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UNIVERSIDADE DE TAUBATÉ
Jefferson Alessandro Galdino Mamede
ANÁLISE DO DESENVOLVIMENTO DO CONE LESTE PAULISTA DESDE A CRIAÇÃO DO CODIVAP:
impactos observados e necessidades futuras
Dissertação apresentada para obtenção do Título de Mestre em Gestão e Desenvolvimento Regional. Área de concentração: Planejamento e Desenvolvimento Regional. Departamento de Economia, Contabilidade e Administração da Universidade de Taubaté. Orientador: Prof. Dr. Nelson Wellausen Dias
Taubaté – SP
2008
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JEFFERSON ALESSANDRO GALDINO MAMEDE
ANÁLISE DO DESENVOLVIMENTO DO CONE LESTE PAULISTA DESDE A
CRIAÇÃO DO CODIVAP: impactos observados e necessidades futuras
Dissertação apresentada para obtenção do Título de Mestre em Gestão e Desenvolvimento Regional. Área de concentração: Planejamento e Desenvolvimento Regional. Departamento de Economia, Contabilidade e Administração da Universidade de Taubaté. Orientador: Prof. Dr. Nelson Wellausen Dias
Data: 03 de março de 2008 Resultado: ______________ BANCA EXAMINADORA Prof. Dr. Nelson Wellausen Dias Universidade de Taubaté Assinatura __________________________________ Prof. Dr. Fábio Ricci Universidade de Taubaté Assinatura __________________________________ Prof. Dr.José Eduardo Marques Mauro Universidade de São Paulo Assinatura __________________________________
3
Dedico este trabalho ao meu amado pai, por seu exemplo de vida que influenciou o
meu esforço e fomentou as minhas crenças, à minha amada mãe por todo o esforço
envidado na incessante busca de meu sucesso, por sua dedicação e acima de tudo
por seu amor demonstrado em cada gesto seu, às minhas irmãs as quais eu tanto
amo, e à minha esposa que se tornou parte de minha vida, cooperadora e
participante em minhas conquistas.
A DEUS A HONRA, A GLÓRIA E O LOUVOR PARA SEMPRE AMÉM!
4
AGRADECIMENTOS
Ao Professor Dr. Nelson Wellausen Dias, por sua dedicação e paciência durante a
orientação desta pesquisa;
Ao professor Fábio Ricci, por sua colaboração;
Aos professores do Departamento de Economia, Contabilidade e Administração da
Universidade de Taubaté.
Ao amigo Dr. Vantoil de Souza Junior, por sua contribuição e apoio;
Ao Evangelista José Geraldo, sua esposa Sueli e familiares por toda assistência,
amor e acolhida;
Aos amigos Ismael Frango Pereira e Terezinha Gomes dos Santos pelo apoio
incondicional e contribuições acadêmicas;
Aos companheiros, mestrandos – MGDR / 2006 – 2008
À Sra Marli e funcionários do Programa de Pós Graduação da Unitau e
A todos que direta ou indiretamente contribuíram de alguma forma para elaboração
desta pesquisa.
5
"O cidadão não mora na União, não mora no estado, mora no município", costumava dizer o governador paulista Franco Montoro.
6
RESUMO
Este estudo analisa o processo de regionalização ao longo do tempo e seus efeitos
no Estado de São Paulo, especificamente após a década de 1960, e investiga o
desenvolvimento da Região Administrativa de São José dos Campos. Ainda
apresenta uma análise da atuação do Consórcio de Desenvolvimento Integrado do
Vale do Paraíba (CODIVAP), desde sua criação, na promoção de ações que
efetivamente conduzam ao desenvolvimento dos Municípios do Cone Leste Paulista.
Abordam-se conceitos e legislações pertinentes ao consórcio público municipal
como base contextual para apresentação dos resultados alcançados pelo CODIVAP,
bem como sua contribuição para o desenvolvimento dos municípios consorciados.
Ainda apresenta um breve histórico do Consórcio do ABC, e sua evolução estrutural,
para fins de reflexão. O estudo inclui pesquisa bibliográfica, coleta de dados
estatísticos e outras fontes de dados, que constituem a base de informações
necessárias às comparações a que se propõe. Os resultados indicam a existência
de desigualdades socioeconômicas entre as microrregiões e sugere os consórcios
como instrumento de materialização das ações planejadas para região. A partir
deste estudo recomenda-se que sejam adotadas medidas de adequação da
estrutura do CODIVAP, tais como a inserção de atores sociais e definição de seus
papeis no desenvolvimento regional e na minimização das desigualdades entre os
municípios do Cone Leste Paulista. Recomenda-se ainda que seja considerada a
escala microrregional e suas peculiaridades para elaboração do planejamento
regional.
Palavras-chave: CODIVAP; consórcio intermunicipal; desenvolvimento e
desigualdades regionais.
7
ABSTRACT
This study analyzes the regionalization process over time and its effects in the State
of São Paulo, especially during the 1960s. It investigates the development of the
Administrative Region of São José dos Campos. And also presents an analysis of
the Integrated Development Consortium of Paraiba Valley (CODIVAP) initiatives,
since its creation, and their effects in promoting the development of all municipalities
located in the Cone Leste Paulista (São Paulo’s Eastern Cone Region). It covers
concepts and legislation associated with municipal public consortium to allow the
analysis of the results obtained by CODIVAP, as well as the contributions to the
development of its municipal members. A brief description of ABC Consortium and its
evolutions is presented for comparison reasons. This study includes literature review,
statistical data and other types of data that, together, formed an information database
that permitted developing the necessary analysis. Results indicate the existence of
unequal development patterns among the micro regions and suggest that consortia
could be a good instrument for implementing planned interventions in the region. It s
recommended the adoption of structural changes at CODIVAP such as, the increase
of social representative institutions participation and the re-definition of its goals for
promoting regional development and minimizing the unequal patterns of development
in the Cone Leste Paulista. It is also recommended the micro regional scale as an
ideal scope for diagnostic purposes and the development of regional planning
activities.
Keywords: CODIVAP; inter-municipal consortium; unequal regional development.
8
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Caracterização Demográfica dos Municípios Brasileiros ............................................................
33
Figura 2 -
Composição da Estrutura Orgânica do CODIVAP ................
50
Figura 3 - Evolução do IDH nos estados brasileiro de 1970 a 1991.......................................................................
62
Figura 4 - Mapa brasileiro conforme Índice de Desenvolvimento
Humano – IDH ....................................................................... 62
Figura 5 - Mapa representativo do indicador de escolaridade no Índice de Desenvolvimento Econômico – IDH – 2000........................................................ 69
Figura 6 -
Mapa representativo do indicador de Longevidade no Índice de Desenvolvimento Econômico – IDH – 2000........................................................ 69
Figura 7 -
Mapa representativo do indicador de renda – percapita no Índice de Desenvolvimento Econômico – IDH – 2000 ....................................................... 70
Figura 8 -
Mapa da Região Administrativa de São José dos Campos .......................................................... 71
Figura 9 -
Divisão da RA São José dos Campos em Microrregiões .................................................................. 74
Figura 10 -
Divisão da RA São José dos Campos em Microrregiões por faixa de IDH em 1970................................ 76
Figura 11 -
Divisão da RA São José dos Campos em Microrregiões por faixa de IDH em 1980....................................................... 77
Figura 12 -
Divisão da RA São José dos Campos em Microrregiões por faixa de IDH em 1991 .....................................................
78
Figura 13 - Divisão da RA São José dos Campos em Microrregiões por faixa de IDH em 2000 ......................................................
79
Figura 14 - Mapa das Microrregiões do Vale do Paraíba ........................
95
9
Figura 15 - Distribuição da População, Segundo Faixas Etárias – RA de são José dos Campos ...............................................
97
Figura 16 - Participação percentual dos Setores Econômico
no Valor Adicionado – 2004 ..................................................
98
Figura 17 - Gráfico dos indicadores do IDH na região do Vale do Paraíba entre 1970 e 2000...................................
103
Figura 18 -
Gráfico do Índice de Desenvolvimento Humano nas Microrregiões do Vale do Paraíba Paulista.......
106
Figura 19 - Gráfico do Índice de Desenvolvimento Humano do Cone Leste Paulista por Microrregiões entre as décadas de 1970 e 2000 ........................................
107
Figura 20 - Crescimento populacional da Região por Microrregiões .........................................................................
108
Figura 21 - Distribuição Populacional nas Microrregiões – Ano 2000..................................... ..........................................
109
Figura 22 - Demonstrativo do percentual médio dos responsáveis por domicílio sem renda por municípios nas microrregiões no ano de 2000................................................
114
10
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Municípios do Cone Leste Paulista que compõem o CODIVAP...........................................................
48
Quadro 2 -
Os Municípios na visão dos atores sociais............................
89
Quadro 3 -
Dados sócio-econômicos de municípios do Vale do Paraíba Paulista.......................................................
91 Quadro 4 -
Comparativo entre os Índices de Desenvolvimento Humano da Região Administrativa de São José dos Campos, estado de São Paulo e do Brasil ...........
102
Quadro 5 - Número de municípios participantes de Consórcios por área de atuação............................................
121
11
LISTA DE TABELAS Tabela 1 - Série histórica de IDH no Brasil.............................................. 60
Tabela 2 - Série histórica do IDH nos estados brasileiros de 1970 a 2000 ...........................................................................
61
Tabela 3 -
Ranking dos Estados brasileiros segundo Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – 2000 ( BRASIL – 0,766) ..................................................................
64
Tabela 4 - Ranking dos Estados brasileiros segundo Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – 1991 ( BRASIL – 0,742) ..................................................................
65
Tabela 5 - Ranking dos Estados brasileiros segundo Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – 1980 (BRASIL – 0,685) ...................................................................
66
Tabela 6 –
Ranking dos Estados brasileiros segundo Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – 1970 (BRASIL – 0,462) ..................................................................
67
Tabela 7 - Série histórica de IDH no Estado de São Paulo ....................
68
Tabela 8 -
Série histórica de IDH na Região Administrativa de São José dos Campos – SP ..........................................................
71
Tabela 9 - Série histórica de IDH na Região Administrativa de São José dos Campos – SP ..........................................................
75
Tabela 10 –
Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de São José dos Campos ........................
80 Tabela 11 -
Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de Caraguatatuba .........................
81
Tabela 12 - Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de Guaratinguetá ...........................
82
Tabela 13 - Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de Campos do Jordão ..................
83
Tabela 14 - Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de Bananal ....................................
84
Tabela 15 - Série histórica do IDH entre os municípios Que compõem a microrregião de Paraibuna/Paraitinga ..............................................................
85
12
Tabela 16 - Série do IDH nas Microrregiões do Vale do Paraíba Paulista ........................................................
94
Tabela 17 -
Indicadores sócio econômicos na região e microrregiões. .........................................................................
112
Tabela 18 - Percentual de analfabetos com mais de 15 anos entre os anos de 1970 e 2000 ...............................................
115
Tabela 19 - Percentual de analfabetos com mais de 25 anos
entre os anos de 1991 e 2000 ...............................................
115 Tabela 20 -
Média de anos de estudo da população na região e microrregiões ...........................................................
116
Tabela 21 - Índice de sucesso das microrregiões .....................................
117
Tabela 22 -
Variação interna nas microrregiões dos índices de sucessos ..............................................................
118
Tabela 23 - Demonstrativo das formas de parceria adotadas e o número de municípios participantes no estado de São Paulo...........................................................................
120
13
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................. 15 1.1 PROBLEMA ................................................................................ 17 1.2 OBJETIVOS ................................................................................ 18 1.2.1 Objetivo Geral ................................................................. 18 1.2.2 Objetivos Específicos .................................................... 18 1.3 DELIMITAÇÃO E RELEVÂNCIA DO ESTUDO .......................... 19 1.4 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO .............................................. 20
2 REVISÃO DA LITERATURA ...........................................................
22
2.1 DESENVOLVIMENTO ............................................................... 22 2.1.1 Desenvolvimento Regional ............................................ 24 2.2 REGIONALIZAÇÃO .................................................................... 26 2.2.1 Economia e Desenvolvimento Regional ....................... 29 2.3 O PLANEJAMENTO E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL ... 31 2.3.1 Caracterização dos Municípios Brasileiros ................. 33 2.3.2 Os Consórcios Intermunicipais ..................................... 34 2.3.2.1 As Formas Jurídicas e a Legalidade do Modelo ......... 35 2.3.2.2 A Lei 11.107 de 2005......................................... ......... 39 2.4 O CAMINHO DA REGIONALIZAÇÃO E O CONE LESTE
PAULISTA.......................................................................................... 42
2.5 O CODIVAP ................................................................................ 46 2.5.1 O estatuto do CODIVAP .................................................. 48 2.6 O CONSÓRCIO DO ABC ........................................................... 50
3 MÉTODO .................................................................................... 53
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO........................................................ 59 4.1 ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO – IDH ................. 59 4.1.1 IDH no Brasil ................................................................... 60 4.1.2 Série Histórica de IDH no Estado ................................. 61 4.1.3 A Região Administrativa de São José dos Campos..... 70 4.1.4 As Microrregiões do Cone Leste Paulista..................... 72 4.1.5 A Composição das Microrregiões do Cone
Leste Paulista ..................................................................
79 4.2 AVALIAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS SOBRE OS
MUNICÍPIOS DA REGIÃO............ ....................................................
86 4.3 O CODIVAP E AS DESIGUALDADES DO
DESENVOLVIMENTO NO CONE LESTE PAULISTA .....................
90 4.4 ASPECTOS DA REGIONALIZAÇÃO DO ESTADO ................... 92 4.5 O DESENVOLVIMENTO DO CONE LESTE PAULISTA ............ 96 4.5.1 Aspectos Populacionais ................................................ 96 4.5.2 Aspectos Econômicos ................................................... 97 4.5.3 Longevidade .................................................................... 99 4.5.4 Educação ......................................................................... 100 4.5.5 O IDH ................................................................................ 101 4.6 AS MICRORREGIÕES E AS DESIGUALDADES DO
DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO .................................... ............
104
14
4.6.1 Aspectos Territoriais e Populacionais ....................... 108 4.6.2 Indicadores do Sucesso do Desenvolvimento das
Microrregiões .................................................................
110 4.7 OS CONSÓRCIOS ........................................................ ............ 120 4.7.1 O CODIVAP e a Cooperação entre os
Consorciados ..................................................................
122 4.7.2 A Eficiência do CODIVAP................................................ 124 4.7.3 A Participação dos Atores Sociais nos
Consórcios Públicos....................................................... 4.7.4 A Estrutura do CODIVAP.................................................
125 127
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................. 129
REFERÊNCIAS..................................................................................
135
15
1 INTRODUÇÃO
O crescimento populacional e o aumento das áreas urbanas, resultado do
desenvolvimento industrial do país ocorrido a partir da década de 1950, geraram
uma imensa demanda de serviços nos municípios do Cone Leste Paulista. A essa
demanda, não correspondeu o crescimento da capacidade dos municípios de
solucionarem, isoladamente, os problemas pelos quais passavam a população na
busca de desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida.
Os municípios que compõem o Cone Leste Paulista têm passado por um
processo de desenvolvimento desigual. Esta desigualdade tem gerado problemas
sociais relevantes para quase todos os municípios. Problemas estes relacionados
com a migração intra-regional, o empobrecimento da área rural, a especulação
imobiliária, a insuficiência dos recursos públicos, a falta de capacidade de gerar
receita, entre outros que exigem do planejador a tomada de decisões por meio de
instrumentos que sejam capazes de fomentar o desenvolvimento sustentável dos
municípios.
Previa-se, desde a década de 1970, que o Vale do Paraíba, por estar no
maior corredor industrial do país, cortado pela via Dutra e pelo rio Paraíba do Sul,
tornar-se-ia uma megalópole, que exigiria soluções comuns para seus problemas
devido a um processo de conurbação previsto naquela época.
A criação do Consórcio Integrado do Vale do Paraíba (CODIVAP), visou a coordenação dos esforços municipais, estaduais, federais e privados na Região do Vale do Paraíba Paulista, no sentido de promover seu pleno desenvolvimento. (CODIVAP, 1971).
Pautado por esta afirmação, a qual dá sentido a existência do Consórcio de
Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraíba Paulista – CODIVAP, este estudo
16
busca caracterizar o desenvolvimento visado pelo CODIVAP. Assim, esta pesquisa
parte de uma exploração histórica e conceitual sobre o desenvolvimento dos
municípios do Vale do Paraíba Paulista, Serra da Mantiqueira e Litoral Norte que,
conjuntamente, formam o Cone Leste Paulista.
Fundado no dia 10 de outubro de 1970, em Campos do Jordão, no Grande
Hotel, o Consórcio de Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraíba (CODIVAP)
foi, quanto ao modelo de governança regional, pioneiro no Brasil e serviu de
paradigma para o surgimento de outros consórcios que se formaram pelo país.
Durante sua história, a atuação do CODIVAP tem-se caracterizado como um
instrumento facilitador para tornar os municípios mais próximos politicamente, por
meio da participação de seus representantes em reuniões mensais com discussões
sobre temas relacionados aos problemas por eles identificados na região.
Analisando-se os indicadores de desenvolvimento sócio-econômico do Cone
Leste Paulista, pode-se observar a existência de desigualdades crescentes entre os
municípios, o que, por si só, justifica a realização de um estudo sobre o desempenho
do CODIVAP desde sua criação.
Outros modelos de Consórcios Intermunicipais vêm sendo constituídos,
principalmente a partir da década de 1990. Como é o caso do Consórcio do Grande
ABC, composto pelos municípios de Santo André, São Bernardo do Campo, São
Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra, abrangendo
uma população de aproximadamente 2.449.003 habitantes (IBGE, 2004). O
consórcio tem sido um instrumento de articulação e tem possibilitado o surgimento
de outras formas de cooperação intermunicipal, como o Fórum da Cidadania, a
Câmara do Grande ABC e a Agência de Desenvolvimento Econômico. Todos atuam
17
conjuntamente, com papéis distintos e sem perder a sua própria identidade, com
grande participação dos diversos atores da sociedade.
Esta evolução no modelo consorciado do ABC e a participação de novos
atores tornam-se importantes pontos de reflexão para analisar a estrutura, os
objetivos e a efetividade de Consórcios Públicos Intermunicipais.
1.1 O PROBLEMA
Diante das mudanças impostas recentemente sobre a forma de governança
municipal (e.g. Lei de Responsabilidade Fiscal) nas diferentes regiões do Brasil, com
intuito de contribuir e acelerar o processo de desenvolvimento urbano, o problema
desta pesquisa se relaciona com esta problemática ao tentar responder à seguinte
questão: como tem sido a atuação do CODIVAP, desde sua criação, na promoção
de ações que efetivamente conduzem ao desenvolvimento eqüitativo dos Municípios
do Cone Leste Paulista?
Com base nesta questão mais ampla, surgem outras questões mais
específicas, como por exemplo: como se deu a delimitação da região do Cone Leste
Paulista? Quais os fundamentos históricos para a constituição do CODIVAP? Qual a
evolução do desenvolvimento da região? Quais os resultados percebidos ao longo
da história do CODIVAP? Estas questões são discutidas neste estudo.
18
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Este estudo propõe uma caracterização histórica sobre a formação e
desenvolvimento econômico e social do Cone Leste Paulista a partir da década de
1960 e ainda analisar o Consórcio Integrado de Desenvolvimento do Vale do
Paraíba Paulista, observando seus objetivos estatutários e investigando seus
resultados como instrumento articulador na promoção de ações que efetivamente
conduzam ao desenvolvimento eqüitativo dos municípios que compõem esta região.
1.2.2 Objetivos Específicos
• Analisar relatórios e estudos coordenados pelo CODIVAP para dar suporte
ao planejamento do desenvolvimento regional.
• Analisar indicadores de desenvolvimento da região e confrontá-los com os
objetivos do CODIVAP.
• Identificar quais têm sido os enfoques de atuação do CODIVAP, considerando
a desigualdade do desenvolvimento dos Municípios do Cone Leste Paulista, e
a necessidade de amenizar essas desigualdades.
19
• Propor recomendações que visem melhorar a atuação do CODIVAP no
sentido de atingir suas próprias metas estatutárias.
1.3 DELIMITAÇÃO E RELEVÂNCIA DO ESTUDO
Este estudo propõe uma análise da constituição da Região do Cone Leste
Paulista e da atuação do Consórcio Integrado do Vale do Paraíba, a fim de verificar
os resultados de um modelo consorciado ao longo de sua história. Para tanto é
investigada sua estrutura, abrangência geográfica e forma de atuação. A análise
tem como ponto de partida o próprio Estatuto do CODIVAP, o qual traduz suas
finalidades. Estas finalidades serão confrontadas com indicadores regionais capazes
de medir a eficiência do CODIVAP.
A relevância deste estudo se sustenta em três pilares principais: (1) a
constituição de inúmeros consórcios, principalmente a partir da década de 1990,
aponta para importância deste instrumento; (2) o CODIVAP foi pioneiro como
instrumento de planejamento do desenvolvimento regional, porém necessário se faz
analisar seus resultados e sua estrutura para identificar sua capacidade de
minimizar os impactos da desigualdade do desenvolvimento dos diversos municípios
que o integram; e (3) uma reflexão sobre outros modelos de Consórcios no sentido
de contribuir para a elaboração de recomendações por meio deste estudo.
20
1.4 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO
O trabalho está dividido em cinco capítulos, conforme apresentado a seguir.
O primeiro capítulo apresenta uma introdução com considerações preliminares dos
assuntos abordados na pesquisa. Apresenta, também, o problema de pesquisa, os
objetivos geral e específicos, a delimitação do estudo e a sua relevância.
O segundo capítulo apresenta a revisão de literatura necessária à sustenção
teórica do estudo, apresentando os conceitos correlatos ao tema. Caracteriza, de
forma geral, os municípios brasileiros a fim de evidenciar a importância dos modelos
de parcerias intermunicipais, bem como suas formas jurídicas e seu amparo legal.
