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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE ESCOLA DE ENGENHARIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO LABORATÓRIO DE TECNOLOGIA, GESTÃO DE NEGÓCIOS E MEIO AMBIENTE
MESTRADO PROFISSIONAL EM SISTEMAS DE GESTÃO
ANA LUIZA LEONEL DE SOUZA
BOAS PRÁTICAS DE GOVERNANÇA E GESTÃO DE PESSOAS: UM ESTUDO DE CASO NA MARINHA DO BRASIL
Niterói 2017
UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE ESCOLA DE ENGENHARIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO LABORATÓRIO DE TECNOLOGIA, GESTÃO DE NEGÓCIOS E MEIO AMBIENTE
MESTRADO PROFISSIONAL EM SISTEMAS DE GESTÃO
ANA LUIZA LEONEL DE SOUZA
BOAS PRÁTICAS DE GOVERNANÇA E GESTÃO DE PESSOAS: UM ESTUDO DE CASO NA MARINHA DO BRASIL
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Sistemas de Gestão da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre em Sistemas de Gestão. Área de Concentração: Organizações e Estratégias.
Orientador: Carlos Francisco Simões Gomes, D. Sc.
Niterói 2017
Ficha Catalográfica
S 729 Souza, Ana Luiza Leonel de. Boas práticas de governança e gestão de pessoas: um estudo de caso
na Marinha do Brasil / Ana Luiza Leonel de Souza. – 2017. 119 f.
Orientador: Carlos Francisco Simões Gomes. Dissertação (Mestrado em Sistemas de Gestão) – Universidade
Federal Fluminense. Escola de Engenharia, 2017. Bibliografia: f. 106-112. 1. Gestão de pessoas. 2. Governança corporativa. 3. Administração
pública. 4. Marinha do Brasil. I. Gomes, Carlos Francisco Simões, Orientador. II. Universidade Federal Fluminense. Escola de Engenharia, Instituição responsável. III. Título.
CDD 658.3
Dedico este trabalho
Ao meu Deus, que sempre me sustentou e amou antes de tudo e de todos.
Especialmente à minha mãe Maria da Penha, ao meu pai Jonaides, ao meu esposo André
e aos meus filhos Luiza e Leonardo, razão de todo meu esforço e minha melhor produção.
Aos meus amigos, em virtude do apoio prestado ao longo desta jornada.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, pelas inúmeras bênçãos derramadas sobre a minha
vida e por me dar forças necessárias para vencer os desafios. Ao meu Senhor toda Honra,
Glória e Majestade!
Ao meu pai Jonaides e à minha mãe Maria da Penha, pelos exemplos de vida e por
estarem ao meu lado como sustentáculo, me abraçando e confortando em dias difíceis, sempre
me incentivando a avançar.
Ao meu esposo André, grande parceiro que compartilhou comigo momentos difíceis e
também de muito amor e alegria.
Aos meus filhos Luiza e Leonardo, pelo amor incondicional e por suportar as
ausências que esta caminhada nos fez passar.
À minha amiga Maria Luiza, pelo prestimoso apoio nessa jornada e ao longo da minha
vida.
Ao meu orientador, pela orientação firme e precisa, a qual colaborou sobremaneira
para a construção de novos conhecimentos, materializados nesta pesquisa.
Aos professores da banca de qualificação, por suas valiosas contribuições para esta
pesquisa.
Enfim, os meus sinceros agradecimentos a todos que espontaneamente e com prejuízo
de seus afazeres e lazer contribuíram para conclusão deste estudo, prova inequívoca de
carinho e amizade.
“Feliz o homem que acha sabedoria,
e o homem que adquire conhecimento;
porque melhor é o lucro que ela dá
do que o da prata,
e melhor a sua renda
do que o ouro mais fino.
mais preciosa é do que pérolas,
e tudo o que podes desejar
não é comparável a ela.”
(Provérbios 4: 23)
RESUMO
Hoje em dia, o tema “governança e gestão de pessoas” vem ganhando notoriedade mundial.
Sua origem remonta à governança corporativa e suas práticas foram introduzidas na
administração pública em busca de soluções para desafios como a escassez de recursos
públicos e melhorias da qualidade na prestação de serviços. Esta pesquisa teve como objetivo
identificar as oportunidades de melhoria nas boas práticas de governança e gestão de pessoas
da Marinha do Brasil (MB). Para a consecução deste objetivo procurou-se identificar essa
temática na literatura; conhecer as recomendações das Entidades de Fiscalização Superior
(EFS) e elaborar um panorama da governança e gestão de pessoas na MB, identificando as
boas práticas já implementadas e as respectivas oportunidades de melhoria. O método
utilizado para este estudo foi o estudo de caso, com a coleta das informações por meio de
questionários e entrevistas semiestruturadas. Os resultados revelaram que os setores de
pessoal da MB adotam em média 75% das boas práticas elencadas no estudo. Verificou-se
que o mínimo de práticas adotadas foi no setor de gestão dos inativos e pensionistas, e o
máximo na gestão do pessoal militar. Os resultados também revelaram oportunidades de
melhorias em todas as áreas de conhecimento categorizadas na pesquisa, principalmente no
que tange às práticas relativas a padrões de comportamento, gestão por competências e gestão
de talentos da MB. Na auditoria interna da MB as principais oportunidades de melhoria estão
relacionadas às necessidades de capacitação e acompanhamento das práticas de gestão de
riscos, ética, avaliação de desempenho, gestão por competências e gestão do conhecimento.
Concluiu-se que as boas práticas adotadas pela MB são satisfatórias, entretanto, ainda há
oportunidades de melhorias que podem ser implementadas para a excelência da governança e
gestão de pessoas.
Palavras-Chave: Governança. Gestão de Pessoas. Administração Pública. Marinha do Brasil.
ABSTRACT
Nowadays, the theme "governance and people management" has been gaining worldwide
renown. Its origin goes back to corporate governance and its practices were introduced in the
public administration in search of solutions to challenges such as the scarcity of public
resources and improvements in quality in service delivery. This research had as objective to
identify the opportunities of improvement in the good practices of governance and people
management of the Brazilian Navy (MB). In order to achieve this goal, we tried to identify
this theme in the literature; To know the recommendations of the Supreme Audit Institutions
(SAIs) and to elaborate a panorama of the governance and management of people in MB,
identifying the good practices already implemented and the respective opportunities for
improvement. The method used for this study was the case study, with the collection of
information through questionnaires and unstructured interviews. The results showed that the
MB staff sectors adopt on average 75% of the good practices listed in the study. It was
verified that the minimum of practices adopted was in the management sector of the inactive
and pensioners, and the maximum in the management of the military personnel. The results
also revealed opportunities for improvement in all the areas of knowledge categorized in the
research, mainly in relation to the practices related to behavioral patterns, competence
management and MB talent management. In the internal audit of MB, the main opportunities
for improvement are related to the training needs and follow-up of the practices of risk
management, ethics, performance evaluation, management by competences and knowledge
management. It was concluded that the good practices adopted by MB are satisfactory,
however, there are still opportunities for improvements that can be implemented for
excellence in governance and people management.
Key Words: Governance. People Management. Public Administration. Brazilian Navy.
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 Lista de dissertações e artigos selecionados para a pesquisa........................ 31
Quadro 02 Diretrizes da OCDE sobre governança pública............................................ 46
Quadro 03 Instâncias do Sistema de Governança.......................................................... 48
Quadro 04 Dimensões da governança no setor público segundo o PSC/IFAC.............. 54
Quadro 05 Critérios utilizados nas auditorias de governança e gestão de pessoas......... 65
Quadro 06 Componentes avaliados na primeira questão de auditoria............................ 66
Quadro 07 Recomendações de auditoria de governança e gestão de pessoas................. 69
Quadro 08 Fragilidades na governança de pessoas da MB............................................. 78
Quadro 09 Estrutura do Questionário............................................................................. 83
Quadro 10 Resultados da pesquisa: Boas práticas de planejamento estratégico............ 87
Quadro 11 Resultados da pesquisa: Boas práticas de treinamento e desenvolvimento 88
Quadro 12 Resultados da pesquisa: Boas práticas de controle interno e
accountability................................................................................................
90
Quadro 13 Resultado da pesquisa: Boas práticas de padrões de comportamento........... 92
Quadro 14 Resultados da pesquisa: Boas práticas de gestão de talentos........................ 93
Quadro 15 Resultados da pesquisa: Sugestões para melhorias na governança e gestão
de pessoas na MB.........................................................................................
94
LISTA DE FIGURAS
Figura 01 Diagrama de relevância da pesquisa............................................................. 24
Figura 02 Panorama das etapas de pesquisa.................................................................. 27
Figura 03 Sistema de governança pública..................................................................... 49
Figura 04 Relação entre os sistemas do HCAAF.......................................................... 56
Figura 05 Componentes dos mecanismos de governança............................................. 57
Figura 06 Modelo de avaliação utilizado no Levantamento.......................................... 62
Figura 07 Estrutura funcional da DGPM....................................................................... 73
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 Percentual de distribuição por idioma...................................................... 36
Gráfico 02 A difusão de Códigos de Governança Corporativa transnacionais em
torno do Mundo (1992-2014)...................................................................
42
Gráfico 03 Distribuição dos estágios de governança de pessoas por componentes.. 63
Gráfico 04 Distribuição das organizações por estágio de governança de pessoas..... 63
Gráfico 05 Resultados da pesquisa: Nível de escolaridade dos auditores de RH....... 95
Gráfico 06 Resultados da pesquisa: Necessidade de capacitação dos auditores de
RH, por área de conhecimento.................................................................
97
Gráfico 07 Resultados da pesquisa: Tipos de constatações elaboradas pelos
auditores...................................................................................................
101
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 Número de registros encontrados na pesquisa..................................... 29
Tabela 02 Número de publicações selecionadas nas Bases de Dados..................... 30
Tabela 03 Total de documentos utilizados na pesquisa................................................. 35
Tabela 04 Percentual de distribuição por ano de publicação......................................... 35
Tabela 05 Capacidade de gestão da MB........................................................................ 77
Tabela 06 Resultados da pesquisa: Capacitação dos auditores de RH......................... 96
LISTA DE SIGLAS
AAvG Auditoria de Avaliação da Gestão
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
AGU
ANAO
Advocacia Geral da união
Australian National Audit Office
APF Administração Pública Federal
CEMA Chefe de Estado-Maior da Armada
CCIMAR Centro de Controle Interno da Marinha
CGPAR Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de
Participações Societárias da União
CGU Controladoria-Geral da União
CISET Secretaria de Controle Interno
CM Comandante da Marinha
CMPGC Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa
CNJ Conselho Nacional de Justiça
CNMP Conselho Nacional do Ministério Público
COFAMAR Conselho Financeiro e Administrativo da marinha
COPLAPE Conselho de Planejamento de Pessoal
COPLAN Conselho do Plano Diretor
CPesFN Comando do Pessoal de Fuzileiros Navais
CVM Comissão de Valores Mobiliários
DASM Diretoria de Assistência Social Marinha
DE Diretoria Especializada
DEnsM Diretoria de Ensino da marinha
DEST Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais
DFM Diretoria de Finanças da Marinha
DGOM Diretoria de Gestão Orçamentária da Marinha
DGPM Diretoria-Geral do Pessoal da Marinha
DN Distritos Navais
DPCvM Diretoria do Pessoal Civil da Marinha
DPMM Diretoria do Pessoal Militar da Marinha
ECGI
European Corporate Governance Institute
EFS Entidades Fiscalizadoras Superiores
EMA Estado-Maior da Armada
FA Forças Armadas
FOC Fiscalização de Orientação Centralizada
FUFMS
GAO
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
Government Accountability Office
GCGF Fórum de Governança Corporativa Global
GT Grupo de Trabalho
HCAAF Human Capital Assessment and Accountability Framework
HNBe Hospital Naval de Belém
HNBra Hospital Naval de Brasília
HNLa Hospital Naval de Ladário
HNNa Hospital Naval de Natal
HNRe Hospital Naval de Recife
HNSa Hospital Naval de Salvador
IBCG Instituto Brasileiro de Governança Corporativa
ICGN Rede Internacional de Governança Corporativa
IFAC International Federation of Accountants
IN
INTOSAI
Instrução Normativa
International Organization of Supreme Audit Institutions
MACAUD Manual de Constatações de Auditoria
MB Marinha do Brasil
MD Ministério da Defesa
MPOG
NAO
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
National Audit Office
OCDE Organization for Economic Co-operation and Development
ODS Órgão de Direção Setorial
OGS Órgãos Governantes Superiores
OM Organização Militar
OMOT Organização Militar Orientadora Técnica
OP Órgãos de Pessoal
PAAA Plano Anual de Atividades de Auditoria
PPP Plano de providências de Auditoria
RH
SAI
Recursos Humanos
Supreme Audit Institutions
SCIMB Sistema de Controle Interno da Marinha
SCIPEF Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
SEGEP Secretaria de Gestão Pública
SFCI Secretaria Federal de Controle interno
SEFIP Secretaria de Fiscalização de Pessoal
SELOG Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas
SGM Secretaria - Geral da Marinha
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SISCONIN Sistema de Controle Interno
SISPAG Sistema de Pagamento de Pessoal
TCU Tribunal de Contas da União
TI Tecnologia da Informação
TSE Tribunal Superior Eleitoral
UJ Unidades Jurisdicionadas
UPC Unidades Prestadoras de Contas
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 20
1.1 PROBLEMA DE PESQUISA.................................................................................. 22
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA.................................................................................. 22
1.2.1 Objetivo geral........................................................................................................... 22
1.2.2 Objetivos específicos................................................................................................ 23
1.3 QUESTÕES DE PESQUISA.................................................................................... 23
1.4 RELEVÂNCIA DA PESQUISA............................................................................... 23
1.4.1 Relevância................................................................................................................. 24
1.4.2 Inovação.................................................................................................................... 25
1.4.3 Confiabilidade.......................................................................................................... 25
1.4.4 Disponibilidade......................................................................................................... 25
1.4.5 Alcance...................................................................................................................... 26
1.5 DELIMITAÇÃO DO TEMA..................................................................................... 26
1.6 ESTRUTURA DO TRABALHO.............................................................................. 26
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA .......................................................................... 28
2.1 BIBLIOMETRIA....................................................................................................... 28
2.1.1 Levantamento de Dados.......................................................................................... 28
2.1.2 Estatísticas sobre os levantamentos efetuados...................................................... 35
2.2 GOVERNANÇA CORPORATIVA.......................................................................... 36
2.2.1 Fundamentos............................................................................................................ 36
2.2.2 Conceitos................................................................................................................... 39
2.2.3 Os Códigos de Boas Práticas de Governança........................................................ 41
2.3 GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO................................................................. 44
2.3.1 Origem e princípios................................................................................................. 44
2.3.2 O referencial básico de governança do setor público brasileiro.......................... 48
2.4 GOVERNANÇA E GESTÃO DE PESSOAS........................................................... 50
2.4.1 A governança e gestão de pessoas identificada na revisão bibliográfica............ 51
2.4.2 As recomendações do Government Accountability Office (GAO)……….……... 58
2.4.3 As contribuições do TCU para a melhoria da governança e gestão de
pessoas..................................................................................................................
60
2.4.3.1 O levantamento do perfil de governança na APF................................................. 61
2.4.3.2 Auditorias de governança e gestão de pessoas..................................................... 64
2.4.3.3 Principais constatações......................................................................................... 67
2.4.3.4 Recomendações para o aprimoramento da governança e gestão de
pessoas..................................................................................................................
68
2.5 A GOVERNANÇA E GESTÃO DE PESSOAS NA MB.................................... 70
2.5.1 A estrutura do Sistema de Planejamento de Pessoal....................................... 71
2.5.2 Os sistemas de controle de governança na MB................................................ 74
2.5.3 Diagnóstico das práticas da governança e gestão de pessoas.......................... 76
3. METODOLOGIA ............................................................................................... 80
3.1 CLASSIFICAÇÃO, MÉTODO E ABORDAGEM DE PESQUISA................... 80
3.2 UNIVERSO DE ANÁLISE E AMOSTRA.......................................................... 81
3.3 COLETA E TRATAMENTO DE DADOS.......................................................... 81
3.4 LIMITAÇÕES DO MÉTODO............................................................................. 84
4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS DA PESQUISA................ 86
4.1 RESULTADO DA PESQUISA REALIZADA COM OS ASSESSORES DE
GESTÃO...............................................................................................................
86
4.1.1 Planejamento Estratégico................................................................................... 86
4.1.2 Treinamento e Desenvolvimento....................................................................... 88
4.1.3 Controle Interno e Accountability...................................................................... 89
4.1.4 Padrões de Comportamento.............................................................................. 91
4.1.5 Gestão de Talentos.............................................................................................. 93
4.2 RESULTADO DAS ENTREVISTAS REALIZADAS COM OS AUDITORES
DE RH...................................................................................................................
95
4.2.1 Perfil dos Auditores de RH................................................................................ 95
4.2.2 Capacitação dos auditores de RH...................................................................... 95
4.2.3 Recursos Disponíveis para o exercício da função............................................ 98
4.2.4 Abrangência das auditorias de RH na MB....................................................... 100
4.2.5 Percepção dos auditores sobre as necessidades de melhoria na governança
e gestão de pessoas na MB..................................................................................
102
5. CONCLUSÃO..................................................................................................... 103
REFERÊNCIAS.................................................................................................. 106
APÊNDICE A ...................................................................................................... 113
APÊNDICE B ...................................................................................................... 115
APÊNDICE C...................................................................................................... 118
20
1. INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, o tema governança e gestão de pessoas vêm ganhando notoriedade
mundial. Sua origem remonta à governança corporativa, cujos conceitos e princípios surgiram
com a conduta abusiva das diretorias das empresas privadas, a inércia dos conselhos de
administração e os casos de auditorias externas coniventes. (Santos, 2014)
A literatura revela a existência de diversas definições para o termo “governança
corporativa”. No entanto, existe um consenso de que este termo surgiu para superar o denominado
“conflito de agência1”, situação decorrente da separação entre a propriedade e a gestão
empresarial, com o objetivo de criar um conjunto eficiente de mecanismos para alinhar o
comportamento dos executivos com o interesse dos acionistas. (Gomes, 2016)
A governança corporativa está relacionada à maneira pela qual as organizações são
administradas e controladas. As definições de princípios, mecanismos e boas práticas de
governança geralmente são formalizadas por meio dos “Códigos de Governança Corporativa”,
que se destinam a corrigir possíveis deficiências na estrutura de governança das empresas
(Zattoni e Cuomo, 2010). Além de reduzir a assimetria funcional, a adoção dessas boas
práticas possibilita uma gestão mais eficaz, com maior comprometimento dos gestores e
agregação de valor à organização.
Nas últimas três décadas, em uma das facetas do fenômeno conhecido como New
Public Management (NPM), as ferramentas de gestão e controle desenvolvidas para o setor
privado foram sendo introduzidas no setor público (Junior e De Aquino, 2011). Sendo
considerado um modelo emergente de modernização da administração pública federal, o NPM
busca desenvolver alternativas e soluções para desafios como a escassez de recursos públicos
e o aumento da pressão da sociedade por qualidade e equidade na prestação de serviços.
(Pacheco, 2008)
Esta pesquisa apresenta os fundamentos e os conceitos de governança encontrados na
literatura, com o objetivo de possibilitar a compreensão de outras definições derivadas como,
por exemplo, a governança de pessoas.
A “governança de pessoas” é uma temática pouco explorada academicamente e é
considerada um dos grandes desafios atuais da administração pública. De acordo com Martin
et al (2016), a literatura apresenta estudos sobre estratégias de RH e governança, mas ainda é
necessário entender como estes conceitos se interagem. 1 O conflito de agência é uma “contradição existente na relação bilateral estabelecida quando o bem-estar de uma parte (o proprietário ou principal) depende de decisões tomadas por outra parte (o agente)”. (Oliveira e Pisa, 2015)
21
A exigência de redução de gastos, a necessidade de dispensar maior atenção ao
atendimento do cidadão e a necessidade de profissionalização na gestão são características de
um cenário que exige o constante aprimoramento das áreas de gestão de pessoas, com foco no
alcance dos resultados.
Algumas instituições contribuíram significativamente para a disseminação dos
mecanismos e práticas de governança e gestão de pessoas. Como exemplo, pode-se destacar o
International Federation of Accountants2 (IFAC), com a publicação do “Human Capital
Assessment and Accountability Framework”, e a International Organization for
Standardization3 (ISO) ao publicar em 2016 a melhor contribuição nessa temática: a Norma
“Human resource management -- Guidelines on human governance (ISO 30.408)”.
A ISO 30.408 enfatiza que a governança de pessoas é tão importante quanto à
governança de ativos físicos ou capital financeiro. Ao considerar os fatores humanos e sociais
no processo de tomada de decisões, o sistema de governança de pessoas levará a resultados
positivos para todas as partes interessadas.
Observando essa premissa, as Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) do Brasil e
do mundo têm intensificado esforços para ampliar a avaliação da governança no setor público.
Como exemplo, pode-se citar a realização de auditorias temáticas e levantamentos para
averiguar o perfil e a capacidade de governança e gestão de pessoas das organizações.
Diante desse cenário, o TCU deliberou uma série de recomendações à APF por meio
dos Acórdãos nº 358/2017, nº 3.023/2013 e nº 2.215/2014-TCU-Plenário, a fim de promover
maior comprometimento da alta administração das organizações públicas brasileiras com a
eficiência, efetividade e transparência da gestão de pessoas.
Essas novas demandas exigem da Marinha do Brasil4 (MB) e das demais
organizações públicas uma adaptabilidade tempestiva quanto à utilização dos mecanismos de
governança e gestão de pessoas. Nesse sentido, esta pesquisa busca identificar as boas práticas
de governança e gestão de pessoas atualmente implementadas na MB e as oportunidades de
melhoria nessa área, a fim de contribuir para a otimização do seu desempenho.
2 IFAC é uma organização global dedicada a servir o interesse público pelo fortalecimento da profissão contábil, contribuindo para o desenvolvimento de fortes economias internacionais. IFAC é composta por mais de 175 membros e associados em mais de 130 países e jurisdições, o que representa quase 3 milhões de contabilistas na prática pública, educação, serviço do governo, indústria e comércio. 3 ISO é uma organização não governamental internacional independente, que reúne especialistas voluntários para compartilhar e desenvolver conhecimentos, objetivando fornecer soluções para os desafios globais. 4A Marinha é uma organização que, juntamente com o Exército e Aeronáutica, constituem as Forças Armadas (FA) do Brasil. As FA são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. (BRASIL, 1988)
22
1.1. PROBLEMA DE PESQUISA
Apesar de ser uma das organizações participantes dos Levantamentos do Perfil de
Governança e Gestão de Pessoas realizados pelo TCU, a MB não foi auditada nessa área.
Diante disso, de acordo com o modelo de avaliação proposto por aquele Tribunal, os gestores
e auditores de pessoal da MB não conhecem as recomendações de boas práticas de
governança e gestão de pessoas e o seu diagnóstico frente às demais organizações públicas.
Faz-se mister também citar a necessidade de a MB atender aos requisitos normativos
definidos pelo Órgão de Controle Externo, como também a necessidade de se estabelecer
objetivos e ações estratégicas que contribuam para a excelência do seu desempenho na gestão
pessoas.
Com base no exposto até aqui e, considerando as funções normativas, fiscalizadoras e
judicantes do TCU, emerge a seguinte questão-problema: Quais são as oportunidades de
melhoria nas boas práticas de governança e gestão de pessoas da Marinha do Brasil
(MB) frente às novas demandas nessa área?
A resposta a esta pergunta contribuirá para disseminar os conhecimentos sobre as boas
práticas de governança e gestão de pessoas e para o aperfeiçoamento da gestão dos Órgãos de
Pessoal da MB e dos trabalhos de auditoria de RH realizados pelo Centro de Controle interno
da Marinha5 (CCIMAR).
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA
Este tópico tem como finalidade apresentar o objetivo geral e os específicos,
necessários à resolução do problema de pesquisa.
1.2.1 Objetivo Geral
Esta pesquisa tem o objetivo principal identificar oportunidades de melhoria nas boas
práticas de governança e gestão de pessoas da MB, por meio de uma investigação documental
e pesquisa de campo realizada nos setores estratégicos de governança e gestão de pessoas da
MB.
5 O CCIMAR é uma OM da Marinha que tem o propósito de assessorar o Comandante da Marinha e planejar, dirigir, coordenar e executar as atividades de Controle Interno.
23
1.2.2. Objetivos Específicos
Secundariamente, pretende-se atingir os seguintes objetivos específicos:
a) Identificar os conceitos e boas práticas de governança e gestão de pessoas na
literatura;
a) Conhecer as recomendações das Entidades de Fiscalizadoras Superiores (EFS) para a
boa governança e gestão de pessoas; e
b) Elaborar um panorama da governança e gestão de pessoas na MB, identificando as
boas práticas já implementadas e as oportunidades de melhoria nessa temática.
1.3. QUESTÕES DE PESQUISA
As questões que fomentaram o presente estudo são:
a) Quais são os conceitos e as boas práticas de governança e gestão de pessoas
encontrados na literatura?
b) Quais são as recomendações de boas práticas de governança e gestão de pessoas
emitidas por Entidades de Fiscalização Superior (EFS)?
c) Como a MB está estruturada para exercer as atividades de governança e gestão de
pessoas?
d) Quais são as boas práticas de governança e gestão de pessoas já implementadas e
as oportunidades de melhoria em cada segmento da governança e gestão de
pessoas da MB?
1.4. RELEVÂNCIA DA PESQUISA
Para estruturação da pesquisa em questão, utilizou-se como referência as 5 premissas
estabelecidas por Lopes (2016), em sua pesquisa: (1) Relevância, (2) Inovação, (3)
Confiabilidade, (4) Disponibilidade e (5) Alcance, as quais deveriam ser atendidas completa e
conjuntamente, como Figura 01 a seguir:
24
Figura 01 – Diagrama de relevância da pesquisa
Fonte: Elaborado por Lopes, 2016.
1.4.1 Relevância
A importância do termo governança é reconhecida em todo cenário mundial. No setor
público, a boa governança tem a finalidade de garantir que as suas organizações atuem sempre
em conformidade com o interesse público.
O art. 2º, II, da Resolução TCU 247/2011, descreve a governança de pessoas como o
“conjunto de diretrizes, estruturas organizacionais, processos e mecanismos de controle que
visam a assegurar que as decisões e as ações relativas à gestão de pessoas estejam alinhadas
às necessidades da organização, contribuindo para o alcance das suas metas”.
A boa governança de pessoas é fundamental para assegurar que os agentes públicos,
incluindo os membros da alta direção, sejam governados de modo que os interesses da
sociedade sejam atendidos a custos e riscos mínimos razoáveis. (TCU, 2015)
Atualmente, do total de recursos financeiros recebidos pela MB, cerca 75% são
destinados a atender gastos com pessoal. Nessa linha, entende-se que a importância de se
aperfeiçoar continuamente os sistemas de governança e de gestão de pessoas na MB decorre
não apenas da sua forte relação com a geração de resultados para a sociedade, mas também da
elevada materialidade dos gastos nessa área.
