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  • CUADERNOS DE POLITICAS SOCIALES

    POLITICAS DE DESARR-OLLO SOCIAL y VIVIE.NDA

    COMPILADOR: SANTIAGO ESCOBAR

    ALFREDO MANCERO .t PILAR RIVAS u

    JUAN ENRIQUE MIQUEL s SIMON PACHANO ~

    \

    JOSE ALMEIDA ' lAUTARO OJEDA '

    DOLORES PADILLA fI SUSANA BALAREZO ¿

    MARCELO RIBADENEIRA ,0 TEODORO PEÑA ~

    MARIA VERONICA BASTIDAS 3

    _ ILPE5-CEPAL

  • Las opiniones vertidas por los autores en el presente texto son de su exclusiva responsabilidad y no comprometen el criterio institucional de ILPES o ILDIS.

    © ILPES - ILDIS

    Es una publicación del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social ILPES y del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales ILDIS.

    ISBN-9978-94-001-4 Cuadernos de Políticas Sociales .ISBN-9978-94-002-2 Políticas de Desarrollo Social y Vivienda

    Edición Renato Arcos

    Diseño gráfico Isabel Pérez - Telf. 546.740

    Portada Edwin Navarrete

    Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social, ILPES-CEPAL. Edif. Naciones Unidas. Avda. Dag Harnmarskjold, Vitacura, Santiago de Chile. Telfs.485.051 - 485.061. .

    Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, ILDIS Avda. Colón, 1346, Apartado 367-A. Teléfono 562.103. Quito-Ecuador

  • Contenido

    Presentación 7

    Ecuador: políticas sociales, ajuste y democracia. Alfredo Mancero 9

    Las políticas sociales ante la crisis.Simón Pachano 33

    Cooperativismo y economía social. Perspectivas en el Ecuador. Juan Enrique Miquel Muñoz 47

    Políticas de desarrollo social. Lautaro Ojeda 73

    Comunicación y políticas sociales. Pilar Rivas 89

    Desarrollo rural. Susana VaJarezo 101

    La problemática indígena en el Ecuador. José Almeida 121

    Mujer, crisis y estado. Dolores Padilla 131

    El seguro social y la seguridad social en el Ecuador: una visión crítica. Marcelo Ribadeneira 147

    La política de vivienda en contexto de crisis. Teodoro Peña 181 !

    - La producción estatal de vivienda en el Ecuador. María Verónica Bastidas 201

  • Presentación

    El tema de las Políticas Sociales reviste una importancia fundamental para la gober- nabilidad del continente latinoamericano en los años 90.

    Los indicadores de pobreza en la región no se compadecen con los recursos ypoten- cialidades con que cuenta América Latina, ni con el curso de los procesos económicos y científicos en el ámbito internacional.

    Tampoco se compadece con las altas tasas de crecimiento económico que la región en su conjunto experimentó entre 1950 y 1980.

    En términos económicos el continente ha crecido. En los aspectos sociales en cambio, el mismo período se ha convertido en una época de acumulación de tensiones y pro- blemas en cuanto a vivienda, salud, educación y empleo, y presenta una masa de po- bres críticos que cuestionan el funcionamiento y la legitimidad del sistema político.

    En este contexto, el desarrollo de políticas sociales, enfocadas no como una gestión asistencialista sino destinadas a la rehabilitación ética, política y económica del Es- tado, y al desarrollo de una política redistributiva global, es de vital trascendencia.

    Ello no es sólo una tarea de gobernantes u organismos internacionales, públicos o privados, preocupados por el tema. Es, fundamentalmente, una tarea de toda la so- ciedad, cuyo resultado central debe ser reactivar una relación positiva entre el Estado y las organizaciones de base de la sociedad civil.

    Durante 1988 Y parte de 1989, el Instituto Latinoamericano de Planificación Eco- nómica y Social, ILPES, del sistema CEPAL, y el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, ILDIS, del Ecuador, desarrollaron un amplio programa de POLITICAS SOCIALES bajo la perspectiva de un diálogo nacional para el consenso. Se trataron aquellos aspectos que parecían relevantes a la luz de las condiciones nacionales. La metodología de trabajo incluyó más de cien talleres de discusión sobre diferentes temas, que fueron dando forma a documentos que recogían las experiencias acumuladas en el trabajo de investigadores individuales, reparticiones estatales, cen- tros privados de investigación y organismos internacionales.

  • El resultado final fue una experiencia amplia y motivadora, y numerosas monografías y propuestas sobre empleo, salud, educación y otras que hoy presentamos agrupadas en la Serie CUADERNOS DE POLITICAS SOCIALES.

