiento de ese 20%. 1(

,

Entre los beneficiarios existen también diferenciaciones

un cuznta 3 1.-s nivales de ingrcsig. V c l m o s cl-tsificaci6n de

12s daidorcs hipotecarios según el nivel de ingresos en el

Cuadro No 42.

CUADRO No 42

Chile : ~lasif icación de los - Deudores Hipoteca- rios segfiii ~1 Nivel de Ingresoc. En %

Tramos de Sueldos Vitales Años a 0 - 2 2 - 3 3 - 4- 4 - 5 5Y-4 Total

Fuente: S I N A P Inf o m e ~ctadictico Decenal. En Rosenbluth. G. ( 7 2 ) .

Con el objeto de examinar cu61 ha sido la prioridad

en la atención Üe los prestatarios, revisernos cl tramo inferior

y el superior y determinemos la relación que existe entre ellos.

Chile : Deudores Hipotecarios sccJ6n Nivel de In- gresos ramos dc! suf ldcs vitales).

A B ~ E O S 0 - 2 5 Y más

1952 23,2 23 2 1 9 0 1963 18,7 27,O 19.3 1964 14,4 34,3 2,4 1965 1592 34,3 293

. 1966 16,O 3l90 199 1967 1392 30,1 293 1968 10,6 31,2 S,9 1969 993 31.9 5 3 97 1970 8 9 0 38,1 4,8

Fuente: idem Cuadro No - 4 2

El Cuadro revela que la tendencia es sostenida en el

sentido de favorecer a los grupos de ingresos superiores. Esta

tendencia se acentúa fuertemente en los Últirnos años del decenio,

llegando, en 1970, a que la atención del tramo superior fu&

cinco veces mayor que Ir del tramo inferior.

La conclución es que las ~sociaciones de ahorros y

préstamos acentfian las desigualdades en 12 distribución del

ingreso favoreciendo a los grupos de altos ingresos en desmedro

de los grupos económicamente más débiles

B.4. Algunos Comentarios

I

Es interesante destacar algunos hechos que se despren-

den de la información revisada.

Un primer hecho lo constituye el significativo esfuer-

zo que se otorgó a la política de vivienda, en especial a los

programas orientados a los sectores urbano-marginales a partir

de 1964 en adelante; esto viene a apuntar al importante papel

jugado por la política de vivienda en la alianza que con los

grupos mencionados establece el gobierno demócrata cristiano.

*

Un segundo hecho lo ~~onstituye el paralelo fortaleci- t

8 - miento de grupos financieros y tecnocráticos que se relacionan

por y a través de la política de vivienda impulsada por el go- . bierno, tanto en el sector privad-o como en el aparato del Estado

a as cifras de expansión del SINAP y la creación y ampliación del MINW confirman lo dicho).

. De este modo, se constituye todo un sector cuya capa-

* cidad de presión es cada vez m&s notoria, situación cpae presu-

mimos tiende a reeditarse en los demás países de ~rn6rica Latina. '3

4 - La Polltica Educacional

S Los objetivos de integración nacional y de sqcializa- . - ción política han jugado un rol importante en la historia edu-

cativa de los palses Ce América L~tina, en especial en lo que S

se refiere a la universal'_zaciÓn de la enseñanza primaria, de

tal forma que ésta aparece estrechamente unida al desarrollo e

implantación de proyectos socio-políticos determinados.

e , De las políticas sociales, la educación es la Única que

ha debido su desarrollo en forma casi exclusiva a la acción del " _

Estado. Aunque su evolución ka sido m& rafiida y generalizada

que cualquier otra forma de actividad pública, en especial en I

9 la década del 60, al examinar algunas de sus características

podemos observar que ella no se aleja de un rasgo general ya se- L *

ñalado, como es la marcada diferencia en el uso y rendimiento de

las oportunidades para los diferentes sectores sociales.

.

(*) Esta parte del trabajo está basada en un artículo de ~ermán Rama lt~ducaciÓn Media y Estructura Social en América Latinatt. Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) (39). '

De todos modos, la política educacional - camo ninguna otra - ha servido como recurso para legitimar gran parte de la estructura social en la medida en que ha permitido atenuar los

conflictos entre los grupos y las clases sociales, ofreciendo

por su intermedio canales de participación politica para nu-

merosos sectores, y promova un cierto consenso en torno a

la importancia que posee como elemento dinamizador de la mo-

vilidad social.

Con todo, el exámen del perfil cuantitativo de la edu-

, cacibn señala la existencia de una pirámide cuyos rasgos más - sobresalientes muestran de modo claro los sectores sociales más

favorecidos con los beneficios educativos, , S

A.2. Condicionantes Estructurales - de la

política Educacional.

AS$, la expansión de la enseñanza media, por señalar un

ejemplo, no es consecuencia de la ampliación equivalente de

posiciones educacionales técnicas, intelectuales y de burocracia

sino de la dura competencia por acceder a la parte lldesarrolladall

del mercado de empleo y cuyos principales beneficiarios son los

sectores medios. Similar fenómeno es apreciable respecto a la

educación universitaria en que el nivel de egresos de la educa-

ción superior es espectacularmente mayor que la capacidad de

absorción del mercado de trabajo.

Recordemos aquí la modalidad "heter~génea~~ d,? crecimiento

del sistema productiva en América Latina, con la existencia de

estratos de niveles de productividad y estructuras de empleo

diferentes, y en donde el I1sector modernov posee niveles de

empleo relativamente bajos respecto de los sectores ttinterme-

dios." y nprimitivcsll, especialmente de aquéllos en los que se

concentra la mayor parte de la población ocupada, como es el

caso de la agricultura *. Si a esto se agrega la capacidad li-

mitada de absorción de mayor cmpleo, puede entenderse la no co-

rrespondencia entre la evolución del sistema educativo y la

estructura del mercado del empleo. Esta Última se alza, así,

como una determinante de tensiones que explican, ertre otras

cosas, la presión que se ejerc~ sobre la misma estructura edu-

cativa - a nivel del Estado - para su constante expansión.

Si se observa el comportamiento 'de ciertas variables,

podemos corroborar algo de lo ya dicho.

A.3. Algunos Rasgos de lu política Educacional.

~ l f abetización .

En &&rica Latina, la taso de analfabetismo en 1a.pobla-

ción de 15 aEos y más descendió del $ 2 , 2 % ;n 1950 al 33,9% en

1960 y al 23% en 1970. Dado que 1-i situaciún de. disminución

se ha debido a políticas de cscolarizacibn antes que a alfabe-

tización de adultos, casi todos los países - a excepción de Cuba - mantuvieron la posición relativa que antes ocupaban.

\ * Ver m& addante ~r-cció; 5 de iste capítulo.

El Cuadro N2 44 anexo muestra los países agrupados por tasas

de analfabetismo en tramos de menos del lo%, entre el 10 y el 20%

y así sucesivamente hasta el grupo de países con más del 40% de

'analfabetismo entre los mayores de 15 pños En cada categoría se

observan reducciones de las tasas pero no hay transiciones bruscas

por 10 que las distancias relativas entre los países m6s alfabeti- . I zados y los menos alfabetizados tiende a mantenerse. b

. S

Los países de las categorías A (menos del 10% de amlfa-

betos) y B (entre el 10 y el 20% ddi analfabetismo) son los que

tuvieron, desde el siglo XIX, un proyecto de integración nacional

en el que se atribuía a la enseñanza un papel fundamental (Argentina,

Chile y ~ruguay). A ello hay que agregar Cuba, que de una situación S

media pasa a una situación avanzada.

.- La evolución de las' tasas de analfabetismo en el tramo de

15 a 19 años muestra que para la mayoría de los países latinoameri-

canos, 1; instrucción de masas sigue siendo ineficaz Para lograr la

cobertura de la población más joven; esto es más grave afin que la

existencia de masas de analfabetismo elevadas por el peso de la * 1

población adulta y vieja. Hacia 1960, 10 países mantuvieron en C

tl analfabetismo a uno de cuatro jóvenes de 15 a 19 años y el

de mayor población de ~mérica Latina no logró alfabetizar más

país

que a

dos de cada tres jóvenes.

Sólo tres países - Argentina, Cuba y Uruguay - a los que posteriormente se agregaron Costa Rica y Chile, habían logrado

la integración total de su población jÓven al medio

alfabetizado, manteniendo en consecuencia una distancia con

los países de menor desarrolle educativo que varía de una

relación de uno a cinco a una relación de uno a veinte.

En síntesis, la situación puede resumirse señalando que

en los países en que se ha logrado erradicar cl analfabetismo

las fuerzas motoras de dicho proceso se relacionan mas con

factores de carácter supraeconÓmico, como la integración na-

cional y la participación plena, antes que con necesidades de

reclutamiento de mano de obra calificada. En este sentido, ya

comentamos la asimetría evidente que existe entre la estructura

educativa y el mercado del empleo. Pero lo que nos parece más

importante hacer notar es que uno de los rasgos de la política

populista es lograr la extensión de algunos derecho: políticos,

entre los que se encuentra el sufragio; éste, corno reivindica-

ción, justificó los esfuerzos educativo, señalados amén de la

presión que los sectores medios ejerciaon y ejercen a6n por el

aprovechamiento del canal educativo como mecanismo de movilidad

social.

Lo mismo cabe decir de procesos similares aunque más

tardíos, en otros paises de América Latina.

Para el conjunto de los países, es lícito plantear que

la tarea alfabetizadora no constituyó un valor de alta prioridad;

el hecho $que dicha tarea fuera asumida por el Estadc revela

la presencia de determinados sectores sociales, los grupos me-

dios, cuya necesidad de legitimar los tipos de alianzas socio-

políticas, los lleva a agitar 12 tarea educativa como una

- 126 -

reivindicación de tipo nacional. Esto permite la mo~7ilizaciÓn 8

y consolidación de su relaciÓn con los grupos populares ur- e

banos, en especial.

4

A.3.2. Los Niveles de 1nstrucci6n

Otro aspecto a examinar es el carjcter del acceso a la

enseñanza formal y la realización de cursos regulares para la .- I población más joven en condiciones de haber completado por lo - menos el ciclo de ensehanza primaria.

De acuerdo a la definición de la UNESCO, una persona

con menos de tres cursos aprobados de educación primaria no se S

puede considerar como definitivamente alfabetizaCa. Por ello, , . es lícito

enseñanza

agrupar aquí a los grupos excluídos del sistema de :

4

con los insuficientemente escolarizados como una.

categoría

político.

potencialmente marginada del empleo y del sistema

La lectura del Cuadro No pr5 anexo indica que, hacia . . fines de 1960, sólo dos países habían llegado a la incorporación

total de la población escolarizable en el sistema regular;'

que otros dos países de educación avanzada se aproximaban a t-

dicha meta, mi entra.^ que países de nivel de desarrollo educa-

tivo medio, mantenían alrededor de un quinto de los jóvenes

fuera del sistema escolar, porcentaje que para los países de 8

menor desarrollo educativo medio se eleva a la mitad de la pobla- )i

ción del tramo de edad joven (15 a 19 años).

Si se agrupan los 'sin instrucciónf1 y 1"s ltescolarizados

de 1 a 3 añosn,*el cuadro muestra que incluso los paises

avanzados tienen entre un sexto y un cuarto de su poblaci6n

joven por debajo del umbr~l mtnimo, sitvación que asciende a

la mitad para los países de mediano desarrollo educativo y se

sitúa en los ~lrededorcs del 80% en el caso de Guatemala, ejem-

plo de los países de escaso desarrollo.

El acceso al término del ciclo primario sigue constitu-

yendo una meta difícil de alcanzar para muchos de los países

de la región y en la mayoría de ellos ni la mitad de los niños

logran completar el ciclo .-scolar.

Por el contrario, llama 1.1 atención el significativo

porcentaje de jóvenes de 15 a 19 años que está matriculado o

que realizó algún curso de enseñanza media o.superior. Es

claro que las distancias son bac-tante grandes entre Uruguay,

Chile y Guatemala, que constituyeil los casos extremos pero en

los restantes países selaprecia una mayor aproximación mtre t

sus tasas que registra el ITumbral educativon1. Si algo es común

en la situación de los países latinoamericanos en cuanto a la

enseñanza, son sus elevadas tasas df escolarizados de nivel post-

primario, logradas a pesar de las importantes diferencias en

cuanto a la incorporación de 13 población al umbral educativo..

Los casos de Argentina y -Colombia muestran lo ya señalado;

mientras que el primero tieno 19,.3% antes del umbral educativo

mínimo y 31,6;6 en media y superior, Colombia, con un 55,6% por

debajo de ese umbral, alcanza a cubrir el

del tramo de 15 a 19 años en la enseñanza media.

El análisis de los tramos de 15-19 aEos y 20-24 años

permite ~stablecer algunas situaciones repre-entativas de

varios países de la región.

Un primer caso es el de los países que han reducido el

sector de los que permanecen por debajo del umbral educativo

a un porcentaje que fluctúa entre una sexta y una cuarta parte

del total, elevando el porcentaje de los que cumplen entre 4

y 6 años de enseñanza primaria a alrededor del 50% del total,

mientras que por lo menos un tercio continúa estudios post-pri-

marios generalmente de una duración mayor a la de nueve años

de estudios.

Existen países en que la población jÓven sc distribuye

aproximadamente en tercios, siendo el primer tercio el de

los no escolarizados o escolarizados hasta los tres aEos de

primaria; el segundo tercio estaría constituido por quienes lo-

gran superar el umbral educativo y alcanzan entre 4 y 6 años

de enseñanza primaria y , e l tercer tercio, por quienes disponen

de ensefianza larga que para la mayoría es de más de nueve años

de estudios.

una

0tro.caso es el de los países que aún permanecen con

tasa del

educativo pero con la

población más jóven por debajo del umbral

característica que, de la otra mitad

supera el umbral, sólo un 25% se detiene en los cursos termina-

lts de la ensertanza primaria mientras que otro porcentaje, L

aproximadamente igual, accede a estudios medios y superiores. . *

I Finalmente, está el caso de los países en los que

s . entre tres cuartos y cuatro quintos de la población no logra

superar el umbral educativo, reduciéndose U porcentajes míni- t

mos los sectores que acceden a los cursos superiores de la

primaria y con, mayor razón, los que acceden a la enseñanza

media. 1

Podemos resumir la estructura educativa de América Lati- S na hacir 1960 secalando que, por una parte, no logró incorporar

#

al sistema de educación a la totalidad de la población más i :

8 jbven, permaneciendo por debajo dcl umbral educativo entre el -,

15 y el 80% de la categoría de edad según los paises; por

otro lado, ha extendido la l?nsei?anza media, incluyendo la de

m5s de 9 aEos de educación, h ~ s t ~ cubrir un porcentaje consi-

derable'de personas en edad teórica de realizarla. Aunque

la universalización de la enseñanza primaria no se ha logrado y

persisten niveles muy bajos de retención, se ha desarrollado un

F. sistema de enseñanza media y superior que comprende porcentajes

de la población en edad de asistir que son comparables a los

de los países desarrollados y, en algunos casos, superiores.

Lo Peculiar de 12 ~volución Educacionl

Esta estructura no tiene mtecedentes en etapas an-

teriores de los países actualmente desarrollados ni t,lmpoco

es comparable con su situación actual. La. estructura educa-

tiva de ~rnérica Latina, a6n en aquellos países m h adelantados

en materia de modernización y desarrollo, es un fenómeno pecu-

liar que está asociado a la especificidad de las estructuras

sociales originadas en el subdesarrollo y la dependencia.

Brevemente, en los paises desarrollados la cobertura

educativa en los primeros años es muy alta -100% entre los

7 y 11 años - mientras que en ~rnérica Latina sólo dos países, Argentina y Uruguay, abarcan a más del 90% de los niños de esa

edad.

En cambio, si se compara 13 situación en la edad de

15 a 17 años se observa que la relación se invierte; es decir,

cualquiera de los países latinoamericanos tiene afin estudiando

un porcentaje de jóvenes de es1 edad superior al qut registra

Austria, España, Italia y otros países (ver Cuadros N 2 46 y 47

anexos ) . En lo que se refiere 31 rendimiento del sistema educa-

tivo, si se comparan los egresos por cada 1.000 ingresos a

la enseñanza primaria o básica en algunos países latinoamerica-

nos con los de países europeos, se observa otro de los factores

del sistema educativo de nuestra región,

En América Latina, de los 13 paises con información

sólo uno tiene mis de 600 egresos por 1.000 ingresos en un

ciclo de seis cursos o años de estudio (~ru~iiay, 669); Costa

Rica y Argentina tienen más de 500 (572 Y 593 respectivamente)

y los demás rrmestran cifras descendentes en forma progresiva.

Por el contrario, de los países europeos considerados

el nivel más bajo corresponde a Yugoeslavia con 750 egresos

y el más alto a Suecia con 993 egresos por cada 1.000 ingresos

(ver Cuadro No 48 anexo).

Esto muestra que la inversión inicial, tanto econó-

micamente como en recursos humanos, es cuatiosa en los países

latinoamericanos pero, debido ci las caracteristicas propias

de la estructura social, los niveles de egresos son profunda-

mente diferentes a los niveles de los países europeos mediana-

* mente desarrollados.