No mesmo capítulo é apresentado o Cone Leste Paulista desde suas origens
e seu processo de regionalização até a sua atual composição. Essa região é o foco
de atuação do Consórcio de Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraíba –
CODIVAP e também o objeto de análise dessa pesquisa.
No terceiro capítulo é descrita a metodologia empregada nessa pesquisa com
detalhes sobre as formas de coleta de dados, as técnicas de analise utilizadas, o
desenvolvimento da pesquisa e a obtenção dos resultados.
No quarto capítulo são apresentados os resultados da pesquisa com a
caracterização da região do Cone Leste Paulista e suas microrregiões com o uso de
indicadores sócio-econômicos de desenvolvimento. Também faz parte desse
capítulo séries históricas que sejam convergentes com a criação do CODIVAP.
A Partir da apresentação dos resultados é discutido o processo de
regionalização do Cone Leste e a formação do CODIVAP, considerando seus
aspectos estatutários e contrastando com indicadores regionais apresentados no
capítulo anterior.
21
No quinto capítulo são apresentadas as considerações finais dessa pesquisa
e recomendações para melhorar a atuação do CODIVAP no sentido de atingir suas
finalidades estatutárias.
22
2 REVISÃO DA LITERATURA
2.1 DESENVOLVIMENTO
Nesta seção são apresentados os conceitos e definições selecionados da
bibliografia mais atual e associados aos temas desenvolvimento (evidenciando a
diferença de crescimento econômico), desenvolvimento econômico e
desenvolvimento sustentável.
Até poucos anos existia uma grande distorção no conceito de
desenvolvimento, o qual era meramente associado com crescimento. Clemente e
Higachi (2000) apontam crescimento como variação positiva da produção e da
renda, por outro lado, desenvolvimento sugere a elevação do nível de vida da
população.
O crescimento econômico evidencia a capacidade de acúmulo de riquezas
em um dado período e em um dado lugar, geralmente representado por meio do
produto interno bruto – PIB.
Como afirmam Oliveira e Oliveira (2006), o modelo de políticas públicas
fundamentado no crescimento econômico foi, paulatinamente, sendo substituído
pelo modelo de desenvolvimento econômico.
O crescimento econômico desenvolve as bases para o desenvolvimento,
porém, o desenvolvimento é resultado de mudanças sociais, as quais podem ser
não só percebidas, mas mensuradas por meio de indicadores que remetem à
23
eficiência da distribuição da riqueza produzida, o que se traduz na melhoria da
qualidade de vida da população.
Em 1987, foi divulgado pela Organização das Nações Unidas – ONU, o
Relatório Brundtland, no qual surge o termo desenvolvimento sustentável como o
desenvolvimento que “satisfaz as necessidades das gerações atuais sem
comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer as suas próprias
necessidades” (ONU, 1987), destacando a harmonia entre três componentes
fundamentais para o desenvolvimento: equilíbrio e proteção ecológica e ambiental,
eqüidade social e desenvolvimento econômico.
Clemente e Higachi (2000) ainda consideram um outro conceito de
desenvolvimento, o desenvolvimento auto sustentado, neste o processo
desencadeia uma seqüência de fases, nas quais, cada uma desenvolve as
condições necessárias à subseqüente. Assim os indicadores demonstram um
processo progressivo e continuo de transformação social.
Cabe aqui uma diferenciação entre desenvolvimento sustentável e
desenvolvimento sustentado:
Desenvolvimento sustentado refere-se ao desenvolvimento conquistado nos últimos dez anos, que precisa vigorar, daqui para frente, em clima previsível de crescimento com estabilidade, consolidado pelo controle da dívida, responsabilidade fiscal e equilíbrio orçamentário e financeiro. Já o termo desenvolvimento sustentável deve ser entendido como um conjunto de mudanças estruturais articuladas, que internalizam a dimensão da sustentabilidade nos diversos níveis, dentro do novo modelo da sociedade da informação e do conhecimento, numa perspectiva mais abrangente do que o desenvolvimento sustentado, que é apenas uma dimensão relevante da macroeconomia e pré-condição para a continuidade do crescimento. (BRASIL, 2004).
24
2.1.1 Desenvolvimento Regional
Clemente e Higachi (2000) afirmam que o indicador mais utilizado para se
medir desenvolvimento regional é a variação da renda per capita. No entanto,
existem desdobramentos deste indicador que necessitam ser avaliados, como por
exemplo, a distribuição da renda, tendo em vista refletir diretamente em outros
indicadores sociais, econômicos e políticos.
A abordagem da temática sobre desenvolvimento regional ou dimensão
territorial do desenvolvimento passa a informar práticas, intervenções e estratégias
de ação pública aliada às discursivas dos diversos atores sociais, como sustentação
do desenvolvimento.
Brandão et al. (2004) discutem o pensamento de que a escala menor é a mais
adequada na promoção de verdadeiro desenvolvimento sustentável, o que sugere a
possibilidade de consolidação de um novo modelo de desenvolvimento.
Segundo estes autores, “é óbvio que no âmbito local, muitas ações podem ser
articuladas e promovidas, mas a escala local encontra uma série de limites que
devem ser levados em conta nas políticas de desenvolvimento” (BRANDÃO et al.,
2004). Ressaltam ainda que as melhores políticas de desenvolvimento, assim
caracterizadas por seus resultados, são as que optam por ações mesorregionais e
microrregionais, definidas a partir de cada problema a ser enfrentado.
Neste contexto, a necessidade de territorialização das políticas de
desenvolvimento passa a ser vista “Como uma panacéia: na qual todos os atores
sociais econômicos e políticos, estariam cada vez mais plasmados, diluídos,
enraizados em um determinado recorte territorial. [...]” (BRANDÃO, et al., 2004).
25
Contudo, torna-se necessária a criação de um ambiente não geográfico,
consolidado por meio de parcerias, no qual os atores atuariam de forma cooperativa
com coincidência de objetivos buscando de forma consensuada, projetos integrados
com características regionais.
O Estado pouco teria o que fazer nesse contexto de aprendizagem coletiva, em que os atores se congregam e se aproximam de forma cooperativa e solidária. A ação pública deveria apenas prover externalidades positivas, desobstruir entraves microeconômicos e institucionais, regular e sobre tudo, desregular, a fim de garantir o marco jurídico e o sistema normativo, atuando sobre as falhas de mercado. (BRANDÃO, et al., 2004)
A necessidade de cooperação entre os agentes regionais, neste sentido,
tornará possível a substituição dos modelos arcaicos de política de incentivos,
geralmente fiscais e financeiros calcados na prática de investimentos em obras de
infra-estrutura, por estratégias de caráter regional, sobre tudo as que fomentem a
“endogeneização dos processos de desenvolvimento, para que possam ter caráter
mais durável e sustentável” (BRANDÃO, et al., 2004).
A endogeneização do desenvolvimento, discutida por alguns autores,
sustenta a hipótese de que o desenvolvimento regional pode ser alcançado através
da ação sinérgica entre os atores de um determinado espaço econômico abstrato.
Brandão et al. (2004) apresentam como proposta de implementação de
política regionalizada de desenvolvimento a possibilidade de formação de arranjos
institucionais, os quais caracterizam como Arranjos Verticais, Arranjos Horizontais e
Arranjos Mistos.
Os arranjos verticais ocorrem na relação de um mesmo nível de intervenção,
como por exemplo, local-local ou intermediário-intermediário.
26
Os arranjos horizontais são derivados do movimento de descentralização
tanto das reformas constitucionais como administrativas, compreendendo a
articulação local-intermediário, intermediário-nacional ou local-nacional.
Os arranjos mistos compreendem-se na relação que se estabelece entre os
arranjos verticais e os governos supra-locais, como na articulação que envolve os
níveis local-local-intermediário, local-local-nacional, intermediário-intermediário-
nacional.
2. 2 REGIONALIZAÇÃO
A discussão sobre desenvolvimento regional avançou significativamente com
a proposta desenvolvida pela Secretaria de Política e Desenvolvimento Regional e a
Secretaria de Programas Regionais. Esta proposta foi divulgada pelo Ministério da
Integração Nacional em dezembro de 2003. Este documento trouxe uma nova
abordagem sobre as ações da administração federal direcionadas ao
desenvolvimento regional e ao “enfrentamento das desigualdades regionais”
(BANDEIRA, 2004)
Tal documento faz referência à Mesorregião, apontando-a como escala
preferencial de intervenção: “As ações serão [...] desenvolvidas preferencialmente à
escala mesorregional [...]” (BRASIL, 2003).
Mesorregiões são estabelecidas com base no conceito de organização
espacial, o qual resulta da dinâmica da sociedade sobre um suporte territorial.
27
Segundo Perroux (apud CLEMENTE, A. e HIGAGACHI, 2000), a mesorregião
é uma área individualizada em uma unidade da federação, organizada no espaço
geográfico em três dimensões: o processo social como determinante, o quadro
natural como condicionante e a rede de comunicação e de lugares como elemento
de articulação social. Estas três dimensões possibilitam que a mesorregião tenha
uma “identidade regional”. (CLEMENTE, A., HIGACHI, 2000.)
O Plano Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR traduz que a escala
nacional é a única compatível com a perspectiva de regulação do fenômeno das
desigualdades inter-regionais e que possibilita critérios gerais de ação sobre o
território. Ainda assim, as locais e sub-regionais teriam destaque como ações
operacionais.
Assim, os programas mesorregionais constituem-se “na unidade de
articulação das ações federais nas sub-regiões selecionadas pelos critérios definidos
para todo o território nacional [...]” (BANDEIRA, 2004).
Segundo Bandeira (2004), a opção por esta escala territorial denominada
mesorregião, tanto vinha sendo discutida na bibliografia referente ao tema quanto
nas próprias práticas de políticas públicas do governo.
Neste contexto, o de se dar preferência as mesorregiões, observamos alguns
entes federativos evidenciando preocupação no sentido de valorizar escalas
territoriais mais próximas, conforme afirma Bandeira,
Ainda durante a década de 90[...] algumas administrações estaduais se preocupavam em definir novas escalas territoriais para sua atuação, chegando a empreender esforços (nem sempre bem-sucedidos) no sentido de implantar instâncias administrativas intermediárias, em nível de meso ou microrregional. (BANDEIRA, 2004)
28
Apesar de corretos os objetivos propostos pela nova Política de
Desenvolvimento Regional, entende-se que a mesma suscita questões sobre como
serão estabelecidas as bases institucionais e organizacionais adequadas para
implementação das ações nesse nível territorial. Ainda propõe-se uma discussão
abrangente sobre os “critérios utilizados pelo Ministério de Integração Nacional para
definição das mesorregiões” e as “formas de infra-estrutura institucional necessária
para atuação em escala mesorregional.” (BANDEIRA, 2004).
É Importante observar que a proposta do Ministério da Integração Social, frisa
sua preocupação e maior atenção “para as forças endógenas do sistema regional e
para o tecido sócio cultural presente nas regiões” (BRASIL, 2003).
Bandeira (2004) sugere três critérios práticos para delimitação de
mesorregiões: a identificação da abrangência das redes já existentes, o
aproveitamento de identidades e referências simbólicas existentes e a exigência de
um patamar mínimo de densidade institucional.
O primeiro critério sugere que a articulação e integração entre os atores
políticos, sociais e econômicos de uma determinada região será a condição para
endogeinização do desenvolvimento regional sustentado.
O sucesso na articulação desses atores é fundamental para que esses territórios sejam (ou se tornem) entidades social e politicamente relevantes, não se constituindo apenas em substrato passivo para ações concebidas e implementadas de fora para dentro e de cima para baixo. (BANDEIRA, 2004)
O segundo critério considera que, para se aproveitar as identidades regionais,
é necessário considerar seus aspectos formadores, como aspectos históricos,
políticos, econômicos, culturais, paisagísticos ou ainda a forma como o indivíduo
experimenta sua situação de habitante da região.
29
O terceiro critério considera que a facilitação da articulação entre os atores
regionais pode ser alcançada dentro do programa de desenvolvimento por meio da
definição de uma base regional e da capacitação dos atores locais.
Bandeira (2004) ainda discute o papel dos Fóruns das Mesorregiões, os
quais poderiam funcionar como instâncias de articulação de atores regionais e o de
tornar-se instância de representação e deliberação. No primeiro caso, existe a busca
da integração entre as diversas organizações, com fins de cooperação para
implementação de ações que respondam às demandas mais complexas da região.
No segundo caso, sugere a construção de um espaço para representação, debate e
deliberação sobre propostas que atendam as demandas da região.
2.2.1 Economia e desenvolvimento regional
Perroux (apud CLEMENTE, A. e HIGAGACHI, 2000) cria o conceito de
espaço econômico abstrato, o qual tem origem na atividade humana, ou seja, na
relação econômica existente entre os seres sobre um determinado espaço
geográfico necessárias à sua sobrevivência, como produção, consumo, tributação,
investimento, exportação, importação e migração.
Entre as décadas de 1920 e 1930 já se discutia idéias de espaços
econômicos. Christaller (apud CLEMENTE, A. e HIGAGACHI, 2000) descreve a
teoria dos lugares centrais, na qual o espaço se organiza a partir de um lugar
central, criando lugares subordinados ao redor. Este conjunto é funcionalmente
integrado e as funções são hierarquizadas a partir de um lugar central.
30
Ainda entre as décadas de 1950 e 1960 os conceitos de centralidades e
periferias fundamentavam as discussões sobre desenvolvimento econômico
abordadas pela Comissão Econômica para América Latina e o Caribe – CEPAL.
A nível regional, a relação entre as áreas centrais e as periféricas, apresenta
implicações sociais e econômicas que refletem em deficiências nas áreas periféricas
por não arrecadarem impostos de seus moradores que compram e se relacionam na
área central.
São essas centralidades urbanas, em suas dimensões múltiplas, que articulam regiões e definem eixos de desenvolvimento através dos quais a produção e o consumo se organizam e circulam. (CEDEPLAR, 2004)
Clemente e Higachi (2000) apresentam para discussão três conceitos de
espaços econômicos: Espaço de Planejamento, Espaço Polarizado e Espaço
Homogêneo.
Espaço de planejamento, como conteúdo de um plano é configurado pelo
território sobre o qual o administrador público exerce atividades, utilizando-se de
previsão e decisão. Este conceito dá origem à região de planejamento.
A referência espacial das decisões econômicas, tanto do setor privado quanto
do setor público constitui uma região de planejamento.
No espaço polarizado, a polarização é explicada por meio de forças
centrípetas (de atração) e por meio de forças centrífugas (repulsão), por exemplo,
uma metrópole polariza toda área circunvizinha, atraindo mão de obra especializada,
lojas, supermercados e outros empreendimentos, entretanto mantém afastada a
população mais pobre, que se obriga a ocupar as regiões periféricas.
Espaço homogêneo é definido geralmente por variáveis como renda, preço,
produção, e outras. Muitas vezes a homogeneidade define uma região, como por
31
exemplo, o grande ABC, a região têxtil de Santa Catarina, a região dos minérios, e
outras.
Nas décadas de 20 e 30 Walter Christaller apresentava os conceitos de centralidade região complementar e hierarquia das cidades, desenvolveu a teoria do lugar central resultante da organização em torno de um núcleo. (BREITBACH,1988 apud CARMO, 2003)
2.3 O PLANEJAMENTO E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Conforme afirma Carmo (2003), o planejamento no Brasil tem sido uma ação
do Estado, o qual tem atuado sobre o espaço urbano de diversas formas,
propiciando a infra-estrutura necessária ao desenvolvimento, ou mesmo intervindo
no próprio espaço físico, como legislador ou regulador.
Segundo a Constituição do estado de São Paulo (1989), o planejamento deve
impulsionar o desenvolvimento sócio econômico e a melhoria de qualidade de vida
no estado.
Artigo 152 - A organização regional do Estado tem por objetivo promover:
I - o planejamento regional para o desenvolvimento sócio-econômico e melhoria da qualidade de vida; IV - a integração do planejamento e da execução de funções públicas de interesse comum aos entes públicos atuantes na região; V - a redução das desigualdades sociais e regionais. Parágrafo único - O Poder Executivo coordenará e compatibilizará os planos e sistemas de caráter regional.
32
Considerando que o desenvolvimento regional ocorre de forma desigual, o
planejamento deve ter a função de contribuir com a redução destas desigualdades,
contribuindo para melhoria da qualidade de vida dos cidadãos.
O estado de São Paulo fundamenta a sua divisão territorial conforme descrito
na constituição estadual de 1989.
Artigo 153 - O território estadual poderá ser dividido, total ou parcialmente, em unidades regionais constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, mediante lei complementar, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, atendidas as respectivas peculiaridades. Constituição do Estado de São Paulo.
Art. 153 § 3º - Considera-se microrregião o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente, entre si, relações de interação funcional de natureza físico-territorial, econômico-social e administrativa, exigindo planejamento integrado com vistas a criar condições adequadas para o desenvolvimento e integração regional. (ALESP, 2007)
Assim como o Estado Brasileiro, por meio do Plano Nacional de
Desenvolvimento Regional – PNDR vem intervindo no território nacional com ações
planejadas na escala mesorregional, o estado de São Paulo classifica suas regiões
e define regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões por meio da
Constituição Paulista de 1989 e da Lei 760 de 1994.
Conforme Carmo (2003), o planejamento regional deve ter a característica de
dirimir o desequilíbrio e contribuir para que o desenvolvimento ocorra tornando a
região melhor.
33
2.3.1 Caracterização dos Municípios Brasileiros
Cruz (2002) define o Brasil como sendo um país continental em função de sua
dimensão e que possui grandes disparidades. Possui 5.561 municípios e uma
população de 169.799.170 habitantes, segundo censo de 2000.
Dos municípios brasileiros, 83,29% têm uma população inferior a 30.000
habitantes e a soma das populações desses municípios equivale apenas a 27,9% da
população nacional.
Figura 1 – Caracterização Demográfica dos Municípios Brasileiros
34
Por serem os municípios, em sua maioria, de pequeno ou médio porte,
conforme Figura 1, Cruz (2002) salienta a necessidade de seus problemas serem
resolvidos de forma articulada e integrada.
A dificuldade e deficiência pública dos municípios de grande, médio ou
principalmente os de pequeno porte em implantarem seus projetos ou serviços,
principalmente em função da resumida receita que possuem, denotam a
necessidade de se repensar como resolver os problemas territoriais, os quais muitas
vezes transcendem ao território municipal, o que torna necessário que a atuação
seja discutida com os municípios vizinhos.
2.3.2 Os Consórcios Intermunicipais
Os modelos de parcerias entre entes federados, nas diversas esferas têm se
tornado comum, mas principalmente entre municípios, como são os casos de
pactos, consórcios, fóruns intermunicipais e outros modelos apresentados como
instrumentos para implantação de políticas públicas. “ [...] destacando aqui aquelas
experiências vinculadas às áreas de saúde e de recuperação e proteção ambiental.”
(CRUZ, 2002).
Os consórcios começam a serem vistos como uma alternativa de “ [...]ganho
de escala nas políticas públicas” (CRUZ, 2002) e ganham mais adeptos
principalmente a partir da década de 1980, embora neste estudo tratarmos do
Consórcio Integrado de Desenvolvimento do Vale do Paraíba que foi criado na
década de 1970.
35
Com o objetivo de elucidar o conceito de Consórcio Intermunicipal, foram
selecionadas algumas definições feitas por diferentes estudiosos do tema.
Cruz (2002) destaca o significado de consórcio público municipal como sendo
uma parceria baseada numa relação de igualdade jurídica que possibilite a
territorialização dos problemas comuns.
Bonatto (2004) enfatiza que a sinergia entre os consorciados otimiza os
resultados evitando o desperdício de esforços improdutivos quando aplicados
isoladamente.
Note-se que os consórcios constituem solução não só para os municípios de
pequeno porte, como também para os limítrofes, justifica-se portanto, o consórcio
ser utilizado nas regiões metropolitanas, onde a proximidade dos municípios os
deixa em posição favorável para exercitar esta cooperação e onde o alcance na
prestação dos serviços é otimizado. (BONATTO, 2004)
2.3.2.1 As formas jurídicas e a legalidade para o modelo
Pelo fato de os consórcios terem se tornado um modelo de grande
importância na busca de soluções integradas que possibilitam a resolução em
sinergia dos problemas comuns dos municípios conurbados ou distantes entre si, a
partir da década de 1990, várias leis complementares à Constituição Federal de
1988, colaboraram para discussão de novos arranjos intermunicipais.
Segundo Cruz (2002) ainda que as Leis Orgânicas Municipais sejam omissas
em seu escopo quanto à previsão para a constituição de consórcios, os municípios
36
poderão fazê-lo com base na Constituição Federal de 1988, que, em seu artigo 30,
inciso I dispõe sobre a competência municipal para legislar sobre algum interesse
local. O interesse local pode ser visto como aquele que predomina com relação à
União e aos Estados.
O art. 241 da Constituição Federal possibilita duas formas pelas quais a
Administração Pública pode associar-se para prestação de serviços públicos à
sociedade: os convênios e os consórcios.
Conforme Bonatto (2004) a similitude entre convênios e consórcios é extrema,
diferindo em alguns poucos aspectos tornado-se assim necessária a diferenciação
legal entre estes dois instrumentos para o escopo deste estudo.
Já na Constituição de 1969 (art. 13, § 3º) existia a prescrição para União,
Estados e Municípios celebrarem convênios para a execução de suas leis, serviços
ou decisões.
O convênio tem representado a forma de associação entre o poder público
com entidades públicas ou privadas para realização de ações específicas de
interesse comum.
“Constitui forma de que o poder público tem-se utilizado para se associar com
outras entidades públicas ou privadas de forma a realizar objetivos comuns
mediante mútua colaboração.” (BONATTO, 2004).
Conforme Montenegro (2005), é facultado aos conveniados a possibilidade de
rescisão do instrumento, a qualquer momento sem ônus ou indenizações, o que
agrega um grande risco aos investimentos neste instrumento.
Os consórcios municipais são instrumentos que têm sido utilizados pelos
governos para maximização de seus resultados no enfrentamento dos problemas
que emergem da urbanização.