    Las publicaciones no contienen propuestas acabadas y, en muchos casos, apenas si constituyen una mínima expresión de la experiencia acumulada. Con todo, creemos que ellas aportan una sólida base de información y orientación sobre las políticas sociales, que permite ver su intersectorialidad, Ia necesidad de su coordinación y la amplitud de las tareas que, en este sentido, se debe desarrollar en los próximos años. Constituye, además, un buen ejemplo de un trabajo participativo y concertado, tanto entre técnicos como entre instituciones.

    Dr. Reinhart Wettmann Director del ILDIS

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    t%J[lJJ~1r[g w[Q)~[MfJ©©~t%©at% Alfredo Mancero Samán *

  • Presentación

    La coyuntura de los ochenta se caracteriza por una situación de crisis y por la aplica- ción de programas de ajuste que inciden principalmente sobre los aspectos económi- cosde la realidad nacional. Lo social ha sido relegado hastael puntoque el Estado Deu- dor se encuentra incapacitadode sostener mediante el gasto social los programas desti- nados a mejorar las condiciones de vida de la población.

    En todo esto hay un modo de pensar la realidad y definir los objetos prioritarios del quehacerestatal. De ahíque las notas que contiene este trabajo sean un esfuerzo de vin- culación de lo económico, lo social y lo político.

    Este "documento para la discusión" en el Seminario Internacional sobre "Nuevas Orientaciones a la Política Social en América Latina y el Caribe" se divide en cuatro partes. La primera contiene un resumen descriptivo de las políticas sociales del Estado ecuatoriano a través de los períodos de reformismo social y modernización desarro- llista. La segunda parte se refiere a la cuestión del Estado desde una perspectiva teóri- ca, a efectos de analizar las relaciones entre soberanía popular y racionalidad política. La tercera parte analiza la ideología de la crisis y el significado de los programas de ajuste. Por último, la cuarta parte es una agenda para el debate con la intención de sus- citar propuestas alternativas para enfrentar la crisis en un contexto democrático.

    A. Antecedentes. Las políticas sociales del Estado Ecuatoriano. (Reformismo, modernización y crisis)

    El proceso político ecuatoriano del presente siglo muestra dos características aparen- temente contradictorias entre sí: una escasa vocación por las formas democráticas de administración del Estado y, sin embargo, una manifiesta preocupación por la "cues- tión social", entendida esta última como una crítica ideológica del "orden existente", que promueve la transformación de las instituciones políticas para incorporar a las ca- pas subalternas a los beneficios del progreso.

    (*) Economista. Director Técnico de CORDES. Este trabajo ha sido preparado a título personal, por encargo de ILOIS. La" opiniones vertidas en este documento son de estricta responsabil idad de su autor y no comprometen en modo alguno a las entidades con las que colabora.

    11

  • ¿Desde qué momento del proceso de transformación del Estado ecuatoriano se puede hablar de "políticas sociales"? 1

    Si debiéramos tomar como referente las primeras medidas de legislación social, ten- dríamos que ubicarnos en los inicios del presente siglo"; si el criterio utilizado fuera la modernización de la estructura orgánica del Estado y el fortalecimiento del control político, deberíamos arrancar con la "revolución juliana" de 1925 y el reformismo so- cial de los años treinta 3; en fin, si fuese el "interés general" definido por las tecnocra- cias estatales de acuerdo al modelo de difusión de la civilización industrial en la peri- feria, apenas nos remontaríamos a los años sesenta.

    Hay amplio consenso para ubicar como punto de partida de las políticas soeiales el pro- ceso reformista que va de mediados de los veinte a fines de los treinta, particularmente porque la finalidad de las nuevas instituciones de protección social (defensa de los gru- pos vulnerables) es diferente al asistencialismo de la ideología liberal y a valores de caridad y solidaridad que muchas veces nacieron a la sombra de la religión o de accio- nes cívico-fraternales. (cf.: IIElFPP,Op.CiLp.7).

    Evidentemente, desde las primeras normas jurídicas y prácticas administrativas ten- dientes a regular las condiciones laborales, las demandas de los sectores populares, las nuevas formas de organización de la propiedad", ya incorporar las nuevas ideas de los intelectuales s, la acción de los aparatos estatales se desenvolvió con un sentido sec- torial, muchas veces disperso y contradictorio. ¿Hasta qué punto la preocupación por lo social fue parte de un proyecto racional de ordenamiento de las relaciones sociales acorde con algún principio de "interés general" vinculado a la dinámica del sistema

    KOWARICK (1979)encuentra tres dificultades para abordarel temade las políticassociales: su amplitud y complejidadteóricas; la exigüidadde aportaciones teóricasgenerales. toda vezque la mayoríade estudiosdescriptivos serefierena 10 sectorial.y la marcadaheterogeneidad de