Desde otro ángulo, al revisar el peso que tiene la ma-

trícula rural sobre el total de la matrícula primaria para

dos momentos - 1960 y 1968 -, se observa que a pesar de haber ocurrido en muchos países una disminución de dicho porcentaje,

se mantiene en general una fuerte incidencia de la matrícula

rural sobre el total de 12 primaria; por la situación agraria

y el bajo nivel de la enseñanza, entre otras razones, es de su-

poner que es allí donde las tasas de deserción son más alta, al

menos en términos relativos respecto a las ciudades (ver Cuadro

NQ 49 anexo). %

La situación ya descrita h~ hecho concluir a 7iuchos que a

son los sectores medios urbanos ICE que mejor utilizan la oferta

educativa y buena parte de la presión que encabezan para lograr

su expansión revierte en estos sectores como beneficio exclusivo. b

Los sectores más bajos, en virtud de múltiples condiciones, no i tienen capacidad de lograr que lasasignaciones de la oferta estén

relacionadas con sus necesidades y posibilidades reales.

A.3 ;4 . La ~irección de 13 Demanda Educativa.

Al examinar los distintos indicadores disponibles

verifica que la presión que se ejcrce sobre la oferta educativa

poco tiene que ver con un desarrollo nacional del mercado de

empleo. En efecto, ante la ausencia de políticas reales de

ajuste de la estructura educacional a las necesidades - rea- les o potenciales - de desarrollo de las estructuras producti- vas, se ha originado una notable tendencia hacia el predominio

de las ocupacioncs del sector terciario aún en aquellos casos

en que la tasa de desarrollo es baja. Esto ha provocado,

aparte de los que sd conoce como lldesvalorizaciÓn del proceso

educativou, un circulo vicioso en la medida en que la estruc-

tura educativa - fuertemente expandida en la enseñanza media - presiona sobre los centros de poder para la oferta terciaria

y su continua ampliación,

dem más, en la mayor13 de los países los estudios técni-

cos no permiten la continuación de estudios superiores, ni si-

quiera en el campo específico técnico, decretando'para ellos

una inferioridad que incide fuertemente en su capacidad de

reclutamiento. En este sentido, es interesante notar que en

aquellos países en que la enseñanza técnica media permite el

acceso a la educación superior (además de contar con enseñanza

técnica de nivel universitaria), como es el caso de Chile y

Argentina, se ha logrado un considerable desarrollo de la

matrícula media ticnica y el mejoramiento de las capacidades

de los estudiantes reclutados para este subsistema (ver Cuadro

N o 50 anexo).

El llcuello de botellaq1 que se producc en la enseñanz~ -

media gen..ra fuertes presiones sobri? el escalón siguiente:

la Universidad. De esta manera, las tasas de crecimiento de la

enseñanza superior revelan a ést.n.como la grax meta a,que as-

piran aquellos que han logrado conipletar la enseñanza media

y su ritmo de crecimiento supera con holgura al de la enseñanza

primaria.

En este sentido, las estadísticas más r~cientes, rela-

tivas al Brasil, señalan 1m.a tendencia particularmente marcada

(ver-cuadro NQ 51 en la página que sigue).

El CuaCro N!? 52 anexo permite un examen m$s detenido del

proceso y las variaciones quc ha sufrido a lo largo de una dé-

cada. Se aprecia claramente el mayor ritmo de incremento que la ,

enseñanza media y superior exhiben sobre la primaria; la len-

titud del crecimiento de 12 enseñanza técnica, lo que confirma

lo planteado anteriormente; e1 fuerte predominio dk la matrícula

de la enseñanza general dentro de la media, lo que viene a con-

firmar el hgcho que la meta de este grupo - minoritario res- pecto a 11 población en edad de asistir - es la enseñanza uni- versitaria.

- 134 -

CUADRO NQ 51

~atrícula en los Diferentes ~iveles de Enseñanza. Brasil.

~atrículci Tasa ~atrícula Tlsa Matric. Tasa Año Primaria Aumento Medis. Aumento Superior Aumento

1970 12.812.000 4 ,2 4.083.600 12,5 425. JOO 24,O 1971 13.682.000 6,8 4,578.000 12,l 561.400 31p9 1972 14.523.000 6,1 5.273.000 15,2 694.100 2316

Fuente: "Estrategia de Segunda ~écada para o Desinvolvimento. Informacoes sobre o Brzsilgl, ~inisterio de ~elaciones Exteriores. Brasilia. 30-X-72. En CEPAL (50).

La estructura que los datos reflejan muestra como un

hecho innegable que, a pesar del espectacular aumento de la

tasa de crecimiento de la enseñanza superior, ésta no alcanza

a absorber la creciente presión de los egresados de la enseñanza

media, produciéndose en conjunto una deformación de la estruc-

tura educativa respecto a las demandas reales. En Chile,

según estimaciones de la Oficina de planificación de la Uni-

versidad de Chile, el acervo de profesionales aumentará en 55%

en el período 1970-75. La capacidad ideal de absorción de egre-

sados de la ens&íanza media cn es& período variará entre 13.000

y 18.000 personas al año, contra una matríci~la en ei Último

año de la enseñanza media de 64,400 educandos en 1972 y 104.100

en 1975. La capacidad ideal de absorción de egresados de la

enseñanza superior fluctuará entre 6.000 y 8.000 personas, en

tanto que los egresados de las universidades llegarán casi a

La situaci6n descrita ha afectado de diversas maneras

al mercado del empleo: existencia de una fuerte presión por

la expansión del sector burocrático y ~n general el terciario

moderno; exigencias de niielfs c;da vez mjs altos de conoci-

mientos formales para ocupar posiciones que no los requieren real-

mente, lo que acarrea como consecuencia, la subutilización cada

vez mas generalizada de los recursos humanos educados disponi-

bles. Todo este proceso de "desvalorización de la inseñanzan

genera, a su vez, otras reacciones que tienden a perpetuar la 1

situación.

8.4. El.. Financiamicnto del Sist~rna Educ~tivo.

La mayor parte de los recursos asignados directamente

a la educación en los país,s latinoamericanos procede de los

recursos pbblicos generales. La estructura financiera del

sistema expresa, de diversos modos, las caracter~sticas antes

señaladas en el sentido de que las exibencias de'recursos pú-

blicos para la educación, difícilmente pueden conciliarse con

las necesidades, por ejemplo, de mejorar la educación primaria.

En Chile, que quizjs sea un caso extremo, la distribu-

ción porcentual del presupuesto del Ministerio de ~ducacibn

ha evolucionado de la siguiente manera:

. CUADRO N!? 53

~istribución Presupuestaria, Ministerio de ~ducación. Chile.

Nivel 1965 1970 197 2

Enseñanza ~ásica 40,l 39,7 32,8 Enseñanza Media 20,3 20,2 17,3 Enseñanza Superior 26,6 28,l 3791 Otras 13,O 12, O 12,8 Total 100,O 100,O 100,O

Fuente: U. de Chile. Oficina de ~lanificación. Antece- dentes e 1nformaciÓn Nf 4. Santiago Chile 1973, En CEPAL (50).

En la práctica, las partidas que aparecen en la cate-

goría también se asignaron en gran medida a la edu-

cación superior. En 1971, la relación de los costos por alumno

matriculado en los tres niveles fué de 1:4:15.

Eludiendo el complejo problema de hasta qué punto los

sistemas educativos responden a las c,ondiciones y requerimien-

tos del desarrollo, es importante recalcar que el gasto en

educación ha ido representando un porcentaje creciente del

presupuesto nacional en los diferentes países, transformando a

la política educacional como la politica social que muestra el

aumento más sostenido de la región (ver Cuadro N!? 54 anexo).

Sin ~mbmgo, a pesar del aumento de los recursos aún

éstos son escasos para mantener la actual modalidad educativa.

Mirado desde otro ángulo, la asignac-ión recursos

examinarse a la luz de las posibilidades de la población para

utilizarlos eficazmente en función del nivel y distribución

del ingreso nacional y familiar. La incap¿icidad crónica de

grandes sectores socf,ales para afrontar los costos - directos

e indirectos - de la educación se traduce, entre otras cosas, en el alto volúmen de deserción a todos los niveles que caracte-

rizan a la operación de los servicios educacionales latinoame-

ricanos (ver Cuadro No 55 anexo). El costo real de la educación

resulta ser as5 mucho mayor que la cuantía de determinadas

asignaciones presupuestmias.

I

Los altos porcentajes de los gastos públicos dedicado>

al pago de sueldos del persaculal docente (ver Cuadro No 54

anexo) nos hace volver a la deformación antes aludida de la

estructura educativa y su jmpacto en el mercado del empleo.

En efecto, dado que el mercado de empleo no alcanza a absorber

al contingente de egresadas c& la enseñanzl media y superior,

éste presiona fuertemente sobra e l propio sistema educativo para

que lo absorba como empleado. u?, la estructura educativa, tomada como entidad burocrática, se transforma de hecho en una

fuente de presión sobre la lfnea de crecimiento de la actividad

sectorial, generándose un proccso de lrautoreproducciÓnlt cuyos

límites máximos pueden llegar a producir serias contradicciones

con metas más generales de desarrollo.

En muchos países latinoamericano::, la 'lempresa educativav1

es la que individualmente tiene mayor número de funcionarios y

A pesar de la extenslbn que Iian alcanzado Las polcticai

educativas, su acci6n cono elexento para yedisLribuir ei

ingreso pareciera ser d é b i l como lo ilustra un estudio realizado

en Colombia. En efecto, el Cuad~o N o 5 6 , que d ~ s c ~ i b e la dis--

tribucijn del gasto total en educrclón primaria, yecundaria 5 .

xmiversitaria se* niveles de ingreso: scñaia tia-anente qac

los gastos del gobieyno en enseñanza universitaria benefician

en gran escala 2 la poblac76n ccn nzyorcs ingreso-,, muj7 poco a

los deciles intermedios y casi nada a lvs p~bres, resalta-?'. e;

carácter clasis2a de ;a edircaclhn piLblica superior e:i Cuiovbin,

La distribución de gastos e n le educaci-Ón p ~ i ~ ~ r i a es m i s igia-

litaria, aunque el gasto en los tres primero5 deciles no es su-

ficientemente a l tq , U 1 gasto en eZucaci6n secxmda~ia beneficia

fundamentalmente a la llclase rn5dia:l. El 50% mas pobre? gap

incluye gran propcrcion de c~mpesinos, no se Lene2 icLa ca;i ae

los gastos. pfiblicns en este nj:~:?,

- 139 -

CUADRO No 56

~istribución de los Gastos Totales del Gobierno ---- --- - - en Educación Primaria, Secundmia y Superior -- - en 1966. - Caloxbia. (millones de pesos).

I GASTO TOTAL

Decilcs primaria* Secundaia Superior I

( - a + > de pobres a ricos

1 72t5 --- 1,6 2 7295 --- 3 ---

1 4 72y5 1,6

f I 9790 7,9 5 97 ,o --m 719 G 97 ,o --- 799 7 121 , 9 5 5 , l 719 8 14513 89,O 719 9 1.15 93 100,~:. 49,s 10 --- 58,2 171,C 5 --- 5490 85 $7

5 --- 4 ~ 2 85 $7 Total 969,3 302,7 265,2

Fuente: "política Fiscal y ~istribución del Ingreso €il Colombia", Miguel Urrutia y Clara Elsa de Sandoval en l1~istribiiciÓn del Ingreso", ed. Alejandro Foxley,

--_--._1---1_ - FCE-CEPLAN ~exico 1974. (8 ) . - 5 Error Je suma de esta columna en Cuadro Original,

A modo de síntesis, nos interesa destacar que siendo el

Estado Latinoamericano el escenario donde se dirimen los con-

flictos y se establecen los compr~.misos sociopolí.ticos entre

los diversos sectores sociales, su participación en la tarea

cducatlva es cen-crca2 y si, ~ c t i w c t u r a s e correlaciona con l o s

razgcz 1& sobresalies-c.2r: clc Zz. es - tnc tu ra soc i a l imperante,

i

que deben buccars2 !.os ?c?ctoxs expl ica t ivos de iZs deformaciones

de 1.a es txnctura c¿¿i-at Lva : si1. uiiidireccionalidad, su marcado

Iras ca raz t e r i c t i ca s de l a es t ruc tura educativa de Chile

corr2sponden. 211 sus lanear m h gruesas, a l o ya desc r i t o para

e l conjiinto de l o s pa-$se5 de l a región, Sin ernbwgo, destaca-

remos algunos rasgos dé su evolución en l a dbcada d e l 60, pe-

r jodo en que e l knfasis otorgado a e s t a p o l i t i c a s e c t o r i a l es

notorio,

~2 1965 se i n i c i a ima reforma educacional que aparece

co~no parte TT-ox-tantc de un proyecto general modernizante de

la cov5.ednc1, Uno dr l o s priLicipales aspectos de e s t a reforma

e s l a arpl iac ión de La cobertura, especjalrnente en sus n iveles

b$.slco y ~icd io ,

Entye 1964 y 1970, se pnxhUce un incremento de matrícula

dz 1,505,,982 z 2,OG4.503 a nLvel básico, l o que s i g n i f i c a un o ' auaen-to dc l 37,1b,,

. .--- - -. - - - - - .-a 3: 1,2 x a y o ~ ~ a ~ t c t de l a inf~rri lsción J e e s t a Sección e s t á conte-

~ l l c?a FY~ 2cniiaciez (45 j ,

En el caso de ia educqción media, sus avances SOY

aún más significativos. En 1967, la matrícula era de 128.167

y en 1970 de 193.100 alurnf~os lo que equivale a un aumento Je

un 50,6/i. El Cuadro NQ 57 iluctra e1 aumento de las tasas de

escolaridad por edad de los niveles basico y medio, resultando

el incremento de este Último, en espesial durante el período

1965-70, entre los jbvenes de 15 a 18 años.

7 CUADRO N2 57

Chile : ~atrícula y Porcentajes le ~scolarizaci6n en Niveles ~ 5 s i c . s y Medio. Años 196$-65 y 1970. (matrícula en miles).

--

1964 1965 1970 Edad ~~trícula % ~atríciuld % Matrícula 7~

6 46,O 19,3 5095 20,O l44,8 5596 7-14 1.39420 8C,1 1.57190 92,1 lo81Oyb . 92,9 15-18. 181,6 26,8 202,6 29, O 'r25 97 52,4

-- Fuente: U. de Chile nL&o ?edlgógico 196Cn, Min. de ~ducación

llCuadernos de la Superintendcncial1 N2 IX,. 1966 CIDE "Cuadernos de ~ducaciónll. No 18, 1971.

\ Zn Bcmnudez, j. ($5). ---

.- B.Z. -- La ~eserción Escolar ,

Para tener una visión más o menos ajustada del panorama

educativo, es preciso conocer los índices de retención de los

distinto:- niveles.

En la educación bhica, los íni fiices de retención

para la cofiorte 1960-70 indican que de cada 100 alumnos ingre-

sados al primero básico en 1960, sólo 29 terminaron el octavo

aiío en 1967, siendo esta cifra para el período 1962-69 de 32

alumnos. Si bien hay un mismo tercio para el caso de 6 a 8

años de duracibn (la Reforma Educacional ampii6 el ciclo b6-

sic0 de 6 a 8 años de duracibn), lo que indica un cierto mejo-

ramiento de la situación, globalmente ésta continúa igual pues

sólo un tercio de la población est6 recibiendo un beneficio que

supone una cobertura mucho mayor.

Siendo el índice de deserción más bajo en la educa-

ción media que en el nivel basico y sumado esto al significati-

vo aumento de la matricula como del porcentaje de escolariza-

ción (cuadro No 57), se produce un hecho que ya hemos señalado

para Am6rica Latina y que consiste en una elevada tasa de esco-:

laridad post-primaria que deriva posteriormente en la fuerte . .d

I

presibn que se ejerce sobre los estudios universitarios,

B.2. El Financiamiento del Sistema

Los datos ya examinados se rzflejan en la evoluci' * que muestra el Gasto Fiscal y el Gasto Público y su relacbn

con el Gasto Educacional, De acuerdo al Cuadro NQ 58 se @-

t serva un persistente aumento de la importancia relativa de,

sector en el gasto fiscal total y en el gasto pfiblico.

Chile : Gasto Fiscal y Gasto Público y Porcentaje del Gasto Educzcional. - 1953-1969*. ( ~ n millones de escudos Ce c a d ~ ano).

Gasto Fiscal Gasto Público

Año ~ducación Total "/ó ~ducación Total %

Fuente: Oficina de Presupuestos. Balances Consolidados de la Hacienda FÚblica. En Bermudez, J. (45).

* - El G~sto Público se reficre al Sector centralizado y descentralizado del Estado. El Gasto Fiscal solo al Sector centralizado.

B.3. Las categorías Sociales Favorecidas y

Desfavorecidas con la política Educacional

Habiendo examinado la eficiencia del sistema y compro- *-

bado que un tercio (1970) de los que ingresan a la enseEanza

e: básica completan los 8 aEos de JuraciÓn del ciclo y que apro-

E ximadamentc la mitad de los jóvenes entre 15 y 18 anos asisten

a la escuela en los niveles básico y medio, es interesante de- 1

C terrninlr los sectores favorecidos con el desarrollo de la mo-

dalidad educativa.