Esse cenário enfatiza que a aplicabilidade de instrumentos voltados para produção de
informações para tomada de decisão e para redução da assimetria informacional é essencial
para atender aos princípios de governança pública.
Neste contexto, infere-se que este estudo será relevante, uma vez que contribuirá para
o aprimoramento da governança e gestão de pessoas na MB, permitindo conhecer as práticas
adotadas, além de identificar as oportunidades de melhorias nessa área.
25
1.4.2 Inovação
As práticas relacionadas à governança de pessoas são destacadas em diversos modelos
de governança e gestão. No Brasil, o que mais se destaca para avaliar organizações públicas e
o Programa Nacional de Gestão Pública – GesPública (Decreto Nº 5.378/2005), que tem
como um de seus objetivos “promover a governança, aumentando a capacidade de
formulação, implementação e avaliação de políticas públicas”. Dos oito critérios instituídos
por este modelo, três estão diretamente relacionados com o capital humano das organizações:
liderança, informações e conhecimento.
Embora os conceitos de governança e de gestão de pessoas sejam bastante difundidos,
estudos apontam que a “governança de pessoas” ainda é considerada um conceito em
construção. Esse fato é comprovado pelo reduzido número de estudos e pelas significativas
deficiências organizacionais nessa área.
1.4.3 Confiabilidade
A pesquisa foi realizada em Bases de Dados confiáveis e reconhecidas
internacionalmente. Adicionalmente, buscou-se utilizar informações constantes em relatórios,
manuais, estudos e códigos elaborados por órgãos públicos que norteiam a gestão das
Unidades Jurisdicionadas (UJ). Também foram aplicados questionários e realizadas
entrevistas com as pessoas envolvidas na problemática.
1.4.4 Disponibilidade
Para atender esta premissa, a coleta de dados foi realizada a partir de informações
disponibilizadas em sítios oficiais das organizações pesquisadas, documentos internos não
classificados como sigilosos, questionários e entrevistas com profissionais da MB que atuam
nesta área. Cabe ressaltar que a autora trabalha atualmente no CCIMAR, fato que facilita o
acesso às publicações e documentos internos elaborados pelas Organizações Militares (OM)
estudadas.
26
1.4.5 Alcance
A premissa “Alcance” reflete o objetivo de construir um cenário mediante a cobertura de
um universo seja representativo na Marinha do Brasil.
1.5 DELIMITAÇÃO DO TEMA
O presente estudo delimita-se em conhecer as práticas de governança de pessoas da
implementadas na MB, conhecer possíveis fragilidades e identificar oportunidades de
melhoria nesta temática.
A pesquisa tem como público alvo os gestores e auditores que atuam na área de gestão
pessoas da MB, de forma a compreender e interpretar aquilo que se mostra cotidianamente e
apresentar sugestões para o aprimoramento dos seus trabalhos.
Os gestores estratégicos do pessoal da MB estão basicamente concentrados em quatro
Organizações Militares (OM): na Diretoria-Geral do Pessoal da marinha (DGPM), que é
responsável pela coordenação geral e nas OM responsáveis pela gestão do pessoal militar,
civil e fuzileiro naval. São elas, respectivamente: a Diretoria do Pessoal Militar da Marinha
(DPMM), Diretoria do Pessoal Civil da Marinha (DPCvM), o Comando do Pessoal de
Fuzileiros Navais (CPesFN) .
Os auditores encontram-se lotados no Centro de Controle Interno da Marinha
(CCIMAR), OM que neste contexto é a responsável pela execução das atividades de auditoria
e fiscalização da gestão do pessoal da MB.
1.6 ESTRUTURA DO TRABALHO
Esta dissertação está estruturada em cinco capítulos e três apêndices.
O primeiro capítulo apresenta as ideias iniciais que fomentaram o estudo, revelando o
contexto da pesquisa, as questões norteadoras, os objetivos a serem alcançados, bem como a
justificativa e a delimitação do tema.
O segundo capítulo apresenta a fundamentação teórica deste estudo, onde são
abordados alguns temas necessários para a construção da base teórica e do plano de referência
para a pesquisa. Para isso, o referencial teórico organiza-se, inicialmente, buscando aspectos
relacionados com a governança corporativa e com a governança pública, descrevendo
27
modelos de referências conceituais e de boas práticas que orientam as organizações públicas
nesses temas.
Dando prosseguimento a este capítulo, o referencial buscou alicerçar conhecimentos
sobre a governança de pessoas, apresentando os estudos disponíveis na literatura e as
principais recomendações e trabalhos temáticos realizados por EFS, organizações que
orientam e norteiam os trabalhos dos gestores públicos. O capítulo encerra com um breve
panorama sobre a estrutura de governança e gestão de pessoas na MB, destacando a sua
importância, os papéis das organizações responsáveis e o diagnóstico da sua capacidade de
governança e gestão de pessoas realizado pelo TCU.
No terceiro capítulo foram apresentados os aspectos metodológicos empregados na
pesquisa.
O quarto capítulo foi elaborado em duas partes, de forma a possibilitar a identificação
de fragilidades e oportunidades de melhoria a partir de diferentes pontos de vistas de gestão:
(i) identificar as boas práticas adotadas e possíveis fragilidades na gestão estratégica do
pessoal da MB; (ii) conhecer a percepção dos auditores de RH do CCIMAR em relação às
oportunidades de melhoria para o aprimoramento das atividades de governança de pessoas da
MB;
No quinto capítulo são apresentadas as conclusões do trabalho e as recomendações
para estudos posteriores.
A Figura 02 apresenta uma síntese das etapas condução desta pesquisa:
A Figura 02 - Panorama das Etapas de Pesquisa Fonte: Elaborado pela autora, 2017.
-Governança Corporativa; - Governança no Setor Público; - Governança e Gestão de Pessoas; - Trabalhos e recomendações relevantes das EFS; e - Estrutura de Governança e Gestão de Pessoas da MB.
- Resultados da pesquisa realizada com os assessores de gestão; - Resultados das entrevistas com o auditores de RH do CCIMAR; e - Identificação das oportunidades de melhoria na Governança e Gestão de Pessoas da MB.
- Pergunta de Pesquisa; - Relevância da Pesquisa; - Objetivos; - Delimitação da Pesquisa; e - Organização do estudo.
- Descritiva; - Bibliográfica; - Documental; - Estudo de Caso; - Coleta de dados; e - Limitações do método.
- Análise; - Conclusão, e - Sugestões do estudo.
Introdução e Objetivos da Pesquisa
Fundamentação Teórica
Metodologia de Pesquisa
Análise dos Resultados
Conclusão
28
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Este capítulo apresenta a revisão da literatura, que foi elaborada a partir do estudo
bibliométrico, seguindo-se os passos utilizados por Sanseverino (2015) em sua pesquisa.
Sobre o tema “Governança e gestão de pessoas”, priorizou-se trabalhos científicos que
apresentaram conclusões e referenciais teóricos atinentes a modelos e boas práticas de
governança na administração pública, sendo os resultados consolidados em setembro de 2016.
Com o objetivo de identificar um referencial bibliográfico adequado a esta pesquisa, o
estudo bibliométrico foi realizado utilizando-se as Bases de Dados SCOPUS, SciELO e Web
of Science, que se constituem em ferramentas confiáveis e relevantes para pesquisa de
literatura científica. Adicionalmente, foram realizadas consultas aos portais do Google
Acadêmico e do TCU (Biblioteca Digital do TCU), com o objetivo de identificar documentos
e estudos elaborados por instituições renomadas no assunto.
A seguir, apresenta-se a bibliometria realizada nas Bases de Dados e portais
supracitados e, na sequência, a fundamentação teórica da presente pesquisa.
2.1 BIBLIOMETRIA
2.1.1 Levantamento de dados
A primeira etapa do trabalho consistiu na pesquisa sobre o tema “Governança e gestão
de pessoas” nas Bases de Dados SCOPUS, SciELO e Web of Science, durante o período de 17
agosto a 09 de setembro de 2016, por meio de acesso ao Portal de Periódicos CAPES6.
Para a pesquisa nas três bases, foram considerados todos os tipos de trabalhos
publicados a partir do ano de 2010. Os termos utilizados para o estudo e o número de registros
encontrados em cada Base de Dados são apresentados na Tabela 01:
6 O Portal de periódicos Capes um empreendimento cooperativo regulamentado pela Portaria Capes nº 34, de 19 de julho de 2001, com o objetivo de planejar, coordenar e executar ações que têm a finalidade de facilitar e promover o acesso à informação científica e tecnológica nacional e internacional a instituições de ensino superior e pesquisa do país
29
Tabela 01 – Número de registros encontrados na pesquisa
Termos de Pesquisa
Número de registros encontrados
Scopus Scielo Web of Science
“public governance” 2.954 392 227 “governance people” 546 53 06 “assessment of governance” 39 42 07 “good governance practices” 128 18 32 “governance framework” 2.722 145 361 “good governance” 10.564 104 1.159 “governance codes” 881 11 62 “governance” and “management people” 111 00 01 “governance” and “public administration” 28.996 68 556 “governance” and “public sector” 19.967 28 720 “governance” and “IFAC” 559 01 05 “governance” and “good practices” 16.952 04 56 “corporate governance” and “public administration” 2.214 11 11 “corporate governance” and “governance codes” 847 04 58 “corporate governance” and “human resources” 4.165 04 34 “human resources governance” 34 28 05
Fonte: elaborado pela autora, a partir das fontes SCOPUS, SciELO e Web of Science, 2016.
Em função do volume de trabalhos encontrados como resultado da pesquisa inicial, foi
necessária a aplicação de filtros para seleção dos documentos mais apropriados à pesquisa em
questão.
Na base Scopus, a pesquisa foi refinada assinalando-se as opções “Article Title,
Abstract, Keywords”, “Social Sciences & Humanities”, no domínio “Business, Management
and Accounting”. Para os termos que apresentaram um número superior a 80 registros, foi
realizado novo filtro para encontrar documentos com as seguintes palavras-chave: “public
governance”, “corporative governance”. Permanecendo um número elevado de registros
para o termo “good governance” e para a combinação “governance and codes”, foram
aplicados filtros selecionando-se os domínios “Economics, Econometrics and Finance” e
Social Sciences”. Com a aplicação destes filtros, o número de registros reduziu para 468.
Para os termos pesquisados na Base Scielo, aplicaram-se filtros para os artigos
publicados nas áreas temáticas “ciências sociais aplicadas” e “administração pública”,
totalizando 150 registros.
Na Base Web of Sciense, os resultados foram refinados para os documentos publicados
na categoria “public administration” e “management”, exceto para os termos “public
governance” e “governance codes” e para as combinações “governance and public
administration” e governance and public sector”, nos quais foram aplicados filtros somente
30
para artigos publicados na categoria “management”. O total de artigos encontrados nessa base
foi de 312.
Em seguida, do total de registros encontrados foram selecionados 115 trabalhos
científicos, a partir da análise dos resumos e dos títulos, buscando-se encontrar aqueles que
com maior aderência ao tema desta pesquisa, ou seja, os que descrevessem fundamentos,
conceitos e boas práticas de governança e gestão de pessoas. A tabela 02 consolida o número
de documentos encontrados e selecionados após a aplicação dos filtros em cada Base de
Dados:
Tabela 02 – Número de publicações selecionadas nas Bases de Dados
Termos da Pesquisa
Número de documentos encontrados
Número de documentos selecionados
Scopus Scielo Web of Science Scopus Scielo
Web of Science
“public governance” 27 51 09 04 07 01 “governance people” 03 01 01 00 00 00 “assessment of governance” 03 02 00 00 02 00 “good governance practices” 42 02 11 08 03 03 “governance framework” 41 05 62 04 00 01 “good governance” 49 06 40 03 00 08 “governance codes” 85 04 23 01 00 06 “governance” and “management people” 00 00 01 00 00 00 “governance” and “public administration” 08 51 25 00 08 02 “governance” and “public sector” 27 06 80 00 03 00 “governance” and “IFAC” 06 01 01 01 01 01 “governance” and “good practices” 82 02 11 08 00 03 “corporate governance” and “public administration”
06 11 02 01 02 02
“corporate governance” and “governance codes”
27 03 21 01 01 09
“corporate governance” and “human resources”
55 02 24 09 0 05
“human resources governance” 07 03 01 05 01 01 Total 468 150 312 45 28 42
Fonte: elaborado pela autora, a partir das fontes SciELO, SCOPUS e Web of Science, 2016.
No repositório Google Acadêmico, a pesquisa incluiu artigos, dissertações, anais e
livros, totalizando-se 16 publicações.
Por fim, acrescentaram-se ao estudo publicações, relatórios e referenciais elaborados
pelo GAO e TCU, além de artigos selecionados do periódico “Revista do TCU”, publicação
oficial daquela Egrégia Corte, que veicula artigos técnicos com temática relativa aos
Tribunais de Contas, ao Controle Externo, à Administração Pública, ao Direito Público, à
Contabilidade, às Finanças e à Auditoria no âmbito do setor estatal. Esse informativo está em
31
circulação desde 1970 e tem como missão o aprimoramento da Administração Pública em
benefício da sociedade, por meio do Controle Externo (TCU, 2016). Nesse periódico, e nos
Portais do GAO e do TCU foram selecionados 19 documentos.
Os resultados da bibliometria apontaram que são poucos os estudos que abordam
simultaneamente as funções de governança e de gestão de pessoas, evidenciando
oportunidades para futuros estudos acadêmicos no tema “governança de pessoas”.
Após estas ações, excluindo-se as repetições entre as Bases de Dados e os repositórios
supramencionados, foram selecionados os artigos e dissertações que apresentaram as maiores
contribuições para as referidas funções, totalizando-se, assim, em 56 trabalhos acadêmicos. O
Quadro 01 registra a lista dos trabalhos acadêmicos selecionados para a pesquisa:
Autor (es) Dissertações e artigos selecionados Periódico/
Repositório
Aguillera; Cuervo-Cazurra (2009)
Codes of Good Governance: Corporate Governance: An International Review
Corporate Governance-an
International Review
Almeida et al. (2010)
Quality Determinants of Corporate Governance Practices of Brazilian Companies of Traded That Have Public Investment.
RBGN-Revista Brasileira de Gestao
de Negocios
Alves (2011) Governança corporativa, desempenho e risco no brasil.
Revista do TCU
Barros (2014) O impacto da auditoria de governança na administração pública federal brasileira: o caso do acórdão/TCU 1.603/2008.
Revista do TCU
Bozec e Dia (2015) Governance practices and firm performance: Does shareholders’ proximity to management matter.
International Journal of Disclosure and
Governance
Branco e Cruz (2013)
A prática de governança corporativa no setor público federal.
Revista do TCU
Camargo et 31L. (2014)
Contribuições da Ética Para a Governança Corporativa.
Revista da Universidade Vale do
Rio Verde
Caratas e Spatariu (2014)
Contemporary Approaches in Internal Audit. Emerging Markets Queries in Finance
and Business
Castaner e Kavadis (2013)
Does good governance prevent bad strategy? A study of corporate governance, financial diversification, and value creation by French corporations, 2000-2006.
Strategic Management Journal
Cavalcante e De Luca (2013)
Controladoria como instrumento de governança no setor público
Revista de Educação e Pesquisa em Contabilidade
Cuomo; Mallin e Zattoni (2016)
Corporate Governance Codes: A Review and Research Agenda.
. Corporate Governance-an
International Review
De Beer e Du Toit (2015)
Human resources managers as custodians of the King III code.
S. Afr. j. econ. manag. sci.
32
Freire et AL (2013)
Pesquisa em governança corporativa no Brasil: análise teórica e agenda de pesquisa à luz da dimensão holística da governança corporativa de 1998 a 2010
Revista Tecer
Gazley (2014) Good Governance Practices in Professional Associations for Public Employees: Evidence of a Public Service Ethos?
Public Administration Review
Gomes (2016) Características da Governança Corporativa como Estímulo à Gestão Fiscal.
Revista Contabilidade e Finanças
Gomez-Betancourt e Zapata-Cuervo. (2013)
Gobierno Corporativo: Una comparación de códigos de gobierno en el mundo, un modelo para empresas latinoaméricanas familiares y no familiares.
Entramado
Grossi; Papenfuss e Tremblay (2015)
Corporate governance and accountability of state-owned enterprises Relevance for science and society and interdisciplinary research perspectives.
International Journal of Public Sector
Management
Júnior e De Aquino (2011)
Indicadores de desempenho em Entidades Fiscalizadoras Superiores: o caso brasileiro.
Contabilidade Vista & Revista
Kardos (2012) The reflection of good governance in sustainable development strategies.
8th International Strategic
Management Conference
Klumb e Azevedo (2014)
A percepção dos gestores operacionais sobre os impactos gerados nos processos de trabalho após a implementação das melhores práticas de governança de TI no TRE/SC.
Revista de Administração
Pública
Kocmanova e Simberova (2012)
Modelling of Corporate Governance Performance Indicators.
Inzinerine Ekonomika-Engineering Economics
Lopes (2016) Os passivos contingentes como componente de controle para avaliação do grau de responsabilidade social de uma organização
Repositório UFF
Lunard, Becker e Maçada (2010)
Impacto da Adoção de Mecanismos de Governança de Tecnologia de Informação (TI) no desempenho da Gestão da TI: uma análise baseada na percepção dos executivos
Revista de Ciências da Administração
Magalhães (2011)
Governança em organizações públicas – desafios para entender os fatores críticos de sucesso: O caso do Tribunal de Contas da União
Revista do TCU
Marcelli, 2013 Governança no setor público: diagnóstico das práticas de gestão da polícia federal à luz do estudo 13 do psc/ifac.
Revista de Administração
Pública
Martin at al (2016)
Corporate governance and strategic human resource management: Four archetypes and proposals for a new approach to corporate sustainability.
European Management Journal
Martin e Gollan (2012)
Corporate governance and strategic human resources management in the UK financial services sector the case of the Royal Bank of Scotland.
International Journal of Human Resource
Management
Martins e Marini (2014)
Governança pública contemporânea: uma tentativa de dissecação conceitual.
Revista do TCU
33
Martynova e Renneboog (2011)
Evidence on the international evolution and convergence of corporate governance regulations.
Journal of Corporate Finance
Melo (2014)
O papel do Tribunal de Contas da União como indutor do aperfeiçoamento da governança e gestão pública na Administração Pública Federal
Revista do TCU
Mendonça et al. (2013)
Governança de tecnologia da informação: um estudo do processo decisório em organizações públicas e privadas.
Revista de Administração
Pública
Messias e Walter (2016)
Governança e controladoria no setor público: uma análise do Governo e da Controladoria-Geral do Estado de Minas Gerais.
Repositório USP
Monteiro (2015) Análise do sistema de controle interno no Brasil: objetivos, importância e barreiras para sua implantação.
Revista Contemporânea de
Contabilidade
Miranda e Amaral (2011)
Governança corporativa e gestão socialmente responsável em empresas estatais.
Revista de Administração
Pública
Nardes (2013) O controle externo como indutor da governança em prol do desenvolvimento.
Revista do TCU
Nargesian, Esfahani (2011)
Shifting conceptualization of accountability in light of shifting governance patterns.
African Journal of Business
Management
Oliveira (2015)
Governança no setor público sob o prisma do controle externo: A experiência do tribunal de contas da união (TCU) na avaliação das políticas públicas e na indução do seu aperfeiçoamento como alavanca ao desenvolvimento nacional.
Revista do TCU
Oliveira e Pisa. (2015)
IGovP: índice de avaliação da governança pública — Instrumento de planejamento do Estado e de controle social pelo cidadão.
Revista de Administracao
Publica
Penedo Análise de modelos e práticas de governança pública: o caso do instituto de previdência municipal
Repositório UFF
Peters (2013) What is governance? Revista do TCU
Pinheiro, Carrieri e Joaquim (2013)
Esquadrinhando a governança corporativa: o comportamento dos personagens sob o ponto de vista dos discursos dos autores acadêmico
Revista de Contabilidade e
Finanças
Renders, Gaeremynck (2012)
Corporate Governance, Principal-Principal Agency Conflicts, and Firm Value in European Listed Companies.
Corporate Governance-an
International Review
Rose (2016) Firm performance and comply or explain disclosure in corporate governance.
European Management Journal
Sabry (2015) Good governance, institutions and performance of public private partnerships.
International Journal of Public Sector
Management
34
Sales (2014) Governança no setor público segundo a IFAC – estudo nas universidades federais brasileiras.
Repositório UFC
Sanseverino (2015) Plano de ação para o técnico em assuntos educacionais em uma instituição federal de ensino superior.
Repositório UFF
Santos (2014) Evidenciação de princípios de governança nos relatórios de auditoria elaborados pelo órgão de controle interno da Marinha do Brasil.
Repositório UERJ
Serpa (2013) Nota Técnica - Seaud 2/2013 Compreendendo
os conceitos de governança para controlar. Revista do TCU
Silveira (2013)
Aplicação do conceito de governança corporativa segundo o ifac em uma empresa pública brasileira.
Repositório UFSC
Stefanescu (2011) Disclosure and transparency in corporate governance codes - comparative analysis with prior literature findings.
Proceedings of 7th International
Strategic Management Conference
Subramaniam et al (2013)
Understanding corporate governance in the Australian public sector A social capital approach.
Accounting Auditing & Accountability
Journal
Vacca (2014)
Court of Auditors’ performance auditing as a tool to enhance economy, efficiency, effectiveness and transparency in the public administration, an Italian perspective: strengths and weaknesses.
International Journal of Public Law and
Policy
Wanderley (2011) Um estudo sobre controles internos no setor público, à luz da estrutura do COSO : o caso de uma organização militar da Marinha do Brasil.
Repositório UFRJ
Yapa, P.W.S (2014) In whose interest? An examination of public sector governance in Brunei Darussalam
Critical Perspectives on Accounting
Journal
Zahra (2014) Public and Corporate Governance and Young Global Entrepreneurial Firms.
. Corporate Governance-an
International Review
Zattoni e Cuomo (2010)
How Independent, Competent and Incentivized Should Non-Executive Directors Be? An Empirical Investigation of Good Governance Codes.
British Journal of Management
Quadro 01 – Lista de dissertações e artigos selecionados para a pesquisa. Fonte: Elaborado pela autora (2016), a partir das fontes selecionadas nas Bases Scopus/ Scielo/Web of Science.
Após a elaboração do estudo bibliométrico e dos levantamentos documentais
realizados em sítios da internet, constatou-se que a integralidade das obras selecionadas e
utilizadas como fonte inicial de estudo e citação no decorrer do desenvolvimento de toda esta
dissertação, podem ser sumarizadas com a seguinte distribuição por tipologia, demonstrada na
Tabela 03:
35
Tabela 03 – Total de documentos utilizados na pesquisa
Tipo de documento Quantidade Artigos 44 Dissertações 10 Livros 06 TCC 01 Anais 01 Fontes documentais 27 Leis e Decretos 04 TOTAL 93
Fonte: Elaborado pela autora (2016), a partir das fontes selecionadas para análise.
2.1.2 Estatísticas sobre os levantamentos efetuados
Neste tópico são apresentadas as estatísticas das dissertações e artigos selecionados
das Bases de Dados, referentes ao ano de publicação, à distribuição por periódico e ao idioma.
No que se refere ao ano de publicação, observou-se que 67% dos documentos que
compõem o referencial teórico foram publicados no período de 2013 a 2016. Esses dados
demonstram que a pesquisa foi baseada em estudos recentes e que o seu tema ganhou
notoriedade nos últimos quatro anos.
Também é importante destacar que os estudos com publicação anterior ao ano de 2010
tratam sobre a disseminação dos “Códigos de Governança Corporativa”, evento que precede à
difusão das boas práticas de governança e gestão de pessoas na administração pública.
A Tabela 04 apresenta a porcentagem dos documentos selecionados para a pesquisa,
por ano de publicação:
Tabela 04 – Percentual de distribuição por ano de publicação
Ano de publicação Percentual
Antes 2010 04% 2010 06% 2011 15% 2012 08% 2013 25% 2014 19% 2015 11% 2016 12%
Fonte: Elaborado pela autora, a partir das fontes selecionadas para análise.
36
Em relação ao idioma, vinte e quatro estudos foram publicados em língua portuguesa,
vinte e sete em língua inglesa e apenas um em língua espanhola. Cabe ressaltar aqui a
significativa representatividade dos trabalhos em língua inglesa, certamente devido às
importantes contribuições norte americanas de estudos sobre “Governança Corporativa” e,
principalmente, em razão da implementação de boas práticas de governança e gestão de
pessoas serem muito recomendadas por suas entidades fiscalizadoras dos EUA.
O Gráfico 01 apresenta o percentual de distribuição por idioma dos documentos
selecionados:
Gráfico 01 – Percentual de distribuição por Idioma. Fonte: Elaborado pela autora (2016), a partir das fontes selecionadas para análise.
2.2. GOVERNANÇA CORPORATIVA
2.2.1 Fundamentos
O termo governança tem sido amplamente disseminado e tornou-se um modismo ao
longo dos últimos anos. A sua popularidade pode ser atribuída à multiplicidade de questões e
interesses sobre o assunto dentro das organizações.
Segundo Barros (2014), a importância do tema é reconhecida mundialmente, mas a
terminologia e as ferramentas analíticas estão ainda a emergir. No entanto, existe um
consenso de que o termo governança pode ser aplicado em qualquer tipo de organização,
inclusive as do setor público. O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa7 (IBCG)
manifesta sua concordância quando expressa que “os princípios e práticas da boa governança
7 O IBCG é uma organização sem fins lucrativos que atua desde 27 de novembro de 1995. É a principal referência do Brasil para o desenvolvimento das melhores práticas de Governança Corporativa e tem como objetivo contribuir para o desempenho sustentável e influenciar os agentes da sociedade no sentido de mais transparência, justiça e responsabilidade.
Português
52%
Inglês
46%
Espanhol
2%
37
corporativa aplicam-se a qualquer tipo de organização, independentemente do porte, natureza
jurídica ou tipo de controle” (IBGC, 2009).
Embora aplicado em todos os tipos de organizações, o termo governança surgiu
inicialmente no ambiente das organizações privadas. Desta forma, antes de delimitar o
conceito de governança nas organizações públicas, faz-se necessária a abordagem de sua
origem no meio privado, assim intitulada como “Governança Corporativa”.
A Governança Corporativa teve origem nos conflitos inerentes à propriedade dispersa
e à divergência entre os interesses dos sócios, executivos e o melhor interesse da empresa. A
vertente mais aceita indica que a Governança Corporativa surgiu para superar o "conflito de
agência" clássico. Nesta situação, o proprietário (acionista) delega a um agente especializado
(administrador) o poder de decisão sobre a empresa (nos termos da lei), situação em que
podem surgir divergências no entendimento de cada um dos grupos daquilo que consideram
ser o melhor para a empresa e que as práticas de Governança Corporativa buscam superar
(IBCG, 2016).