37
Os consórcios são instrumentos que podem ser formados sem que se
comprometa a autonomia municipal, consagrada no art. 29 da Constituição Federal,
sendo coordenados de forma sinérgica a fim atingir os interesses coletivos e
regionais.
A principal diferença entre os consórcios públicos e outras formas de
associações como convênios ou contratos, é que as entidades participantes são, no
caso de consórcios, sempre públicas e têm interesses comuns.
Os municípios partícipes firmam um acordo, no qual se estabelece a
participação de cada um, na medida de suas disponibilidades, que poderão ser
financeiras, materiais, humanas ou administrativas.
A estrita abrangência dos consórcios, que ocorrem, normalmente, entre
municípios ou entre estados, traduz-se nas poucas referências explícitas a respeito
na legislação.
Art. 241 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à constituição dos serviços transferidos.
Assim, ainda que a Lei Orgânica municipal possa ser omissa quanto à
celebração de um consórcio, como consta do art. 18 da Constituição da República,
os municípios fazem parte da federação e gozam da mesma autonomia conferida à
União e aos estados.
Fica clara a delimitação de que somente mediante lei se poderá disciplinar os
consórcios.
Segundo Bonatto (2004) ao analisar a fundamentação legal dos consórcios,
entende que os mesmos estão sujeitos a Lei 8666/93, alterada pela Lei 8.883/94 que
38
regulamenta as licitações e contratos da Administração Pública e salienta que “o
consórcio será resultado de um pacto, de uma negociação que incluirá a elaboração
e aprovação do estatuto, expressão do compromisso assumido.” (BONATTO, 2004).
Aplica-se a este estudo a identificação de modelos diferentes adotados para
formação de consórcios.
Segundo Cruz (2002) antes da constituição de um consórcio
intermunicipal, devem-se analisar alguns pré-requisitos essenciais, são eles:
• existência de interesses comuns entre os municípios;
• disposição de cooperação por parte dos prefeitos na busca
de solução conjunta para seus problemas;
• busca por parte dos prefeitos de superar conflitos político-
partidários;
• proximidade física, facilidade de comunicação e acesso entre
os municípios consorciados;
• decisão política dos prefeitos de se consorciarem, e
• existência de uma identidade intermunicipal.
Cruz ainda aponta que os consórcios podem funcionar como pactos ou como
consórcios que assumem personalidade jurídica devendo para isso obedecer a
algumas etapas respectivas ao modelo desejado, que vão desde a identificação de
responsabilidades dos diferentes consorciados à aprovação do pacto pelos
legislativos municipais, bem como a elaboração de estatuto para os consórcios de
personalidade jurídica, sendo que para o segundo, existem maiores exigências que
para o primeiro.
39
Os consórcios intermunicipais, de personalidade jurídica de direito público ou
de direito privado, deverão se sujeitar aos controles e procedimentos legais previstos
para as pessoas jurídicas de direito público, por isso, em sua estruturação, deve-se
prever as atividades relativas à elaboração de orçamento, contabilidade,
planejamento, controle financeiro e prestação de contas, conforme descrito do art.
70, parágrafo único, da Constituição da República, com a redação dada pela
Emenda Constitucional 19, de 04/06/98: :
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
2.3.2.2 A Lei 11 107 de 2005
O esforço dos entes federativos para que os consórcios tivessem tratamento
jurídico mais adequado cooperaram para a criação da Emenda Constitucional no 19,
de 1998, que altera a redação do art. 241 da Constituição Federal, que passou a
prever expressamente os consórcios públicos e os convênios de cooperação.
Brandão et al. (2004) entende que a cooperação entre os municípios ganhará
impulso e que as reformas constitucionais sobre o tema serão fundamental para
elaboração de um projeto comum de desenvolvimento regional no país e ainda
fomentará o surgimento de novos consórcios públicos.
40
Em 6 de abril de 2005, marca-se um significativo avanço para formação dos
consórcios, foi promulgada a Lei Federal nº. 11.107, dispondo sobre normas gerais
para contratação de consórcios públicos pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.
Esta Lei colabora para que os entes federativos alcancem objetivos comuns,
pois ainda que a Constituição de 1988 trouxesse em seu escopo a descentralização
de poder da União, outorgando autonomia aos estados e municípios, os consórcios
públicos eram vistos como “[...]meros pactos de cooperação, de natureza precária e
sem personalidade jurídica – tal como os convênios” (BRASIL, 2005).
Com a aprovação da Lei nº. 11.107, ratificam-se os consórcios como
instrumentos de cooperação horizontal e vertical, porém assegurando-se o princípio
da subsidiariedade.
Art. 1º. § 2º A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. (BRASIL, 2005)
Outro aspecto da Lei 11.107 é que o consórcio torna-se uma associação
pública e poderá assumir personalidade jurídica de direito público ou privado
contrapondo-se às configurações de associações civis.
Art.1º § 1º O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado. Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções; II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.” Art. 6º [...] § 2º No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que
41
será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. (BRASIL, 2005)
A constituição dos consórcios, de acordo com o fulcro desta Lei, continua
obedecendo às etapas para sua consecução, como: elaboração do protocolo de
intenções, ratificação do protocolo por meio de lei, na qual os respectivos legislativos
aprovam o protocolo e por fim a elaboração do estatuto que se converte em contrato
do consórcio.
Montenegro (2005) destaca que a Lei 11.107 amplia a possibilidade de
concretização de objetivos para os consórcios. Segundo ele, ainda que os
consórcios não detenham capacidade de criação de leis poderão colaborar para
criação delas, pois por meio de seus resultados e relatórios técnicos poderão ser
aprovadas Leis como códigos tributários ou planos diretores entre outras.
A Lei 11.107 define as formas de constituição de receitas possíveis aos
consórcios públicos para garantir sua sustentabilidade, como:
Ser contratado pelos consorciados.
§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação.
Arrecadar receitas advindas da gestão associada de serviços públicos.
§ 2º Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado.
§ 3º Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de
42
consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.
Estabelecer receitas de contrato de rateio.
Art. 8º Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio. § 1º O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos. § 2º É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito. § 3º Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consórcio público, são partes legítimas para exigir o cumprimento das obrigações previstas no contrato de rateio.
Estabelecer receitas de convênios com entes não consorciados.
Art. 14. A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas adequadas.”
2.4 O CAMINHO DA REGIONALIZAÇÃO E O CONE LESTE PAULISTA
Na década de 1950, foi elaborado o Plano de Metas que trazia a preocupação
com as desigualdades regionais do país, com o processo de urbanização acelerada,
43
principalmente em torno das metrópoles, fomentando políticas públicas para
correção dos desequilíbrios e desigualdades.
Em 1962 foi criado o Ministério do Planejamento que desenvolveu políticas e
meios para estruturação dos sistemas urbanos, tendo como facilitador o próprio
Estado.
Segundo Carmo, a partir de 1964, sobre o governo de Castelo Branco, surge
o PAEG – Plano de Ação Econômica do Governo com objetivo de sanear as
finanças públicas, realinhar preços de bens e serviços públicos e recuperar
capacidade de investimento e aumentar a participação do pais no comércio mundial.
Em 1970 surge o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento – PND, com
objetivo de acelerar o crescimento econômico e conter a inflação. O discurso do
crescimento era sustentado pela gestão da política nacional voltada para questão
urbana, assim, em 1973, foi desenvolvida a Política Nacional de Desenvolvimento
Urbano.
Ainda em 1973, o Ministério do Planejamento elaborou o II PND, o qual
apontava a preocupação para o enfrentamento dos problemas urbanos.
O desenvolvimento das regiões administrativas do estado de São Paulo
aconteceram principalmente a partir da década de 1970, quando o estado incentivou
a desconcentração industrial da capital, mas observa-se que a questão regional do
estado já era contemplada desde a década de 1950.
No início da década de 1960 os prefeitos dos municípios do Vale do Paraíba
reuniam-se em torno de uma discussão: criar um organismo comum como modelo
de parceria, que associando municípios que apresentassem objetivos comuns,
promovessem o desenvolvimento da região.
44
Para utilização destes modelos de parcerias, um grande desafio, passa a ser
a formação de regiões. Segundo Vitale (2000) “para definir uma região é preciso
reconhecê-la e não inventá-la, principalmente se ela for utilizada como um objeto de
ação governamental”. (VITALE, 2000).
Reconhecer uma região implica em conhecer as relações de dependência e
complementaridade de seus membros, bem como suas características individuais, a
fim de tornar-se possível um planejamento de ações regionalizadas.
O Brasil divide-se, na forma político-administrativa, em União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, mas a partir da Constituição de 1967, Art. 157, a União
passa a ter a possibilidade de estabelecer Regiões Metropolitanas.
O Estado de São Paulo utilizou-se da Carta de Andes, elaborada em 1958
durante o Seminário de Técnicos e Funcionários em Planejamento Urbano, para
fundamentar seu processo de regionalização, a qual conceituou “planejamento como
um processo de ordenação territorial com determinação de metas a serem atingidas
ao longo do tempo” (CARMO, 2003).
Segundo Carmo (2003), outro fator relevante para difusão da regionalização
foi a instalação do Centro de Pesquisas e Estudos Urbanísticos (CPEU), na
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo em 1957, pois
através do CPEU, foram desenvolvidos na década de 1960, mais de 30 planos
diretores municipais, os quais, em sua implantação, tornaram clara a necessidade
da regionalização.
Tendo como base os estudos desenvolvidos pelo CPEU e ainda estudos
posteriores do arquiteto Luiz Carlos Costa, através do Decreto Estadual nº 48162 de
03 de julho de 1967, criou-se a subdivisão regional do Estado de São Paulo.
As regiões administrativas resultantes deste processo foram:
45
1 - Região Metropolitana de São Paulo
2 - Região Administrativa de Bragança Paulista
3 - Região Administrativa de São José dos Campos
4 - Região Administrativa de Sorocaba
5 - Região Administrativa de Campinas
6 - Região Administrativa de Ribeirão Preto
7 - Região Administrativa de Bauru
8 - Região Administrativa São José do Rio Preto
9 - Região Administrativa de Araçatuba
10 - Região Administrativa de Presidente Prudente
Atualmente, o estado de São Paulo possui a seguinte composição entre
Regiões Metropolitanas e Administrativas:
Regiões Metropolitanas
São Paulo, Santos e Campinas.
Regiões Administrativas
Registro, São José dos Campos, Sorocaba, Campinas, Ribeirão Preto, Bauru, São
José do Rio Preto, Araçatuba, Presidente Prudente, Marília, Central (Araraquara e
São Carlos), Barretos e Franca.
46
2.5 O CODIVAP
Na Região Administrativa de São José dos Campos, estão localizados os
municípios que compreendem o Cone Leste Paulista, que no final da década de
1970 possuía uma população de 830.421 habitantes, sendo que 73,2 % da
população era urbana. O desenvolvimento desta região, apesar de pujante, tem sido
desigual, levando os gestores públicos à busca de soluções para torná-lo mais
eqüitativo, menos competitivo internamente e mais competitivo como região. Assim
surgem ainda no final da década de 1960, as primeiras discussões sobre a
necessidade de integração dos municípios dessa região.
O modelo adotado entre esses municípios foi o de consórcio, com o objetivo
de instrumentalizar o planejamento a nível regional.
Como fruto de inúmeras reuniões e, segundo Martins (1971), com um espírito
de livre iniciativa entre os prefeitos, surge o Consórcio de Desenvolvimento
Integrado do Vale do Paraíba – CODIVAP, em 10 de outubro de 1970. O objetivo de
sua criação foi aproximação político - administrativa dos municípios.
O 1º Superintendente do CODIVAP foi o Empresário Sr. Paulo Egydio
Martins, o qual destacou que a possibilidade de evidências das precariedades dos
municípios, tanto de recursos econômicos quanto humanos, não interfeririam no
idealismo e vontade de fomentar o crescimento harmônico da região do Vale do
Paraíba.
Martins ainda acreditava na capacidade de contraposição ao desmetido
histórico das cidades mortas, que segundo Martins, “só morre quando morre o último
de seus filhos” (MARTINS, 1972). Para Martins, a criação do CODIVAP sugere a
47
idéia de que as cidades do Vale do Paraíba não morrerão e que o Vale ainda será
uma só cidade.
Além da criação do CODIVAP visar o pleno desenvolvimento do Vale do
Paraíba, também tinha como objetivo a fixação de diretrizes de planejamento e para
isso foi contratada uma equipe de profissionais agrupados em cinco especialidades:
Ecológico; Urbanístico; Sócio Econômico; Sócio Cultural; Institucional. Esta equipe
realizou dois seminários que permitiram unificação de linguagem para pesquisa e
coletas de dados e por fim, análise sobre os municípios que pertenciam à esfera de
atuação do CODIVAP, produzindo ao final dos trabalhos a Caracterização do
Conhecimento do Vale do Paraíba. Esse documento se constituiu em um um
importante alicerce para a discussão sobre o desenvolvimento da região,
possibilitando o planejamento de ações que cooperariam com a redução das
desigualdades ao longo dos anos.
Atualmente, presidido pelo prefeito de Caçapava , Carlos Antonio Vilela, o
CODIVAP tem como proposta, contribuir para o desenvolvimento da região e, sua
composição conta com a participação de 39 municípios do Cone Leste Paulista que
representam uma área de 16.268 Km2 com uma população de 2.185.111
habitantes, da qual 93,6% é predominantemente urbana . Também integram-se a
este consórcio as cidades de Mogi das Cruzes, Nazaré Paulista, Salesópolis e
Santa Isabel, conforme Quadro 1.
Situado no maior eixo econômico da América Latina (São Paulo, Rio
de Janeiro e Belo Horizonte), o Vale do Paraíba e o Litoral Norte do
Estado de São Paulo, historicamente, tem se caracterizado por ser
uma das mais importantes regiões do país, desde a época dos
bandeirantes, no Brasil colonial, quando foi suporte para a
interiorizarão do desenvolvimento, até na atualidade, quando se
constitui em pólo tecnológico e industrial de grande magnitude.
48
O Vale do Paraíba está geograficamente localizado entre as serras
do Mar e Mantiqueira. É cortado pelo rio Paraíba do Sul, pela rodovia
Presidente Dutra e pelos trilhos da Rede Ferroviária Federal, que
serpenteiam pela região, compondo uma paisagem ímpar em
belezas naturais, quer sejam nos contrafortes serranos, quer sejam
nos municípios erguidos em meio ao vale. (CODIVAP, 2006)
Aparecida do Norte, Ilhabela Redenção da Serra Arapeí Jacareí Roseira Areias Jambeiro São Bento do Sapucaí Bananal Lagoinha São José do Barreiro Caçapava Lavrinhas São José dos Campos Cachoeira Paulista Lorena São Luís do Paraitinga Campos do Jordão Monteiro Lobato São Sebastião Canas Natividade da Serra Santa Branca Caraguatatuba Paraibuna Santo Antônio do Pinhal Cruzeiro Pindamonhangaba Silveiras Cunha Piquete Taubaté Guaratinguetá Potim Tremembé Igaratá Queluz Ubatuba
Quadro 1 – Municípios do Cone Leste Paulista que compõem o CODIVAP OBS: Também fazem parte da composição do CODIVAP os municípios de Mogi das Cruzes, Nazaré Paulista, Salesópolis e Santa Isabel, os quais se integraram ao CDIVAP, mesmo não fazendo parte da mesma Região Administrativa.
2.5.1 O Estatuto do CODIVAP
O Consórcio Integrado do Vale do Paraíba – CODIVAP, foi constituído sob
forma jurídica de fundação e foi registrado em 18 de dezembro de 1970.
Conforme disposto no artigo 4º, todos os municípios participantes possuem os
mesmos direitos e deveres, sem preferência nem predomínio de um sobre o outro.
49
São finalidades do CODIVAP, planejar, adotar e coordenar medidas que
promovam e ou, acelerem o desenvolvimento sócio-econômico da região
abrangente aos municípios consorciados.
O artigo 7º, que dispõe sobre as competências do CODIVAP, deixa clara a
preocupação do CODIVAP com alcance de seus objetivo em assegurar o
desenvolvimento sócio-economico da região. No entanto, a sua responsabilidade
com as ações propostas não é efetivamente capaz de assegurar a eficiência deste
processo, uma vez que seu papel está definido em promover e fomentar ações, ou
ainda em ser articulador entre o CODIVAP e outras instancias de governo ou
empresas privadas.
Os recursos do CODIVAP constituem-se por meio das quotas de contribuição
de cada município, doações, legados, subvenções e contribuições de qualquer
natureza, podendo ainda obter receita consoante a retribuição por suas atividades,
neste caso como forma de remuneração.
A organização administrativa do CODIVAP conta com um conselho de
prefeitos, conselho de curadores, diretoria executiva, assessoria técnica e
procuradoria, conforme Figura 2. As funções de cada órgão constam no seu
estatuto.
50
Figura 2 - Composição da Estrutura Orgânica do CODIVAP
2.6 O CONSÓRCIO DO ABC
A intenção deste tópico é tornar o modelo de Consórcio Municipal do ABC
em um instrumento facilitador da discussão sobre o objeto deste estudo – o
CODIVAP.
O Consórcio Municipal do ABC, constituído em 19 de dezembro de 1990,
com a proposta inicial de solução para disposição final dos resíduos sólidos da
região (CLEMENTE, 1999) e que engloba os municípios de Santo André, São
Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio
CONSELHO DE PREFEITOS
CONSELHO DE CURADORES
DIRETORIA EXECUTIVA
SUPERINTEN DÊNCIA
DIRETOR ADMINISTRATIVO
DIRETOR TÉCNICO
ESCRITÓRIOS REGIONAIS
PROCURADORIA
51
Grande da Serra, abrangendo uma população de aproximadamente 2.449.003
habitantes (IBGE, 2004), dispostos em zona urbana conurbada, vem desenvolvendo
um modelo de gestão voltado ao desenvolvimento econômico regional.
O Consórcio do ABC é dotado de um orçamento constituído em forma de
rateio entre os municípios participantes, proporcionalmente às receitas correntes.
Suas decisões passam por fóruns de cidadania, bem como por câmaras temáticas,
de forma a garantir um pacto de governança que propicie a gestão regional
democrática, compartilhada e responsável.
Para Daniel e Somekh, o Grande ABC seria uma região plenamente distinguível por apresentar características econômicas peculiares, ser altamente polarizada e apresentar elevado grau de integração político-administrativa. Esta polarização seria resultado do fato de que cerca de 90% do movimento das pessoas ocorre dentro dos limites da região. A integração regional, do ponto de vista político e administrativo resultaria da existência de entidades cuja atuação extrapolam os limites de cada um dos sete municípios que compõem o Grande ABC. (DANIEL E SOMECK apud BERBEL, 2001 in FERREIRA, 2005)
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia Estatística - IBGE, de
1960 a 2001, a população absoluta do Grande ABC passou de 504.416 para
2.048.678 habitantes.
“Assim, o rápido e desordenado crescimento da região e a crise econômica e
social, a partir do final dos anos 80, são responsáveis pela constituição de um novo
regionalismo no ABC.” (FERREIRA, 2005)
Destaca-se no Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, a sua evolução na
busca de soluções integradas e contribuição para o desenvolvimento local, através
do surgimento de novos instrumentos de parceria entre os municípios que o integra.
Na região do ABC, co-existem três instrumentos de cooperação
intermunicipal, são eles: o Consórcio Intermunicipal, a Câmara e a Agência de
Desenvolvimento Econômico e o Fórum da Cidadania do ABC.
52
O consórcio, além de instrumento de articulação, tem possibilitado que as
outras formas de cooperação intermunicipal atuem conjuntamente, com papéis
distintos, e sem perder a sua própria identidade.
Essa parceria possibilitou que a região firmasse vários acordos, elaborasse um plano estratégico regional e estabelecesse seis eixos estruturantes (educação e tecnologia; sustentabilidade das áreas de mananciais; acessibilidade e infra-estrutura; fortalecimento e diversificação das cadeias produtivas; ambiente urbano de qualidade; identidade regional; e inclusão social) definindo responsabilidade de cada ator envolvido. (CRUZ, 2002)
53
3. METODOLOGIA
A metodologia empregada constituiu-se de pesquisa do tipo bibliográfica,
exploratória, quantitativa e qualitativa que possibilitou uma abordagem descritiva do
tema abordado.
Primeiramente, aborda a formação da Região Administrativa de São José
dos Campos, com ênfase a partir da década de 1960 e apresenta aspectos do
desenvolvimento desta região, com objetivo de fundamentar o tema da pesquisa.
Foram analisadas obras que definem Consórcio Intermunicipal, demonstrando
sua real importância como ferramenta no planejamento do desenvolvimento
regional. Por meio de visitas técnicas ao Consórcio de Desenvolvimento Integrado
do Vale do Paraíba, foram consultados documentos históricos capazes de
demonstrar resultados, definir modelo de estrutura organizacional vigente no
CODIVAP e obter outras informações que colaboraram com este estudo.
A análise ao estatuto do CODIVAP traz o entendimento acerca dos reais
objetivos do CODIVAP, suas competências e seu modelo estrutural, o que torna
possível investigar sua eficiência face ao que se propõe.
A revisão bibliográfica evidenciou resultados de estudos relacionados à
problemática dessa pesquisa, focando principalmente estudos sobre o CODIVAP.
Para sustentação do estudo, utilizamos o Índice de Desenvolvimento Humano
– IDH apresentado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, vinculado
ao Ministério de Planejamento. Por meio do IDH, discutiram-se as diferenças
encontradas entre os municípios e microrregiões do Cone Leste Paulista.
54
Considerando que o desenvolvimento representa uma escala maior que
crescimento econômico, pois como afirma Clemente, A. e Higachi (2000)
“desenvolvimento sugere elevação do nível de vida da população”, este estudo se
utilizará do Índice de Desenvolvimento Humano - IDH como parâmetro de
mensuração do desenvolvimento do Cone Leste Paulista.