El Cuadro No 59, que compara el rLivel de instrucción S

de la población ocupada a nivel nacional y el nivel de ins- * trucción de los padres de los postulantes a la universidad, re- 7

vela que los sectores medios y altos (con instrucción media

y superior) son los~más favorecidos, a cambio del deterioro de

los sectores bajos que están subrepresentados.

CUADRO NQ 59

Chile : comparación entre el Nivel de 1nstrucciÓn de la población Ocupada Total en 1370 y el de los Padres . de los Postulantes de ILxs Universidades de la Promo- ción 1270 (%).

oblación Ocupa- Padres Pos tu- Nivel de 1nstrucciÓn da País 1970 lantes 1971

Analfabetos s/estudios 10,6 078 Primaria (compl ./incompl. ) 53 ,6 26,9 Media (cornpl ./incompleta) 32 ,4 55,8 Universitaria ( " 1 3,4 15,O Especialidad Militar c/d 1,5 Total 1.00,O 100,O

Fuente: U. de Chile, Antecedentes e ~nformaciones, 1971, En Bermudez, J. (45).

La situación de la enseñanza básica es similar a la

anteriormente descrita, evidenciándose que el índice de selec-

tividad, es decir, la relación entre el grado de instrucción

de los padres de los estudiantes y el grado de instrucción de

la población masculina nacional, aumenta a medida que aumenta el

nivel de instr~~cción.

CUADRO NQ 60

Chile : comparación entre el Nivel de ~,JucaciÓn de los Padres de los Estudiantes del 8 0

año 1970 y cl de la población Píasculina Activa en el Censo ?e -- 1960, (en porcentajes)*

1960 % Padres Pob, masc 8 Indice de

Estudiantes % econom,activa Selectividad Nivel ~ducación A B A/B

Analfabeto 3,5 15,7 0 ,22 Primaria; 1 a 4 años 18,7 31,8 0,59 Primaria: 5 o más años 30,4 22,8 1,33 Media: 1 a 3 años 12,6 13,6 0 ,93 Media: 4 o más años 23,6 101'7 2,21 Universitaria: 1 a 2 2,4 016 4,OO Universitaria: 3 y más 7 , 7 ir9 4 05

Fuente: Shiefelbein, F. llFactores y Resultados del Proceso Educativo chilenoi1, En Bzrmudez, J. ( 4 5 ) . * Columnas A y B no suman 100% exactamente en Cuadxo original.

Finalmente, la tendencia anterior se repite al nivel

de la enseñanza media (cuadro NQ 61) lo que nos permite con-

cluir que la modalidad educativa favorece notablemente a los

sectores de nivel socioecon6mico alto, medido por el tipo de

educación y el grado de escolaridad,

% Padres 1960 % Indice de Estudiantes Hombres Selectividad

Nivel Educación A B A/B

Analfabeto 1 Primaria 42 Media &t4 ,

Universitaria incornp. 5 Universitaria completa 8

Fuente: Shiefelbein, F, llAlgunas ~aracterí.sticas de la ~ducacih de Nivel Nedio y sus Efectos sobre el Rendimiento ~cadémico de los Almosn. En - Berrriudez J 145)-. --..-L.

Lo anterior está demostrando que, a pesar del esfuerzo

desplegado por la refoima eciucacicnal qu2 permiti6 una incor-

poraci6n cuantitativamente mzyor de aquellos sectores excluidos

de los beneficios económicos, en definitiva - y por nazones que están más all& del ámt '30 sectorial en referencia - son los sectores medios y altos Los que se benefician en mayor me-

dida que aquellos sectores a los que se supone que los procesos

de expansión favorecen en mayor grado: 1-0 que no difiere

sustanciaLmente de la situacien generalizada en Am&ica Latina,

.L 147 -.

La s i tuacibz se agpavs. cl:ac(i,t, dcbiüc- 2 l a einerge~cia

de de proyectos sociopo7 i c - C J S de "pror"~mdizacli>n de; capi-

tal i smo de-e.?di.er_te" asociaclos a l i ~ i > ~ , : i r n i d i % o del Estado al1.-

r x i Laric, (O@Do:ii-?,L, 65 j r e T ~ , T ~ ; - F ; ? L E ? 12s tenCencBas e~17173i-

s ivas y las o2ez ' 3 s rie oy?c.r'cu:iida~tls edu~~aciocales no alcanzan

n i siqiñi.era ci ::iibri2 el creci~iier_t=, v q , a t a t i T ~ c 3s l a población,

con 1.0 que disiliinuyen bsuscarnente l a s tasas de escol-arizaclóu,

al es l o que ocurren en e l C ~ S O chileno a p a r t i r de 1974

como l o muestran l c s datos o f i c i a l e s de matrícula por niveles

educac ionalés) , (~n Bermudez, 45), Sl lo permite pensar que en

estos casos el. r o l soc ia l de l a educac ih cambia de Xnfasis

y de mecanLsrno de movilidad soc ia i se transforma pr!.ncipl-

men-ce en instruriiento de .<elecci6n soc ;-al, Su r o l p o l i t i - C G

carnbla también de enfasis: de camp de al ianza ~ o l l t i c a y de

expreslo;i de Los sxto-res medios se t ransfo~fia y adquiere,

sobre todo, un carácter ile m n t r o l de 19s rr5,srr,os y de exel:~siÓlo,

de l o se?tmes pupln: ases,

Al cerrar este capítulo, puede buscarse una confirma-

ción del an6iisis presentado en 61 revisando las politicas,

mas restrictivamente denominadas, de llredistribuciÓn de ingre-

sos" -~inculadas más estrechamente a la polltica económica pro-

piamente tal, sobre las cuales los estudios recientes han ad-

quirido meciente importancia. Nos referiremos en forma muy

general y breve a algunas de ellas,

ii

Tales políticas son consideradas corrientemente a par-

tir del fenOmeno denominado "heterogeneidad estructuralu(*) S

e i

que apunta a la convivencia de múltiples formas productivas

vinculadas a relaciones sociales de trabajo y apropiación

igualmente variadas, 4

A, El marco estructural. -- - - . =

La llheterggeneidad e~tructural~~ permite identificar

tres estratos relattvamente diferenciados. En un extremo, el

>- --p..

(+) La discusih de este concepto puede encontrarse, entre otros, e2 Finto y De Filippo, artecit. (que ha sido la base de información de este pjrrafo) ; Pinto (17 / ( 6 8 ) j M~iñoz (331, Desde una perspectiva totalmente distinta, ~6rdova ( 3 0 ) . Nuestro interés en el uso de este concspto se refiere exclusivamente al fen6meno que describe y no a su perspectiva teórica asociada, que no es materia de este tmbajo,

sec to r ftpsimj-tivofi, cuyos niveles de profiu2tividad e ingreso

. por habi tante p:n~babieríientc con semejantes a l o s que primaban

.en l a economía colonial. , En e1 o t ro extremo, un poro "desa-

r ro l ladof l , 5'_ntegr?iio por l a s act ividades de cxporlaci6n, $9.-

duc t r ia les y de s e rv i c io que fwiclonan a n ive les cle produc-

t iv idad semejantes a l o s ~romc-dios de l a s econonzías d e s a ~ r o -

l l adas . Finalmente, un e s t r a t o intermedro que corresponde a

l a productividad media del sistema nzcional,

La expresión "heterogeneidad e c t r w t u r a l " s e ap l ica

a s i tuaciones en que hay grandes di ferencias de productivida-d 1 ,

y ffmodernismolt en t r e l o s sectores de ac t iv idad económica y 1 .

dentro de e l l o s , pero en'donde a l a vez, ex i s ten complejas

vinculaciones de in terc ; l r , i t i~ , dominio ;- ciepen9encia en una - 8 "es t ruc turafi socioeconÓinica nacional ; e s t a s e contrapone a

s i tuaciones l ldua l i s tasn en l a s quc ccexisten en e l t e r r i t o r i o

nacional dos ectructu.ras soci~eco?iÓrni~ss - una ltrnodernau y

o t r a I f t radiciorial If o "'pili,~.itiva" - con un escaso il?t(?rcambio .

en t re e l l a s y poca infl-uencia rnuJc-ua, \

R mod~ ,ie i . l . i~s t~aci6 '? c1.e ío que s e e s t á señalando,

examinemos Las c ~ f r a ~ Tde muestra c l Cuadro N2 62 anexo. . .

Como se aprecia en e l cuadro. -en t6rminos globales, l a

productividad po;? persona ocupada e s , en e l e s t r a t o moderno, - - . .

23 veces superior a l a que euis-te en e l e s t r a t o primitivo, Sin

embargo. si s e cote jan l a s ciife~wicias emre l o s secxores,

l o s contras tes s e hacen más notorios. A s í , l a p r ~ ~ l u c t i v i d a d -

.. - .-- - -. - -

media en la agricultura "primitivaw era igual a 205 dólares por año

en tanto que la registrada en el estrato moderno de la industria fa-

bril y de La minería era de 9.800 y 15.606 dólares respectivamente.

~ s t o significa, para el primer caso, un diferencial de productividad

de 48 y, en el segundo caso, de 76 veces respecto de la agricultura

primitiva.

Ahora bien, si a lo anterior agregamos.10~ niveles

de población ocupada en los diferentes estratos, la diferencia entre

los polos se torna a6n más notable.

Al comparar la situación de heterogeneidad del aparato S

productivo con la distribución personal del ingreso en los grupos en I

que habitualmente se divide la población, vemos que aunque estas

diferencias son un poco más atenuadas, de todas formas se confirma I -

el 'panorama global indicado. 1

.-

Como se aprecia en el Cuadro NQ 63, a continuación, el

nivel de ingresos del 5% más alto es 39 veces superior al del 30% J

más pobre,

CUADRO N9 63

~rnérica Latina: Ingreso Personal Per ~ á - -.

pita en los Diferentes Estratos ~conó- micos en 1970. (~Ólares de 1960).

Estratos SocioeconÓmicos Ingreso

30% de la población con ingresos bajos 73 50% siguiente de la población 27 3 15% siguiente de la población 94 0 5% más alto 2.815 Promedio Global 0 Fuente: Estimación de CEPAL en base a estadísticas oficiales. En

A.Pinto y R. DiFilippo, art.cit.; en Foxley (8).

Pero quizás el punto más importante de recalcar ata

es aquél que se refiere a la relación entre los distintos estratos

ya señalados. La experiencia de los paises desarrollados muestra, . en el largo plazo, una tendencia hacia la homogeneizacibn de los

sistemas productivos aunque en sus inicios contaron con iü aparicibn

de sectores más desarrollados qu.e el resto. Lo cierto es que con el

tiempo, la capacidad de "irradiaciónrr de los sectores líderes fue

permitiendo que los demás sectores se nivelaran con éstos, En el

caso de ~merica Latina, el proceso - lejos de mostrar una tendencia análoga - ha evidenciado una orientación inversa llevando a una situación de triple concentración: a nivel social, a nivel de los

estratos económicos y a'nivel regional. Es decir. la capacidad de

irradiación del sector moderno es débil y 16s que una tendencia a

la homogeneización de la estructura global se advierte una acentua-

ción de su heterogeneidad.

B. Algunas Pol í t i casnRedis t r ibu t ivac" . -

Es sobre este marco, brevemente expuesto, que se

deben ubicar los esfuerzos para mejorar la estructura de la distri-

bución del ingreso,

Existe acuerdo entre los especia! istas de que este

problema está vinculado a un conajunto de 'tvariablesrl tales como: la 1

política de inversiones, entendida en su acepción más ,amplia como

una intensa reasignac-i6n de toda clase de recursos humanos y mate-

riales y normalmente vinculada a factores tales como la estructura y

ejercicio de la propiedad; variables asociadas, tales como, las

poijticas de precios, las políticas de remixieraciones, las políticas

de empleo; políticas redistributivas al márgen del mercado (salud,

educacibn, etc.), politicas previsionales y otras, todas ellas in-

sertas en un factpr determinante que es la estructura del poder. , .

En general, al examinar el desarrollo de algunas po- 7

lfticas, se comprueba cómo las determinantes estructurales sefialadas,

se reflejan en ellas de manera notable,

= - Un ejemplo de ello puede encontrarse en la política

fiscal considerada como instrumento redistributivo del ingreso.

Un estudio del .caso de Colombia (~rrutia y Sandoval, en ~oxley,' 8), 8

examina la distribución del gasto público por sectores y concluye

que los gastos de salud, vivienda,popular, reforma agraria y edu-

cacibn, son los que pueden mejorar la participación de los desposeí- 1

do?. Sin embargo,,tatnbién se establece que son los sectores medios t

- - 3.0s que reciben un beneficio más importante, lo que, entre otra3

cosas, desmiente la creencia muy difundida de que éstos son los más

perjudicados por el sistema fiscal, f

J

~ b r a f o aparte merece la política de empleo, desde esta

perspectiva. Al no ser homogéneo en toda la economía, el tipo de

crecimiento resultante no ha sido capaz de generar la cuota n&e!m-

ria de nuevos puestos de trabajo ni de elevar los niveles de ingreso

de los grupos m6s, necesitados, I

Las sucesivas "ondas de rnodernizacibnn han generado

una estructura diferenciada con estratos de produc'tividad muy mar-

cados y cuyos ritmos de crecimiento son también diferentes. Pero e1

rasgo que m& se destaca es la baja capacidad de irradiación a que 3 .

se ha aludido con anterioridad,

-- 153 - De e s t e modo, l a heterogeneidad de l a e s t r E c t u r a eco-

n6mica s e r e f l e j a en una h ~ t a o g e n e j - d a d d e l empieo: un pequeño

grupo in tegrado por aquel los que labo2an en l o s sec to res m 6 s mo-

dernos, con un a l t o nive7 de p ioJuct iv idzd e i ~ ~ g r e s o : e l o t r o

s e c t o r , de mayor magni t~f i : ocuoado en 1 . ~ 3 e s t z a t o s intermedios y +

ba jos , con c o r r e s p o n ~ i e n t e s r:iveles de i u ~ p e s o y pr~ducti: ,~idad, ,

E n 1.z ~epflb7lc-a Jomfnican3, por e j irnplo, a l rededor d e l

7% de l a fue rza de t raba29 se e n c w n t r a en c l s e c t o r moderno mientras

que, más o menos, e l 41% e s t a o~upadz. en l o s e s t r a t o s intermedios;

en Paraguay, ambos s e c t o r e s Can ocupacl6n a l 43% de l a mano de obra

ocupada en ~ s u n c i ó n (14;" Se t r a t a de ac t iv idades in tegradas que

conforman un xercado de tlqabajo organizado, c a r a c t e r f s t i c a s e s t a s

que sumadas a l escaso n i v e l de aumento de empleo generado por & t o s

s e c t o r e s - l o s ubica en i z a pocicicn t a l que ?.a dinámka g e ? , ~ r a l d e l

proceso t i ende a c r i s t a l i z a r - Este s e c t x es el. s e c t o r formal del

mercado de t r a b a j o , Las caracterFstZcas que presenta e l s e c t o r in-

formal hace que s e l e as imi le a l subempleo, En e s t e s e c t o r se con-

cen t ran aque l l a s peysoxas q e obtj-enen un ingreso f l u c t u a n t e por s u ,

t r a b a j o y l o s trabajadojnes ocasioi:ales, aquel los que carecen de una

ocupación e s t a b l e y cpe osci1.m e i t r e l a desocupación y algún t i p o

de ac t iv idad inestab;e,

En ~ s u n u i ó n , pc r ejenp2-o, s e determinó que e l s e c t o r

informal agrupaba aL 57% d ~ l tc.ta:. dc l a - fue rza de t r aba jo , ~dernás.

e l 80% de l o s ocupados en e s t e s e c t o r r e c i b i a no un sueldo f i j o

por su t r a b a j o s i n o i l igiesos fLuctuar tes . Es ta s i t u a c i 6 n que de

a l g h modo e s general pma e l co r iun to de l a r eg lon t i e n e l a importan--

cia de r e v e l a r l a s l i m i t a c i ~ ~ i e s que implica enfnentar e l problema

de l o s bajos ingresos c m instri'mmLos c9mo l a p o l l t i c a s a l a r i a l ,

Ln general, las personas que integran el sector in-

formal son aquellos con menor instrucción, los más jóvenes y de

mayor edad, Ello ex-lica, cn parte, la diferencia de productividad

c ingreso entre uno y otYo sector, AtLn m&, entre persona3 de igual

calificación, las dif erenriac de :I.ngrcso coa. muy signific; tivas. E n

~ s ~ m c i 6 n se observj quc, en cada nivel educativo, el ingreso medio de

los oxpados del sector informal era noto~iamente inferior al obtenido

por una persona empleada por el Estado o por el sector privado orga-

nizado, En general, el ingreso medio equivalía, para el sector in-

formal, al 65% del ingreso promedio total y al 38% del promedio del

sector fcmmal,

Ahora bien, la estrategia tradicional de empleo ha

consistido en acelerar el ritmo del crecimiento económico bajo el su-

puesto que ello redundar6 en un mayor nivel ocupacional. Reconocido

el hecho de que el crecimiento económico no asegura por sí sólo un

mayor nivel de empleo ni una mejor distribuci6n del ingreso, se re-

curre a las politicas de empleo que se orientan - dada la visión que se tiene del merc~do de trabajo - a aumentar la tasa de creación de ocupaciones del sector formal, Aceptando la pertinente de estas

medidas en el largo plazo, es evidente que dada las magnitudes ac-

tuales de la ocupacibn en los sectores tradicional-agricola e infnrmal-

urbano, no se puede esperar que dicha soluci6n se verifique en un pla-

zo razonable. De acuerdo a estimaciones efectuadas por CEPAL, para

que la fLerza de trabajo ocupada en el sector "no moderno1? disminuya,

en valores absolutos, se requerirh 25 años en aquellos países donde

ya el 20% de los activos está incorporado a1 sector moderno (~rgen-

tina, Chile, Uruguay y ~cnezuela); 35 años en aquellos en los que

la fuerza de trabajo ocupada en el sector moderno es de, aproximada-

j "?,.... - -.-e: 1.E 15%: y 550 años en aquellos países que registran inicial-

v-ite un 10% en el sector moderno (~rasil, Colombia, ~erfi). Para

q : ~ ~::sto de los paises latinoamericanos, donde ?-a magnitud del sector

l:x!~i;;o es a6-n menor, el esquema es claramente no viable.

