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TESE XXXIX CONGRESSO NACIONAL DE
PROCURADORES DE ESTADO
SANCcedilAtildeO POLIacuteTICA E REGIME ESPECIAL DE
FISCALIZACcedilAtildeO
JULHO2013
Autor Max Moumlller
Email maxtmollergmailcom
Dados de inscriccedilatildeo Comissatildeo temaacuteria IV ndash Direito Tributaacuterio e Direito
Financeiro 3 Planejamento tributaacuterio e seus limites Combate agrave sonegaccedilatildeo fiscal
Medida cautelar fiscal e grupo econocircmico
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SANCcedilAtildeO POLIacuteTICA E REGIME ESPECIAL DE
FISCALIZACcedilAtildeO
Max Moumlller1
INTRO
Muito se tem discutido a respeito da necessidade de melhoria da cobranccedila
da diacutevida ativa tributaacuteria seja no acircmbito federal estadual ou municipal Entretanto
anteriormente a esta questatildeo destaca-se tambeacutem a necessidade da elaboraccedilatildeo de
poliacuteticas que impeccedilam a acumulaccedilatildeo de diacutevida tributaacuteria por contribuintes que
acumulam deacutebitos tributaacuterios vultosos de difiacutecil recuperaccedilatildeo
Some-se a tal preocupaccedilatildeo o fato de que tais praacuteticas por muitas vezes satildeo
deliberadas utilizando-se da inadimplecircncia para o planejamento tributaacuterio Esse
processo aleacutem de gerar danos ao Fisco de difiacutecil recuperaccedilatildeo uma vez que
acompanhados de estrateacutegia de proteccedilatildeo patrimonial acabam por utilizar a
inadimplecircncia como diferencial de concorrecircncia dos produtos da empresa
No caso dos Estados tais praacuteticas satildeo ainda mais danosas porquanto tem por
objeto o ICMS imposto geralmente cobrado do consumidor final permitindo o
enriquecimento iliacutecito por parte das empresas que utilizam a inadimplecircncia sistemaacutetica
como estrateacutegia Ainda que natildeo se trate de caso de sonegaccedilatildeo claacutessico seu objetivo e
lesividade ao eraacuterio satildeo praticamente o mesmo da sonegaccedilatildeo iliacutecita
As medidas dos Fiscos para coibir tal tipo de praacutetica ndash cada vez mais
crescente nas relaccedilotildees empresariais ndash por muitas vezes tem sido freadas por decisotildees
judiciais que acolhem a tese da sanccedilatildeo poliacutetica forjada nas Suacutemulas 70 323 e 547 do
Supremo Tribunal Federal Tal posicionamento tem impedido sistematicamente a
utilizaccedilatildeo dos chamados regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo como forma de prevenccedilatildeo de
danos tributaacuterios planejados por devedores chamados ldquocontumazesrdquo Entretanto apelos
1 Procurador do Estado do Rio Grande do Sul Doutor em Direito pela Universidade de BurgosEspanha
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para a cessaccedilatildeo de tais praacuteticas e adoccedilatildeo de medidas pelos Fiscos tem partido inclusive
de entidades empresariais preocupadas com a manutenccedilatildeo da concorrecircncia leal ao
fundamento de que a inadimplecircncia natildeo pode servir como diferencial concorrencial
positivo
Seraacute preocupaccedilatildeo deste estudo portanto verificar a atualidade da tese da
sanccedilatildeo poliacutetica bem como da constitucionalidade dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
diante dos fortes argumentos relativos agrave necessidade de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a
ordem constitucional protetiva do direito de empresa e do creacutedito tributaacuterio
Analisaremos a forma como forjadas as Suacutemulas dentro de seu contexto
histoacuterico e faacutetico confrontando-as com as relaccedilotildees atuais e as praacuteticas que se visa
proteger Outrossim passaremos pela fundamentaccedilatildeo utilizada pelo Supremo Tribunal
Federal desde entatildeo a fim de verificar a evoluccedilatildeo dos argumentos que sustentam a tese
da sanccedilatildeo poliacutetica bem como os novos paracircmetros conferidos recentemente no exame
da Accedilatildeo Cautelar n 16712010 e do Recurso Extraordinaacuterio n 550769 os quais
parecem constituir tiacutepico caso de overrulling atualizando o entendimento de nossa
Corte constitucional agrave realidade tributaacuteria e concorrencial do paiacutes
Isso revela um pouco da questatildeo relativa agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica em
relaccedilatildeo agrave concorrecircncia Busca-se impingir um toque tatildeo liberal ao trato da mateacuteria mas
que natildeo encontra abrigo no proacuteprio acircmbito privado A violaccedilatildeo agraves normas
concorrenciais miacutenimas atraveacutes do uso do tributo faz com que o Estado seja chamado a
intervir Natildeo mais como poder de tributar mas como dever de intervenccedilatildeo
Mas antes de chegar exatamente a esse ponto conveacutem examinar algumas
premissas que parecem necessaacuterias no que se refere agrave tese da ldquosanccedilatildeo poliacuteticardquo
A sanccedilatildeo poliacutetica na jurisprudecircncia do STF
A tese da ldquosanccedilatildeo poliacuteticardquo surge a partir de uma seacuterie de decisotildees do
Supremo Tribunal Federal no sentido de repelir atuaccedilotildees do fisco que buscassem a
imposiccedilatildeo de meios coercitivos outros - que natildeo os ordinaacuterios de cobranccedila ndash para forccedilar
o pagamento de tributos atraveacutes de accedilotildees que dificultem a atividade da empresa
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O termo diga-se eacute um tanto pejorativo e de difiacutecil contextualizaccedilatildeo
porquanto natildeo reflete a tomada de atitude ligada a qualquer accedilatildeo poliacutetica ou mesmo
discricionaacuteria Observa-se que busca trazer uma ideia de arbitrariedade
A denominaccedilatildeo eacute oriunda de alguns precedentes julgados em 1961 1962 e
1967 (RE n 39933AL RMS n 9698Guanabara e RE ns 60664RJ 64054SP) os
quais serviram de leading case para ediccedilatildeo das Suacutemulas 70 323 e 457 do Supremo
Tribunal Federal2
Satildeo precedentes portanto fundados na Constituiccedilatildeo de 1946 e 1967 sendo
que da anaacutelise dos casos verifica-se que impediam o exerciacutecio do proacuteprio direito do
contribuinte agrave discussatildeo do deacutebito uma vez que a sanccedilatildeo vinha antes da proacutepria
possibilidade de discussatildeo judicial
No caso do RE 60664-RJ que deu origem agrave Suacutemula 547 o Coletor Federal
da Barra Mansa impedia ldquoo impetrante de transacionar com reparticcedilotildees puacuteblicas do
paiacutesrdquo enquanto natildeo pagasse o imposto atrasado que diga-se estava em discussatildeo
judicial
O mesmo ocorre com o Recurso em MS 9698 que deu origem agrave Sumula
323 onde houve a cobranccedila administrativa ndash com ameaccedila de fechamento do
estabelecimento - sem possibilitar ao contribuinte sequer a discussatildeo judicial sobre o
tributo sobre o qual tinha seacuterias divergecircncias quanto agrave base de caacutelculo aplicada
Assim em tais casos o termo ldquopoliacuteticordquo expressa uma accedilatildeo arbitraacuteria por
parte do Fisco porquanto reveste o processo de cobranccedila de instrumental que acaba
restringindo o exerciacutecio da atividade econocircmica e principalmente impedindo a
2 SUacuteMULA Nordm 70 Eacute INADMISSIacuteVEL A INTERDICcedilAtildeO DE ESTABELECIMENTO COMO MEIO COERCITIVO PARA COBRANCcedilA DE TRIBUTO
SUacuteMULA Nordm 323 Eacute INADMISSIacuteVEL A APREENSAtildeO DE MERCADORIAS COMO MEIO COERCITIVO PARA PAGAMENTO DE TRIBUTOS
SUacuteMULA Nordm 547 NAtildeO Eacute LIacuteCITO Agrave AUTORIDADE PROIBIR QUE O CONTRIBUINTE EM DEacuteBITO ADQUIRA ESTAMPILHAS DESPACHE MERCADORIAS NAS ALFAcircNDEGAS E EXERCcedilA SUAS ATIVIDADES PROFISSIONAIS
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discussatildeo pelo contribuinte do tributo que lhe era imputado Em todos esses casos as
sanccedilotildees tinham por caracteriacutestica
1 buscar o pagamento do tributo mesmo antes do uso da execuccedilatildeo
fiscal impedindo ateacute mesmo a discussatildeo do montante cobrado
2 tratavam de sanccedilotildees aplicaacuteveis a qualquer contribuinte natildeo
importando se o atraso era reiterado ou eventual
Faz-se esse destaque exatamente para destacar o quatildeo distinta era a
realidade da eacutepoca em que forjado o conceito da praacutetica atual ndash seja considerando as
accedilotildees do Fisco seja o ordenamento juriacutedico seja a realidade de mercado
(concorrencial)
Outrossim verifica-se que a relaccedilatildeo de inadimplecircncia eacute tratada apenas pelo
enfoque bilateral da relaccedilatildeo tributaacuteria entre Fisco e contribuinte Uma vez que o
descumprimento poderia ser de qualquer obrigaccedilatildeo praticamente todos os contribuintes
poderiam estar incursos na sanccedilatildeo natildeo advindo dessa necessariamente uma vantagem
que afetasse a concorrecircncia
Outro marco na questatildeo relativa agrave sanccedilatildeo poliacutetica eacute o RE 115452-7 de Satildeo
Paulo o qual faz a transiccedilatildeo entre a constituiccedilatildeo de 1967 e a constituiccedilatildeo de 1988
porquanto o recurso extraordinaacuterio eacute julgado em abril de 1988 e os Embargos de
Divergecircncia em 1989
Neste caso diversamente daqueles analisados nas Suacutemulas a medida
impingida pelo Fisco tratava apenas de contribuintes que tivessem um deacutebito acumulado
desproporcional antecipando-lhes o prazo de recolhimento do ICM (agrave eacutepoca)
No caso o Min Relator limitou-se a afirmar que as ldquosanccedilotildees cominadas ao
contribuinte carecem de respaldo constitucional particularmente agrave vista da inaceitaacutevel
margem de arbiacutetrio reservada aos agentes do Fiscordquo Como razotildees transcreve o RE
106759 onde reconhecido o arbiacutetrio fiscal por falta de previsatildeo legal das sanccedilotildees o
que natildeo era o caso dos autos
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Tal fundamentaccedilatildeo ensejou a oposiccedilatildeo de Embargos de Declaraccedilatildeo e
posteriormente Embargos de Divergecircncia nos quais restou assentado que a imposiccedilatildeo
de regime especial de fiscalizaccedilatildeo ndash assim entendida a accedilatildeo que visa o estabelecimento
de condiccedilotildees diferenciadas restritivas aos contribuintes que natildeo cumprem regularmente
com o recolhimento do tributo - ldquoviola a garantia constitucional da liberdade de
trabalhordquo constituindo ldquomeio indireto de cobranccedila de tributordquo
Chama atenccedilatildeo nesse julgado como em muitos outros que o sucedem que
natildeo satildeo consideradas e analisadas as medidas adotadas A lesatildeo agrave ldquogarantia
constitucional da liberdade do trabalhordquo natildeo vem especificada em nenhum momento
sobre como seria violada tal liberdade ou de que forma inviabilizaria a empresa
Aliaacutes essa vem a ser uma caracteriacutestica dos julgados posteriores agraves suacutemulas
onde haacute muito pouca fundamentaccedilatildeo ou discussatildeo Os acoacuterdatildeos caracterizam-se pela
brevidade e a remissatildeo agraves Suacutemulas muito embora o tema natildeo tenha sido discutido de
forma exauriente e adequada apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e toda a nova ordem
que instaura principalmente no que se refere agrave proteccedilatildeo agrave ordem tributaacuteria e agrave
concorrecircncia
Os acoacuterdatildeos do periacuteodo tratam todos os casos como integrantes de uma
ldquopauta geralrdquo sem contextualizaccedilatildeo dos casos e a anaacutelise efetiva das medidas
empreendidas pelos Fiscos utilizando maacuteximas como ldquoregime especial fere o direito agrave
liberdade de empresardquo Os verbetes satildeo tratados como premissas inviolaacuteveis natildeo
importando os fatos a que se refiram Todos diga-se muito distintos ao das Suacutemulas
Conforme sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoTrata como se todos os regimes
especiais de fiscalizaccedilatildeo fossem iguais sem nenhuma preocupaccedilatildeo com o caso
concreto com as medidas efetivamente aplicadas em cada situaccedilatildeordquo3
Esse tipo de abordagem sem contextualizaccedilatildeo do precedente invocado
consiste em fenocircmeno ateacute comum nos processos hermenecircuticos paacutetrios o que
preferimos denominar ldquojurisprudecircncia de ementardquo onde apenas eacute considerado o
3 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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conteuacutedo da ementa como se esta fosse uma pauta predefinida dissociada do caso em
foi forjada No caso dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo natildeo se considera o caso que
lhe deu causa as condiccedilotildees faacuteticas envolvidas a medida limitadora de direito que nada
tem em comum com a dos precedentes
Em contrapartida uma caracteriacutestica interessante nesses casos praticamente
todos os precedentes tiveram a legalidade e a constitucionalidade confirmada nos
Tribunais de origem
Noutra linha destaca-se nos julgados a afirmaccedilatildeo sobre a possibilidade de
limitaccedilatildeo de direitos fundamentais inclusive o da liberdade de exerciacutecio da atividade
econocircmica Entretanto em nenhum deles explicita-se ou exemplifica-se de que forma
esta poderia ocorrer licitamente na seara tributaacuteria limitando-se a afastar a possibilidade
de regime especial
Em um segundo momento eacute comum aos posicionamentos contraacuterios aos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo ndash este sempre reproduzido nos posicionamentos
mais atualizados - que natildeo pode o Poder Puacuteblico agregar outro meio de cobranccedila aos
meios jaacute disponiacuteveis Natildeo seria justificado restringir atividade econocircmica liacutecita quando
dispotildee da execuccedilatildeo fiscal e da cautelar fiscal bem como do grande aparato juriacutedico de
cobranccedila da diacutevida ativa inclusive em relaccedilatildeo agrave possibilidade do fisco poder constituir o
proacuteprio creacutedito
Essa afirmativa diga-se esbarra na realidade da cobranccedila judicial da diacutevida
ativa no Brasil Esta inclusive jaacute foi objeto de vaacuterias pesquisas especiacuteficas mas que
partem de diferentes formas de caacutelculo para aferir a efetividade da cobranccedila o que
acaba inviabilizando um dado mais concreto Eacute digna de destaque a pesquisa realizada
pelo IPEA a qual traz alguns dados interessantes sobre o perfil e efetividade de
cobranccedila da diacutevida ativa da Uniatildeo4
4 Atraveacutes de acordo de cooperaccedilatildeo teacutecnica entre o Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada e o Conselho Nacional de Justiccedila (CNJ) assinado em 2008 o Ipea divulgou em 2011 o Comunicado do Ipea ndeg 83 ndash Custo unitaacuterio do processo de execuccedilatildeo fiscal na Justiccedila Federal O estudo ineacutedito apontou que um processo de execuccedilatildeo fiscal (cobranccedila financeira) na Justiccedila Federal leva em meacutedia 2989 dias para ser julgado isto eacute oito anos dois meses e nove dias E se ocorressem todas as etapas da execuccedilatildeo fiscal o tempo ainda seria maior 5671 dias quase 16 anos httpwwwipeagovbrportalindexphpoption=com_contentampview=articleampid=7872
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Verifica-se por exemplo que apenas 60 das execuccedilotildees fiscais conseguem
completar a etapa de citaccedilatildeo muito embora a cobranccedila federal tenha a disposiccedilatildeo uma
seacuterie muito maior de dados cadastrais Haacute penhora em apenas 15 dos casos e leilatildeo
desses bens em apenas 26 desses casos A diacutevida ativa federal entretanto consegue
um iacutendice de cerca de 30 de recuperaccedilatildeo em razatildeo dos conhecidos e generosos
programas de parcelamento concedidos pelos oacutergatildeos federais
Outra pesquisa conduzida pelo CNJ demonstra que a diacutevida ativa em geral
sofre um iacutendice de represamento ndash processos novos e extinccedilatildeo de antigos pelo
pagamento ndash de cerca de 90 de modo que geralmente a cobranccedila dos Estados
considerando seus passivos tributaacuterios atinge em meacutedia 45
Entretanto ao colocar tais nuacutemeros temos apenas um diagnoacutestico geral da
execuccedilatildeo fiscal Quando tratamos com devedores contumazes ndash que utilizam a
inadimplecircncia de forma planejada ndash devemos considerar que tambeacutem haacute uma
preparaccedilatildeo para a frustraccedilatildeo de futura cobranccedila judicial sendo que nestes casos o dano
fiscal muito provavelmente natildeo seraacute recuperado pela cobranccedila judicial pela existecircncia
de estrutura preparada para a inadimplecircncia
O novo modelo constitucional
Por fim verifica-se que diante de novo ordenamento constitucional temos
dentro do processo de interpretaccedilatildeo da constitucionalidade de medidas restritivas
visando coibir a inadimplecircncia sistemaacutetica uma seacuterie de princiacutepios envolvidos tais
como os reguladores da ordem econocircmica onde houve notaacutevel avanccedilo Ao mesmo
tempo em que evoluem os direitos individuais evoluem uma seacuterie de direitos coletivos
que demandam uma maior atividade estatal custeadas na forma de tributos e que
destacam a prioridade da ordem tributaacuteria para alcance dos fins sociais
constitucionalmente definidos
5 No acircmbito do Estado do Rio Grande do Sul por exemplo em relaccedilatildeo aos executivos fiscais em curso considerados como viaacuteveis quais sejam aqueles que tramitam haacute menos de 10 anos considerando o uacuteltimo processo judicializado do contribuinte a meta de cobranccedila para 2013 considerando todo o Estado eacute de 322 do estoque conforme dados do Grupo Gestor do Creacutedito Tributaacuterio
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Assim em condiccedilotildees temporais faacuteticas e juriacutedicas extremamente distintas
da eacutepoca em que editadas as Suacutemulas natildeo parece mais haver margem ao inteacuterprete para
uma interpretaccedilatildeo dissociada da proteccedilatildeo da concorrecircncia ou da ordem tributaacuteria Foi
isso que ocorreu por exemplo no RE n 60664 que daacute origem agrave Suacutemula 547 onde o
relator afirmou que ldquoInclino-me inspirado na Sumula n 70 pela soluccedilatildeo mais liberal
em louvor ao princiacutepio da liberdade de profissatildeo de ordem constitucional tanto mais
quanto no caso trata-se de deacutebito sub-judicerdquo
Nessa linha deve-se ter sempre consciecircncia de que a constituiccedilatildeo eacute uma soacute
compromissando o ordenamento juriacutedico como uma ordem coerente vinculada ao
cumprimento de objetivos ali determinados Natildeo permite portanto que se tenha uma
interpretaccedilatildeo constitucional praticamente comunista ao enfrentar os direitos sociais
conferindo tratamentos impossiacuteveis de serem estendidos a todos os demais cidadatildeos e
de outro lado adotar uma postura ultraliberal no trato com a cobranccedila tributaacuteria
tambeacutem constitucionalmente protegida Ainda que o julgador possa ter uma formaccedilatildeo e
pensamento altamente liberal eacute de se perguntar o ordenamento constitucional permite
tal opccedilatildeo Haacute margem para uma interpretaccedilatildeo liberal em mateacuteria de deveres
constitucionais na atual constituiccedilatildeo
Por fim verifica-se ser ponto comum nestes julgados a invocaccedilatildeo dos
princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade como impedimento para a adoccedilatildeo de
medidas restritivas de direitos aliada a cobranccedila da diacutevida ativa em casos de
inadimplecircncia contumaz Entretanto conforme se verifica na anaacutelise dos julgados
referentes aos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo por regra os casos satildeo tratados como
ldquopautas geneacutericasrdquo como se todas as medidas fossem idecircnticas e os meios de limitaccedilatildeo
adotados os mesmos ndash o que natildeo eacute verdade Pior sequer satildeo mencionados e analisados
nos acoacuterdatildeo Assim como conceber a proporcionalidade e a razoabilidade se as medidas
natildeo satildeo sequer confrontadas com outras Ou de outro lado como analisar razoabilidade
e proporcionalidade se sequer eacute analisado o dano causado pela inadimplecircncia naquele
caso especiacutefico