Para Gomes (2016), a preocupação da governança corporativa é “combater o problema
de agência, criando um conjunto eficiente de mecanismos, tanto de incentivos quanto de mo-
nitoramento, a fim de assegurar que o comportamento dos executivos esteja sempre alinhado
com o interesse dos acionistas”. Bozec e Dia (2015) compartilham deste entendimento quando
citam que a teoria de agência é vista como uma abordagem de controle destinada a limitar o
comportamento dos gestores que impactam negativamente os interesses dos acionistas.
Renders e Gaeremynck (2012) acrescentaram na literatura um estudo sobre outro tipo
de conflito: o “principal-principal agency conflicts”, que consiste em divergência de
interesses entre os acionistas maioritários e minoritários. Para estes autores a severidade neste
tipo de conflito de agência pode afetar significativamente a eficácia da governança
corporativa, exigindo uma política que leve em consideração o contexto ambiental da
organização.
Segundo Almeida et al (2010, p.371), o conflito de agência demandou novos
mecanismos de monitoramento, fazendo-se necessário constituir nas organizações um sólido
sistema administrativo, que trabalhe em virtude do alinhamento desses atores.
O termo “governança corporativa” ganhou importância em nível internacional,
robustecida pelos impactos das crises financeiras das últimas décadas nas economias. Esses
eventos exigiram mudanças na postura do Estado, de forma a garantir mais transparência e
prevenir a corrupção no serviço público. (Serpa, 2013)
38
Na década de 1990, discussões envolvendo acadêmicos, investidores e legisladores
deram origem a teorias e marcos regulatórios. Dentre os principais documentos cita-se o
Relatório Cadbury, documento elaborado na Inglaterra e que foi considerado o primeiro
“Código de Boas Práticas” de governança corporativa. Nos Estados Unidos, o Código de
Governança da General Motors (GM) foi considerado o primeiro Código de Governança
Corporativa elaborado por uma empresa. Pouco depois se constatou que mais de a metade das
300 maiores companhias daquele país já tinham seus manuais de recomendações de
governança corporativa. (IBCG, 2016).
Melo (2014) já afirmava que o “termo governança já é conhecido no Brasil há pelo
menos dezoito anos, quando o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995
considerou que a reforma do Aparelho do Estado era imprescindível com vistas a aumentar
sua governança, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas
públicas”. Implementada pelo então Ministério da Administração e Reforma do Estado, essa
reforma tinha por base um diagnóstico de crise fiscal e de crise do modelo de administração
burocrático, o qual fora considerado obsoleto ante seu caráter formalista e hierarquizado
(Serpa, 2013).
Em paralelo, o movimento por boas práticas mostrou-se mais dinâmico a partir das
privatizações e a da abertura do mercado nacional nos anos 1990. Neste ínterim, em 1995
ocorreu a criação do Instituto Brasileiro de Conselheiros de Administração (IBCA), que a
partir de 1999 passou a ser intitulado Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC),
almejando influenciar os protagonistas da nossa sociedade na adoção de práticas
transparentes, responsáveis e equânimes na administração das organizações (IBCG, 2016).
Hoje em dia as organizações têm se esforçado para promover, difundir e viabilizar a
adesão às práticas de governança corporativa em nível nacional e internacional (Serpa 2013).
Entre elas pode-se citar: a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE), o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Fórum de
Governança Corporativa Global (GCGF), a Rede Internacional de Governança Corporativa
(ICGN), a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), os Níveis diferenciados de Governança
Corporativa do Novo Mercado da Bovespa, e o Instituto de Governança Corporativa (IBGC),
entre outras.
39
2.2.2 Conceitos
Na busca de soluções para o denominado “conflito de agência” ou “problema de
agência”, o termo “Governança Corporativa” foi definido por diversos autores e organizações.
Objetiva-se com a Governança Corporativa, segundo o IBGC, criar um conjunto eficiente de
mecanismos, tanto de incentivos como de monitoramento, a fim de assegurar que o
comportamento dos executivos (agente) esteja sempre alinhado com o interesse dos acionistas
(proprietário).
Não obstante, Zahra (2014) sugere que a governança corporativa pode ser definida
como um “conjunto de regras, sistemas e regulamentos destinados a proteger as partes
interessadas, especialmente no que diz respeito aos interesses dos acionistas”.
Para Mendonça et al. (2013), pode-se compreender a governança corporativa
basicamente como
a criação de estruturas internas e externas que garantem as decisões tomadas no âmbito organizacional sejam tomadas dentro de parâmetros que garantam os interesses acionistas/ governantes/cidadãos, além de garantir a transparência das transações para as partes envolvidas.
Dos autores citados por citados por Alves (2011), Merchant e Van der Stede (2007)
apresentaram uma definição mais abrangente sobre governança corporativa, em que considera
a conciliação dos interesses primários dos proprietários com os de outros agentes:
O termo governança corporativa refere-se ao conjunto de mecanismos e processos que permitem assegurar que as companhias estão sendo dirigidas e gerenciadas de modo a criar valor para seus proprietários ao mesmo tempo em que cumprem suas obrigações para com os demais stakeholders (por exemplo, empregados, fornecedores e sociedade em geral).
Além da atenção dada aos mecanismos e disposições destinadas a minimizar ou
eliminar a problema de conflito de interesses, a “governança corporativa também aborda as
relações entre as diferentes as partes interessadas, bem como os processos necessários para as
empresas alcançarem os seus objectivos”. (Kocmanova e Simberova, 2012)
Para a Organization for Economic Co-operationand Development (OECD),
organização internacional que tem como missão promover políticas que melhorem o bem-
estar económico e social de pessoas em todo o mundo, a governança corporativa é “o
conjunto de relações entre a administração de uma empresa, seu conselho de administração,
seus acionistas e outras partes interessadas. Assim, pode ser compreendida como um conjunto
40
de práticas que têm por objetivo regular a administração e o controle das instituições”
(OECD, 2004).
No contexto brasileiro, o Decreto nº 6.021, de 22 de janeiro de 2007 (documento
normativo que criou a Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de
Administração de Participações Societárias da União8 – CGPAR) já apresentava uma
definição mais completa, na qual citava os interesses das partes interessadas, alguns princípios
de governança e a finalidade de otimização de resultados:
Governança corporativa é conjunto de práticas de gestão, envolvendo, entre outros, os relacionamentos entre acionistas ou quotistas, conselhos de administração e fiscal, ou órgãos com funções equivalentes, diretoria e auditoria independente, com a finalidade de otimizar o desempenho da empresa e proteger os direitos de todas as partes interessadas, com transparência e equidade, com vistas a maximizar os resultados econômico-sociais da atuação das empresas estatais federais (Brasil, 2007).
De forma similar, o IBCG (2009) define:
Governança corporativa é o sistema pelo qual as organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietários, conselho de administração, diretoria e órgãos de controle. As boas práticas de governança corporativa convertem princípios em recomendações objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da organização, facilitando seu acesso a recursos e contribuindo para sua longevidade. (IBGC 2009)
Ainda em âmbito nacional, para a Comissão de Valores Mobiliários9 (CVM) a
governança corporativa é definida como “um conjunto de práticas que tem por finalidade
otimizar o desempenho de uma companhia ao proteger todas as partes interessadas, tais como
investidores, empregados e credores, facilitando o acesso ao capita”. (CVM, 2002)
Estes conceitos refletem a ideia de que a governança corporativa além de atuar no
combate aos “problemas de agência”, contribui para otimizar o desempenho das organizações.
No entanto, entende-se que para sua aplicação prática, faz-se necessária a formulação
políticas e normas organizacionais para a definição de princípios, mecanismos e práticas, que
geralmente são recomendados por meio dos códigos de governança corporativa ou
dispositivos legais.
8 A CGPAR foi criada com a finalidade de tratar de matérias relacionadas com a governança corporativa nas empresas estatais federais e da administração de participações societárias da União. 9 A CVM é uma organização vinculada ao Ministério da Fazenda, criada em 07/12/1976 pela Lei 6.385/76, com o objetivo de fiscalizar, normatizar, disciplinar e desenvolver o mercado de valores mobiliários no Brasil.
41
2.2.3 Os Códigos de Governança Corporativa
Os códigos de governança corporativa “são documentos que formalizam uma série de
recomendações e que se destinam a corrigir possíveis deficiências na estrutura de governança
das empresas”. (Zattoni e Cuomo, 2010)
Desde a publicação do Código Cadbury em 1992, tem havido uma proliferação de
orientações e códigos de governança. Simultaneamente a essa difusão, estudiosos do assunto
têm dedicado cada vez mais atenção para compreender as características dos códigos, a lógica
por trás de sua difusão e suas implicações para eficácia da governança e do desempenho das
empresas. (Cuomo, Mallin e Zattoni, 2016)
Segundo Aguillera e Cuervo-Cazurra (2009), “a disseminação dos códigos de boa
governança em torno do mundo foi impulsionada por entidades internacionais, como o Banco
Mundial e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento (OCDE)”, para melhorar a
governança corporativa em instituições em geral e, também para ajudar no desenvolvimento
dos países.
Stefanescu (2011) observou que “os códigos de governança corporativa têm sido
objeto de muitos estudos, a maioria deles procurando um “modelo” para que todos possam
convergir”. No entanto, por conta da diversidade de culturas corporativas e trajetórias do
desenvolvimento econômico dos países, observa-se que não há um modelo único de
governança no mundo. Somente no banco de dados do European Corporate Governance
Institute10 (ECGI), mais de 100 países cadastraram códigos de governança, fato que contribui
para justificar a importância da adoção de boas práticas de governança nas organizações.
Ao pesquisar o banco de códigos da ECGI, Cuomo, Mallin e Zattoni (2016)
classificaram os códigos em dois grupos: os códigos transnacionais e os códigos nacionais.
Somente no período de 1992 a 2014, quatorze instituições transnacionais emitiram vinte e um
códigos de governança corporativa no mundo. O Gráfico 02 demonstra essa evolução:
10 O ECGI é uma associação científica internacional sem fins lucrativos, que promove fóruns de debate e diálogo entre acadêmicos, legisladores e profissionais, com foco sobre as principais questões de governança corporativa, promovendo assim as melhores práticas.
42
Gráfico 02 - A difusão de Códigos de Governança Corporativa transnacionais em torno do Mundo (1992-2014). Fonte: Artigo “Corporate Governance Codes: A Review and Research Agenda” (Cuomo; Mallin e Zattoni, 2016)
Conforme a análise dos autores, o Gráfico 02 mostra que houve uma significativa
emissão de códigos transnacionais no período de 2004 a 2006, alguns anos após a deflação da
bolha da internet em 2000 e de vários escândalos corporativos, incluindo a Enron, Worldcom,
e Parmalat. Posteriormente houve uma segunda onda de emissão, imediatamente após a
recente crise financeira em 2007-2008. Diante disso, pode-se inferir que os gestores ou
acionistas atentaram ainda mais quanto à necessidade da aplicação das boas práticas de
governança nas organizações.
No ponto de vista de Miranda e Amaral (2011), existem dois modelos clássicos de
governança corporativa: “o anglo-saxão, que prevalece nos Estados Unidos e no reino Unido,
e o nipo-germânico, que predomina no Japão e na Alemanha”. No modelo anglo-saxão, o
objetivo é a criação de valor para o acionista (shareholder) e a participação acionária é
relativamente pulverizada, com a orientação para o mercado. Por outro lado, no modelo nipo-
germânico a propriedade é mais concentrada e procura articular os interesses dos acionistas
com os de outros grupos atingidos pelas tomadas de decisão dos administradores, também
conhecidos como “stakeholders”.
Para Martynova e Renneboog (2011), levando-se em consideração o mau uso dos
ativos da empresa, a melhoria da transparência corporativa tem sido uma estratégia jurídica
dominante entre os países para abordar tanto a proteção dos acionistas como a dos gerentes.
Índices de governança recém-construídos revelam que praticamente todos os países utilizados
como amostra em sua pesquisa elaboraram mudanças substanciais em seu direito das
43
sociedades, desde 1990. As alterações estão diretamente relacionadas ao direito de
propriedade, comumente estudado nos conflitos de agência.
As estruturas de governança e de propriedade variam até mesmo entre os países
desenvolvidos. “O sistema de governança corporativa das empresas japonesas e alemãs sofre
forte influência dos bancos, enquanto que no modelo americano os bancos e demais
instituições financeiras tem muito pouca influência sobre as estratégias das empresas”. (Rotta,
Hilldebrecht e Neto, 2005)
Após observarem e destacarem diferenças nos diversos modelos de governança
existentes no mundo, inclusive entre os modelos dos países latino-americanos escolhidos para
sua pesquisa, Gomez-Betancourt e Zapata-Cuervo (2013) observaram que a governança
corporativa está baseada principalmente na infraestrutura de negócios de cada país, nas
crenças sobre a forma de gerir as suas organizações, bem como no nível de confiança das suas
diferentes instituições.
No Brasil, o principal fomentador das boas práticas de governança corporativa é o
Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBCG), fundado em 1995 e inicialmente
denominado Instituto Brasileiro de Conselheiros de Administração (IBCA). Para o IBCG, as
práticas de governança têm a finalidade de aumentar o valor da sociedade, facilitar seu acesso
ao capital e contribuir para sua perenidade, por isso, no país, os esforços em busca da melhora
na gestão ocorreu por meio de iniciativas como o lançamento do código de boas práticas dessa
instituição, a criação dos segmentos diferenciados da Bolsa de Valores e a nova Lei das
Sociedades Anônimas. (IBCG,2009)
Criado em 2009, o “Código de Governança Corporativa” elaborado pelo IBCG é
considerado um dos guias de boas práticas de governança mais completos, “pois aborda
praticamente todos os temas de forma bem elaborada e trabalhada” (Oliveira, 2013).
Mesmo com essa completude do Código elaborado pelo IBCG, Rotta, Hilldebrecht e
Neto (2005) destacam que não existe um modelo perfeito de Governança Corporativa. As
boas práticas de Governança Corporativa devem ser utilizadas seguindo as características de
cada economia, levando-se em conta as questões legais, culturais e a trajetória do
desenvolvimento econômico percorrida pelos diferentes países.
Por fim, vale mencionar que apesar da indiscutível relevância para a difusão das
melhores práticas, os códigos de governança contêm apenas recomendações, cuja observação
pelas companhias não é compulsória no Brasil. “Diferentemente, alguns países alçaram as
boas práticas de governança ao status de lei, obrigando o seu cumprimento pelas empresas
sujeitas à respectiva legislação. O exemplo mais notável é a Lei Sarbanes-Oxley, aprovada em
44
julho de 2002, que impôs novas exigências para as companhias com ações negociadas nos
Estados Unidos e respectivos auditores” (Alves, 2011).
2.3 GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO
2.3.1 Origem e princípios
Segundo Peters (2013), “a raiz da palavra governança vem de um vocábulo grego que
significa direção”. Assim, logicamente, o significado fundamental é dirigir a economia e a
sociedade visando objetivos coletivos.
Ao realizar um paralelo com o direito de propriedade estabelecido na governança
corporativa, entende-se que na esfera pública a sociedade (principal) faz o papel dos
acionistas, enquanto os gestores públicos (agente) se equiparam ao corpo gerencial das
empresas, na medida em que recebem da sociedade o poder para gerenciar os recursos
arrecadados e devolvê-los na forma de serviços aos cidadãos. (Nardes, 2013)
Neste contexto, Cavalcante e De Luca (2013) citam que nas organizações públicas a
aplicação de mecanismos de Governança Corporativa torna-se ainda mais complexa, devido à
múltipla gama de seus objetivos, restrições externas e as especificidades dos seus
stakeholders. Enquanto o proprietário nos órgãos privados procura maximizar a riqueza, o
retorno de seu capital e a continuidade da empresa, o “proprietário” dos recursos públicos
busca o bem-estar social e a maximização do valor dos serviços públicos, objetivos esses de
complexa mensuração.
Para Yapa (2014), além da característica de um ambiente regulatório cada vez mais
complexo, a governança no setor público difere da governança corporativa, uma vez que os
gestores públicos enfrentam continuamente uma tarefa desafiadora: trazer resultados positivos
para as pessoas que usam os serviços públicos, bem como proporcionar um bom retorno
àqueles que financiam estes serviços (a própria sociedade).
Apesar de o tema “governança” ter sido desenvolvido, inicialmente, com foco nas
organizações privadas, ao longo dos anos, crises no setor público propiciaram a realização de
estudos para tornar o assunto mais abrangente e aplicável às organizações governamentais.
Especificamente, a crise fiscal da década 1980 foi o marco inicial para o estabelecimento de
princípios de governança que primassem pela transparência e integridade das organizações
públicas.
45
Nargesian e Esfahani (2011) mencionam que a responsabilidade para com as contas
públicas está cada vez mais se tornando um tema de preocupação na literatura de governança.
O crescente interesse pela questão da prestação de contas pode ser justificado pelo “novo
ambiente de governança”, onde os meios tradicionais de controle do governo já não se
aplicam plenamente. Desta forma, em vez de tentar identificar novos mecanismos de
responsabilização, mais atenção deve ser dada às transformações que ocorrem entre os
mecanismos tradicionais de prestação de contas.
Para Kardos (2012), a governança promove a responsabilização, a transparência, a
eficiência e o Estado de Direito, permitindo uma gestão eficiente dos recursos humanos,
naturais, econômicos e financeiros para equitativo e desenvolvimento sustentável, garantindo
a participação da sociedade civil nos processos de tomada de decisão.
Segundo Oliveira e Pisa (2015), a governança pública envolve, entre outros aspectos
da gestão, “transparência, prestação de contas (accountability), ética, integridade, legalidade e
participação social nas decisões”.
Ao se posicionar sobre a temática, o Australian National Audit Office11 (ANAO)
declara que a governança no setor público se refere aos “acordos e práticas que permitam uma
entidade do setor público definir sua direção e gerir suas operações para alcançar resultados
esperados e cumprir com suas obrigações de prestação de contas”. (ANAO, 2014)
Almejando ajudar as Agências de Governo Australianas a atingir melhores padrões de
governança, o ANAO publicou o “Better Practice Guide Public Sector Governance” (Guia de
Melhores Práticas de Governança para o Setor Público). De acordo com o documento, os
princípios de governança são: liderança, compromisso, integridade, responsabilidade,
transparência e integração. (Magalhães, 2011)
Nos estados Unidos, a International Federation of Accountants (IFAC), organização
não governamental com sede em Nova York, publicou seu primeiro trabalho intitulado
“Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective”, em 2001, cujo objetivo
era contribuir para a boa governança e a accountability no setor público. Em linhas gerais,
esse estudo definiu os princípios da boa governança aplicáveis nas organizações públicas. De
acordo com o TCU, esses princípios são:
Transparência: necessidade de os altos dirigentes das organizações públicas exporem toda informação relevante aos interessados e se colocarem à disposição
11 O ANAO é uma Entidade de Fiscalização Superior do setor público, desde 1998, especializada em fornecer uma gama de serviços de auditoria às entidades parlamentares australianas.
46
para esclarecimentos, de forma que os interessados confiem nos processos de tomada de decisão, na gestão e nos agentes públicos.
Integridade: necessidade de os altos dirigentes serem honestos e objetivos, adotando voluntariamente altos padrões de comportamento que conduzam os interessados ao reconhecimento de que seu comportamento é probo e apropriado. O cumprimento deste princípio depende da efetividade do modelo de controle e do profissionalismo dos agentes públicos.
Prestação de contas: necessidade de que os altos dirigentes assumam integralmente a responsabilidade por decisões e ações de sua alçada e prestem contas por elas, inclusive pelos resultados alcançados. Para que esse princípio seja cumprido, é essencial haver uma clara definição de papéis e responsabilidades dos agentes públicos. (TCU, 2013 - grifo nosso)
Após pesquisa realizada junto aos agentes do mercado e do setor público, em setembro
de 2005 a OCDE publicou um importante documento destinado a fornecer diretrizes para o
aprimoramento das práticas de governança nas empresas de controle estatal. Segundo
Miranda e Amaral (2011), o documento, intitulado “Corporate Governance Guidelines for
State-Owned Enterprises (SOEs) ” enumera diretrizes para que o Estado e suas empresas
possam garantir um empreendimento competitivo e responsável. O Quadro 02 mostra estas
diretrizes da OCDE para a governança pública:
Diretriz Objetivos
1. Garantir uma estrutura regulatória e legal efetiva para as empresas estatais
“[...] diferenciar a função de propriedade estatal de outras funções do Estado; evitar que as empresas estatais fujam de leis gerais e regulamentações; garantir flexibilidade nos ajustes da estrutura de capital das estatais aos objetivos das mesmas; estabelecer condições para que as estatais fiquem restritas às mesmas condições competitivas de acesso a empréstimos e financiamentos que as empresas privadas”.
2. O Estado deve agir como um proprietário
“[...] impõe que o Estado aja como um proprietário, atuando com profissionalismo e sempre buscando a eficiência. O governo deve ter uma política de propriedade bem definida, incorporando os objetivos de cada estatal e sua função na governança dessas empresas, assim como delinear a forma pela qual ele pretende implementar tal política”.
3. Tratamento equitativo entre os acionistas
“O Estado e as empresas estatais devem garantir igual tratamento e acesso a informações para todos os acionistas, mediante, principalmente, o desenvolvimento de uma política ativa de consulta e comunicação entre os proprietários”.
4. Responsabilidade para com os stakeholders
“a política de propriedade do Estado deve incorporar não somente as responsabilidades das estatais para com os stakeholders como também exigir que as mesmas apresentem relatórios sobre suas atividades nesse campo”.
5. Transparência nas demonstrações financeiras
“Para a obtenção de altos padrões de transparência são necessários: o desenvolvimento, por parte da entidade de coordenação ou propriedade, de um relatório consistente e agregado sobre as demonstrações financeiras, que deve ser publicado anualmente; o desenvolvimento de procedimentos de auditoria interna eficientes e que sejam monitorados diretamente pelos responsáveis; pelo menos as grandes empresas estatais devem estar sujeitas a auditoria externa independente de acordo com os padrões internacionais; disponibilizar material informativo em todas as questões presentes nos Princípios de Governança Corporativa da OCDE”.
6. Responsabilidades bem definidas da diretoria
“A diretoria deve ter autoridade, competências e objetividade necessárias para exercer suas funções de direção estratégica e monitoramento dos gestores”.
Quadro 02 - Diretrizes da OCDE sobre governança pública Fonte: Elaborado pela autora, com base no artigo “Governança corporativa e gestão socialmente responsável em empresas estatais”. (Miranda e Amaral, 2013)
47
Para Silveira (2013), os princípios de governança pública apresentados no “SOEs” se
coadunam com os princípios do Estudo 13, do IFAC, existindo correlação os princípios
integridade, transparência e, por último, está o Conselho de Administração, o qual, além de
transparência em sua seleção, também envolve a questão de responsabilidade na prestação de
contas.
Especificamente em relação ao princípio da transparência, Oliveira e Pisa (2015)
acrescentam que para a OCDE “o Estado deve ser transparente o suficiente na apresentação
dos dados, para que se possa avaliar se os investimentos estão sendo realizados de maneira
eficaz, eficiente e efetiva, com a lisura que se espera do gestor público”.
Em parceria com o The Chartered Institute of Public Finance And Accountancy12
(CIPFA), no ano de 2013 o IFAC publicou um novo trabalho denominado “Good Governance
in the Public Sector: Consultation Draft for an International Framework”, no qual definiu
governança como “as estruturas postas em prática para garantir que os resultados pretendidos
pelas partes interessadas sejam definidos e alcançados” (IFAC, 2013).
Como já observado no setor privado, as organizações públicas também apresentam
uma grande diversidade na sua forma organizacional e em sua estrutura legislativa. Esse fato
implica na necessidade de elaborar modelos de governança exclusivos para serem aplicados
em diferentes organizações, conforme as características dos países (Silveira, 2013).
Martins e Marine (2014) ressaltam que a governança pública tem um conceito
abrangente e integrador, no qual busca integrar política e administração, gestão e políticas
públicas para obtenção de melhores resultados organizacionais.
No aspecto normativo, Branco e Cruz (2013) ressaltam que o Brasil é um país
republicano e existe para prestar serviços ao cidadão e à sociedade. Esse entendimento é
ratificado pelo art. 175, da Constituição Federal, no qual estabelece que o poder público é um
prestador de serviços e está obrigado a prestá-los com qualidade adequada:
Art. 175. Incumbe ao Poder Público [...] a prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: [...] II - os direitos dos usuários; [...] IV - a obrigação de manter serviço adequado (CF,1988, grifo da autora).
Adicionalmente, diversas leis e decretos foram publicados de modo a institucionalizar
o tema “governança” no Brasil. O Decreto 1.171, de 22 de junho de 1994; a Lei
12 O CIPFA é um órgão de profissionais de contabilidade que possui 14.000 membros que trabalham em organizações públicas, agências nacionais de auditoria e em grandes empresas de contabilidade, com o objetivo de apoiar os serviços públicas no avanço das finanças públicas.
48
Complementar 101, de 4 de maio de 2000; o Programa Nacional de Gestão Pública e
Desburocratização (GesPública), instituído em 2005; a Lei 12.813, de 16 de maio de 2013; e a
Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, conhecida com a Lei de Acesso à Informação, são
exemplos de normativos que auxiliam no monitoramento e controle de atos administrativos e
na conduta dos agentes públicos.
2.3.2 O referencial de governança no setor público brasileiro
Para auxiliar cidadãos brasileiros e gestores públicos na compreensão desse tema, em
2013 o TCU publicou a primeira versão do “Referencial Básico de Governança, aplicável a
Órgãos e Entidades da Administração Pública”. Após a análise de fontes produzidas por
renomadas entidades internacionais, o TCU definiu:
[...] governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. (TCU, 2014)
Sendo a última versão publicada em 2014, pode-se afirmar que o Referencial Básico
de Governança do TCU é documento mais importante para a definição das boas práticas de
governança para a administração pública brasileira.
O sistema de governança pública proposto pelo TCU destaca quatro instâncias de
governança, cujas finalidades são resumidas no Quadro 03 a seguir:
Instâncias externas de governança
Instâncias externas de apoio à governança
Instâncias internas de governança
Instâncias internas de apoio à governança
Fiscalização, controle e regulação. (Congresso Nacional e o TCU)
Avaliação, auditoria e monitoramento independente. (Auditorias independentes e o Controle da sociedade organizada)
Elo entre “principal” e “agente”. (Conselhos de Administração ou equivalentes; alta administração)
Comunicação entre os stakeholders internos e externos à gestão. (Ouvidoria, Auditoria Interna, Conselho Fiscal, Comissões e Comitês)
Quadro 03 – Instâncias do Sistema de Governança Fonte: Referencial Básico de Governança do TCU, 2014.
A Figura 03 apresenta a estrutura do Sistema de governança pública e como essas
instâncias se inter-relacionam:
49
Figura 03 - Sistema de governança pública Fonte: Referencial Básico de Governança do TCU, 2014.
Na Figura 03 pode-se observar que, além das instâncias de governança supracitadas, o
sistema de governança pública é composto por outros elementos que contribuem para a boa
governança. São eles: a administração executiva (gestores de nível estratégico e executivos
ligados à autoridade máxima); a gestão tática (dirigentes do nível tático, secretários) e a
gestão operacional (responsáveis pela execução de processos produtivos finalísticos e de
apoio, gerentes, supervisores e chefes).