Por otra parte, los 'antecedentes de varias investiga-

-4?cc2s muestran que la redistribución de ingresos monetarios a través

a21 i,ic:ccado, sin una modificación de las condiciones en que éste se

clcsenv~iel-ve, tíene un efecto aproximadamente neutro sobre el nivel

52 ocupaci&, AS:, al analizar el caso de Ecuador, ~ e r Ú y Venezuela

(41.; a pa~>tir de la hipótesis de aumento del consumo por sector de

i;igr.eso; sin y con redistribución de éste, se establece que la es- .-_ .- - < \ - ,tcra base del consumo no se altera. En este sentido, la politica

,-'Y -zdistribución de ingresos no genera automáticamente crecimiento

~-~-:-i-;-2kativo en el nivel del empleo industrial, por lo que se con-

-.iu9:> qi2e la elasticidad empleo-producción es sensiblemente baja.

a- Z n esta ~erspectiva, políticas directas de empleo - dorx h_; aslicadas en Chile en 1971 (obras públicas, viviendas y

c m sty~~ccioiies pbem.amentales especiales ) - pueden superar si tua- .

-~C:IES C ? Z . ~ ~ ~ C ~ ~ S e En un estucio realizado en ese año (lg), al exa- - ., , - 'm? e:. costo 4- el beneficio de las políticas ocupacionales directas

,- i;idir=jctac se conc?-uye, entre otras cosas, que las políticas direc-

t ; ~ ce ei~?Lco gelieraron el 60% de las nuevas ocupaciones y sólo repre-

~ ~ J C Z I X Q el 39% del costo financiero. Las políticas indirectas de

:si ii.ri:u.lo a la denanda agregada (deficit fiscal y redistribución del

~-:~TPSO) rep-esentaron, por su parte, el grueso del gasto adicional e - . ~ - (.-:.l.ei3c:? Lma contri-b~ición menos importante a la generación de nuevas

! 7 . 3 r ; , ; i ~ d2 trabajo,

C , Algunos Comericarios. _I_- -- ,*- -- I

Lo l ~ a s t a aqu5 ylanteado permite hacer algunas conside-

raciones que r e f u 2 r z a ~ n u ~ s i r o an5 l i s i s de l a s p o l l t i c a s soc ia les sec-

t o r i a l e s ,

En primer lugar , sefíalar de su6 manera l a "heterogenei-

dad e s t r u c t u r a l t ~ da1 desarroi1.o en ~rn6r ica Latina t iende a r e f l e j a r s e

de d i fe ren tes modcs e r ~ l a s p o l í t i c a s en que e l Estado par t i c ipa , es-

pecialmente en l o que s e r e f i e r e a remuneraciones y empleo, como for-

mas de red i s t r ibuc ión de l ingreso,

En e s t e sent ido, como f luye del exámen de l a s p o l í t i c a s

s ec to r i a l e s , a pesar de l f u e r t e incremento que en l o s dltimos años

han tenido y cuyo obje t ivo ha sido. en muchos casos, e l d i r i g i r s e a

l o s sectores soc ia3 .e~ menos favorecidos de l a es t ruc tura s o c i a l , a

poco andar han mostrado signos inequ$vocos de disto-sión y, en l a

p rác t ica , han terminado generzlmente 2 w favorecer a l o s sectores

medios y a l t o s , No es infrecuenJ:e que e s t e mayor beneficio sea sol-

ventado - propoicionalnierti - en mayor medida por l o s s e c t o r i s más

débi les , Tal e s el caso, por ~.jemylo, de l a s pol:ticas de .;eguridad

soc i a l ,

E n segundo lugar. seaa la r e l ca rác t e r determinante de

l a llheterogenelrlad estnic-ciiralIi en l a par t ic ipación de l a población en

l a s decisiones pdblicas. E s c l a r o que aquellos grupos ubicados y/o

vinculados con el s ec to r :nac rldesarrollado" de l a es t ruc tura es tán en

mejores condiciones de o rgnn izac ih y por ende de par t ic ipación en l a s

d i fe ren tes a l ianzas que s e establecen. En e s t e sent ido, l a s experien-

c i a s p o l i t i c a s de co r t e 11populista2 han mostrado con c lar idad e l papel

hegemónico que los sectores medios, en alianzas alternativas, han

jugado a través del tiempo, AS:, la necesidad de incorporar a los

sectores populares ha significado la implantación de políticas redis-

tributivas que, entre otras cosas, han cumplido el importante papel

de lllegitimadoresn de determinadas formas de dominación.

En esta misma dirección, otro hecho que debe destacarse

es que, como resultado de las políticas populistas, los sectores me-

dios se han fortalecido en el aparato del Estado y han utilizado a

éste como excelente escenario para auto-reproducirse.

Sin embargo, el hecho de la "heterogeneidad estructuralw

y el de la estructura de poder no son sim6tricos y la situación varía

bastante en los diferentes países de la región. Desde luego, encon-

tramos los cada vez mas numerosos casos en que la participación de

ios sectores saciales es decididamente elitaria, asf como también a-

q~ellos en que el rasgo de la participación es más bien ~mesocrático~.

Con todo, los factores determinantes se pueden encontrar - con inten- sidad variable - en todos los casos.

C A P I T U L O T E R C E R O

CONCLUSIONES Y P E R S P E C T I V A S DE M A L I S I S .

E l es tudlo de l a s p o l í t i c a s soc ia les aduuiere s ign i f icac ión a p a r t i r .le l a c r i s i s de l a dornlnación ol igarquica, l a ruptura progre-

s iva de l sisteria de re lac iones c l i e n t e l í s t i c a s , y l a extensi-Ón,

modcr~nizaci.&n y b ~ r o c r a t izacihn de l aparato es t a t a 1 con l a cons iguien-

a Le l ' i i l ~ a ~ i Ó n n de es fe ras de l a vida soc i a l reducidas hasta entonces a .-

una pequeña rninorla, E l -01 de l Estado en e s t a s es fe ras s e hace cre-

5 cientemente s ign i f i ca t ivo ,

Para dec i r lo con mayor precisión, l o que se quiere r e s a l t a r

es que l a s reivindicaciones de l o s sectores populares - que s e han

hecho s e n t i r a p a r t i r de l a c r i s i s de l a dominación ol igárquica - como

l a s aspiraciones de ascenso y consolidación de l o s sectores medios

urbanos! s e han expresado a p a r t i r de mecanismos que han tenido y

cienen como escenario a l aparato de l Estado, reservándole a éste un

papel destacado,

Lo que e s preciso hacer notar desde ya es e l rasgo marcada-

mente p o l l i i c o que -slisT,en e l nacimiento y desarrol lo de e s t a s p o l í t i -

cas en l a gran mayorla de l o s países de l a región. AS?, algunas de

el l-as , como l a seguridad socia?., son in ic iadas - en l o s países de l

coxo sur del continente - en momentos de gran convulsiÓn socio-polí t ica

y como una f0rmv.ia que permit iera l a const i tución de compromisos en t r e

sectores s o c l a l s en busca de una nueva forma de estabil idaO po l í t i c a .

De e s t e modo, se constituyen - en l a década de l 20 - movimientos po-

z l i c i - a s i s t a s que, iucorporando sectores medios y populares urbanos, dan

forma a p x o y e c t ~ s populis tas qCe promulgan l a s primeras medidas de r

i o que mas arde s e denominará p o l i t i c a s soc ia les y que son e l "refl¿jo1l

de l a p a r t i c i j a c i h de l o s secto-es populares urbanos,

El hecho de que sea el Estado quien consagre estas políticas

se debe a razones de estructura económica y social que se han dis-

cutido en otra parte de este trabajo.. Interesa señalar aquí que

éstas constituyen medida3 que tienden a consolidar de forma más o

menos estable la participación deldeterminados sectores, en este

caso de los estratos populares urbanos de creciente nivel de orga-

nización, legitimando así el nivel de tlaperturau que el.nuevo sis-

tema de alianzas implica a nivel del Estado. .

En esta perspectiva, es interesante observar el crecimiento

multidireccional que asumen el-incremento y la c~bertura de las po-

líticas sociales, correspondiéndose - a grandes rasgos - con la diferente'capacidad de presión que van exhibiendo los distintos

grupos involucrados en las políticas populistas características de

los países latinoamericanos. Este hecho, además, va configurando. un

fenómeno de yugtaposición y agregación que, según hemos visto, ca-

racteriza al conjunto de las politicas. Recordemos el caso de la

política de salud y de seguridad social, situación que exhibe alguna

ambiguedad en la medida en que el desarrollo de la seguridad social

de ' determinados grupos ha involucrado el desarrollo paralelo de be-

neficios de tipo transitorio que han supuesto, muchas veces, la dupli-

cación de esfuerzos en una determinada dirección; ejemplo <e ello

es la creación de servicios de medicina curativa (costosos y comple-

jos) dependientes de los regímenes de previsión social que se super-

pohen y entraban el desarrollo del área de la salud a nivel nacional,

en forma planificada y con una orientación menos excluyente.

La importancia del Estado es relevante y creciente también

en la medida en que, por ejemplo, desde el punto de vista de su

financiamientp, todas las políticas examinadas o dependen casi en su

totalidad del aport~ estatal, como es el caso de la educación, o bien,

- 160 -

son impulsadas y dirigidas por el aparato estatal, tal como ocurre

con el caso de la vivienda. La incapacidad de los diferentes grupos

sociales de generar sistemas autosuficientes para la administración

de ciertos beneficios sociales, hace imprescindible la participación

estatal como elemento central que permite mantener y ampliar la

cobertura de los sistemas,

Los elementos estructusales que caracterizan el desarrollo de

los países ponen un limite m6s o menos importante al desarrollo de

las politicas propuestas. Es obvio que procesos como e1 ddsarrollo

demográfico, los crecientes niveles de urbanización, el p:?oceso infla-

cionario, etc., oponen barreras complejas de superar. Pero sin duda,

el fen6meno del desarrollo productivo caracterizado por una acentua-

da heterogeneidad de tipo estructural y la estructura de la dis-

tribución del ingreso, son los elementos que mayor incidencia tienen

en la distribución de los beneficios que la aplicación de las dis-

tintas poitticas . supone. a

En efecto, los sectores ubicados en los niveles de producti-

vidad más alta tienen la capacidad de generar y mantener sistemas

de beneficios sociales bastante mejores que el resto de la población,

a la vez que esth en mejores condiciones - normalmente por un ele- vado nivel de organización - de defender sus tlconquistasw de tipo económico y social, Pero tal vez lo que resulta más relevante es que

teniendo las políticas sociales un declarado afán redistributivo, a

la larga, 'la dinámica del proceso inclina la balanza claramente haciz

aquellos sectores mejor situados en la estructura social, distorsio-

nando evidentemente el propósito inicial ds dichas políticas, Lo que

se quiere hacer notar acá es que los factores estmcturales, además

de fijar límites a la expansi6n de las politicas sociales, presionan

fuertemente en el sentido de orientar la mayor cuota relativa de

beneficios a los sectores en mejor posición dentro de la estructura

social.

El desarrollo de las políticas sociales ha mostrado, como ya

se dijo, un marcado carácter politico en el que cabe precisar el

papel jugado por los sectores medios., A pesar de ser impulsadas por

alianzas de sectores medios y populares, son los primeros los que

tienden a consolidar m&s rapidamente su posición 21 consagrar los

m mecanismos institucionales que aseguran sus propias posturas. En

este sentido, las reivindicaciones sociales han sido esgrimidas como

banderas de moviiizaci6n política que han permitido la adhesión de

los sectores populares pero sin qLie esto signiPique nkcesariamentc

que éstos últimos hayan ejercido demasiada presión en tal sentido,

El caso de la educación es un ejemplo singular: como reivindicación

social es esgrimida por los sectores medios y permite, entre otras

cosas, satisfacer los anhelos de'participación política de los

sectores populares a la vez que legitimar un canal de movilidad

social para el conjunto de la sociedad, Pero, al examinar los re-

sultados de la política educativa, es claro que los mayores beneficios

han sido recogidos por los sectores medios y altos.

Otra característica, relacionada con los planteamientos an- ,

teriores, es que así como es relativamente facil identificar aquellos

sectores favorecidos por las pol-rticas sociales, también es notoria \

la existencia de otros cuya exclusión es sistemática. No5 referimos

a los sectores agrarios los que sólo en el Último tiempo se han in-

corporado - en algunos países - a una plena participación política y p o r ende a los beneficios de las políticas sociales. De algún modo,

éste ha sido el "coston que para los sectores medios y populares urba-

nos h a tenido la convivencia con los sectores oligdrquicos agrarios de

- 162 -

tipo tradicional. Otro grupo, también excluído de los beneficios

sociales, aunque en menor medida que el campesinado, ,,está compuesto

por un importante sector de trabajadores por cuenta propia e inde-

pendientes que en muchos países constituyen aproximadamente la mitad

de la población económicamente activa y cuyos niveles de atomizacibn

les impide presionar con éxito por mejoras en su situación laboral,

Desde otra perspectiva, es preciso señalar que el surgimiento

de las politicas sociales tiene cierta secuencia'que a grandes ras-

gos, ubicaría a las políticas de seguridad social - incluyendo el aspecto sanitario - como la'primera en desarrollarsel Posteriormente, son las políticas educacionales las que son estimuladas con prioridad.

Por otro lado, sólo en la década del 60, se evidencia la aparición

de políticas congruentes en el sector vivienda, estrechamente asocia- /

das a la posibilidad del concurso de capitales extranjeros y al

nivel alcanzado por el proceso de urbanización cuya aceleración en

las Últimas décadas es notoria. ~ueremos, sobre este punto, llamar

la atención sobre un hech~ que nos parece interesante y es el papel

que ha jugado la expansión de una determinada política com3 elemento

consagratorio de un esfuerzo por captar el apoyo de un sector social

dado. Tal es lo ocurrido en Chile durante el período 64-70 en que

existió el propósito concienr~, por parte del Gobierno de lograr el

agcyo del sector urbano-marginal: para ello se desarrolló una polí-

tica de vivienda que co9sideraba en forma notoria los intereses de

ese sector social, asociada a1 desarrollo de su organizacibn con es-

casa autonomía inicial respecto del Estado,

Otro rasgo del desarroLlo de las políticas sociales es que,

ea su continua expansión, han desarrollado estructuras burocráticas

cuya capacidad de presion es notoria y que - por problemas derivados

de la estrechez del mercado - muestran una fuerte tendencia a auto- reproducirse, tal como se aprecia en el caso de la educación, junto

a la tendencia a la reproducci6n vegetativa de ciertos sectores so-

ciales, las políticas sociale3 han'hsicb oportunidad para el surgi-

miento y fortalecimient6 de grupos de poder &onbmico, como es el

' caso de las políticas de vivienda.

En el análisis comparativo, lo que aparece como sintomático

de la relación entre po1Stica social y participación pOlitica a

nivel global es que los, países que desarrollaron las

políticas sociales son los que muestran un nivel má's sostenido de t avance en esta materia, mientras que en aquellos países en que la

aparición es más tardía: el empuje de dichas es menor y

está normalmente asociado a un menor nivel de desarrollo económico

y social.

En este sentido CEPAL, en una publicación más o menos reciente

( 3 ) , ha construído una tipologia de países en relación con los pro-

blemas de la política social, poniendo énfasis en el engarce entre

indicadores económicos y sociales a objeto de caracterizar a la re-

gión en SU conjunto.

De este modo, la tipologia propuesta, que incluye cuatro i

tipos de países, nos permite - de acuerdo a los cuadros resúmenes anexos,corroborar lo que hemos plantea20 hasta el momento en el sen-

tido que los países correspondientes al tipo I,'~rgentina, Brasil y

Chile, son los que muestran un incremento relativo superior en todos

+los indicadores sociales, al paso que países como ~aití y Honduras,

perrenecientes el tipo IV, muestran un deterioro general en esos mis-

mos indicadores.