O Índice de Desenvolvimento Humano – IDH, contribui, de forma quantitativa,
em definir um parâmetro capaz de mensurar o grau de atendimento às demandas
humanas consideradas básicas em um determinado espaço local tendo em vista três
aspectos básicos: Renda percapita, longevidade e educação.
O conceito de Desenvolvimento sugere que para mensurar o desenvolvimento
de uma dada população local, não se deve considerar apenas a dimensão
econômica, mas também outras características sociais, culturais e políticas que
influenciam a qualidade da vida humana.
O IDH foi desenvolvido em 1990 pelo economista paquistanês Mahbub ul
Haq, com base nos estudos sobre indicadores de desenvolvimento realizados pelo
economista indiano Amartya Kumar Sen, e passou a ser utilizado junto ao Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) desde 1993.
O IDH agrega e mensura, como componentes do desenvolvimento as
seguintes variáveis:
a longevidade, que também reflete, entre outras coisas, as condições de saúde da população; medida pela esperança de vida ao nascer,
a educação; medida por uma combinação da taxa de alfabetização de adultos e a taxa combinada de matrícula nos níveis de ensino fundamental, médio e superior
a renda; medida pelo poder de compra da população, baseado no PIB per capita ajustado ao custo de vida local para torná-lo comparável entre países e regiões, através da metodologia conhecida como paridade do poder de compra (PPC)
55
Conforme Oliveira (2000), a metodologia de cálculo do IDH envolve a
medição desses três aspectos a partir de índices de longevidade, educação e renda,
que variam entre 0 (pior) e 1 (melhor). A combinação destes índices, ponderados
igualmente, gera um indicador síntese do nível de desenvolvimento.
Desde 1990, a ONU calcula o IDH para um conjunto extenso de países e
publica os resultados anualmente no Relatório do Desenvolvimento Humano (RDH)
do PNUD. “Quanto mais próximo de 1, maior será o nível de desenvolvimento
humano do país ou região.” (Oliveira in BNDES, 2000).
Para efeito de análise comparada, o PNUD estabeleceu três principais
categorias:
0 £ IDH< 0,5 Baixo Desenvolvimento Humano
0,5 £ IDH< 0,8 Médio Desenvolvimento Humano
0,8 £ IDH £ 1 Alto Desenvolvimento Humano
A partir dos dados de desenvolvimento humano, apresentados pelo Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, para o estado de São Paulo, foram
criadas as tabelas representativas do IDH da Região Administrativa de São José dos
Campos e suas respectivas microrregiões.
Com objetivo de se evitar distorções durante interpretação dos dados, as
tabelas de IDH apresentadas nesse estudo consideram a diferença populacional das
diferentes microrregiões. Dessa forma, o IDH microrregional foi ponderado, portanto
representa a soma do IDH de cada município multiplicado pela suas respectivas
populações e dividido pelo somatório da população da microrregião.
56
A mesma fórmula foi considerada na produção do IDH da Região
Administrativa, considerando a população de cada microrregião.
Também se investigou dados quantitativos que contribuíram para
interpretação da realidade dos 39 municípios da região, consorciados do CODIVAP.
Os dados quantitativos foram extraídos das seguintes fontes: Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística - IBGE, Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados -
SEADE, Núcleo de Pesquisa Econômicas e Sociais da Universidade de Taubaté –
NUPES e Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA.
Com a análise desses dados foi desenvolvido um indicador que compara o
grau de sucesso no desenvolvimento de uma região, o qual foi aplicado para
comparar as microrregiões do Cone Leste Paulista. Para o cálculo deste indicador
foram utilizadas variáveis de: renda – rendimento médio mensal dos responsáveis
por domicílios; educação – percentual de analfabetos com mais de 15 anos; e
longevidade – expectativa de vida ao nascer.
Com essas variáveis foram computados valores totais para cada microrregião
por meio das fórmulas a seguir:
1- Índice de sucesso na renda: calculado por meio do rendimento
mensal médio do chefe de família por município dividido pela maior
média da microrregião.
ISr = Rm Mm
Onde:
ISr é o índice de sucesso na renda
Rm é a renda média do chefe de família no município
57
Mm é a maior renda média do chefe de família entre os municípios da região
2- Índice de sucesso na educação: calculado a partir da subtração do
percentual de analfabetos maiores de 15 anos divido por 100 do
valor 1.
ISe = 1 - %A+15 100
Onde:
ISe é o índice de sucesso na educação
%A+15 é o percentual de analfabetos maiores de 15 anos
Deve-se observar que este indicador não é infinito, por isso sua fórmula não
levará em conta a maior média regional.
3- Índice de sucesso na expectativa de vida: calculado por meio da
expectativa de vida por município dividida pela maior média da
região. (média do município/maior média da região)
ISev = Ev Evm
Onde:
ISev é o índice de sucesso na expectativa de vida
Ev é a expectativa de vida do município
Evm é a maior média da expectativa de vida entre os municípios da região
Posteriormente foi calculado o índice de insucesso do desenvolvimento
regional por meio da seguinte fórmula:
Índice de Insucesso Regional: calculado a partir da soma dos três
índices encontrados subtraindo-se o valor total de 3, que seria o
58
valor máximo possível. Assim, quanto mais distante o valor
encontrado de zero e mais próximo de três, maior a desigualdade.
IIR = 3 – (ISr + ISe + ISev)
Onde:
IIR é o índice de insucesso regional
Por meio de softwares de editoração gráfica e elaboração de planilhas
eletrônicas, foram desenvolvidos mapas, quadros e tabelas com objetivo de
demonstrar visualmente os resultados.
59
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO
Este Capítulo apresenta e discute dados e resultados sócio econômicos
diretamente relacionados ao desenvolvimento sócio-econômico no Cone Leste
Paulista.
4.1 INDÍCE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO - IDH
Ao apresentar o IDH como um parâmetro de mensuração do
desenvolvimento, resgata-se os pensamentos de Amartya Sen. Tais pensamentos
influenciaram o Relatório de Desenvolvimento Humano – RDH, apresentado pela
Organização das Nações Unidas em 1990.
Sen amplia a discussão sobre desenvolvimento apresentando ferramentas
analíticas para sua mensuração que extrapolassem os critérios econômicos e
discutissem questões de ordem social, o que trouxe a reflexão os conceitos de
desigualdade e pobreza.
Conforme Kerstenetzky (2000), desde 1973 Sen debruça-se sobre as
questões da medida da pobreza e da desigualdade debatendo a noção de qualidade
de vida dos indivíduos com suas capacidades de concretizarem seus objetivos
pessoais em um determinado lugar.
60
4.1.1 IDH no Brasil
Tabela 1 - Série histórica de IDH no Brasil
IDH – BRASIL 1970 1980 1991 2000
EDUCAÇÃO 0,501 0,577 0,645 0,849 LONGEVIDADE 0,44 0,531 0,638 0,727
RENDA 0,444 0,947 0,942 0,723 GERAL 0,462 0,685 0,742 0,766 Fonte: dados do IPEA
Observa-se que a variação do IDH no país, entre as décadas de 1970 e 1990
calcou-se principalmente sobre a variação do índice de renda, da mesma forma o
crescimento de 33% entre as décadas de 1970 e 1980, no entanto, entre as décadas
de 1980 e 1990, apesar do crescimento do IDH, observamos a variação negativa no
índice de renda.
Entre as décadas de 1990 e 2000, observou-se que, apesar do declínio
relacionado aos resultados do PIB, o IDH ainda apresentou um crescimento de 3,2%
sustentado pelo salto no indicador de educação que agregava os reflexos das novas
políticas públicas voltadas para esta área como criação o FUNDEB, FUNDEF entre
outras ações.
61
4.1.2 Série histórica do IDH nos Estados
A Tabela 2 apresenta a série histórica do IDH dos estados brasileiros e as
Figuras 3 e 4 demonstram o comportamento da variação do IDH nos diferentes
estados ao longo desta série histórica, pela qual se observa a formação de regiões
polarizadas, como é o caso das regiões Sul e Sudeste, nas quais o desenvolvimento
obteve um resultado mais expressivo que as demais regiões.
Tabela 2 - Série histórica do IDH nos estados brasileiros de 1970 a 2000 IDH - ESTADOS 1970 1980 1991 2000 Acre 0,35 0,51 0,58 0,70 Alagoas 0,29 0,41 0,47 0,65 Amazonas 0,40 0,61 0,66 0,71 Amapá 0,42 0,58 0,69 0,75 Bahia 0,33 0,52 0,53 0,69 Ceará 0,29 0,44 0,52 0,70 Distrito Federal 0,65 0,75 0,81 0,84 Espírito Santo 0,42 0,67 0,70 0,77 Goiás 0,40 0,66 0,72 0,78 Maranhão 0,29 0,41 0,46 0,64 Minas Gerais 0,41 0,68 0,70 0,77 Mato Grosso do Sul 0,44 0,69 0,75 0,78 Mato Grosso 0,40 0,62 0,70 0,77 Pará 0,40 0,58 0,60 0,72 Paraíba 0,28 0,40 0,49 0,66 Pernambuco 0,33 0,50 0,57 0,71 Piauí 0,27 0,39 0,47 0,66 Paraná 0,44 0,70 0,76 0,79 Rio de Janeiro 0,66 0,73 0,78 0,81 Rio Grande do Norte 0,27 0,44 0,54 0,71 Rondônia 0,44 0,60 0,64 0,74 Roraima 0,44 0,68 0,73 0,75 Rio Grande do Sul 0,54 0,74 0,79 0,81 Santa Catarina 0,48 0,73 0,79 0,82 Sergipe 0,30 0,48 0,54 0,68 São Paulo 0,64 0,73 0,79 0,82 Tocantins 0,32 0,47 0,56 0,71
Fonte: dados do IPEA
62
Figura 3 – Evolução do IDH nos estados brasileiro de 1970 a 1991 Fonte: IPEA, FJP, IBGE, PNUD. Desenvolvimento humano e condições de vida: Indicadores brasileiros, 1998. Sem indicação de escala.
Figura 4 – Mapa brasileiro conforme Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – 2000 Fonte: IPEA, FJP, IBGE, PNUD. Desenvolvimento humano e condições de vida: Indicadores brasileiros, 1998. Sem indicação de escala.
Uma característica dos espaços polarizados, conforme afirma Clemente, é o
de atrair as benesses do desenvolvimento adquirindo uma identidade sinônimo de
centralidade, ao passo que repulsa e marginaliza os desníveis de desenvolvimento
63
refletidos principalmente nos problemas sociais, surgindo assim as regiões
periféricas.
Neste caso, a relação entre as áreas centrais e as periféricas apresenta
implicações sociais e econômicas que refletem em deficiências nas áreas
periféricas.
As Tabelas de 3 a 6 demonstram a evolução decenal do IDH em uma série
histórica compreendida entre os anos de 1970 e 2000.
Observa-se que o estado de São Paulo permaneceu entre os cinco primeiros
estados no ranking nacional de IDH, apresentando em todos os decênios um índice
superior à média nacional.
Em 1970 o estado apresentava um IDH de aproximadamente 38% superior à
média nacional, porém em 1980 está diferença caiu para 6% e elevou-se para 7%
em 2000. Acrescenta-se a esta analogia o fato de a média nacional ter crescido
aproximadamente 48% entre as décadas de 1970 e 1980, década marcada pelo
milagre econômico.
O crescimento de aproximadamente 3,7% no IDH do estado de São Paulo no
ano de 2000, além de elevá-lo para terceira posição do ranking nacional, significou
sua inserção entre os estados considerados de alto desenvolvimento.
64
Tabela 3 – Ranking dos Estados brasileiros segundo Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – 2000 ( BRASIL – 0,766)
POSIÇÃO ESTADO IDH
ALTO DESENVOLVIMENTO
1 Distrito Federal 0,84
2 Santa Catarina 0,82
3 São Paulo 0,82
4 Rio de Janeiro 0,81
5 Rio Grande do Sul 0,81
MÉDIO DESENVOLVIMENTO
6 Paraná 0,79
7 Goiás 0,78
8 Mato Grosso do Sul 0,78
9 Espírito Santo 0,77
10 Minas Gerais 0,77
11 Mato Grosso 0,77
12 Amapá 0,75
13 Roraima 0,75
14 Rondônia 0,74
15 Pará 0,72
16 Amazonas 0,71
17 Pernambuco 0,71
18 Rio Grande do Norte 0,71
19 Tocantins 0,71
65
20 Acre 0,7
21 Ceará 0,7
22 Bahia 0,69
23 Sergipe 0,68
24 Paraíba 0,66
25 Piauí 0,66
26 Alagoas 0,65
27 Maranhão 0,64 Fonte: Dados do Instituto IPEA Tabela 4 – Ranking dos Estados brasileiros segundo Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – 1991 ( BRASIL – 0,742)
POSIÇÃO ESTADO IDH
ALTO DESENVOLVIMENTO
1 Distrito Federal 0,81
MÉDIO DESENVOLVIMENTO
2 Rio Grande do Sul 0,79
3 Santa Catarina 0,79
4 São Paulo 0,79
5 Rio de Janeiro 0,78
6 Paraná 0,76
7 Mato Grosso do Sul 0,75
8 Roraima 0,73
9 Goiás 0,72
10 Espírito Santo 0,7
11 Minas Gerais 0,7
12 Mato Grosso 0,7
13 Amapá 0,69
14 Amazonas 0,66
15 Rondônia 0,64
16 Pará 0,6
17 Acre 0,58
18 Pernambuco 0,57
19 Tocantins 0,56
20 Rio Grande do Norte 0,54
21 Sergipe 0,54
66
22 Bahia 0,53
23 Ceará 0,52
BAIXO DESENVOLVIMENTO
24 Paraíba 0,49
25 Alagoas 0,47
26 Piauí 0,47
27 Maranhão 0,46 Fonte: Dados do Instituto IPEA Tabela 5 – Ranking dos Estados brasileiros segundo Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – 1980 (BRASIL – 0,685)
POSIÇÃO ESTADO IDH
MÉDIO DESENVOLVIMENTO
1 Distrito Federal 0,75
2 Rio Grande do Sul 0,74
3 Rio de Janeiro 0,73
4 Santa Catarina 0,73
5 São Paulo 0,73
6 Paraná 0,7
7 Mato Grosso do Sul 0,69
8 Minas Gerais 0,68
9 Roraima 0,68
10 Espírito Santo 0,67
11 Goiás 0,66
12 Mato Grosso 0,62
13 Amazonas 0,61
14 Rondônia 0,6
15 Amapá 0,58
16 Pará 0,58
17 Bahia 0,52
18 Acre 0,51
19 Pernambuco 0,5
BAIXO DESENVOLVIMENTO
20 Sergipe 0,48
21 Tocantins 0,47
67
22 Ceará 0,44
23 Rio Grande do Norte 0,44
24 Alagoas 0,41
25 Maranhão 0,41
26 Paraíba 0,4
27 Piauí 0,39 Fonte: Dados do Instituto IPEA Tabela 6 – Ranking dos Estados brasileiros segundo Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – 1970 (BRASIL – 0,462)
POSIÇÃO ESTADO IDH
MÉDIO DESENVOLVIMENTO
1 Rio de Janeiro 0,66
2 Distrito Federal 0,65
3 São Paulo 0,64
4 Rio Grande do Sul 0,54
BAIXO DESENVOLVIMENTO
5 Santa Catarina 0,48
6 Mato Grosso do Sul 0,44
7 Paraná 0,44
8 Rondônia 0,44
9 Roraima 0,44
10 Amapá 0,42
11 Espírito Santo 0,42
12 Minas Gerais 0,41
13 Amazonas 0,4
14 Goiás 0,4
15 Mato Grosso 0,4
16 Pará 0,4
17 Acre 0,35
18 Bahia 0,33
19 Pernambuco 0,33
20 Tocantins 0,32
21 Sergipe 0,3
68
22 Alagoas 0,29
23 Ceará 0,29
24 Maranhão 0,29
25 Paraíba 0,28
26 Piauí 0,27
27 Rio Grande do Norte 0,27 Fonte: Dados do Instituto IPEA
Analisando-se os indicadores que compõem o IDH do estado de São Paulo,
observam-se os fatores que ocasionaram o declínio em seu crescimento. Enquanto
o IDH do estado cresceu 14% entre os anos de 1970 e 1980, cresceu 8% na década
de 1990 e 4% em 2000, conforme Tabela 7.
Tabela 7 - Série histórica de IDH no Estado de São Paulo IDH – SÃO PAULO 1970 1980 1991 2000
EDUCAÇÃO 0,62 0,67 0,73 0,90 LONGEVIDADE 0,48 0,55 0,67 0,77
RENDA 0,83 0,96 0,96 0,79 GERAL 0,64 0,73 0,79 0,82
Fonte: Dados do Instituto IPEA O indicador de educação apresentou crescimento contínuo, obtendo seu
melhor resultado no ano de 2000, com um crescimento de aproximadamente 23%
em relação a década de 1990 e 45% referente à década de 1970.
O indicador de longevidade vem apresentando crescimento estável,
acumulando entre os anos de 1970 e 2000 um crescimento de 60%.
O indicador de renda no estado, o qual apresentava o melhor índice na
composição do IDH, em 2000 apresentou decréscimo de 25% em relação a década
69
de 1990. Este decréscimo analisado entre 2000 e 1970, representa
aproximadamente 8,6%.
As Figuras 5 , 6 e 7, apresentam o comportamento das respectivas variáveis
em cada município do estado.
Figura 5 – Mapa representativo do indicador de escolaridade no Índice de Desenvolvimento Econômico – IDH - 2000
NN
0 150 KM
70
Figura 6 – Mapa representativo do indicador de Longevidade no Índice de Desenvolvimento Econômico – IDH - 2000
N
0 150 KM
71
Figura 7 – Mapa representativo do indicador de renda - percapita no Índice de Desenvolvimento Econômico – IDH – 2000
4.1.3 A Região Administrativa de São José dos Campos
A Região Administrativa (RA) de São José dos Campos é uma das dezesseis
RAs do estado de São Paulo, também conhecida como mesorregião do Vale do
Paraíba Paulista, é formada por 39 municípios e dividida em microrregiões.
N
0 150 KM
72
A área da região é de 16.179,847Km2, com população de 2.243.787
habitantes. Seu PIB foi de R$ 31.013.616.957,00 (IBGE, 2006) e PIB per capita de
R$ 13.821,99.
Figura 8 – Mapa da Região Administrativa de São José dos Campos Fonte: Fundação Seade
A Tabela 8, apresenta a série histórica do IDH da Região Administrativa de
São José dos Campos.
N
73
Tabela 8 - Série histórica de IDH na Região Administrativa de São José dos Campos – SP INDICADORES 1970 1980 1991 2000
EDUCAÇÃO 0,577 0,669 0,734 0,903 LONGEVIDADE 0,444 0,569 0,684 0,786
RENDA 0,563 0,925 0,929 0,763 GERAL 0,528 0,721 0,782 0,817
Dentre os objetivos da regionalização do estado de São Paulo, destaca-se o
de impulsionar o desenvolvimento, afirma Carmo (2003). Conforme se observa na
Tabela 12, a região desenvolveu-se 65% entre os anos de 1970 e 2000, porém entre
as décadas de 1970 e 1980, o crescimento deste índice foi de 36,5%, caindo para
8% entre 1980 e 1991 e 4% entre 1991 e 2000.
4.1.4 As Microrregiões do Cone Leste Paulista
A partir do final da década de 1960 o estado de São Paulo sofreu diversas
intervenções governamentais em sua divisão territorial. O objetivo era criar uma
dinâmica regional facilitadora do desenvolvimento.
Observa-se a tentativa dos diversos governos em criar um espaço
intermediário entre municípios e Estado que facilitasse o planejamento de ações
voltadas ao desenvolvimento.
Em 1970, o Decreto estadual 52.576 do Governo Abreu Sodré estabelecia
uma divisão do território de São Paulo em 11 regiões administrativas e 47 sub –
74
regiões. O critério foi o de simples divisão geográfica para fins de planejamento
entre regiões limítrofes, observando urbanização e industrialização.
O CODIVAP (1971) apresentou uma divisão da região do Vale do Paraíba em
blocos homogêneos, resultado da análise comparativa sobre os fatores sócio-
econômicos e as tendências do desenvolvimento.
Segundo suas homogeneidades, os municípios foram agrupados em quatro
sub-regiões da seguinte forma:
1ª. Sub-região - Caçapava, Jacareí, São José dos Campos e Taubaté.
2ª. Sub-região - Aparecida do Norte; Cachoeira Paulista; Campos do Jordão;
Cruzeiro; Guaratinguetá; Lorena; Pindamonhangaba; Piquete; Roseira;
Tremembé.
3ª. Sub-região - Areias; Bananal; Cunha; Igaratá; Jambeiro; Lagoinha;
Lavrinhas; Monteiro Lobato; Natividade da Serra; Paraibuna; Paraisópolis;
Queluz; Redenção da Serra; Santa Branca; Santo Antonio do Pinhal; São Bento
do Sapucaí; São José do Barreiro; São Luiz do Paraitinga e Silveiras.
4ª. Sub-região - Arujá; Guararema e Santa Izabel.
Outras alterações ainda foram implementadas como no Governo Paulo
Egídio, 1975 a 1979, no qual foi estabelecida a Política de Desenvolvimento Urbano
e Regional – PDUR.
No Governo Montoro, por meio do Decreto 22.970/1984, foram criadas 42
regiões de governo, das quais cinco estão no Cone Leste Paulista: São José dos
Campos, Taubaté, Caraguatatuba, Guaratinguetá e Cruzeiro. Esta divisão define
sub-regiões que “facilitariam a regionalização da ação governamental” (CARMO,
2003).
75
Outra forma de organização regional adotada pelo estado foi a disposta no
Art. 5º. do Decreto 760/1994, a qual passa a contemplar as microrregiões. As
microrregiões são compostas por critérios que apresentem, cumulativamente,
características de integração funcional de natureza físico territorial, econômico –
social e administrativa.
Segundo a Constituição Federal (1988), Microrregião é um agrupamento de
municípios limítrofes com finalidade de integrar a organização, o planejamento e a
execução de funções públicas de interesse comum, definidas por lei complementar
estadual.