Muitas vezes confundida com a função “governança”, a função “gestão” ganhou
destaque no Referencial de Governança, de forma que este documento enfatizou as seguintes
diferenças:
Função Governança: está relacionada com processos de comunicação; de análise e avaliação; de liderança, tomada de decisão e direção; de controle, monitoramento e prestação de contas. São funções da governança: a) definir o direcionamento estratégico; b) supervisionar a gestão; c) envolver as partes interessadas; d) gerenciar riscos estratégicos; e) gerenciar conflitos internos; f) auditar e avaliar o sistema de gestão e controle; e g) promover a accountability (prestação de contas e responsabilidade) e a transparência.
Função gestão: preocupa-se com a eficácia (cumprir as ações priorizadas) e a eficiência das ações (realizar as ações da melhor forma possível, em termos de custo-benefício). São funções da gestão: a) implementar programas; b) garantir a conformidade com as regulamentações; c) revisar e reportar o progresso de ações; d)
50
garantir a eficiência administrativa; e) manter a comunicação com as partes interessadas; e f) avaliar o desempenho e aprender. (TCU,2014)
Nesse sentido, o Acórdão 2.622/2015 também diferencia:
Governança refere-se à definição do que deve ser executado (direção), e gestão refere-se à forma como se executa. Por exemplo, diversas organizações (e.g., IBGC, GAO e OCDE) preconizam que uma boa prática de governança é estabelecer política (diretrizes) para a gestão de riscos (inclusive das aquisições). Entretanto, a implementação dessa política não é função da governança, e sim da gestão. Já o controle da gestão é função da governança, ou seja, a gestão deve ser monitorada quanto ao cumprimento das diretrizes estabelecidas e quanto aos resultados obtidos. (grifo nosso)
Segundo Melo (2014), “uma boa gestão é aquela que alcança resultados, que, no caso
do setor público, estão relacionados ao atendimento das demandas, interesses e expectativas
da sociedade. [...] Uma gestão pública de qualidade é o reflexo de uma boa governança”. Esta
declaração corrobora com o entendimento dos pesquisadores Grossi, Papenfuss e Tremblay,
(2015), quando afirmam que “governança e ferramentas de gestão são relevantes não apenas
para os decisores internos, mas também nas relações de poder, para construir a confiança,
alinhar valores conflitantes e melhorar transparência para com múltiplas partes interessadas de
empresas estatais”.
Em face do exposto, entende-se que tanto as atividades relacionadas à governança
quanto às atividades de gestão se encontram no cerne do debate acerca da melhoria dos
serviços públicos. Uma boa prática de governança consiste em estabelecer política de gestão,
que permita o alinhamento de projetos e atividades à estratégia e possibilite aferir o alcance de
benefícios, resultados, objetivos e metas. Assim, faz-se mister a atuação consciente de cada
um dos atores (sociedade, governo, gerentes, entidades de controle), desempenhando
corretamente o seu papel para a otimização dos resultados.
2.4. GOVERNANÇA E GESTÃO DE PESSOAS
A “ Gestão de Pessoas” é a nova denominação ao que antes era conhecido por
Administração de Recursos Humanos (ARH). Este termo traduz todas as formas de
tratamento direcionado aos funcionários de uma empresa, que vão desde a captação,
desenvolvimento, desligamento e também as ações para a retenção de talentos.
Martin e Gollan (2012) observaram que as teorias de governança trazem diferentes
implicações para a gestão de pessoas. Nas teorias mais tradicionais, ou seja, aquelas que
51
estudam a governança como valor para os acionistas, a ARH tem um papel estratégico mais
limitado, com foco voltado para o controle de custos e atividades típicas de RH, tais como:
desenvolvimento, liderança e gestão de talentos. Nas teorias mais recentes, onde a governança
é estudada como valor para as partes interessadas, a ARH necessita ser sensível ao contexto
organizacional, reconhecendo a ampla gama de interesses legítimos, a fim de promover uma
política de RH que inclua cidadania, valores éticos e não econômicos.
Em estudo mais recente, Martin et al (2016) afirmam que as literaturas sobre estratégia
de RH e governança mostram claramente em seus escopos as implicações do RH na
governança, mas ainda é necessário entender como ambos conceitos se interagem. Seguindo
este contexto, esta seção tem como finalidade identificar as contribuições da literatura, as boas
práticas recomendadas por instituições renomadas no cenário internacional e as contribuições
do TCU para esse tema.
2.4.1 A governança e a gestão de pessoas identificada na revisão bibliográfica
“As pessoas estão no coração de cada organização. Para uma organização alcançar um
sucesso sustentável a longo prazo é importante considerar todas as partes interessadas dentro
do sistema de governação”. (ISO 30.408/2016)
Apesar do reconhecimento da importância do capital humano para organizações
alcançarem os seus objetivos, para o TCU, a definição do termo “governança de pessoas”
ainda está em construção e pode ser conceituada da seguinte forma:
[...] governança de pessoas consiste no conjunto de mecanismos de avaliação, direcionamento e monitoramento da gestão de pessoas para garantir que o capital humano agregue valor ao negócio da organização, com riscos aceitáveis. Nessa linha, a boa governança de pessoas contribui para a transparência da gestão e para a melhoria da qualidade e da eficiência dos serviços públicos prestados à sociedade”. (TCU,2013)
De forma mais detalhada, o TCU também declara que a governança de pessoas tem
por objetivo:
• Alinhar as políticas e as estratégias de gestão de pessoas com as prioridades do negócio da organização em prol de resultados; • Assegurar a utilização eficiente de recursos; • Otimizar a disponibilidade e o desempenho das pessoas; • Mitigar riscos; • Auxiliar a tomada de decisão; • Assegurar o cumprimento dos papéis e das responsabilidades e a transparência dos resultados. (TCU, 2015)
52
Ao estudar sobre os fatores que afetam a governança em instituições do setor público
australiano, Subramaniam et al (2013) destacaram relevantes aspectos atinentes à governança
e gestão de pessoas, que são vistos como pontos críticos para uma governabilidade efetiva.
Em particular, os autores sugeriram o uso de equipes de governança multifuncionais; um
estilo de liderança que promova comunicações abertas, valores de integridade e que leva uma
perspectiva estratégica de longo prazo; o desenvolvimento de uma cultura que incentiva a
aprendizagem e a honestidade; e um entendimento compartilhado de governança e gestão de
risco.
No artigo intitulado “Human Resources Managers As Custodians Of The King III
Code (2015)”, além realizar um estudo exploratório sobre o conhecimento e a compreensão
do “King III Code13” entre os gerentes de Recursos Humanos (RH) da África do Sul, os
autores De Beer e Du Toit (2015) buscaram responder a seguinte questão: “Qual o papel do
RH na governança corporativa?”. A pesquisa revelou que os participantes acreditavam que os
gerentes seniores de RH tinham a responsabilidade de gerir a boa governança corporativa a
partir uma perspectiva de pessoas, usando o King III Code como uma diretriz. Sendo assim,
identificaram que, dentre outras atividades, cabem aos gestores de RH:
a) Criar um relacionamento ético de responsabilidade entre a empresa e a sociedade
em que está inserida;
b) Desenvolver e implementar o código de ética da organização e monitorar o seu
cumprimento;
c) Assessorar a alta administração nas questões de governança, risco e conformidade,
atinentes à gestão de pessoas, em todos os níveis da organização;
d) Providenciar a capacitação e o desenvolvimento dos funcionários, inclusive dos
membros de conselho e da alta administração;
e) Elaborar e divulgar relatórios e informar as práticas relacionadas à governança de
pessoas, objetivando aumentar a confiança de todas as partes interessadas na
legitimidade das ações da organização.
Diante dessas novas demandas e da importância do setor de RH para a boa governança
corporativa, De Beer e Du Toit (2015) concluíram que há uma necessidade de
profissionalização dos gestores de RH, uma vez que estes são vistos meramente como uma
função administrativa, sem autoridade ou credibilidade em nível de diretoria. Esta conclusão
13 O King III Code consiste num relatório de diretrizes de governança para empresas da África do Sul, elaboradas pelo Comitê Rei de Governança Corporativa. Três relatórios foram emitidos: em 1994 (King I), 2002 (King II) e 2009 (King III) e uma quarta revisão (King IV) está em andamento. O King III Code tem sido citado como o resumo mais eficaz das melhores práticas internacionais de governança corporativa.
53
reforça o entendimento sobre a necessidade de inclusão da governança de pessoas da nas
atividades estratégicas das organizações.
Para o art. 2º, II, da Resolução TCU 247/2011, a governança de pessoas consiste na
aplicação de princípios e práticas de governança com enfoque na utilização do capital humano
pelas organizações.
Nesse diapasão, a Instrução Normativa (IN) conjunta CGU-MPOG nº 1/2016
determinou a adoção de uma série de medidas para a sistematização de práticas relacionadas à
governança, gestão de riscos e controles internos. Especificamente no que tange à governança
de pessoas, a IN orienta que caberão aos Comitês de Governança, Riscos e Controles
instituídos em todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal:
[...] I – promover práticas e princípios de conduta e padrões de comportamentos; [...] III – promover o desenvolvimento contínuo dos agentes públicos e incentivar a adoção de boas práticas de governança, de gestão de riscos e de controles internos; [...] V – promover a integração dos agentes responsáveis pela governança, pela gestão de riscos e pelos controles internos; VI – Promover a adoção de práticas que institucionalizem a responsabilidade dos agentes públicos na prestação de contas, na transparência e na efetividade das informações; [...]. (Art. 23, §2º da IN Conjunta CGU-MPOG nº 1/2016)
Ao analisar as publicações e trabalhos científicos selecionados para a pesquisa,
observou-se que o IFAC foi uma das instituições que contribuíram significativamente para a
disseminação dos mecanismos de governança e gestão de pessoas no setor público.
Nos estudos de Sales et al (2015), por exemplo, os autores citam que na publicação
“Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (IFAC, 2001): as práticas
de governança foram classificadas em quatro dimensões (i) Padrões de Comportamento, (ii)
Estrutura e Processos Organizacionais, (iii) Controle e (iv) Relatórios Externos.
Segundo Messias e Walter (2016), no artigo “Governança e controladoria no setor
público: uma análise do Governo e da Controladoria-Geral do Estado de Minas Gerais”, os
princípios de governança do IFAC (transparência, integridade e accountability) se refletem
em cada uma destas quatro dimensões supracitadas e que estas podem ser descritas conforme
o que consta no Quadro 04:
54
Dimensões Descrição
Standards of Behavior (Padrões de Comportamento)
Esta dimensão aborda a forma de como a alta gestão da organização exerce sua liderança na determinação dos valores, padrões e cultura quanto ao comportamento de seus gestores e colaboradores.
Organizacional Structures and Processes
(Processos e Estrutura Organizacional)
Esta dimensão aborda a forma de como os membros da alta gestão das entidades são nomeados, eleitos ou indicados, como suas responsabilidades são definidas, e como eles são responsabilizados pelos seus atos.
Control (Controle)
Esta dimensão aborda a forma de como se dá o estabelecimento dos controles pela alta administração para alcance dos objetivos da entidade, a eficácia e a eficiência das operações, a confiabilidade da informação e dos relatórios, e conformidade dos atos com as leis e regulamentos aplicáveis.
External Reporting (Relatórios Externos)
Esta dimensão aborda como a alta administração da organização demonstra seu desempenho na utilização dos recursos públicos, bem como sua responsabilização pelos resultados obtidos.
Quadro 04 - Dimensões da governança no setor público segundo o PSC/IFAC Fonte: adaptado de Messias e Walter, 2016.
Diretamente relacionada à governança de pessoas, a dimensão “Padrões de
Comportamento” abrange temas como “Liderança” e “Códigos de Conduta”, que são
compreendidos da seguinte forma, de acordo com Marcelli (2013):
Liderança. O grupo governante precisa exercer a liderança para se conduzir de acordo com os altos padrões de comportamento, servindo de referência para os demais membros da entidade. Esse grupo geralmente é responsável por determinar os valores e padrões que definem a cultura da instituição e dirigem o comportamento de seus integrantes. Isso reforça a necessidade de políticas adequadas de recursos humanos, incluindo os processos de recrutamento, seguidas de indução e consciência de treinamento contínuo, para garantir que os membros tenham uma boa compreensão de suas responsabilidades e dos padrões de comportamento que se esperam deles. Códigos de Conduta. É preciso adotar um código formal de conduta no qual sejam definidos os padrões de comportamento para que os membros do grupo governante e os demais funcionários da instituição possam se comprometer a seguir. O código de conduta deve nortear o comportamento esperado dos funcionários. É necessário também o comprometimento da entidade com os padrões de comportamento. Para criar uma cultura institucional o ideal é que o código seja desenvolvido de forma detalhada e com a colaboração de todas as partes interessadas. (SLOMSKI, 2008)
De acordo com o “I nternational Framework: Good Governance in the Public
Sector” (IFAC,2014), a principal função da boa governança no setor público é assegurar que
as entidades atinjam seus resultados pretendidos, agindo a todo o momento de acordo com o
interesse público. Em complemento, o documento também menciona que “agir no interesse
público” requer um comportamento íntegro, demonstrando forte compromisso com valores
éticos, e uma garantia de abertura e compromisso com as partes interessadas.
Além das principais exigências para agir no interesse público, o International
Framework: Good Governance in the Public Sector também exige, dentre outros,
55
mecanismos eficazes para governança de pessoas, como o desenvolvimento da capacidade da
liderança e dos demais indivíduos da organização e o gerenciamento de riscos e desempenho.
Outra importante contribuição do IFAC foi o “Human Capital Assessment and
Accountability Framework – HCAAF” (IFAC, 2006). Esta publicação identifica cinco
sistemas de capital humano que, juntos, oferecem uma consistente representação da gestão de
pessoas para o Governo Federal americano. São eles:
• Alinhamento estratégico – avalia a capacidade de alinhamento das políticas e
práticas de gestão de pessoas com a missão, os objetivos estratégicos e as metas
organizacionais.
• Liderança e Gestão do conhecimento – avalia a capacidade de a organização
garantir a continuidade da liderança, por meio da identificação e tratamento de potenciais
lacunas, bem como da implementação de programas que capturam o conhecimento
organizacional e promovem a aprendizagem.
• Cultura orientada para resultados – avalia a capacidade de a organização
manter uma força de trabalho de alta performance, por meio da utilização de sistemas de
gestão do desempenho que, efetivamente, diferenciem altos de baixos níveis de desempenho,
vinculados às metas e aos resultados planejados.
• Gestão de talentos – avalia a capacidade de a organização reduzir lacunas de
competência, por meio da utilização de programas para atrair, desenvolver e reter
profissionais com as competências desejadas.
• Accountability – avalia a capacidade de a organização prestar contas e
aperfeiçoar o desempenho da gestão de pessoas, por meio da avaliação dos resultados obtidos
e da identificação de oportunidades de melhoria. Envolve o senso de transparência,
responsabilidade e a capacidade de responsabilização pela gestão de pessoas.
A Figura 04 mostra como esses sistemas de capital humano se relacionam:
56
Figura 04 - Relação entre os Sistemas do HCAAF. Fonte: The Human Capital Assessment and Accountability Framework. (EUA, 2006)
Os trabalhos elaborados pelo IFAC demonstram o relevante papel da alta
administração para o sucesso da governança e gestão de pessoas nas organizações públicas.
Destacada em todas as publicações, entende-se que a atuação da “Liderança” pode ser
considerada um dos pilares para a governança de pessoas, cabendo-lhe ações estratégicas de
planejamento e de monitoramento das atividades de pessoal.
Coadunando-se com essa análise, o Referencial Básico de Governança (TCU, 2014)
recomenda a adoção de três mecanismos: a liderança, a estratégia e controle. Para cada um
desses mecanismos foram vinculados componentes e práticas de governança, com a finalidade
de contribuir para os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam alcançados. Para
uma melhor compreensão acerca desse arranjo, a Figura 05 mostra como ficou essa estrutura:
Planejamento e Estabelecimento de Metas Avaliação de Resultados
Liderança e Gestão do Conhecimento
Gestão de talentos
Cultura orientada Para resultados
Alinhamento Estratégico Accountability
Implementar estratégias de RH Fornecer direção
Informar os resultados
Implementação
57
Figura 05 - Componentes dos mecanismos de governança. Fonte: Referencial Básico de Governança do TCU, 2014.
A Figura 05 mostra que o mecanismo de “liderança” e seus componentes estão
diretamente relacionados com a governança e gestão de pessoas. No entanto, observa-se
também que os outros mecanismos e componentes contribuem para uma governança de
pessoas eficaz, uma vez que acrescentam atividades relacionadas à gestão estratégica e
controle. Dentre os principais pode-se citar a auditoria interna, a gestão de riscos, a
accountability e o relacionamento com as partes interessadas.
Em 2016, a International Organization for Standardization elaborou uma das
principais contribuições para o desenvolvimento do tema governança de pessoas, ao publicar
a Norma “Human resource management -- Guidelines on human governance”. Denominada
como ISO 30.408, esta Norma define “governança humana” como um sistema através do qual
uma organização é dirigida e controlada, levando-se em conta a organização das partes
interessadas, bem como os fatores humanos e sociais presentes em todos os níveis de tomada
de decisão.
A ISO 30.408/2016 foi elaborada com o objetivo de fornecer às organizações
orientações para estruturar um sistema de governança de pessoas e alinhá-lo com as
necessidades da organização. Promovendo este alinhamento, a organização terá condições de:
• Responder às necessidades organizacionais, regulamentares e operacionais;
• Antecipar e gerir os riscos de recursos humanos;
58
• Garantir que os custos associados são geridos e o valor de tais investimentos é medido;
• Desenvolver uma cultura organizacional que reflita seus valores organizacionais;
• Estabelecer uma comunicação e colaboração eficaz entre todas as partes interessadas;
• Otimizar o desempenho geral da organização.
Dada a sua relevância, considera-se importante mencionar os princípios de governança
de pessoas definidos na ISO 30.408. São eles: (i) equidade e transparência nas práticas e
resultados dos processos organizacionais; (ii) a abertura nos processos organizacionais,
práticas e resultados; e (iii) prestação de contas aos órgãos sociais, autoridades e partes
interessadas legais da organização. Estes princípios guiam o comportamento humano dentro
de uma organização e auxiliam as organizações no estabelecimento e implementação de
práticas de gestão de recursos humanos que agregam valor à organização.
Em relação à literatura nacional, Freire et al (2013) afirmam que as questões culturais
e de recursos humanos ainda não foram explorados de forma abrangente, sendo apenas
observadas importantes contribuições de estudos que analisam as características dos
Conselhos de Administração, a legislação e modelo regulatório, evidenciando assim o caráter
pragmático das pesquisas sobre governança corporativa no Brasil.
Para Pinheiro, Carrieri e Joaquim (2013) a governança ainda está localizada em um
campo eminentemente funcionalista, com discurso “fundamentalmente arraigado ao discurso
do capital, especialmente ao combater o oportunismo enquanto prática de gestão”. Em seu
estudo os autores analisaram que nenhum dos trabalhos pesquisados possui uma compreensão
construtivista sobre a governança corporativa. Buscando minimizar lacunas entre e teoria e a
prática, afirmaram ser desejável analisar as situações organizacionais sobre prismas distintos,
chamando a atenção para a necessidade de compreender o comportamento dos personagens e
suas respectivas relações causais.
2.4.2 As recomendações do Government Accountability Office (GAO)
Diferentemente das organizações privadas, os gestores das entidades públicas têm o
dever de prestar contar contas à sociedade quanto às ações executadas com recursos públicos.
Para exigir o cumprimento dessa prestação de contas, ou a accountability necessária, os
governos utilizam-se das Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) ou Supreme Audit
Institutions (SAI). (Júnior e De Aquino, 2011)
59
Organizadas pela International Organization of Supreme Audit Institutions -
INTOSAI, no mundo 194 EFS atuam com esse propósito, ou seja, estabelecendo diretrizes e
recomendando boas práticas a serem observadas pelas organizações públicas. (INTOSAI,
2017)
Nos Estados Unidos, por exemplo, as práticas de gestão são fiscalizadas pelo
Government Accountability Office (GAO), órgão independente e não partidário que tem como
missão “apoiar o Congresso no cumprimento de suas responsabilidades constitucionais e
ajudar a melhorar o desempenho e garantir a prestação de contas do governo federal para o
benefício do povo americano”. (GAO, 2014)
Para ajudar as organizações norte americanas a superar os desafios encontrados na
governança e gestão de pessoas, além de verificar o cumprimento de requisitos normativos
definidos nos EUA, o GAO orienta a implementação de práticas de gestão em cinco áreas de
atuação: (GAO, 2017)
a) Planejamento estratégico da força de trabalho: consiste em alinhar os
programas de capital humano com a missão e as metas atuais e emergentes da organização, e
no desenvolvimento de estratégias de longo prazo para o recrutamento, desenvolvimento e
retenção de pessoal.
b) Treinamento da força de trabalho: envolve o desenvolvimento de uma
abordagem estratégica que estabeleça prioridades de treinamento e aproveite o investimento
em treinamento para alcançar os resultados da organização; identificar iniciativas específicas
de treinamento que melhorem o desempenho individual e da organização; assegurar a
prestação eficaz e eficiente de oportunidades de formação num ambiente que apoie a
aprendizagem e a mudança; demonstrar como os esforços de treinamento contribuem para
melhorar o desempenho e os resultados.
c) Gerenciamento de Desempenho: são usados para planejar o trabalho e definir
expectativas individuais de desempenho, monitorar o desempenho ao longo do ano através de
feedback contínuo; desenvolver as capacidades individuais de desempenho e avaliar e
recompensar o desempenho individual. Além disso, os sistemas de gerenciamento de
desempenho podem ajudar a organização a gerenciar no dia-a-dia, ajudando a alcançar
resultados e dar celeridade nos processos de mudança na organização.
d) Recrutamento e contratação: envolve o desenvolvimento e implementação de
estratégias para avaliar as competências, conhecimentos e habilidades dos candidatos a fim de
identificar os candidatos mais qualificados; Utilizar variedade de ferramentas de avaliação de
candidatos, tais como entrevistas, exames escritos e testes de desempenho; e avaliar
60
regularmente este processo, usando medições de desempenho e instrumentos de feedback,
fazendo os ajustes necessários para garantir que a organização contrate as pessoas certas, no
lugar certo e na hora certa.
e) Gestão da Diversidade: processo destinado a criar e manter um ambiente de
trabalho positivo, onde as semelhanças e diferenças de indivíduos são valorizadas, para que
todos possam atingir seu potencial e maximizar suas contribuições para as metas e objetivos
estratégicos de uma organização.
Ainda nesta concepção, o GAO também orienta que uma organização de alto
desempenho depende de uma força de trabalho dinâmica, com talentos, conhecimentos
multidisciplinares e com habilidades necessárias para garantir o cumprimento da missão
organizacional. Tais organizações tipicamente: (1) promovem um ambiente de trabalho no
qual as pessoas são habilitadas e motivadas a contribuir para a realização da missão e (2)
fornecem valores de responsabilidade e justiça para todos os funcionários. Para atingir esses
objetivos, as organizações de alto desempenho são inclusivas, aproveitando os pontos fortes
dos funcionários de todos os níveis e de todos os contextos, uma abordagem consistente com
a gestão da diversidade.
Objetivando exemplificar e fornecer informações mais detalhadas sobre as boas
práticas que podem ser implementadas em cada área de atuação supracitada, o “Apêndice A”
descreve as principais recomendações do GAO para a governança e gestão de pessoas.
2.4.3 As contribuições do TCU para a melhoria da governança e gestão de pessoas
No âmbito nacional, compete ao TCU um contato mais estreito com os órgãos e
entidades públicas. Visa a garantir transparência na administração pública, tornando visíveis
ao cidadão os resultados obtidos com a aplicação de recursos públicos e contribuindo para
com sua permanente melhoria. (Nardes, 2013)
Segundo Melo (2014), desde 2007 existe na Corte de Contas uma onda de auditorias
de governança atuando nas causas dos problemas com a finalidade de criar condições para
evitar a ocorrência de desvios, desperdícios de recursos e demais falhas que comprometem a
boa e regular aplicação de recursos públicos.
Ciente de que os resultados de qualquer organização pública dependem
fundamentalmente das pessoas que nela trabalham, o tema governança de pessoas tem sido
explorado em diversos eventos realizados pelo TCU ao longo dos últimos anos. Dentre eles,
citam-se como os mais relevantes os “Levantamentos de Governança e Gestão de Pessoas na
61
Administração Pública – Ciclos 2013 e 2016” e as Auditorias resultantes desse Levantamento,
realizadas no ano de 2014.
As conclusões desses trabalhos foram consolidadas nos Acórdãos nº 358/2017,
2.2012/2015 e 3.023/2013– TCU Plenário, que apresentam as recomendações para o
aprimoramento da governança e gestão de pessoas das organizações da administração pública
brasileira.
2.4.3.1 O Levantamento do Perfil de Governança e Gestão de Pessoas na APF
Realizado no ano de 2013, o objetivo do Levantamento foi avaliar a situação da
governança e da gestão de pessoas em amostra de organizações da Administração Pública
Federal, com o intuito de identificar os pontos mais vulneráveis, induzir melhorias nessa área
e auxiliar no planejamento das ações de controle. Adicionalmente, esse levantamento permitiu
que as organizações públicas pudessem avaliar sua situação em relação às boas práticas e às
demais organizações avaliadas, servindo como subsídio na definição de objetivos e na
estruturação de ações de melhoria nessa área.
O trabalho se baseou exclusivamente nas informações declaradas por 305
organizações públicas, às quais empregam 80% dos servidores públicos federais. Na Lei
Orçamentária Anual de 2013, a despesa de manutenção desse pessoal foi prevista em R$ 226
bilhões.
O modelo de avaliação e os critérios utilizados pelo TCU foram resultantes de uma
adaptação dos sistemas de capital humano definidos no HCAAF, documento que foi
fundamentado em legislação e em boas práticas reconhecidas internacionalmente. A Figura 06
apresenta esse novo modelo:
62
Figura 06 - Modelo de avaliação utilizado no Levantamento. Fonte: Relatório de levantamento de governança e gestão de pessoas que fundamentou o Acórdão nº 3.023/2013-TCU-Plenário.
Nesse modelo a alta administração é a única responsável pelo estabelecimento dos
processos de liderança, cujo objetivo é dirigir os esforços da organização para a obtenção de
resultados em benefício da sociedade. (TC 007.887/2012-4, Relatório de Levantamento de
Governança de TI).
O componente “Controle da concessão de direitos e vantagens” foi criado pela Sefip,
com base na sua própria experiência na fiscalização da legalidade de pagamentos na área de
pessoal, com o objetivo de avaliar a capacidade da organização de assegurar o cumprimento
do princípio da legalidade, de forma que os direitos e vantagens concedidos por ela estejam
em conformidade com a legislação, a jurisprudência dos tribunais superiores e as orientações
normativas relativas à Gestão de pessoas.