S Con esto queremos resaltar que a un mayor desarrollo - ,- .. .. - "

de las fuerzas sociales un mayor nivel de participación de dichas e

fuerzas, cbrrelat'ivo can un -mayor deszbroilo económico, el. desarro-

S Jlo e incremento de las políticas sociales es- sensiblemente positivo, 1

cdn todas las limitaciones y rasgos ya comentados. - 4

S Pero, desarrollo económico y participación política no t i conforman una relación simétrica. Como ya lo hemos señalado an-

teriormente, las políticas sociales - genemLmente asociadas a dicha I

participación - cuando son esgrimidas como reivindicacianes por a - determinados sectores y pasan a ser sancionadas corno~-políticas es-

tatales, poseen un alcance y significación que suele ir más allá *

a de las fronteras de los sectores sociales directamente involucrados.

4

Finalmente, señalemos que a pesar de la creciente paxtic ,

cipación del Estado en la ejecución de ,las políticas sociales, ./o

que debiera implicar una orientación redistributiva, hasta, el mo-

1. .mento 14 que está en desarrollo son políticas. que generalmente be-

nefician más a los sectores medios y altos. Lo que el Estado tiende = - a consolidar como tendencia, en la medida en que su participación

a

aumenta, es una situación distorsionada en que la apropiación de * *% a

los mayores beneficios está a cargo de aquellos sectores nejor.si-

a tuados en la estructura social. La emergencia del n-uevo.tipo de , .

*= Estado autoritario, con su tendencia restrictiva, parece agravar

esta situaci6n, como lo muestran ciertos indicadores, en el caso

chileno, por ejemplo, .de reducciÓn.de matrícula en todos los ni- L

4 veles. educacionales y de menor participación del sector trabajador

en la qist+buciÓn del ingreso nacional, en los últimos das años. ,. j

2 - Perspectivas de ~nslisis *

Un estudio de las políticas sociales, dentro del contexto ?

L

más amplio del rol del Estado, en especial su papel redistributivo, . debiera ir mucho más allá de lo que se ha hecho en el capítulo an- S

terior si quiere dar cuenta del tipo de problemas planteados en el

capítulo sobre el Estado. Ya hemos señalado las limitaciones de

nuestro trabajo, por lo que nos contentaremos con indicar brevemente

algunas consideraciones para futuras i~ivestigaciones.

Un'esquema descriptivo de las políticas sociales debiera con-

siderar al menos los siguientes aspectos: definición y descripción

del significado que juega en el contexto de una estructura socio-

histórica determinada el área de actividad a que se refiere tal po-

lítica social; historia de la institucionalización estatal de la

política y descripción y análisis de las instituciones encargadas de

su definición y ejecucion, contemplando su secuencia de creación,

sus civeles de relación, coordinación o superposición, etc; historia

social de la demanda o reivindicación que genera una determinada po-

lítica social, detectando su clase o sector de orig~n, su carácter

inicial, su grado de llpolitizaciÓnu, su capacidad de movilización,

etc; historia de la política "oficialu, desde su surgimiento, ya

sea como "respuestar1 estatal a una demanda social o como tliniciativall .*

propiamente estatal, hasta su ejecución, pasando por sus redefinicio- =

nes y considerando la formulación oficial de objetivos y la ideología

oficial que la acompaña: análisis de las medidas que configuran la a

política Vealtl y que no siempre están consideradas en la política

ndficialn; detectación de los grupos o sectores de presión I1que S

intervienen en la definición y ejecución de las políticas en sus

distintos niveles y etapas y del modo cómo la redefinen en relación

\

a su formulación original; definición del carácter lldistributivoll

de la medida, es decir, de su grado de favorecimiento o desfavore-

cimiento de diversos grupos sociales, lo que supone una comparación

de la situación de esos grupos antes y después de la política.

~egcn lo que se desprende de cste estudio, las políticas so-

ciales deben ser entendidas como una relación dialéctica entre de-

mandas y presiones de grupos y clases sociales, determinados por

procesos histórico-estructurales, y respuestas del aparato estatal,

determinadas tanto por el tipo de esquema de dominación vigente y por

los compromisos entre los sectores dominantes en 61, como por el

grado relativo de autonomía de ese aparato estatal. ~ifícilrnente

las políticas sociales son pura expresión de demanllas sociales o pura '

expresión de una iniciativa o respuesta dstatal unívoca.

Ella nos lleva a señalar algunas dimensiones del anjlisis que, \

desde nuestra perspectiva, deben tenerse siempre presentes.

Algunas dimensiones 'son propias del análisis de las demandas

o reivindicaciones, otras lo son de las respuestas del Estado,

otras con comunes a ambas y, finalmente, las hay que son propias de

la relación entre "demandan y urespuestau. Entx las primeras está

el discernimiento del carácternespont~neon o propio del grupo que

formula la demanda, o del carácter "inducidoH de tal demanda, sea

por otro sector social, sea por el mismo aplrato estatal. Entre las

segundas, la contrastación entre la política oficialmente declarada

y los objetivos explícitos, por un lado, y la política ejecutada

y los resultados "realeslI, por otro. Tanto ;1 análisis de las de-

mandas cono de las respuestas deben incluir la dimensión lluniversalismo-

particularismou, aunque con connotaciones diferentes; en el caso de

la demanda ella se refiere a la capacidad de reivindicaciones para

englobar intereses más amplios que los del grupo que las formula y 8

pueden, por lo tanto, I1movilizarn a otros tras ellas, o a su carácter b

llclaSistafl o llsectorialll; en el caso de la respuesta, a su capaci- . dad de beneficio colectivo o de determinado sector social con des-

medro o exclusión de otros. ?irtalmente, dos dimensiones de análisis

de la relación demanda-política social nos parece importante destacar:

la primera se refiere al carácter de conquista que una determinada

reivindicación tenga, o de concesión obligada impuesta por la lucha

de clases, o a su carácter de medida de ncooptaciÓnn por parte del

bloque dominante en el Estado, habiendo siempre - en la mcdida que no se produzca un cambio en el contenido de clase de la dominación - un límite difuso entre ambos aspectos; la segunda apunta al grado

de lttransparencia" o +distorsibnfl que exista entre la demanda y

la política que ésta genera con los resultados consecuentes.

Los elementos señalados preparan el análisis comparativo, cuyo

objetivo, como se desprende de las capítulos anteriores, debe ser

establecer la relación entre *ltip~~~ de política social y I1tipo de

Estadou, como resultante de procesos sociales en períodos históricos

'determinados.

CUADROS Y GRAFICOS ANEXOS AL TEXTO*

2 * Se trata de Cuadros y ~ráficos que forman parte integrante del texto, pero que por razones técnicas no pudieron ser incluídos en las páginas correspondientes. Su numeracian es, entonces,

4 - . correlativa a los cuadros incluidos en el texto.

r . - Sueldcs d e l T O T L L

Guat ernala Quetza l

Honduras ' Lempira

67.8 0 . 0

. . O

* * . . . e

. 81.9

52.8 6C. 5 .

*73.1 73.3

84.5 84.5 70.8

83.9 80. o

82.4 8qeo 7 5 4

x7T ,'8 A 5 5 33.1 76.. 9 77.8 74* 6

76. ,: 65.5 65.2

e..

a..

D . .

0 . . . .. . e*

h d r c 54 (ccnt .)

Sucldcs d e l n e r - - . - . *-. . - . scna i docente

p i f ras 4

en de l c s $2 r del qresu Fa i s . . - . Año - - Gastcs Gastes absc l u t a s qrega+-s nuesto - crdinaric g a s t cs cr4 inz- de

c l!?one C~B (,%c)) n2clTna- nacipnal (OOC) r i r s c s n i t a l l e s (rm)

S ' . - -- Lvciol,,,,, Jamaica

T)éf nr,

2 -5xicc Pesc

U . .

6 j d 6

i?anamá Balbca -

5:; 360 900 191 oco 122 700

I 7epúbli ca

7)omi.ni cana reso

Sueldcs d e l T O T A L nerscn 1 dccen t e en de . l c 9 C i f r a s A de l c s ' d e l nresu a

S

Paí S riñe Gastos j s s t c s ordina- Gastcs Yone da c r d i n a r i c s r i c S de

(000) . - c a p i t a l

TririHad , 1960 18 392 ... 1 .;O0 1965

19 792 2.4 ~ 1 0 . 7 - Y Tobagc 30 481 ~ 7 7 - 7 3 600 34 0131 3. O 13.3

Y.I.d€lar 1966 38 318 ... 4 400 43 218 3.5 D61ar 2/196 7 3(? 685 86.2 '4 599 39 28 1. 2.9 14.1

14.9

2/1968 30 493 76.1 6 146 $6 639 3.1 ... - 1969

TTenezue l a 1959 571 173 ... 70 424 641 597 ~ 3 . 7 . Rcl i v a r 1965 1 241 C49 70.5 78 023 1 369 P72 4. O 18.0

1966 1 270 596 71.6 79 591 1 350 187 3.8 16.13 S

1967 1 111 920 7';. 9 121 600 1 533 520 4. O 18.7 . - 1968 1 58@ 403 75.2 127.724 1 7 0 8 127 ;. 2 18.L 1969 1 810 106 65.1 133 761 1 943 865 4.5 20.9

Notas:

Gastos públicos des t inadcs a l a enseñanza públ ica solamente. Gastos d e l F i n i s t e r i c l e E d u c a c i h solamente. k pcrcenta je d e l Productc I n t e r i o r Bruto a l cc s t c de fac tcreo . Gastcs 4 e l gobiernc c e n t r a l c f e d e r a l solamente. No incluye l c s gas tos de l c s m u n i c i ~ i o s . No incluye l o s gas tos de c a p i t a l de l c s municinios. Comprende l o s g a s t e s r e l a t i v o s a l a enseñanza s u p e r i c r y l e s de crganizaciones depende& d e l P 5 n i s t e r i c de Educaci6n (62. ' 11.700 pesos en 1965 y 61.662.600 en En porcenta je d e l Troductc PTaterial Bmto. En porcenta je d e l Productc I n t e r i o r Bmto.

1

que nc 1966).

J

Argentina .

Brasi 1

Colombia

Costa Rica

Chile

Ecuador

E l Salvador

Guate mal a

Nicaragua

Paraguay

República Dominicana

U ~ ' % U ~ Y

Ve ne zue 1 a

?Jotas Los porcenta jes e n t r e pa rén tes i s scn l a d i s t r ibuc ión r e l a t i v a de l o s alumnos que - terminan.

, A.PKE?ICh LATINA: PDL07IUCTIVI9A3 F'iF3IA Por: FE?SONR CCITT'A3.1 T'OR ESTUTOS

9ENTV-O DX CADA STCTO? A FI8ES 3E LA 9ECL3 1 3EL 60 . . P

. . I

En Pinto' y ?e .F i l ippo , k r t : c i t . , . c q wcxley (8) 1

!~@TIE~XC . ?2IMITIVO : 1 prrcluct iv i - Telaci6n le

1 hJTET:wDI o .- - . - . . - - c - G Sectores ' Frcduct, Prcduct . n7 Prcduct . ' da3 e n t r e e 1

media e s t r . mc3. y

de ccup. me d i a 2e C C ~ P . media !primitivc , cada s e c t o r

, . . <

Agricul tura 830 ~?830 Yrine~ ia

27.7 65.5 2b5 2 15.606 .3 1.2. 1 ;2O . - 27.8 2;6.

Nanuf ac tu ras 8938 63 60,. 9 1 ~:OO 17.6 22 O 1: 1 9800 71 - 9 1960 - i I -

b) Artesanal 1760 55.9. 170 . 40.0 2 2 ~ Construcción 2322

i 8 64.,9

Serv ic ios básicos 800 10.3 203 ' 1 1 Comercio g2 76 71.6 1530 10.1 2731 14.0 8990 3.4 220 76.1

19

1283 1990 , 9-9 3<0

16.2 ' 271 3 '70-5 26 930 13.3 160 17

1371 18.0 5909 47- 7 1194 3:.3 203 29

miente: Antecedentes es t imat ivos ex t ra idcs de "La mzno de r b r í y e l d e s a r r c l l o eccnnmicc de I m é r i c í Lat ina en l o s ú l t imos añcs", CE;'fi,.

I 3 %presada en ddlares 1960. !

I Otros Servic ios

TOTAL

1T03

100. O

CUADROS RE SUME NE S

. - . . - r Fuente 2 OEPRL, a base .de infcrnaciones c f i c i a l e s . . -

a. 6-1 3 años. b. 1968. . .-- - . - - -. . - - . .-

s. - c , 7715 años. -.. d, 16-19 años. e. 1971. - f . Por efecto .le la refcrma - e la educaci6n, la e.3ucaci0n o b l i g a t c r i a se amplió a

s i e t e años 3e ins t rucc ión en 1906 y a cchc años en 1967. .For ccns iguiente , l a educación media se redujo rescectivamente a cinco y luegc a cuat rc años de educa ci6n.

- g. 1969.

- S

c

cuadro ?e sumen (cont , )

Ingre S o S "orcenta je de 1 gas tc Tasa de mcr ta l i

t r i b u t a r i c s tc-t al dLel gpbiernc daf en ~ C ' S niñFs Habitantes D i s t r i &

Pa i s 4 e l gcsb ie r c e n t r a l en qe 1-4 añcs (ncr p c r médico ci6n de nr c e q t r a l m i l hab i t an tes ) l c s n é r l i crmc o < e l '9"- coa./ - 1971 Pro.'uctr In Vivienia Ffucaci6n Salud 1960- l$7C

196% *' t e nc B tF 1971

f l g 7 1 r 1171 a

- ,

1'371 1971 1962

-1Irgent i n a 5.7 O.$&/ l6.3b/ 5.!b/ & 3 2.7 5 2 1 1.3 .Bolivia 7.5 0. 6 16.9- 5.8- 16.3 27.6 2 1 3 3.1 ,Bras i l 1C.2 2 . 5 1 6.5b/ 0.5b/ - 15.0 1 918 2 . , , , Colcmbia 9.3 . - 16.5- (3.1- 15.4 l l . 7 2 341 2.2 'Costa Rica 12.0 - 25 .4 2; 9 7.5 4.0' 1 804 2.1

' -Cuba - - 2 . 3 ' 1.2 1 123 - +Chile 20.9 6,5 18.6 7.9 8.2 3.3 1 803 1.5 I=cuacIor 10.3 ' - 22.5 3.5 22.2 16.6 2 928 2.8 , El Salvado? 10.4 - 31.3 12.1 17.1 ' 14.5 5 101 3.7

'Guatemala 7.3 2.0 18.3 12;3 32.4 30.0 4 498 5.8 H s i t i 5.4 ' 11.3c/ 15.?c/ - 33.0 15 750 11.4 Honcluras 10.8 1 .? 21.3- 8.7- 14.1 20.0 4 085 4.3 S

Yéxi co 7.9 - 24.3b/ 5.0b/ 13.8 10.6 1 726 2.5 Bicnragua ' 8.6 0.4 18.0- 1; 0- - 18.4 2 014 3.1 Panamá 12.9 22.7 9-2 7.9 8.0 1 616 2.2 : -

i'araguay 9.6 - 14.4 5 O 9.4 6.9 1 811 3.6 ?e rií 13.-: 2.~: 20.7 6.6 15.7 7.9 1 917 3.2 'qep Dominicana 15.6 4.5 15.0 11.0 10e4 7.9 , 2 247 2.0 TJruguay 12.4 - 26.0d/ 5.7e/ 1.3 1 7 1 032 1.5 ?Teneguela . 15.8 3 . O 18.3- 9.3- 5.7 f r . 9 1 115 1.4 * Barbados . 25.2 '4.4 21.5 16.5 3.7 2.2 2 066 1.9 Guayana L - - - - 3.2 ,'! 461 1.3 , .

.Jamaica 19.8 - 18.3f/ - 10.9f/ - 6.8 t̂, 1 4 149 2.9 C

'Trinidad y ~ o b a g c 11 .? 10.- 19.0b/ - 8.- 2.5 1-9 2 559- -

Fuentes: Ingrescs t r i b u t a r i c s ?el mbiernc c e n t r a l ccmc norcentaje de l :'rcrluctc In ternc . , Bruto : ~13, Sccic-eccnomic prcgress i n Lat in mer rica,^ Anual '?&ort ( ~ a s h i n ~ t c n , T1.C.

1972) ; t a s a de n n t a l i l a d i n f a n t i l i P~u~~ / I ' ? sB /W~, Hesl th ccndit i r ns i n t h e r~merioas , .e

1965-1 968; indicadcres r e s t a n t e s o publ icsc icnes Le l c s I " i n i s t e r i c s /le S-zlu-! bnsaclas en prcyeccicnes oa ra cuat ro sñcs, y CEZIdT, Rc le t in Derncgraficc N Q l 1 0 ( ~ u l i c de 1 9 7 2 ) ~

s. púmerc de médtccs en ciudades ccn más de 100 000 habi tantes divifiidc Dor a l nÚmeDc t e t a 1 de médiccs en e l p a í s , m u l t i ~ l i c a d c por l a ncblacien t o t a l , divi$-ida p c r 1s - pcblación en ciudaries ccn más de 100 000 habitantes.

be 1372. .