Isso apenas reforccedila o entendimento de que da forma como vem sendo
aplicada a proporcionalidade e a razoabilidade nos tribunais paacutetrios ndash salvo rariacutessimas
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exceccedilotildees ndash esta nada tem a ver com a medida proposta por ALEXY6 para soluccedilatildeo de
casos difiacuteceis de confronto entre normas constitucionais Da forma em que adotada
nesses casos pode-se dizer que razoabilidade judicial assemelha-se ao que outrora foi a
discricionariedade administrativa insindicaacutevel e inacessiacutevel pois natildeo necessita de
justificativa ou paracircmetros7
O novo posicionamento do STF - AC 1657 (2009) e RE 550769 (2013)
A sedimentaccedilatildeo do entendimento relativo aos regimes especiais de
fiscalizaccedilatildeo e agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica sofreu recentemente um abalo a partir de dois
julgamentos recentes do Supremo Tribunal Federal envolvendo a mesma empresa e o
mesmo regime de fiscalizaccedilatildeo ndash um em 2009 na accedilatildeo cautelar n 1657 e outro do
Recurso Extraordinaacuterio n 550769 em 2013
A mateacuteria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal consiste no
questionamento da constitucionalidade da previsatildeo do art 2ordm do Decreto n 159377
que prevecirc a possibilidade de cassaccedilatildeo do registro especial de funcionamento de empresa
de fumo em caso de inadimplemento de tributo ou seja quando natildeo possuir
regularidade fiscal
Aqui estamos diante de um caso especial porquanto o regime tabagista jaacute eacute
por natureza um regime tributaacuterio especial caracterizado por uma sobretaxaccedilatildeo do
6 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
7 Talvez o aacutepice da falta de criteacuterio na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade estaacute no julgamento sobre a constitucionalidade da EC 622009 que trata dos precatoacuterios onde o Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIns 4357 e 4425 acabou por julgar parcialmente inconstitucionais dispositivos de Emenda Constitucional com base na razoabilidade afirmando carecer de razoabilidade disposiccedilotildees do proacuteprio Poder Constituinte derivado Mais grave julgou inconstitucional por falta de razoabilidade e apoacutes suspendeu a execuccedilatildeo do julgado porquanto compreendeu que a soluccedilatildeo adotada pela Corte Constitucional natildeo aproveitava a ningueacutem tornando o texto pior que o original
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produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
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Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
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Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
16
Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
2
SANCcedilAtildeO POLIacuteTICA E REGIME ESPECIAL DE
FISCALIZACcedilAtildeO
Max Moumlller1
INTRO
Muito se tem discutido a respeito da necessidade de melhoria da cobranccedila
da diacutevida ativa tributaacuteria seja no acircmbito federal estadual ou municipal Entretanto
anteriormente a esta questatildeo destaca-se tambeacutem a necessidade da elaboraccedilatildeo de
poliacuteticas que impeccedilam a acumulaccedilatildeo de diacutevida tributaacuteria por contribuintes que
acumulam deacutebitos tributaacuterios vultosos de difiacutecil recuperaccedilatildeo
Some-se a tal preocupaccedilatildeo o fato de que tais praacuteticas por muitas vezes satildeo
deliberadas utilizando-se da inadimplecircncia para o planejamento tributaacuterio Esse
processo aleacutem de gerar danos ao Fisco de difiacutecil recuperaccedilatildeo uma vez que
acompanhados de estrateacutegia de proteccedilatildeo patrimonial acabam por utilizar a
inadimplecircncia como diferencial de concorrecircncia dos produtos da empresa
No caso dos Estados tais praacuteticas satildeo ainda mais danosas porquanto tem por
objeto o ICMS imposto geralmente cobrado do consumidor final permitindo o
enriquecimento iliacutecito por parte das empresas que utilizam a inadimplecircncia sistemaacutetica
como estrateacutegia Ainda que natildeo se trate de caso de sonegaccedilatildeo claacutessico seu objetivo e
lesividade ao eraacuterio satildeo praticamente o mesmo da sonegaccedilatildeo iliacutecita
As medidas dos Fiscos para coibir tal tipo de praacutetica ndash cada vez mais
crescente nas relaccedilotildees empresariais ndash por muitas vezes tem sido freadas por decisotildees
judiciais que acolhem a tese da sanccedilatildeo poliacutetica forjada nas Suacutemulas 70 323 e 547 do
Supremo Tribunal Federal Tal posicionamento tem impedido sistematicamente a
utilizaccedilatildeo dos chamados regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo como forma de prevenccedilatildeo de
danos tributaacuterios planejados por devedores chamados ldquocontumazesrdquo Entretanto apelos
1 Procurador do Estado do Rio Grande do Sul Doutor em Direito pela Universidade de BurgosEspanha
3
para a cessaccedilatildeo de tais praacuteticas e adoccedilatildeo de medidas pelos Fiscos tem partido inclusive
de entidades empresariais preocupadas com a manutenccedilatildeo da concorrecircncia leal ao
fundamento de que a inadimplecircncia natildeo pode servir como diferencial concorrencial
positivo
Seraacute preocupaccedilatildeo deste estudo portanto verificar a atualidade da tese da
sanccedilatildeo poliacutetica bem como da constitucionalidade dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
diante dos fortes argumentos relativos agrave necessidade de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a
ordem constitucional protetiva do direito de empresa e do creacutedito tributaacuterio
Analisaremos a forma como forjadas as Suacutemulas dentro de seu contexto
histoacuterico e faacutetico confrontando-as com as relaccedilotildees atuais e as praacuteticas que se visa
proteger Outrossim passaremos pela fundamentaccedilatildeo utilizada pelo Supremo Tribunal
Federal desde entatildeo a fim de verificar a evoluccedilatildeo dos argumentos que sustentam a tese
da sanccedilatildeo poliacutetica bem como os novos paracircmetros conferidos recentemente no exame
da Accedilatildeo Cautelar n 16712010 e do Recurso Extraordinaacuterio n 550769 os quais
parecem constituir tiacutepico caso de overrulling atualizando o entendimento de nossa
Corte constitucional agrave realidade tributaacuteria e concorrencial do paiacutes
Isso revela um pouco da questatildeo relativa agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica em
relaccedilatildeo agrave concorrecircncia Busca-se impingir um toque tatildeo liberal ao trato da mateacuteria mas
que natildeo encontra abrigo no proacuteprio acircmbito privado A violaccedilatildeo agraves normas
concorrenciais miacutenimas atraveacutes do uso do tributo faz com que o Estado seja chamado a
intervir Natildeo mais como poder de tributar mas como dever de intervenccedilatildeo
Mas antes de chegar exatamente a esse ponto conveacutem examinar algumas
premissas que parecem necessaacuterias no que se refere agrave tese da ldquosanccedilatildeo poliacuteticardquo
A sanccedilatildeo poliacutetica na jurisprudecircncia do STF
A tese da ldquosanccedilatildeo poliacuteticardquo surge a partir de uma seacuterie de decisotildees do
Supremo Tribunal Federal no sentido de repelir atuaccedilotildees do fisco que buscassem a
imposiccedilatildeo de meios coercitivos outros - que natildeo os ordinaacuterios de cobranccedila ndash para forccedilar
o pagamento de tributos atraveacutes de accedilotildees que dificultem a atividade da empresa
4
O termo diga-se eacute um tanto pejorativo e de difiacutecil contextualizaccedilatildeo
porquanto natildeo reflete a tomada de atitude ligada a qualquer accedilatildeo poliacutetica ou mesmo
discricionaacuteria Observa-se que busca trazer uma ideia de arbitrariedade
A denominaccedilatildeo eacute oriunda de alguns precedentes julgados em 1961 1962 e
1967 (RE n 39933AL RMS n 9698Guanabara e RE ns 60664RJ 64054SP) os
quais serviram de leading case para ediccedilatildeo das Suacutemulas 70 323 e 457 do Supremo
Tribunal Federal2
Satildeo precedentes portanto fundados na Constituiccedilatildeo de 1946 e 1967 sendo
que da anaacutelise dos casos verifica-se que impediam o exerciacutecio do proacuteprio direito do
contribuinte agrave discussatildeo do deacutebito uma vez que a sanccedilatildeo vinha antes da proacutepria
possibilidade de discussatildeo judicial
No caso do RE 60664-RJ que deu origem agrave Suacutemula 547 o Coletor Federal
da Barra Mansa impedia ldquoo impetrante de transacionar com reparticcedilotildees puacuteblicas do
paiacutesrdquo enquanto natildeo pagasse o imposto atrasado que diga-se estava em discussatildeo
judicial
O mesmo ocorre com o Recurso em MS 9698 que deu origem agrave Sumula
323 onde houve a cobranccedila administrativa ndash com ameaccedila de fechamento do
estabelecimento - sem possibilitar ao contribuinte sequer a discussatildeo judicial sobre o
tributo sobre o qual tinha seacuterias divergecircncias quanto agrave base de caacutelculo aplicada
Assim em tais casos o termo ldquopoliacuteticordquo expressa uma accedilatildeo arbitraacuteria por
parte do Fisco porquanto reveste o processo de cobranccedila de instrumental que acaba
restringindo o exerciacutecio da atividade econocircmica e principalmente impedindo a
2 SUacuteMULA Nordm 70 Eacute INADMISSIacuteVEL A INTERDICcedilAtildeO DE ESTABELECIMENTO COMO MEIO COERCITIVO PARA COBRANCcedilA DE TRIBUTO
SUacuteMULA Nordm 323 Eacute INADMISSIacuteVEL A APREENSAtildeO DE MERCADORIAS COMO MEIO COERCITIVO PARA PAGAMENTO DE TRIBUTOS
SUacuteMULA Nordm 547 NAtildeO Eacute LIacuteCITO Agrave AUTORIDADE PROIBIR QUE O CONTRIBUINTE EM DEacuteBITO ADQUIRA ESTAMPILHAS DESPACHE MERCADORIAS NAS ALFAcircNDEGAS E EXERCcedilA SUAS ATIVIDADES PROFISSIONAIS
5
discussatildeo pelo contribuinte do tributo que lhe era imputado Em todos esses casos as
sanccedilotildees tinham por caracteriacutestica
1 buscar o pagamento do tributo mesmo antes do uso da execuccedilatildeo
fiscal impedindo ateacute mesmo a discussatildeo do montante cobrado
2 tratavam de sanccedilotildees aplicaacuteveis a qualquer contribuinte natildeo
importando se o atraso era reiterado ou eventual
Faz-se esse destaque exatamente para destacar o quatildeo distinta era a
realidade da eacutepoca em que forjado o conceito da praacutetica atual ndash seja considerando as
accedilotildees do Fisco seja o ordenamento juriacutedico seja a realidade de mercado
(concorrencial)
Outrossim verifica-se que a relaccedilatildeo de inadimplecircncia eacute tratada apenas pelo
enfoque bilateral da relaccedilatildeo tributaacuteria entre Fisco e contribuinte Uma vez que o
descumprimento poderia ser de qualquer obrigaccedilatildeo praticamente todos os contribuintes
poderiam estar incursos na sanccedilatildeo natildeo advindo dessa necessariamente uma vantagem
que afetasse a concorrecircncia
Outro marco na questatildeo relativa agrave sanccedilatildeo poliacutetica eacute o RE 115452-7 de Satildeo
Paulo o qual faz a transiccedilatildeo entre a constituiccedilatildeo de 1967 e a constituiccedilatildeo de 1988
porquanto o recurso extraordinaacuterio eacute julgado em abril de 1988 e os Embargos de
Divergecircncia em 1989
Neste caso diversamente daqueles analisados nas Suacutemulas a medida
impingida pelo Fisco tratava apenas de contribuintes que tivessem um deacutebito acumulado
desproporcional antecipando-lhes o prazo de recolhimento do ICM (agrave eacutepoca)
No caso o Min Relator limitou-se a afirmar que as ldquosanccedilotildees cominadas ao
contribuinte carecem de respaldo constitucional particularmente agrave vista da inaceitaacutevel
margem de arbiacutetrio reservada aos agentes do Fiscordquo Como razotildees transcreve o RE
106759 onde reconhecido o arbiacutetrio fiscal por falta de previsatildeo legal das sanccedilotildees o
que natildeo era o caso dos autos
6
Tal fundamentaccedilatildeo ensejou a oposiccedilatildeo de Embargos de Declaraccedilatildeo e
posteriormente Embargos de Divergecircncia nos quais restou assentado que a imposiccedilatildeo
de regime especial de fiscalizaccedilatildeo ndash assim entendida a accedilatildeo que visa o estabelecimento
de condiccedilotildees diferenciadas restritivas aos contribuintes que natildeo cumprem regularmente
com o recolhimento do tributo - ldquoviola a garantia constitucional da liberdade de
trabalhordquo constituindo ldquomeio indireto de cobranccedila de tributordquo
Chama atenccedilatildeo nesse julgado como em muitos outros que o sucedem que
natildeo satildeo consideradas e analisadas as medidas adotadas A lesatildeo agrave ldquogarantia
constitucional da liberdade do trabalhordquo natildeo vem especificada em nenhum momento
sobre como seria violada tal liberdade ou de que forma inviabilizaria a empresa
Aliaacutes essa vem a ser uma caracteriacutestica dos julgados posteriores agraves suacutemulas
onde haacute muito pouca fundamentaccedilatildeo ou discussatildeo Os acoacuterdatildeos caracterizam-se pela
brevidade e a remissatildeo agraves Suacutemulas muito embora o tema natildeo tenha sido discutido de
forma exauriente e adequada apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e toda a nova ordem
que instaura principalmente no que se refere agrave proteccedilatildeo agrave ordem tributaacuteria e agrave
concorrecircncia
Os acoacuterdatildeos do periacuteodo tratam todos os casos como integrantes de uma
ldquopauta geralrdquo sem contextualizaccedilatildeo dos casos e a anaacutelise efetiva das medidas
empreendidas pelos Fiscos utilizando maacuteximas como ldquoregime especial fere o direito agrave
liberdade de empresardquo Os verbetes satildeo tratados como premissas inviolaacuteveis natildeo
importando os fatos a que se refiram Todos diga-se muito distintos ao das Suacutemulas
Conforme sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoTrata como se todos os regimes
especiais de fiscalizaccedilatildeo fossem iguais sem nenhuma preocupaccedilatildeo com o caso
concreto com as medidas efetivamente aplicadas em cada situaccedilatildeordquo3
Esse tipo de abordagem sem contextualizaccedilatildeo do precedente invocado
consiste em fenocircmeno ateacute comum nos processos hermenecircuticos paacutetrios o que
preferimos denominar ldquojurisprudecircncia de ementardquo onde apenas eacute considerado o
3 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
7
conteuacutedo da ementa como se esta fosse uma pauta predefinida dissociada do caso em
foi forjada No caso dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo natildeo se considera o caso que
lhe deu causa as condiccedilotildees faacuteticas envolvidas a medida limitadora de direito que nada
tem em comum com a dos precedentes
Em contrapartida uma caracteriacutestica interessante nesses casos praticamente
todos os precedentes tiveram a legalidade e a constitucionalidade confirmada nos
Tribunais de origem
Noutra linha destaca-se nos julgados a afirmaccedilatildeo sobre a possibilidade de
limitaccedilatildeo de direitos fundamentais inclusive o da liberdade de exerciacutecio da atividade
econocircmica Entretanto em nenhum deles explicita-se ou exemplifica-se de que forma
esta poderia ocorrer licitamente na seara tributaacuteria limitando-se a afastar a possibilidade
de regime especial
Em um segundo momento eacute comum aos posicionamentos contraacuterios aos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo ndash este sempre reproduzido nos posicionamentos
mais atualizados - que natildeo pode o Poder Puacuteblico agregar outro meio de cobranccedila aos
meios jaacute disponiacuteveis Natildeo seria justificado restringir atividade econocircmica liacutecita quando
dispotildee da execuccedilatildeo fiscal e da cautelar fiscal bem como do grande aparato juriacutedico de
cobranccedila da diacutevida ativa inclusive em relaccedilatildeo agrave possibilidade do fisco poder constituir o
proacuteprio creacutedito
Essa afirmativa diga-se esbarra na realidade da cobranccedila judicial da diacutevida
ativa no Brasil Esta inclusive jaacute foi objeto de vaacuterias pesquisas especiacuteficas mas que
partem de diferentes formas de caacutelculo para aferir a efetividade da cobranccedila o que
acaba inviabilizando um dado mais concreto Eacute digna de destaque a pesquisa realizada
pelo IPEA a qual traz alguns dados interessantes sobre o perfil e efetividade de
cobranccedila da diacutevida ativa da Uniatildeo4
4 Atraveacutes de acordo de cooperaccedilatildeo teacutecnica entre o Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada e o Conselho Nacional de Justiccedila (CNJ) assinado em 2008 o Ipea divulgou em 2011 o Comunicado do Ipea ndeg 83 ndash Custo unitaacuterio do processo de execuccedilatildeo fiscal na Justiccedila Federal O estudo ineacutedito apontou que um processo de execuccedilatildeo fiscal (cobranccedila financeira) na Justiccedila Federal leva em meacutedia 2989 dias para ser julgado isto eacute oito anos dois meses e nove dias E se ocorressem todas as etapas da execuccedilatildeo fiscal o tempo ainda seria maior 5671 dias quase 16 anos httpwwwipeagovbrportalindexphpoption=com_contentampview=articleampid=7872
8
Verifica-se por exemplo que apenas 60 das execuccedilotildees fiscais conseguem
completar a etapa de citaccedilatildeo muito embora a cobranccedila federal tenha a disposiccedilatildeo uma
seacuterie muito maior de dados cadastrais Haacute penhora em apenas 15 dos casos e leilatildeo
desses bens em apenas 26 desses casos A diacutevida ativa federal entretanto consegue
um iacutendice de cerca de 30 de recuperaccedilatildeo em razatildeo dos conhecidos e generosos
programas de parcelamento concedidos pelos oacutergatildeos federais
Outra pesquisa conduzida pelo CNJ demonstra que a diacutevida ativa em geral
sofre um iacutendice de represamento ndash processos novos e extinccedilatildeo de antigos pelo
pagamento ndash de cerca de 90 de modo que geralmente a cobranccedila dos Estados
considerando seus passivos tributaacuterios atinge em meacutedia 45
Entretanto ao colocar tais nuacutemeros temos apenas um diagnoacutestico geral da
execuccedilatildeo fiscal Quando tratamos com devedores contumazes ndash que utilizam a
inadimplecircncia de forma planejada ndash devemos considerar que tambeacutem haacute uma
preparaccedilatildeo para a frustraccedilatildeo de futura cobranccedila judicial sendo que nestes casos o dano
fiscal muito provavelmente natildeo seraacute recuperado pela cobranccedila judicial pela existecircncia
de estrutura preparada para a inadimplecircncia
O novo modelo constitucional
Por fim verifica-se que diante de novo ordenamento constitucional temos
dentro do processo de interpretaccedilatildeo da constitucionalidade de medidas restritivas
visando coibir a inadimplecircncia sistemaacutetica uma seacuterie de princiacutepios envolvidos tais
como os reguladores da ordem econocircmica onde houve notaacutevel avanccedilo Ao mesmo
tempo em que evoluem os direitos individuais evoluem uma seacuterie de direitos coletivos
que demandam uma maior atividade estatal custeadas na forma de tributos e que
destacam a prioridade da ordem tributaacuteria para alcance dos fins sociais
constitucionalmente definidos
5 No acircmbito do Estado do Rio Grande do Sul por exemplo em relaccedilatildeo aos executivos fiscais em curso considerados como viaacuteveis quais sejam aqueles que tramitam haacute menos de 10 anos considerando o uacuteltimo processo judicializado do contribuinte a meta de cobranccedila para 2013 considerando todo o Estado eacute de 322 do estoque conforme dados do Grupo Gestor do Creacutedito Tributaacuterio
9
Assim em condiccedilotildees temporais faacuteticas e juriacutedicas extremamente distintas
da eacutepoca em que editadas as Suacutemulas natildeo parece mais haver margem ao inteacuterprete para
uma interpretaccedilatildeo dissociada da proteccedilatildeo da concorrecircncia ou da ordem tributaacuteria Foi
isso que ocorreu por exemplo no RE n 60664 que daacute origem agrave Suacutemula 547 onde o
relator afirmou que ldquoInclino-me inspirado na Sumula n 70 pela soluccedilatildeo mais liberal