Com base nessa metodologia, os órgãos públicos avaliados foram agrupados em três
estágios de governança – Inicial (0 a 39,99%), Intermediário (40 a 70%) e aprimorado
avançado (70,01 a 100%). No primeiro, predominaram organizações que não adotam boas
práticas de governança e gestão de pessoas. O estágio intermediário foi caracterizado pela
adoção parcial de tais práticas e o aprimorado significou adoção integral.
Os Gráficos 03 e 04 apresentam os resultados obtidos para cada componente de
avaliação e a distribuição da APF por estágios de governança, respectivamente:
63
Gráfico 03 - Distribuição dos estágios de governança de pessoas por componentes. Fonte: Relatório de levantamento de governança e gestão de pessoas que fundamentou o Acórdão nº 3.023/2013-TCU-Plenário.
Gráfico 04 - Distribuição das organizações por estágio de governança de pessoas. Fonte: Relatório de levantamento de governança e gestão de pessoas que fundamentou o Acórdão nº 3.023/2013-TCU-Plenário.
Os resultados demonstraram que mais de 60% das organizações possuem deficiências
na “Gestão da liderança e do conhecimento”, na “cultura orientada a resultados” e na “Gestão
de Talentos”. Por outro lado, observou-se que o “Controle da concessão de diretos e
vantagens” foi o componente em que a APF obteve a melhor avaliação. Diante disso, pode-se
inferir que a governança e gestão de pessoas na APF está mais voltada para o cumprimento de
normas e prestação de contas, deixando em segundo plano a busca pela excelência dos
resultados.
No que tange à distribuição das organizações por estágios de governança, os
resultados mostram que a situação da governança de pessoas na APF é insatisfatória, pois
mais da metade das organizações ainda se encontram em estágio inicial. Esse cenário
compromete a capacidade das organizações públicas de gerar resultados e benefícios para a
42%
16%
80%
73%
64%
34%
34%
44%
42%
17%
21%
28%
53%
43%
14%
42%
3%
6%
8%
13%
23%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Accountability
Controle da concessão de direitos e …
Gestão de talentos
Cultura orientada a resultados
Gestão da liderança e do conhecimento
Alinhamento estratégico
Liderança da alta administração
Aprimorada Intermediária Inicial
56%
36%
8%
0%
20%
40%
60%
Inicial (< 40%) Intermediário (40 a 70%) Aprimorado (> 70%)
64
sociedade, além de expô-las a diversos riscos relevantes, como gastos com ações, corrupção,
descumprimento de lei, ausência de pessoal qualificado, desmotivação e outros.
Em 2016 o TCU realizou um novo levantamento para avaliar a situação atual e a
evolução da governança e da gestão de pessoas na APF. O relatório deste levantamento
concluiu que apesar de alguns avanços em relação ao ciclo de 2013, a atual situação da
governança e da gestão de pessoas na APF ainda é preocupante. De maneira geral, as
organizações participantes do levantamento continuam apresentando deficiências
significativas em grande parte dos fatores de avaliação utilizados. (TCU, 2017)
2.4.3.2 Auditorias de Governança e Gestão de Pessoas
O grande volume de recursos financeiros e a alta complexidade para alcançar um
gerenciamento eficaz dos recursos humanos exigem das empresas um aperfeiçoamento
contínuo dos mecanismos de governança. Dentre os mecanismos utilizados para auxiliar na
gestão de pessoas destaca-se a auditoria. Na visão de Araújo, I. (citado por Santos, 2014,
p.23), “a auditoria é, simplesmente, a comparação imparcial entre o fato concreto e o
desejado, com o intuito de expressar uma opinião ou de emitir comentários, materializados em
relatórios de auditoria”.
Caratas e Spatariu (2014, p. 531) ressaltam que a auditoria aumenta a eficácia da
governança corporativa, uma vez que ela é responsável pelo acompanhamento e verificação
das atividades dos gestores. Para os referidos autores, a presença de uma função de auditoria
interna eficaz em uma empresa, além de evitar distorções em relatórios, leva à melhoria das
performances, por ter implicações diretas na minimização de riscos e na maximização da
eficiência econômica.
Nessa perspectiva, auditorias decorrentes do Levantamento de Governança e Gestão
de Pessoas – Ciclo 2013 foram realizadas com os seguintes objetivos:
• Aferir a qualidade de informações prestadas por organizações participantes do Levantamento do Perfil de Governança e Gestão de Pessoas – Ciclo 2013. • Conhecer e avaliar os critérios utilizados por elas para dimensionamento e alocação da força de trabalho; e
• Contribuir para o aperfeiçoamento da governança e gestão de pessoas da
Administração Pública Federal, por meio de recomendações e disseminação dos
bons exemplos identificados nas organizações auditadas; (TCU, 2014).
65
Nesse ciclo foram auditadas dezessete organizações da Administração Pública Federal,
dentre elas o Comando da Aeronáutica, como única organização representante do Ministério
da Defesa.
Seguindo a metodologia definida nos normativos institucionais que tratam das
fiscalizações no âmbito do TCU, para realização dos trabalhos, além dos dispositivos
constitucionais, legais e dos normativos internos de cada organização, os auditores do TCU
utilizaram os critérios de auditoria demonstrados no Quadro 05:
Critério Assunto
Acórdão 3.023/2013 Recomendações do TCU para melhorar a situação da governança e da gestão de pessoas na APF.
Referencial Básico de Governança, TCU, 2014
Orientações do TCU para a boa governança de organizações públicas. Cabe destacar que muitas dessas orientações estão diretamente relacionadas (ou são aplicáveis por analogia) à área de pessoal.
Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa
Propõe a adoção de princípios e boas práticas de governança corporativa, com vistas a reduzir eventuais fragilidades no sistema de governança das organizações. Essas boas práticas aplicam-se a qualquer tipo de organização, independentemente do porte, natureza jurídica ou tipo de controle.
Human Capital Assessment and Accountability Framework, 2005 (HCAAF) Modelo de Avaliação e Prestação de Contas da Gestão de Pessoas
Publicado governo norte-americano, é um modelo que consolida práticas amplamente reconhecidas, destacando diversos aspectos relacionados a governança e gestão de pessoas.
International Framework: Good Governance in the Public Sector e Governance in the Public Sector: a Governing Body Perspective (IFAC)
Orientações relacionadas à área de pessoal: liderança, conduta ética, clareza de papéis e responsabilidades, seleção, capacitação, avaliação de desempenho.
Relatório da OCDE
Avaliou-se a gestão de recursos humanos no governo federal do Brasil, retratando a realidade brasileira na gestão de pessoas e apontando os principais problemas encontrados. As conclusões e recomendações exaradas englobam, entre outros aspectos, o planejamento da força de trabalho, a gestão por desempenho, o recrutamento e a gestão de carreiras.
Modelo de Planejamento da Força de Trabalho (Workforce Planning Model) do OPM
Visam a assegurar o atendimento adequado das necessidades atuais e futuras da força de trabalho em termos quantitativos qualitativos.
Quadro 05 - Critérios utilizados nas auditorias de governança e gestão de pessoas Fonte: Relatório de levantamento de governança e gestão de pessoas que fundamentou o Acórdão nº 3.023/2013-TCU Plenário.
66
Para nortear seus trabalhos, durante a fase de planejamento da auditoria, a SEFIP
elaborou uma Matriz de Planejamento composta por duas questões de auditoria. Utilizando-se
como base os itens do questionário utilizado no Levantamento, esse documento permitiu que
os auditores do TCU não especialistas em gestão de pessoas pudessem avaliar a governança e
gestão de pessoas das organizações auditadas, a partir das orientações dos auditores
especialistas da SEFIP.
A primeira questão foi “Qual é a situação da organização em relação a boas práticas
de governança e gestão de pessoas?”. Para obter essa resposta essa questão foi desdobrada
em cinco subquestões, contemplando os seguintes componentes (sistemas) do modelo de
avaliação utilizado: liderança da alta administração, alinhamento estratégico, gestão da
liderança e do conhecimento, cultura orientada a resultados, e gestão de talentos.
O Quadro 06 apresenta os componentes avaliados na primeira questão de auditoria:
1ª Questão de auditoria
Componentes do modelo de avaliação e subquestões de auditoria
Itens do Levantamento de Governança e Gestão de Pessoas – Ciclo 2013 a serem validados
Qual é a situação da organização em relação a boas práticas de governança e gestão de pessoas?
Liderança da alta administração: Quais mecanismos são utilizados pela alta administração para direcionar e monitorar a gestão de pessoas?
A alta administração da organização: – Monitora regularmente o cumprimento das
diretrizes relativas à gestão de pessoas; – Designou formalmente corpo colegiado (ex.
comitê, conselho) responsável por auxiliá-la nas decisões relativas à gestão de pessoas;
– Monitora regularmente o funcionamento desse corpo colegiado.
Alinhamento estratégico: A organização possui processo de planejamento para a área de gestão de pessoas?
– A organização executa processo de planejamento da gestão de pessoas, aprovando e publicando objetivos, metas e indicadores de desempenho.
Gestão da liderança e do conhecimento: A organização assegura a adequada capacitação dos seus líderes e a disponibilidade de sucessores qualificados?
– A organização oferece programas de treinamento e desenvolvimento de competências de liderança que atendem às necessidades de cada nível de gestão (do operacional ao estratégico), incluindo potenciais líderes.
Cultura orientada a resultados: A organização realiza avaliação de desempenho dos gestores e demais servidores vinculada ao alcance de resultados?
A organização: – Identifica as necessidades individuais de
capacitação quando da avaliação de desempenho dos colaboradores, levando-as em consideração nas avaliações subsequentes.
– Realiza avaliação de desempenho dos membros da alta administração e demais gestores, vinculada ao alcance dos resultados da unidade/organização.
Gestão de talentos: O processo de seleção de gestores é executado de forma transparente, pautando-se por critérios e competências previamente definidos?
– A organização executa processo formal, baseado em competências, para a seleção de gestores.
Quadro 06 - Componentes avaliados na primeira questão de auditoria Fonte: Relatório Consolidado de Fiscalização de Orientação Centralizada que fundamentou o Acórdão nº 2.215/2014-TCU-Plenário.
67
A segunda parte da Matriz de Auditoria foi relacionada ao planejamento da força de
trabalho, na qual buscou-se responder a seguinte questão: “Quais critérios são utilizados pela
organização para dimensionamento e alocação da força de trabalho? ” (Relatório
Consolidado de Fiscalização de Orientação Centralizada que fundamentou o Acórdão nº
2.215/2014-TCU-Plenário).
2.4.3.3. Principais constatações
De forma geral, os resultados deste trabalho constataram que
[...] a maior parte das organizações auditadas apresenta deficiências nos sistemas de governança e gestão de pessoas, o que pode comprometer a capacidade delas de gerar resultados e benefícios para a sociedade, além de expô-las a riscos relevantes, tais como: falta de servidores em ocupações/áreas críticas e excesso de servidores em outras; falta de competências necessárias para a consecução da estratégia organizacional; falta de sucessores qualificados para posições críticas de liderança; ações de capacitação que não contribuem para a melhoria do desempenho; falta de comprometimento da força de trabalho com o alcance de resultados organizacionais; e servidores desqualificados em ocupações críticas.
Especificamente no que se refere à primeira questão de auditoria, as seguintes
situações foram encontradas, de acordo com o Relatório Consolidado de Fiscalização de
Orientação Centralizada que fundamentou o Acórdão nº 2.215/2014-TCU Plenário:
a) No componente “Alinhamento estratégico”, observou-se que 53% dos
auditados não possuem planejamento para a área de gestão de pessoas ou possuem
planejamento incipiente, com definição de poucos indicadores e metas, que não abrangem
funções relevantes de recursos humanos. Essa situação pode contribuir para reduzir a
agregação de valor dessas funções para o negócio da organização e comprometer o
monitoramento e a avaliação do desempenho da área de pessoal;
b) Em relação ao componente “Gestão da Liderança e do Conhecimento”, constatou-se
que em 71% das instituições auditadas não existe programa de desenvolvimento de potenciais
líderes. No âmbito do poder judiciário, esse índice aumentou para 100%, fato que aumenta
exposição ao risco de falta de sucessores qualificados para posições críticas de liderança,
como também compromete o desempenho organizacional, que depende muito da adequada
capacitação dos gestores;
c) No componente “Cultura Orientada a Resultados”, identificou-se que 53% das
organizações auditadas não identificam as necessidades de treinamento e desenvolvimento na
avaliação de desempenho. Em muitas estas avaliações tem sido utilizada apenas para fins
68
financeiros. A ausência de vinculação do planejamento de ações de capacitação à avaliação de
desempenho pode resultar em ofertas de capacitação, com gasto desnecessário de recursos,
que não atendam às reais necessidades dos servidores ante as competências requeridas pela
organização; e
d) No que diz respeito ao componente “Gestão de Talentos”, mais de 64% das
organizações não possuem definição de perfis profissionais desejados para orientar a seleção
de gestores, o que indica a probabilidade de pessoas sem a qualificação adequada estarem
ocupando cargos críticos de liderança.
Com relação à segunda questão de auditoria, os auditores constataram as seguintes
situações:
a) Das organizações auditadas, 65% não possuem ou possuem parcialmente a
definição do quantitativo de pessoal ideal para cada unidade organizacional. A falta de
definição do quantitativo necessário de pessoal expõe as organizações a situações de excesso
ou falta de mão de obra em determinadas áreas, além do risco de não cumprimento das
estratégias organizacionais, dado que a força de trabalho pode não estar adequadamente
dimensionada para esse alcance em cada uma das áreas da organização;
b) Cerca de 59% das organizações públicas brasileiras realizam planejamento de
concursos públicos sem critérios suficientes para justificar suas decisões. A não observância
desses critérios pode acarretar nas seguintes consequências: seleção de pessoas sem o perfil
profissional necessário; seleção de pessoas em quantidade inadequada; e impacto financeiro
por décadas (no caso de pessoas em excesso);
b) Inexistência de procedimentos estabelecidos de alocação inicial e de movimentação
embasados em critérios adequados em 59% e 65% das organizações, respectivamente. Essa
situação pode gerar os seguintes efeitos: carência de pessoas em determinadas áreas e excesso
em outras; contratações desnecessárias; pessoas ocupando postos sem o perfil requerido e, por
fim, a desmotivação das pessoas por não vislumbrarem formas de mudança e de enfrentarem
novos desafios.
2.4.3.4 Recomendações para o aprimoramento da governança e gestão de pessoas
Diante destes trabalhos e de outras auditorias realizadas neste tema, o TCU deliberou
diversas recomendações, a fim de promover maior comprometimento da alta administração
com a eficiência, a efetividade e a transparência da gestão de pessoas, de sorte que o esforço
laborativo de cada organização possa ser mais bem alocado, contribuindo para a produção de
69
melhores resultados para a sociedade. Essas recomendações foram resumidas abaixo, no
Quadro 07:
Acórdão Órgãos Recomendações
Nº 3.023/2013
CNJ
CNMP
SEGEP
CGPAR
“[...] que orientem as unidades sob sua jurisdição sobre a necessidade de a alta administração, em atenção aos princípios da transparência e da prestação de contas, estabelecer formalmente: (i) objetivos de gestão de pessoas alinhados às estratégias de negócio; (ii) indicadores para cada objetivo definido, preferencialmente em termos de benefícios para o negócio; (iii) metas para cada indicador definido, atentando-se para as metas legais de cumprimento obrigatório; (iv) mecanismos para que a alta administração acompanhe o desempenho da gestão de pessoas;
- Estabelecer comitê estratégico de gestão de pessoas, observando as boas práticas sobre o tema, e monitorarem o cumprimento dos papéis e responsabilidades estabelecidos;
- Fundamentar os processos de recrutamento e seleção (internos e externos) em perfis de competências, inclusive os relativos a cargos/funções de livre provimento de natureza técnica ou gerencial, e assegurarem concorrência e transparência nos processos;
- Adotar medidas para garantir a realização sistemática de auditorias internas na folha de pagamento das unidades sob sua jurisdição;
- Articular-se com a Escola Nacional de Administração Pública e outras escolas de governo para garantir a oferta de ações de capacitação em planejamento estratégico da força de trabalho para as unidades sob sua jurisdição;
Nº 2.215/2014
CNJ
SEGEP
DEST
“[...] adotem ações para que as unidades sob sua jurisdição realizem planejamento da gestão de pessoas, que deverá estar alinhado à estratégia organizacional, assegurar a definição de metas para a área e ações necessárias para alcançá-las e abranger as principais funções de recursos humanos”.
CNJ
SEGEP
“[...] adotem medidas com vistas a implementar a avaliação de desempenho individual de gestores, assegurando a identificação de suas necessidades de treinamento e desenvolvimento”.
CNJ
SEGEP
DEST
“[...] definirem o perfil profissional desejado para posições críticas de liderança e adotarem mecanismos para que o processo de escolha dos ocupantes dessas posições utilize o perfil definido”.
CNJ
SEGEP
DEST
“[...] manterem processo de trabalho referente ao planejamento da força de trabalho, que deverá abranger: a definição e a atualização, com base em critérios técnicos, de tabelas de lotação necessária por unidade organizacional, entre outras ações de gerenciamento dessas tabelas; a análise e o monitoramento de informações sobre a força de trabalho; e a definição de estratégias de gestão de pessoas com base nas análises realizadas”.
Quadro 07 – Recomendações de auditoria de governança e gestão de pessoas Fonte: Acórdãos nº 3.023/2013, nº 2.215/2014 -TCU Plenário
O Levantamento e as Auditorias de governança e gestão de pessoas realizadas pelo
TCU constituíram um marco muito importante para a Administração Pública brasileira nessa
temática. A partir das análises e conclusões desses trabalhos, foi possível conhecer o
70
diagnóstico da real situação em que as organizações públicas federais e, principalmente,
estabelecer estratégias capazes de efetivamente contribuir para a otimização dos resultados.
2.5 A GOVERNANÇA E GESTÃO DE PESSOAS NA MARINHA DO BRASIL
A Marinha é uma das três Forças Armadas (FA) do Brasil, ao lado do Exército e da
Força Aérea Brasileira (FAB).
As FA são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas sob a égide da
hierarquia e da disciplina, as Forças Armadas atuam sob a autoridade suprema do Presidente
da República – seu “comandante-em-chefe”. São funções destas instituições militares:
• Assegurar a integridade do território nacional; • Defender os interesses e os recursos naturais, industriais e tecnológicos brasileiros; • Proteger os cidadãos e os bens do país; e • Garantir a soberania da nação. (http://www.defesa.gov.br/forcas-armadas, acesso em 06/10/2016)
A MB “é a mais antiga entre as três Forças Armadas e detém a missão de preparar e
empregar o Poder Naval, a fim de contribuir para a defesa da Pátria, para a garantia dos
poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem; para o
cumprimento de atribuições subsidiárias previstas em Lei; e para o apoio à Política Externa”.
Sua origem remonta à Marinha Portuguesa. Em 1736 foi criada a Secretaria D’Estado dos
Negócios da Marinha pelo rei de Portugal, reorganizada por D. João VI quando da sua
chegada ao Brasil com o nome de Ministério da Marinha e Domínios Ultramarinos”
(http://www.brasil.gov.br/defesa-e-seguranca/2012/04/marinha-e-responsavel-pelo-
policiamento-da-costa-brasileira).
Além de contribuir para a defesa nacional, a MB também é responsável pelo
policiamento da costa brasileira e das águas interiores, bem como por fiscalizar e orientar a
Marinha Mercante.
71
2.5.1 A estrutura do Sistema de Planejamento de Pessoal da MB
Para executar a gestão de pessoas, a MB utiliza-se do Sistema de Planejamento de
Pessoal14 (SPP), que foi estruturado para a orientação das atividades atinentes à logística de
recursos humanos e para a otimização do emprego desses recursos na MB (DGPM-305,
2010).
Atualmente, a estrutura funcional do SPP é composta por quinze unidades
organizacionais, além das Organizações Militares Orientadoras Técnicas (OMOT). A
representação gráfica da Estrutura Funcional do SPP encontra-se disponível no “Anexo C”
desta pesquisa.
O Comandante da Marinha (CM) é o responsável pela MB. Este órgão está
diretamente subordinado ao Ministro da Defesa e existe desde 1999, quando foi extinto o
Ministério da Marinha.
A direção geral do SPP é exercida pelo Chefe do Estado-Maior da Armada (CEMA) e
a coordenação geral de toda força de trabalho da MB é realizada pela Diretoria-Geral do
Pessoal da Marinha (DGPM).
Diretamente subordinada ao CM, a DGPM foi criada pelo Decreto nº 62.860, de 18 de
junho de 1968 e tem o propósito de contribuir para o preparo e a aplicação do Poder Naval no
tocante às atividades relacionadas com o pessoal da MB. Para a consecução do seu propósito,
cabem à DGPM as seguintes tarefas:
I – Orientar e controlar a atuação das Organizações Militares (OM) subordinadas; II – Determinar, aprovar e implementar os estudos e as diretrizes relativas ao Pessoal Militar e Civil da MB, ao Ensino, à Saúde e à Assistência Social e Religiosa; III – supervisionar as atividades de Mobilização dos Subsistemas de Pessoal e Saúde, de Recrutamento, de Carreira, de Instrução, de Saúde e de Assistência Social e Religiosa; e IV – Promover a formação da Reserva da Marinha. Em situação de mobilização, conflito, estado de defesa, estado de sítio, intervenção federal e em regimes especiais, cabem à DGPM as tarefas que lhe forem atribuídas pelas Normas e Diretrizes referentes à Mobilização Marítima e as emanadas pelo Comandante da Marinha”. (Decreto nº 62.860, de 1968)
A estrutura hierárquica da DGPM possui cinco áreas de atuação, sendo cada uma delas
uma Diretoria Especializada (DE) subordinada. São elas: Saúde (Diretoria de Saúde da
14 O Sistema de Planejamento de Pessoal é um conjunto de elementos da estrutura administrativa do Comando da Marinha que visa, por meio do estabelecimento de procedimentos complementares, orientar o cumprimento das atividades inerentes à logística de recursos humanos e otimizar o emprego desses recursos na Marinha. O SPP atua de forma organizada e coordenada, permitindo a determinação de necessidades de pessoal e o planejamento das atividades dela decorrentes.
72
Marinha - DSM); Gestão de Pessoal Militar (Diretoria do Pessoal Militar da Marinha -
DPMM); Gestão de Pessoal Civil (Diretoria do Pessoal Civil da Marinha - DPCvM); Serviço
de Assistência Social (Diretoria de Assistência Social da Marinha – DASM); e Ensino
(Diretoria de Ensino da Marinha - DEnsM). Estas Diretorias possuem 29 Organizações
Militares (OM) subordinadas, que juntas compõem o Setor de Pessoal da Marinha (Relatório
de Gestão da DGPM, 2014).
Sendo consideradas subunidades estratégicas, as Diretorias Especializadas foram
atribuídas as seguintes competências, de acordo com o Relatório de Gestão do EMA,
elaborado em 2015:
a) DPMM: Gerência executiva de atividades técnico-administrativas e de apoio à
Marinha, relativas ao pessoal militar;
b) DEnsM: Superintender o recrutamento e a seleção de pessoal para o ingresso
voluntário na Marinha do Brasil (MB) e a capacitação do pessoal da MB para o
desempenho, na paz e na guerra, das atividades necessárias ao serviço naval e
previstas em sua Organização;
c) DSM: Planejar e supervisionar as atividades técnicas e gerenciais do Sistema de Saúde
da Marinha;
d) DASM: Contribuir para o bem-estar social dos militares e civis da MB, ativos e
inativos, bem como dos seus dependentes e pensionistas; e
e) DPCvM: Execução de atividades técnico-administrativas e de apoio à Marinha,
relativas ao pessoal civil.
A Figura 07 permite uma visualização da estrutura funcional da DGPM e suas áreas de
atuação:
73
Figura 07 – Estrutura funcional da DGPM. Fonte: Elaborada pela autora (2016), com base no Relatório de Gestão da DGPM, 2014.
Ainda fazem parte desta estrutura seis hospitais, distribuídos de acordo com as áreas
de jurisdição dos Distritos Navais (DN) aos quais estão subordinados. São eles: Hospital
Naval de Salvador (HNSa), Hospital Naval de Natal (HNNa), Hospital Naval de Recife
(HNRe), Hospital Naval de Belém (HNBe), Hospital Naval de Ladário (HNLa) e Hospital
Naval de Brasília (HNBra).
Também são integrantes da estrutura do SPP: o Comando do Pessoal de Fuzileiros
Navais (gerência executiva dos fuzileiros navais); e o Conselho de Planejamento de Pessoal -
COPLAPE (assessoria geral ao CM, cujo presidente é o CEMA e os membros são os órgãos
de coordenação setorial); e a Organização Militar Orientadora Técnica15 (OMOT) a quem
cabe a orientação técnica a respeito dos planos de capacitação e das competências requeridas
aos profissionais em uma determinada área.
15 Organização Militar Orientadora Técnica (OMOT): OM a quem cabe a orientação técnica requerida pelo pessoal, bem como pela normatização, padronização e atualização de procedimentos dentro da área de conhecimento sob sua responsabilidade. (Marinha do Brasil, 2010)
- Comandante da Marinha
- Diretoria Geral - Diretorias Especializadas - Organizações Militares
CM
DGPM
DPMM DPCvM DEnsM DSM DASM
SIPM
SIM
HNMD
Avin GM
Jansen
Avin GM Brito
Avin ASP Nascimen
EN
CN
CIAW
CIAA
SSPM CPMM
CMOpM
LFM
PNNSG
OCM
UISM
CMAM
SNNF
PNNSG
PNNSG
HCM
CMN
SASM
74
No ano de 2016, a DGPM gerenciou aproximadamente 205.000 servidores militares e
civis (ativos e inativos) da MB, além dos seus respectivos pensionistas. As despesas para
gestão desse pessoal orçaram em R$ 17.116.847.442,94, representando, aproximadamente,
75% do montante de recursos financeiros recebidos pela MB no referido ano. (SIAFI, 2017)
Esta situação mostra claramente a importância da gestão de pessoas para o alcance dos
resultados da MB.
Também referente ao ano de 2016, cabe mencionar que o cenário econômico
vivenciado pelo País submeteu o orçamento da MB a severos cortes e contingenciamentos,
dificultando assim a realização de investimentos na área de pessoal. Diante deste quadro, a
gestão de pessoal ficou mais exposta a riscos, dificultando o alcance dos seus objetivos
estratégicos.
2.5.2 Os sistemas de controle na governança e gestão de pessoas da MB
Em função da crescente escassez de recursos, da necessidade cada vez maior de usar
esses recursos da maneira mais eficiente e do grande volume e complexidade das operações
realizadas pela administração pública, não resta dúvida quanto à necessidade de
implementação de novas metodologias que possam contribuir para o aperfeiçoamento da
gestão pública, através da instituição de sistema de controle. (Wanderley, 2011)
Para garantir a utilização de mecanismos que possibilitem a avaliação, o
direcionamento e o monitoramento da gestão, a MB sofre ações controle externo e executa
atividades de controle interno para supervisionar suas Organizações Militares.