C. 1972-7 973. d. 197C. e. 1968. f 1971-1 972

Cuadro qesumen (cont. )

e e r i d a d s o c i a l . . . .

Agua potable k de l a pobla- a Eliminación de c i ~ n económica. aguas serv idas mente a c t i v a

que contribuye Paí S Zonas Zcnas Zonas Zonas a s is temas que=

urbcnas r u r a l e s urbanas yurales abarcan los pr i c l p a l e s r iesgos

Tota l 7971

1961 1970 1971 1961 19701971 1361 137C 1970 1961 1969

Argentina 66 66 Bol iv ia 45 59 B r a s i l 62 64 C olombia 6 4 92 Costa Rica 97 100 Cuba 6~ 100 Chi le 71 37 Ecuador 45 62 El Salvadcr Guat ernala

57 73 33 96

Hai t í 19 43 Honduras 53 100 iYBxico 50 84 Nicaragua 41 92 Pznamá 97 92 Paraguay 22 38 Pe 16 58 03 Rep: ?lominicana 53 76 Uruguay 67 89 Venezuela 46 88 Barbado S - 100 Guayana - 96 Jamaica - 73 Trinidad y To b q o - 99

Torcentaje JLe l a población t c t a l

3C Fuentes: Agua potable y el iminación de aguas serv idas : PASE/IEIO, Cornmunity water supply .

sewagc d isposa l 7rogramme i n Lat in Ame r i c a and Cmibbean ccunt &es (documentc PIS. S . 3) y e l informe anual 4e l Dírec tor , p.6g.50; seguricla? social : , CWAL sobre la base de in- formacicnes o f i c i a l e s .

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Pai S h a b i t a n t e ~ r e c i c s ccns t an te s ~ r c f l u c t c in- c rec imientc anual

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25. O 6c. ; 3.9 5.4

B r a s i l 20.4

447 4.. 3

8. o 11.4 23.7

16,9 Cclombiz

21.lb/ 407 5.0 7.3 27.8 9.2-

15.3b/

Costa Rica 565; 23.1-

C. 3 3.9 22.0 3.3 - Chile 61 c 365 -4.1 8.1 37. P Ecuadc r 333

352.8 7. 7 12.7 23. O 6.4

324 13.9

E1 Xnlvsdor 3.0 -4.0 25.5 1 .I Guat emalrt 383 4.5 28.1

5.5a/

H a i t i 7.3

8 7 1.3 13.9-

3.5 5.3 46.9 3.3 22.7 21 6 Honcluras 3.1 3.3

TGxico 34. O

744 2 ~ 9 3.2

4.8 7-5 IC.6 4. 0 N i carcagua 343 3. O

11.3 2.7 26.4 - -

ran,amá 717 5.7 i-rraguay

5.9 17.9 31 5

2.7 4.1 5.3 33.9 3.2

7.5

PC rii 4.1 8 13.4-

4.3 5.3 15.8 8.3 ?el? : Dominicana 239

9.5 0. 7 3* 9 18.7 3.3

68 1 35.1

Uruguay 7.7 1.0 22.1 Venezuela 735

47.5 3.7 O. 6

77.0 6.2

Bnrba.70~ 47C 2.5 4.4

3.8 . ,. 8. 0 16.9 Gunyana

12.4e/ 282 2.5 -1.0

Jc~mai ca I 8.7Z/

5 O¿ 3.9 3. o -a o $?e/ 2.9 7*5d/

Trinidad y Tobago 702 1 .9 - 5 . q 6-9 19-9- 3.7 5.2 14.0 - Tota l 565 5.3 7.4 14.9

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Cuadrc 52' (ccnt.)

1 (en mi l lcnes y en pcrcenta.ies)

1 F a t r i c u l a tctai. por n i v e l y t i p c de enseñanza y. t a s a anual de crecimiento ' 4

Pa i S Arír Vat r í c u l a Enseñanza mer] i a . Enseñanza ' t c t a l p r imar i a

Tasa

1960 -- e 93.-, -- Uruguay 41 0. P 301-2 ' 7n.o - 21.0 -- 2 * ? 7 5 e ' 1965 --

4-71.? 3.C 335.1 2.2 122.7 5.6 91.3 5.5 26.3 4.6 5.0 . 15.8 17.7 2.1 1366 519.C 9.3 365.6 9.1 135.8 1 PO, 1 .5 - 29.0. 10.3 1 9 q 53:.3 2.9 367.2 0.0 113.3 9.. 109.0 8.9 31.6 9.0 - 6.7 7.9 3.1.0 3 .C 196 539.2 2.8 369. c.6 10c.7 8.2 118.1. 8.3 35.6 12.7 7.c '-11.3 18.7 3.c 1969

Ncta gcnera l

Las t a s a s de c rec imirn tc que s e presentan nlra l a enseñanza s u ~ e r i r r hsn s i d c tcmadas d e l Apóndice, en e l cua l l o s e f e c t i v o s aDare- cen en c i f r a s absclut+, e s d e c i r , s i n redcndear.

1

1. Fa 1969 l c s da t c s e r e f i e r en : primazia, c l a s e s 1-VIII; media, c l a s e s 17-YII. Para L S, añcs a n t e r i c r e s , l a enseñanza nrimaria . cempren$ía las c l s e s 1-1fl y l a media, l a s c l a s e s TIII-YII.

2. La enseñanza s u p i c r normal e s t á inclii'ícla en 12 ní:lka. - . 3. Antes de 1966, l a c i f r a s ?e l a enseñanza p r imar i a s e r e f e r í a n a las c l a s e s I -VI j en 1966, 3 las c l a s e s 1-mI; y a p a r t i r de 1967,

a l a s c l a s e s 1-TtIlI, La enseñclnza mcdia gene ra l pasC de 6 a 5 añcs en 1966 y a 4 añcs en 1967. - - 3. Inc luye l c s curscs 6.e capac i tac ión p a r a maestros en c j e r c i c i c . 5. Enseñanza crmerci?,l sclamente.

C u d r o 5 2 (ccnt. )

Guatemala 1960 329.4 -- 296.9 - 27.3 -- 22.2 - 1965 461.6 7.c 4C4.8 6.4 :9.1 12.5 1966 491.0 6,/: 429.7 6.2 3 . 8.1 37.9 6.8 0.4 23.5 6.8 35.5 9.8

-- 8.2 6.5

NcCN 0 0 .

T.- Lr, VI)

Y":".? mcymm*

. . . . . . . . . . . NlntrX3G U\N *VI) 0- C-ccmc,m r - L n L n * c O t - ~ \ l r) r)-f rf .I C VI) ,- VI)N . . . . . . - $CO co ?o\$- --

i3TIIE7IICA LATINA ; TI'S AS Y 31 STSIRUC I O N POTiCENSITAL DT ESC O L A X ZACI ON EN LA ENSRRANZR SECUNr)A?IA GFNPWL, NOSYIAL Y TECNICA9 1960 Y 1968-1969

En Isma, G. (39)

Gradc de urba nizaciOn en - 3 i s t r i b u c i C n porcentua l e n 1960 V i s t r i b u c i h porcentua l en 1968-1969 1970 en ciu- Pa ís des d e 2C.000 Tasa a j u s t a Secug Normal Técnica Tasa a- Secun Ncrmal Te cn i c a y rnás habita* da de cscci da r i a ' U S ~ a3a da r i a - l a r i z a c i ó n $c . CSCQ

t e s l a r l z a c l 6 n

Hxit í 3 1 .O 21.6 Y I 76 7a O.7a 22.6a 23: 8 Honduras 6 12.2 10 73. Ob 12,9b 14. l b %:I ,o - 2@ Guatemala 6 81.3 8. ~t 7 3 . 3 ~ 11 . l c 15,6c El Salvadcr 13 60.9 9.7 29. $ 2 O 6 8 . 3 ~ O. Oc 3 1 . 7 ~ Paraguay 1 O a?. 7 13.0 7-3 15 11 ""ab 8.qb R o l i ~ r i a 2.2

5.3b 20 - 301 13.7 15 82. c 6 . 5 ~

6f:5 IP. 7c

Nicaragua. 2 15,8 23.7 2 O 8 3 . 6 ~ 7 . 2 ~ 9 . 2 ~ 1 Tep. Vominicma 58. i O. 6 41.3 27 7 0 . 1 ~ o . 4 ~ 2 9 . 5 ~

e o s t a i i ica 30 - 4& Fcuado r

Pe rú ?ananá

B r a s i l 40 - 5cu" Cclnmbia

Cuba

50 - 6 6 Chile 2 5 7C 9 2.9 26.2 34 6 6 . 8 ~ 1 . 1 ~ 32.1 c

?Tene zue l a 2 3 58.1 17.5 24.4 34 6.;. 5b 3.2b 32.3b + 60'$ Uruguay 3 7 7.C. 9 2.6 22.5 5 6 73.5b :. 3b 22,213

Argentina 3 O 26.8 24.5 38.7 42 2 2 . 9 ~ 21. Clc 56. l c

F 'uente InfcrmaciCn adelantada p c r UNTSCO d e l Anexo Fs t ad í sk ico que p resen ta ra a 18 Ccnferencia de 1.Tinistrcs

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i r c u y - G no\ - I r nn Y ?y y ~ )

t-n ow-m x . 5 0 0 .

C U r r ) m r C , NTY-d-nW

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n (3

3 d .d += . .-I r i

cd .id 9

D >

.TI W '14 k d c;

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rl (d cii O m G a I - u m m t2

. Cuadro N"

P0BI;ACION- OCT.TPAI>A, POri GXTPOS T)E ACTIlrlVATSES , ' E37 ALGUNOS P A I S E S LATINOAT!ERIC:WOS

Grupo de a c t i v idade S n

población ocup ,da Paí S Año

Bol iv ia 1950

B r a s i l

- H Lás no tas correspondientes aparecen al f i n a l d e l cuadro.

Cuadro 1 (cont.) -

Paí S- Año Grupo de

ac t iv idades población

o cupada

Costa Sica

Cuba

Chile

Cuadro 1 (cont. )

n de Grupo de poblaci6n

Pa í s Año ac t iv idades o cup ada

Panamá 1960 O 46.2 1 o. 1

27 3 7.6 4 4.3 5 o* 5 6 9.1 7 3. o 8 20.1

9 1.4

Paraguay

Perú

. -

El Salvador

Cuadro 1 (cont.) a

. - - A ..de - .Grupo de

a noblación

Pa i S Año ac t iv idades OCUD ada *

Trinidad y Tobago 1960 . - . - 4

o _ . 1.9.. 9 1 4. o

Uruguay

Venezuela o 32.1 1 1.9

29 3 12.3 4 5.3 5 1.1 6 12.6

7 4.4 8 23.8

9 5.6

Fuentei Oficina In te rnac iona l d e l Trabajo, Anuario de E s t a d í s t i c a s d e l t r a b a j o , Ginebra, 1966.

Agr icul tura , s i l v i c u l t u r a , caza y pesca. FIIinas y canteras. 1ndust r i a s manufactureras. Construcción. E lec t r i c idad , gas , agua y s e r v i c i o s s a n i t a r i o s . Comercio. Transportes , almacenaje y comunicaciones. Servic ios . hct ividades no bien especif icadas.

" de Grunc de p c b l a c i f n

Pa i s Año ac t iv ida4es ocupafla

- - República

-

Dominicana 1960 O 61.3 1 o. 3

27 3 8.2 t 2.5

Ecuador 1962 O 55.6 1 O. 3

2, 3 I g.6 4 3.3 5 O. 3 6 6.7

Guatemala

Cuafirc 1 (ccnt . )

Cuadro 1 (cont.)

Grupo de pobl a c i h P a i s Año a c t ividades ocupada

Hai-t i 1950 O 83.2 1 -

29 3 4.9 4 o. 6 5 o. 1 6 3.5 7 0.4 8 4.6 9 o. 3

Honduras 1961

Nicaragua 1963 O 59.7 1 0.8

2, 3 11. 7 4 3.3 5 o. 3 6 7.3

Cuadro N"

- . RIESGOS CUBIERTOS, CAh0 TJT APLIGACION Y TASAS T)E - ..- - -- CONTSIBUCI@FFS DP LA SETT91?lA9 SOCIqL EN LOS

a PAISES LATINOP2V'?I ?.nTOS -

En ?Tales, R. (64) ". fl Siesyos Campo de Ccnt r ibuc ión

P a í s c u b i e r t o s ap l i cac ión Trabajador Empleador Estado Tota l

Argent ina 1/ Inva l idez , Asalar iados 11 15 - - 2 6 ve jez y so de l a i n d u s t r i a - brevivien- y e l comercio t e s

Asignacio- Lsa lar iados nes fami- Comercio - 4 - 4

8

l i a r e s I n d u s t r i a - 5 5

Bo l iv i a Enferme - Asalar iados 2.5 17 ( ( - I

b dad, mater ( ( nidad, ( ( r i e s g o s profesiona, - l e s

Inva l idez , Asa1 a r i ados ve j ez y so - brevivien- t e s

Asignaciones Asalar iados f a m i 1 i a r e s

S r a s i l Enfermedad, Asalar iados 8 8 8 2 4 maternidad, e independien- i n v a l i d e z , t e s ve j ez y so - brevivien- t e s

4 s i p a c i o - A s a 1 a r i ados 6 nes fami - l i a r e s

l . Se excluyen o t r o s regimenes j u b i l a t o r i o s p a r a d i v e r s a s c a t e g o r í a s profes iona les .

Cuadro 2 (cont. )

-- "

qiesgos Campo de Contr ibución (:") P a í s c u b i e r t o s ap l i cac ión T r a b a j a d o r ~ p l e a d o r E s t a d o T o t a l

6

Colombia Enfermedad, Asalar iados

riat e r n i dad . . .

- . ksipacri-ones Asalar iados

- . f a m i l i a r e s -- -

Costa Rica &fermedad, , :,salariados

maternidad (has t a 1000 colones mensua- l e s )

Inva l idez , ve Asalar iados - 2.5 j ez , sobrevi- v i e n t e s

Cuba Enfermedad, - Asalar iados maternidad, r i e s g o s p ro fe -. s i o n a l e s , in- va l idvz , ve - j e z , sobrevi-- v i e n t e s

Enf ermedad, Obreros maternidad, i nva l idez , ve-

Chi le

j ez , sobrevi- v i e n t e s , desem

2 p leo e indemni - - - 2 zaoiones

Asignaciones fa- 2 22 - 24 m i l i a r e s

Enfermedad (med. Empleados prevent i v a ) Inval idez , ve- j ez , sobrevi - v i e n t e s

Desempleo e i n ...e

demnizaciones Asignaciones f a m i l i a r e s

Cuadro 2 (cont .)

. .. . . .. - - Riesgos r*ail?c de ,4 Contr ibución ( )

Pais --' cub ie r to s ap l i cac i6n T r a b s ~ ~ d c - Yqnlesdor Estado T o t a l

Ecuador Inva l idez , ve- Ehpleados y 5 7 40" de jez , sobrevi- obreros las pen - v i e n t e s s iones

Enfermedad, (3.41 ) maternidad

El Salvador Enfermedad, m a Asalar iados - 2.5 5 2.5 10 t e r n i d a d , r i e s ( h a s t s 500 -

, gos profes iona colones men- - l e s s u a l e s )

Guatemala Accidentes en l s a l a r i a d o s 1 3 105 ( gene ra l /

H a i t í Riesgos pro fe- A s a 1 a r i a d o s 3 s i o n a l e s

3

'Je jez , sobre- v i v i e n t e s

Honduras Enfermedad, maternidad, r i e sgos p ro fe - s i o n a l e s

Asalar iados 2 - 2 5 4 , s , 2.25 9 0.225 a

5.125

b f e rme dad, maternidad, r i e sgos *profe- s i o n a l e s

Inva l idez , ve- jez , sobrevi- v i e n t e s y des- empleo, edad a vanzada

Cuadro 2 (cont.

. , , . - - . , ,..,

Qiesgos Cawo de C o n t r i b ~ c i 6 n (') ' P a f s ' " cubie r t c s a ~ l i c x i ó n Trabaiador 4 ~ n l e s d o r Estadc ~ o t a r

Nicaragua Enferme dad, Asalariados 3 maternidad, ( inval idez , ( 13.5 v e j e z , soore- ( & v i v i e n t e s (

Siesgcs profe 1.5 ( s iona les

Panama Enfermedad, Asalariados 5 7 0.8 ( maternidad, más ( 13.1 inva l idez , 0.3 ( vejez , sobre- v i v i e n t e s

Paraguay Enferme dad, Asalariados 6 1.5 20.5 maternidad, inval idez , ve jez , sobre - v i v i e n t e s o

r i e sgos pro- f e s i o n a l e s

Pe rú Enfermedad, Obreros 3 maternidad, inval idez , ve jez , sobre 2 v i v i e n t e s

Enferme dad, h p 1 e ado S 3 maternidad, inva l idez , ve - jez , sobrevi- v i e n t e s

República Enfermedad, Obreros 2.5 .