em louvor ao princiacutepio da liberdade de profissatildeo de ordem constitucional tanto mais
quanto no caso trata-se de deacutebito sub-judicerdquo
Nessa linha deve-se ter sempre consciecircncia de que a constituiccedilatildeo eacute uma soacute
compromissando o ordenamento juriacutedico como uma ordem coerente vinculada ao
cumprimento de objetivos ali determinados Natildeo permite portanto que se tenha uma
interpretaccedilatildeo constitucional praticamente comunista ao enfrentar os direitos sociais
conferindo tratamentos impossiacuteveis de serem estendidos a todos os demais cidadatildeos e
de outro lado adotar uma postura ultraliberal no trato com a cobranccedila tributaacuteria
tambeacutem constitucionalmente protegida Ainda que o julgador possa ter uma formaccedilatildeo e
pensamento altamente liberal eacute de se perguntar o ordenamento constitucional permite
tal opccedilatildeo Haacute margem para uma interpretaccedilatildeo liberal em mateacuteria de deveres
constitucionais na atual constituiccedilatildeo
Por fim verifica-se ser ponto comum nestes julgados a invocaccedilatildeo dos
princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade como impedimento para a adoccedilatildeo de
medidas restritivas de direitos aliada a cobranccedila da diacutevida ativa em casos de
inadimplecircncia contumaz Entretanto conforme se verifica na anaacutelise dos julgados
referentes aos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo por regra os casos satildeo tratados como
ldquopautas geneacutericasrdquo como se todas as medidas fossem idecircnticas e os meios de limitaccedilatildeo
adotados os mesmos ndash o que natildeo eacute verdade Pior sequer satildeo mencionados e analisados
nos acoacuterdatildeo Assim como conceber a proporcionalidade e a razoabilidade se as medidas
natildeo satildeo sequer confrontadas com outras Ou de outro lado como analisar razoabilidade
e proporcionalidade se sequer eacute analisado o dano causado pela inadimplecircncia naquele
caso especiacutefico
Isso apenas reforccedila o entendimento de que da forma como vem sendo
aplicada a proporcionalidade e a razoabilidade nos tribunais paacutetrios ndash salvo rariacutessimas
10
exceccedilotildees ndash esta nada tem a ver com a medida proposta por ALEXY6 para soluccedilatildeo de
casos difiacuteceis de confronto entre normas constitucionais Da forma em que adotada
nesses casos pode-se dizer que razoabilidade judicial assemelha-se ao que outrora foi a
discricionariedade administrativa insindicaacutevel e inacessiacutevel pois natildeo necessita de
justificativa ou paracircmetros7
O novo posicionamento do STF - AC 1657 (2009) e RE 550769 (2013)
A sedimentaccedilatildeo do entendimento relativo aos regimes especiais de
fiscalizaccedilatildeo e agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica sofreu recentemente um abalo a partir de dois
julgamentos recentes do Supremo Tribunal Federal envolvendo a mesma empresa e o
mesmo regime de fiscalizaccedilatildeo ndash um em 2009 na accedilatildeo cautelar n 1657 e outro do
Recurso Extraordinaacuterio n 550769 em 2013
A mateacuteria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal consiste no
questionamento da constitucionalidade da previsatildeo do art 2ordm do Decreto n 159377
que prevecirc a possibilidade de cassaccedilatildeo do registro especial de funcionamento de empresa
de fumo em caso de inadimplemento de tributo ou seja quando natildeo possuir
regularidade fiscal
Aqui estamos diante de um caso especial porquanto o regime tabagista jaacute eacute
por natureza um regime tributaacuterio especial caracterizado por uma sobretaxaccedilatildeo do
6 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
7 Talvez o aacutepice da falta de criteacuterio na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade estaacute no julgamento sobre a constitucionalidade da EC 622009 que trata dos precatoacuterios onde o Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIns 4357 e 4425 acabou por julgar parcialmente inconstitucionais dispositivos de Emenda Constitucional com base na razoabilidade afirmando carecer de razoabilidade disposiccedilotildees do proacuteprio Poder Constituinte derivado Mais grave julgou inconstitucional por falta de razoabilidade e apoacutes suspendeu a execuccedilatildeo do julgado porquanto compreendeu que a soluccedilatildeo adotada pela Corte Constitucional natildeo aproveitava a ningueacutem tornando o texto pior que o original
11
produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
12
Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
14
Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
16
Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
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AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
3
para a cessaccedilatildeo de tais praacuteticas e adoccedilatildeo de medidas pelos Fiscos tem partido inclusive
de entidades empresariais preocupadas com a manutenccedilatildeo da concorrecircncia leal ao
fundamento de que a inadimplecircncia natildeo pode servir como diferencial concorrencial
positivo
Seraacute preocupaccedilatildeo deste estudo portanto verificar a atualidade da tese da
sanccedilatildeo poliacutetica bem como da constitucionalidade dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
diante dos fortes argumentos relativos agrave necessidade de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a
ordem constitucional protetiva do direito de empresa e do creacutedito tributaacuterio
Analisaremos a forma como forjadas as Suacutemulas dentro de seu contexto
histoacuterico e faacutetico confrontando-as com as relaccedilotildees atuais e as praacuteticas que se visa
proteger Outrossim passaremos pela fundamentaccedilatildeo utilizada pelo Supremo Tribunal
Federal desde entatildeo a fim de verificar a evoluccedilatildeo dos argumentos que sustentam a tese
da sanccedilatildeo poliacutetica bem como os novos paracircmetros conferidos recentemente no exame
da Accedilatildeo Cautelar n 16712010 e do Recurso Extraordinaacuterio n 550769 os quais
parecem constituir tiacutepico caso de overrulling atualizando o entendimento de nossa
Corte constitucional agrave realidade tributaacuteria e concorrencial do paiacutes
Isso revela um pouco da questatildeo relativa agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica em
relaccedilatildeo agrave concorrecircncia Busca-se impingir um toque tatildeo liberal ao trato da mateacuteria mas
que natildeo encontra abrigo no proacuteprio acircmbito privado A violaccedilatildeo agraves normas
concorrenciais miacutenimas atraveacutes do uso do tributo faz com que o Estado seja chamado a
intervir Natildeo mais como poder de tributar mas como dever de intervenccedilatildeo
Mas antes de chegar exatamente a esse ponto conveacutem examinar algumas
premissas que parecem necessaacuterias no que se refere agrave tese da ldquosanccedilatildeo poliacuteticardquo
A sanccedilatildeo poliacutetica na jurisprudecircncia do STF
A tese da ldquosanccedilatildeo poliacuteticardquo surge a partir de uma seacuterie de decisotildees do
Supremo Tribunal Federal no sentido de repelir atuaccedilotildees do fisco que buscassem a
imposiccedilatildeo de meios coercitivos outros - que natildeo os ordinaacuterios de cobranccedila ndash para forccedilar
o pagamento de tributos atraveacutes de accedilotildees que dificultem a atividade da empresa
4
O termo diga-se eacute um tanto pejorativo e de difiacutecil contextualizaccedilatildeo
porquanto natildeo reflete a tomada de atitude ligada a qualquer accedilatildeo poliacutetica ou mesmo
discricionaacuteria Observa-se que busca trazer uma ideia de arbitrariedade
A denominaccedilatildeo eacute oriunda de alguns precedentes julgados em 1961 1962 e
1967 (RE n 39933AL RMS n 9698Guanabara e RE ns 60664RJ 64054SP) os
quais serviram de leading case para ediccedilatildeo das Suacutemulas 70 323 e 457 do Supremo
Tribunal Federal2
Satildeo precedentes portanto fundados na Constituiccedilatildeo de 1946 e 1967 sendo
que da anaacutelise dos casos verifica-se que impediam o exerciacutecio do proacuteprio direito do
contribuinte agrave discussatildeo do deacutebito uma vez que a sanccedilatildeo vinha antes da proacutepria
possibilidade de discussatildeo judicial
No caso do RE 60664-RJ que deu origem agrave Suacutemula 547 o Coletor Federal
da Barra Mansa impedia ldquoo impetrante de transacionar com reparticcedilotildees puacuteblicas do
paiacutesrdquo enquanto natildeo pagasse o imposto atrasado que diga-se estava em discussatildeo
judicial
O mesmo ocorre com o Recurso em MS 9698 que deu origem agrave Sumula
323 onde houve a cobranccedila administrativa ndash com ameaccedila de fechamento do
estabelecimento - sem possibilitar ao contribuinte sequer a discussatildeo judicial sobre o
tributo sobre o qual tinha seacuterias divergecircncias quanto agrave base de caacutelculo aplicada
Assim em tais casos o termo ldquopoliacuteticordquo expressa uma accedilatildeo arbitraacuteria por
parte do Fisco porquanto reveste o processo de cobranccedila de instrumental que acaba
restringindo o exerciacutecio da atividade econocircmica e principalmente impedindo a
2 SUacuteMULA Nordm 70 Eacute INADMISSIacuteVEL A INTERDICcedilAtildeO DE ESTABELECIMENTO COMO MEIO COERCITIVO PARA COBRANCcedilA DE TRIBUTO
SUacuteMULA Nordm 323 Eacute INADMISSIacuteVEL A APREENSAtildeO DE MERCADORIAS COMO MEIO COERCITIVO PARA PAGAMENTO DE TRIBUTOS
SUacuteMULA Nordm 547 NAtildeO Eacute LIacuteCITO Agrave AUTORIDADE PROIBIR QUE O CONTRIBUINTE EM DEacuteBITO ADQUIRA ESTAMPILHAS DESPACHE MERCADORIAS NAS ALFAcircNDEGAS E EXERCcedilA SUAS ATIVIDADES PROFISSIONAIS
5
discussatildeo pelo contribuinte do tributo que lhe era imputado Em todos esses casos as
sanccedilotildees tinham por caracteriacutestica
1 buscar o pagamento do tributo mesmo antes do uso da execuccedilatildeo
fiscal impedindo ateacute mesmo a discussatildeo do montante cobrado
2 tratavam de sanccedilotildees aplicaacuteveis a qualquer contribuinte natildeo
importando se o atraso era reiterado ou eventual
Faz-se esse destaque exatamente para destacar o quatildeo distinta era a
realidade da eacutepoca em que forjado o conceito da praacutetica atual ndash seja considerando as
accedilotildees do Fisco seja o ordenamento juriacutedico seja a realidade de mercado
(concorrencial)
Outrossim verifica-se que a relaccedilatildeo de inadimplecircncia eacute tratada apenas pelo
enfoque bilateral da relaccedilatildeo tributaacuteria entre Fisco e contribuinte Uma vez que o
descumprimento poderia ser de qualquer obrigaccedilatildeo praticamente todos os contribuintes
poderiam estar incursos na sanccedilatildeo natildeo advindo dessa necessariamente uma vantagem
que afetasse a concorrecircncia
Outro marco na questatildeo relativa agrave sanccedilatildeo poliacutetica eacute o RE 115452-7 de Satildeo
Paulo o qual faz a transiccedilatildeo entre a constituiccedilatildeo de 1967 e a constituiccedilatildeo de 1988
porquanto o recurso extraordinaacuterio eacute julgado em abril de 1988 e os Embargos de
Divergecircncia em 1989
Neste caso diversamente daqueles analisados nas Suacutemulas a medida
impingida pelo Fisco tratava apenas de contribuintes que tivessem um deacutebito acumulado
desproporcional antecipando-lhes o prazo de recolhimento do ICM (agrave eacutepoca)
No caso o Min Relator limitou-se a afirmar que as ldquosanccedilotildees cominadas ao
contribuinte carecem de respaldo constitucional particularmente agrave vista da inaceitaacutevel
margem de arbiacutetrio reservada aos agentes do Fiscordquo Como razotildees transcreve o RE
106759 onde reconhecido o arbiacutetrio fiscal por falta de previsatildeo legal das sanccedilotildees o
que natildeo era o caso dos autos
6
Tal fundamentaccedilatildeo ensejou a oposiccedilatildeo de Embargos de Declaraccedilatildeo e
posteriormente Embargos de Divergecircncia nos quais restou assentado que a imposiccedilatildeo
de regime especial de fiscalizaccedilatildeo ndash assim entendida a accedilatildeo que visa o estabelecimento
de condiccedilotildees diferenciadas restritivas aos contribuintes que natildeo cumprem regularmente
com o recolhimento do tributo - ldquoviola a garantia constitucional da liberdade de
trabalhordquo constituindo ldquomeio indireto de cobranccedila de tributordquo
Chama atenccedilatildeo nesse julgado como em muitos outros que o sucedem que
natildeo satildeo consideradas e analisadas as medidas adotadas A lesatildeo agrave ldquogarantia
constitucional da liberdade do trabalhordquo natildeo vem especificada em nenhum momento
sobre como seria violada tal liberdade ou de que forma inviabilizaria a empresa
Aliaacutes essa vem a ser uma caracteriacutestica dos julgados posteriores agraves suacutemulas
onde haacute muito pouca fundamentaccedilatildeo ou discussatildeo Os acoacuterdatildeos caracterizam-se pela
brevidade e a remissatildeo agraves Suacutemulas muito embora o tema natildeo tenha sido discutido de
forma exauriente e adequada apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e toda a nova ordem
que instaura principalmente no que se refere agrave proteccedilatildeo agrave ordem tributaacuteria e agrave
concorrecircncia
Os acoacuterdatildeos do periacuteodo tratam todos os casos como integrantes de uma
ldquopauta geralrdquo sem contextualizaccedilatildeo dos casos e a anaacutelise efetiva das medidas
empreendidas pelos Fiscos utilizando maacuteximas como ldquoregime especial fere o direito agrave
liberdade de empresardquo Os verbetes satildeo tratados como premissas inviolaacuteveis natildeo
importando os fatos a que se refiram Todos diga-se muito distintos ao das Suacutemulas
Conforme sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoTrata como se todos os regimes
especiais de fiscalizaccedilatildeo fossem iguais sem nenhuma preocupaccedilatildeo com o caso
concreto com as medidas efetivamente aplicadas em cada situaccedilatildeordquo3
Esse tipo de abordagem sem contextualizaccedilatildeo do precedente invocado
consiste em fenocircmeno ateacute comum nos processos hermenecircuticos paacutetrios o que
preferimos denominar ldquojurisprudecircncia de ementardquo onde apenas eacute considerado o
3 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
7
conteuacutedo da ementa como se esta fosse uma pauta predefinida dissociada do caso em
foi forjada No caso dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo natildeo se considera o caso que
lhe deu causa as condiccedilotildees faacuteticas envolvidas a medida limitadora de direito que nada
tem em comum com a dos precedentes
Em contrapartida uma caracteriacutestica interessante nesses casos praticamente
todos os precedentes tiveram a legalidade e a constitucionalidade confirmada nos
Tribunais de origem
Noutra linha destaca-se nos julgados a afirmaccedilatildeo sobre a possibilidade de
limitaccedilatildeo de direitos fundamentais inclusive o da liberdade de exerciacutecio da atividade
econocircmica Entretanto em nenhum deles explicita-se ou exemplifica-se de que forma
esta poderia ocorrer licitamente na seara tributaacuteria limitando-se a afastar a possibilidade
de regime especial
Em um segundo momento eacute comum aos posicionamentos contraacuterios aos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo ndash este sempre reproduzido nos posicionamentos
mais atualizados - que natildeo pode o Poder Puacuteblico agregar outro meio de cobranccedila aos
meios jaacute disponiacuteveis Natildeo seria justificado restringir atividade econocircmica liacutecita quando
dispotildee da execuccedilatildeo fiscal e da cautelar fiscal bem como do grande aparato juriacutedico de
cobranccedila da diacutevida ativa inclusive em relaccedilatildeo agrave possibilidade do fisco poder constituir o
proacuteprio creacutedito
Essa afirmativa diga-se esbarra na realidade da cobranccedila judicial da diacutevida
ativa no Brasil Esta inclusive jaacute foi objeto de vaacuterias pesquisas especiacuteficas mas que
partem de diferentes formas de caacutelculo para aferir a efetividade da cobranccedila o que
acaba inviabilizando um dado mais concreto Eacute digna de destaque a pesquisa realizada
pelo IPEA a qual traz alguns dados interessantes sobre o perfil e efetividade de
cobranccedila da diacutevida ativa da Uniatildeo4
4 Atraveacutes de acordo de cooperaccedilatildeo teacutecnica entre o Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada e o Conselho Nacional de Justiccedila (CNJ) assinado em 2008 o Ipea divulgou em 2011 o Comunicado do Ipea ndeg 83 ndash Custo unitaacuterio do processo de execuccedilatildeo fiscal na Justiccedila Federal O estudo ineacutedito apontou que um processo de execuccedilatildeo fiscal (cobranccedila financeira) na Justiccedila Federal leva em meacutedia 2989 dias para ser julgado isto eacute oito anos dois meses e nove dias E se ocorressem todas as etapas da execuccedilatildeo fiscal o tempo ainda seria maior 5671 dias quase 16 anos httpwwwipeagovbrportalindexphpoption=com_contentampview=articleampid=7872
8
Verifica-se por exemplo que apenas 60 das execuccedilotildees fiscais conseguem
completar a etapa de citaccedilatildeo muito embora a cobranccedila federal tenha a disposiccedilatildeo uma
seacuterie muito maior de dados cadastrais Haacute penhora em apenas 15 dos casos e leilatildeo
desses bens em apenas 26 desses casos A diacutevida ativa federal entretanto consegue
um iacutendice de cerca de 30 de recuperaccedilatildeo em razatildeo dos conhecidos e generosos
programas de parcelamento concedidos pelos oacutergatildeos federais
Outra pesquisa conduzida pelo CNJ demonstra que a diacutevida ativa em geral
sofre um iacutendice de represamento ndash processos novos e extinccedilatildeo de antigos pelo
pagamento ndash de cerca de 90 de modo que geralmente a cobranccedila dos Estados
considerando seus passivos tributaacuterios atinge em meacutedia 45
Entretanto ao colocar tais nuacutemeros temos apenas um diagnoacutestico geral da
execuccedilatildeo fiscal Quando tratamos com devedores contumazes ndash que utilizam a
inadimplecircncia de forma planejada ndash devemos considerar que tambeacutem haacute uma
preparaccedilatildeo para a frustraccedilatildeo de futura cobranccedila judicial sendo que nestes casos o dano
fiscal muito provavelmente natildeo seraacute recuperado pela cobranccedila judicial pela existecircncia
de estrutura preparada para a inadimplecircncia
O novo modelo constitucional
Por fim verifica-se que diante de novo ordenamento constitucional temos
dentro do processo de interpretaccedilatildeo da constitucionalidade de medidas restritivas
visando coibir a inadimplecircncia sistemaacutetica uma seacuterie de princiacutepios envolvidos tais
como os reguladores da ordem econocircmica onde houve notaacutevel avanccedilo Ao mesmo
tempo em que evoluem os direitos individuais evoluem uma seacuterie de direitos coletivos
que demandam uma maior atividade estatal custeadas na forma de tributos e que
destacam a prioridade da ordem tributaacuteria para alcance dos fins sociais
constitucionalmente definidos
5 No acircmbito do Estado do Rio Grande do Sul por exemplo em relaccedilatildeo aos executivos fiscais em curso considerados como viaacuteveis quais sejam aqueles que tramitam haacute menos de 10 anos considerando o uacuteltimo processo judicializado do contribuinte a meta de cobranccedila para 2013 considerando todo o Estado eacute de 322 do estoque conforme dados do Grupo Gestor do Creacutedito Tributaacuterio
9
Assim em condiccedilotildees temporais faacuteticas e juriacutedicas extremamente distintas
da eacutepoca em que editadas as Suacutemulas natildeo parece mais haver margem ao inteacuterprete para
uma interpretaccedilatildeo dissociada da proteccedilatildeo da concorrecircncia ou da ordem tributaacuteria Foi
isso que ocorreu por exemplo no RE n 60664 que daacute origem agrave Suacutemula 547 onde o
relator afirmou que ldquoInclino-me inspirado na Sumula n 70 pela soluccedilatildeo mais liberal
em louvor ao princiacutepio da liberdade de profissatildeo de ordem constitucional tanto mais
quanto no caso trata-se de deacutebito sub-judicerdquo
Nessa linha deve-se ter sempre consciecircncia de que a constituiccedilatildeo eacute uma soacute
compromissando o ordenamento juriacutedico como uma ordem coerente vinculada ao