Segundo Carmo (2003) A escala microrreginal contemplada pela Lei Estadual
Complementar 760 de agosto de 1994 é classificada como agrupamento de
municípios limítrofes a exigir planejamento integrado para seu desenvolvimento e
integração regional.
Os municípios do Cone Leste Paulista, segundo IBGE, formam seis
microrregiões: Bananal, Campos do Jordão, Caragutatuba, Guaratinguetá,
Paraibuna/ Paraitinga e São José dos Campos, conforme Figura 9.
76
Figura 9 – Divisão da Região Administrativa de São José dos Campos em Microrregiões.
A Tabela 9 apresenta a variação histórica do IDH nas microrregiões do Vale
do Paraíba Paulista, considerando cada variável que o integra.
Tabela 9 - Série histórica de IDH na Região Administrativa de São José dos Campos – SP
MICRORREGIÕES INDICADORES 1970 1980 1991 2000
EDUCAÇÃO 0,604 0,691 0,752 0,922 LONGEVIDADE 0,473 0,577 0,702 0,801 RENDA 0,656 0,959 0,955 0,781
SÃO JOSÉ DOS CAMPOS
GERAL 0,578 0,742 0,803 0,835
EDUCAÇÃO 0,510 0,607 0,669 0,847 LONGEVIDADE 0,447 0,582 0,667 0,833 RENDA 0,382 0,843 0,895 0,744
CAMPOS DO JORDÃO
GERAL 0,447 0,678 0,744 0,808
EDUCAÇÃO 0,450 0,524 0,610 0,759 LONGEVIDADE 0,443 0,565 0,655 0,616 RENDA 0,275 0,719 0,573 0,612
BANANAL
GERAL 0,389 0,602 0,613 0,662
EDUCAÇÃO 0,530 0,617 0,687 0,873 CARAGUATATUBA LONGEVIDADE 0,449 0,546 0,645 0,775
LEGENDA DE MICRORREGIÕES
CAMPOS DO JORDÃO
GUARATINGUETÁ
BANANAL
SÃO JOSÉ DOS CAMPOS
PARAIBUNA
CARAGUATATUBA
N
0 50 KM
77
RENDA 0,509 0,951 0,950 0,741 GERAL 0,496 0,705 0,761 0,797
EDUCAÇÃO 0,615 0,681 0,743 0,908 LONGEVIDADE 0,449 0,543 0,668 0,770 RENDA 0,527 0,941 0,931 0,735
GUARATINGUETÁ
GERAL 0,530 0,722 0,781 0,804
EDUCAÇÃO 0,411 0,520 0,628 0,733 LONGEVIDADE 0,250 0,629 0,587 0,653 RENDA 0,370 0,564 0,616 0,749
PARAIBUNA / S L PARAITINGA
GERAL 0,344 0,571 0,610 0,712
Considerando a Tabela 9, verifica-se que a microrregião de São José dos
Campos obtém os melhores resultados no IDH em 1970, superior à média da região
e à média nacional, no entanto inferior à média do estado de São Paulo, Esta
microrregião já apresenta características de espaço polarizado. O resultado desta
microrregião é potencializado pelos indicadores de renda e educação, porém o seu
indicador de longevidade apresenta o pior resultado da região.
O segundo melhor resultado é encontrado na microrregião de Caraguatatuba
e o menor índice é encontrado na microrregião de Paraibuna. A diferença entre os
resultados da microrregião de Paraibuna e a de São José dos Campos é superior a
35%, o que representa grande desigualdade, considerando pertencerem ambas a
mesma região administrativa.
A Figura 10 representa a variação do IDH em cada microrregião da RA de
São José dos Campos no ano de 1970.
78
Figura 10 - Divisão da RA São José dos Campos em Microrregiões por faixa de IDH em 1970
A Figura 11 demonstra que a partir da década de 1980, a RA de São José
dos Campos possui todas as microrregiões com IDH de médio desenvolvimento, no
entanto, a diferença entre o melhor resultado, apresentado na microrregião de São
José dos Campos, é 26,7% superior ao menor resultado, o qual foi encontrado na
microrregião de Paraibuna.
Nesta década, o melhor resultado na variável renda foi encontrado na
microrregião de São José dos Campos, o melhor resultado na variável educação foi
encontrado na microrregião de Guaratinguetá e o melhor resultado na variável
longevidade foi encontrado na microrregião de Campos do Jordão.
IDH maior que 0,5
IDH entre 0,4 e 0,5
IDH entre 0,3 e 0,4
Legenda de IDH
N
0 50 KM
79
Figura 11- Divisão da RA São José dos Campos em Microrregiões por faixa de IDH em 1980
As Figuras 12 e 13 demonstram o comportamento do IDH na RA de São José
dos Campos entre os anos de 1991 e 2000.
Conforme apresentado pelas Figuras 12 e 13, e ainda considerando as
Figuras 10 e 11, verifica-se que a microrregião de São José dos Campos se
manteve em primeiro lugar no ranking regional de IDH, seguida pela microrregião de
Caraguatatuba. Ainda observa-se que entre os anos de 1991 e 2000, a microrregião
de Paraibuna obteve um significativo desenvolvimento, enquanto a microrregião de
Bananal assumiu a pior posição no ranking regional.
Contudo, os resultados traduzem que a superioridade entre o índice da
microrregião de São José dos Campos, comparado à média regional, caiu de 14%
para 5% e que a superioridade da média regional face ao menor resultado das
IDH maior que 0,7
IDH entre o,61 e 0,7
IDH entre 0,5 e 0,6
Legenda de IDH
N
50 KM 0
80
microrregiões caiu de 15,5% para 2,7%, o que demonstra o aumento de equilíbrio e
diminuição das desigualdades no desenvolvimento.
Figura 12 - Divisão da RA São José dos Campos em Microrregiões por faixa de IDH em 1991
IDH entre 0,75 e 0,8
IDH entre 0,7 e 0,74
IDH menor que 0,7
Legenda de IDH
IDH maior que 0,8
IDH entre 0,75 e 0,8
IDH menor que 0,75
Legenda de IDH
N
0
N
0 50
50
81
Figura 13 - Divisão da RA São José dos Campos em Microrregiões por faixa de IDH em 2000
4.1.5 A Composição das Microrregiões do Cone Leste Paulista
A microrregião de São José dos Campos possui uma população estimada em
1.386.456 habitantes (IPEA, 2007). Com uma área total de 4.046,423 km², está
dividida em oito municípios. Caçapava , Igaratá, Jacareí, Pindamonhangaba, Santa
Branca, São José dos Campos, Taubaté, Tremembé. .
A Tabela10 apresenta os municípios que compõem a Microrregião de São
José dos Campos e o comportamento histórico de seu desenvolvimento medido pelo
IDH.
Tabela 10 - Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de São José dos Campos MUNICÍPIOS INDICADORES 1970 1980 1991 2000
EDUCAÇÃO 0,591 0,665 0,736 0,915 LONGEVIDADE 0,467 0,589 0,701 0,831
RENDA 0,601 0,957 0,953 0,757 Caçapava
GERAL 0,553 0,737 0,796 0,834
EDUCAÇÃO 0,404 0,545 0,586 0,837
LONGEVIDADE 0,394 0,565 0,705 0,774 RENDA 0,242 0,952 0,784 0,682
Igaratá
GERAL 0,347 0,687 0,691 0,764
EDUCAÇÃO 0,593 0,673 0,724 0,913 LONGEVIDADE 0,475 0,542 0,668 0,763 RENDA 0,673 0,958 0,955 0,752
Jacareí
GERAL 0,58 0,724 0,782 0,809
EDUCAÇÃO 0,564 0,67 0,739 0,916 LONGEVIDADE 0,493 0,6 0,663 0,787
Pindamonhangaba
RENDA 0,485 0,954 0,948 0,742
82
GERAL 0,514 0,741 0,783 0,815
EDUCAÇÃO 0,498 0,592 0,667 0,884
LONGEVIDADE 0,435 0,55 0,662 0,799 RENDA 0,382 0,942 0,952 0,705
Santa Branca
GERAL 0,438 0,694 0,76 0,796
EDUCAÇÃO 0,613 0,711 0,769 0,933 LONGEVIDADE 0,459 0,581 0,715 0,815 RENDA 0,775 0,962 0,96 0,8
São José dos Campos
GERAL 0,616 0,751 0,815 0,849
EDUCAÇÃO 0,64 0,7 0,761 0,918 LONGEVIDADE 0,499 0,581 0,728 0,796 RENDA 0,635 0,958 0,956 0,797
Taubaté
GERAL 0,591 0,746 0,815 0,837
EDUCAÇÃO 0,533 0,659 0,731 0,912
LONGEVIDADE 0,369 0,575 0,679 0,825
RENDA 0,396 0,951 0,953 0,766 Tremembé
GERAL 0,433 0,728 0,788 0,834
A microrregião de Caraguatatuba possui população estimada de 281.532
habitantes (IPEA, 2007). Com uma área total de 1.947,702 km², está dividida em
quatro municípios: Caraguatatuba, Ilhabela, São Sebastião e Ubatuba.
A Tabela 11 apresenta os municípios que compõem a Microrregião
Caraguatatuba e o comportamento histórico de seu desenvolvimento medido pelo
IDH.
Tabela 11 - Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de Caraguatatuba
MUNICÍPIOS INDICADORES 1970 1980 1991 2000
EDUCAÇÃO 0,527 0,613 0,691 0,883 LONGEVIDADE 0,391 0,524 0,642 0,783 RENDA 0,525 0,952 0,95 0,739
Caraguatatuba
GERAL 0,481 0,696 0,761 0,802
EDUCAÇÃO 0,543 0,571 0,658 0,842
LONGEVIDADE 0,536 0,554 0,613 0,761
Ilhabela
RENDA 0,544 0,948 0,947 0,74
83
GERAL 0,541 0,691 0,739 0,781
EDUCAÇÃO 0,567 0,639 0,68 0,877
LONGEVIDADE 0,463 0,526 0,639 0,761 RENDA 0,646 0,956 0,953 0,755
São Sebastião
GERAL 0,559 0,707 0,757 0,798
EDUCAÇÃO 0,499 0,621 0,695 0,869
LONGEVIDADE 0,463 0,584 0,663 0,783
RENDA 0,373 0,947 0,95 0,733 Ubatuba
GERAL 0,445 0,717 0,769 0,795
A microrregião de Guaratinguetá possui uma população estimada em 403.678
habitantes (IPEA, 2007) . Possui uma área total de 2.699,051 km² e está dividida em
onze municípios: Aparecida, Cachoeira Paulista, Canas, Cruzeiro, Guaratinguetá,
Lavrinhas, Lorena, Piquete, Potim, Queluz e Roseira
A Tabela 12 apresenta os municípios que compõem a Microrregião de
Guaratingueta e o comportamento histórico de seu desenvolvimento medido pelo
IDH.
Tabela 12 - Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de Guaratinguetá
MUNICÍPIOS INDICADORES 1970 1980 1991 2000
EDUCAÇÃO 0,599 0,684 0,742 0,893 LONGEVIDADE 0,428 0,514 0,681 0,784 RENDA 0,456 0,95 0,953 0,735
Aparecida
GERAL 0,494 0,716 0,792 0,804
EDUCAÇÃO 0,591 0,655 0,728 0,886 LONGEVIDADE 0,472 0,563 0,687 0,784
RENDA 0,443 0,948 0,92 0,711 Cachoeira Paulista
GERAL 0,502 0,722 0,779 0,794
EDUCAÇÃO - - - 0,857
LONGEVIDADE - - - 0,761 RENDA - - - 0,64
Canas
GERAL - - 0,753
Cruzeiro EDUCAÇÃO 0,614 0,693 0,75 0,914
84
LONGEVIDADE 0,458 0,557 0,643 0,78 RENDA 0,518 0,948 0,921 0,733
GERAL 0,53 0,732 0,771 0,809
EDUCAÇÃO 0,641 0,695 0,748 0,92 LONGEVIDADE 0,447 0,538 0,667 0,761
RENDA 0,603 0,954 0,962 0,773 Guaratinguetá
GERAL 0,563 0,729 0,792 0,818
EDUCAÇÃO 0,529 0,565 0,641 0,872
LONGEVIDADE 0,415 0,543 0,621 0,784 RENDA 0,286 0,574 0,825 0,648
Lavrinhas
GERAL 0,41 0,56 0,696 0,768
EDUCAÇÃO 0,612 0,683 0,752 0,921 LONGEVIDADE 0,436 0,533 0,677 0,761 RENDA 0,565 0,954 0,951 0,74
Lorena
GERAL 0,538 0,723 0,794 0,807
EDUCAÇÃO 0,625 0,68 0,741 0,901 LONGEVIDADE 0,468 0,578 0,691 0,784 RENDA 0,444 0,941 0,944 0,717
Piquete
GERAL 0,512 0,733 0,792 0,801
EDUCAÇÃO - - - 0,87 LONGEVIDADE - - - 0,761
RENDA - - - 0,642 Potim
GERAL - - - 0,758
EDUCAÇÃO 0,549 0,56 0,681 0,862
LONGEVIDADE 0,505 0,592 0,667 0,761 RENDA 0,386 0,853 0,6 0,675
Queluz
GERAL 0,48 0,669 0,649 0,766 Tabela 12 Continuação - Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de Guaratinguetá
MUNICÍPIOS INDICADORES 1970 1980 1991 2000
EDUCAÇÃO 0,509 0,613 0,692 0,877
LONGEVIDADE 0,451 0,505 0,692 0,784
RENDA 0,318 0,818 0,676 0,669 Roseira
GERAL 0,426 0,645 0,687 0,777
A microrregião de Campos do Jordão possui população estimada de 71.930
habitantes (IPEA, 2007). Com área total de 1.007,338 km², está dividida em em
85
quatro municípios: Campos do Jordão, Monteiro Lobato, Santo Antônio do Pinhal e
São Bento do Sapucaí.
A Tabela 13 apresenta os municípios que compõem a Microrregião de
Campos do Jordão e o comportamento histórico de seu desenvolvimento medido
pelo IDH.
Tabela 13 - Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de Campos do Jordão
MUNICÍPIOS INDICADORES 1970 1980 1991 2000
EDUCAÇÃO 0,557 0,637 0,69 0,851
LONGEVIDADE 0,46 0,593 0,637 0,846
RENDA 0,499 0,949 0,952 0,763 Campos do Jordão
GERAL 0,505 0,726 0,76 0,82
EDUCAÇÃO 0,438 0,515 0,549 0,82
LONGEVIDADE 0,377 0,601 0,749 0,79
RENDA 0,3 0,942 0,739 0,715 Monteiro Lobato
GERAL 0,371 0,686 0,679 0,775
EDUCAÇÃO 0,444 0,553 0,652 0,839
LONGEVIDADE 0,481 0,533 0,695 0,835
RENDA 0,309 0,593 0,694 0,714 Santo Antonio do Pinhal
GERAL 0,411 0,56 0,68 0,796
EDUCAÇÃO 0,481 0,582 0,634 0,847
LONGEVIDADE 0,425 0,576 0,747 0,79
RENDA 0,219 0,66 0,839 0,69 São Bento do Sapucai
GERAL 0,375 0,606 0,74 0,776
A microrregião de Bananal possui população estimada em 26.895 habitantes
(IPEA, 2007). Com área de 2.063,920 km², está dividida em cinco municípios:
Arapeí, Areias, Bananal, São José do Barreiro e Silveiras.
A Tabela 14 apresenta os municípios que compõem a Microrregião de
Bananal e o comportamento histórico de seu desenvolvimento medido pelo IDH.
Tabela 14 - Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de Bananal
MUNICÍPIOS INDICADORES 1970 1980 1991 2000 Arapeí EDUCAÇÃO - - - 0,845
86
LONGEVIDADE - - - 0,676 RENDA - - - 0,628
GERAL - - - 0,716
EDUCAÇÃO 0,44 0,486 0,582 0,84 LONGEVIDADE 0,497 0,613 0,642 0,676
RENDA 0,239 0,479 0,524 0,652 Areias
GERAL 0,392 0,526 0,583 0,723
EDUCAÇÃO 0,475 0,545 0,645 0,87
LONGEVIDADE 0,428 0,543 0,669 0,702 RENDA 0,324 0,748 0,58 0,703
Bananal
GERAL 0,409 0,612 0,631 0,758
EDUCAÇÃO 0,459 0,509 0,553 0,827 LONGEVIDADE 0,464 0,57 0,642 0,676 RENDA 0,248 0,718 0,658 0,677
São José do Barreiro
GERAL 0,39 0,599 0,618 0,727
EDUCAÇÃO 0,39 0,514 0,593 0,82
LONGEVIDADE 0,416 0,574 0,642 0,676
RENDA 0,213 0,865 0,523 0,668 Silveiras
GERAL 0,34 0,651 0,586 0,721
A microrregião de Paraibuna/Paraitinga possui população estimada em
73.296 habitantes (IPEA, 2007) Com uma área de 4.415,513 km², está dividida em
sete municípios: Cunha, Jambeiro, Lagoinha, Natividade da Serra, Paraibuna,
Redenção da Serra e São Luiz do Paraitinga.
A Tabela 15 apresenta os municípios que compõem a Microrregião de
Paraibuna/ Paraitinga e o comportamento histórico de seu desenvolvimento medido
pelo IDH.
Tabela 15 - Série histórica do IDH entre os municípios que compõem a microrregião de Paraibuna/Paraitinga
MUNICÍPIOS INDICADORES 1970 1980 1991 2000
EDUCAÇÃO 0,42 0,516 0,607 0,81 LONGEVIDADE 0,407 0,517 0,642 0,778
RENDA 0,194 0,566 0,53 0,611 Cunha
GERAL 0,34 0,533 0,593 0,733
87
EDUCAÇÃO 0,443 0,573 0,627 0,844 LONGEVIDADE 0,456 0,628 0,737 0,775 RENDA 0,375 0,949 0,679 0,717
Jambeiro
GERAL 0,425 0,717 0,681 0,779
EDUCAÇÃO 0,431 0,497 0,578 0,831 LONGEVIDADE 0,405 0,558 0,707 0,778
RENDA 0,197 0,427 0,467 0,646 Lagoinha
GERAL 0,344 0,494 0,584 0,752
EDUCAÇÃO 0,311 0,419 0,489 0,778
LONGEVIDADE 0,432 0,592 0,705 0,786 RENDA 0,183 0,494 0,441 0,636
Natividade da Serra
GERAL 0,309 0,502 0,545 0,733
EDUCAÇÃO 0,435 0,516 0,6 0,846 LONGEVIDADE 0,526 0,552 0,642 0,775 RENDA 0,366 0,777 0,767 0,692
Paraibuna
GERAL 0,442 0,615 0,669 0,771
EDUCAÇÃO 0,411 0,503 0,598 0,802
LONGEVIDADE 0,484 0,555 0,741 0,778 RENDA 0,236 0,607 0,571 0,629
Redenção da Serra
GERAL 0,377 0,555 0,637 0,736
EDUCAÇÃO 0,454 0,533 0,583 0,803
LONGEVIDADE 0,436 0,595 0,705 0,778
RENDA 0,276 0,651 0,577 0,68 São Luiz do Paraitinga
GERAL 0,388 0,593 0,622 0,754 4.2 AVALIAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS SOBRE OS MUNICÍPIOS DA REGIÃO
Brandão et al. (2004) discutem que o grau de cooperação entre os agentes
regionais alcançará sustentabilidade quando existir alguma forma de cooperação
entre eles e dependerá da sutileza do Estado e não por meio de intervenções
verticais impositivas. Neste sentido, ainda reforçam a necessidade de mudança de
88
postura por parte do Estado atuando no sentido de despertar o interesse dos atores
pela ação cooperativa despertando o sentimento de regionalismo.
Um estudo coordenado pelo SEBRAE trouxe a opinião de empresários,
políticos e técnicos que apontam o setor público, nas instâncias federal e estadual,
como inoperantes no conjunto da região, cabendo aos municípios arcar com as
responsabilidades inerentes ao seu próprio desenvolvimento.
Ainda que a região seja considerada dinâmica economicamente, o esforço
para buscar soluções para os problemas sócio-econômicos, em escala local, foram
insuficientes em dirimir as desigualdades existentes no Cone Leste, pois a
capacidade dos municípios de implementarem políticas públicas locais que
fomentem efeitos propulsores de desenvolvimento não alcançou as cidades
periféricas dessa região.
Curiosamente, em seu jubileu de prata, o CODIVAP desenvolve e propaga
um histórico que salienta a diversificação da produção do Vale do Paraíba:
[...] vai do avião ao automóvel, passando pela telefonia,
televisores, máquinas pesadas, química, têxtil, alimentação, siderurgia,etc. O potencial para o contínuo desenvolvimento da região pode ser demonstrado pela presença significativa de infra-estrutura existente, o que, por si só, justifica a procura de empreendedores pelo Vale do Paraíba, que conta com mão de obra especializada nas áreas de informática, engenharia, medicina, comunicação, pesquisa, ensino e produção industrial. (CODIVAP, 1995)
Contraditoriamente, os entrevistados no estudo do SEBRAE apontam que dos
38 municípios1, 12 têm vocação industrial, 8 possuem vocação comercial, 26
apresentam vocação agropecuária e 30 possuem vocação turística. O estudo
também ressalta que 64% dos municípios do Vale possuem deficiência no sistema
viário e 51% em infra-estrutura, conforme Quadro 2.
89
1- Em 1994, Canas não havia sido emancipado.