Doninicana maternidad, inva l idez ,

Cuadro 2 (cont. )

Riesgo S Campo de Contr ibución (,') P a í s cub ie r to s T r a b a j ~ d c r E h l e a d o r F l s tdo Tota l

- . - - . - ..... - - . - 7 . -

- República v e j e z , sob rev i - S . Bomlnicana v i e n t es

(cont , )

Uruguay Fa tern idad Asalar iados o. 55 o. 55

. I n v a l i d e z , v e - Trabajadores 1 2 ~ ~ 1 8 24 - - - - jez. s.pbrevi- _de b d u s t r i a ,

v i e n t e s comercio y o - tras

S A s ignacione S Asalar iados 5 f a m i l i a r e s

Venezuela Enfermedad, Lsa l s r i ados 4 77,399 mat ernidnd, r i e s g o s pro- f e s i o n a l e s , i nva l idez , ve j ez , sobre- v i v i e n t e s

Fuente: Of ic ina In t e rnac iona l d e l Trabajos L a seguridad s o c i a l en l a s ?im6ricas,

Ginebra,, '1967.

- - . - . - . . - - .- - . - - - . . . . . - . - - , S -

'. "

9iesgcs cubie r t c S Aseguradcs c c t i z a n t e s

Población "' de l a pcblación V. C

N" .rJ ' ~eccnClrnicmag económicamente

Pa i s Año N id cri o s m k ci t e ad-iva a c t i v a T v m & a, & a

O T .rl + F: cd k .ri 6 .A r i a, (en mi les ) 4 a,-., & $+ZZ$

N rl + 0 6 k m 4 r i ül E CO

P a, + cH oa, Fcd o,

S H ? $ g (?e a,

\ r gen t ina 1961 x x x / x x 8 077 6 614 207 81.9 B o l i v i a 1 9 6 5 x x x x x x x 1 9 0 ~ 121 833 6.4 B r a s i l 1 9 6 5 x x x x x x x 26 179 6 129 056 23.4 A

Cclcrnbia 1 9 6 5 x x x x x x x 5 3CG 589 801 2/ 11.1 S - Cesta Tica 1960 x x x x x x 45 7 134 000 29.3 Chi le 1 9 6 5 x x x x x x x x 2 846 1 901 451 66.8

1 660 Ecuafior 1965 x x x x x x x 210 O00 12.6 u

A

El Salvadcr 1966 x x x 952 68 116 7.2 Guatemala 1966 x x3/ x 1 453 367 000. 25.2 H a i t í ?/ 1966

- x 1 764 26 675 1. Ti ?

~ c n d u r g s 1/66 x x x 692 28 (312 4. 2 fTéxico 1965 x x x x x x /3 427 2 554 553 19.0 Nicaragua 1960 x x x x x x 65 648 11.4

577 1Cl 639 a

Panamá 1965 x x x x x x 390 26.1 Paraguay 1966 x x x x x x 6 98 59 513 8.5 Fe rú

a

1965 x x x x x x - - - 3 655 834 527 - 5/ . - . 22.8 Pepúbl i c a %minicana 1,966 ..x x x. x x - . .x 1 044 35 903 8.2 . =

Uruguay X X X B x x x -- Venezuela 1966 x x x x r x 2 923 453 573 16.1

l. Benef ic ios e n d inerc únicamente. S

2. Incluye d a t c s de 1964, 3. Accidentes comunes únicamente. 4. Datcs r e l a t i v c s s 6 l c a l I n s t i t u t qfAssurances S c c i a l e s d ' H a i t i ( I~ASH). Se carece de - '

infcrmacitín scbre las ac t iv idades Ue l a Ciffice Naticnal d'ilssurance-TTieillesse (PNA). 5. Incluye fiatcs de 1965 d e l Segyrc Soc ia l Cbrerc y de 1963 d e l Segurc Soc ia l -le1 l;;m

pleadc. 0

Cuadrc 3 (ccnt. )

Puentes: ?kesgos c u b i e r t c s y s sep ra - l c s c c t i z a n t e s : Anuarics y Vernorias -le las i n s t i t u - c i r n e s de Segur ida l S c c i a l e infarrnación obten ida de e l l a s -DO? e l Frcjrrama d e Seguri- da? S c c i a l , n e ~ a r t a m e n t r -le Asuntcs Sccial e s , 1Tni6n Panancrioana.

Foblacien eccnemiczmente a c t i v a : byentina% Centre Lat incanericanc 'te Demcgra- f í a (CELI~F) , Ser i e Gp ~ " 7 , Febrerc l%Te Cua3ro -25. -Rc l iv i a : Estimsci6n u t i l i z a n d e l a t a s a -g lcba l -le act i v i ' a d de 1-64, I n f crme del - V i n i s t e r i c -de Trabctjc y Seguri4a3 .-

S o c i a l , La .Faz, C e ~ t i e m b r e 1 9 6 ~ ; ~ Cuadrc a4 juntc. Ccsta 3 c a , R 1 Salva-lcr., Guatemala, Hon?xras, Nicaragua y Panamá: CFL$?T;), Seric C, N-6, J u l i o 1967, Cuadrc 5, B r a s i l , Cclcmbia, Ch i l e , Ecuadcr, República Dominicana y Venezuela: Estimación supcniendo ccns tan te \a t a s a g l c b a l fi.e a c t i v i l a d r e r i s t r a d a en e l cerisc más rec i en te . H a i t í : EstimaciCn apl ican4c l a t a s a g l c b a l de a c t i v i l a d estimadc p c r l a Comisión Eccnómica pa ra América Lat ina en 155-f9 según G6rar4 Tierre-Charles, L a eccncmia h a i t i a n a y s u v í a de d e s a r r c l l n , Tléxicc, Cuaderncs Americancs, 1965, p. 62. ai'éxicc o Q i r c c c i í n Gene- ral c!e Fs t ?1 i s t i c a , krcyecciones 4 e m c ~ r á f i c a s de la rleqúblicana Xexicana, Vol. 1, F'cblaciFn, Yéxicc 1366, Qu in ta ?'arte, Cuailrc '. Farwilayo Tevistct P.rzpaya de Sccio - l c p i a , N", Sentiembre-3iciembre 1966, Cua4rc 5 . rerúo El Se rv i c i c ?e %.?lec y Tecur s c s Humanos, Lina, 1967, Cuadrc 6 , Para aque l lo s ~ a i s e s que qis2cnian Le qrcyeccicnes 4e ncblsciCn económicamente a c t i v a , s e obtuvc l a es t imacien por i n t e rnc lnc idn gecmé- t r i c a . Para las est imacicnes a base de tasas g l c b a l e s 4e a c t i v i d a d , s e u t i l i z b l a noblaci6n t c t a l que aparece en C%!L?F, Bo le t ín TencgrAficc, TTc1.1, Sant iagc , 1968, Cuadro l .

ESTIl-'IAC 1 ONES Y PROYECCI OKES 7)V LA POBLACI ON Y TASA ANJAL T)F CWXIY'IIENTO EN LOS PAISES LfiTINOLUlESIC-INOS

k Foles , 9. (64)

Población estimada Tasa de (en mi les de hab i t an t e s ) crecimientc

Pa í s ---U-- --- 1 940 1950 1960 1970 1980 1940-50 l95Cr-60

qrgent ina 14 169 17 189 2C 956 24 937 29 334 1.8 1 7 Bol iv i a 2 508 3' 013 . 3 696 4 658 6000 1.2 1.4 Brasil 41 375 52 178 70'309 93 752 123 566 2.4 3.1 Colombia 9 097 1 1 679 15 468 20 514 27 691 2.2 2.2 Costa Rica 6 19 801 1206 1769 2 491 2.7 3.9 Chi le 5q63 6073 7627 9636 12300 1.8 2.0 Ecuador 2466 ,3397 4317 5909 8080 2.6 3.1 E1 Salvador 1 633 Guatemala 2 201 Hai t i 2 827 Honduras 1 146 %xico 19 815 Nicaragua 825 Panamá 620 Paraguay 1 1 1 1 Perú 6 683 República Dominicana 1 759 Uruguay 1 974 Venezuela 3 710

Fuente: Rev i s t a I n t e r a o r i c s n a de Ciencias Soc ia l e s , Vo1.3, NQ 3, --- "Aspectos Soc ia l e s de l a población en América Latina", Idashington, D.C., Unión Panamericana, 1965.

l ,

Cuadro N"

RE LACIO^^ DE; LOS. INGRESOS Y GLYSTOS ')E' Lk SEU.RIDAT) SOCIqL CON EL PSODUC TO NACIONAL EN ALGUNOS PAISES LBTINO2Tl?I C /?OS

En l~ioles , 9. (64)

- Ingresos Gastos'

P a í s Año i n i l l o n ~ s " ?N Fn mil lones f i PN

Argcnt i n a 1962/63 ' 64 000.0 3.7 6O800.0 3.5 Bo l iv i a 1963 . 161.9 2.8 * a 158.3 2.8 Bras i 1 1963 368 100.0 3.9 383 400.0 , 4.1 Colombia 1963 406.4 1.0 363.4 0.9 Costa Rica '1963 131,2 3.8 113.7 3.3 Chi le 1962 633.2 10.4 561.1 8.5 Ecuador 1963 790.6 .1., 6 519-8 3. O El Salvador !1960 13.2 0.9 11.8 O. 8 Guatemala '1 959/60 10.1 1 ,O 9;7 , 1 .o Honduras 1 964 3.4 0.4 2.5 ' 0.3 Néxico 1963 3 966,O 2.1 3 017:o 1.6 Nicaragua 1962/63 27.3 O. 8 ' 21.3 0.7 Panamá 1963 24.2 - 4.4 16.3 3.0 Paraguay 1962 783.5 1 -8 635,2 , 1.5 Qepúhlica gominicana 1962 8- 7 1.1 84 3 . 1.1 U ~ ' G = Y 1963 2 825.9 12.6 . 2 723.6 12.1 Venezuela 1962 207-7 O. 8 : 207.1 o. 8

Fuente: Franco Pev ig l io , The Social Secur i ty asd Its F-nancing i n Devel- - -- oping' Count r ies , Washington, C . y Zn terna t iona l Monetary miiid, 1967. (90,. .1/677;8>

Cuadro N Q 7

CHILE: POBLLZCION ASEUU3A ACTITJA DE LOS SECTOEZS PRIVAT30 Y PUBLICO

O B R E S O S TOTAL PCBLACION IIFPONENTE

Sec to r Sec to r S e c t o r Sec to r Sec to r Sec to r q nrivado núbl i c o Tot z l

4 S o privado públ ico Tot al privado Público Tota l fl

1

1970 1.502.360 15.500 3.517e860 6895 321*100 377.000 698.100 31,5 1.823.460 3920500 2.215,960 10090

%ente: Superintendencia de Seguridad Socia l .

a. Los obreros municipa?es d e l p a í s pasaron a s e r imponentes de la Caja de Obreros Tkmicipales de Santiago. hnteriormen - t e e r a n imponentes d e l S.S.S.

l

b . C i e r t a c a t e g o r í a de obreros municipales pasaron p o r l e y a s e r impcnentes de l a Caja de Empleados I h n i c i p a l e s .

Papel y productos de papel I m r e n t ?S e i n d u s t r i a s conexas Cuerc y rcdu t c s de l cuerc (ex cepto carizaiiog Prcduct c s d e l cauchc Sus tanc ias y prcductos qu in i ccs Prcductcs de r ivadcs d e l pc t r6 l eo y carbón ?'Iiileriil es 110 !m t d L i ~t 8s

Indus t r a s me ta l i ca s b á s i c a s Fab.prcd.meta1, exceptc máquinas Const .máquinas, excepto e l e c t r i c a s Ccnst .mAquinas y a r t s . e l é c t r i c c s

27. Ccnstrucc.de m a t e r i a l de trrznsporte 23,34 15,; 34,8 28. I n d u s t r i a s manufact.diversas 22,40 l2 ,2 38,9

TOTAL S E T O 9 IJTANUFAC TUWRO 22,12 15 ,3 3T93

Futntc: Cuadro de I n s u n o - P r c d ~ c t c ~ p a r a Ch i l e y l o s p a i s e s europeos; r e s t c de l o s pa i se s t01T9cas to de l a nano de cbra en p a i s e s a. l k d i a e n t r e s e c t o r 13 y 18. cen t rc ame r icanos. b, Fledia e n t r e s e c t c r 2~', y 23. ,

TITedia e n t r e s e c t o r 27 y 25. d. Ccrrespcnde s ó l o a madera y cauchc.. e. Calculadc en r e l a c i 6 n a l cos t e de l a hc ra de t r a b a j o .

x La numeraci6n de l c s íterns ccrrespcnde al cuadrc o r i g i n a l 9 a l i g u a l que en l o s cuadrcs NCS. 13 y 11:.

Cuadrc N V 3

PAISES DE EXTSOPA Y RP'IErlICA LATINA (En po rcen ta j e s ) - - - En 0T)EPLA.N (13) -- -

1962 1 9 5 9 1960 1953 1961 Alexania P a í s e s

Chi le Bajos I t a l i a F ranc ia Bélg ica Occ. Argentina Uruguay

9. Alirnentcs 10. Bebidas '1 1. Tabacos 12. T e x t i l e s :3. Calzado y v e s t u a r i o

14. 15. Yadera, ccrchc ,muebles y acc. 15. Papel y productos de papel 17. Imprentas e i n d u s t r i a s conexas 78. @uérc y nrcductos d e l cuerc (ex

cept c calzadc ) 19. Productcs d e l cauchc

20. Sus tanc ias y productcs químicos

21. F r d u c t c s 4er ivadcs d e l pc t ró l ec y carbón

22. Ninera les nc metá l iccs 23. I n d u s t r i a s metá l icas bás i cas 24. Fab.prcd. met a l 9 exceptc máquinas 25. Const.máquinas9exceDtc e l é c t r i c a s 26. Ccnst.máq.y a r t í c u l o s e l é c t r i c c s

-27. Construcc.de m a t e r i a l de ' t ranspor te 28. I n d u s t r i a s manufactureras d ive r sa s

TOTAL SEC TO? PlhNTrF IZCT'ü2FTIO 2.495 41 75 30 O 379 1 33,6 43, 0 35 9 2 ' J t77 - - - - - - - - --- -- - -- ---- a

Fuente; Cuadrc de Insumo-Prcductc.

a , P a r t i c i p a c i ó n media 4e l o s s e c t o r e s 1 3 y 18. b, P a r t i c i p a c i ó n media 4e l c s s e c t c r e s 25 y 27. e, Ccrresponde a l a par t ic ipac iOn media de b s s e c t o r e s ccns tn i cc ión de maquinaria, excepto e l é c t r i c a y ma te r i a l de

t r anspor t e .

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'a, c 62 9sa,

o E o o .rl - F . o k C U c d r d G 0 $ 0 h 2 ? m al o @ a , - br7 + cda,P h haal

o ri a rd F - c i

0 . d r d c j 1 1 cd+ N

P X r i 0

d al n l l n b h c -

Ingreso Benef i c i c s Beneficio Beneficio comc f a m i l i a r por f a m i l i a (P) porcenta je d e l

(S.TT. ) IkIilloncs E" 4' ingrese f a m i l i a r

(1 ) (2) (3) (4)

Total o

promedio 1 8 1 ~ 8 0 1 0 0 ~ 0 AQ899 0973

Fuente: (1) Fh I%nis t e r io de Salud Públ ica (Chile) : Estudios de Recursos Humanos de Salud, 1970.

(2) En - 3 i recc i6n de S s t a d i s t i c a s y Censos, op. c i t .

(3) Se d iv id ió (1)' por e l número de f ami l i a s en cada e s t r a t o . Este s e obtuve de expandir l a muestra de l a .&cuesta de ingresos fa- mi l i a re s por 160.

(4) Se ca lculó e l pcrcenta je que (3)' representa en e l ingresc prome - d i o de l a fami l ia . Dirección de Estz:!ísticas y Censos, op. c i t . Cuadro N" .,

Cuadro NQ30

IIPTSRICA L hTINA C QX INI ENTO DE LA FOBLAC IOI\I

?osenblut h, Gv (71 )

Población estimada Duplicada en e l Número de años en e l año año

* . en que s e duplicó

Fuente: Carmen Miró, "La población de P ~ é r i c a La t ina en e l s i g l o XX", a r t í c u l o aparecido en Populat icn Xlema i n Lat in Lmerica, ed i t ada por

.-m--

YIayone Stycos y Jorge Aries, Potmac Eooks, publicada en 1966.

Cuadro N-1

f J T ? I C A LATINA

Ciudades de: 1950-1 960 1960-1970

1 millCn y m 5 s hab i t an tes 6,1 - 50 7 e n t r e 500 y 99C m i l hab i t an tes 6.3 6.4 e n t r e 100 y 499 m i l hab i t an tes 3.2 4.8 e n t r e 50 y 99 m i l hab i t an tes 7.6 7.0 e n t r e 20 y 49 m i l hab i t an tes u. 1 5 .-l

Total población urbana 50 3 5.7

Población t c t a l 2.8 2.9

Fuentes Alacr Passos, América Latina: Estimación de l crecimiento urbano en e l periodo 195G197Q9 Divisi6n de bsilntos Sociz les , CEPAL.