cumprimento de objetivos ali determinados Natildeo permite portanto que se tenha uma
interpretaccedilatildeo constitucional praticamente comunista ao enfrentar os direitos sociais
conferindo tratamentos impossiacuteveis de serem estendidos a todos os demais cidadatildeos e
de outro lado adotar uma postura ultraliberal no trato com a cobranccedila tributaacuteria
tambeacutem constitucionalmente protegida Ainda que o julgador possa ter uma formaccedilatildeo e
pensamento altamente liberal eacute de se perguntar o ordenamento constitucional permite
tal opccedilatildeo Haacute margem para uma interpretaccedilatildeo liberal em mateacuteria de deveres
constitucionais na atual constituiccedilatildeo
Por fim verifica-se ser ponto comum nestes julgados a invocaccedilatildeo dos
princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade como impedimento para a adoccedilatildeo de
medidas restritivas de direitos aliada a cobranccedila da diacutevida ativa em casos de
inadimplecircncia contumaz Entretanto conforme se verifica na anaacutelise dos julgados
referentes aos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo por regra os casos satildeo tratados como
ldquopautas geneacutericasrdquo como se todas as medidas fossem idecircnticas e os meios de limitaccedilatildeo
adotados os mesmos ndash o que natildeo eacute verdade Pior sequer satildeo mencionados e analisados
nos acoacuterdatildeo Assim como conceber a proporcionalidade e a razoabilidade se as medidas
natildeo satildeo sequer confrontadas com outras Ou de outro lado como analisar razoabilidade
e proporcionalidade se sequer eacute analisado o dano causado pela inadimplecircncia naquele
caso especiacutefico
Isso apenas reforccedila o entendimento de que da forma como vem sendo
aplicada a proporcionalidade e a razoabilidade nos tribunais paacutetrios ndash salvo rariacutessimas
10
exceccedilotildees ndash esta nada tem a ver com a medida proposta por ALEXY6 para soluccedilatildeo de
casos difiacuteceis de confronto entre normas constitucionais Da forma em que adotada
nesses casos pode-se dizer que razoabilidade judicial assemelha-se ao que outrora foi a
discricionariedade administrativa insindicaacutevel e inacessiacutevel pois natildeo necessita de
justificativa ou paracircmetros7
O novo posicionamento do STF - AC 1657 (2009) e RE 550769 (2013)
A sedimentaccedilatildeo do entendimento relativo aos regimes especiais de
fiscalizaccedilatildeo e agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica sofreu recentemente um abalo a partir de dois
julgamentos recentes do Supremo Tribunal Federal envolvendo a mesma empresa e o
mesmo regime de fiscalizaccedilatildeo ndash um em 2009 na accedilatildeo cautelar n 1657 e outro do
Recurso Extraordinaacuterio n 550769 em 2013
A mateacuteria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal consiste no
questionamento da constitucionalidade da previsatildeo do art 2ordm do Decreto n 159377
que prevecirc a possibilidade de cassaccedilatildeo do registro especial de funcionamento de empresa
de fumo em caso de inadimplemento de tributo ou seja quando natildeo possuir
regularidade fiscal
Aqui estamos diante de um caso especial porquanto o regime tabagista jaacute eacute
por natureza um regime tributaacuterio especial caracterizado por uma sobretaxaccedilatildeo do
6 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
7 Talvez o aacutepice da falta de criteacuterio na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade estaacute no julgamento sobre a constitucionalidade da EC 622009 que trata dos precatoacuterios onde o Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIns 4357 e 4425 acabou por julgar parcialmente inconstitucionais dispositivos de Emenda Constitucional com base na razoabilidade afirmando carecer de razoabilidade disposiccedilotildees do proacuteprio Poder Constituinte derivado Mais grave julgou inconstitucional por falta de razoabilidade e apoacutes suspendeu a execuccedilatildeo do julgado porquanto compreendeu que a soluccedilatildeo adotada pela Corte Constitucional natildeo aproveitava a ningueacutem tornando o texto pior que o original
11
produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
12
Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
14
Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
16
Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
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AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
4
O termo diga-se eacute um tanto pejorativo e de difiacutecil contextualizaccedilatildeo
porquanto natildeo reflete a tomada de atitude ligada a qualquer accedilatildeo poliacutetica ou mesmo
discricionaacuteria Observa-se que busca trazer uma ideia de arbitrariedade
A denominaccedilatildeo eacute oriunda de alguns precedentes julgados em 1961 1962 e
1967 (RE n 39933AL RMS n 9698Guanabara e RE ns 60664RJ 64054SP) os
quais serviram de leading case para ediccedilatildeo das Suacutemulas 70 323 e 457 do Supremo
Tribunal Federal2
Satildeo precedentes portanto fundados na Constituiccedilatildeo de 1946 e 1967 sendo
que da anaacutelise dos casos verifica-se que impediam o exerciacutecio do proacuteprio direito do
contribuinte agrave discussatildeo do deacutebito uma vez que a sanccedilatildeo vinha antes da proacutepria
possibilidade de discussatildeo judicial
No caso do RE 60664-RJ que deu origem agrave Suacutemula 547 o Coletor Federal
da Barra Mansa impedia ldquoo impetrante de transacionar com reparticcedilotildees puacuteblicas do
paiacutesrdquo enquanto natildeo pagasse o imposto atrasado que diga-se estava em discussatildeo
judicial
O mesmo ocorre com o Recurso em MS 9698 que deu origem agrave Sumula
323 onde houve a cobranccedila administrativa ndash com ameaccedila de fechamento do
estabelecimento - sem possibilitar ao contribuinte sequer a discussatildeo judicial sobre o
tributo sobre o qual tinha seacuterias divergecircncias quanto agrave base de caacutelculo aplicada
Assim em tais casos o termo ldquopoliacuteticordquo expressa uma accedilatildeo arbitraacuteria por
parte do Fisco porquanto reveste o processo de cobranccedila de instrumental que acaba
restringindo o exerciacutecio da atividade econocircmica e principalmente impedindo a
2 SUacuteMULA Nordm 70 Eacute INADMISSIacuteVEL A INTERDICcedilAtildeO DE ESTABELECIMENTO COMO MEIO COERCITIVO PARA COBRANCcedilA DE TRIBUTO
SUacuteMULA Nordm 323 Eacute INADMISSIacuteVEL A APREENSAtildeO DE MERCADORIAS COMO MEIO COERCITIVO PARA PAGAMENTO DE TRIBUTOS
SUacuteMULA Nordm 547 NAtildeO Eacute LIacuteCITO Agrave AUTORIDADE PROIBIR QUE O CONTRIBUINTE EM DEacuteBITO ADQUIRA ESTAMPILHAS DESPACHE MERCADORIAS NAS ALFAcircNDEGAS E EXERCcedilA SUAS ATIVIDADES PROFISSIONAIS
5
discussatildeo pelo contribuinte do tributo que lhe era imputado Em todos esses casos as
sanccedilotildees tinham por caracteriacutestica
1 buscar o pagamento do tributo mesmo antes do uso da execuccedilatildeo
fiscal impedindo ateacute mesmo a discussatildeo do montante cobrado
2 tratavam de sanccedilotildees aplicaacuteveis a qualquer contribuinte natildeo
importando se o atraso era reiterado ou eventual
Faz-se esse destaque exatamente para destacar o quatildeo distinta era a
realidade da eacutepoca em que forjado o conceito da praacutetica atual ndash seja considerando as
accedilotildees do Fisco seja o ordenamento juriacutedico seja a realidade de mercado
(concorrencial)
Outrossim verifica-se que a relaccedilatildeo de inadimplecircncia eacute tratada apenas pelo
enfoque bilateral da relaccedilatildeo tributaacuteria entre Fisco e contribuinte Uma vez que o
descumprimento poderia ser de qualquer obrigaccedilatildeo praticamente todos os contribuintes
poderiam estar incursos na sanccedilatildeo natildeo advindo dessa necessariamente uma vantagem
que afetasse a concorrecircncia
Outro marco na questatildeo relativa agrave sanccedilatildeo poliacutetica eacute o RE 115452-7 de Satildeo
Paulo o qual faz a transiccedilatildeo entre a constituiccedilatildeo de 1967 e a constituiccedilatildeo de 1988
porquanto o recurso extraordinaacuterio eacute julgado em abril de 1988 e os Embargos de
Divergecircncia em 1989
Neste caso diversamente daqueles analisados nas Suacutemulas a medida
impingida pelo Fisco tratava apenas de contribuintes que tivessem um deacutebito acumulado
desproporcional antecipando-lhes o prazo de recolhimento do ICM (agrave eacutepoca)
No caso o Min Relator limitou-se a afirmar que as ldquosanccedilotildees cominadas ao
contribuinte carecem de respaldo constitucional particularmente agrave vista da inaceitaacutevel
margem de arbiacutetrio reservada aos agentes do Fiscordquo Como razotildees transcreve o RE
106759 onde reconhecido o arbiacutetrio fiscal por falta de previsatildeo legal das sanccedilotildees o
que natildeo era o caso dos autos
6
Tal fundamentaccedilatildeo ensejou a oposiccedilatildeo de Embargos de Declaraccedilatildeo e
posteriormente Embargos de Divergecircncia nos quais restou assentado que a imposiccedilatildeo
de regime especial de fiscalizaccedilatildeo ndash assim entendida a accedilatildeo que visa o estabelecimento
de condiccedilotildees diferenciadas restritivas aos contribuintes que natildeo cumprem regularmente
com o recolhimento do tributo - ldquoviola a garantia constitucional da liberdade de
trabalhordquo constituindo ldquomeio indireto de cobranccedila de tributordquo
Chama atenccedilatildeo nesse julgado como em muitos outros que o sucedem que
natildeo satildeo consideradas e analisadas as medidas adotadas A lesatildeo agrave ldquogarantia
constitucional da liberdade do trabalhordquo natildeo vem especificada em nenhum momento
sobre como seria violada tal liberdade ou de que forma inviabilizaria a empresa
Aliaacutes essa vem a ser uma caracteriacutestica dos julgados posteriores agraves suacutemulas
onde haacute muito pouca fundamentaccedilatildeo ou discussatildeo Os acoacuterdatildeos caracterizam-se pela
brevidade e a remissatildeo agraves Suacutemulas muito embora o tema natildeo tenha sido discutido de
forma exauriente e adequada apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e toda a nova ordem
que instaura principalmente no que se refere agrave proteccedilatildeo agrave ordem tributaacuteria e agrave
concorrecircncia
Os acoacuterdatildeos do periacuteodo tratam todos os casos como integrantes de uma
ldquopauta geralrdquo sem contextualizaccedilatildeo dos casos e a anaacutelise efetiva das medidas
empreendidas pelos Fiscos utilizando maacuteximas como ldquoregime especial fere o direito agrave
liberdade de empresardquo Os verbetes satildeo tratados como premissas inviolaacuteveis natildeo
importando os fatos a que se refiram Todos diga-se muito distintos ao das Suacutemulas
Conforme sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoTrata como se todos os regimes
especiais de fiscalizaccedilatildeo fossem iguais sem nenhuma preocupaccedilatildeo com o caso
concreto com as medidas efetivamente aplicadas em cada situaccedilatildeordquo3
Esse tipo de abordagem sem contextualizaccedilatildeo do precedente invocado
consiste em fenocircmeno ateacute comum nos processos hermenecircuticos paacutetrios o que
preferimos denominar ldquojurisprudecircncia de ementardquo onde apenas eacute considerado o
3 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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conteuacutedo da ementa como se esta fosse uma pauta predefinida dissociada do caso em
foi forjada No caso dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo natildeo se considera o caso que
lhe deu causa as condiccedilotildees faacuteticas envolvidas a medida limitadora de direito que nada
tem em comum com a dos precedentes
Em contrapartida uma caracteriacutestica interessante nesses casos praticamente
todos os precedentes tiveram a legalidade e a constitucionalidade confirmada nos
Tribunais de origem
Noutra linha destaca-se nos julgados a afirmaccedilatildeo sobre a possibilidade de
limitaccedilatildeo de direitos fundamentais inclusive o da liberdade de exerciacutecio da atividade
econocircmica Entretanto em nenhum deles explicita-se ou exemplifica-se de que forma
esta poderia ocorrer licitamente na seara tributaacuteria limitando-se a afastar a possibilidade
de regime especial
Em um segundo momento eacute comum aos posicionamentos contraacuterios aos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo ndash este sempre reproduzido nos posicionamentos
mais atualizados - que natildeo pode o Poder Puacuteblico agregar outro meio de cobranccedila aos
meios jaacute disponiacuteveis Natildeo seria justificado restringir atividade econocircmica liacutecita quando
dispotildee da execuccedilatildeo fiscal e da cautelar fiscal bem como do grande aparato juriacutedico de
cobranccedila da diacutevida ativa inclusive em relaccedilatildeo agrave possibilidade do fisco poder constituir o
proacuteprio creacutedito
Essa afirmativa diga-se esbarra na realidade da cobranccedila judicial da diacutevida
ativa no Brasil Esta inclusive jaacute foi objeto de vaacuterias pesquisas especiacuteficas mas que
partem de diferentes formas de caacutelculo para aferir a efetividade da cobranccedila o que
acaba inviabilizando um dado mais concreto Eacute digna de destaque a pesquisa realizada
pelo IPEA a qual traz alguns dados interessantes sobre o perfil e efetividade de
cobranccedila da diacutevida ativa da Uniatildeo4
4 Atraveacutes de acordo de cooperaccedilatildeo teacutecnica entre o Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada e o Conselho Nacional de Justiccedila (CNJ) assinado em 2008 o Ipea divulgou em 2011 o Comunicado do Ipea ndeg 83 ndash Custo unitaacuterio do processo de execuccedilatildeo fiscal na Justiccedila Federal O estudo ineacutedito apontou que um processo de execuccedilatildeo fiscal (cobranccedila financeira) na Justiccedila Federal leva em meacutedia 2989 dias para ser julgado isto eacute oito anos dois meses e nove dias E se ocorressem todas as etapas da execuccedilatildeo fiscal o tempo ainda seria maior 5671 dias quase 16 anos httpwwwipeagovbrportalindexphpoption=com_contentampview=articleampid=7872
8
Verifica-se por exemplo que apenas 60 das execuccedilotildees fiscais conseguem
completar a etapa de citaccedilatildeo muito embora a cobranccedila federal tenha a disposiccedilatildeo uma
seacuterie muito maior de dados cadastrais Haacute penhora em apenas 15 dos casos e leilatildeo
desses bens em apenas 26 desses casos A diacutevida ativa federal entretanto consegue
um iacutendice de cerca de 30 de recuperaccedilatildeo em razatildeo dos conhecidos e generosos
programas de parcelamento concedidos pelos oacutergatildeos federais
Outra pesquisa conduzida pelo CNJ demonstra que a diacutevida ativa em geral
sofre um iacutendice de represamento ndash processos novos e extinccedilatildeo de antigos pelo
pagamento ndash de cerca de 90 de modo que geralmente a cobranccedila dos Estados
considerando seus passivos tributaacuterios atinge em meacutedia 45
Entretanto ao colocar tais nuacutemeros temos apenas um diagnoacutestico geral da
execuccedilatildeo fiscal Quando tratamos com devedores contumazes ndash que utilizam a
inadimplecircncia de forma planejada ndash devemos considerar que tambeacutem haacute uma
preparaccedilatildeo para a frustraccedilatildeo de futura cobranccedila judicial sendo que nestes casos o dano
fiscal muito provavelmente natildeo seraacute recuperado pela cobranccedila judicial pela existecircncia
de estrutura preparada para a inadimplecircncia
O novo modelo constitucional
Por fim verifica-se que diante de novo ordenamento constitucional temos
dentro do processo de interpretaccedilatildeo da constitucionalidade de medidas restritivas
visando coibir a inadimplecircncia sistemaacutetica uma seacuterie de princiacutepios envolvidos tais
como os reguladores da ordem econocircmica onde houve notaacutevel avanccedilo Ao mesmo
tempo em que evoluem os direitos individuais evoluem uma seacuterie de direitos coletivos
que demandam uma maior atividade estatal custeadas na forma de tributos e que
destacam a prioridade da ordem tributaacuteria para alcance dos fins sociais
constitucionalmente definidos
5 No acircmbito do Estado do Rio Grande do Sul por exemplo em relaccedilatildeo aos executivos fiscais em curso considerados como viaacuteveis quais sejam aqueles que tramitam haacute menos de 10 anos considerando o uacuteltimo processo judicializado do contribuinte a meta de cobranccedila para 2013 considerando todo o Estado eacute de 322 do estoque conforme dados do Grupo Gestor do Creacutedito Tributaacuterio
9
Assim em condiccedilotildees temporais faacuteticas e juriacutedicas extremamente distintas
da eacutepoca em que editadas as Suacutemulas natildeo parece mais haver margem ao inteacuterprete para
uma interpretaccedilatildeo dissociada da proteccedilatildeo da concorrecircncia ou da ordem tributaacuteria Foi
isso que ocorreu por exemplo no RE n 60664 que daacute origem agrave Suacutemula 547 onde o
relator afirmou que ldquoInclino-me inspirado na Sumula n 70 pela soluccedilatildeo mais liberal
em louvor ao princiacutepio da liberdade de profissatildeo de ordem constitucional tanto mais
quanto no caso trata-se de deacutebito sub-judicerdquo
Nessa linha deve-se ter sempre consciecircncia de que a constituiccedilatildeo eacute uma soacute
compromissando o ordenamento juriacutedico como uma ordem coerente vinculada ao
cumprimento de objetivos ali determinados Natildeo permite portanto que se tenha uma
interpretaccedilatildeo constitucional praticamente comunista ao enfrentar os direitos sociais
conferindo tratamentos impossiacuteveis de serem estendidos a todos os demais cidadatildeos e
de outro lado adotar uma postura ultraliberal no trato com a cobranccedila tributaacuteria
tambeacutem constitucionalmente protegida Ainda que o julgador possa ter uma formaccedilatildeo e
pensamento altamente liberal eacute de se perguntar o ordenamento constitucional permite
tal opccedilatildeo Haacute margem para uma interpretaccedilatildeo liberal em mateacuteria de deveres
constitucionais na atual constituiccedilatildeo
Por fim verifica-se ser ponto comum nestes julgados a invocaccedilatildeo dos
princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade como impedimento para a adoccedilatildeo de
medidas restritivas de direitos aliada a cobranccedila da diacutevida ativa em casos de
inadimplecircncia contumaz Entretanto conforme se verifica na anaacutelise dos julgados
referentes aos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo por regra os casos satildeo tratados como
ldquopautas geneacutericasrdquo como se todas as medidas fossem idecircnticas e os meios de limitaccedilatildeo
adotados os mesmos ndash o que natildeo eacute verdade Pior sequer satildeo mencionados e analisados
nos acoacuterdatildeo Assim como conceber a proporcionalidade e a razoabilidade se as medidas
natildeo satildeo sequer confrontadas com outras Ou de outro lado como analisar razoabilidade
e proporcionalidade se sequer eacute analisado o dano causado pela inadimplecircncia naquele
caso especiacutefico
Isso apenas reforccedila o entendimento de que da forma como vem sendo
aplicada a proporcionalidade e a razoabilidade nos tribunais paacutetrios ndash salvo rariacutessimas
10
exceccedilotildees ndash esta nada tem a ver com a medida proposta por ALEXY6 para soluccedilatildeo de
casos difiacuteceis de confronto entre normas constitucionais Da forma em que adotada
nesses casos pode-se dizer que razoabilidade judicial assemelha-se ao que outrora foi a
discricionariedade administrativa insindicaacutevel e inacessiacutevel pois natildeo necessita de
justificativa ou paracircmetros7
O novo posicionamento do STF - AC 1657 (2009) e RE 550769 (2013)
A sedimentaccedilatildeo do entendimento relativo aos regimes especiais de
fiscalizaccedilatildeo e agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica sofreu recentemente um abalo a partir de dois
julgamentos recentes do Supremo Tribunal Federal envolvendo a mesma empresa e o
mesmo regime de fiscalizaccedilatildeo ndash um em 2009 na accedilatildeo cautelar n 1657 e outro do
Recurso Extraordinaacuterio n 550769 em 2013