MUNICÍPIOS ATIVIDADES
ECONÔMICAS PREDOMINANTES
VOCAÇÕES ENTRAVES AO DESENVOL- VIMENTO
Aparecida Turismo religioso (comércio forte,
ambulantes)
Turismo religioso e parque de lazer Qualidade dos serviços
Arapeí Agropecuária Agropecuária, turismo e haras Sistema viário
Areias Agropecuária Agropecuária , turismo Sistema viário
Bananal Agropecuária, Turismo e Artesanato
Agropecuária, turismo e artesanato Sistema viário
Caçapava Indústria e Agropecuária leiteira
Agropecuária leiteira, indústria, turismo
Sistema viário vicinal e investimentos de modernização
da agropecuária
90
Cachoeira Paulista Agropecuária Agropecuária, turismo e pequenas indústrias (em função do INPE)
Sistema viário vicinal e investimentos de modernização
da agropecuária
Campos do Jordão Turismo e Indústria de malharia
Turismo, indústrias de malhas, comércio e
hotelaria
Falta integração na microrregião para projetos
turísticos
Canas -
Caraguatatuba Turismo, Pesca e Comércio
Turismo, pesca e comércio
Qualidade de serviço, infra-estrutura e sistema viário
vicinal
Cruzeiro Indústria e Comércio Indústria, comércio e agropecuária leiteira
Sistema viário vicinal
Cunha Agropecuária Agropecuária,
Turismo e Cerâmica Infra-estrutura básica
Guaratinguetá Agropecuária leiteira e Indústria
Agropecuária Leiteira e Indústria
Falta investimento para modernização da agropecuária
Igaratá Agropecuária leiteira Turismo, Agropecuária e lazer
Sistema viário vicinal e falta de investimento para modernizar a
agropecuária
Ilhabela Turismo e Pesca Turismo, pesca e artesanato
Qualidade de serviços e infra-estrutura
Jacareí Indústria Indústria, Comércio e agropecuária Infra-estrutura básica
Jambeiro Agropecuária Agropecuária e turismo ecológico
Sistema viário vicinal e falta de investimento para modernizar a
agropecuária
Lagoinha Agropecuária leiteira e corte
Agropecuária leiteira e corte
Sistema viário vicinal e falta de investimento para modernizar a
agropecuária
Lavrinhas Agropecuária Agropecuária e turismo como
alternativa
Escassez de recursos humanos qualificados para turismo
Lorena Pecuária e agricultura Pecuária leiteira,
agricultura e indústrias
Infra-estrutura, sistema viário e investimentos para modernizar
a agricultura
Monteiro Lobato Agropecuária Agropecuária e turismo
Estagnação econômica e infra-estrutura
Continuação Quadro 2.
MUNICÍPIOS ATIVIDADES
ECONÔMICAS PREDOMINANTES
VOCAÇÕES ENTRAVES AO DESENVOL- VIMENTO
Natividade da Serra
Agropecuária e turismo
Agropecuária e turismo
Estagnação econômica e infra-estrutura
Paraibuna Turismo e agricultura Turismo religioso Infra-estrutura básica
Pindamonhangaba Agropecuária e indústria
Turismo, indústria e agropecuária
Sistema viário vicinal e sistema viário ferroviário
Piquete Agropecuária e indústria
Agropecuária, indústria e turismo
Infra-estrutura e recursos humanos
Potim Agropecuária Agropecuária Carência total
Queluz Agropecuária Agropecuária e
turismo
Infra-estrutura, sistema viário e investimentos para modernizar
a agricultura
91
Redenção da Serra
Agropecuária Agropecuária e turismo
Infra-estrutura, sistema viário e investimentos para modernizar
a agricultura
Roseira Agricultura e pequena indústria Agricultura e turismo
Infra-estrutura, sistema viário e investimentos para modernizar
a agricultura
Santa Branca Agropecuária e
indústria de fogos Agropecuária e
turismo de represa Sistema viário vicinal e principal
Santo Antônio do Pinhal Produção rural Turismo e agricultura Infra-estrutura, sistema viário
vicinal e recursos humanos
São Bento do Sapucaí Agropecuária leiteira Agropecuária leiteira
e turismo Infra-estrutura, sistema viário vicinal e recursos humanos
São José do Barreiro Agropecuária Agropecuária e
turismo Infra-estrutura, sistema viário vicinal e recursos humanos
São José dos Campos
Serviço, indústria e comércio
Serviços, indústria e comércio
Sistema viário vicinal, saturação da infra-estrutura
urbana
São Luís do Paraitinga Agropecuária
Agropecuária, exploração de
madeiras e turismo
Infra-estrutura, sistema viário vicinal e recursos humanos
São Sebastião Indústria portuária e
turismo
Turismo, esporte náutico, pesca,
indústria pecuária, comércio e serviço
Infra-estrutura, transportes, energia e sistema viário vicinal
Silveiras Agropecuária Agropecuária e artesanato
Infra-estrutura, sistema viário vicinal e recursos humanos
Taubaté Indústria e Comércio Indústria, comércio,
turismo e agropecuária
Sistema viário
Tremembé Agropecuária e turismo religioso
Agropecuária e turismo
Infra-estrutura, sistema viário vicinal e recursos humanos
Ubatuba Construção civil, pesca e artesanato
Turismo, pesca e artesanato
Qualidade dos serviços, infra-estrutura, sistema viário vicinal
Quadro 2 – Os Municípios na visão dos atores sociais Fonte: INTELECTA, Consultoria Econômica. Novos Rumos para o Vale do Paraíba e Litoral Norte do Estado de São Paulo: a visão dos empresários, políticos e técnicos. São Paulo, 1994. 4.3 O CODIVAP E AS DESIGUALDADES DO DESENVOLVIMENTO DO CONE LESTE PAULISTA
Os reflexos das desigualdades no desenvolvimento da região, conforme
amostra do quadro 3, vêm acumulando prejuízos tangíveis e intangíveis aos
municípios do Vale, Litoral Norte e Serra da Mantiqueira (no chamado Cone Leste
Paulista), enquanto São José dos Campos acumula 35% do total de arrecadação
dos recursos públicos destinados à região, Canas recebe 0,10%. Enquanto o
92
cidadão de Taubaté tem, em média, uma renda percapita de 3, 1 salários mínimos, o
de Arapeí tem em média 1,1 salário como renda.
Na área demográfica encontramos reflexos destas desigualdades, por
exemplo, no período de 1985 a 2005 a população de São Sebastião cresceu 199%
ao passo que no mesmo período a população de Redenção da Serra cresceu 2%.
Em São José dos Campos a mortalidade infantil no ano de 2004 representava
11,15 para cada 1.000 nascidos vivos e em São José do Barreiro foi de 29,85 no
mesmo ano.
Na área de Educação, enquanto o menor índice de analfabetismo entre
maiores de 15 anos é de 4,58 em São José dos Campos, São José do Barreiro
possui um índice de 16,10.
HABITANTES FINANÇAS
MUNICÍPIOS Nº HOJE
CRESC. 85 a 05
%
RENDA PERCAP
%/salário min
Arrecadação / Percapita
R$
Arrecadação / Arrec.
Região %
Folha de pg Município /
arrecadação %
SÃO JOSE DOS CAMPOS
592.932 70 311 988,00 35,00 41
JACAREÍ 206.014
52
234 916,00 10,00 44,5
TAUBATÉ 264.031
42
305 1030,00 8,80 51,3
SÃO SEBASTIÃO 73.296
199 238 2046,00 7,30 42,2
PINDAMONHANGABA
139.800
69 220 603,00 4,70 37,6
93
UBATUBA 77.942
124
209 933,00 4,50 48,9
JAMBEIRO 4.423
45
190 963,00 0,24 63,4
REDENÇÃO 4.089
2
112 870,00 0,23 36,5
LAGOINHA 5.050
11 124 667,00 0,23 31,1
SÃO JOSÉ DO BARREIRO
4.295
7 149 974,00 0,19 52,14
ARAPEÍ
2.778 111 1122,00 0,16 47
CANAS 4.074
120 785,00 0,10 50
VPP É COMPOSTO POR 39 MUNICÍPIOS
TOTAL DA POPULAÇÃO
HOJE NA REGIÃO DO VPP
2.200.000 aprox.
Base de Calculo Salário Mínimo R$ 151,00 (ano base - 2000)
Quadro 3: Dados sócio-econômicos de municípios do Vale do Paraíba Paulista
4.4 ASPECTOS DA REGIONALIZAÇÃO DO ESTADO
A Constituição Federal Brasileira de 1988 traz expressamente redigido o
princípio de autonomia;
Art. 18, capítulo I – Organização Político-Administrativa: A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (BRASIL, 2007)
94
O federalismo prevê principalmente a descentralização do poder. Assim, é
delegado autonomia aos Estados, os quais se organizam e regem-se por leis
próprias, observando os princípios da Constituição Brasileira.
Similarmente, os municípios têm afirmado suas atribuições e assumem a
autonomia política, administrativa e financeira, passando a representar a menor
unidade federativa. Neste contexto, o Município é o primeiro degrau de nossa
organização político-administrativa, assim, a ele cabe ser também o primeiro agente
comunitário da democracia e do desenvolvimento econômico e social.
Conforme previsto na Constituição Federal de 1988, é facultado a todos os
estados brasileiros criar regiões para fins administrativos.
Atualmente o Estado de São Paulo possui 12 regiões Administrativas e 3
regiões metropolitanas (tratadas no PNDR como Mesorregiões). “[...] a organização
regional no Estado de São Paulo foi incorporada como ação estratégica do governo
de modo a adequar a Administração Pública à dinâmica de desenvolvimento urbano
e regional.” (PUCHALA, 1988)
Desta forma a regionalização torna-se um instrumento de fundamental
importância nas relações entre o Estado e municípios. No entanto, deve-se conhecer
a região, as formas pelas quais os municípios interagem e o nível de participação
dos diversos atores sociais.
Conforme aborda Carmo (2003), já na década de 1960 o Centro de Pesquisas
e Estudos Urbanísticos – CPEU da Universidade de São Paulo – USP, desenvolvia
estudos visando a regionalização do estado de São Paulo e já apontava que, pela
ineficiência do Estado em relacionar-se com os 573 municípios, existentes na
época, era necessário criar uma escala intermediária , a qual configura-se nas atuais
Microrregiões do Estado.
95
Carmo (2003) ainda acrescenta que os critérios para criação dos níveis
regionais na década de 1960, baseavam-se em critérios de polarização, destacando
as cidades pólos do Estado. Esta forma justifica o modelo cultural que temos na
própria região do Vale do Paraíba que possui cidades pólos, geralmente sedes
microrregionais.
No entanto devemos considerar os conceitos de Clemente, A. e Higachi
(2000) que caracterizam o espaço polarizado atribuindo-lhe a capacidade centrípeta
representada pela atração das bases para o desenvolvimento, como é o caso dos
centros microrregionais e considerar ainda a capacidade centrífuga que é
representada pela repulsão dos fatores que não cooperam com o desenvolvimento.
Neste cenário surge o que Christaller (apud CLEMENTE, A. e HIGACHI,
2000.) classifica como teoria dos lugares centrais. Esta teoria apresenta as áreas
centrais e as áreas periféricas, observando que “as áreas centrais são as que
articulam as regiões e definem seu eixo de desenvolvimento[...]” (CEDEPLAR,
2004). Desta forma, sustenta-se a hipótese de que as áreas centrais acumulam
riquezas e criam uma relação de subordinação com as demais, aumentando assim
as desigualdades do desenvolvimento.
Tabela 16 - Série do IDH nas Microrregiões do Vale do Paraíba Paulista
Microrregiões do Vale do Paraíba
1970 1980 1991 2000
São José dos Campos
0,578 0,742 0,803 0,835
Campos do Jordão 0,447 0,678 0,744 0,808
Bananal
0,389 0,602 0,613 0,662
Caraguatatuba
0,496 0,705 0,761 0,797
Guaratinguetá 0,530 0,722 0,781 0,804
96
Paraibuna 0,375 0,573 0,619 0,751
MÉDIA DA MESORREGIÃO 0,528 0,721 0,782 0,817 Fonte: Dados do Instituto IPEA A Tabela 16 exemplifica os efeitos da polarização existente na região do Vale
do Paraíba, neste caso, identifica-se como pólo 1 a Microrregião de São José dos
Campos, destacando-se por possuir os melhores índices de desenvolvimento da
região desde 1970. Observa-se nessa tabela que algumas microrregiões tiveram um
crescimento no IDH mais rápido que outras, o que reflete os diferentes processos de
desenvolvimento que cada município ou sub-região passam, apesar da proximidade
geográfica entre eles.
Com base nos dados apresentados na Tabela 16 sobreposto ao mapa
apresentado na Figura 14, observa-se que os efeitos propulsores do
desenvolvimento foram de menor intensidade nas Microrregiões de Bananal e
Paraibuna, as quais classificam-se como microrregiões periféricas 2.
1 - Centralidades urbanas que articulam regiões e definem eixos de desenvolvimento através dos quais a produção e o consumo se organizam e circulam.
2- Microrregiões limítrofes ou localizadas ao entorno de Microrregião pólo, caracterizadas por sofrerem os efeitos centrífugos do desenvolvimento e pela subordinação à Microrregião pólo.
97
Figura 14 - Mapa das Microrregiões do Vale do Paraíba
4.5 O DESENVOLVIMENTO DO CONE LESTE PAULISTA
LEGENDA DE MICRORREGIÕES
CAMPOS DO JORDÃO
GUARATINGUETÁ
BANANAL
SÃO JOSÉ DOS CAMPOS
PARAIBUNA
CARAGUATATUBA N
0 150 km
98
Este tópico apresenta uma discussão sobre a dinâmica do desenvolvimento
na Região Administrativa de São José dos Campos, tendo como base aspectos
sócio-econômicos que influenciem o Índice de desenvolvimento humano.
4.5.1 Aspectos populacionais
A Região do Vale do Paraíba Paulista está situada entre as duas maiores
metrópoles do país – São Paulo e Rio de Janeiro, ocupa 6,5% do território e possui
5,4% da população do Estado (SEADE, 2002), tornando-a a quarta região do estado
em concentração populacional.
Observam-se na região as disparidades populacionais, segundo dados do
SEADE (2007), enquanto seu município sede – São José dos Campos concentra
aproximadamente 27% da população, a região possui 39% de seus municípios com
população inferior a 10.000 habitantes. Em 1970, segundo CODIVAP (1971)
aproximadamente 50% dos municípios possuíam menos que 20.000 habitantes.
A região apresenta os maiores índices de crescimento populacional do Estado
tendo seu ápice na década de 1970, quando cresceu 7% ao ano. Entre as décadas
de 1980/1990 e 1991/2000, o crescimento populacional foi de 2,77% e 2,15% ao ano
respectivamente, contudo, segundo CODIVAP (1971), o crescimento populacional
entre 1940 e 1970 foi de 109%, com uma taxa o que representa uma taxa
99
geométrica de 2,5%. Já entre as décadas de 1970 e 2000, conforme dados do IBGE
(2001) o crescimento populacional chegou a 139%.
A partir de 2002 há um deslocamento da faixa etária da população
apresentando a diminuição da população menor de 15 anos em 5,5% comparado a
1991. Observa-se também o aumento da população jovem e da população entre 25
e 59 anos. Neste mesmo período a a população de idosos acima de 60 anos é de
8,2% segundo (SEADE, 2007)
Figura 15: Distribuição da População, Segundo Faixas Etárias – RA de são José dos Campos Fonte: Fundação Seade. Elaboração: Unidade de Assessoria Econômica.
4.5.2 Aspectos econômicos
Segundo SEADE (2007), o Produto Interno Bruto-PIB da região, em 2004, foi
de 36,4 bilhões de reais, representando 6,7% do total do Estado e , conforme Figura
16, economicamente, o desenvolvimento da região está fortemente apoiado na
atividade industrial.
100
Figura 16 – Participação percentual dos Setores Econômico no Valor Adicionado - 2004 Fonte: Fundação SEADE. Elaboração: Unidade de Assessoria Econômica.
Na atividade industrial, destacam-se os ramos automotivo, aeroespacial, de
telecomunicações, químico e petrolífero e grande parte do parque industrial da
região encontra-se no município de São José dos Campos.
A industrialização da região apresentou um crescimento acelerado
principalmente a partir da década de 1970, isto se deve a descentralização
acompanhada do movimento centrífugo do município de São Paulo.
Segundo CODIVAP (1971), o valor da produção industrial da região aumentou
em 330% se entre as décadas de 1950 e 1970 e, apesar da desaceleração da
economia no país, a região apresentou aumento de produtividade como resultado de
profundas transformações da estrutura industrial da região. No período havia
predomínio de indústrias tradicionais, têxteis e de produtos alimentares, mas na
década de 1970, “inicia-se o desenvolvimento das indústrias metal-mecânica
(material de transporte, material elétrico e de comunicação), químicas, materiais
cirúrgicos, borracha, e outras que apresentam elevado nível tecnológico” (CODIVAP,
1971) .
101
Segundo dados do Instituto de Pesquisa da Atividade Econômica Paulista –
PAEP (2001), o parque industrial da região conta com aproximadamente 100 mil
pessoas ocupadas e ainda representa 11% do valor adicionado da indústria
estadual.
Em primeiro instante o crescimento do setor secundário causa efeitos que
induzem o crescimento do o setor terciário, destacando-se o comércio, o turismo, as
universidades, institutos de pesquisa e outros.
Discute-se, porém, até quando o setor terciário é induzido e quando ele torna-
se indutor do desenvolvimento, pois principalmente as universidades e o consumo
tornam-se fomentadores de investimentos. Ainda destaca-se a mão-de-obra
ocupada no setor de serviços é de aproximadamente 135.000 pessoas segundo
Pesquisa da Atividade Econômica Paulista - Paep (2001).
O turismo é uma atividade econômica pujante na região dado a sua
pluralidade e abrangência e consolidou-se não apenas nas áreas serranas e
litorâneas, mas em toda extensão do Vale do Paraíba.
4.5.3 Longevidade
Segundo estudo CODIVAP (1971), a esperança de vida ao nascer era de 30
anos entre as décadas de 1940 e 1970, passando para 60 anos entre as décadas de
1970 e 2000, o que sugere ter havido melhoria na qualidade de vida, porém,
segundo resultados apresentados no IPRS – Índice Paulista de Responsabilidade
102
Social (2006), o indicador de longevidade da região é o segundo pior do estado de
São Paulo.
Na região, observou-se que a taxa de mortalidade infantil (por mil nascidos
vivos) diminuiu de 87,5 em 1970, para 17,5 em 2000, conforme dados do CODIVAP
(1971) e IPRS (2004).
Estes dados denotam não apenas o avanço da medicina, mas que existiram
investimentos na área de saúde na região, como criação de novos hospitais,
unidades básicas de saúde, centros de referência materno-infantil, o próprio
Programa de Saúde da Família entre outras ações que possibilitaram a redução da
mortalidade.
Interpreta-se ainda o desenvolvimento de políticas públicas nas demais áreas
que cooperaram para os resultados alcançados em longevidade, como em
segurança pública, lazer educação, esportes, saneamento, habitação, entre outras.
4.5.4 Educação
Segundo estudo do CODIVAP (1971), em 1969, o nível de atendimento à
demanda do ensino primário na região era de 80%. No ensino médio a capacidade
de atendimento era de 30% a 45%, principalmente pela dificuldade de acesso dos
egressos do ensino primário das escolas rurais, já que as escolas situavam-se na
área urbana e 27% da população concentrava-se na área rural. Nesta mesma época
o ensino superior estava em expansão, mas grande parte das matrículas atendia a
demanda de outras regiões.
103
Várias observações foram feitas na década de 1970 para área de educação:
melhoria no sistema de gestão escolar, criação de banco de dados estatísticos,
análise demográfica e sócio-econômica da população, acessibilidade, conhecimento
do mercado de trabalho e planejamento estadual e federal para educação superior,
considerando-se a região.
Segundo dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA o
indicador de educação obteve o melhor desempenho de sua história entre as
décadas de 1991 e 2000 apresentando um crescimento de aproximadamente 63%
em relação à média de 1970.
Em 2000, 62,2% de jovens entre 15 e 19 anos concluíram o ensino
fundamental, a proporção de jovens entre 18 e 19 anos que concluíram o ensino
médio foi de 34,7%. Segundo SEADE (2007) a proporção das pessoas analfabetas
com mais de 15 anos foi reduzida em 62,8% comparado ao resultado de 1970, e no
mesmo período a média regional de anos de estudo aumentou de 2,20 para 5,69.
4.5.5 O IDH
Por meio da análise dos indicadores de desenvolvimento humano da região,
denota-se variação positiva entre as décadas de 1970 e 2000, no entanto, existem
fatores a serem observados para evitar-se distorções no entendimento da região.
O Quadro 4 apresenta dados comparativos entre o IDH da Região
Administrativa de São José dos Campos, o estado de São Paulo e o Brasil.
104
IDH
Comparações em % Região Administrativa x Estado de São Paulo e
Brasil
% de Crescimento do IDH
Décadas de Referências
RA - São José
dos Campos São Paulo Brasil Des.RA X
Des. SP Des. RA X Des. BR
RA - S J Campos São Paulo Brasil
1970 0,528 0,640 0,462 -17,5% 14,3%
1980 0,721 0,730 0,685 -1,2% 5,3% 27% 12% 33%
1991 0,782 0,790 0,742 -1,0% 5,4% 8% 8% 8%
2000 0,817 0,820 0,766 -0,4% 6,7% 4% 4% 3%
Quadro 4 - Comparativo entre os Índices de Desenvolvimento Humano da Região Administrativa de São José dos Campos, estado de São Paulo e do Brasil
Na década de 1970 a região apresentava um IDH 17,5% inferior ao IDH do
estado e 14,3% superior ao IDH nacional, estando a região, segundo padrões das
Organizações das Nações Unidas, próxima às características de baixo
desenvolvimento humano.
A partir da década de 1980 o IDH alcançado na região apresenta um
crescimento de 27% comparado à década anterior, aproximando-se ao IDH do
estado e elevando a região para condição de médio desenvolvimento humano.
Ainda observa-se que o crescimento do IDH nacional também foi superior ao do
estado.
A partir da década de 1991 a região mantém o crescimento do IDH, porém
em equilíbrio com a média de crescimento do estado e do país, e a partir da década
de 2000, passa à condição de região de alto desenvolvimento humano, segundo
classificação da ONU.