Para Chaves (2009), o controle externo consiste na “fiscalização e a apreciação das
prestações de contas dos responsáveis pela coisa pública, quando exercidas por um ente que
está fora do âmbito no qual o fiscalizado está inserido”. No Brasil, o controle externo é
exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU), que
possui, dentre outras atribuições, a competência para julgar as contas dos administradores e
demais responsáveis perante a União. Sendo assim, o TCU poderá fiscalizar as OM e as
entidades da administração indireta, sob a jurisdição da MB.
Em relação ao Sistema de Controle Interno (SCI), Monteiro (2015) concluiu que ele é
mais que uma necessidade para a gestão, é uma obrigatoriedade legal e deve estar presente em
todo o segmento público.
75
O controle interno da MB integra o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal16 (SCIPEF), que é composto pela CGU (Órgão Central do Sistema); pelas Secretarias
de Controle Interno – CISET (Órgão Setoriais), que integram as estruturas dos Ministérios da
Defesa (MD), das Relações Exteriores, da Advocacia-Geral da União (AGU) e da Casa Civil;
e pelas Unidades Setoriais da Secretaria de Controle Interno. De acordo com o art. 2º do
Decreto nº 3.591/2000, o SCIPEF tem as seguintes atribuições:
I - Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (BRASIL,
2000).
Objetivando atender as demandas do SCIPEF e do TCU, a MB conta com o Sistema
de Controle Interno da Marinha do Brasil17 (SCIMB), que desempenha as funções de
fiscalização das entidades sob sua jurisdição, quanto à eficiência, eficácia, legitimidade e
legalidade, utilizando como ferramentas as auditorias internas, as análises de prestação de
contas e os monitoramentos por intermédio dos relatórios de gestão e/ou processos de contas
(MARINHA DO BRASIL, 2014).
As atividades de controle interno da MB são exercidas pelo Centro de Controle
Interno da Marinha (CCIMAR). Diretamente subordinado à autoridade máxima da MB, o
CCIMAR é uma OM que tem o “propósito de assessorar o Comandante da Marinha e
planejar, dirigir, coordenar e executar as atividades de Controle Interno”
(https://www1.mar.mil.br/ccimar/missao, acesso em 06/10/2016).
Conforme descrito em seu Regimento Interno, são tarefas do CCIMAR:
I - Planejar, dirigir, coordenar e executar as atividades de Controle Interno, por meio da realização de auditoria, análise e apresentação de contas no âmbito do Comando da Marinha;
16 A finalidade do SCIPEF é “exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas”. (SGM-601, 2014) 17 O SCIMB é composto pelos seguintes órgãos: Conselho Financeiro e Administrativo da Marinha (COFAMAR); Secretaria-Geral da Marinha (SGM); Diretoria de Gestão Orçamentária da Marinha (DGOM); Diretoria de Finanças da Marinha (DFM); e Centro de Controle Interno da Marinha (CCIMAR).
76
II - Orientar as OM, em função das atividades de auditoria, análise e apresentação de contas, quanto às boas práticas de gestão, visando à utilização dos recursos financeiros e patrimoniais da MB com regularidade e efetividade; III - orientar e apoiar tecnicamente as Unidades Jurisdicionadas (UJ) Apresentadoras de Contas ao longo do exercício e, em especial, por ocasião da preparação dos processos de contas anuais, a serem encaminhados ao Tribunal de Contas da União (TCU); IV - Coordenar, analisar e encaminhar ao TCU os processos de contas das UJ ao Controle Interno da MB; V - Analisar e homologar os processos e os atos relativos ao pessoal da MB, visando ao cumprimento das normas e procedimentos dos sistemas do TCU; VI - Orientar tecnicamente e administrar as atividades inerentes à qualificação e aprimoramento do pessoal, relacionadas aos assuntos de Controle Interno e Externo na MB; VII - coordenar e fiscalizar o cumprimento das diligências e demais solicitações de informações encaminhadas ao Controle Interno da MB; VIII - promover os ajustes de contas e indenizações à Fazenda Nacional; IX - Manter intercâmbios com os demais Órgãos de Controle Interno e Externo da Administração Federal; X - Representar a MB no Conselho de Controle Interno do Ministério da Defesa (CCI-MD); XI - apoiar, no que lhe for solicitado, o Controle Externo no exercício de sua Missão Institucional; XII - controlar a situação de Quitação com a Fazenda Nacional (QFN) do pessoal da MB; e XIII - assessorar o Conselho Financeiro e Administrativo da Marinha (COFAMAR) nos assuntos designados ao CCIMAR.
Já no âmbito das OM, o principal elemento organizacional da estrutura de governança
é o Conselho de Gestão, que tem a seguinte finalidade:
[..] assessorar o comando ou a direção da OM na administração econômico-financeira e gerencial e no desenvolvimento organizacional, mediante planejamento, programação, controle e fiscalização da aplicação de recursos orçamentários, financeiros e patrimoniais colocados à disposição da OM ou pelos quais seja responsável, bem como promover o desenvolvimento e a implementação de melhores práticas de gestão e avaliação dos seus processos administrativos em uma estratégia de aprimoramentos contínuos. (SGM-107, 6ª Rev.)
O Conselho de Gestão integra-se à estrutura organizacional da OM como órgão de
assessoramento, sendo responsável pela promoção da qualidade de sua gestão, em
conformidade com os conceitos e fundamentos disseminados por meio do programa de
excelência gerencial da Marinha. Sua composição é variável, de acordo com estrutura de cada
OM e com os temas a serem discutidos.
2.5.3 Diagnóstico das práticas de governança e gestão de pessoas
Após a realização do Levantamento do Perfil de Governança e Gestão de Pessoas na
APF, o TCU elaborou um “Relatório Individual de Avaliação” para cada organização
77
participante do referido levantamento, no intuito de possibilitar uma comparação consolidada
de seus resultados com os resultados das demais organizações.
Conforme citado no item 2.4.3.1 desta pesquisa, o modelo utilizado para a avaliação
abordou sete componentes: Liderança da alta administração; Alinhamento estratégico; Gestão
da liderança e do conhecimento; Cultura orientada a resultados; Gestão de talentos; Controle
da concessão de direitos e vantagens; e Accountability. Ao avaliar a capacidade de gestão da
MB por cada componente proposto em seu modelo, foram observados os seguintes dados,
constantes na Tabela 05:
Tabela 05 – Capacidade de gestão da MB
Componentes do modelo de avaliação Resultado
MB Resultado
Militar Resultado
APF
Liderança da alta administração 95,5% 97,6% 50,8%
Alinhamento estratégico 97,0% 98,0% 47,4%
Gestão da liderança e do conhecimento 87,3% 86,1% 38,9%
Cultura orientada a resultados 77,0% 71,6% 33,1%
Gestão de talentos 90,0% 81,1% 28,5%
Controle da concessão de direitos e vantagens 50,0% 80,0% 64,4%
Accountability 93,3% 93,3% 45,5% Fonte: Relatório individual da avaliação da MB (TCU 2013)
Os resultados demonstraram que a MB foi classificada em estágio aprimorado de
governança e gestão de pessoas, por apresentar um índice de 83,3% (iGovpessoas). O
“Controle da concessão de direitos e vantagens” foi o único componente classificado em
estágio intermediário. Além disso, também foi o único componente que apresentou resultado
inferior ao das organizações APF.
Quando comparados aos resultados do segmento militar, observou-se que a MB se
destaca das demais FA no que tange à “Gestão de Talentos”, componente que considera
práticas de gestão diretamente relacionadas com a Força de Trabalho (FT), como por
exemplo: motivação, gestão por competências, retenção de talentos, e transparência dos
processos de recrutamento e seleção. Por outro lado, observou-se também que o “Controle da
concessão de direitos e vantagens” foi classificado com uma média bem inferior a este
segmento, fato que evidencia a necessidade de aprimoramento das práticas de gestão
relacionadas a este componente. Diante deste cenário, pode-se inferir que, ao contrário da
APF, a governança de pessoas na MB está mais voltada para aspectos relacionados ao
desempenho e aos resultados de gestão, necessitando de maior aprimoramento nas questões
atinentes aos requisitos de conformidade.
78
O Relatório Individual de Avaliação da MB também permitiu identificar fragilidades
em cada componente de avaliação, que foram descritas de acordo com o Quadro 08:
Componentes do modelo de avaliação Fragilidades
Liderança da alta administração
- Ausência diretrizes que contemplam a gestão de riscos relacionados a RH.
Alinhamento estratégico - Necessidade de aprimoramento no processo para identificar lacunas entre níveis atuais e desejados de competências, referentes a ocupações consideradas críticas e a definição de metas para a redução dessas lacunas.
Gestão da liderança e do conhecimento
- Necessidade de aperfeiçoamento dos indicadores de gestão relacionados ao ambiente de trabalho, tais como: índice de rotatividade, horas extras per capita, utilização de licenças médicas, ações disciplinares, resultados de entrevistas de desligamento e índice de absenteísmo. - Insuficiente conhecimento da força de trabalho em relação às metas estratégicas e como essas metas se relacionam com a missão da organização e com as suas atribuições individuais. - Necessidade de identificar oportunidades individuais de capacitação quando da avaliação de desempenho, levando-as em consideração na avaliação subsequente; - Necessidade de inserir a opinião dos colaboradores quanto às oportunidades de capacitação oferecidas e utilizar os resultados para orientar eventuais mudanças; e - Necessidade de aprimorar o processo para avaliar os resultados das ações de treinamento e desenvolvimento e avaliar se elas eliminaram ou reduziram as lacunas de competência identificadas.
Cultura orientada a resultados
- Baixo envolvimento dos colaboradores no processo de tomada decisão, buscando produzir decisões organizacionais amplamente apoiadas; e - Baixo envolvimento dos colaboradores e outras partes interessadas no desenvolvimento, modificação e revisão periódica do sistema de avaliação de desempenho.
Gestão de talentos - Necessidade de aprimorar as ações para identificar as causas das demissões/exonerações voluntárias, adotando práticas para aumentar o índice de retenção de colaboradores de alto desempenho.
Controle da concessão de direitos e vantagens
- Necessidade de executar processo de acompanhamento da vigência das decisões judiciais concessivas de direito/vantagem na área de pessoal; - Necessidade de executar processo sistemático para identificar possíveis acumulações de cargos, empregos e funções públicas em desconformidade com a legislação; e - No caso de acumulações permitidas pela legislação, necessidade de executar processo para verificar a compatibilidade dos horários de trabalho dos colaboradores, levando em consideração, inclusive, os vínculos empregatícios na iniciativa privada.
Accountability - Necessidade de aperfeiçoar o processo de avaliação das ações de treinamento e desenvolvimento e avaliar se elas eliminaram ou reduziram as lacunas de competência identificadas.
Quadro 08 – Fragilidades na governança de pessoas da MB Fonte: Relatório individual da avaliação da MB, TCU 2013.
Cabe salientar que esta avaliação foi realizada apenas com base na percepção dos
gestores de pessoal da MB, não sendo os resultados ratificados por meio de auditoria do
Órgão de Controle Externo e Interno da MB. Acrescenta-se a esta observação a questão da
temporalidade da coleta dos dados (nos anos 2012 e 2013) e do levantamento não ter sido
respondido diretamente pelas OM responsáveis pelos segmentos estratégicos mencionados na
79
metodologia desta pesquisa e sim pela DGPM, Órgão de Direção Geral do Setor de Pessoal da
MB.
80
3. METODOLOGIA
Com o objetivo apresentar os aspectos metodológicos da pesquisa, este capítulo foi
estruturado em quatro seções: (i) classificação, o método e a abordagem de pesquisa; (ii)
universo de análise e a amostra; (iii) coleta e tratamento de dados; e (iv) limitações
encontradas para a realização deste estudo.
3.1 CLASSIFICAÇÃO, MÉTODO E ABORDAGEM DE PESQUISA
A pesquisa foi estruturada adotando-se a proposta de Vergara (2009), na qual as
pesquisas são classificadas quanto aos fins e quanto aos meios de investigação.
Quanto aos fins, pode-se classificar esta pesquisa como descritiva, pois se pretende
diagnosticar e identificar oportunidades de melhorias na governança e gestão de pessoas da
MB, com base em estudos realizados e apresentados no referencial teórico e na pesquisa de
campo.
No que diz respeito aos meios de investigação, pode-se definir como:
• Pesquisa bibliográfica. De acordo com Raupp e Beuren (2012), a pesquisa é
bibliográfica quando explica e soluciona um problema a partir do referencial teórico já
tornado público, incluindo, publicações avulsas, boletins, guias, jornais, revistas, livros,
pesquisas, monografias, dissertações, teses entre outros, o que os autores denominam de
fontes secundárias.
• Investigação documental, pois esta pesquisa também se baseou em análise de
documentos elaborados pelo TCU e pela MB, como Acórdãos, Relatórios de Auditoria,
Decisões Normativas e Portarias.
• De campo, uma vez que foi realizada uma investigação empírica nas organizações de
gestão estratégica do pessoal da MB.
Conforme disposto por Martins e Theóphilo (2009), a pesquisa bibliográfica tem
semelhanças com a pesquisa documental. A principal diferença entre elas decorre da natureza
das fontes, pois a pesquisa bibliográfica utiliza fontes secundárias e a pesquisa documental
emprega fontes primárias, que ainda não foram objeto de análise.
Sob outro enfoque, optou-se, também, pelo desenvolvimento de estudo de caso com o
objetivo de realizar uma verificação e análise sobre as práticas governança e gestão de
81
pessoas já implementadas na MB, a fim de descrever seu diagnóstico e identificar
oportunidades de melhoria.
Yin (2010) cita que o estudo de caso permite uma investigação para se preservar as
características holísticas e significativas dos eventos da vida real, tais como ciclos de vida
individuais, processos organizacionais e administrativos. Ao discorrer sobre as justificativas
para desenvolvimento de estudos de casos, Yin apresenta algumas justificativas, sendo uma
delas o denominado “caso revelador”. Para o autor, esta situação “existe quando um
investigador tem a oportunidade de observar e analisar um fenômeno previamente inacessível
à investigação da ciência social”.
Corroborando com Yin (2010), Martins e Theóphilo (2009) ainda citam o seguinte:
Quando um estudo de caso escolhido é original e revelador, isto é, apresenta um engenhoso recorte de uma situação de uma situação complexa da vida real cuja análise-síntese dos achados tem a possibilidade de surpreender, revelando perspectivas que não tinham sido abordadas por estudos assemelhados, o caso poderá ser qualificado com importante, e visto em si mesmo como uma descoberta: oferece descrições, interpretações e explicações que chamam a atenção pelo ineditismo (MARTINS; THEÓPHILO, 2009).
3.2 UNIVERSO DE ANÁLISE E AMOSTRA
Raupp e Beuren (2012) afirmam que “no universo a variedade de fenômenos passíveis
de serem estudados é infinita, sendo necessário selecionar o que deseja estudar e os abstrair da
realidade, escolhendo alguns ângulos do fenômeno para serem investigados”.
Nesse sentido, pode-se definir como universo da pesquisa:
• Documentos e informações disponíveis em sítios oficiais das organizações estudadas;
• Pesquisa de campo em 05 Organizações Militares da MB, contando com a
participação de 04 assessores de gestão e 11 auditores que atuam na área de RH.
3.3 COLETA E TRATAMENTO DE DADOS
Quanto à coleta de dados Raupp e Beuren (2012) afirmam ser impossível obter
informações de todos os elementos que se pretendem estudar, seja em função da
numerosidade de dados, da relação custo-benefício, da acessibilidade aos dados ou da
limitação de tempo.
82
Considerando a importância desta etapa para a pesquisa, Martins e Theóphilo (2009)
alertam que “se a coleta de dados não for corretamente planejada, todo o trabalho de pesquisa
do estudo de caso poderá ser posto em risco, e tudo o que for feito estará perdido”. Nesse
contexto, a coleta de dados foi dividida em três etapas.
Inicialmente, foi realizada uma pesquisa bibliográfica e documental, por meio dos
trabalhos científicos selecionados no estudo bibliométrico, por livros disponíveis em
bibliotecas e em outros tipos de fonte, como Decretos, Leis, relatórios e orientações sobre
boas práticas de governança disponíveis por órgãos nacionais e internacionais em seus
respectivos sítios de Internet. Nessa primeira etapa, buscou-se identificar: (i) conceitos,
princípios e referenciais de boas práticas de governança no setor público e no setor privado;
(ii) conhecer a estrutura do Setor de Pessoal da MB; (iii) conhecer o diagnóstico das boas
práticas de gestão da MB; (iv) subsidiar na elaboração do questionário e de um roteiro para a
verificação dos trabalhos em campo, por meio de entrevistas individuais semiestruturadas.
Especificamente na pesquisa documental, utilizaram-se documentos constantes em
sítios oficiais das organizações internacionais estudadas e sítios da intranet das OM
responsáveis pela governança e gestão estratégica do pessoal da MB:
a) Normas para o Sistema de Planejamento de Pessoal da Marinha (DGPM-305- 4 Rev.)
b) Normas Gerais de Administração (SGM-107, 6 Rev.)
c) Normas para a Gestão do Plano Diretor (SGM-401)
d) Normas Sobre Auditoria, Análise e Apresentação de Contas na Marinha. (SGM-601, 5
Rev.)
e) Plano Anual de Atividades de Auditoria do CCIMAR - (PAAA, 2017)
f) Portaria nº 355/ 2015 (Regulamento Interno do CCIMAR)
g) Relatório de Gestão DGPM (2014);
h) Relatório de Gestão do EMA (2015);
i) Relatório Individual de Avaliação de Governança e Gestão de Pessoas da MB (TCU,
2013).
j) Regulamento Interno do Centro de Controle Interno da Marina (2015)
Em segundo momento, foi realizada uma pesquisa com as assessorias de gestão que
atuam na gestão estratégica do pessoal da MB, em seus respectivos segmentos: pessoal
militar, civil; fuzileiros navais; e gestão dos inativos e pensionistas.
Apesar de a gestão do pessoal inativo e pensionista estar diretamente subordinada à
gestão do pessoal militar, a pesquisadora considerou importante investigar suas práticas, uma
vez que esse segmento representa, aproximadamente, 60% da gestão do pessoal da MB.
83
Para efetivação desta etapa foi elaborado um questionário (Apêndice B), de acordo
com as boas práticas de governança e gestão identificadas no referencial teórico. Este método
de coleta de dados foi definido em razão de os gestores da área de pessoal civil atuarem em
Brasília, fato que dificulta a realização de entrevistas.
Quanto à formulação do questionário, procurou-se identificar as práticas de
governança e gestão de pessoas já implementadas nas OM e as oportunidades de melhoria
nessa área.
Objetivando propiciar um encadeamento lógico na apresentação dos resultados, as
práticas identificadas no referencial teórico foram agrupadas em cinco categorias, tendo como
base os Levantamentos de Governança do TCU e os relatórios de auditoria do GAO: (i)
Planejamento Estratégico, (ii) Treinamento e Desenvolvimento, (iii) Controle Interno e
Accountability, (iv) Padrões de Comportamento e (v) Gestão de talentos.
O questionário foi composto por perguntas objetivas e uma única pergunta subjetiva,
sendo esta última elaborada no intuito de obter informações sobre possíveis práticas de gestão
ou oportunidades de melhorias não vislumbradas pela pesquisadora. O Quadro 09 apresenta a
estrutura do questionário, que foi composto por 45 questões:
Questionário Boas Práticas Bibliografia Balizadora
Parte 1 – Práticas de governança e gestão de pessoas implementas na OM. (Questões objetivas: 1 - 44)
Planejamento Estratégico
De Beer e Du Toit (2015), Subramaniam et al (2013), ISO
30.408 (2016), GAO (2017), IFAC (2006) e TCU (2017)
Treinamento e Desenvolvimento
De Beer e Du Toit (2015), GAO (2017) e TCU (2013)
Controle Interno e Accountability
Messias e Walter (2016), Kardos (2012), Oliveira e Pisa (2015), TCU
(2013) e IN Conjunta CGU-MPOG nº 1/2016
Padrões de Comportamento Messias e Walter (2016), Camargo et
al (2014), Slomski (2008), TCU (2013) e IFAC (2006)
Gestão de talentos IFAC (2016), GAO (2017) e
TCU (2013)
Parte 2 – Identificação de oportunidades de melhoria. (Questão subjetiva: 45)
Pergunta aberta, objetivando identificar a percepção dos Assessores de Gestão em relação às oportunidades de melhoria na governança e gestão de pessoas na MB.
Quadro 09 – Estrutura do questionário Fonte: Elaborado pela Autora (2017).
Considerando que as sugestões da Banca de Qualificação da pesquisa em lide foram
implementadas no questionário e o fato de que a pesquisadora manteve contato telefônico
84
com os respondentes para o esclarecimento de dúvidas, sem comprometer os resultados,
considerou-se desnecessária a realização de testes anteriores ao envio.
Mediante autorização prévia dos dirigentes das organizações estudadas, o questionário
foi enviado aos respondentes por e-mail, no mês de março de 2017.
Em terceiro lugar, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com os auditores das
áreas de desempenho e RH do CCIMAR. De acordo com Monteiro (2015), o controle interno
é importante no contexto do setor público, não só como forma de apoiar a gestão, mas como
elemento de mudança na realidade de um setor que carece de melhorias. Assim, esta etapa
teve como objetivos: (i) conhecer a percepção do pessoal que trabalha exclusivamente com as
atividades de auditoria e controle interno; (ii) complementar qualitativamente a pesquisa
realizada com os gestores da área de pessoal, uma vez que estes não necessariamente possuem
domínio técnico em todas nestas áreas de conhecimento.
Anteriormente à realização das entrevistas, foi realizado um pré-teste com uma Oficial
Superior, pós-graduada, que atuou durante 15 anos na área de auditoria de RH, com o objetivo
de identificar perguntas ou problemas que justifiquem alteração do formato ou mesmo serem
eliminadas da versão final do roteiro. Suas sugestões também foram consideradas no resultado
da pesquisa.
As entrevistas foram realizadas em fevereiro de 2017, com auxílio de um roteiro
(Apêndice C), que foi elaborado pela autora, de acordo com a sua experiência nas atividades
de auditoria executadas no CCIMAR. A autora entende que as constatações encontradas nas
auditorias contribuem para identificar fragilidades e disseminar boas práticas de governança e
gestão de pessoas na MB.
3.4 LIMITAÇÕES DO MÉTODO
Os resultados encontrados neste estudo não se limitam à organização estudada, uma
vez que as práticas da boa governança e gestão de pessoas podem ser aplicadas em qualquer
tipo de organização.
Esta pesquisa não se deparou com informações ou documentos sigilosos, fato que
permitiu aos assessores responderem todas as perguntas do questionário e também realizar
consultas a todo material necessário para sua conclusão. No entanto, em virtude de ter sido
estudado fenômeno inacessível à ampla investigação da ciência, tal fato poderá se tornar um
entrave para validações posteriores, realizadas por outros pesquisadores.
85
Como contribuição, a pesquisa permitirá conhecer e disseminar as boas práticas de
governança e gestão de pessoas da instituição, e, principalmente, contribuirá para o
aprimoramento das suas atividades.
86
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS DA PESQUISA
Nesta seção são apresentados os resultados da pesquisa de campo, realizada com os
seguintes objetivos: (i) identificar as boas práticas de RH implementadas nos setores
estratégicos de gestão do pessoal da MB; (ii) investigar a percepção dos auditores de RH em
relação às auditorias de RH da MB; e (iii) identificar oportunidades de melhoria na
governança e gestão de pessoas na MB.
4.1 RESULTADOS DAS PESQUISAS REALIZADAS COM OS ASSESSORES DE
GESTÃO
4.1.1 Planejamento Estratégico
O alinhamento estratégico é uma ferramenta necessária à tomada de decisão e faz com
que os gestores estejam aptos para agir proativamente contra as ameaças e a favor das
oportunidades identificadas nas turbulentas mudanças que ocorrem no mundo. (Barros, 2014)
Além do reconhecimento em estudos acadêmicos e de atos normativos públicos e
institucionais (De Beer e Du Toit (2015) / Subramaniam et al (2013) / ISO 30.408/ GAO
2017/ IFAC 2006), a Jurisprudência do TCU se mostra pacífica quanto à importância das
entidades públicas estabelecerem processo de planejamento estratégico institucional. (TCU,
2017)
No que diz respeito ao alinhamento das ações estratégicas da Diretoria-Geral do
Pessoal da Marinha (DGPM) com o Planejamento Estratégico da Marinha (PEM), verificou-
se que o atual PEM é um documento que tem classificação sigilosa, fato que dificulta a
disseminação dos objetivos estratégicos para os gestores de pessoal.
Com o objetivo de atender às recomendações de boas práticas neste tema, o Estado-
Maior da Armada (EMA) instituiu um Grupo de Trabalho (GT) para elaborar a revisão do
PEM, que pretende incluir modernos conceitos e práticas de planejamento organizacional
(EMA, 2015). Este trabalho conta com a participação de diversas partes interessadas do Setor
de Pessoal e prima pela elaboração de um documento com elevada qualidade e com poder
orientador de longo prazo.
OP1 – Ampliar a divulgação dos objetivos estratégicos da MB, a fim de nortear o trabalho
dos gestores e contribuir para o alinhamento estratégico do Setor de Pessoal.
87
Em relação às boas práticas de planejamento estratégico implementadas nos
segmentos de gestão do pessoal da MB, o Quadro 10 apresenta os seguintes dados:
Planejamento Estratégico Militar Civil Fuzileiro
Naval Inativo /
Pensionista 1- Elaborou Planejamento Estratégico Organizacional (PEO) X X X X
2- O PEO está em vigor X X - X
3- As partes interessadas foram identificadas no PEO X X - X 4- Os gestores de RH e as principais partes interessadas participaram da elaboração do PEO?
X X X X
5- O PEO está alinhado com a missão e com as metas da DGPM?
X X X X
6- Estabeleceu política de gerenciamento ou plano estratégico de gestão do capital humano, a fim de subsidiar a elaboração do Planejamento Estratégico da Marinha?
X - - -
Quadro 10 – Resultados da pesquisa: Boas práticas de planejamento estratégico Fonte: A autora, 2017.
Os resultados do Quadro 10 demonstram que todos os segmentos definiram objetivos
estratégicos e metas para o aprimoramento da gestão de pessoal. No entanto, observou-se que
o planejamento estratégico dos Fuzileiros Navais está desatualizado e não considerou as
partes interessadas no seu processo de elaboração.
Além de promover o alinhamento das práticas de gestão do capital humano com a
missão e com as metas emergentes da organização, para alcançarem um sucesso sustentável
em longo prazo as organizações precisam considerar todas as partes interessadas dentro do
sistema de governação. (ISO 30.408/2016)
OP2 – Atualizar planejamento estratégico dos fuzileiros navais, identificando e considerando
as partes interessadas no seu processo de elaboração.