PYOYECCION 93 LA UrlRANIZU!ION EN LOS P A I S E S 32 I Y E U I C A LATINA 195C-1980

t

En Tiosenbluth, G. (71) 4

- - , -. v

Porcentaje de población en núcleos de 2 m i l y más w P a í s 1950 1960 1970 1975 1980

.A . .

drgent i n a Bo l iv ia Brasi 1 Colombia Chile Ecuadc r Paraguay Pe rú

Ur'Jgua3~ TTenezuela Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Cuba H a i t i M6xico Panamá '2ep.Dominicana . - ..- . .

To t a l América Latima - * - - -

. Fuente: ELPES: Elementos pa ra l a elaboraciCn de una p o l í t i c a de de- s a r r ~ l l o ccn in t eg rac ión pa ra América Latina, J u l i o de 1 968.

* Se r e f i e r e a habi tantes .

Cuadro N-5 . _, _ _ _ . .- . - - . .. - , - . . . - - . -

. . . , .s..*. , . . . . . .... " . .

Paí S Año Q é f i c i t t c t a l Fuente de "Tiles de i n f c rmación

v iv iendas

Argentina 1 ?55 1 200 1 1968 2 300 2

7969 1 526 12 - a/

B r a s i l 1 96C. 6 500 2

1964 8 000 2

7970 1 o 000 7

Bo l iv ia 1965 240 2

Chile

Colombia 1951

1970

Ecuador 1962 571 1 1966 . 324 4

Guat ema.la 1961 . 558 8 1969 449 2- 8

H a i t í 1965 392 2

Honduras

Méxi cc

Nicar,.lgua

Cuadro 35 (cont.)

Pa í s Año Déf ic i t t o t a l Fuente de F i l e s de información v iv iendas

Nicaragua . .

Panamá 1 960 128 8 1960 118 1

.. - - -, - - , 1sy. . - - . - - .- 209 . - 8 -

Costa q i c a 1961 87 8 1969 . 177 8

El Salvador 1961 60 8 1969 178 8

Uruguay 1962 86 5

Pe 14 1970 1 360 9 c/ Venezuela 1960 6 75 1

1969 75 3 6

Fuente o

1 CEF'AL, Octavio Cabello, ~ro&amacicín de l a Vivienda en América - Lat ina.

2 BIT, Informes Anuales 1970 y 1971. 3 Universidad de Chi le , I n s t i t u t o de Economia, v'La economia chi-

l ena en 1971 ". 4 Ecuador, Banco Ecuatoriano de l a TTivienda, Informe 1968. 5 IJruguay, CIDE: Plan Nacional de ~ e s a r r o l l c Fccnómico y Socia l

1965-74, Tomo 111. 6 Venezuela, Plan de l a Nación 1y70-74. 7 B r a s i l , Centro B r a s i l e i r o de Ana l i s i s e Planeamiento (cFBAP)

C u a d e r n ~ s de Lucio Kowarick, pág. 69. 8 U N I C E F , Conferencia sobre l a Famil ia y 1s In fanc ia y l a Juventud

de Centroamérica y Panamá, "Las sociedades centroamericanas ac tua lesq f 9 Perú, Plan de Vivienda 1971-75, Plan N2cional de ?lesarrollo,

Vol.VI1, Lima, Agosto de 1971. a/ Zonas urbanas,

b/ Estimaciones basadas en e l hacinamiento de l a s perscnas que habi l i - - t a n v iv iendas de m& de 5 personas por cuarto.

c/ Viviendas en mal estado de ccnservación.

I I I I I I

mCOLn-CVm ~ ? c 0 L n c h O C O \C C \ W o\ C-N

- 0 - m v c n L n c O C - C 0-2 c o O P r - G \ D

Cuadrc 36 (cont.)

-

a - - .

~ i c c ( n i s t r i t o ~ e r l c r a l ) - j/

Viviendas C 1 !; ',O0 13 6.3 12 0 2 ~ ~ 11 676 13 056 1 6 8 9 6 1 9 3 6 8

Supe r f i c i e (miles ?e m2) C 2 538 2 375 2 281 2 060 2 186 2 795 3 188 L. ~úbliccc. Dcrninicana .

T c t a l v iv i endas S e c t c r públ icc cjector ~ r i v a ~ q c

Pt rezucla To ta l v i v i e n d x C 14 75Q 19 893 20 862 23 938 24 958 33 932

--

S é c t c r púbi icc C 3 578 8 687 8 115 10 96:: I C 661 18 ?O$ -- S s c t o r p r i v d c C 11 172 11 206 12 7'r7 12 974 14 297 15 228 --

Super f i c i e (miles de m2) m j/ k/ - A, 1 490 i 2 2 ; 1 697 1 623 2 395 3 O85 --

F'I n t e s r I n t e r n a c i cnal e s , JTaciones TTni4as: B c l e t i n --- E s t a l í s t i c c p z r a ,lméricz Lat ina , Sep. 1'966, Cuzdrcl 30, pág. 11 'i . I%oilthly - - -..- - B u l l e t i n cf S t - i t i s t i c s , Junic 7967, Tunr?rr :7, p,!. 78-82. ---- --- - --

B.I.3.: P resenc ia riel BTT) en e l c-tnipc d e l a v i l r i cnc !~ y de3 P ~ e s n r r c l l o ur5anc qiciembre 1966, -- u---w--

Cuadro V. Nacionales , rnuar ic E s t a d í s t i c o ?e Rresil, v a r i c s vclúmvnes. Bo le t ín mi.nsu,il, Bancc Cent ra l ;Ie Ch i l e , N L I 7 a 9 ~ l b r i l -

1967, págs.552-553. Tnfc rmac ih p r c p c r c i o n d a p c r e l i n s t i t u t c Chileno +el Lccrc. B c l e t í n F s t ? r l i s i i c r , -.-- - --- - Bancc de Gua temla , I V tii&stre 1966, Cua.ir.c 5.5, p5g.79. imioric ' ? s i r . - í s t i cc 1965, w p . Honduras, 9irecciE.n de

--..,--,-..---- E s t a d í s t i c a y Censos, Cuarlrc J-1, p6g.286. S o l e t í n F f i ~ n s ~ a l ? e P ~ t ? ~ í s i i c a , 'ap.Tienezucl~, q i r e c c i ó n de ~ ~ s t a d í s t i c n

. - X Censcs, -No 25, Ene-rc a Sers. 1966, pág. 162. a/ A= Permiscs de ccnst rucc i f r. B= Viviendas in i c i adas . C= Viviendas t e m i n a l a s . h/ Incluye nmpliacicnes , reccns t rucc ic- - - nes y ed i f i c i r -S no r e s idenc ia l e s . c/ Ekcluye R r a s i l i o . ? / Incluye una esf imacidn p a r a ?ocifs y ? í o l e J a n e i m equ iva l en te - - ?S 25/ d e l ta ta¡ . . ' e / Tste da t c p re sen ta d ivergencia ccn S t z t i s t i c a l Ycarbrok (1.1536) y Monthly R i i l l c t i n (13q28). f/( Divi- - -- -- - s iones po l í t i cc -ad rn in i s t r a t ' as más representa t ivas . En e l e c t c r pr ivado l c s da tos ccrrcspondcn a permisos de c p n s t m c - - cidn. h/ Los d a t c s ccrrespcnden a 60 c c h a s . i/ Uso: v iv i enda y mixto. j/ Inc luye e d i f i c i o s nc res idencia les . k/ Sólc - - - - s e c t c r pr ivadc.

AlTT?ICA LATINA: N I W L 3E CLNt?ll~Al3TTI9Ii0 PO? PPJSFS Y-' T?L'IPTOS DTi: ET)f13

En llama, G. (39)

Pa i S analfabet ismo 1960 'Vayores - de. 15 añcs Tranc 15 - 19 añcs

a) hrgent i n a Barbadcs - - - - -

Cuba Uruguay

b ) Costa Rica Chile . Chi le . Jarnai ca

. .

Trinidad Tobago

-30 -.- - . .- - c ) Cclcmhia 27. l h 37.3i 17.5 31 .C

Panamá . . 23.3 - 30.1 12.7 20.4

par&ay 23. ; j 3,. 2 13.2 22.7 -20

1) B r a s i l . .

Rcuadc'r -

EGéxicc 3.:. 6 :2.5k ,

Pe rj 38.9b ?ep. ~ o m i n i c a n a . 35.5 56.3 . Vene zue l a 36.7b -19.0

+ ;o' e ) Bo l iv i a ' 67.9 .

E l Ss lvadcr - -- "

51. Ob - -. - - - - - -- 59. O

Ha i t l 83.3-- Hcnfíuras 55.Ob 63.81 Guatemala 62.2h 70.6 ~i csr&a 50.22 51.6

a. 1947 ' . b. 1961 c. Aparentemente e l c á l c u l c s e ha efectua3c * scbre l a base 4e l c s ana l f abe tc s ccn r e s -

pectc a l a pcblac ien t c t n l del naís . : d .1953

e. 1963 f. 1952

g. A'',nticipaci6n resu l tados d e l ccnso de 1970.

h. 196' i. 1951 j. 1962 k* 6 aG-S y más, . 1. 10 añcs y más..

. - m

1. Tramc d-e eda4 15 a 19 añcs

S in i n s t r n c Prlmaria 1 a 3 3= 1 +2

3 ciT curscs b/

f r i m a r i a . IleAia i, a 6 Y cursos n/ s u ~ e r i c r

Argent ini. d/ ', . O 15.3 19.3 53.1 31.6 Uruguay e/ - 2.1 13.8 15- 9 46.1 38.0 Chile 17 9.4 18.2 27.6 lo. 1 3C. 8 Chi le z/ 2.8 . 13.7 16.5 30.1 51.6 ~ c s i a Tica e/ 8.6 28,7 37.3 -13. 0 79.7 Colcmbia 17.5 38.1 , 55.6 24. 1 20.3 P%xicr h r (15 a 29-añcs) 22.3 25.8 48.1 3~:. 5 1 7.~: Guatemala g/ - 59.1: 20. 0 . 79.7 14.2 6.4 U

b . 11. I'rarnc.de edad 20 a 2: añcs - - ----- -

Sin j n s t r u c Primaria Primaria "edi3 "v. e ,ia Superior Pa i S ción - 1 a 3 3=1+2 cursos 1 a 3 4 y nás

a/ - curscs b/ l a 6 c/

" a

Argentina f. t 11.2 15.6 57.9 10.6 10.3 5.6

ITmCPay 3;3 17.1 - 2c.q :5.7 13.1 16. , 4. 7 Chi le 11.6 18.0 29.6 '37.9 1 i . 9 12. ; 2.6 Chile f/ - 3.3 16.2 20.5 32. o 21.9 16.7 6.6 Ccsta Vica 12.7 31.3 . 44.1 37.9 7-8 5 -7 2.5 Cclcnbia 20. 0 37.5 57.5 2-;. 5 10.6 5.6 1.8 Guatemala 62,3 19.3 81.6 12.-, 2.8 2.5 0- 7

Lcs da tc s d e Colcnbiz c c r r e s ~ c n d e n a analfabetismo y l o s de Uruguay, incluyen l a pcblación que cursaba e l pr imer añc de p r i n a r i a .

'En Uruguay, l o s 4a t c s fuercn estimadcs pcrque l a infcrmacibn censa l s b l c cla- . s i f i c a en "primaria inccmpletaP1 (uno .- a cincc curses) y P 'pr inar ia ccmpletnv'. Los da tc s p a r a Colombia ccnsifieran cua t r c o cincc curscs aprcbados. Tara Chi - l e no e s t 6 ccns ide ra i a l a extens ibn d e l s is tema a ochc años de primaria . Censc añc 196P. Censo añc 1963. Anticipación de l c s r e su l t ados d e l censo de 1970. Censo añc 1964. . Censo año 1970. .

Los e r r c r e s en algunos pc rcen ta j e s , son d e l cuadrc c r i p i n a l .

Cuadro NQ46

TASAS 9'3 INSCQIPCION PO? A ~ O S 9F: mA3 EN LAS F~JsE$~z~vs;~s DE T-'l?.Il'TE9 Y SEGLJN9O GWiT)OS ( G ~ ~ s I - A L ) P A I S E S D S E U ? O p B

En ?ama, G, (39)

Pai s añc s 7 9 11 13 13 17

Aus t r i a Tota l 1967 1 O0 98.0 100 92.2 28.6 9.0 I Q ~ ~ ~ c I 00 98.0 10.1 1.1 c o. 1 2 "prsdo 91.5 91.1 28.5 9.0

B Q l ~ i c a Tcta l 1966 1 O0 98,6 96. -? 56.2 31.9 79.7 1 "grado 1 00 98.6 93.6 1 O. 6 O. 3 -- 2' grado 2.8 45.6 31.6 19.7

Bulgarin

España

Francia

I t z l - i a

Total 1 "radc

1967 2 @ gradc Total 1 Q r a d c

1967

20 grado Tot a l 1966 1 "rado 2 "grado Tct a l 1966 1 "grado 29 gr3dr Tot a l 1 Qgradc

1967

20 gradc To t a l 1967 1 "grado 2 Qgradci Tcta l 1960 1 Qggradc 20 gradc Total 1966 1 e grado 20 gradc

lTo ruega

Polcnia

Republica Federal de Alemania

Suecia

-- Fuente: UNESCOY Animarie S t a t i s t i q u e , 1969, Cuadro 2.6,

. . . . O

CV O 7 m m c n coco

0 0 . . T.& e mcn

cnm D

L n L n .CO c3

r- \D cn F

-21

0 0 T-C- . . . r ".Y coco - 7 -vr* coco V3w LnLn

O C C G 0 0 C C O í d L C G C b 3 a e ad ea aa %a d~ a @ a* c3 (d cr;rr3 <Ud c d c r ; cdc3 d(r3 C c d <3d cdg

-4 k F i r l k k r i k F i d k & r i - ( k k r i F i P r i k k r i k k r i k h cd b C & e k L M c?Mt$ r;ibll& c3MW c ? M ó . ~ d h o b . 3 $ b l l W $ W M f> t-' -P +' i= O 0 1 o1 C o, o, a "1 o, c o i c, "01 o, O oi o1 O o1 01 o oi oi O o, oi 3 7 - C U E3v- (U E-(U E r a € i r - m E+r-(U E i y C V --(U BY- (U

F t e n s i h 2 e l l c i 6 n Ygrescs Fgrescs PIE p e r Grado &e ur- $1 c i c l o de1 egre d e l 3er. en 6" - c á p i t a banizaci6n

Pa i S (curscs) oc P T ~ curs? cur S c en 1968 en ciudsdes c/ 1 .OCO / de rids de i n g r e s o s 20.000

América La t ina Argent ina B m s i l Cclombia Costa Rica Rep. %minicana Ecuador E1 Sa lv rdc r Guat e m d a 'Kéxico P mzmá Paraguay Uruguay Venezuela

Eurcpa

Bulgar ia Checoslovaquia Grecia Hunp ria I t a l i a Po lcn ia Fortuna1 Lumania Yugoslavia Sue c i a

Fuente: UNESCO, I n t e r n a t i o n s l C ~ ~ i f e r e n c e cn Education, X Y Y I I and s e s s i c n , Geneva, 1-9 J u l i o de 1970. 9tThe S t z t i s t i c d Pfeelsurenent cf Educ2t i c n i l TJc-stage ';. -_- -. n f - m e n t e s $ LGS d a t m pa ra $rn&iva L a t i n a ccrrespcnden al año 1968 y s e cb tuvieron

de l dccumento E/CN. 1 2 / ~ . 51/,ldd, 2, "Prc4ucto I n t e r n c Fru tc de l c s p a i s e s :fe Amé- r i c a Lat ina", Pa r t e 11, 1 "ctubre de : 970. I'erc? Lh=.cpa7 se cb tuviercn -le vVor ld Bank At las , Pcpula t icn , p e r c a p i t a Prcduct and Grcwth ?ates7 ' , publ i shed by t h e I n t e r n a t i o n a l Bank f c r ?eccns t ruc t ion snrl 'Ievelcpment 7 1970.

Cuadro Ns 49

P09CEN'l'AJES T)F B!TAT;IICULk ?TTQILl SOBrlE: EL TOTAL DS: YATqICULA PTII?7ARIA EN 17 PAISES 3S: AI'TErCA L?iTINA

z;i 1 1960 ' 1968

PVncs de 3@ - Uruguay (18.3) C h i l e ( 2 1 ~ 8 )

30 39.9 Bras i l (37.7) Brasil (38.4) Cclcmbia (37.3) Colcmbia (36.5) E1 Salvador (38.7) N i c a r w a (36.3) Guet emala (3 7.7) Venezuela (30.6)

40 49,9 EJ 1 i v i a (48.9) Bolivia (38. 0) Cuba (42.0) Cuba (44.4) Nicaragua (40.0) , E l Xalva4or (41.5) Parw-my (47.6) Guatemala (446)

H a i t í (43.3) Perú (41.0)

Más de 5C$ 1

C o s t a Pica (55.2) Cos t a q ica (62.5) Ecuadcr (50.5) Fcuadcr (52.7) H a i t í (50.0) Honduras (57.6) Honduras (57.7) Panamá (62.0) Fléxico (58.2) Paraguay (50.0)

-. Panamá (61 .O) ?ep. Dcrninicana (62.4) Tep. Dcminicana (71.0)