O deslocamento positivo do IDH dá-se principalmente por dois motivos: O
crescimento econômico da região e as políticas públicas municipais, regionais,
estaduais e federais que buscam a substituição do modelo de crescimento pelo
modelo de desenvolvimento sustentável.
105
Os reflexos do crescimento econômico da região são observados no indicador
de renda. Este indicador apresenta o poder de compra da população, com base no
PIB percapita ajustado ao custo de vida local.
O indicador de renda apresentou evolução de aproximadamente 96% entre as
décadas de 1970 e 1991 sendo o propulsor do IDH da região, porém entre as
décadas de 1991 e 2000, este indicador apresentou queda de 18%, conforme Figura
17.
Indicadores do IDH na Região o Vale do Paraíba entre 1970 e 2000
0,763
0,9290,925
0,563
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
1970 1980 1991 2000
RENDA LONGEVIDADE EDUCAÇÃO GERAL
Figura 17 - Gráfico dos indicadores do IDH na região do Vale do Paraíba entre 1970 e 2000.
O indicador de educação considera a mensuração da taxa de alfabetização
de adultos e a taxa combinada de matrículas do ensino fundamental ao ensino
superior. Este indicador apresentou crescimento de aproximadamente 77% entre as
décadas de 1991 e 2000.
106
O Indicador de longevidade considera diversos fatores relacionados à saúde,
dentre estes, a esperança de vida ao nascer. Este indicador apresentou crescimento
de aproximadamente 78% entre as décadas de 1970 e 2000.
Portanto, ainda que a desaceleração do crescimento econômico entre as
décadas de 1991 e 2000, reflita em decréscimo do indicador renda, o IDH da região
não apresentou regresso tendo em vista os resultados do indicador educação.
Outro ponto de reflexão sobre o IDH regional é as diferença encontrada entre
os indicadores das microrregiões, pois assim como o IDH do país representa o
resultado dos diversos estados e o IDH do estado apresenta o resultado das
diversas regiões administrativas. Em todos os casos, as diferenças podem
representar, de alguma forma, a desigualdade do desenvolvimento no conjunto,
sejam das Regiões Administrativas ou sejam dos Estados.
As Microrregiões do Vale do Paraíba devem ser consideradas nesta análise.
4.6 AS MICRORREGIÕES E AS DESIGUALDADES DO DESENVOLVIMENTO
NA REGIÃO
Uma forma de entender a região é compará-la a um sistema composto por
municípios que interagem, são interdependentes e que influenciam o
desenvolvimento regional, assim, o desenvolvimento regional torna-se resultado das
inter-relações de suas microrregiões e da relação entre seus municípios.
Os municípios da região do Cone Leste Paulista estruturam o
desenvolvimento por meio de formas diversas de relacionamento, as quais não se
107
configuram apenas em um território geográfico, mas em espaços planejados,
homogêneos ou polarizados.
Segundo Marzola (1991), o desenvolvimento propaga-se em uma região por
meio das cidades e de sua rede que caracteriza interdependência entre elas.
Dessa forma, a propagação do desenvolvimento na região não pode ser
explicada de forma única, há de se entender as diversidades de interdependência
microrregionais e municipais.
Ainda que Breitbach (1988 apud Carmo,2003) aponte que o conceito de
região não ultrapasse as abordagens geográficas, limitando-se ao sentido territorial
do espaço, Vitale (2000) afirma que a região pode ser um objeto de ação
governamental, desde que reconhecida por características que fundamentem o
sistema de interdependência e complementaridade que a delimite.
Carmo (2003), afirma que a escala macrolocal pode ser entendida como uma
expansão da escala local, através da integração dos municípios, formando um
minissistema urbano que também integra serviços públicos de interesses comuns.
O estado de São Paulo é dividido em quinze Regiões Administrativas ou
mesorregiões, dentre as quais, a Região Administrativa de São José dos Campos ou
Cone Leste Paulista. O Cone Leste Paulista é dividido em seis microrregiões.
Discute-se então como a interação e integração entre as microrregiões do
Cone Leste Paulista podem dirimir as desigualdades do desenvolvimento na região,
pois ainda que o desenvolvimento tenha sido progressivo, não demonstra
homogeneidade entre as microrregiões, conforme Figura 18.
108
Deslocamento do IDH na RA de São José dos Campos
0,3500,4000,4500,5000,5500,6000,6500,7000,7500,8000,8500,900
1970 1980 1991 2000
São José dos Campos Campos do Jordão
Bananal Caraguatatuba
Guaratinguetá Paraíbuna
MÉDIA DA MESORREGIÃO
Figura 18 - Gráfico do Índice de Desenvolvimento Humano nas Microrregiões do Vale do Paraíba Paulista
Segundo Souza (2002), “é preciso ir além do espaço físico (ambiente natural
ou construído), sem nunca esquecê-lo ou subestimá-lo; é preciso integrar a lógica da
continuidade e a lógica da descontinuidade no espaço”.
Conforme afirma Carmo (2003), ao instituírem regiões, os governos devem
considerar a inter-relação entre os municípios, “de forma que estas não sejam
classificadas somente quanto aspectos físicos ou de infra-estrutura, mas que as
regiões sejam reconhecidas segundo as similaridades sócio-econômicas e as
relações político-administrativas existentes entre seus entes” (CARMO, 2003).
109
A Figura 19 apresenta dados que permitem identificar que ao contrário das
“similaridades”, existem nas microrregiões do Cone Leste Paulista disparidades
sócio-econômicas como característica predominante, tornando-se necessário o
pensamento em instrumentos de integração que considerem as estruturas
sistêmicas existentes na região para dirimir as desigualdades existentes.
Crescimento do IDH na Região do Vale do Paraíba Paulista entre 1970 e 2000
65%
50%
66%62%
59%55%
69%
0,000
0,100
0,200
0,300
0,400
0,500
0,600
0,700
0,800
0,900
São José dosCampos
Campos doJordão
Bananal Caraguatatuba Guaratinguetá Paraíbuna MÉDIA DAMESORREGIÃO
idh - 1970 idh - 2000 CRESC.
Figura 19 - Gráfico do Índice de Desenvolvimento Humano do Cone Leste Paulista por Microrregiões entre as décadas de 1970 e 2000
Observa-se um crescimento em média regional de aproximadamente 65%
entre os anos de 1970 e 2000, no entanto, observa-se que a intensidade do
crescimento apresentou diferenças significativas entre as microrregiões.
As desigualdades entre as microrregiões constituem-se em fenômenos
complexos que exigem análise integrada, tendo em vista a alteração das variáveis
produzirem efeitos sistêmicos, para esta análise, este estudo considerará a divisão
110
da Região Administrativa de São José dos Campos e a divisão proposta no estudo
“A caracterização do conhecimento do Vale do Paraíba” (CODIVAP, 1971).
Importante salientar que o Vale do Paraíba compreende apenas parte do total de
municípios incorporados ao CODIVAP.
4.6.1 Aspectos Territoriais e Populacionais
A população da região saltou de 834.652 para 1.992.110 habitantes entre as
décadas de 1970 e 2000, representado um aumento de 139%, enquanto entre 1940
e 1970 o acréscimo populacional foi de 109%.
Há de se observar que o crescimento populacional apresentou resultados
diferentes nas microrregiões, sendo a Microrregião de Caraguatatuba a que obteve o
maior índice, conforme a Figura 20.
Na Microrregião de São José dos Campos o município com maior
crescimento populacional foi São José dos Campos com um índice de 264% e na
Microrregião de Caraguatatuba, o município de Caraguatatuba apresentou um índice
de 424%.
111
Crescimento Populacional nas Microrregiões entre 1970 e 2000
193%
76% 63%
368%
-9%-1%
-50%
0%
50%
100%
150%
200%
250%
300%
350%
400%
São José dosCampos
Campos doJordão
Guaratinguetá Caraguatatuba Paraibuna Bananal
Figura 20 - Crescimento populacional da Região por Microrregiões
Fonte: Dados do NUPES
Segundo CODIVAP (1971), a população dos municípios da 1ª Sub-região,
apresentou entre 1940 e 1970, crescimento de 201% “quase metade devido a
migrações de outras sub-regiões” (CODIVAP, 1971). Entre 1970 e 2000, a
população do município de São José dos Campos cresceu 264%, enquanto a média
da sua microrregião foi de 193%.
As Figuras 21 e 22 demonstram a concentração populacional entre as
décadas de 1970 e 2000.
Observa-se neste período que, com exceção das microrregiões de
Caraguatatuba e São José dos Campos, as demais apresentaram esvaziamento
populacional causado pela migração populacional em busca de melhores
oportunidades em microrregiões com melhores resultados em desenvolvimento
econômico.
112
Distribuição Populacional nas Microrregiões - 2000
62%3%
19%
11% 4% 1%
São José dos Campos
Campos do Jordão
Guaratinguetá
Caraguatatuba
Paraibuna
Bananal
Figura 21 – Distribuição Populacional nas Microrregiões – Ano 2000.
Um ponto importante é a criação de políticas públicas que busquem a
desconcentração populacional, por meio de investimentos que possibilitem a atração
populacional para microrregiões como Bananal e Paraibuna que se tornaram
marginalizadas e esvaziadas ao longo das últimas décadas.
Outra questão relevante neste contexto é a análise sobre os efeitos da
concentração populacional da microrregião de São José dos Campos, com 62% da
população regional.
A capacidade dos municípios desta microrregião em prover infra-estrutura
básica, habitação, segurança, saúde e outros serviços públicos essenciais à
população foi objeto de discussão no CODIVAP.
113
4.6.2 Indicadores de sucesso do desenvolvimento das microrregiões
Este tópico discute a capacidade dos municípios e microrregiões alcançarem
resultados que poderão apontar o sucesso ou insucesso do seu desempenho
considerando o conjunto e o arranjo regional em que estão inseridos.
Observa-se na RA de São José dos Campos, desde os anos de 1960, a
insistente busca pelo desenvolvimento, no entanto, os resultados encontrados
apontam para desigualdades consideráveis entre os municípios e microrregiões.
Em 1971 o estudo denominado Caracterização do conhecimento do Vale do
Paraíba desenvolveu uma análise crítica do setor sócio-econômico, considerando os
sub-setores de economia, dinâmica populacional, força de trabalho, educação e
saúde. Os resultados deveriam prover o ajustamento e aproveitamento planejado de
recursos e oportunidades na região do Cone Leste Paulista.
Os resultados desse estudo possibilitaram a conclusão de que havia
desigualdades entre os setores econômicos bem como entre as sub-regiões,
constituídas a partir da homogeneidade entre municípios.
“Os dados econômicos disponíveis a nível regional e local são bastante
desiguais. Satisfatório para indústria, muito deixam a desejar para agricultura e
serviços” (CODIVAP, 1971).
Ainda que Martins (1971) afirmasse não restar dúvidas de que a principal
vocação da região era industrial e que a industrialização abrangeria apenas parte do
114
território, concentrando-se nos municípios da primeira sub-região, observa-se ao
longo do tempo, a falta de políticas públicas capazes de modificar esse cenário.
Ainda que a região seja segmentada em diferentes formas territoriais, os
indicadores de desenvolvimento não se alteram e apontam à necessidade de
planejamento integrado para dirimir as desigualdades.
Este estudo destaca três formas para se entender o desenvolvimento ocorrido
na região:
1. O CODIVAP (1971) dividiu a região em sub-regiões homogêneas e
destacava-se o sucesso alcançado pela 1ª sub-região (Caçapava, Jacareí,
São José dos Campos e Taubaté), caracterizada pela industrialização.
2. A Constituição Paulista de 1989 consagra as Microrregiões e destaca-se em
sucesso a microrregião de São José dos Campos, na qual está inserido o
conjunto de municípios de predominância econômica do segundo setor.
3. O Índice Paulista de Responsabilidade Social - IPRS representa uma
alternativa de avaliação do desenvolvimento dos municípios classificando-os
em cinco grupos distintos de acordo com sucesso na geração de qualidade
de vida aos munícipes, também destacando-se municípios de predominância
do segundo setor.
Por meio da comparação entre indicadores locais e microrregionais
apresentados na Tabela 17, analisou-se a capacidade dos municípios ou
microrregiões em alcançar sucesso no esforço de promover seu desenvolvimento.
Tabela 17 - Indicadores sócio econômicos na região e microrregiões.
115
MICRORREGIÕES Populaçã
o em 2000
Acréscimo/ Decréscimo
Populacional 1970 a 2000
Rendimento médio mensal de resp. por
domicílio (em R$)
% Analfabetos com mais de
15 anos
Expectativa de vida ao
nascer (anos)
S J dos Campos 1.233.050 193% 920,86 7,08 70,61
Paraibuna 70.476 40% 713,20 15,10 72,70
Campos do Jordão 64.550 76% 644,68 11,35 71,98
Guaratinguetá 373.926 63% 678,03 7,30 72,24
Caraguatatuba 224.656 368% 814,43 8,73 71,98
Bananal 25.452 -12% 479,65 14,28 70,44
REGIÃO
1.992.110
121%
708,48
10,64
71,66
Os dados da Tabela 17 apresentam a microrregião de São José dos Campos
com o melhor rendimento médio do Cone Leste Paulista dado à concentração de
indústrias complexas e as atividades do setor terciário exigir mão-de-obra com alto
nível de qualificação. A microrregião possui neste indicador um resultado 30%
superior à média do Cone Leste Paulista e 91,9% superior à Microrregião de
Bananal.
Ao se investigar as variações do mesmo indicador na Microrregião de São
José dos Campos, se observa que os municípios de São José dos Campos, Taubaté
e Tremembé possuem os melhores resultados. São José dos Campos apresenta um
percentual de 35,9% superior à média da própria microrregião e 76% superior à
média da região.
O pior desempenho nesse indicador é encontrado na Microrregião de
Bananal, 32,2% inferior à média regional. Ainda na microrregião de Bananal é
116
encontrado no município de Arapeí com o pior resultado da região do Cone Leste
Paulista, 52,6% abaixo da média regional e 32,3% inferior a própria microrregião.
Observa-se que as duas microrregiões com melhores resultados no indicador
de rendimento médio do responsável por domicílio (São José dos Campos e
Caraguatatuba), entre os anos de 1970 e 2000, apresentaram o maior crescimento
populacional, 193% e 368% respectivamente. Da mesma forma, as duas
microrregiões com as piores médias de rendimento por responsável por domicílios
(Bananal e Paraibuna), se comparadas às demais microrregiões, apresentaram
resultados inferiores no crescimento populacional.
Média de responsáveis por domicílio sem renda em %ANO 2000
4,055,77 5,89
7,18 7,728,76
10,9
0
2
4
6
8
10
12
Ba
na
na
l
Ca
mp
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RA
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tin
gu
etá
Ca
rag
ua
tatu
ba
Figura 22 - Demonstrativo do percentual médio dos responsáveis por domicílio sem renda por municípios nas microrregiões no ano de 2000.
117
Outra questão a ser discutida é a relação entre o crescimento econômico e os
indicadores apresentados. Observa-se na Tabela 18 que as microrregiões de São
José dos Campos e Caraguatatuba, que geram grande parte do PIB do Cone Leste
Paulista e propiciam as melhores médias de remuneração, conseguem resultados
nos indicadores de educação superiores aos indicadores das demais microrregiões.
A Microrregião de Paraibuna possui 15,10% de analfabetos com mais de 15
anos, representado o maior percentual desse indicador no Cone Leste Paulista e
ficando 41,91% acima da média regional. No ranking dos municípios o pior resultado
encontrado está em Natividade da Serra que apresenta 20,6% analfabetos com mais
de 15 anos. O município de São José dos Campos apresenta 4,6% de analfabetos
com mais de 15 anos.
Entre os anos de 1970 e 2000, a taxa de analfabetos entre a população com
mais de 15 anos diminuiu, em média, 67% na região. A Microrregião de São José
dos Campos apresenta maior sucesso na redução desse indicador, 7% comparado à
média regional.
Tabela 18 – Percentual de analfabetos com mais de 15 anos entre os anos de 1970 e 2000
Microrregiões 1970 1980 1991 2000
% Redução
Bananal 39,63 31,1 21,86 14,28 -64%
Paraibuna 42,33 31,00 23,07 15,10 -64%
Guaratinguetá 21,48 15,99 10,97 7,30 -66%
Caraguatatuba 28,05 20,35 13,85 8,73 -69%
Campos do Jordão 33,53 23,25 19,23 11,35 -66%
São José dos Campos 25,54 15,68 11,19 7,08 -72%
Média Regional 31,76 22,89 16,69 10,64 -67%
.
118
Conforme Tabela 19, a posição no ranking entre as microrregiões, com base
no analfabetismo entre os maiores de 25 anos, persiste com Paraibuna
apresentando o pior resultado e São José dos Campos apresentando o segundo
melhor resultado, depois de Guaratinguetá.
Tabela 19 – Percentual de analfabetos com mais de 25 anos entre os anos de 1991 e 2000
Microrregiões 1991 2000 % Redução
Bananal 26,48 16,72 -37%
Paraibuna 29,43 18,60 -37%
Guaratinguetá 13,34 8,31 -38%
Caraguatatuba 17,45 10,38 -41%
Campos do Jordão 23,95 13,73 -43%
São José dos Campos 13,68 8,34 -39%
Média Regional 20,72 12,68 -39%
A Tabela 20 apresenta dados que suscitam a prática de políticas públicas
voltadas para melhoria dos indicadores de educação no Cone Leste Paulista.
Observa-se que o tempo médio de estudo da população aumentou em 164% entre
1970 e 2000 e, ainda que a Microrregião de São José dos Campos com média de
6,7 anos representa a melhor média, a Microrregião de Paraibuna apresentou o
maior acréscimo da média regional.
Tabela 20 – Média de anos de estudo da população na região e microrregiões
Microrregiões 1970 1980 1991 2000 % Variação
Bananal 1,73 2,45 3,54 4,9 184%
Paraibuna 1,39 2,17 3,24 4,34 213%
Guaratinguetá 2,80 3,93 5,19 6,24 123%
Caraguatatuba 2,48 3,60 4,85 6,13 147%
Campos do Jordão 1,65 2,70 4,03 5,10 209%
São José dos Campos 2,63 4,04 5,41 6,70 155%
119
Média Regional 2,11 3,15 4,38 5,57 164%
Com base nos indicadores de educação, apresentado nas Tabelas 18, 19 e
20, verifica-se que a Microrregião de Paraibuna, ao longo dessa série histórica,
sempre apresentou o pior desempenho da região. No conjunto da região, observa-se
que o desempenho das microrregiões foi estável não apresentando alterações no
ranking desde 1980, porém manteve-se a desigualdade entre o desempenho das
microrregiões, pois se observa que a distância entre os resultados permanece
elevada.
Considerando que o desenvolvimento regional ocorreu de forma desigual
entre as microrregiões do Cone Leste Paulista, espera-se que o planejamento
regional contribua com a redução destas desigualdades, assegurando melhoria da
qualidade de vida dos cidadãos, por meio da execução de funções públicas de
interesse comum.
Conforme Carmo (2003), o Plano de Desenvolvimento Regional opta por
ações abrangentes na escala das Mesorregiões, desta forma, discute-se a escala
microrregional como melhor opção para realização de ações públicas e integradas
no Cone Leste Paulista, sem deixar de se considerar as peculiaridades locais.
Neste estudo, por meio da análise de três indicadores de desenvolvimento
humano, foi apresentado um método de mensuração do sucesso alcançado pelas
microrregiões e seus municípios respectivamente, conforme mostra a Tabela 21.
Tabela 21 - Índice de sucesso das microrregiões
MICRORREGIÕES Rendimento
médio mensal de
% Analfabetos
com mais
Expectativa de vida ao
nascer I.S.r I.S.e I.S.ev I.I.
GERAL
120
resp. por domicílio (em R$)
de 15 anos (anos)
S J dos Campos 920,86 7,08 70,61 1,000 0,929 0,971 0,099
Paraibuna 713,20 15,10 72,70 0,774 0,873 1,000 0,353
Campos do Jordão 644,68 11,35 71,98 0,700 0,887 0,990 0,423
Guaratinguetá 678,03 7,30 72,24 0,736 0,927 0,994 0,343
Caraguatatuba 814,43 8,73 71,98 0,884 0,913 0,990 0,213
Bananal 479,65 14,28 70,44 0,521 0,857 0,969 0,653
I.S.r (Índice de Sucesso na Renda); I.S.e (Índice de Sucesso na Educação); I.S.ev (Índice de Sucesso na Expectativa de Vida); I.I. Geral (Índice de Insucesso da Microrregião).
Os índices de sucesso são apresentados tendo como parâmetro a própria
região, observando-se os melhores resultados dos indicadores em cada
microrregião. Na Tabela 21 verifica-se que:
- a desigualdade entre as microrregiões é mais acentuada na variável de
renda. Nessa variável, o índice de sucesso (ISr) apresenta uma variação de
92% entre o menor e o maior resultado;
- o índice de sucesso na educação apresenta variação máxima entre as
microrregiões de 8,4%;
- o índice de sucesso na expectativa de vida (ISev) apresenta maior equilíbrio
entre as microrregiões, bem como o melhor desempenho da região.
Por meio da combinação dos três índices em cada microrregião, torna-se
possível a geração do índice de insucesso. Com este índice se pretende representar
a desigualdade entre as microrregiões na efetivação de políticas públicas geradoras
de desenvolvimento.
O fenômeno da variação dos índices de sucesso encontrada entre as
microrregiões reproduz-se internamente para os municípios que as integram. A
121
Tabela 22 apresenta o percentual de variação dos índices de sucesso encontrado
entre os municípios de cada microrregião.