Os resultados também apontam que apenas a gestão do pessoal militar estabeleceu
política de gerenciamento ou plano estratégico para a gestão do capital humano. Nesse
aspecto, cabe destacar que os PEO atualmente elaborados pelas Diretorias Especializadas
(DE’s) do Setor de Pessoal normalmente estabelecem objetivos estratégicos
intraorganizacionais, ou seja, não definem estratégias específicas para a gestão de pessoal
suportar os objetivos de longo prazo dispostos no plano estratégico da MB.
OP3 – Elaborar formalmente um plano específico para a gestão do pessoal civil, fuzileiros
navais e inativos MB, visando o alinhamento das práticas de gestão de pessoas com os
objetivos estratégicos de longo prazo da MB.
88
4.1.2 Treinamento e Desenvolvimento
De acordo com De Beer e Du Toit (2015), providenciar a capacitação e o
desenvolvimento dos funcionários, inclusive da alta administração, consiste em um dos
importantes papéis a serem desempenhados pelos gestores de RH, a fim de promover a boa
governança nas organizações.
O Quadro 11 apresenta os resultados das boas práticas de treinamento e
desenvolvimento, adotadas em cada nível estratégico da gestão de pessoal da MB.
Treinamento e Desenvolvimento Militar Civil
Fuzileiro Naval
Inativo / Pensionista
7- Elabora Plano Anual de Capacitação para a Força de Trabalho?
X X X X
8- Inseriu em seu planejamento a capacitação da liderança? X X X - 9- Os gestores de RH e os membros do Conselho de Gestão participam continuamente de treinamentos relacionados com a governança, gestão de riscos e controle interno?
X - X X
10- Os líderes comunicam a importância da formação e incentiva a Força de Trabalho a participar de atividades de treinamento?
X X X X
11- Adota medidas para compartilhar e difundir com a força de trabalho os conhecimentos adquiridos em treinamentos?
X X X X
12- A OM avalia os resultados obtidos com o investimento em treinamento e desenvolvimento?
X X X -
13- A OM acompanha os custos, benefícios e desempenho dos programas de treinamento?
X X X X
14- Utiliza diferentes técnicas de treinamento (salas de aula, plataformas móveis de treinamento, intercâmbios), a fim de promover prática contínua de treinamento.
X X X -
15- Incentiva a proficiência em línguas estrangeiras. - X - - 16- Identifica necessidades individuais de capacitação quando da avaliação de desempenho, levando-as em consideração nas avaliações subsequentes?
X X X X
Quadro 11 – Resultados da pesquisa: Boas práticas de treinamento e desenvolvimento Fonte: A autora, 2017.
De forma geral, os resultados do Quadro 11 indicam que os Setores de Pessoal da MB
planejam a capacitação da sua força de trabalho e implementam medidas para difundir os
conhecimentos adquiridos nos treinamentos. Entretanto, identificou-se que a gestão dos
inativos não considera a capacitação da liderança em seus respectivos planejamentos.
OP4 – Inserir a liderança do setor de inativos e pensionistas no Plano de Capacitação da
Força de Trabalho.
Quando investigado sobre os treinamentos relacionados com os temas de governança,
gestão de riscos e controle interno, os resultados apontam que apenas os gestores do pessoal
civil não participam continuamente destes tipos de treinamento.
89
OP5 – Aprimorar a capacitação dos gestores do pessoal civil nas áreas de governança, gestão
de riscos e controle interno.
Outro dado relevante é que, à exceção do setor pessoal civil, a proficiência da força de
trabalho em línguas estrangeiras não é incentivada. Considerando as atuais e futuras
demandas que exigem conhecimento de outro idioma para sua execução, esse dado permite
inferir que futuras necessidades de competências da força de trabalho poderão não ser
atendidas de forma satisfatória para a MB.
OP6 - Incentivar a proficiência da força de trabalho da MB em línguas estrangeiras, a fim de
reduzir riscos relacionados a lacunas de competências.
Especificamente na gestão do pessoal inativo e pensionista, acrescenta-se ainda neste
quesito a necessidade de utilização de diferentes técnicas de treinamento e da avaliação de
resultados obtidos com o investimento em treinamento e desenvolvimento.
OP7- Ampliar e avaliar o investimento em diferentes técnicas de treinamento e
desenvolvimento da força de trabalho do pessoal inativo e pensionista.
4.1.3 Controle Interno e Accountability Tão importante quanto às práticas de treinamento e desenvolvimento contínuo dos
agentes públicos, a aplicação de controles e accountability pela alta administração contribuem
para o alcance dos objetivos da entidade, para a gestão eficiente dos recursos humanos, para a
confiabilidade das informações prestadas e para a conformidade dos atos com as leis e
regulamentos aplicáveis (Messias e Walter, 2016; Kardos; 2012). Entre outros aspectos da
gestão, Oliveira e Pisa (2015) corrobora com estes estudos ao citar que a governança pública
envolve transparência, accountability, legalidade e participação social nas decisões.
O Quadro 12 apresenta os resultados das boas práticas de controle interno e
accountability adotadas pelos gestores de RH da MB.
90
Controle Interno e Accountability Militar Civil Fuzileiro
Naval Inativo /
Pensionista 17- Elabora Plano de Gerenciamento de Riscos? X X X X 18- Identifica e monitora riscos relacionados à gestão de pessoas?
X X X X
19- O Conselho de Gestão acompanha o monitoramento dos riscos?
X X X X
20- As partes interessadas são informadas sobre o monitoramento dos riscos? (Dirigente máximo, gestores de RH, força de trabalho)
X X X X
21- Divulga em sitio eletrônico relatórios que demonstram resultados de desempenho organizacional, objetivando informar às partes interessadas? (Relatório de Gestão, Relatórios de Auditorias, etc.)
X X - -
22- Identifica e divulga aos gestores de RH a legislação, jurisprudências e orientações normativas relativas à gestão de pessoas, orientando acerca de como elas devem ser aplicadas internamente?
X X X X
23- Possui indicadores ou mecanismos que acompanham a vigência das decisões judiciais concessivas de direitos/vantagens na área de RH?
X X X -
24- Monitora regularmente a concessão de direitos e vantagens temporárias? (Auxílio invalidez, pensão alimentícia, auxílio transporte, etc.)
X X X X
25- Mantém os documentos comprobatórios de concessão de direitos e vantagens devidamente arquivados, de acordo com a legislação?
X X X X
26- Executa mecanismos para assegurar que as informações e os dados relativos aos recursos humanos sejam atuais e precisos? (verificações periódicas de consistência das bases de dados de sistemas de gestão de pessoas)
X X X X
27- O Conselho de Gestão acompanha e aprova regularmente os processos de prestações de contas, registrando e apurando formalmente as inconsistências encontradas?
X X X X
Quadro 12 – Resultados da pesquisa: Boas práticas de controle interno e accountability. Fonte: A autora, 2017. Os resultados demonstram que as boas práticas relacionadas ao gerenciamento de
riscos estão sendo amplamente adotadas no Setor de Pessoal da MB, visto que todos os
segmentos elaboram planos, identificam e monitoram os riscos que podem afetar o
cumprimento dos seus objetivos estratégicos. Levando-se em conta as recomendações de boas
práticas constantes no Art. 23, §2º da IN Conjunta CGU-MPOG nº 1/2016, documento que foi
amplamente divulgado na MB, esse quadro reflete a preocupação dos gestores de pessoal em
atender eficazmente os requisitos normativos atinentes a essa temática.
No que tange à transparência dos resultados de gestão, observa-se que somente os
setores do pessoal militar e civil divulgam em sitio eletrônico relatórios que demonstram
resultados de desempenho organizacional. Sobre este item, o princípio da transparência coloca
explícita a necessidade de os altos dirigentes das organizações públicas exporem toda
informação relevante às partes interessadas, de forma que estas confiem nos processos de
tomada de decisão, na gestão e nos agentes públicos. (TCU, 2013)
91
OP8 – Ampliar a transparência da gestão dos fuzileiros navais e inativos, disponibilizando em
seus respectivos sítios eletrônicos os relatórios de resultados de desempenho organizacional.
O Quadro 12 também indica que o setor de inativos é único que não possui
indicadores ou mecanismos que acompanham a vigência das decisões judiciais concessivas de
direitos/vantagens na área de RH. Considerando-se que na MB existe uma forte cultura de
hierarquia e disciplina e que o quantitativo do pessoal militar da ativa corresponde a
aproximadamente 40% do pessoal com vínculo remuneratório na MB, entende-se que o índice
de ações judiciais do pessoal militar ativo é bem menor quando comparado ao pessoal inativo
e pensionista da MB. Esse dado está em consonância com a análise do TCU referente ao
“Controle da concessão de direitos e vantagens”, único item em que a capacidade da MB foi
classificada em “estágio intermediário” de gestão. (Relatório individual da avaliação da MB,
TCU - 2013).
OP9 – Elaborar indicadores ou mecanismos que acompanham a vigência das decisões
judiciais concessivas de direitos/vantagens na gestão do pessoal inativo e pensionistas da MB.
4.1.4 Padrões de Comportamento
A dimensão “padrões de comportamento” aborda como a alta gestão da organização
exerce sua liderança na determinação dos valores, padrões e cultura quanto ao comportamento
de seus gestores e colaboradores. (Messias e Walter, 2016)
Para Camargo et al (2014) a governança tem o grande desafio de alinhar estratégias
para resolver problemas do não cumprimento da ética. A ética deve ser tratada com espaço
elevado na gestão e tem por intuito o fortalecimento das relações estabelecidas entre as
empresas e seus diversos públicos.
O Quadro 13 registra as boas práticas da dimensão “padrões de comportamento”,
adotadas na gestão de pessoal da MB.
92
Padrões de Comportamento Militar Civil Fuzileiro
Naval Inativo /
Pensionista 28- Elaborou Código de Ética ou de Conduta? - - - - 29- As partes interessadas participaram da elaboração do Código de Ética ou de Conduta?
- - - - 30- Monitora o cumprimento do Código de Ética ou de Conduta?
X X X -
31- Cultiva valores éticos e de integridade? X X X X 32- Define claramente os papéis e responsabilidades da alta administração e dos gestores de RH?
X X X - 33- Prevê a aplicação de sanções em caso de descumprimento do código de ética?
X X X - 34- Mantém canais diretos para recebimento de eventuais denúncias de desvios de conduta referentes a gestores e colaboradores da OM?
X X X X
35- Aprovou e publicou diretrizes internas referentes ao manuseio/acesso a informações pessoais?
X - - - Quadro 13– Resultado da pesquisa: Boas práticas de padrões de comportamento. Fonte: A autora, 2017.
Os dados do Quadro 13 mostram que apesar de monitorar a conduta do pessoal, as
organizações militares responsáveis pela gestão estratégica do pessoal da MB não elaboraram
formalmente códigos de ética ou de conduta. Acrescenta-se também o fato de somente o setor
do pessoal militar ter aprovado e publicado diretrizes internas referentes ao manuseio/acesso a
informações pessoais. Segundo, Slomski (2008) as organizações precisam adotar um código
formal de conduta para nortear o comportamento esperado dos funcionários. Esse código deve
ser desenvolvido de forma detalhada, com a colaboração de todas as partes interessadas e
comprometimento da entidade.
OP10 – Elaborar formalmente Código de Ética ou de Conduta, objetivando nortear e
monitorar de maneira eficaz o comportamento do pessoal da MB.
Em complemento aos dados deste item, cabe destacar os seguintes aspectos
comentados na pergunta aberta realizada no questionário:
a) O setor do pessoal civil não possui um código de conduta próprio, contudo
aplica o Código de Conduta da Alta Administração Federal, documento aprovado em 2000
pelo Presidente da República e que sofreu sua 4ª revisão e atualização em 2009. Esta última
atualização agregou normas complementares e legislação correlata, além de divulgar melhor
as normas e posições adotadas pela Comissão de Ética Pública.
b) As normas internas da MB versam apenas sobre a conduta dos militares em
cerimônias, trato com superiores, pares e civis, sem mencionar pontos relevantes como
padrões de conduta atinentes ao exercício das funções. Insere-se neste contexto, por exemplo,
o acesso e disponibilização de informações pessoais, atendimento aos clientes internos e
externos, comunicação e relacionamento intraorganizacional, e etc.
93
Outro dado observado nas práticas de “padrões de comportamento” é que, à exceção
do setor de inativos e pensionistas, os papéis e responsabilidades da alta administração e dos
gestores de RH são claramente definidos nos setores de pessoal. Isso contribui, assim para
que os gestores alcancem os resultados esperados e cumpram com suas obrigações de
prestação de contas. (IFAC, 2006)
OP11 – Definir claramente papéis e responsabilidades da força de trabalho do setor de
inativos e pensionistas da Marinha, visando o alcance de resultados e o cumprimento de
obrigações de prestação de contas.
4.1.5 Gestão de Talentos De acordo com o “Human Capital Assessment and Accountability Framework –
HCAAF” (IFAC, 2006), a gestão de talentos avalia a capacidade da organização de reduzir
lacunas de competência, por meio da utilização de programas para atrair, desenvolver e reter
profissionais com as competências desejadas.
O Quadro 14 apresenta as boas práticas de gestão de talentos implementadas no setor
de gestão pessoal da MB.
Gestão de Talentos Militar Civil Fuzileiro
Naval Inativo /
Pensionista 37- Realiza o mapeamento dos conhecimentos, habilidades e atitudes pressupostas para como necessárias para o desenvolvimento no trabalho?
X X X X
38- Executa processo formal baseado em competências para a seleção de gestores de RH?
- - - -
39- Executa movimentação interna de pessoal baseada em competências?
X X X X
40- Executa ações formais para identificar as causas das demissões/exonerações voluntárias, adotando práticas para aumentar o índice de retenção de colaboradores de alto desempenho?
- - - -
41- A liderança avalia e recompensa o desempenho individual? X X X X 42- Mensura anualmente a satisfação da Força de Trabalho por meio de Pesquisa de Clima Organizacional?
X X X X
43- Elabora e divulga relatório com os resultados da Pesquisa de Clima Organizacional para a Força de Trabalho?
X X X X
44- Elabora e divulga Plano de Ação para melhoria dos resultados da Pesquisa de clima organizacional?
X X X X
Quadro 14 – Resultados da pesquisa: Boas práticas de gestão de talentos. Fonte: A autora, 2017.
Os resultados do Quadro 14 demonstram que os setores de gestão do pessoal
implementaram grande parte das boas práticas relacionadas à gestão de talentos. Essas
94
práticas envolvem ações mapeamento de competências, mensuração da satisfação da força de
trabalho, avaliação e recompensa de desempenho individual.
Em contrapartida, observou-se também que os setores não executam processo formal
baseado em competências para a seleção de gestores de RH e para identificar as causas das
demissões/exonerações. De acordo GAO (2017), as organizações devem assegurar-se de que a
equipe de RH tenha as competências e os recursos necessários para agir proativamente. Sendo
assim, recomenda-se que as organizações desenvolvam estratégias personalizadas para
recrutar e reter profissionais com posições altamente especializadas e difíceis de preencher.
OP12 – Elaborar processo formal baseado em competências para a seleção de gestores de RH.
OP13 – Identificar as causa das demissões/ exonerações e desenvolver estratégias para a
retenção de talentos.
Por último, quando perguntado aos assessores de gestão sobre as oportunidades de
melhoria nas atividades de governança e gestão de pessoas da MB, foram obtidas 13
sugestões, nas quais 7 estão diretamente relacionadas com a necessidade de aprimoramento da
capacitação do pessoal no tema desta pesquisa. O Quadro 15 consolida as referidas sugestões.
SETOR DE
PESSOAL MELHORIAS NA GOVERNANÇA E GESTÃO DE PESSOAS DA MB
Militar
- Realização, por parte desta “DE”, de VISITEC (Visita Técnica) nos SDP, a fim de dirimir dúvidas do Setor do Pessoal e estreitar os laços entre os SDP da MB; - Criação da pauta “Gestão de Pessoas” no Conselho de Gestão da OM; - Plano de Capacitação de Pessoal (PLACAPE) realizado pela (Organização Militar Orientadora Técnica (OMOT) de Gestão de Pessoas para capacitação de militares na referida área de conhecimento; e - Intensificação da capacitação por meio da disponibilização de orçamento, priorizando cursos específicos da área de Gestão de Pessoas.
Civil
- Capacitação e atualização funcional; - Atualização de normas; - Ampliar oportunidades de desenvolvimento na carreira; e - Informatização de processos administrativos, com consequente simplificação de rotinas de trabalho.
Fuzileiros
Navais
- Intensificar a capacitação do pessoal na área de gestão de pessoas; e - Aprimorar e atualizar normas internas relativas à gestão de pessoas.
Inativos e
Pensionistas
- Disseminar por meio de adestramentos programados os valores que a MB espera da conduta do pessoal e dos seus líderes; - Manter atualizado o mapa de competências por função e o plano de capacitação, acompanhando os níveis de desempenho e os riscos, para as devidas correções; e - Fomentar o trabalho em equipe e a interação entre os diversos setores da OM.
Quadro 15 – Resultados da pesquisa: Sugestões para melhorias na governança e gestão de pessoas na MB Fonte: A autora, 2017.
4.2 RESULTADOS DAS ENTREVISTAS REALIZADAS COM OS AUDITORES
Segundo Vacca (2014), o desempenho da auditoria é tópico importante para assegurar
a boa governança na luta contra a corrupção e a má gestão, assim como por melhorar a
transparência, a eficiência e a
Esta etapa de pesquisa consistiu
capacitação dos auditores
auditorias de RH; (iii) abrangência das auditorias de RH na MB
sobre as oportunidades de melhoria
4.2.1 Perfil dos Auditores
A Força de Trabalho
por 11 profissionais, incluindo o Chefe do
Supervisor. Esta equipe possui um
auditoria, e o seu nível de escolaridade está distribuído de acordo com os percentuais
constantes no Gráfico 05.
Gráfico 05 – Resultados da pesquisaFonte: A autora, 2017
4.2.2 Capacitação dos auditores
De acordo com estudos de Monteiro (2015),
controle interno auxiliar a gestão pública
gestão ao risco e na qualidade técnica exigida
tópico buscou investigar a capacitação dos auditores para a realização de auditorias na área de
governança e gestão de pessoas
DAS ENTREVISTAS REALIZADAS COM OS AUDITORES
(2014), o desempenho da auditoria é tópico importante para assegurar
a boa governança na luta contra a corrupção e a má gestão, assim como por melhorar a
transparência, a eficiência e a accountability na administração pública.
Esta etapa de pesquisa consistiu na investigação dos seguintes aspectos: (i)
de RH na MB; (ii) recursos disponíveis para
; (iii) abrangência das auditorias de RH na MB e (iv) percepção dos auditore
sobre as oportunidades de melhoria nas atividades de governança e gestão de pessoas da MB.
de RH
Força de Trabalho que atualmente realiza as auditorias de RH
, incluindo o Chefe do Departamento de Auditoria, que atua na função de
Esta equipe possui um tempo médio de 4 anos de experiência na função
o seu nível de escolaridade está distribuído de acordo com os percentuais
Resultados da pesquisa: Nível de escolaridade dos auditores de RHFonte: A autora, 2017.
Capacitação dos auditores de RH
De acordo com estudos de Monteiro (2015), duas das principais barreiras para o
controle interno auxiliar a gestão pública com excelência consistem na falta de uma cultura de
e na qualidade técnica exigida do seu pessoal. Seguindo este
investigar a capacitação dos auditores para a realização de auditorias na área de
governança e gestão de pessoas na MB.
46%
18%
36%
Médio
Graduação
Especialização
95
DAS ENTREVISTAS REALIZADAS COM OS AUDITORES DE RH
(2014), o desempenho da auditoria é tópico importante para assegurar
a boa governança na luta contra a corrupção e a má gestão, assim como por melhorar a
os seguintes aspectos: (i)
recursos disponíveis para a realização das
percepção dos auditores
governança e gestão de pessoas da MB.
RH na MB é composta
Departamento de Auditoria, que atua na função de
experiência na função de
o seu nível de escolaridade está distribuído de acordo com os percentuais
de escolaridade dos auditores de RH.
principais barreiras para o
consistem na falta de uma cultura de
Seguindo este contexto, este
investigar a capacitação dos auditores para a realização de auditorias na área de
Graduação
Especialização
96
No que tange ao conhecimento do tema de pesquisa, 5 auditores afirmaram saber o
que é “governança e gestão de pessoas” e apenas 1 conhece as recomendações do TCU nessa
temática.
Quando questionados sobre a leitura/utilização de publicações emitidas por entidades
consideradas como referência no assunto, os seguintes dados foram obtidos, de acordo com a
Tabela 06:
Tabela 06 – Resultados da pesquisa: Capacitação dos auditores de RH
PUBLICAÇÃO Resposta
SIM ISO 30.408 (Human resource management -- Guidelines on human governance) 0 Código das melhores práticas de governança corporativa (IBCG) 0 Referencial Básico de Governança do TCU 2 Governance in the public sector: A governing body perspective (IFAC) 0 Good governance in the public sector: consultation draft for an international framework (IFAC) 0 Guidelines On Corporate Governance Of State-Owned Enterprises (OCDE) 0 Acórdão 2.212/2015 - TCU-Plenário e respectivo Relatório 1 Acórdão 3.023/2013 - TCU-Plenário e respectivo Relatório 2 Fonte: A autora, 2017.
Os dados supracitados demonstram que apenas 5 pessoas dessa equipe técnica
conhecem o tema e que todos os auditores necessitam aprofundar seus conhecimentos em
relação às boas práticas de governança e pessoas atualmente adotadas nas organizações.
Observa-se também que, além de o conhecimento dos auditores ser restrito às publicações
elaboradas em âmbito nacional, as recomendações do TCU nessa temática não estão chegando
ao conhecimento dos mesmos.
OP1: Inserir nos programas de treinamento e capacitação as boas práticas
implementadas/recomendadas por entidades públicas de renome internacional.
OP2: Disseminar as recomendações e orientações de boas práticas de governança e gestão de
pessoas emitidas pelo TCU, a fim de atender eficazmente as demandas do Controle externo.
Quando perguntado se o entrevistado se considera devidamente capacitado para
exercer as atividades de auditoria de RH, todos responderam que não, indicando as seguintes
necessidades necessidade de qualificação, de acordo com o Gráfico 06:
97
Gráfico 06 – Resultados da pesquisa: Necessidade de capacitação dos auditores de RH, por área de conhecimento. Fonte: A autora, 2017.
De forma geral, o Gráfico 06 demonstra os auditores não se sentem capacitados em
todas as áreas de conhecimento, exceto em relação às conformidades da folha de pagamento
de pessoal. Por outro lado, destaca-se neste quesito a grande representatividade em relação à
necessidade de capacitação em quatro áreas: auditoria, concessão de direitos, gestão por
competências e gestão do conhecimento.
OP3: Aprimorar a capacitação dos auditores, com ênfase nas seguintes áreas de
conhecimento: auditoria de RH, concessão de direitos, gestão por competências e gestão do
conhecimento.
De acordo com relatos, a grande maioria dos auditores ao assumirem a função
possuem apenas experiências como gestores da área de pessoal, sendo necessária ao menos
uma capacitação básica sobre o processo de auditoria. Acrescenta-se a este tópico a não
observação de habilidades e competências na distribuição interna de pessoal e na formação
das equipes de auditoria de RH, fato que, além de ocasionar insatisfações com desvios de
função, pode gerar a necessidade de maiores investimentos de capacitação na nova área de
atuação.
OP4: Aprimorar o processo seletivo dos auditores de RH, priorizando os profissionais que
possuem, simultaneamente, conhecimentos/experiência em gestão de RH e auditoria.
OP5: Para todos os auditores de RH que ingressarem no CCIMAR, oferecer uma qualificação
básica sobre o processo de auditoria.
8
1
87 7
56 6
8 8
0123456789
1011
98
OP6: Considerar as habilidades e competências na formação das equipes de auditoria de RH,
a fim de obter melhor aproveitamento no desenvolvimento dos trabalhos e redução nos custos
de capacitação.
No que diz respeito às necessidades de capacitação na área de concessão de direitos,
os auditores mencionaram especificamente aqueles relacionados à gestão do pessoal civil, em
função do pouco contato nesta área durante a carreira e pelas poucas as oportunidades de
curso nesta área de conhecimento. Isso se dá em função das restrições orçamentárias e da
baixa representatividade dos recursos destinados à gestão do pessoal civil. Além disso,
relataram também que os cursos oferecidos nos Centros de Instrução não abrangem a
complexa legislação referente à concessão de direitos e vantagens nesta área de
conhecimento.
OP7: Ampliar as oportunidades de realização de cursos de qualificação que versem sobre a
concessão de direitos e vantagens do pessoal civil.
4.2.3 Recursos Disponíveis para o exercício da função
A melhoria dos serviços públicos jaz sobre ferramentas tais como estratégias
organizacionais, recursos humanos e materiais para implementar modelos de gestão eficazes,
integrar partes interessadas e melhorar o desempenho de todo o seu sistema. (Penedo, 2016)
Em relação à disponibilidade de recursos para o exercício da função, 6 auditores
consideram que a atual estrutura da Divisão de Auditoria de RH não é suficiente para realizar
auditorias nas OM da MB. Observou-se aqui um consenso de que o quantitativo de auditores
é suficiente, no entanto, a capacidade técnica deixa muito a desejar. Este fato reforça ainda
mais os dados obtidos com as necessidades de capacitação supracitadas.
Dentre as dificuldades encontradas para o exercício da função, foram relatados os
seguintes aspectos:
a) Dificuldades no desenvolvimento de trilhas de auditorias que envolvem acessos a
bases de dados de diferentes sistemas corporativos;
b) Com exceção do Sistema de Pagamento de Pessoal (SISPAG), há limitações na
concessão de senhas de acesso em todos os sistemas de gestão do pessoal. Além do
número insuficiente, as senhas concedidas não permitem acesso a determinados tipos
de informação: documentos comprobatórios armazenados digitalmente,
acompanhamento de decisões judiciais, etc.
99
c) Dificuldades para operacionalizar diferentes softwares e sistemas corporativos,
objetivando extrair informações para o planejamento das auditorias;
d) O Sistema de Controle Interno (SISCONIN) não atende as necessidades dos auditores.
Neste aspecto, pode-se citar: dificuldades para extração de determinados tipos de
trilhas de auditoria, insuficiência no monitoramento do Plano de Providências de
Auditoria (PPP); e riscos relacionados ao acompanhamento de diligências e à
atualização da base de dados.
e) Exercício de funções colaterais. O acúmulo de funções contribui para a queda de
indicadores de qualidade referentes aos trabalhos de auditoria;
f) Necessidade de atendimento de significativo número de demandas inopinadas:
perícias, auditorias especiais e diligências do Controle Externo.
g) O perfil do pessoal que compõe a Divisão de Auditoria de RH é limitado, não
atendendo as necessidades de conhecimentos multidisciplinares para o exercício da
função. Importante ressaltar que 33% dos auditores possuem apenas o nível médio e,
por este motivo, não receberam formação ou nunca atuaram como gestores de RH na
MB.
h) Aumentar a independência da auditoria, atentando para que os pareceres sejam
emitidos baseados em teses e não casos concretos.
OP8: Estabelecer parcerias com outras organizações públicas, a fim de possibilitar o
desenvolvimento de trilhas de auditorias que envolvam seus respectivos bancos de dados.