A mateacuteria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal consiste no
questionamento da constitucionalidade da previsatildeo do art 2ordm do Decreto n 159377
que prevecirc a possibilidade de cassaccedilatildeo do registro especial de funcionamento de empresa
de fumo em caso de inadimplemento de tributo ou seja quando natildeo possuir
regularidade fiscal
Aqui estamos diante de um caso especial porquanto o regime tabagista jaacute eacute
por natureza um regime tributaacuterio especial caracterizado por uma sobretaxaccedilatildeo do
6 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
7 Talvez o aacutepice da falta de criteacuterio na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade estaacute no julgamento sobre a constitucionalidade da EC 622009 que trata dos precatoacuterios onde o Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIns 4357 e 4425 acabou por julgar parcialmente inconstitucionais dispositivos de Emenda Constitucional com base na razoabilidade afirmando carecer de razoabilidade disposiccedilotildees do proacuteprio Poder Constituinte derivado Mais grave julgou inconstitucional por falta de razoabilidade e apoacutes suspendeu a execuccedilatildeo do julgado porquanto compreendeu que a soluccedilatildeo adotada pela Corte Constitucional natildeo aproveitava a ningueacutem tornando o texto pior que o original
11
produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
12
Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
14
Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
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Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
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19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
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AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
5
discussatildeo pelo contribuinte do tributo que lhe era imputado Em todos esses casos as
sanccedilotildees tinham por caracteriacutestica
1 buscar o pagamento do tributo mesmo antes do uso da execuccedilatildeo
fiscal impedindo ateacute mesmo a discussatildeo do montante cobrado
2 tratavam de sanccedilotildees aplicaacuteveis a qualquer contribuinte natildeo
importando se o atraso era reiterado ou eventual
Faz-se esse destaque exatamente para destacar o quatildeo distinta era a
realidade da eacutepoca em que forjado o conceito da praacutetica atual ndash seja considerando as
accedilotildees do Fisco seja o ordenamento juriacutedico seja a realidade de mercado
(concorrencial)
Outrossim verifica-se que a relaccedilatildeo de inadimplecircncia eacute tratada apenas pelo
enfoque bilateral da relaccedilatildeo tributaacuteria entre Fisco e contribuinte Uma vez que o
descumprimento poderia ser de qualquer obrigaccedilatildeo praticamente todos os contribuintes
poderiam estar incursos na sanccedilatildeo natildeo advindo dessa necessariamente uma vantagem
que afetasse a concorrecircncia
Outro marco na questatildeo relativa agrave sanccedilatildeo poliacutetica eacute o RE 115452-7 de Satildeo
Paulo o qual faz a transiccedilatildeo entre a constituiccedilatildeo de 1967 e a constituiccedilatildeo de 1988
porquanto o recurso extraordinaacuterio eacute julgado em abril de 1988 e os Embargos de
Divergecircncia em 1989
Neste caso diversamente daqueles analisados nas Suacutemulas a medida
impingida pelo Fisco tratava apenas de contribuintes que tivessem um deacutebito acumulado
desproporcional antecipando-lhes o prazo de recolhimento do ICM (agrave eacutepoca)
No caso o Min Relator limitou-se a afirmar que as ldquosanccedilotildees cominadas ao
contribuinte carecem de respaldo constitucional particularmente agrave vista da inaceitaacutevel
margem de arbiacutetrio reservada aos agentes do Fiscordquo Como razotildees transcreve o RE
106759 onde reconhecido o arbiacutetrio fiscal por falta de previsatildeo legal das sanccedilotildees o
que natildeo era o caso dos autos
6
Tal fundamentaccedilatildeo ensejou a oposiccedilatildeo de Embargos de Declaraccedilatildeo e
posteriormente Embargos de Divergecircncia nos quais restou assentado que a imposiccedilatildeo
de regime especial de fiscalizaccedilatildeo ndash assim entendida a accedilatildeo que visa o estabelecimento
de condiccedilotildees diferenciadas restritivas aos contribuintes que natildeo cumprem regularmente
com o recolhimento do tributo - ldquoviola a garantia constitucional da liberdade de
trabalhordquo constituindo ldquomeio indireto de cobranccedila de tributordquo
Chama atenccedilatildeo nesse julgado como em muitos outros que o sucedem que
natildeo satildeo consideradas e analisadas as medidas adotadas A lesatildeo agrave ldquogarantia
constitucional da liberdade do trabalhordquo natildeo vem especificada em nenhum momento
sobre como seria violada tal liberdade ou de que forma inviabilizaria a empresa
Aliaacutes essa vem a ser uma caracteriacutestica dos julgados posteriores agraves suacutemulas
onde haacute muito pouca fundamentaccedilatildeo ou discussatildeo Os acoacuterdatildeos caracterizam-se pela
brevidade e a remissatildeo agraves Suacutemulas muito embora o tema natildeo tenha sido discutido de
forma exauriente e adequada apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e toda a nova ordem
que instaura principalmente no que se refere agrave proteccedilatildeo agrave ordem tributaacuteria e agrave
concorrecircncia
Os acoacuterdatildeos do periacuteodo tratam todos os casos como integrantes de uma
ldquopauta geralrdquo sem contextualizaccedilatildeo dos casos e a anaacutelise efetiva das medidas
empreendidas pelos Fiscos utilizando maacuteximas como ldquoregime especial fere o direito agrave
liberdade de empresardquo Os verbetes satildeo tratados como premissas inviolaacuteveis natildeo
importando os fatos a que se refiram Todos diga-se muito distintos ao das Suacutemulas
Conforme sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoTrata como se todos os regimes
especiais de fiscalizaccedilatildeo fossem iguais sem nenhuma preocupaccedilatildeo com o caso
concreto com as medidas efetivamente aplicadas em cada situaccedilatildeordquo3
Esse tipo de abordagem sem contextualizaccedilatildeo do precedente invocado
consiste em fenocircmeno ateacute comum nos processos hermenecircuticos paacutetrios o que
preferimos denominar ldquojurisprudecircncia de ementardquo onde apenas eacute considerado o
3 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
7
conteuacutedo da ementa como se esta fosse uma pauta predefinida dissociada do caso em
foi forjada No caso dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo natildeo se considera o caso que
lhe deu causa as condiccedilotildees faacuteticas envolvidas a medida limitadora de direito que nada
tem em comum com a dos precedentes
Em contrapartida uma caracteriacutestica interessante nesses casos praticamente
todos os precedentes tiveram a legalidade e a constitucionalidade confirmada nos
Tribunais de origem
Noutra linha destaca-se nos julgados a afirmaccedilatildeo sobre a possibilidade de
limitaccedilatildeo de direitos fundamentais inclusive o da liberdade de exerciacutecio da atividade
econocircmica Entretanto em nenhum deles explicita-se ou exemplifica-se de que forma
esta poderia ocorrer licitamente na seara tributaacuteria limitando-se a afastar a possibilidade
de regime especial
Em um segundo momento eacute comum aos posicionamentos contraacuterios aos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo ndash este sempre reproduzido nos posicionamentos
mais atualizados - que natildeo pode o Poder Puacuteblico agregar outro meio de cobranccedila aos
meios jaacute disponiacuteveis Natildeo seria justificado restringir atividade econocircmica liacutecita quando
dispotildee da execuccedilatildeo fiscal e da cautelar fiscal bem como do grande aparato juriacutedico de
cobranccedila da diacutevida ativa inclusive em relaccedilatildeo agrave possibilidade do fisco poder constituir o
proacuteprio creacutedito
Essa afirmativa diga-se esbarra na realidade da cobranccedila judicial da diacutevida
ativa no Brasil Esta inclusive jaacute foi objeto de vaacuterias pesquisas especiacuteficas mas que
partem de diferentes formas de caacutelculo para aferir a efetividade da cobranccedila o que
acaba inviabilizando um dado mais concreto Eacute digna de destaque a pesquisa realizada
pelo IPEA a qual traz alguns dados interessantes sobre o perfil e efetividade de
cobranccedila da diacutevida ativa da Uniatildeo4
4 Atraveacutes de acordo de cooperaccedilatildeo teacutecnica entre o Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada e o Conselho Nacional de Justiccedila (CNJ) assinado em 2008 o Ipea divulgou em 2011 o Comunicado do Ipea ndeg 83 ndash Custo unitaacuterio do processo de execuccedilatildeo fiscal na Justiccedila Federal O estudo ineacutedito apontou que um processo de execuccedilatildeo fiscal (cobranccedila financeira) na Justiccedila Federal leva em meacutedia 2989 dias para ser julgado isto eacute oito anos dois meses e nove dias E se ocorressem todas as etapas da execuccedilatildeo fiscal o tempo ainda seria maior 5671 dias quase 16 anos httpwwwipeagovbrportalindexphpoption=com_contentampview=articleampid=7872
8
Verifica-se por exemplo que apenas 60 das execuccedilotildees fiscais conseguem
completar a etapa de citaccedilatildeo muito embora a cobranccedila federal tenha a disposiccedilatildeo uma
seacuterie muito maior de dados cadastrais Haacute penhora em apenas 15 dos casos e leilatildeo
desses bens em apenas 26 desses casos A diacutevida ativa federal entretanto consegue
um iacutendice de cerca de 30 de recuperaccedilatildeo em razatildeo dos conhecidos e generosos
programas de parcelamento concedidos pelos oacutergatildeos federais
Outra pesquisa conduzida pelo CNJ demonstra que a diacutevida ativa em geral
sofre um iacutendice de represamento ndash processos novos e extinccedilatildeo de antigos pelo
pagamento ndash de cerca de 90 de modo que geralmente a cobranccedila dos Estados
considerando seus passivos tributaacuterios atinge em meacutedia 45
Entretanto ao colocar tais nuacutemeros temos apenas um diagnoacutestico geral da
execuccedilatildeo fiscal Quando tratamos com devedores contumazes ndash que utilizam a
inadimplecircncia de forma planejada ndash devemos considerar que tambeacutem haacute uma
preparaccedilatildeo para a frustraccedilatildeo de futura cobranccedila judicial sendo que nestes casos o dano
fiscal muito provavelmente natildeo seraacute recuperado pela cobranccedila judicial pela existecircncia
de estrutura preparada para a inadimplecircncia
O novo modelo constitucional
Por fim verifica-se que diante de novo ordenamento constitucional temos
dentro do processo de interpretaccedilatildeo da constitucionalidade de medidas restritivas
visando coibir a inadimplecircncia sistemaacutetica uma seacuterie de princiacutepios envolvidos tais
como os reguladores da ordem econocircmica onde houve notaacutevel avanccedilo Ao mesmo
tempo em que evoluem os direitos individuais evoluem uma seacuterie de direitos coletivos
que demandam uma maior atividade estatal custeadas na forma de tributos e que
destacam a prioridade da ordem tributaacuteria para alcance dos fins sociais
constitucionalmente definidos
5 No acircmbito do Estado do Rio Grande do Sul por exemplo em relaccedilatildeo aos executivos fiscais em curso considerados como viaacuteveis quais sejam aqueles que tramitam haacute menos de 10 anos considerando o uacuteltimo processo judicializado do contribuinte a meta de cobranccedila para 2013 considerando todo o Estado eacute de 322 do estoque conforme dados do Grupo Gestor do Creacutedito Tributaacuterio
9
Assim em condiccedilotildees temporais faacuteticas e juriacutedicas extremamente distintas
da eacutepoca em que editadas as Suacutemulas natildeo parece mais haver margem ao inteacuterprete para
uma interpretaccedilatildeo dissociada da proteccedilatildeo da concorrecircncia ou da ordem tributaacuteria Foi
isso que ocorreu por exemplo no RE n 60664 que daacute origem agrave Suacutemula 547 onde o
relator afirmou que ldquoInclino-me inspirado na Sumula n 70 pela soluccedilatildeo mais liberal
em louvor ao princiacutepio da liberdade de profissatildeo de ordem constitucional tanto mais
quanto no caso trata-se de deacutebito sub-judicerdquo
Nessa linha deve-se ter sempre consciecircncia de que a constituiccedilatildeo eacute uma soacute
compromissando o ordenamento juriacutedico como uma ordem coerente vinculada ao
cumprimento de objetivos ali determinados Natildeo permite portanto que se tenha uma
interpretaccedilatildeo constitucional praticamente comunista ao enfrentar os direitos sociais
conferindo tratamentos impossiacuteveis de serem estendidos a todos os demais cidadatildeos e
de outro lado adotar uma postura ultraliberal no trato com a cobranccedila tributaacuteria
tambeacutem constitucionalmente protegida Ainda que o julgador possa ter uma formaccedilatildeo e
pensamento altamente liberal eacute de se perguntar o ordenamento constitucional permite
tal opccedilatildeo Haacute margem para uma interpretaccedilatildeo liberal em mateacuteria de deveres
constitucionais na atual constituiccedilatildeo
Por fim verifica-se ser ponto comum nestes julgados a invocaccedilatildeo dos
princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade como impedimento para a adoccedilatildeo de
medidas restritivas de direitos aliada a cobranccedila da diacutevida ativa em casos de
inadimplecircncia contumaz Entretanto conforme se verifica na anaacutelise dos julgados
referentes aos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo por regra os casos satildeo tratados como
ldquopautas geneacutericasrdquo como se todas as medidas fossem idecircnticas e os meios de limitaccedilatildeo
adotados os mesmos ndash o que natildeo eacute verdade Pior sequer satildeo mencionados e analisados
nos acoacuterdatildeo Assim como conceber a proporcionalidade e a razoabilidade se as medidas
natildeo satildeo sequer confrontadas com outras Ou de outro lado como analisar razoabilidade
e proporcionalidade se sequer eacute analisado o dano causado pela inadimplecircncia naquele
caso especiacutefico
Isso apenas reforccedila o entendimento de que da forma como vem sendo
aplicada a proporcionalidade e a razoabilidade nos tribunais paacutetrios ndash salvo rariacutessimas
10
exceccedilotildees ndash esta nada tem a ver com a medida proposta por ALEXY6 para soluccedilatildeo de
casos difiacuteceis de confronto entre normas constitucionais Da forma em que adotada
nesses casos pode-se dizer que razoabilidade judicial assemelha-se ao que outrora foi a
discricionariedade administrativa insindicaacutevel e inacessiacutevel pois natildeo necessita de
justificativa ou paracircmetros7
O novo posicionamento do STF - AC 1657 (2009) e RE 550769 (2013)
A sedimentaccedilatildeo do entendimento relativo aos regimes especiais de
fiscalizaccedilatildeo e agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica sofreu recentemente um abalo a partir de dois
julgamentos recentes do Supremo Tribunal Federal envolvendo a mesma empresa e o
mesmo regime de fiscalizaccedilatildeo ndash um em 2009 na accedilatildeo cautelar n 1657 e outro do
Recurso Extraordinaacuterio n 550769 em 2013
A mateacuteria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal consiste no
questionamento da constitucionalidade da previsatildeo do art 2ordm do Decreto n 159377
que prevecirc a possibilidade de cassaccedilatildeo do registro especial de funcionamento de empresa
de fumo em caso de inadimplemento de tributo ou seja quando natildeo possuir
regularidade fiscal
Aqui estamos diante de um caso especial porquanto o regime tabagista jaacute eacute
por natureza um regime tributaacuterio especial caracterizado por uma sobretaxaccedilatildeo do
6 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
7 Talvez o aacutepice da falta de criteacuterio na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade estaacute no julgamento sobre a constitucionalidade da EC 622009 que trata dos precatoacuterios onde o Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIns 4357 e 4425 acabou por julgar parcialmente inconstitucionais dispositivos de Emenda Constitucional com base na razoabilidade afirmando carecer de razoabilidade disposiccedilotildees do proacuteprio Poder Constituinte derivado Mais grave julgou inconstitucional por falta de razoabilidade e apoacutes suspendeu a execuccedilatildeo do julgado porquanto compreendeu que a soluccedilatildeo adotada pela Corte Constitucional natildeo aproveitava a ningueacutem tornando o texto pior que o original
11
produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
12
Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
14
Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
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Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
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_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
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AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
6
Tal fundamentaccedilatildeo ensejou a oposiccedilatildeo de Embargos de Declaraccedilatildeo e
posteriormente Embargos de Divergecircncia nos quais restou assentado que a imposiccedilatildeo
de regime especial de fiscalizaccedilatildeo ndash assim entendida a accedilatildeo que visa o estabelecimento
de condiccedilotildees diferenciadas restritivas aos contribuintes que natildeo cumprem regularmente
com o recolhimento do tributo - ldquoviola a garantia constitucional da liberdade de
trabalhordquo constituindo ldquomeio indireto de cobranccedila de tributordquo
Chama atenccedilatildeo nesse julgado como em muitos outros que o sucedem que
natildeo satildeo consideradas e analisadas as medidas adotadas A lesatildeo agrave ldquogarantia
constitucional da liberdade do trabalhordquo natildeo vem especificada em nenhum momento
sobre como seria violada tal liberdade ou de que forma inviabilizaria a empresa
Aliaacutes essa vem a ser uma caracteriacutestica dos julgados posteriores agraves suacutemulas
onde haacute muito pouca fundamentaccedilatildeo ou discussatildeo Os acoacuterdatildeos caracterizam-se pela
brevidade e a remissatildeo agraves Suacutemulas muito embora o tema natildeo tenha sido discutido de
forma exauriente e adequada apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e toda a nova ordem
que instaura principalmente no que se refere agrave proteccedilatildeo agrave ordem tributaacuteria e agrave
concorrecircncia
Os acoacuterdatildeos do periacuteodo tratam todos os casos como integrantes de uma
ldquopauta geralrdquo sem contextualizaccedilatildeo dos casos e a anaacutelise efetiva das medidas
empreendidas pelos Fiscos utilizando maacuteximas como ldquoregime especial fere o direito agrave
liberdade de empresardquo Os verbetes satildeo tratados como premissas inviolaacuteveis natildeo
importando os fatos a que se refiram Todos diga-se muito distintos ao das Suacutemulas
Conforme sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoTrata como se todos os regimes
especiais de fiscalizaccedilatildeo fossem iguais sem nenhuma preocupaccedilatildeo com o caso
concreto com as medidas efetivamente aplicadas em cada situaccedilatildeordquo3
Esse tipo de abordagem sem contextualizaccedilatildeo do precedente invocado
consiste em fenocircmeno ateacute comum nos processos hermenecircuticos paacutetrios o que
preferimos denominar ldquojurisprudecircncia de ementardquo onde apenas eacute considerado o
3 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
7
conteuacutedo da ementa como se esta fosse uma pauta predefinida dissociada do caso em
foi forjada No caso dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo natildeo se considera o caso que
lhe deu causa as condiccedilotildees faacuteticas envolvidas a medida limitadora de direito que nada
tem em comum com a dos precedentes
Em contrapartida uma caracteriacutestica interessante nesses casos praticamente
todos os precedentes tiveram a legalidade e a constitucionalidade confirmada nos
Tribunais de origem
Noutra linha destaca-se nos julgados a afirmaccedilatildeo sobre a possibilidade de