Tabela 22 – Variação interna nas microrregiões dos índices de sucessos
MICRORREGIÕES Variação do ISr Variação do ISe Variação do ISev
S J dos Campos 123,2% 11,2% 16,5% Paraibuna 83,6% 9,9% 6,8% Campos do Jordão 57,2% 8,0% 4,0% Guaratinguetá 103,7% 6,1% 11,2% Caraguatatuba 12,0% 1,4% 5,8% Bananal 59,6% 6,1% 16,9%
A variação ainda é maior quando comparamos os municípios em escala
regional. O ISr varia em 235,9% entre o município de Arapeí com ISr de 0,298 e o
município de São José dos Campos com ISr de 1,000. O ISe varia em 20,2% entre
os municípios de Natividade da Serra, com ISe 0,794, e o município de São José
dos Campos com ISe de 0,954. A maior variação para o ISev é de 17,3%, entre os
municípios de Taubaté com ISev de 0,852 e Natividade da Serra com ISev de 1,000.
As desigualdades do desenvolvimento encontradas entre as microrregiões, e
entre os diversos municípios, são constantes e progressivas no Cone Leste Paulista,
trazendo à reflexão a necessidade de políticas públicas apoiadas em instrumentos
de planejamento e gestão capazes de dirimir seus efeitos.
122
4.7 OS CONSÓRCIOS
Os consórcios intermunicipais, associações, agências, fóruns, redes e outras
formas de cooperação são alternativas encontradas pelos municípios que colaboram
com a idéia de cooperação intermunicipal, muito utilizada atualmente para a
consecução de objetivos, obras, serviços e atividades de interesse comum.
No estado de São Paulo, a forma de parceria mais comum entre os
municípios são os consórcios públicos, conforme Tabela 23.
Tabela 23 - Demonstrativo das formas de parceria adotadas e o número de municípios participantes no estado de São Paulo.
Tipo Quantidade existente
No de Municípios Paulistas participantes
Porcentagem
123
Agências 12 174 26,97%
Associações 23 645 100,00%
Consórcios 116 540 83,72%
Fonte: Adaptado de Banco de dados Formas de Cooperação Intermunicipal, CEPAM – COGEPP, 2005.
Os consórcios públicos e intermunicipais são iniciativas que ocorrem no
estado desde a década de 1960, como o caso dos Consórcios de Promoção Social
da região de Bauru e do próprio CODIVAP. A partir do governo Montoro (1983 a
1986), a formação de consórcios torna-se uma política fomentada pelo Estado,
tornando-os instrumentos de descentralização e participação para solução de
inúmeros problemas sócio-econômicos.
Na década de 1990, observa-se o crescimento do número de consórcios
intermunicipais e, simultaneamente, surgem outras formas de cooperação que
envolvia não apenas o poder público, mas diversos atores da sociedade, a exemplo,
a Agência de Desenvolvimento e a Câmara Regional do Grande ABC.
Dentre os Consórcios formados no Estado de São Paulo, os que possuem
maior poder de aglutinação de municípios são os de saúde, meio ambiente e
desenvolvimento, conforme mostra o Quadro 5.
ÁREA DE ATUAÇÃO NÚMERO DE MUNICÍPIOS
PARTICIPANTES
NÚMERO DE CONSÓRCIOS
AGRICULTURA 18 a 20 1
1 a 10 3 11 a 15 3 16 a 20 2 21 a 25 3
DESENVOLVIMENTO
mais de 25 3 INFORMÁTICA 11 a 15 1
INFRA-ESTRUTURA
EXPLORAÇÃO DE PEDREIRA mais de 25 1
124
1 a 5 19 6 a 20 52 PRÓ-ESTRADA
11 a 15 2
ESTRUTURA
USINA DE ASFALTO 1 a 5 1 1 a 5 3 6 a 10 2
11 a 20 2 21 a 25 1
RECURSOS HÍDRICOS
mais de 25 2 1 a 5 4
MEIO AMBIENTE
RESÍDUOS SÓLIDOS 6 a 10 1 1 a 5 4 6 a 10 3
11 a 15 2 16 a 20 3
SAÚDE
mais de 25 1 11 a 15 1 SEGURANÇA ALIMENTAR 21 a 25 2 5 a 10 1
TURISMO 10 a 15 1
Quadro 5 - Número de municípios participantes de Consórcios por área de atuação.
Com base nas informações contidas no Quadro 5, observa-se que, apesar do
maior número de consórcios concentrar-se entre os que se formam em função do
tema ”Pró-Estradas”, os consórcios de Desenvolvimento, Meio Ambiente e Saúde,
são os que agregam maior número de municípios participantes.
Na região temos a experiência do Consórcio de Desenvolvimento Integrado
do Vale do Paraíba - CODIVAP, que reúne 39 municípios da Região e ainda os
municípios de Mogi das Cruzes, Nazaré Paulista, Salesópolis e Santa Isabel.
O modelo adotado na Região do Vale do Paraíba para busca do
desenvolvimento integrado, instrumentalizado no CODIVAP, suscita algumas
questões para reflexão neste estudo.
4.7.1 O CODIVAP e a cooperação entre os consorciados
125
Ainda que Cruz (2002) apresente os consórcios como modelos de parceria
entre os entes federados, a experiência do CODIVAP sugere uma reflexão na
discussão abordada por Brandão Costa e Alves (2004) sobre federalismo
cooperativo versus federalismo não cooperativo, este último podemos entender
como Federalismo Competitivo (grifo nosso), que conseqüentemente resulta em
grandes desigualdades socioeconômicas.
Outra questão a ser abordada é o método de atuação do CODIVAP no
sentido de fomentar a sinergia que otimiza resultados, abordada por Bonatto (2004),
tendo em vista que, ainda que agrupe os 39 municípios de uma mesma região, esta
região administrativa ou mesorregião subdivide-se em seis microrregiões, as quais
se caracterizam em espaços econômicos e sociais distintos.
Brandão et al. (2004) sugerem o estabelecimento de regras entre os
consorciados a fim de dirimir os conflitos de interesses e ainda sugere um elemento
coordenador e regulador, como forma de se assegurar a igualdade jurídica na
parceria citada por Cruz (2002).
Brandão et al. (2004) fazem menção, com destaque negativo, das
experiências de associações entre municípios que funcionam em torno de um
município pólo, geralmente tratado de forma privilegiada e diferenciada, estas
relações são caracterizadas por relações desiguais e possuem atribuições
diferenciadas de responsabilidade.
Sobre as relações desiguais, coopera a hipótese de Rocha e Faria (s/i/d) de
que a falta de estabelecimento de responsabilidades de forma clara pode levar a
relações assimétricas e a imposição de interesses de um sobre o outro.
126
Ainda que Rocha e Faria (s/i/d) afirmem que a homogeneidade seja capaz de
aumentar as chances de cooperação mútua e sucesso dos consórcios, vale uma
reflexão quanto aos possíveis interesses temporais e políticos dos consorciados.
Brandão et al. (2004) afirmam ser indispensável, nas ações consorciadas, a
assunção, amplamente pactuada, de responsabilidades, custos e benefícios,
objetivando a tão difícil e desafiadora compatibilização entre eficiência e eqüidade.
Há conflitos imanentes à difícil definição da parcela que cabe aos municípios “mais ricos” e aos “mais pobres” da região. Daí a necessidade de assegurar espaços amplos de discussão, que realizem o mais justo balanceamento entre, por um lado, ônus ou sobrecarga, devidos às incumbências requeridas e, por outro, benefícios e vantagens das políticas concertadas. Um exemplo clássico: a discussão e os conflitos em torno da localização de aterros sanitários regionais nessas negociações. (BRANDÃO, et al., 2004)
4.7.2 A Eficiência do CODIVAP
A partir da criação do CODIVAP em 1970, iniciou-se a busca pelo
conhecimento capaz de conduzir o planejamento integrado da região, desta forma, o
CODIVAP desprende esforços e produz o documento denominado Caracterização
do Conhecimento do Vale do Paraíba, publicado em 1971.
Por meio desse estudo, o CODIVAP sub-regionalizou o Cone Leste Paulista
e, de forma sistematizada, analisou dados de cada município integrante do
consórcio produzindo resultados sócio-econômicos, sócio-culturais e institucionais.
O relatório produzido apontou a dinâmica urbana, as potencialidades e
precariedades de cada sub-região, cruzou dados e citou tendências sobre o
desenvolvimento sócio-econômico da região, tornando possível o planejamento de
ações locais e supra-locais.
127
Carmo (2003) destaca que o relatório final do estudo Caracterização do
Conhecimento do Vale em 1971, recomendou a montagem de um escritório técnico
de assessoria aos municípios consorciados, contudo o novo estudo técnico
publicado pelo CODIVAP, o MAVALE, foi datado em 1992 permitindo uma grande
lacuna entre este e o primeiro.
O Macrozoneamento da Região do Vale do Paraíba – MAVALE foi
desenvolvido pelo CODIVAP em parceria (por meio de convênio) com o Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE, com objetivo de aumentar o conhecimento
disponível acerca da região.
Tanto a Caracterização do Conhecimento do Vale do Paraíba, como o
MAVALE, apresentaram como resultados conhecimentos técnicos e específicos da
região, no entanto não se identificou durante este estudo nenhuma evidência da
priorização de ações pelos governos locais com base nos resultados apresentados.
Assim, discuti-se a capacidade do CODIVAP em tornar seus estudos ou
recomendações técnicas aplicáveis à dinâmica do desenvolvimento do Cone Leste
Paulista, inserindo-os nos planos de ação, bem como nas agendas de discussões de
políticas públicas locais e regionais.
Este estudo constatou a inexistência de planejamentos estratégicos
elaborados pelo CODIVAP entre os anos de 1970 e 2000 dificultando a mensuração
da eficiência do modelo.
4.7.3 A participação dos atores sociais nos consórcios públicos
128
O CODIVAP, conforme Estatuto próprio (1970) é formado por Conselho de
Prefeitos, composto por prefeitos dos municípios consorciados, Conselho de
Curadores, formado por membros eleitos nas câmaras de vereadores dos
municípios consorciados, Diretoria Executiva, formada por pessoas de reconhecida
competência e por fim a Procuradoria.
Ainda que a Lei 11.107 de abril de 2005 fomente a criação de consórcios com
formação de arranjos horizontais ou verticais, ou seja, envolvendo níveis diferentes
da federação, o CODIVAP é um arranjo horizontal, pois sua composição não
extrapola o nível municipal.
Brandão et al. (2004) traz à reflexão o estímulo governamental de
associações como consórcio público. A própria Lei 11.107/05 sugere o consórcio
público como modelo ideal de parceria, com possibilidade de ser provido com
recursos da União, desde que se obedeça ao princípio da subsidiariedade.
Segundo Carmo (2003) o desenvolvimento regionalizado deve valorizar
iniciativas regionais e incentivar a participação dos governos locais, estaduais e
federal, mas destaca a participação dos atores sociais. Coopera Brandão et al.
(2004) que discute a funcionalidade regional calcada na articulação existente entre
atores sociais que atuam sobre esse espaço.
Observa-se com tais considerações que a articulação conjunta entre o poder
público e os atores sociais na elaboração e execução de ações regionais pode
contribuir para sustentabilidade das parcerias locais e supra-locais, como os
consórcios públicos.
Algumas questões desprendem-se do texto: a participação dos atores sociais
no CODIVAP colaboraria para dirimir os riscos políticos e partidários que incidem
sobre a sua atuação; a participação popular propicia credibilidade ao processo
129
decisório na gestão pública, e com a participação dos atores sociais, as demandas
seriam fortalecidas pelo desprendimento político e associação ao interesse comum.
Neste contexto, o Consórcio do grande ABC, formado em 1990 com objetivo
inicial de definir de forma integrada a destinação final dos resíduos sólidos tornou-se
uma referência no modelo consorciado com participação da sociedade civil.
Conforme Clemente (1999) a experiência do ABC impressiona pela participação dos
atores sociais, temas abordados e resultados alcançados.
4.7.4 A estrutura do CODIVAP
Clemente (1999) apresenta a Câmara do grande ABC como um fórum
intergovernamental de planejamento e formulação de políticas públicas com
participação social. Destaca que a Câmara é resultado da evolução de diversos
modelos de integração regional como o Fórum da Cidadania, as Câmaras Setoriais
e o Consórcio Intermunicipal.
A estrutura do CODIVAP, definida em 1970 e instrumentalizada com a
publicação de seu edital, não foi alterada, contudo foram criados o CODIVAP
Câmara, CODIVAP Turismo e o CODIVAP Mulher. Neste estudo não se identificou
na composição do CODIVAP estruturas técnicas ou fóruns temáticos com
participação dos atores sociais.
130
Em 1971 o CODIVAP produziu um diagnóstico e relatório técnico
caracterizando a região do Vale do Paraíba por meio de cinco áreas temáticas:
urbanística, ecológica, sócio-econômica, sócio cultural e institucional. A
caracterização foi desenvolvida por equipe técnica, subdividida nas cinco áreas de
competência.
Neste estudo, desde 1971, o Macro Zoneamento da Região do Vale do
Paraíba e Litoral Norte – MAVALE, foi a única experiência de produção cientifica
produzida pelo CODIVAP por meio de convênio com o INPE. Não foi identificada no
CODIVAP a formação de grupos temáticos, interdisciplinares, com competência de
elaboração de relatórios e diagnósticos capazes de sustentar o planejamento
regional para o desenvolvimento do Cone Leste Paulista.
Segundo Clemente (1999) na Câmara do ABC (instrumento da evolução do
consórcio intermunicipal) “em 1998, havia vinte grupos temáticos, divididos em três
grandes áreas: Desenvolvimento Econômico e Emprego; Desenvolvimento Social, e
Desenvolvimento Físico-Territorial” (CLEMENTE 1999).
Por essa simples comparação pode-se afirmar que a estrutura operacional do
CODIVAP está muito aquém de um modelo que o torne mais efetivo no alcance de
seus objetivos regimentais.
131
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este capítulo traz as conclusões e considerações finais deste estudo tomando
como base os conceitos apresentados no capítulo da revisão de literatura e os
resultados encontrados ao longo da pesquisa.
Conclui-se que o Cone Leste Paulista, a partir dos anos de 1960,
desencadeou um processo de crescimento acelerado da economia calcado
principalmente nas atividades do segundo setor. Contribuíram para este fenômeno:
o processo de descentralização industrial da capital, a proximidade geográfica entre
capital e região, a posição geográfica no eixo Rio – São Paulo e a infra-estrutura da
região, sobre tudo a de transporte que já contava com ferrovias e rodovias como a
Presidente Dutra, que facilitavam o escoamento da produção.
132
O crescimento econômico foi concentrado, desenvolvendo-se a partir de São
José dos Campos, Taubaté, Caçapava e Jacareí que possuíam maior concentração
industrial. Este estudo apresentou dados que demonstram a desproporção do
crescimento econômico entre os municípios da região. Tais dados devem ser
considerados, pois se define o crescimento econômico como base para o
desenvolvimento.
Analisou-se o desempenho da região sobre a ótica do Índice de
Desenvolvimento Humano - IDH, por considerar-se que suas variáveis possibilitam a
mensuração do desenvolvimento regional.
Conforme FUKUDA – PARR (2002), as idéias de Sen sugerem e constituem
príncipios para uma abordagem flexível sobre desenvolvimento com possibilidades
de adpatações aos desafios enfrentados por diferentes países.
Assim, considera-se neste estudo que o Indicador de Desenvolvimento
Humano é capaz de explicitar as desigualdades entre as microrregiões e entre os
municípios do Cone Leste Paulista, contudo considera-se que tal indicador é
meramente quantitavo e não mensura aspectos qualitativos dos indicadores que
compoem o IDH.
Entende-se que a avaliação dos aspectos qualitativos poderá evidenciar a
capacidade dos municípios e microrregiões difundirem as políticas públicas
geradoras de bem estar à população, o monitoramento da geração de bem estar e
qualidade de vida deve considerar o grau de privações imposta à população de um
determinado espaço econômico, o que torna possível a caracterização das
desigualdades no desenvolvimento entres os diferentes espaços econômicos
(municípios ou microrregiões) inseridos em uma mesma região administrativa.
133
Com a análise dos resultados do IDH na região entre os anos de 1970 e
2000, conclui-se que a região apresentou significativo desenvolvimento, no entanto,
percebe-se a recorrência do fenômeno de desigualdades entre os municípios do
Cone Leste Paulista. Observou-se que os municípios que apresentaram maior
crescimento econômico obtiveram melhores resultados no IDH.
Durante a pesquisa, identificou-se três formas de análise sobre a subdivisão
da região Administrativa de São José dos Campos.:
• A primeira foi apresentada pelo CODIVAP em 1971, dividindo a região
em quatro sub-regiões, tomando como base as características
urbanísticas e econômicas;
• a segunda caracteriza-se pela divisão da região em seis microrregiões,
como espaço planejado, utilizada pelo Estado, com fulcro na
Constituição Estadual de 1989;
• a terceira apresentada pelo Índice Paulista de Responsabilidade
Social, criado pela Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo –
ALESP e que enquadra os municípios em cinco grupos distintos de
acordo com seus resultados de responsabilidade social.
Entende-se neste estudo que a organização microrregional deve ser
considerada a melhor escala para prática de políticas públicas bem como facilitadora
do desenvolvimento sócio-econômico, desde que haja maior homogeneidade e
menor polarização do desenvolvimento.
As unidades microrregionais consolidam a possibilidade de integração das
forças locais, públicas e privadas, e a endogeinização do desenvolvimento, pois
extrapolam as características de um espaço geográfico planejado, elas se
134
constituem em um espaço sócio-econômico abstrato, no qual as fronteiras territoriais
são rompidas e cedem lugar para uma cadeia de relacionamento necessária à
propagação do desenvolvimento da região.
Optou-se neste estudo pela análise dos resultados na escala microrregional e
observou-se entre elas a existência de desigualdades sócio-econômicas
consideráveis.
Dessa forma recomenda-se que as atividades de planejamento regional,
desde os diagnósticos até a execução das ações propostas, sejam construídas
usando como base a microrregião e as interações entre as microrregiões que
compõem uma região.
Os Consórcios Públicos são ferramentas estratégicas de planejamento
regional, por permitirem a proposição e a execução de ações que fomentem ou
promovam o desenvolvimento regional, pois o compromisso em torno da decisão
consorciada permite a integralização da região de forma a gerar satisfação e
resultados abrangentes a todos consorciados.
Contudo, ressaltamos que os Consórcios devem, não apenas assegurar que
os objetivos comuns sejam alcançados, mas que os municípios não percam sua
autonomia e tenham o mesmo grau de importância no desfrute de seus benefícios.
O CODIVAP representou uma iniciativa empreendedora em possibilitar a
discussão do desenvolvimento da região de forma integrada, contudo faz-se
algumas considerações sobre o modelo adotado:
• Considera-se que a área de abrangência do CODIVAP,
compreendendo os 39 municípios do Cone Leste Paulista e ainda Mogi das Cruzes,
135
Nazaré Paulista, Salesópolis e Santa Isabel, tornou-se ampla e complexa, por
possuir subdivisões com características sócio-econômicas diversificadas.
• Entende-se que a instituição de Agências Microrregionais de
desenvolvimento na estrutura do CODIVAP seria uma alternativa para consolidação
de um espaço de discussão e planejamento público consoante às necessidades
locais. Estas agências seriam responsáveis por definir as prioridades
microrregionais, buscando viabilizá-las junto às esferas superiores da Administração
Pública, promover a integração de programas governamentais, apoiar tecnicamente
projetos e programas específicos e integrar os objetivos microrregionais aos
objetivos do Cone Leste Paulista, instituídos pelo CODIVAP.
• Identificou-se a necessidade da criação de Câmaras Temáticas
permanentes, com objetivo de realização de diagnóstico e proposições técnicas,
suficientes para criação de prioridades de ações de políticas públicas.
• Considera-se que a participação de atores sociais na estrutura do
CODIVAP estabeleceria um novo modelo de relação e parceria entre o poder público
e privado. Esse modelo estabeleceria um relacionamento de parceria fazendo com
que a sociedade civil sinta-se responsável pelas ações propostas, participando na
sua elaboração e implementação. Espera-se ainda que esse modelo possibilite
maior engajamento da sociedade civil na busca pelo desenvolvimento regional e
diminua os riscos políticos sobre as ações planejadas.
• Conclui-se com a análise do estatuto do CODIVAP, que tem sido um
instrumento meramente propositivo com base na pluralidade de demandas
municipais, geradas pelas desigualdades do desenvolvimento. Portanto, necessita
136
de ajustes que o torne um instrumento com maior responsabilidade sobre os
resultados do desenvolvimento na região.
• Na realização desta pesquisa não se identificou históricos de
planejamento do CODIVAP. Existem atas de reuniões ordinárias e extraordinárias
que apontam uma série de proposições e pleitos dos diversos municípios.
Considera-se necessário a criação de instrumentos capazes de registrar, controlar e
avaliar os resultados de desenvolvimento obtidos na região e sua correlação com as
metas do CODIVAP.
• Considera-se aplicável ao CODIVAP o desenvolvimento e utilização de
instrumentos de planejamento público, como planos plurianuais e planos diretores,
tanto nas instâncias microrregionais, quanto regional.
Por fim, sugere-se a criação de indicadores de desigualdades sócio-
econômicos, capazes de mensurar entre os municípios, microrregiões e região, o
sucesso obtido em um conjunto de variáveis que influenciam e impactam o
desenvolvimento. Esse indicador seria um meio pelo qual o CODIVAP analisaria
suas prioridades e desenvolveria suas ações, sem influência de interesses políticos
ou peculiares de algum município.
Este estudo conclui que o desenvolvimento do Cone Leste Paulista tem se
caracterizado como o resultado de iniciativas públicas locais, as quais se refletem no
resultado regional, mas não produzem efeitos propulsores para o conjunto de
municípios do Cone Leste Paulista.
Os resultados de desenvolvimento regional não podem ser atribuídos ao
CODIVAP por não existirem meios de identificar a relação entre as ações que
produziram os resultados e as ações reivindicadas pelo CODIVAP.
137
O processo de desenvolvimento da região aponta novos rumos, assim, os
resultados não estarão diretamente ligados ao crescimento econômico, mas se
desprenderão de outras variáveis como Saúde e Educação.
Pode-se afirmar que somente o planejamento regional integrado possibilitará
a busca pelo desenvolvimento e pela redução das desigualdades do Cone Leste
Paulista.
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