Com exemplo, cita-se: (i) verificação de possíveis acumulações de cargos e funções públicas
em desconformidade com a legislação; e (ii) no caso de acumulações permitidas, verificar a
compatibilidade dos horários de trabalhos, levando em consideração os vínculos
empregatícios na iniciativa privada.
OP9: Propiciar acesso em nível/perfil avançado de verificação nos sistemas de gestão de
pessoal da MB.
OP10: Intensificar o treinamento dos auditores quanto à operacionalização diferentes
softwares e sistemas corporativos.
OP11: Modernizar ou substituir o SISCONIN, a fim de aprimorar o monitoramento das fases
de execução das auditorias e o acompanhamento diligências.
OP12: Procurar concentrar as demandas externas e inopinadas em um único setor, no qual o
efetivo de pessoal não exerça atividades de auditoria.
100
OP13: Rever o perfil dos auditores que compõem a Divisão de Auditoria de RH, primando
por profissionais com conhecimentos multidisciplinares, a fim de contribuir para a excelência
dos serviços prestados.
OP14: Reduzir riscos de autorrevisão e cogestão, ocorridos em função da participação dos
auditores em demandas externas e pelo exercício recente das atividades de gestão de RH. Isso
significa evitar que o auditor oriente sobre uma matéria na qual que ele tenha emitido um
parecer ou participado das atividades de gestão.
4.2.4 Abrangência das auditorias de RH na MB
Para saber se as auditorias de RH alcançam todos os setores de pessoal da MB e as
áreas temáticas de RH, procurou-se investigar a percepção dos auditores em relação à
abrangência do Plano Anual de Atividades de Auditoria (PAAA) do CCIMAR e os tipos de
constatações já realizadas nas auditorias.
O PAAA é um documento elaborado pelos Órgãos Setoriais de Controle Interno, que
contém a programação dos trabalhos de auditoria para o período de um ano (SFCI, 2001). O
PAAA do CCIMAR basicamente engloba as Auditorias de Avaliação da Gestão (AAvG), que
são determinadas pelo TCU, e as auditorias autorizadas pelo Comandante da Marinha, que
foram selecionadas pelo CCIMAR, por meio de uma Matriz de Critérios. São eles:
materialidade, criticidade e relevância.
Neste contexto, todos os auditores concordam que as auditorias de RH na MB são
suficientes para avaliar as práticas e minimizar riscos atinentes à governança e gestão de
pessoas da MB. Esta percepção é confirmada ao observar que, além das auditorias contínuas
realizadas na folha de pagamento, a área de RH foi incluída em cerca de 80% das auditorias
de avaliação e acompanhamento da gestão, programadas para o ano de 2017.
Em relação à abrangência das áreas de conhecimento de RH, o Gráfico 07 apresenta os
resultados dos tipos de constatações já elaboradas pelos auditores:
101
Gráfico 07 - Resultados da pesquisa: Tipos de constatações elaboradas pelos auditores. Fonte: A autora, 2017.
O Gráfico 07 demonstra que todos os auditores de RH já realizaram constatações na
folha de pagamento e na concessão de direitos de pessoal militar. De acordo com os relatos
dos auditores, estes resultados podem ser justificados em função da grande representatividade
dos critérios de materialidade e criticidade e do conhecimento dos auditores nesses temas.
Além de serem as áreas de RH nas quais a MB recebe o maior número de recursos
financeiros, estas também são as áreas nas quais os auditores recebem qualificação durante
toda a sua formação profissional.
Em contrapartida, os resultados também revelaram baixa abrangência nas seguintes
áreas: Gestão de Riscos, Ética, Avaliação de Desempenho, Gestão por Competências e Gestão
do Conhecimento. Neste aspecto, três motivos justificaram esses resultados: a necessidade de
capacitação nessas áreas de conhecimento; estas aéreas normalmente só são verificadas por
ocasião das AAvG; e o fato de que nem todos os auditores de RH estão capacitados para
realizar as AAvG.
OP15: Desenvolver um programa de treinamento com o objetivo manter todos os auditores da
Divisão de Auditoria de RH em condições de realizar as AAvG.
OP16: Inserir no programa de treinamento dos auditores de RH as seguintes áreas de
conhecimento: Gestão de Riscos, Ética, Avaliação de Desempenho, Gestão por Competências
e Gestão do Conhecimento.
11
7
11
8
6
2
8
4
21 1
0123456789
1011
102
4.2.5 Percepção dos auditores sobre as necessidades de melhoria na governança e gestão
de pessoas na MB
Ao investigar a percepção dos auditores sobre as oportunidades de melhoria nas
atividades na governança e gestão de pessoas da MB, excluindo-se aquelas atreladas às
fragilidades já identificadas nos itens anteriores, os seguintes resultados foram obtidos:
OP17: Inserir temas como Controle Interno, Accountability, Ética e Gestão de Riscos em
disciplinas/conteúdos programáticos dos cursos de formação e de qualificação, a fim de
propiciar uma cultura das boas práticas de governança e gestão de pessoas desde a formação
inicial dos agentes que trabalham da área de RH.
OP17: Realizar auditoria nos processos de admissão, reforma, aposentadoria e concessão de
pensão, que atualmente não são alcançados nas auditorias de RH.
OP18: Inserir no Manual de Constatações de Auditoria (MACAUD) as constatações das
AAvG e promover maior divulgação deste Manual para os Gestores de RH, a fim de
disseminar orientações nesta área.
OP19: Realizar intercâmbios/troca de experiências com o TCU, a fim aprimorar o
conhecimento das demandas do Controle Externo.
OP20: Melhorar a qualidade das relatorias realizadas mensalmente na gestoria de pagamento
das OM, objetivando reduzir os riscos de danos ao erário com pagamentos indevidos.
OP21: Reestruturar os departamentos do CCIMAR, pois se observa que mais de um
departamento realiza as mesmas atividades, ocasionando perda de tempo e retrabalho nas
atividades.
103
5 CONCLUSÃO
Esta pesquisa teve como objetivo geral identificar as oportunidades de melhoria na
governança e gestão de pessoas da MB. Para a consecução deste objetivo foram formulados
três objetivos específicos: identificar as boas práticas de governança e gestão de pessoas
adotadas na literatura; conhecer as recomendações das Entidades de Fiscalização Superior
(EFS) para a boa governança e gestão de pessoas e elaborar um panorama da governança e
gestão de pessoas na MB, identificando as boas práticas já implementadas e as oportunidades
de melhoria nessa área.
Para alcançar o primeiro objetivo específico buscou-se na literatura respostas para a
seguinte questão: “Quais são os conceitos e as boas práticas de governança e gestão de
pessoas existentes na literatura?”. O estudo revelou que embora os conceitos e as práticas de
gestão de pessoas estejam amplamente difundidos, o conceito de “governança de pessoas”
ainda está em construção, existindo poucos estudos sobre esse tema. Observou-se também que
as boas práticas são propagadas por renomadas instituições nacionais e internacionais que
dedicaram diversos trabalhos no tema de governança. Como exemplo, pode-se citar: IFAC
(2006), IBGE (2009), TCU (2013), ISO (2016), e GAO (2017).
Ainda na literatura, estudos sobre governança corporativa e governança no setor
público introduziram princípios e mecanismos aplicáveis à governança e gestão de pessoas,
tais como transparência, integridade, prestação de contas, tratamento com as partes
interessadas e definição de papéis e responsabilidades.
Dentre as publicações que disseminaram as boas práticas, a “Human resource
management – Guidelines on human governance” pode ser considerada uma das principais
contribuições e um marco importante para a difusão e efetivação do conceito “governança de
pessoas”. Além de definir termos e princípios para a governança humana, esta publicação
define responsabilidades e consolida práticas a serem implementadas nas organizações.
Com relação ao segundo objetivo específico, buscou-se responder “Quais são as
recomendações de boas práticas de governança e gestão de pessoas emitidas por Entidades de
Fiscalização Superior (EFS)?”. Esta pesquisa constatou que o GAO e o TCU elaboraram
significativos trabalhos que contribuíram para a melhoria da governança e gestão de pessoas
na administração pública. Reconhecendo a importância do capital humano para as
organizações, estas EFS recomendam a implementação de diversas práticas de governança e
gestão de pessoas. Essas práticas podem ser aplicadas em qualquer tipo de organização,
entretanto as recomendações de implementação variam de acordo com a realidade de cada
104
organização pública fiscalizada. Em termos gerais, no contexto do setor público as boas
práticas de governança e gestão de pessoas envolvem:
- alinhamento estratégico da gestão de pessoas com os objetivos organizacionais;
- treinamento contínuo, gestão de talentos e gestão por competências, objetivando ter
pessoas devidamente capacitadas, no lugar e no tempo certo para o desempenho das funções
de RH;
- envolvimento das partes interessadas nos processos de gestão de pessoas e nas
decisões da alta administração;
- comprometimento da administração com a definição de padrões de comportamento,
visando fomentar a ética na organização; e
- mensuração de desempenho e monitoramento das atividades de gestão de pessoal:
indicadores de desempenho, gerenciamento de riscos, transparência e prestação de contas.
Para atender ao terceiro objetivo específico foi necessário realizar uma pesquisa
documental para conhecer “Como a MB está estruturada para exercer as atividades de
governança e gestão de pessoas?” Posteriormente, uma pesquisa de campo foi realizada para
identificar “Quais são as boas práticas implementadas e as oportunidades de melhoria em cada
segmento da governança e gestão de pessoas da MB?”.
A pesquisa documental mostrou que a atual estrutura de governança e gestão de
pessoas da MB é descentralizada. Os setores de gestão estratégica do pessoal da MB
gerenciam cerca de 205.000 pessoas, que são divididas nos seguintes segmentos: militar, civil,
fuzileiros navais e inativos/ pensionistas. As atividades de governança são exercidas
principalmente pelos Conselhos de Gestão das Organizações Militares e pelo Centro de
Controle Interno da Marinha (CCIMAR), que, por meio das atividades de auditoria e
fiscalização, tem o importante papel de orientar as OM quanto às boas práticas de gestão e
utilização dos recursos financeiros e patrimoniais da MB com regularidade e efetividade.
Na pesquisa de campo foi observado que os setores de pessoal implementaram em
média 75% das 44 boas práticas elencadas neste estudo. Verificou-se que o mínimo de
práticas adotadas foi de 28, apresentado pelo setor de gestão dos inativos e pensionistas, e o
máximo, de 38, referiram-se à gestão do pessoal militar. Os resultados também revelaram
oportunidades de melhorias em todas as áreas de conhecimento categorizadas na pesquisa, no
entanto, observou-se uma necessidade unânime de aprimoramento nas práticas relativas a
padrões de comportamento, gestão por competências e gestão de talentos da MB.
As entrevistas com os auditores de RH possibilitaram um diálogo sobre o
conhecimento do tema de pesquisa, as necessidades de capacitação, a disponibilidade de
105
recursos e a abrangência das auditorias de RH na MB. Os resultados mostraram que metade
dos auditores não conhecem o tema e apenas 2 conhecem as recomendações do TCU sobre as
boas práticas de governança e gestão de pessoas. Na percepção dos auditores, as auditorias de
RH atualmente realizadas alcançam satisfatoriamente os Setores de pessoal da MB, no entanto
carecem de maior acompanhamento das práticas de gestão de riscos, ética, avaliação de
desempenho, gestão por competências e gestão do conhecimento. Considerando a atual
estrutura da Divisão de Auditoria de RH do CCIMAR, constatou-se que as principais
oportunidades de melhoria estão relacionadas à necessidade de capacitação técnica em
auditoria e nos temas “concessão de direitos de RH”, “gestão por competências” e “gestão do
conhecimento”.
Concluídas essas etapas e retomando ao problema de pesquisa apresentado na
introdução deste estudo - Quais as oportunidades de melhoria nas boas práticas governança e
gestão de pessoas da Marinha do Brasil (MB) frente às novas demandas nessa área?,
verificaram-se 14 oportunidades de melhorias para ao aprimoramento da gestão estratégica do
pessoal (seção 4.1) e 21 para as atividades de auditoria de RH (seção 4.2). Desta forma, pode-
se concluir que as boas práticas adotadas nos setores estratégicos de pessoal e no CCIMAR
são satisfatórias, entretanto, ainda podem ser implementadas outras 35 práticas (seção 4) que
podem contribuir para a excelência das atividades de governança e gestão de pessoas na MB.
Como limitação do estudo, ressalta-se que os resultados obtidos nesta pesquisa se
referem às percepções e conhecimentos dos assessores de gestão e auditores que trabalham
nos setores estudados. Sendo assim, existe a possibilidade de omissão de oportunidades de
melhoria em função do nível de conhecimento técnico ou de experiência dos referidos
profissionais.
Para pesquisas futuras, sugere-se identificar as causas de certas práticas de governança
e gestão de pessoas não serem implementadas e um estudo mais detalhado sobre as boas
práticas de planejamento estratégico dos setores de pessoal, objetivando promover um
alinhamento dessas práticas com os objetivos estratégicos da MB. Outra sugestão seria um
estudo sobre as boas práticas de gerenciamento de riscos atinentes à governança de pessoas na
MB. Tais estudos podem contribuir significativamente para a MB manter a sua Força de
trabalho em condições de cumprir a sua missão institucional.
106
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APÊNDICE A – Boas práticas de governança e gestão de pessoas recomendadas pelo Government Accountability Office (GAO)
Área Recomendações
Planejamento
Estratégico
• Envolver os profissionais de recursos humanos e as principais partes interessadas nos esforços estratégicos e de planejamento da força de trabalho, bem como em qualquer esforço de reestruturação de toda a organização;
• Assegurar-se de que a equipe de RH tenha as competências e os recursos necessários para agir proativamente, com acesso à alta administração;
• Identificar práticas e recursos utilizados em ambientes externos ao desenvolver estratégias de capital humano;
• Ter um sistema local para avaliar continuamente e melhorar o planejamento e investimento de capital humano; avaliar o impacto do sistema na realização da missão e responsabilizar os gerentes pela ineficácia na implementação de planos e gestão do capital humano.
• Determinar as habilidades críticas e competências que sua força de trabalho precisa para atingir a missão e metais atuais e futuras, além de identificar lacunas (incluindo aquelas que as estratégias de treinamento e desenvolvimento podem ajudar a resolver).
• Estabelecer e manter um inventário das habilidades e competências dos funcionários; Ter um processo para resolver lacunas de competências / competências; e ter planos de sucessão para a liderança e outras posições críticas.
• Abordar estrategicamente o planejamento da força de trabalho, baseando as decisões nas necessidades da missão, expectativas dos clientes, demandas existentes; habilidades e competências da força de trabalho. As estratégias de capital humano devem evitar o excesso de camadas organizacionais e operações redundantes e manter um equilíbrio entre as posições de supervisão e não de supervisão.
• Ter vínculos entre o plano de força de trabalho e o plano estratégico da organização.
Treinamento da
Força de
Trabalho
• Incorporar os resultados de seus esforços de planejamento da força de trabalho em sua análise de planejamento e front-end de estratégias de treinamento e desenvolvimento.
• Realizar análise formal para escolher entre a gestão centralizada e descentralizada dos programas de formação; Entre a concepção interna de programas de formação e a utilização de uma fonte externa; E entre diferentes combinações de mecanismos de treinamento (por exemplo, sala de aula, computador, trabalho, etc.).
• Ter líderes que comunicam a importância da formação e incentivar os funcionários a participar em atividades de treinamento.
• Ter uma unidade de treinamento e desenvolvimento que é responsável, juntamente com os executivos de linha, para o melhor desempenho da força de trabalho.
• Usar medidas de dados de desempenho quantitativos e qualitativos como parte de um processo sistemático para avaliar os resultados obtidos através de esforços de treinamento e desenvolvimento. As medidas devem estar claramente relacionadas com as metas organizacionais.
• Acompanhe os custos, benefícios, entrega e dados de desempenho dos programas de treinamento de forma consistente em toda a organização.
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Gerenciamento
de Desempenho
• Alinhar as expectativas individuais de desempenho que identificam níveis específicos de desempenho ou alvos com metas organizacionais e transversais.
• Fornecer e usar rotineiramente informações objetivas de desempenho para acompanhar o progresso em direção a alcançar as prioridades organizacionais e comparar o desempenho dos indivíduos em relação às metas organizacionais e outros indivíduos.
• Exigir e acompanhar ações de acompanhamento sobre lacunas de desempenho (por exemplo, para abordar as prioridades organizacionais e responsabilizar os indivíduos para que façam progressos em suas prioridades).
• Definir competências que os indivíduos precisam para contribuir efetivamente para os resultados organizacionais.
• Vincular salários, prêmios e bônus à unidade organizacional e desempenho individual, usando um sistema de gerenciamento de desempenho que faz distinções significativas no desempenho individual (por exemplo, através de classificações e / ou bônus).
• Envolver os funcionários e outras partes interessadas no desenvolvimento, modificação e avaliação periódica do sistema de gestão do desempenho.
• Manter a continuidade durante as transições através de um sistema de gestão de desempenho que reforce a responsabilidade dos líderes individuais para os objetivos organizacionais.
• Ter salvaguardas que garantam a transparência ou justiça (por exemplo, revisões independentes de razoabilidade, processos internos de reclamação) do sistema de gestão de desempenho.
Recrutamento e
Contratação
• Desenvolver estratégias personalizadas para recrutar posições altamente especializadas e difíceis de preencher.
• Use anúncios de vacância e postagens na Web que sejam claras, amigáveis e abrangentes.
• Ter um processo de contratação automatizado que usa sistemas computadorizados para pré-visualizar, classificar e classificar os candidatos.
• Realizar pesquisas regulares para avaliar o candidato e contratar níveis de satisfação do gerente com o processo de contratação e seus resultados.
Diversidade
• Desenvolver uma estratégia e um plano de diversidade em alinhamento com o plano estratégico da organização.
• Utilizar medidas quantitativas e qualitativas para avaliar o impacto de vários aspectos de um programa global de diversidade.
• Responsabilizar os gestores superiores pela diversidade, ligando a sua avaliação de desempenho e compensação ao progresso das iniciativas de diversidade.
• Ter um processo contínuo de planejamento de sucessão para identificar e desenvolver um conjunto diversificado de talentos para futuros líderes de uma organização.
• Ter um processo de recrutamento para atrair uma oferta de candidatos qualificados, diversos para o emprego.
• Envolver os funcionários no apoio à diversidade em toda a organização (por exemplo, através de programas de orientação, grupos consultivos).
• Fornecer treinamento em áreas como teambuilding, estilos de comunicação, tomada de decisão e resolução de conflitos para a gerência e pessoal para educá-los e informá-los sobre os benefícios e desafios da diversidade
Fonte: Best Practices and Leading Practices in Human Capital Management. (GAO,2017)
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APÊNDICE B – Questionário sobre práticas de governança e gestão de pessoas implentadas na MB
1. Práticas de governança e gestão de Pessoas implementadas na Organização
Planejamento Estratégico SIM NÃO NÃO SEI
NÃO POSSO/ NÃO QUERO RESPONDER
1- Elaborou Planejamento Estratégico Organizacional (PEO)?
2- O PEO está em vigor?
3- As partes interessadas foram identificadas no PEO?
4- Os gestores de RH e as principais partes interessadas participaram da elaboração do PEO?
5- O PEO está alinhado com a missão e com as metas da DGPM?
6- Estabeleceu política de gerenciamento ou plano estratégico do capital humano, a fim de subsidiar a elaboração do Planejamento Estratégico da Marinha?
Treinamento e Desenvolvimento SIM NÃO NÃO SEI
NÃO POSSO/ NÃO QUERO RESPONDER
7- Elabora Plano Anual de Capacitação para a Força de Trabalho?
8- Inseriu em seu planejamento a capacitação da liderança?
9- Os gestores de RH e os membros do Conselho de Gestão participam continuamente de treinamentos relacionados com a governança, gestão de riscos e controle interno?
10- Os líderes comunicam a importância da formação e incentiva a Força de Trabalho a participar de atividades de treinamento?
11- Adota medidas para compartilhar e difundir com a força de trabalho os conhecimentos adquiridos em treinamentos?
12- A OM avalia os resultados obtidos com o investimento em treinamento e desenvolvimento?
13- A OM acompanha os custos, benefícios e desempenho dos programas de treinamento?
14- Utiliza diferentes técnicas de treinamento (salas de aula, plataformas móveis de treinamento, intercâmbios), a fim de promover prática contínua de treinamento.
15- Incentiva a proficiência em línguas estrangeiras.
16- Identifica necessidades individuais de capacitação quando da avaliação de desempenho, levando-as em consideração nas avaliações subsequentes?
116
Controle Interno e Accountability SIM NÃO NÃO SEI
NÃO POSSO/ NÃO QUERO RESPONDER
17- Elabora Plano de Gerenciamento de Riscos?
18- Identifica e monitora riscos relacionados à gestão de pessoas?
19- O Conselho de Gestão acompanha o monitoramento dos riscos?
20- As partes interessadas são informadas sobre o monitoramento dos riscos? (Dirigente máximo, gestores de RH, força de trabalho)
21- Divulga em sitio eletrônico relatórios que demonstram resultados de desempenho organizacional, objetivando informar às partes interessadas? (Relatório de Gestão, Relatórios de Auditorias, etc.)
22- Identifica e divulga aos gestores de RH a legislação, jurisprudências e orientações normativas relativas à gestão de pessoas, orientando acerca de como elas devem ser aplicadas internamente?
23- Possui indicadores ou mecanismos que acompanham a vigência das decisões judiciais concessivas de direitos/vantagens na área de RH?
24- Monitora regularmente a concessão de direitos e vantagens temporárias? (Auxílio invalidez, pensão alimentícia, auxílio transporte, etc.)
25- Mantém os documentos comprobatórios de concessão de direitos e vantagens devidamente arquivados, de acordo com a legislação?
26- Executa mecanismos para assegurar que as informações e os dados relativos aos recursos humanos sejam atuais e precisos? (verificações periódicas de consistência das bases de dados de sistemas de gestão de pessoas)
27- O Conselho de Gestão acompanha e aprova regularmente os processos de prestações de contas, registrando e apurando formalmente as inconsistências encontradas?
17- Elabora Plano de Gerenciamento de Riscos?
Padrões de Comportamento SIM NÃO NÃO SEI
NÃO POSSO/ NÃO QUERO RESPONDER
28- Elaborou Código de Ética ou de Conduta?
29- As partes interessadas participaram da elaboração do Código de Ética ou de Conduta?
30- Monitora o cumprimento do Código de Ética ou de Conduta?
31- Cultiva valores éticos e de integridade?
32- Define claramente os papéis e responsabilidades
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da alta administração e dos gestores de RH? 33- Prevê a aplicação de sanções em caso de descumprimento do código de ética?
34- Mantém canais diretos para recebimento de eventuais denúncias de desvios de conduta referentes a gestores e colaboradores da OM?
35- Aprovou e publicou diretrizes internas referentes ao manuseio/acesso a informações pessoais?
Gestão de Talentos SIM NÃO NÃO SEI
NÃO POSSO/ NÃO QUERO RESPONDER
37- Realiza o mapeamento dos conhecimentos, habilidades e atitudes pressupostas para como necessárias para o desenvolvimento no trabalho?
38- Executa processo formal baseado em competências para a seleção de gestores de RH?
39- Executa movimentação interna de pessoal baseada em competências?
40- Executa ações formais para identificar as causas das demissões/exonerações voluntárias, adotando práticas para aumentar o índice de retenção de colaboradores de alto desempenho?
41- A liderança avalia e recompensa o desempenho individual?
42- Mensura anualmente a satisfação da Força de Trabalho por meio de Pesquisa de Clima Organizacional?
43- Elabora e divulga relatório com os resultados da Pesquisa de Clima Organizacional para a Força de Trabalho?
44- Elabora e divulga Plano de Ação para melhoria dos resultados da Pesquisa de clima organizacional?
2. Oportunidades de melhorias
45- Quais são as oportunidades de melhoria ou sugestões para o aprimoramento das práticas
de governança e gestão de pessoas na MB?
118
APÊNDICE C – Roteiro para realização de entrevistas com os auditores do CCIMAR
Perfil dos Auditores
1) Há quanto tempo o entrevistado atua como Auditor?
2) Qual o nível de escolaridade do entrevistado?
Capacitação dos auditores:
3) O entrevistado sabe o que é “Governança e gestão de pessoas”?
4) O entrevistado conhece os resultados dos levantamentos e das auditorias de governança e
gestão de pessoas realizadas pelo TCU?
5) Já leu ou utilizou algumas das publicações abaixo como critério de auditoria?
( ) ISO 30.408 (Human resource management -- Guidelines on human governance)
( ) Código das melhores práticas de governança corporativa (IBCG)
( ) Referencial Básico de Governança do TCU
( ) Governance in the public sector: A governing body perspective (IFAC)
( ) Good governance in the public sector: consultation draft for an international framework
(IFAC)
( ) Guidelines On Corporate Governance Of State-Owned Enterprises (OCDE)
( ) Acórdão 2.212/2015 - TCU-Plenário e respectivo Relatório
( ) Acórdão 3.023/2013 - TCU-Plenário e respectivo Relatório
( ) Nenhuma das publicações acima
6) O entrevistado se considera devidamente capacitado para realizar as auditorias de RH?
Caso negativo, em quais áreas de conhecimento necessitam de maior capacitação?
( ) Auditoria
( ) Folha de pagamento
( ) Concessão de direitos do pessoal civil
( ) Concessão de direitos do pessoal militar
( ) Concessão de direitos dos inativos e pensionistas
( ) Planejamento Estratégico (objetivos estratégicos,
indicadores e metas de RH)
( ) Gerenciamento de riscos
( ) Accountability
( ) Ética
( ) Avaliação de desempenho
( ) Gestão por competências
( ) Gestão do conhecimento
Recursos Disponíveis para o exercício da função
7) A atual estrutura da Divisão de Auditoria de RH é suficiente para realizar auditorias nas
OM da MB?
8) Quais são as principais dificuldades encontradas para o exercício da sua função?
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Abrangência das auditorias de RH na MB
9) O entrevistado considera que as auditorias previstas Plano Anual de Atividades de
Auditoria (PAAA) do CCIMAR são suficientes para avaliar as práticas e minimizar riscos
atinentes à governança e gestão de pessoas da MB?
10) Quais áreas de conhecimento de RH o entrevistado já elaborou constatações de auditoria?
( ) Folha de pagamento
( ) Concessão de direitos do pessoal civil
( ) Concessão de direitos do pessoal militar
( ) Concessão de direitos dos inativos e pensionistas
( ) Planejamento Estratégico (objetivos estratégicos,
indicadores e metas de RH)
( ) Gerenciamento de riscos
( ) Accountability
( ) Ética
( ) Avaliação de desempenho
( ) Gestão por competências
( ) Gestão do conhecimento
Percepção dos auditores sobre necessidades de melhoria na governança e gestão de
pessoas na MB
11) De acordo com o conhecimento e as experiências do entrevistado, quais são as
oportunidades de melhoria na governança e gestão de pessoas na MB?