limitaccedilatildeo de direitos fundamentais inclusive o da liberdade de exerciacutecio da atividade
econocircmica Entretanto em nenhum deles explicita-se ou exemplifica-se de que forma
esta poderia ocorrer licitamente na seara tributaacuteria limitando-se a afastar a possibilidade
de regime especial
Em um segundo momento eacute comum aos posicionamentos contraacuterios aos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo ndash este sempre reproduzido nos posicionamentos
mais atualizados - que natildeo pode o Poder Puacuteblico agregar outro meio de cobranccedila aos
meios jaacute disponiacuteveis Natildeo seria justificado restringir atividade econocircmica liacutecita quando
dispotildee da execuccedilatildeo fiscal e da cautelar fiscal bem como do grande aparato juriacutedico de
cobranccedila da diacutevida ativa inclusive em relaccedilatildeo agrave possibilidade do fisco poder constituir o
proacuteprio creacutedito
Essa afirmativa diga-se esbarra na realidade da cobranccedila judicial da diacutevida
ativa no Brasil Esta inclusive jaacute foi objeto de vaacuterias pesquisas especiacuteficas mas que
partem de diferentes formas de caacutelculo para aferir a efetividade da cobranccedila o que
acaba inviabilizando um dado mais concreto Eacute digna de destaque a pesquisa realizada
pelo IPEA a qual traz alguns dados interessantes sobre o perfil e efetividade de
cobranccedila da diacutevida ativa da Uniatildeo4
4 Atraveacutes de acordo de cooperaccedilatildeo teacutecnica entre o Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada e o Conselho Nacional de Justiccedila (CNJ) assinado em 2008 o Ipea divulgou em 2011 o Comunicado do Ipea ndeg 83 ndash Custo unitaacuterio do processo de execuccedilatildeo fiscal na Justiccedila Federal O estudo ineacutedito apontou que um processo de execuccedilatildeo fiscal (cobranccedila financeira) na Justiccedila Federal leva em meacutedia 2989 dias para ser julgado isto eacute oito anos dois meses e nove dias E se ocorressem todas as etapas da execuccedilatildeo fiscal o tempo ainda seria maior 5671 dias quase 16 anos httpwwwipeagovbrportalindexphpoption=com_contentampview=articleampid=7872
8
Verifica-se por exemplo que apenas 60 das execuccedilotildees fiscais conseguem
completar a etapa de citaccedilatildeo muito embora a cobranccedila federal tenha a disposiccedilatildeo uma
seacuterie muito maior de dados cadastrais Haacute penhora em apenas 15 dos casos e leilatildeo
desses bens em apenas 26 desses casos A diacutevida ativa federal entretanto consegue
um iacutendice de cerca de 30 de recuperaccedilatildeo em razatildeo dos conhecidos e generosos
programas de parcelamento concedidos pelos oacutergatildeos federais
Outra pesquisa conduzida pelo CNJ demonstra que a diacutevida ativa em geral
sofre um iacutendice de represamento ndash processos novos e extinccedilatildeo de antigos pelo
pagamento ndash de cerca de 90 de modo que geralmente a cobranccedila dos Estados
considerando seus passivos tributaacuterios atinge em meacutedia 45
Entretanto ao colocar tais nuacutemeros temos apenas um diagnoacutestico geral da
execuccedilatildeo fiscal Quando tratamos com devedores contumazes ndash que utilizam a
inadimplecircncia de forma planejada ndash devemos considerar que tambeacutem haacute uma
preparaccedilatildeo para a frustraccedilatildeo de futura cobranccedila judicial sendo que nestes casos o dano
fiscal muito provavelmente natildeo seraacute recuperado pela cobranccedila judicial pela existecircncia
de estrutura preparada para a inadimplecircncia
O novo modelo constitucional
Por fim verifica-se que diante de novo ordenamento constitucional temos
dentro do processo de interpretaccedilatildeo da constitucionalidade de medidas restritivas
visando coibir a inadimplecircncia sistemaacutetica uma seacuterie de princiacutepios envolvidos tais
como os reguladores da ordem econocircmica onde houve notaacutevel avanccedilo Ao mesmo
tempo em que evoluem os direitos individuais evoluem uma seacuterie de direitos coletivos
que demandam uma maior atividade estatal custeadas na forma de tributos e que
destacam a prioridade da ordem tributaacuteria para alcance dos fins sociais
constitucionalmente definidos
5 No acircmbito do Estado do Rio Grande do Sul por exemplo em relaccedilatildeo aos executivos fiscais em curso considerados como viaacuteveis quais sejam aqueles que tramitam haacute menos de 10 anos considerando o uacuteltimo processo judicializado do contribuinte a meta de cobranccedila para 2013 considerando todo o Estado eacute de 322 do estoque conforme dados do Grupo Gestor do Creacutedito Tributaacuterio
9
Assim em condiccedilotildees temporais faacuteticas e juriacutedicas extremamente distintas
da eacutepoca em que editadas as Suacutemulas natildeo parece mais haver margem ao inteacuterprete para
uma interpretaccedilatildeo dissociada da proteccedilatildeo da concorrecircncia ou da ordem tributaacuteria Foi
isso que ocorreu por exemplo no RE n 60664 que daacute origem agrave Suacutemula 547 onde o
relator afirmou que ldquoInclino-me inspirado na Sumula n 70 pela soluccedilatildeo mais liberal
em louvor ao princiacutepio da liberdade de profissatildeo de ordem constitucional tanto mais
quanto no caso trata-se de deacutebito sub-judicerdquo
Nessa linha deve-se ter sempre consciecircncia de que a constituiccedilatildeo eacute uma soacute
compromissando o ordenamento juriacutedico como uma ordem coerente vinculada ao
cumprimento de objetivos ali determinados Natildeo permite portanto que se tenha uma
interpretaccedilatildeo constitucional praticamente comunista ao enfrentar os direitos sociais
conferindo tratamentos impossiacuteveis de serem estendidos a todos os demais cidadatildeos e
de outro lado adotar uma postura ultraliberal no trato com a cobranccedila tributaacuteria
tambeacutem constitucionalmente protegida Ainda que o julgador possa ter uma formaccedilatildeo e
pensamento altamente liberal eacute de se perguntar o ordenamento constitucional permite
tal opccedilatildeo Haacute margem para uma interpretaccedilatildeo liberal em mateacuteria de deveres
constitucionais na atual constituiccedilatildeo
Por fim verifica-se ser ponto comum nestes julgados a invocaccedilatildeo dos
princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade como impedimento para a adoccedilatildeo de
medidas restritivas de direitos aliada a cobranccedila da diacutevida ativa em casos de
inadimplecircncia contumaz Entretanto conforme se verifica na anaacutelise dos julgados
referentes aos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo por regra os casos satildeo tratados como
ldquopautas geneacutericasrdquo como se todas as medidas fossem idecircnticas e os meios de limitaccedilatildeo
adotados os mesmos ndash o que natildeo eacute verdade Pior sequer satildeo mencionados e analisados
nos acoacuterdatildeo Assim como conceber a proporcionalidade e a razoabilidade se as medidas
natildeo satildeo sequer confrontadas com outras Ou de outro lado como analisar razoabilidade
e proporcionalidade se sequer eacute analisado o dano causado pela inadimplecircncia naquele
caso especiacutefico
Isso apenas reforccedila o entendimento de que da forma como vem sendo
aplicada a proporcionalidade e a razoabilidade nos tribunais paacutetrios ndash salvo rariacutessimas
10
exceccedilotildees ndash esta nada tem a ver com a medida proposta por ALEXY6 para soluccedilatildeo de
casos difiacuteceis de confronto entre normas constitucionais Da forma em que adotada
nesses casos pode-se dizer que razoabilidade judicial assemelha-se ao que outrora foi a
discricionariedade administrativa insindicaacutevel e inacessiacutevel pois natildeo necessita de
justificativa ou paracircmetros7
O novo posicionamento do STF - AC 1657 (2009) e RE 550769 (2013)
A sedimentaccedilatildeo do entendimento relativo aos regimes especiais de
fiscalizaccedilatildeo e agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica sofreu recentemente um abalo a partir de dois
julgamentos recentes do Supremo Tribunal Federal envolvendo a mesma empresa e o
mesmo regime de fiscalizaccedilatildeo ndash um em 2009 na accedilatildeo cautelar n 1657 e outro do
Recurso Extraordinaacuterio n 550769 em 2013
A mateacuteria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal consiste no
questionamento da constitucionalidade da previsatildeo do art 2ordm do Decreto n 159377
que prevecirc a possibilidade de cassaccedilatildeo do registro especial de funcionamento de empresa
de fumo em caso de inadimplemento de tributo ou seja quando natildeo possuir
regularidade fiscal
Aqui estamos diante de um caso especial porquanto o regime tabagista jaacute eacute
por natureza um regime tributaacuterio especial caracterizado por uma sobretaxaccedilatildeo do
6 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
7 Talvez o aacutepice da falta de criteacuterio na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade estaacute no julgamento sobre a constitucionalidade da EC 622009 que trata dos precatoacuterios onde o Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIns 4357 e 4425 acabou por julgar parcialmente inconstitucionais dispositivos de Emenda Constitucional com base na razoabilidade afirmando carecer de razoabilidade disposiccedilotildees do proacuteprio Poder Constituinte derivado Mais grave julgou inconstitucional por falta de razoabilidade e apoacutes suspendeu a execuccedilatildeo do julgado porquanto compreendeu que a soluccedilatildeo adotada pela Corte Constitucional natildeo aproveitava a ningueacutem tornando o texto pior que o original
11
produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
12
Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
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Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
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Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
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expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
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Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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conteuacutedo da ementa como se esta fosse uma pauta predefinida dissociada do caso em
foi forjada No caso dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo natildeo se considera o caso que
lhe deu causa as condiccedilotildees faacuteticas envolvidas a medida limitadora de direito que nada
tem em comum com a dos precedentes
Em contrapartida uma caracteriacutestica interessante nesses casos praticamente
todos os precedentes tiveram a legalidade e a constitucionalidade confirmada nos
Tribunais de origem
Noutra linha destaca-se nos julgados a afirmaccedilatildeo sobre a possibilidade de
limitaccedilatildeo de direitos fundamentais inclusive o da liberdade de exerciacutecio da atividade
econocircmica Entretanto em nenhum deles explicita-se ou exemplifica-se de que forma
esta poderia ocorrer licitamente na seara tributaacuteria limitando-se a afastar a possibilidade
de regime especial
Em um segundo momento eacute comum aos posicionamentos contraacuterios aos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo ndash este sempre reproduzido nos posicionamentos
mais atualizados - que natildeo pode o Poder Puacuteblico agregar outro meio de cobranccedila aos
meios jaacute disponiacuteveis Natildeo seria justificado restringir atividade econocircmica liacutecita quando
dispotildee da execuccedilatildeo fiscal e da cautelar fiscal bem como do grande aparato juriacutedico de
cobranccedila da diacutevida ativa inclusive em relaccedilatildeo agrave possibilidade do fisco poder constituir o
proacuteprio creacutedito
Essa afirmativa diga-se esbarra na realidade da cobranccedila judicial da diacutevida
ativa no Brasil Esta inclusive jaacute foi objeto de vaacuterias pesquisas especiacuteficas mas que
partem de diferentes formas de caacutelculo para aferir a efetividade da cobranccedila o que
acaba inviabilizando um dado mais concreto Eacute digna de destaque a pesquisa realizada
pelo IPEA a qual traz alguns dados interessantes sobre o perfil e efetividade de
cobranccedila da diacutevida ativa da Uniatildeo4
4 Atraveacutes de acordo de cooperaccedilatildeo teacutecnica entre o Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada e o Conselho Nacional de Justiccedila (CNJ) assinado em 2008 o Ipea divulgou em 2011 o Comunicado do Ipea ndeg 83 ndash Custo unitaacuterio do processo de execuccedilatildeo fiscal na Justiccedila Federal O estudo ineacutedito apontou que um processo de execuccedilatildeo fiscal (cobranccedila financeira) na Justiccedila Federal leva em meacutedia 2989 dias para ser julgado isto eacute oito anos dois meses e nove dias E se ocorressem todas as etapas da execuccedilatildeo fiscal o tempo ainda seria maior 5671 dias quase 16 anos httpwwwipeagovbrportalindexphpoption=com_contentampview=articleampid=7872
8
Verifica-se por exemplo que apenas 60 das execuccedilotildees fiscais conseguem
completar a etapa de citaccedilatildeo muito embora a cobranccedila federal tenha a disposiccedilatildeo uma
seacuterie muito maior de dados cadastrais Haacute penhora em apenas 15 dos casos e leilatildeo
desses bens em apenas 26 desses casos A diacutevida ativa federal entretanto consegue
um iacutendice de cerca de 30 de recuperaccedilatildeo em razatildeo dos conhecidos e generosos
programas de parcelamento concedidos pelos oacutergatildeos federais
Outra pesquisa conduzida pelo CNJ demonstra que a diacutevida ativa em geral
sofre um iacutendice de represamento ndash processos novos e extinccedilatildeo de antigos pelo
pagamento ndash de cerca de 90 de modo que geralmente a cobranccedila dos Estados
considerando seus passivos tributaacuterios atinge em meacutedia 45
Entretanto ao colocar tais nuacutemeros temos apenas um diagnoacutestico geral da
execuccedilatildeo fiscal Quando tratamos com devedores contumazes ndash que utilizam a
inadimplecircncia de forma planejada ndash devemos considerar que tambeacutem haacute uma
preparaccedilatildeo para a frustraccedilatildeo de futura cobranccedila judicial sendo que nestes casos o dano
fiscal muito provavelmente natildeo seraacute recuperado pela cobranccedila judicial pela existecircncia
de estrutura preparada para a inadimplecircncia
O novo modelo constitucional
Por fim verifica-se que diante de novo ordenamento constitucional temos
dentro do processo de interpretaccedilatildeo da constitucionalidade de medidas restritivas
visando coibir a inadimplecircncia sistemaacutetica uma seacuterie de princiacutepios envolvidos tais
como os reguladores da ordem econocircmica onde houve notaacutevel avanccedilo Ao mesmo
tempo em que evoluem os direitos individuais evoluem uma seacuterie de direitos coletivos
que demandam uma maior atividade estatal custeadas na forma de tributos e que
destacam a prioridade da ordem tributaacuteria para alcance dos fins sociais
constitucionalmente definidos
5 No acircmbito do Estado do Rio Grande do Sul por exemplo em relaccedilatildeo aos executivos fiscais em curso considerados como viaacuteveis quais sejam aqueles que tramitam haacute menos de 10 anos considerando o uacuteltimo processo judicializado do contribuinte a meta de cobranccedila para 2013 considerando todo o Estado eacute de 322 do estoque conforme dados do Grupo Gestor do Creacutedito Tributaacuterio
9
Assim em condiccedilotildees temporais faacuteticas e juriacutedicas extremamente distintas
da eacutepoca em que editadas as Suacutemulas natildeo parece mais haver margem ao inteacuterprete para
uma interpretaccedilatildeo dissociada da proteccedilatildeo da concorrecircncia ou da ordem tributaacuteria Foi
isso que ocorreu por exemplo no RE n 60664 que daacute origem agrave Suacutemula 547 onde o
relator afirmou que ldquoInclino-me inspirado na Sumula n 70 pela soluccedilatildeo mais liberal
em louvor ao princiacutepio da liberdade de profissatildeo de ordem constitucional tanto mais
quanto no caso trata-se de deacutebito sub-judicerdquo
Nessa linha deve-se ter sempre consciecircncia de que a constituiccedilatildeo eacute uma soacute
compromissando o ordenamento juriacutedico como uma ordem coerente vinculada ao
cumprimento de objetivos ali determinados Natildeo permite portanto que se tenha uma
interpretaccedilatildeo constitucional praticamente comunista ao enfrentar os direitos sociais
conferindo tratamentos impossiacuteveis de serem estendidos a todos os demais cidadatildeos e
de outro lado adotar uma postura ultraliberal no trato com a cobranccedila tributaacuteria
tambeacutem constitucionalmente protegida Ainda que o julgador possa ter uma formaccedilatildeo e
pensamento altamente liberal eacute de se perguntar o ordenamento constitucional permite
tal opccedilatildeo Haacute margem para uma interpretaccedilatildeo liberal em mateacuteria de deveres
constitucionais na atual constituiccedilatildeo
Por fim verifica-se ser ponto comum nestes julgados a invocaccedilatildeo dos
princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade como impedimento para a adoccedilatildeo de
medidas restritivas de direitos aliada a cobranccedila da diacutevida ativa em casos de
inadimplecircncia contumaz Entretanto conforme se verifica na anaacutelise dos julgados
referentes aos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo por regra os casos satildeo tratados como
ldquopautas geneacutericasrdquo como se todas as medidas fossem idecircnticas e os meios de limitaccedilatildeo
adotados os mesmos ndash o que natildeo eacute verdade Pior sequer satildeo mencionados e analisados
nos acoacuterdatildeo Assim como conceber a proporcionalidade e a razoabilidade se as medidas
natildeo satildeo sequer confrontadas com outras Ou de outro lado como analisar razoabilidade
e proporcionalidade se sequer eacute analisado o dano causado pela inadimplecircncia naquele
caso especiacutefico
Isso apenas reforccedila o entendimento de que da forma como vem sendo
aplicada a proporcionalidade e a razoabilidade nos tribunais paacutetrios ndash salvo rariacutessimas
10
exceccedilotildees ndash esta nada tem a ver com a medida proposta por ALEXY6 para soluccedilatildeo de
casos difiacuteceis de confronto entre normas constitucionais Da forma em que adotada
nesses casos pode-se dizer que razoabilidade judicial assemelha-se ao que outrora foi a
discricionariedade administrativa insindicaacutevel e inacessiacutevel pois natildeo necessita de
justificativa ou paracircmetros7
O novo posicionamento do STF - AC 1657 (2009) e RE 550769 (2013)
A sedimentaccedilatildeo do entendimento relativo aos regimes especiais de
fiscalizaccedilatildeo e agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica sofreu recentemente um abalo a partir de dois
julgamentos recentes do Supremo Tribunal Federal envolvendo a mesma empresa e o
mesmo regime de fiscalizaccedilatildeo ndash um em 2009 na accedilatildeo cautelar n 1657 e outro do
Recurso Extraordinaacuterio n 550769 em 2013
A mateacuteria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal consiste no
questionamento da constitucionalidade da previsatildeo do art 2ordm do Decreto n 159377
que prevecirc a possibilidade de cassaccedilatildeo do registro especial de funcionamento de empresa
de fumo em caso de inadimplemento de tributo ou seja quando natildeo possuir
regularidade fiscal
Aqui estamos diante de um caso especial porquanto o regime tabagista jaacute eacute
por natureza um regime tributaacuterio especial caracterizado por uma sobretaxaccedilatildeo do
6 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
7 Talvez o aacutepice da falta de criteacuterio na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade estaacute no julgamento sobre a constitucionalidade da EC 622009 que trata dos precatoacuterios onde o Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIns 4357 e 4425 acabou por julgar parcialmente inconstitucionais dispositivos de Emenda Constitucional com base na razoabilidade afirmando carecer de razoabilidade disposiccedilotildees do proacuteprio Poder Constituinte derivado Mais grave julgou inconstitucional por falta de razoabilidade e apoacutes suspendeu a execuccedilatildeo do julgado porquanto compreendeu que a soluccedilatildeo adotada pela Corte Constitucional natildeo aproveitava a ningueacutem tornando o texto pior que o original
11
produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
12
Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
14
Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
16
Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
8
Verifica-se por exemplo que apenas 60 das execuccedilotildees fiscais conseguem
completar a etapa de citaccedilatildeo muito embora a cobranccedila federal tenha a disposiccedilatildeo uma
seacuterie muito maior de dados cadastrais Haacute penhora em apenas 15 dos casos e leilatildeo
desses bens em apenas 26 desses casos A diacutevida ativa federal entretanto consegue
um iacutendice de cerca de 30 de recuperaccedilatildeo em razatildeo dos conhecidos e generosos
programas de parcelamento concedidos pelos oacutergatildeos federais
Outra pesquisa conduzida pelo CNJ demonstra que a diacutevida ativa em geral
sofre um iacutendice de represamento ndash processos novos e extinccedilatildeo de antigos pelo
pagamento ndash de cerca de 90 de modo que geralmente a cobranccedila dos Estados
considerando seus passivos tributaacuterios atinge em meacutedia 45
Entretanto ao colocar tais nuacutemeros temos apenas um diagnoacutestico geral da
execuccedilatildeo fiscal Quando tratamos com devedores contumazes ndash que utilizam a
inadimplecircncia de forma planejada ndash devemos considerar que tambeacutem haacute uma
preparaccedilatildeo para a frustraccedilatildeo de futura cobranccedila judicial sendo que nestes casos o dano
fiscal muito provavelmente natildeo seraacute recuperado pela cobranccedila judicial pela existecircncia
de estrutura preparada para a inadimplecircncia
O novo modelo constitucional
Por fim verifica-se que diante de novo ordenamento constitucional temos
dentro do processo de interpretaccedilatildeo da constitucionalidade de medidas restritivas
visando coibir a inadimplecircncia sistemaacutetica uma seacuterie de princiacutepios envolvidos tais
como os reguladores da ordem econocircmica onde houve notaacutevel avanccedilo Ao mesmo
tempo em que evoluem os direitos individuais evoluem uma seacuterie de direitos coletivos
que demandam uma maior atividade estatal custeadas na forma de tributos e que
destacam a prioridade da ordem tributaacuteria para alcance dos fins sociais
constitucionalmente definidos
5 No acircmbito do Estado do Rio Grande do Sul por exemplo em relaccedilatildeo aos executivos fiscais em curso considerados como viaacuteveis quais sejam aqueles que tramitam haacute menos de 10 anos considerando o uacuteltimo processo judicializado do contribuinte a meta de cobranccedila para 2013 considerando todo o Estado eacute de 322 do estoque conforme dados do Grupo Gestor do Creacutedito Tributaacuterio
9
Assim em condiccedilotildees temporais faacuteticas e juriacutedicas extremamente distintas
da eacutepoca em que editadas as Suacutemulas natildeo parece mais haver margem ao inteacuterprete para
uma interpretaccedilatildeo dissociada da proteccedilatildeo da concorrecircncia ou da ordem tributaacuteria Foi
isso que ocorreu por exemplo no RE n 60664 que daacute origem agrave Suacutemula 547 onde o
relator afirmou que ldquoInclino-me inspirado na Sumula n 70 pela soluccedilatildeo mais liberal
em louvor ao princiacutepio da liberdade de profissatildeo de ordem constitucional tanto mais
quanto no caso trata-se de deacutebito sub-judicerdquo
Nessa linha deve-se ter sempre consciecircncia de que a constituiccedilatildeo eacute uma soacute
compromissando o ordenamento juriacutedico como uma ordem coerente vinculada ao
cumprimento de objetivos ali determinados Natildeo permite portanto que se tenha uma
interpretaccedilatildeo constitucional praticamente comunista ao enfrentar os direitos sociais
conferindo tratamentos impossiacuteveis de serem estendidos a todos os demais cidadatildeos e
de outro lado adotar uma postura ultraliberal no trato com a cobranccedila tributaacuteria
tambeacutem constitucionalmente protegida Ainda que o julgador possa ter uma formaccedilatildeo e
pensamento altamente liberal eacute de se perguntar o ordenamento constitucional permite
tal opccedilatildeo Haacute margem para uma interpretaccedilatildeo liberal em mateacuteria de deveres
constitucionais na atual constituiccedilatildeo
Por fim verifica-se ser ponto comum nestes julgados a invocaccedilatildeo dos
princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade como impedimento para a adoccedilatildeo de
medidas restritivas de direitos aliada a cobranccedila da diacutevida ativa em casos de
inadimplecircncia contumaz Entretanto conforme se verifica na anaacutelise dos julgados
referentes aos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo por regra os casos satildeo tratados como
ldquopautas geneacutericasrdquo como se todas as medidas fossem idecircnticas e os meios de limitaccedilatildeo
adotados os mesmos ndash o que natildeo eacute verdade Pior sequer satildeo mencionados e analisados
nos acoacuterdatildeo Assim como conceber a proporcionalidade e a razoabilidade se as medidas
natildeo satildeo sequer confrontadas com outras Ou de outro lado como analisar razoabilidade
e proporcionalidade se sequer eacute analisado o dano causado pela inadimplecircncia naquele
caso especiacutefico
Isso apenas reforccedila o entendimento de que da forma como vem sendo
aplicada a proporcionalidade e a razoabilidade nos tribunais paacutetrios ndash salvo rariacutessimas
10
exceccedilotildees ndash esta nada tem a ver com a medida proposta por ALEXY6 para soluccedilatildeo de
casos difiacuteceis de confronto entre normas constitucionais Da forma em que adotada
nesses casos pode-se dizer que razoabilidade judicial assemelha-se ao que outrora foi a
discricionariedade administrativa insindicaacutevel e inacessiacutevel pois natildeo necessita de
justificativa ou paracircmetros7
O novo posicionamento do STF - AC 1657 (2009) e RE 550769 (2013)
A sedimentaccedilatildeo do entendimento relativo aos regimes especiais de
fiscalizaccedilatildeo e agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica sofreu recentemente um abalo a partir de dois
julgamentos recentes do Supremo Tribunal Federal envolvendo a mesma empresa e o
mesmo regime de fiscalizaccedilatildeo ndash um em 2009 na accedilatildeo cautelar n 1657 e outro do
Recurso Extraordinaacuterio n 550769 em 2013
A mateacuteria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal consiste no
questionamento da constitucionalidade da previsatildeo do art 2ordm do Decreto n 159377
que prevecirc a possibilidade de cassaccedilatildeo do registro especial de funcionamento de empresa
de fumo em caso de inadimplemento de tributo ou seja quando natildeo possuir
regularidade fiscal
Aqui estamos diante de um caso especial porquanto o regime tabagista jaacute eacute
por natureza um regime tributaacuterio especial caracterizado por uma sobretaxaccedilatildeo do
6 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
7 Talvez o aacutepice da falta de criteacuterio na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade estaacute no julgamento sobre a constitucionalidade da EC 622009 que trata dos precatoacuterios onde o Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIns 4357 e 4425 acabou por julgar parcialmente inconstitucionais dispositivos de Emenda Constitucional com base na razoabilidade afirmando carecer de razoabilidade disposiccedilotildees do proacuteprio Poder Constituinte derivado Mais grave julgou inconstitucional por falta de razoabilidade e apoacutes suspendeu a execuccedilatildeo do julgado porquanto compreendeu que a soluccedilatildeo adotada pela Corte Constitucional natildeo aproveitava a ningueacutem tornando o texto pior que o original
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produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
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Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
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- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
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Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
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repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
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Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
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Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
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Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
9
Assim em condiccedilotildees temporais faacuteticas e juriacutedicas extremamente distintas
da eacutepoca em que editadas as Suacutemulas natildeo parece mais haver margem ao inteacuterprete para
uma interpretaccedilatildeo dissociada da proteccedilatildeo da concorrecircncia ou da ordem tributaacuteria Foi
isso que ocorreu por exemplo no RE n 60664 que daacute origem agrave Suacutemula 547 onde o
relator afirmou que ldquoInclino-me inspirado na Sumula n 70 pela soluccedilatildeo mais liberal
em louvor ao princiacutepio da liberdade de profissatildeo de ordem constitucional tanto mais
quanto no caso trata-se de deacutebito sub-judicerdquo
Nessa linha deve-se ter sempre consciecircncia de que a constituiccedilatildeo eacute uma soacute
compromissando o ordenamento juriacutedico como uma ordem coerente vinculada ao
cumprimento de objetivos ali determinados Natildeo permite portanto que se tenha uma
interpretaccedilatildeo constitucional praticamente comunista ao enfrentar os direitos sociais
conferindo tratamentos impossiacuteveis de serem estendidos a todos os demais cidadatildeos e
de outro lado adotar uma postura ultraliberal no trato com a cobranccedila tributaacuteria
tambeacutem constitucionalmente protegida Ainda que o julgador possa ter uma formaccedilatildeo e
pensamento altamente liberal eacute de se perguntar o ordenamento constitucional permite
tal opccedilatildeo Haacute margem para uma interpretaccedilatildeo liberal em mateacuteria de deveres
constitucionais na atual constituiccedilatildeo
Por fim verifica-se ser ponto comum nestes julgados a invocaccedilatildeo dos
princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade como impedimento para a adoccedilatildeo de
medidas restritivas de direitos aliada a cobranccedila da diacutevida ativa em casos de
inadimplecircncia contumaz Entretanto conforme se verifica na anaacutelise dos julgados
referentes aos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo por regra os casos satildeo tratados como
ldquopautas geneacutericasrdquo como se todas as medidas fossem idecircnticas e os meios de limitaccedilatildeo
adotados os mesmos ndash o que natildeo eacute verdade Pior sequer satildeo mencionados e analisados
nos acoacuterdatildeo Assim como conceber a proporcionalidade e a razoabilidade se as medidas
natildeo satildeo sequer confrontadas com outras Ou de outro lado como analisar razoabilidade
e proporcionalidade se sequer eacute analisado o dano causado pela inadimplecircncia naquele
caso especiacutefico
Isso apenas reforccedila o entendimento de que da forma como vem sendo
aplicada a proporcionalidade e a razoabilidade nos tribunais paacutetrios ndash salvo rariacutessimas
10
exceccedilotildees ndash esta nada tem a ver com a medida proposta por ALEXY6 para soluccedilatildeo de
casos difiacuteceis de confronto entre normas constitucionais Da forma em que adotada
nesses casos pode-se dizer que razoabilidade judicial assemelha-se ao que outrora foi a
discricionariedade administrativa insindicaacutevel e inacessiacutevel pois natildeo necessita de
justificativa ou paracircmetros7
O novo posicionamento do STF - AC 1657 (2009) e RE 550769 (2013)
A sedimentaccedilatildeo do entendimento relativo aos regimes especiais de
fiscalizaccedilatildeo e agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica sofreu recentemente um abalo a partir de dois
julgamentos recentes do Supremo Tribunal Federal envolvendo a mesma empresa e o
mesmo regime de fiscalizaccedilatildeo ndash um em 2009 na accedilatildeo cautelar n 1657 e outro do
Recurso Extraordinaacuterio n 550769 em 2013
A mateacuteria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal consiste no
questionamento da constitucionalidade da previsatildeo do art 2ordm do Decreto n 159377
que prevecirc a possibilidade de cassaccedilatildeo do registro especial de funcionamento de empresa
de fumo em caso de inadimplemento de tributo ou seja quando natildeo possuir
regularidade fiscal
Aqui estamos diante de um caso especial porquanto o regime tabagista jaacute eacute
por natureza um regime tributaacuterio especial caracterizado por uma sobretaxaccedilatildeo do
6 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
7 Talvez o aacutepice da falta de criteacuterio na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade estaacute no julgamento sobre a constitucionalidade da EC 622009 que trata dos precatoacuterios onde o Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIns 4357 e 4425 acabou por julgar parcialmente inconstitucionais dispositivos de Emenda Constitucional com base na razoabilidade afirmando carecer de razoabilidade disposiccedilotildees do proacuteprio Poder Constituinte derivado Mais grave julgou inconstitucional por falta de razoabilidade e apoacutes suspendeu a execuccedilatildeo do julgado porquanto compreendeu que a soluccedilatildeo adotada pela Corte Constitucional natildeo aproveitava a ningueacutem tornando o texto pior que o original
11
produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
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Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
14
Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
16
Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
10
exceccedilotildees ndash esta nada tem a ver com a medida proposta por ALEXY6 para soluccedilatildeo de
casos difiacuteceis de confronto entre normas constitucionais Da forma em que adotada
nesses casos pode-se dizer que razoabilidade judicial assemelha-se ao que outrora foi a
discricionariedade administrativa insindicaacutevel e inacessiacutevel pois natildeo necessita de
justificativa ou paracircmetros7
O novo posicionamento do STF - AC 1657 (2009) e RE 550769 (2013)
A sedimentaccedilatildeo do entendimento relativo aos regimes especiais de
fiscalizaccedilatildeo e agrave tese da sanccedilatildeo poliacutetica sofreu recentemente um abalo a partir de dois
julgamentos recentes do Supremo Tribunal Federal envolvendo a mesma empresa e o
mesmo regime de fiscalizaccedilatildeo ndash um em 2009 na accedilatildeo cautelar n 1657 e outro do
Recurso Extraordinaacuterio n 550769 em 2013
A mateacuteria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal consiste no
questionamento da constitucionalidade da previsatildeo do art 2ordm do Decreto n 159377
que prevecirc a possibilidade de cassaccedilatildeo do registro especial de funcionamento de empresa
de fumo em caso de inadimplemento de tributo ou seja quando natildeo possuir
regularidade fiscal
Aqui estamos diante de um caso especial porquanto o regime tabagista jaacute eacute
por natureza um regime tributaacuterio especial caracterizado por uma sobretaxaccedilatildeo do
6 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
7 Talvez o aacutepice da falta de criteacuterio na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade estaacute no julgamento sobre a constitucionalidade da EC 622009 que trata dos precatoacuterios onde o Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIns 4357 e 4425 acabou por julgar parcialmente inconstitucionais dispositivos de Emenda Constitucional com base na razoabilidade afirmando carecer de razoabilidade disposiccedilotildees do proacuteprio Poder Constituinte derivado Mais grave julgou inconstitucional por falta de razoabilidade e apoacutes suspendeu a execuccedilatildeo do julgado porquanto compreendeu que a soluccedilatildeo adotada pela Corte Constitucional natildeo aproveitava a ningueacutem tornando o texto pior que o original
11
produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
12
Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
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Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
16
Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
11
produto exatamente para compensar a existecircncia dessa atividade tolerada Entretanto
no julgamento do caso emergem posicionamentos que dissonam das antigas Suacutemulas
bem como as discussotildees travadas em ambos os julgados foram amplas e trouxeram
referecircncias interpretativas claras para a anaacutelise de outros casos de certa forma
superando as tradicionais suacutemulas relativas agrave sanccedilatildeo poliacutetica
Pode-se dizer que os referidos precedentes constituem referecircncia de como
deve ser aplicado o overrulling ou seja a mudanccedila de entendimento de um tribunal
sobre mateacuteria relevante No caso o posicionamento anterior eacute claramente destacado
assim como seus fundamentos os quais vatildeo sendo afastados em relaccedilatildeo ao caso
concreto porquanto demonstrada os motivos pelos quais se impotildee a mudanccedila de
orientaccedilatildeo Outrossim todas as teses contraacuterias estatildeo claramente defendidas nos votos
vencidos os quais foram debatidos e confrontados com os argumentos que orientam o
novo posicionamento
Um dos grandes pontos agregados agrave discussatildeo eacute a inclusatildeo da necessidade
de proteccedilatildeo agrave concorrecircncia e toda a proteccedilatildeo constitucional que a envolve
A inclusatildeo dessa nova discussatildeo ndash relativa agrave concorrecircncia - parece constituir
a grande novidade a ser extraiacuteda destes julgados agregando nova argumentaccedilatildeo agrave
apreciaccedilatildeo dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo Outro ponto de destaque eacute a questatildeo
relativa ao abuso do direito agrave liberdade de empresa caracterizado nos casos de
inadimplecircncia voluntaacuteria ndash como estrateacutegia empresarial ndash a qual enfraqueceria sua
proteccedilatildeo constitucional e autorizaria a utilizaccedilatildeo do regime especial
Conforme se verifica dos julgados o abuso do direito de empresa atraveacutes
da criaccedilatildeo voluntaacuteria e planejada da situaccedilatildeo de inadimplecircncia autorizaria a utilizaccedilatildeo
do regime especial uma vez que este estaria sendo utilizado para fazer cessar uma
situaccedilatildeo de desequiliacutebrio concorrencial provocado pela empresa
12
Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
14
Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
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Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
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Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
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Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
12
Conforme afirmou o Min Lewandowski em seu volto no RE n 750669
ldquoEm que pese a orientaccedilatildeo desta corte a respeito da sanccedilatildeo poliacutetica tal entendimento
natildeo contempla o descumprimento reiterado de obrigaccedilatildeo tributaacuteriardquo8
Na mesma linha foi estabelecido o posicionamento do Min Joaquim
Barbosa em seu voto ldquoNatildeo haacute que se falar em sanccedilatildeo poliacutetica se as restriccedilotildees agrave praacutetica
da atividade econocircmica objetiva combater estruturas empresariais que tem na
inadimplecircncia tributaacuteria sistemaacutetica e consciente sua maior vantagem concorrencialrdquo
Nesse caso eacute a utilizaccedilatildeo do tributo como margem de vantagem
concorrencial eacute que caracteriza a violaccedilatildeo das normas concorrenciais sendo dever do
Fisco a atuaccedilatildeo sob pena de desequiliacutebrio das condiccedilotildees de mercado
O diagnoacutestico da inadimplecircncia planejada
O abuso do direito de empresa e a utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia como forma
de violaccedilatildeo das normas de livre concorrecircncia e livre mercado natildeo satildeo tatildeo difiacuteceis de
detectar e comprovar como possa parecer Basta observar o comportamento do
contribuinte e confrontaacute-lo com as condiccedilotildees de mercado do periacuteodo
Analisando as causas da inadimplecircncia dos tributos verifica-se que podem
ser vaacuterias Entretanto tambeacutem estatildeo sujeitos a algumas classificaccedilotildees importantes tais
como a inadimplecircncia ordinaacuteria e a planejada O caso mais comum a inadimplecircncia
ordinaacuteria pode possuir vaacuterias causas
- dificuldades financeiras eventuais
- maacute-gestatildeo
- concorrecircncia
8 Trecho extraiacutedo de degravaccedilatildeo do julgado uma vez que na data da elaboraccedilatildeo deste artigo ainda natildeo havia acoacuterdatildeo publicado Fonte httpwwwradiojusticajusbr_arquivo_radioBancoAudio_multimidia_2013_maio_22_05_13_-_RE_550769_
13
- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
14
Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
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Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
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Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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- crise econocircmica
Estes satildeo problemas corriqueiros que podem estar presentes na vida de
qualquer empresa contribuinte que demandariam formas ordinaacuterias de cobranccedila e de
recuperaccedilatildeo deste passivo Pode ser desde um parcelamento em condiccedilotildees mais
elaacutesticas ou mesmo uma cobranccedila executiva comum com o comprometimento de parte
do patrimocircnio da empresa em razatildeo do insucesso empresarial
Entretanto ao lado desta forma de inadimplecircncia eacute possiacutevel detectar outro
caso recorrente de inadimplecircncia independente de fatores externos ou involuntaacuterios
mas realizada de forma planejada como estrateacutegia de mercado Este modo gera um
desequiliacutebrio concorrencial claro porquanto natildeo considera o tributo no preccedilo ou agrega
um lucro desproporcional e injustificado Nesses casos de inadimplecircncia planejada
caracterizam-se as seguintes praacuteticas
- apropriaccedilatildeo indevida
- fraude ao Fisco e agrave sociedade
No caso do Rio Grande do Sul por exemplo a inadimplecircncia planejada
constitui um percentual muito reduzido se comparado ao percentual de devedores de
tributos no Estado Entretanto este pequeno grupo eacute responsaacutevel por grande parte do
passivo tributaacuterio estadual
Num universo de 60 mil contribuintes apenas 930 podem ser classificados
como devedores contumazes o que representa algo em torno de 15 do total de
contribuintes Esse pequeno grupo entretanto eacute responsaacutevel por 45 do passivo
tributaacuterio estadual Outrossim essa desproporccedilatildeo ocorre tambeacutem se examinada o
proacuteprio microgrupo de contumazes Destes 930 contumazes apenas os 20 maiores
devedores satildeo responsaacuteveis por quase metade dos deacutebitos de contumazes9
9 Dados percentuais retirados de nuacutemeros da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul No caso existem no Rio Grande do Sul cerca de 60 mil estabelecimentos cadastrados os quais geram 24 mil deacutebitos por mecircs Destes cerca de 20 mil estabelecimentos possuem saldo devedor alguns com mais de um vencimentodeacutebito) dos quais cerca de 4 mil inadimplidos Nesta inadimplecircncia temos incluiacutedos perto de 900 estabelecimentos contumazes que representam cerca de metade da inadimplecircncia em termos de valor
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Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
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repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
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Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
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Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
14
Tais nuacutemeros revelam uma tamanha desproporcionalidade na acumulaccedilatildeo
de deacutebitos que demonstra a facilidade de isolar este grupo que pratica a inadimplecircncia
planejada do universo de contribuintes Este diga-se eacute exatamente o pressuposto
autorizador do uso do regime especial de fiscalizaccedilatildeo na visatildeo do Supremo Tribunal
Federal Conforme destacado no RE 550769 a inadimplecircncia planejada constitui uma
situaccedilatildeo anormal O Min Lewandowski em seu voto refere-se a ldquomacrodelinquencia
tributaacuteria reiteradardquo Conforme afirma fechada uma empresa logo outra ocupa seu
lugar natildeo constituindo o exerciacutecio regular de atividade empresarial
Nestes casos ante a anormalidade da conduta a forma de combate a tal tipo
de atuaccedilatildeo que afeta diretamente o direito agrave concorrecircncia e as regras de mercado natildeo
pode ser baseada na simples cobranccedila judicial uma vez que diante do planejamento e
do abuso da condiccedilatildeo de contribuinte
As medidas que se impotildeem nesse caso satildeo de cessaccedilatildeo do dano e natildeo de
tentativa de recuperaccedilatildeo de prejuiacutezo Isso porque o prejuiacutezo agrave concorrecircncia liacutecita jaacute foi
consumado e natildeo pode ser recuperado em execuccedilatildeo fiscal
Diante de tais situaccedilotildees diga-se a limitaccedilatildeo de direitos eacute muito mais
relacionada ao poder de poliacutecia econocircmica do que propriamente agrave atividade de
financiamento estatal Isso porquanto natildeo se pode permitir que a praacutetica abusiva
aniquile a praacutetica regular o que seria extremamente danoso Como o mercado natildeo
possui muitas vezes poder de intervenccedilatildeo sobre a empresa cabe ao poder puacuteblico fazecirc-
lo Conforme bem sintetiza Moiseacutes Paulo de Souza Leatildeo ldquoo Estado eacute convocado a
exercer a par da tradicional posiccedilatildeo de amparo aos direitos individuais o papel de
prestador de serviccedilos e de fiscal de abusos do poder econocircmicordquo10
A prevenccedilatildeo diga-se eacute inerente ao exerciacutecio do poder de poliacutecia Natildeo se
concebe por oacutebvio a tutela ambiental ou sanitaacuteria apenas na forma de multas sem a A inadimplecircncia dos contumazes em nuacutemeros brutos apurada em JANEIRO2012 para o ano de 2011 alcanccedilou 297 milhotildees de reais enquanto toda a inadimplecircncia dos demais contribuintes alcanccedilou no mesmo periacuteodo 339 milhotildees o que represente aproximadamente 46 do total A grande diferenccedila eacute que dos deacutebitos oriundos dos natildeo contumazes o iacutendice de recuperaccedilatildeo eacute muito alto enquanto o deacutebito gerado pelos contumazes o ecircxito na cobranccedila eacute proacuteximo a zero
10 LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza op cit
15
repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
16
Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
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Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
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Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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repressatildeo visando fazer cessar os atos lesivos Soacute se justifica a utilizaccedilatildeo de poder de
poliacutecia nos casos em que iminente a necessidade de proteccedilatildeo preventiva de determinado
bem juriacutedico quando natildeo mais efetiva a simples proteccedilatildeo atraveacutes de penalidades
Humberto Aacutevila prefere chamar de ldquonorma ordenatoacuteriardquo porquanto visa
ordenar um conflito entre vaacuterias liberdades de forma que possam coexistir sem que uma
inviabilize a outra11
De qualquer forma parece haver a percepccedilatildeo clara de que o dano fiscal ndash
principalmente o planejado ndash possui direta repercussatildeo na ordem econocircmica uma vez
que pode servir como diferencial de preccedilo e por consequecircncia afetando a livre
concorrecircncia Nesse ponto deve ser destacado que quanto maior a carga tributaacuteria
incidente sobre determinado setor maior a potencialidade de dano pela inadimplecircncia
planejada e maior a possibilidade de ser afetada a concorrecircncia Eacute o que ocorre diga-se
com os casos recentemente analisados pelo Supremo Tribunal Federal onde havia uma
tributaccedilatildeo elevadiacutessima que justificava a permissividade de um produto lesivo agrave sauacutede
tal como o cigarro
Voltando agrave anaacutelise dos precedentes e as premissas fixadas pelo Supremo
Tribunal Federal pode-se dizer que haacute necessidade de uma utilizaccedilatildeo da inadimplecircncia
de forma reiterada a fim de caracterizar a ilicitude ou abuso de direito de empresa
Seria portanto o ldquodescumprimento injustificadordquo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria que
justificaria a intervenccedilatildeo estatal atraveacutes da prevenccedilatildeo ou cessaccedilatildeo do dano utilizando-se
dos regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo
Outrossim ademais do descumprimento injustificado verifica-se tambeacutem a
exigecircncia de outro requisito agrave utilizaccedilatildeo do regime especial de fiscalizaccedilatildeo qual seja a
proporccedilatildeo e razoabilidade da medida restritiva agrave finalidade buscada O uso da
proporcionalidade e razoabilidade das medidas impostas foram objeto de intenso debate
no julgamento da AC 1667 porquanto a medida legalmente prevista era a de cassaccedilatildeo
da licenccedila especial de funcionamento o que implica no encerramento das atividades da
empresa 11 AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
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Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
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Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
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Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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Deve ser observado que a medida entatildeo discutida cancelamento da licenccedila
especial da empresa estava sendo discutida em accedilatildeo cautelar quando pendente de
julgamento o Recurso Extraordinaacuterio n 750669 o que veio a ocorrer apenas quatro
anos mais tarde Tal ponto foi objeto de grandes debates vencendo a argumentaccedilatildeo no
sentido de que o retardamento da aplicaccedilatildeo da medida de outro lado possibilitaria agrave
empresa que jaacute acumulava vultoso passivo fiscal agravar ainda mais tal passivo e
principalmente continuar a prejudicar os demais agentes do setor que cumpriam suas
obrigaccedilotildees legais e tributaacuterias Conforme sintetizado pelo Min Joaquim Barbosa de
certa forma afastando a presunccedilatildeo de inconstitucionalidade que caracterizaram qualquer
mateacuteria envolvendo a restriccedilatildeo de direitos muitas vezes sequer analisando as medidas
impostas ldquoPara ser tida como inconstitucional a restriccedilatildeo agrave atividade econocircmica deve
ser desproporcional e natildeo razoaacutevelrdquo
Assim resta definida a necessidade de um exame detalhado das medidas
limitadoras de direitos a fim de efetivamente aferir se relacionadas agrave finalidade de coibir
a praacutetica abusiva Outrossim para tal tarefa faz-se necessaacuterio um exame detalhado da
proacutepria praacutetica abusiva permitindo que se verifique a adequaccedilatildeo ou natildeo das medidas
restritivas No caso por exemplo de abuso da utilizaccedilatildeo do prazo de recolhimento do
imposto informado permitindo a acumulaccedilatildeo de grande passivo a antecipaccedilatildeo do prazo
e a impossibilidade do creditamento pelo adquirente a nosso sentir mostram-se
adequadas agrave finalidade
Mais importante altera-se a loacutegica de julgados anteriores de tratar todas as
limitaccedilotildees como se fossem as mesmas Exige-se nessa linha que as limitaccedilotildees estejam
relacionadas com a cessaccedilatildeo do abuso ilicitude ou risco concorrencial no caso a
inadimplecircncia planejada e injustificada
Eacute evidente que em todos esses casos haveraacute o interesse arrecadatoacuterio
envolvido ndash direta ou indiretamente porquanto eacute a exigecircncia do tributo o proacuteprio meio
de fazer cessar a concorrecircncia desleal Isso porquanto a relaccedilatildeo tributaacuteria ndash como cada
vez mais evidente - natildeo eacute apenas bilateral ndash uma vez que envolve sempre um conteuacutedo
econocircmico final influenciando na concorrecircncia
17
Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
18
19
Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
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Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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Essa como tantas outras relaccedilotildees natildeo pode ter sua anaacutelise simplesmente
condicionada ao silogismo a um modelo idealizado de mercado ou de ordenamento
juriacutedico ou a uma visatildeo que natildeo atende e corresponda com as leis de mercado
O novo entendimento do Supremo Tribunal Federal ampliando e
qualificando a discussatildeo sobre a mateacuteria acaba por atentar para algo de grande
importacircncia para as relaccedilotildees empresariais e tributaacuterias
Tal entendimento coloca em evidecircncia o fato de que a inadimplecircncia pode
ser utilizada como diferencial de concorrecircncia e nestes casos o problema natildeo eacute
exclusivo do Fisco e sua funccedilatildeo arrecadatoacuteria Envolve todo o mercado uma vez que
natildeo se pode admitir que a questatildeo tributaacuteria sirva de diferencial mercadoloacutegico de uma
empresa em relaccedilatildeo agrave outra
Natildeo seria admissiacutevel diga-se dentro de um regime ordinaacuterio de operaccedilatildeo de
empresas apenas sendo agravado nos casos de inadimplecircncia reiterada com a
constituiccedilatildeo deliberada do passivo tributaacuteria que permite que empresas soacutelidas ao inveacutes
de possuiacuterem um diferencial positivo acabam sofrendo uma concorrecircncia desleal de
empresas constituiacutedas com a finalidade especiacutefica de acumular diacutevidas antes da
dissoluccedilatildeo Sofrem natildeo apenas com a perda do mercado mas ao fim e ao cabo com a
repactuaccedilatildeo social do passivo tributaacuterio gerado que retorna na forma de novos tributos
O novo posicionamento do STF devolve um pouco de ldquorealidaderdquo ao trato
da mateacuteria afastando um ldquopseudoliberalismordquo que apenas permitia um regime
altamente predatoacuterio de competiccedilatildeo
Destaca ainda a multilateralidade da relaccedilatildeo tributaacuteria e da grande atenccedilatildeo
que devem ter tanto o Fisco como os operadores do direito de modo a que a anaacutelise
individual dos processos natildeo seja motivo diferenciador de uma empresa em relaccedilatildeo agraves
demais Demonstra a dificuldade de lidarmos com a oacutetica tradicional dos processos que
envolvem situaccedilotildees individuais confrontando os efeitos que a decisatildeo pode produzir no
acircmbito econocircmico e social Este aliaacutes um dos grandes desafios atuais do mundo
juriacutedico o de mensurar os efeitos das decisotildees judiciais para que estas natildeo fiquem
apenas no acircmbito do silogismo puro produzindo decisotildees desconformes agrave realidade
social quando satildeo muito mais geradoras de conflitos do que instrumentos de paz social
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Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
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Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
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Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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Conclusotildees
1 A tese da sanccedilatildeo poliacutetica eacute forjada no Supremo Tribunal Federal a partir
das Suacutemulas 70 323 e 547
2 Com tais suacutemulas visou o Supremo Tribunal Federal firmar
posicionamento no sentido de impedir arbitrariedades cometidas pelo
Fisco limitando direitos de empresas como forma paralela de cobranccedila
da diacutevida tributaacuteria
3 O posicionamento do Supremo Tribunal Federal passou muito tempo
sem ser atualizado agrave luz da alteraccedilatildeo dos chamados Regimes Especiais
de Fiscalizaccedilatildeo e das novas situaccedilotildees de inadimplecircncia que passaram a
ser mais comuns nas relaccedilotildees tributaacuterias
4 Com o surgimento e a proliferaccedilatildeo da inadimplecircncia planejada as
Administraccedilotildees Tributaacuterias tiveram que lanccedilar matildeo novamente dos
Regimes Especiais de Fiscalizaccedilatildeo como forma de proteccedilatildeo do creacutedito
tributaacuterio e do regime de concorrecircncia
5 Mais do que accedilotildees de cobranccedila a fiscalizaccedilatildeo diferenciada nos casos de
inadimplecircncia planejada e contumaz mostrou-se como necessaacuteria forma
de intervenccedilatildeo do Estado no domiacutenio econocircmico visando restabelecer
condiccedilotildees de concorrecircncia para empresas que cumprem suas obrigaccedilotildees
fiscais
6 Destaca-se nessa linha a pluridade de partes envolvidas nas relaccedilotildees
tributaacuterias sua importacircncia para o exerciacutecio da livre concorrecircncia e a
necessidade de intervenccedilatildeo estatal na prevenccedilatildeo da utilizaccedilatildeo da
inadimplecircncia como diferencial de mercado
7 Apoacutes longo periacuteodo sem alteraccedilatildeo ou discussatildeo significativa o Supremo
Tribunal Federal finalmente atualizou seu entendimento sobre a sanccedilatildeo
poliacutetica e os regimes especiais de fiscalizaccedilatildeo considerando
20
expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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expressamente o abuso do direito de empresa a proteccedilatildeo agrave concorrecircncia
e a inadmissibilidade da inadimplecircncia sistemaacutetica planejada
8 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre a mateacuteria ndash
proferido na AC n 1667 (2009) e RE n 750669 (2013) provavelmente
passa a ditar novos requisitos para a utilizaccedilatildeo do regime especial de
fiscalizaccedilatildeo
9 A partir do novo entendimento estes somente seriam admitidos quando
diante de inadimplecircncia injustificada assim entendida a inadimplecircncia
reiterada que natildeo esteja justificada por causa ordinaacuteria de natildeo
pagamento onde esta sirva como diferencial de concorrecircncia do
contribuinte inadimplente Outrossim as medidas adotadas pelo Fisco
devem ter relaccedilatildeo direta com a cessaccedilatildeo da inadimplecircncia bem como
observar a razoabilidade e proporcionalidade
10 O novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal natildeo deixa de
manter a proibiccedilatildeo agrave sanccedilatildeo poliacutetica entendendo-se esta como a
arbitrariedade de utilizar meios paralelos com finalidade exclusiva de
cobranccedila do tributo tal como se evidencia nos casos em que construiacutedo
tal entendimento Entretanto eacute dever do Estado impedir que
inadimplecircncia seja utilizada como estrateacutegia de mercado de modo a
possibilitar que o contribuinte inadimplente utilize-se da carga tributaacuterio
como diferencial de concorrecircncia contra os demais contribuintes
21
Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
LEAtildeO Moiseacutes Paulo de Souza O Regime Especial de Fiscalizaccedilatildeo no Direito Brasileiro monografia Belo Horizonte 2007 consulta em httpwwwbibliotecapucminasbrtesesDireito_LeaoMP_1pdf
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Bibliografia
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008
_______ On the Structure of Legal Principles Trad p 294 e 297 In Ratio Juris V 13 No 3 Setembro 2000
_______ Balancing constitutional review and representantion p 572573 In I-CON v3 Number 4 Oxford University Press and New York University Scholl of Law 2005
AacuteVILA Humberto Comportamento anticoncorrencial e Direito Tributaacuterio Princiacutepios e limites da Tributaccedilatildeo 2 Coord Roberto Ferraz Ed Quartier Latin Satildeo Paulo 2009 Fls 429-440
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